JO dnr 1762-2009

I en anmälan till JO förde C.S. fram klagomål mot Länsstyrelsen i Skåne län. Hon uppgav i huvudsak följande.

År 2002 meddelade länsstyrelsen ett vitesföreläggande enligt miljöbalken . Hon överklagade föreläggandet som, med vissa ändringar, slutligen fastställdes av Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, i en dom den 5 juli 2004. Härefter ansökte länsstyrelsen hos Växjö tingsrätt, miljödomstolen, om utdömande av vitet. Genom en dom den 20 september 2005 förpliktades hon att betala vitet. Domen vann laga kraft den 28 juni 2006 genom Högsta domstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd. Härefter har länsstyrelsen, i ett meddelande den 10 juli 2006 till Växjö tingsrätt, miljödomstolen, återkallat sin ansökan om utdömande av vitet. Enligt hennes uppfattning borde länsstyrelsen först ha tagit reda på om handläggningen av målet fortfarande pågick. Eftersom målet var avslutat borde länsstyrelsen, i stället för att återkalla ansökan, ha ansökt om resning till förmån för henne.

Handlingar hämtades in från Högsta domstolen, Svea hovrätt, Kronofogdemyndigheten och Länsstyrelsen i Skåne län. Muntliga upplysningar hämtades in från Rikspolisstyrelsen.

En promemoria upprättades med följande innehåll.

– – –

Genom beslut den 19 mars 2002 förelade länsstyrelsen C.S. att vid vite om 20 000 kr vidta vissa åtgärder för att en damm inom fastigheten Örsjö 17:33 inte skulle svämma över till skada för allmänna eller enskilda intressen. C.S. överklagade beslutet som, med vissa ändringar, slutligen fastställdes av Svea hovrätt, Miljööverdomstolen i en dom den 5 juli 2004 (mål nr 2237-03).

När tiden för fullgörande av föreläggandet gått ut ansökte länsstyrelsen hos Växjö tingsrätt, miljödomstolen, om utdömande av vitet. Genom dom den 20 september 2005 förpliktade miljödomstolen C.S. att utge 20 000 kr (mål nr M 1310-05). C.S. överklagade domen till Miljööverdomstolen som inte meddelade prövningstillstånd

C.S. har betalat vitet.

Den 29 augusti 2005 ansökte länsstyrelsen hos Kronofogdemyndigheten om verkställighet av föreläggandet. I november 2005 bedömde Kronofogdemyndigheten att någon verkställighet inte kunde äga rum med hänsyn till att ett stopp i rörledningen inom en nedströms liggande fastighet (Örsjö 17:28) först måste åtgärdas innan arbeten vidtas inom fastigheten Örsjö 17:33. Länsstyrelsen informerades om detta vid ett telefonsamtal den 2 december 2005. Myndigheten återkallade vid samma tillfälle målet hos Kronofogdemyndigheten (U-8612-05).

Den 23 januari 2006 ansökte länsstyrelsen på nytt om verkställighet av föreläggandet. Förrättningen inleddes den 27 februari 2006. Dagen därpå uppdrog Kronofogdemyndigheten åt Jordbruksverket att göra en undersökning av förhållandena på fastigheten Örsjö 17:33 och lämna förslag om hur verkställigheten skulle kunna genomföras. Jordbruksverkets undersökning redovisades i ett besiktningsprotokoll. Mot bakgrund av innehållet i protokollet bedömde Kronofogdemyndigheten att några verkställighetsåtgärder inte kunde genomföras. Länsstyrelsen informerades om detta vid ett telefonsamtal den 21 april 2006. Hos Kronofogdemyndigheten gjordes en handläggarnotering från det samtalet enligt följande. ”Telefonsamtal med Katinka [Hessel Tjell] vid Länsstyrelsen angående mål nr U-879-06. Jag meddelar att begärd verkställighet inte kan äga rum. Beträffande skälen härtill hänvisar jag till Jordbruksverkets besiktningsprotokoll av den 1 mars 2006. Av protokollet framgår att Jordbruksverket, liksom entreprenören, anser det olämpligt att utföra de föreslagna åtgärderna på Örsjö 17:33 innan avloppets funktion tryggats nedströms. Jag upplyser även om att målet kommer att återredovisas med uppgift härom.”

I ett meddelande ställt till Växjö tingsrätt, miljödomstolen, den 10 juli 2006 återkallade länsstyrelsen ansökan om utdömande av vitet (dnr 535-34709-06). Miljödomstolens dom den 20 september 2005 hade då redan vunnit laga kraft genom Högsta domstolens beslut den 28 juni 2006 att inte meddela prövningstillstånd.

Härefter begärde C.S. att länsstyrelsen bl.a. skulle ansöka om resning till förmån för henne av den lagakraftvunna domen (dnr 535-15982-07). I det ärendet upprättade länsstyrelsen den 26 mars 2007 en promemoria i vilken anfördes bl.a. följande. ”Vid grävningsarbeten som . vidtogs genom Kronofogdens försorg . visade det sig att vattenavledningen inom nedströms liggande grannfastighet Örsjö 17:28 inte fungerade tillfredställande. . Detta är nya omständigheter som ej uppdagats vid tidpunkten för lagakraftvunnen dom. . Hade länsstyrelsen haft kännedom om omständigheterna ovan vid tidpunkt för beslut skulle åtgärder ha krävts från fastigheten Örsjö 17:28 innan de krävts från C.S:s fastighet. Detta innebär att föreläggandet vid vite byggde på felaktiga grunder eftersom nya uppgifter senare kom fram. Föreläggandet bör därför upphävas.”

Den 4 juli 2007 ringde C.S. till länsstyrelsen. I en tjänsteanteckning från det samtalet (dnr 535-64890-06) har antecknats bl.a. följande.” Jag [Kristian Wennberg, JO:s anm.] förklarade att vi våren -06 tagit del av denna information genom muntlig kontakt med T.F. på Jordbruksverket som gjorde undersökningen och också genom det skriftliga beskedet från Kronofogden som innehöll slutsatsen från Jordbruksverket om att åtgärder inom fastigheten Örsjö 17:28 måste vidtas innan man går vidare inom 17:33. Denna information utgjorde också grunden till att vi sedan begärde att vitesföreläggandet skulle upphävas.”

Som angetts ovan fick länsstyrelsen den 21 april 2006 information från Kronofogdemyndigheten om att några verkställighetsåtgärder inte kunde utföras inom fastigheten Örsjö 17:33 och anledningen till det. Av länsstyrelsens egna meddelanden synes framgå att den informationen legat till grund för en bedömning att vitesföreläggandet vilade på felaktiga grunder och att något vite därför inte borde dömas ut. Det kan ifrågasättas om inte länsstyrelsen omedelbart borde ha tagit kontakt med Högsta domstolen för att förvissa sig om att målet där ännu inte var avslutat och bereda sig skäligt rådrum för att ta ställning till vilka processuella överväganden som

Promemorian översändes till Länsstyrelsen i Skåne, som anmodades att yttra sig över innehållet och lämna upplysningar angående

1. vilka överväganden som gjordes och vilka åtgärder som vidtogs med anledning av Kronofogdemyndighetens information den 21 april 2006,

2. anledningen till att det dröjde cirka två och en halv månad från det att länsstyrelsen fick del av informationen till dess att myndigheten återkallade ansökan om utdömande av vitet, samt

3. vilka faktiska och rättsliga överväganden som länsstyrelsen, när det stod klart att miljödomstolens dom vunnit laga kraft, gjorde för att hantera den uppkomna situationen.

Länsstyrelsen anförde i sitt remissvar följande.

Länsstyrelsen vitsordar beskrivningen av händelseförloppet i den promemoria som upprättats hos JO av föredraganden och besvarar de ställda frågorna enligt följande.

1. Bakgrunden till att länsstyrelsen begärde verkställighet av föreläggandet hos Kronofogdemyndigheten samt utdömande av vitet hos miljödomstolen var den föreliggande svåra översvämningssituationen kombinerat med bristande underhåll på fastigheten Örsjö 17:33. Stopp i vattenflödet hade vid den tiden endast konstaterats på Örsjö 17:33.

Länsstyrelsens bedömning angående föreläggandet grundades på då kända förhållanden, innan Kronofogdemyndigheten efter undersökning på platsen muntligt meddelade den 21 april 2006 att det även var stopp i ledningen nedströms Örsjö 17:33, på fastigheten Örsjö 17:28. Enligt notering av Kronofogdemyndighetens handläggare från ett telefonsamtal med länsstyrelsen den 21 april 2006 skulle målet komma att återredovisas med uppgift om skälen till återredovisningen. Ingen återredovisning gjordes. Den 12 oktober 2006 begärde länsstyrelsen uppgifter från Kronofogdemyndigheten med anledning av att länsstyrelsen ännu inte fått skriftligt besked om ärendets fortskridande. Orsaken till länsstyrelsens begäran om en skriftlig redovisning var ett önskemål om ett säkrare underlag från Kronofogdemyndigheten. Återredovisningen kom in till länsstyrelsen den 23 oktober 2006. Länsstyrelsen hade emellertid redan den 10 juli 2006 hos miljödomstolen återkallat sin ansökan om utdömande av vitet (se nedan).

Kronofogdemyndighetens meddelande fick följder beträffande krav på åtgärder i tillsynsärendet, dvs. för att lösa problemen med översvämningen. Efter att de nya uppgifterna framkommit angående rensningsbehovet på utloppsledningen nedströms Örsjö 17:33 bedömde länsstyrelsen att det inte längre var motiverat att kräva underhållsåtgärder på Örsjö 17:33 innan nedströms belägna ledningar fungerade. Länsstyrelsen kontaktade ägarna till nedströms liggande fastigheter för att klarlägga om det fanns behov av eventuella underhållsåtgärder. Under vintern och våren 2007 bedömde länsstyrelsen att ledningarna nedströms Örsjö 17:33 var funktionsdugliga. Därefter utfördes successiva åtgärder på fastigheten Örsjö 17:33, i syfte att återställa utloppsledningen på denna fastighet. Under 2008 minskade vattenvolymen i dammen och i januari 2009 avslutades tillsynsärendet.

Länsstyrelsen vill i sammanhanget förklara att det i ärenden av detta slag ofta är svårt att avgöra vilka åtgärder som är nödvändiga, eftersom vattnet transporteras i rör under marken. Det går inte direkt att se var problemen finns och hur de ska

2. Anledningen till att det dröjde innan länsstyrelsen återkallade sin ansökan om utdömande av vitet var en stor arbetsbelastning på grund av den mycket torra våren och sommaren i Skåne 2006, där många akuta tillsynsinsatser krävdes framförallt gällande bevattningsärenden. Länsstyrelsen medger dock att frågan om en återkallelse av länsstyrelsens ansökan om utdömande av vitet borde ha prioriterats och övervägts redan när länsstyrelsen fick kännedom om att förutsättningarna för verkställighet av föreläggandet inte var sådana som förutsatts. Att så inte skedde har, förutom den nämnda arbetsbelastningen, sannolikt haft sin orsak i att det funnits en oriktig föreställning hos handläggande personal beträffande möjligheterna att avvakta en återkallelse och att man inte insett de kommande konsekvenserna av en lagakraftvunnen dom.

3. Länsstyrelsen återkallade den 10 juli 2006 sin ansökan om utdömandet av vitet. Detta visade sig inte kunna leda till någon ändring av det lagakraftvunna beslutet och när C.S. den 20 mars 2007 kontaktade länsstyrelsen med anledning av att hon erhållit en betalningspåminnelse om inbetalning av vitet till Rikspolisstyrelsen tog länsstyrelsen muntliga kontakter med både Rikspolisstyrelsen och Kammarkollegiet för att undersöka om vitet gick att undanröja. Eftersom detta inte var möjligt hjälpte länsstyrelsen C.S. därefter med ett underlag till en resningsansökan, vilket skickades till henne den 26 mars 2007. Länsstyrelsen skrev även en sammanfattande promemoria med länsstyrelsens ställningstaganden i handläggningen angående vitesföreläggandet att läggas som underlag vid en resningsansökan. Länsstyrelsen betonade att nya omständigheter tillkommit i samband med Kronofogdemyndighetens platsbesök, vilket länsstyrelsen ansåg skulle kunna utgöra skäl för att bevilja resning.

C.S. kommentera remissvaret och gav in ytterligare handlingar.

En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska efterlevas. Beslut om förelägganden och förbud får förenas med vite ( 26 kap. 9 och 14 §§ miljöbalken ).

Av 26 kap. 1 § andra stycket miljöbalken framgår att en operativ tillsynsmyndighet ska följa upp sina beslut och vidta de åtgärder som den bedömer motiverade i det enskilda fallet för att beslutet ska efterlevas.

Som ett led i arbetet att kontrollera efterlevnaden av beslut kan en tillsynsmyndighet, när den konstaterar att ett beslut inte följts, t.ex. ansöka hos Kronofogdemyndigheten att beslutet ska verkställas (26 kap. 17 §). Beslutet verkställs då enligt utsökningsbalken . Tillsynsmyndigheten kan också, om föreläggandet eller förbudet förenats med vite, ansöka om att det förelagda vitet döms ut. En ansökan om utdömande av vite prövas av miljödomstol i första instans (20 kap. 2 §).

Särskilt om handläggningen av en ansökan om ut dömande av vite

Vid bedömningen av om en tillsynsmyndighet ska ansöka om utdömande av ett förelagt vite uppkommer en rad olika frågeställningar som myndigheten måste ta ställning till. Myndigheten ska t.ex. göra klart för sig om och i vilken utsträckning föreskrifterna i beslutet inte har följts. Vid den bedömningen måste myndigheten beakta eventuella nya omständigheter som gör det olämpligt eller omöjligt för den enskilde att följa föreskrifterna i beslutet (jfr 9 § första stycket lagen [1985:206]

Genom Svea hovrätts, Miljööverdomstolen, dom den 5 juli 2004 fastställdes, med vissa ändringar, ett av länsstyrelsen meddelat föreläggande för C.S. att vid vite om 20 000 kr vidta vissa åtgärder för att en damm inom fastigheten Örsjö 17:33 inte skulle svämma över till skada för allmänna eller enskilda intressen. Härefter ansökte länsstyrelsen, sedan man konstaterat att föreläggandet inte följts, hos Växjö tingsrätt, miljödomstolen, om utdömande av vitet.

Länsstyrelsen ansökte också om att Kronofogdemyndigheten skulle verkställa föreläggandet. Sedan ansökan om verkställighet återkallats, avskrevs målet. Härefter ansökte länsstyrelsen på nytt om verkställighet. Den 21 april 2006 fick länsstyrelsen upplysningar från Kronofogdemyndigheten om att det inte var möjligt att verkställa föreläggandet eftersom funktionen hos en rörledningen först måste tryggas nedströms C.S:s fastighet. Upplysningar med sakligt sett samma innehåll hade lämnats redan den 2 december 2005. De upplysningar som länsstyrelsen fick del av utgjorde, som framgår av utredningen, nya omständigheter som inte var kända för myndigheten när ansökningarna om utdömande av vitet respektive verkställighet av föreläggandet gjordes.

När nya omständigheter kommer fram måste en tillsynsmyndighet ta ställning till vilken betydelse dessa kan ha för arbetet med att följa upp ett beslut. Det som kommit fram kan påverka ställningstagandet till om och i så fall vilka rättsliga åtgärder som ska vidtas för att beslutet ska efterlevas. Nya omständigheter kan också ge myndigheten anledning att upphäva ett lagakraftvunnet beslut och i stället, om det är motiverat, besluta om ett nytt föreläggande eller förbud med ett annan sakligt innehåll. Om tillsynsmyndigheten redan har initierat rättsliga åtgärder, t.ex. ansökt om utdömande av ett förelagt vite, kan de nya omständigheterna ge myndigheten anledning att överväga om talan ska justeras eller återkallas. Detsamma gäller om myndigheten ansökt om verkställighet. Hur lång tid en myndighet kan dröja med ett ställningstagande till de frågeställningar som uppkommer är en bedömningsfråga. Det måste dock förutsättas att tillsynsmyndigheten, om den initierat rättsliga åtgärder, omgående tar kontakt med den myndighet eller domstol som handlägger saken för att bereda sig skäligt rådrum att överväga ett ställningstagande. Om myndigheten underlåter att göra det kan skada uppkomma för den enskilde t.ex. genom att en verkställighetsåtgärd inte stoppas i tid eller genom att en dom i ett mål om utdömande vinner laga kraft utan att talan dessförinnan justeras eller återkallas.

Av utredningen framgår att länsstyrelsen, mot bakgrund av de upplysningar som Kronofogdemyndigheten lämnade, gjorde bedömning att det inte var motiverat att

Upplysningarna från Kronofogdemyndigheten lämnades den 21 april 2006 och återkallelsen av ansökan om utdömande gjordes den 10 juli 2006, dvs. först efter två och en halv månad. Under den perioden vidtog länsstyrelsen, såvitt framkommit, inte några åtgärder för att förvissa sig om att handläggningen av målet fortfarande pågick och för att i så fall försäkra sig om att det fanns tid att överväga vilka åtgärder som de nya omständigheterna kunde ge anledning till. När ansökan om utdömande av vitet till slut återkallades hade miljödomstolens dom i målet redan vunnit laga kraft genom Högsta domstolens beslut den 28 juni 2006 att inte meddela prövningstillstånd.

Det kan ifrågasättas om inte länsstyrelsen hade kunnat ta ställning till vilken betydelse de nya omständigheterna kunde få för talan långt tidigare än vad som skedde. Detta har länsstyrelsen medgett. Oavsett hur lång tid som behövdes för det ställningstagandet, borde länsstyrelsen omgående ha förvissat sig om att målet om utdömande ännu inte var avslutat och berett sig rådrum för att överväga vilka åtgärder som skulle vidtas. Detta gjorde inte länsstyrelsen. Någon godtagbar förklaring till bristerna i hanteringen har inte framkommit.

Av remissvaret framgår vilka åtgärder länsstyrelsen vidtog sedan det stod klart att miljödomstolens dom vunnit laga kraft. C.S. har gjort gällande att länsstyrelsen även borde ha ansökt om resning till förmån för henne av den lagakraftvunna domen. Någon skyldighet för länsstyrelsen att i den uppkomna situationen ansöka om resning till förmån för C.S. har emellertid inte förelegat.

Avslutning

Av utredningen hos JO framgår att länsstyrelsen lät det dröja två och en halv månad innan den återkallade sin ansökan om utdömande av vitet och att myndigheten dessförinnan inte förvissade sig om att handläggningen av målet om utdömande fortfarande pågick. Länsstyrelsens passivitet fick till följd att återkallelsen blev utan verkan; miljödomstolens dom hade redan vunnit laga kraft. Länsstyrelsen kritiseras för bristerna i handläggningen.