JO dnr 260-2015

Social- och omsorgsnämnden i Hudiksvalls kommun, förvaltningschefen vid omsorgsförvaltningen i Avesta kommun och en socialsekreterare vid socialtjänsten i Nacka kommun framförde i anmälningar till JO klagomål mot placeringsenheten vid SiS, för dröjsmål med att anvisa plats vid särskilda

ungdomshem och s.k. LVM-hem. I anmälningarna anfördes i huvudsak följande:

Hudiksvalls kommuns anmälan den 16 januari 2015 (dnr 260-2015)

Den 5 januari 2015 tog social- och omsorgsförvaltningen kontakt med placeringsenheten om en akutplats vid ett särskilt ungdomshem för en flicka född 1998. Handläggaren vid SiS informerade om att det inte fanns några lediga platser och att det inte var någon mening med att skicka in en formell begäran. Den 9 januari faxade förvaltningen in en begäran om plats. Den 11 januari fanns det fortfarande inte någon ledig plats.

Nämnden beslutade den 8 januari 2015 att omedelbart omhänderta en man med missbruksproblematik med stöd av 13 § lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM. SiS meddelade att det inte fanns någon ledig plats och att 15 personer stod i kö för att få en plats.

Förvaltningen tog sedan kontakt med bl.a. andra tillsynsmyndigheter för att få besked om vem som ansvarar för den omhändertagna personen i avvaktan på att SiS anvisar en plats. Något klart besked i den frågan har förvaltningen inte fått.

Avesta kommuns anmälan den 6 februari 2015 (dnr 701-2015)

Den 4 februari 2015 omhändertogs en ungdom omedelbart med stöd av 6 § lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Förvaltningen ansökte om plats vid ett ungdomshem den 5 februari. SiS meddelade att det inte fanns någon ledig plats och att det var kö till platserna.

Nacka kommuns anmälan den 9 februari 2015 (dnr 785-2015)

Den 4 februari 2015 ansökte kommunen om en akutplats för en pojke född 1997 som vid tillfället var placerad i ett hem för vård och boende (HVB-hem). Pojken hade varit våldsam och hotat ungdomar och personal och skulle därför omplaceras. SiS kunde inte erbjuda någon akutplats och uppgav att det fanns flera ungdomar som stod i kö för att få en plats. Vid tiden för anmälan till JO, den 9 februari, hade SiS fortfarande inte anvisat någon plats. Situationen vid HVB-hemmet var ohållbar, och pojken skulle därför skrivas ut.

JO begärde att SiS skulle yttra sig över anmälningarna samt över vilka åtgärder som har vidtagits och ska vidtas för att komma till rätta med den ansträngda platssituationen. SiS anförde i ett gemensamt remissvar den 4 mars 2015 i huvudsak följande (omnämnda bilagor har här utelämnats):

Anmälda händelser

Hudiksvalls kommun (JO:s dnr 260-2015 ) – – –

Placeringsenhetens chef vid SiS har yttrat sig över anmälan och uppgett följande.

När det gäller flickan född 1998 så inkom ansökan den 9 januari 2015. Dagen för in- kommande anmälan hade placeringsenheten ingen plats att anvisa då beläggningen på de särskilda ungdomshemmen var mycket hög. Flickan anvisades en plats på Margretelund först den 12 januari 2015. Flickan anlände dagen efter. Aktuell placeringssekreterare känner inte igen beskrivningen av att kommunen uppmanats att inte faxa in en ansökan. En anmälan om behov av plats måste alltid upprättas av kommunen och skickas in till SiS placeringsenhet då denna utgör underlag för placeringsanvisningen. I det aktuella fallet anvisades plats inom tre dygn vilket enligt placeringsenhetens bedömning är så skyndsamt som omständigheterna tillät.

Avseende det i anmälan beskrivna LVM-ärendet har placeringsenheten inget ytterligare att anföra.

SiS har vid kontakt med Hudiksvalls kommun fått veta att någon placering aldrig blev aktuell i LVM-ärendet. Kommunen återkallade sin ansökan och ärendet avskrevs.

Avesta kommun (JO:s dnr 701-2015) – – –

Placeringsenhetens chef vid SiS har yttrat sig över anmälan och uppgett följande.

Dagen för anmälan, den 5 februari 2015, hade placeringsenheten ingen plats att anvisa då beläggningen på de särskilda ungdomshemmen var mycket hög. Avesta kommun anvisades en plats på Bärby ungdomshem först den 11 februari 2015. Den unge kom till hemmet den 13 februari 2015.1 det aktuella fallet anvisades plats inom sex dygn. Det är placeringsenhetens bedömning att man har anvisat plats så skyndsamt som det var möjligt med hänsyn till den mycket höga beläggningen och platsbristen på de särskilda ungdomshemmen.

Nacka kommun (JO:s dnr 785-2015) – – –

Placeringsenhetens chef vid SiS har yttrat sig över anmälan och uppgett följande.

Dagen för anmälan, den 4 februari 2015, hade man ingen plats att anvisa då beläggningen på de särskilda ungdomshemmen var mycket hög. Pojken anvisades en plats på Bärby ungdomshem först den 10 februari 2015. Han anlände dit dagen efter. I det aktuella fallet anvisades plats inom sex dygn. Det är placeringsenhetens bedömning att plats har anvisats så skyndsamt som det var möjligt med hänsyn till den mycket höga beläggningen och platsbristen på de särskilda ungdomshemmen.

SiS organisation

SiS bedriver individuellt anpassad tvångsvård och behandling av ungdomar med allvarliga psykosociala problem och vuxna med missbruksproblem. SiS verkställer också sluten ungdomsvård. SiS är indelat i tre verksamhetsområden: SiS ungdomsvård norr, SiS ungdomsvård söder och SiS missbruksvård. Huvudkontoret ansvarar för övergripande frågor, samordning och normering och ska utgöra ett stöd till verksamhetsområdena. Varje verksamhetsområde har ett verksamhetskontor. Verksamhetsdirektörerna, som är direkt underställda generaldirektören, leder arbetet inom verksamhetsområdet och är chef för institutionscheferna i sitt verksamhetsområde. Av SiS arbets- och delegationsordning framgår att

verksamhetsdirektörerna ansvarar för att behovet av platser tillgodoses inom respektive verksamhetsområde.

SiS har 24 särskilda ungdomshem. Ungdomshemmen erbjuder akut-, utrednings- och behandlingsinsatser för ungdomar i åldern 12-20 år. Vården är differentierad utifrån ungdomarnas kön, ålder och problematik. Det finns till exempel särskilda akutplatser för särskilt vårdkrävande och våldsamma pojkar. SiS har också särskilda platser för pojkar och flickor med psykiatrisk och neuropsykiatrisk problematik. Andra avdelningar har ett bredare uppdrag att t.ex. akut ta emot ungdomar med skiftande behov.

SiS har 11 LVM-hem. Missbruksvården är differentierad utifrån den enskildes kön, ålder och problematik. Det finns till exempel särskilda platser för särskilt vårdkrävande män respektive kvinnor med missbruk och psykiska störningar i kombination med utagerande beteende. SiS har också särskilda platser för gravida missbrukare samt institutioner som har särskild kompetens för medicinsk omvårdnad.

Placeringsenheten lyder under Avdelningen för planering och ekonomi vid SiS huvudkontor och har till uppgift att på socialtjänstens begäran anvisa plats vid den institution som bäst passar den enskilde individen utifrån närhets- och differentieringsprinciperna. Enheten är tillgänglig dygnet runt. Socialtjänsten och placeringssekreteraren diskuterar lämplig placering utifrån den unges/klientens vårdbehov. Socialtjänsten kommer därefter in med skriftlig ansökan om plats på LVM-hem eller särskilt ungdomshem utifrån vilken placeringsenheten fattar beslut om anvisning av plats.

Anmälningar enligt lex Sarah

Platsbrist vid särskilda ungdomshem

Den 14 maj 2014 mottog SiS en rapport enligt lex Sarah angående platsbrist vid SiS särskilda ungdomshem. Av rapporten framgick att det inte fanns några tillgängliga akut- eller utredningsplatser inom SiS ungdomsvård samtidigt som det vid rapportens upprättande fanns 54 ungdomar i behov av sådana platser. Det rapporterade missförhållandet bedömdes innebära ett allvarligt hot mot enskildas liv, säkerhet eller hälsa. SiS gjorde därför en anmälan till Inspektionen för vård och omsorg, IVO, den 20 maj 2014. Den 25 juni 2014 skickade SiS en utredning till IVO med anledning av rapporten och anmälan. En kompletterande utredning skickades till IVO den 29 januari 2015 (bilaga 1).

Platsbrist vid LVM-hem

Den 17 december 2014 mottog SiS en lex Sarah-rapport angående platsbrist vid SiS LVM-hem. Av rapporten framgick att det vid rapportens upprättande inte fanns några tillgängliga platser inom SiS missbruksvård samtidigt som det fanns sex klienter i omedelbart behov av plats. Det rapporterade missförhållandet bedömdes innebära ett allvarligt hot mot enskildas liv, säkerhet eller hälsa och SiS gjorde därför en lex Sarah-anmälan till IVO den 22 december 2014. SiS skickade den 16 februari 2015 en utredning till IVO med anledning av rapporten och anmälan (bilaga 2).

Orsaker till den rådande platssituationen

En av de orsaker till platsbristen som identifierades i SiS utredning gällande ungdomsvården (bilaga 1) är att det är svårt att förutsäga kommunernas efterfrågan. Under 2014 har SiS haft en efterfrågan som saknar motstycke under de senaste tio åren. Den främsta orsaken till den ökade efterfrågan på platser vid de särskilda ungdomshemmen är ökningen av antalet ensamkommande barn. Ökningen inom denna grupp har varit svår att förutsäga. Migrationsverkets prognoser har justerats fortlöpande, och för SiS del har det varit svårt att bedöma

hur stor andel av de ensamkommande barnen som har behov av vård och behandling inom SiS. Antalet ensamkommande barn inom SiS har fördubblats två år i rad. Under 2012 motsvarade antalet ensamkommande barn ca 2,5 procent av de intagna ungdomarna, under 2013 ca 5 procent och under 2014 ca 10 procent (139 ungdomar). SiS verksamhet ställer mycket stora krav på personalens kompetens samt på lokalernas utformning. Utifrån så pass stora och snabba förändringar i efterfrågan som nu beskrivits är det svårt att hinna bygga ut organisationen i motsvarande takt.

Kommunernas efterfrågan på platser vid SiS LVM-hem har också varierat under åren. Under den senaste tio-årsperioden har antalet intagna klienter varierat mellan ca 250–350. Under kortare perioder har en ökad efterfrågan resulterat i en ansträngd platssituation som kunnat lösas med hjälp av tillfälligt inrättade platser. På så sätt har SiS fram till i december 2014 klarat av att omedelbart kunna anvisa plats vid LVM-hemmen.

Vidtagna och planerade åtgärder

Nedan följer en beskrivning av åtgärder som vidtagits inom verksamhetsområdena ungdoms- respektive missbruksvård under 2014 och 2015.

Inom ungdomsvården var en första åtgärd under 2014 att inrätta 10–15 tillfälliga platser vid befintliga institutioner. På grund av den stora efterfrågan på platser inom ungdomsvården har SiS från och med sommaren 2014 fram till årsskiftet inrättat ytterligare sammanlagt 16 platser på befintliga institutioner.

Sedan årsskiftet 2014/2015 har ytterligare tre platser tillkommit. Det finns också långtgående planer att öppna ytterligare två avdelningar, minst 14 platser, under en redan befintlig institution med start före sommaren 2015. Målgruppen blir äldre pojkar.

För att kunna erbjuda den typ av platser som efterfrågas har dessutom två avdelningar på två befintliga institutioner fått ändrat uppdrag. Ett ungdomshem har fått ett särskilt uppdrag att flytta ut administrationen till en annan lokal för att frigöra utrymme för ytterligare boenderum.

Inom verksamhetsområde missbruksvård inrättade SiS, med anledning av den höga beläggningen, under hösten 2014 ca 25 tillfälliga platser vid befintliga institutioner. Ökningen på efterfrågan var dock av sådan omfattning att detta inte var tillräckligt och under december fattades därför beslut om att öppna tillfälliga platser i lokaler som hyrs av Kriminalvården. Dessa sex platser öppnades under julhelgen 2014. Genom att skapa nya platser på befintliga institutioner utökades antalet platser med ytterligare fyra.

Under 2015 har det fattats beslut om att ställa i ordning ytterligare lokaler och rekrytera personal för att öppna ca 25 nya platser. De första av dessa nya platser (15 platser) togs i bruk den 17 februari 2015. Dessutom planeras för en ytterligare utökning av antalet platser under första halvåret 2016.

Verksamhetsområdena undersöker f.n. också om det är möjligt att hyra lokaler hos andra huvudmän och att hyra tillfälliga lokaler vid befintliga institutioner, s.k. moduler. Även större till- och nybyggnationer planeras.

SiS arbetar också kontinuerligt med flexibiliteten inom hela myndigheten för att kunna möta kommunernas efterfrågan på olika typer av platser. I den löpande verksamhetsplanering som verksamhetsdirektörerna ansvarar för ingår att platsantal och målgruppsanpassningar stämmer överens med rådande efterfrågan. I SiS strategiska plan anger generaldirektören riktningen för myndighetens kommande arbete. Ett av fyra strategiska områden i nuvarande plan är ”Uppdrag – Rätt rustade”. Syftet med det strategiska området är att säkra att myndigheten

har rätt antal och rätt typ av platser för att kunna klara myndighetens uppdrag att omedelbart kunna anvisa lämplig plats.

Tidigare har tillfälliga fluktuationer i efterfrågan effektivt kunnat mötas genom att göra förändringar i den befintliga infrastrukturen. Sedan den senare delen av 2014 har myndigheten gjort bedömningen att långsiktiga lösningar måste till för att öka kapaciteten, bl.a. genom nybyggnationer. Dessa kommer att kunna tas i bruk under åren 2015–2018.

Bedömning

SiS kan konstatera att det föreligger en fortsatt ansträngd platssituation inom verksamheten, vilket gäller både de särskilda ungdomshemmen och LVMhemmen. Trots att SiS har vidtagit ett flertal åtgärder har SiS inte helt lyckats tillgodose efterfrågan på platser eftersom det fortfarande vissa dagar finns både ungdomar och klienter i omedelbart behov av vård som inte kan erbjudas plats omgående.

Det finns inte någon lagstadgad bestämmelse som anger inom vilken tid SiS ska anvisa plats på ett särskilt ungdomshem. JO har dock i flera beslut prövat frågan och uttalat att det är uppenbart att det som regel krävs att en plats kan tillhandahållas mer eller mindre omedelbart (se t.ex. JO:s beslut den 6 september 2000, dnr 1796-2000 ). Vidare har JO uttalat att när någon har omhändertagits enligt 13 § LVM ligger det i sakens natur att en plats måste kunna tillhandahållas utan dröjsmål (JO:s beslut den 20 mars 2002, dnr 2972-2001 ). Senast i beslut den 25 september 2014 uttalade JO kritik mot SiS för dröjsmål med att anvisa plats vid särskilt ungdomshem. Då hade det dröjt två dagar innan en ungdom anvisades en plats (JO:s dnr 3359-2014).

I de aktuella JO-anmälningarna har det i samtliga fall dröjt innan kommunerna har anvisats plats hos SiS. Vid två tillfällen har det gått sex dygn innan plats har kunnat erbjudas vid SiS ungdomshem. Detta är naturligtvis inte acceptabelt. SiS fortsätter att intensifiera sitt arbete och vidareutveckla sina metoder för att hitta

^{sätt att kunna möta kommunernas efterfrågan, både inom}

ungdoms- och missbruksvården. Detta arbete pågår på flera håll parallellt inom myndigheten och är av högsta prioritet. SiS kommer även att fortsätta att utveckla sin förmåga till flexibilitet inom verksamheten för att kunna anpassa sig till behovet av olika slags platser inom ungdoms- och missbruksvården.

Anmälarna fick tillfälle att yttra sig över remissvaret. Social- och omsorgsförvaltningen i Hudiksvalls kommun yttrade sig.

Social- och omsorgsnämnden i Hudiksvalls kommun framförde nya klagomål mot SiS i en anmälan som kom in till JO den 29 april 2015 (dnr 2446-2015). I anmälan anfördes i huvudsak följande:

Den 21 april 2015 ansökte förvaltningen om plats vid ett ungdomshem för en flicka som vårdades på ett HVB-hem. SiS meddelade att det var kö till platserna. Den 27 april 2015 hade SiS ännu inte anvisat någon plats. Den 20 april 2015 omhändertogs en man med stöd av LVM. SiS anvisade en plats till mannen först efter tre dagar.

Jag behandlade i ett beslut den 25 september 2014, dnr 3359-2014, frågan om platsbristen vid SiS-institutionerna. I beslutet riktade jag kritik mot SiS för dröjsmål med att anvisa plats vid ett särskilt ungdomshem. Beslutet tog sikte på situationen inom SiS under våren 2014. Det framkom i utredningen att SiS sedan slutet av 2013 hade haft en ansträngd platssituation, och sedan februari 2014 hade ungdomar fått ställas i kö till akut- och utredningsplatser. SiS redogjorde i det ärendet för de åtgärder som hade vidtagits och planerades. SiS uppgav bl.a. att placeringsenheten i ett internyttrande den 18 juni 2014 angett att kön till akuta platser var undanröjd. Jag uttalade i beslutet att SiS måste arbeta kontinuerligt för att förhindra att en liknande situation uppstår igen och påpekade att jag skulle följa utvecklingen.

Mot den bakgrunden beslutade jag att inleda en utredning med anledning av de klagomål som kom in till JO i januari och februari 2015. Jag begärde att SiS skulle yttra sig över vissa av klagomålen. Jag begärde vidare att SiS särskilt skulle yttra sig över vilken effekt de dittills vidtagna åtgärderna hade fått samt vad myndigheten numera gör för att komma till rätta med den fortsatt ansträngda platssituationen.

SiS hade redan yttrat sig när det framfördes ytterligare klagomål från Social- och omsorgsnämnden i Hudiksvalls kommun. Jag bedömer att det inte är nödvändigt att begära in ett särskilt yttrande i det ärendet.

Rättslig reglering

Enligt LVU kan vård ges till skydd för barn och ungdomar i vissa situationer där det inte går att få samtycke till vård. Vård enligt LVU ska bl.a. beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende ( 3 § LVU ). För unga som ges vård enligt 3 § LVU och som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det enligt 12 § LVU finnas särskilda ungdomshem, s.k. § 12-hem. Av paragrafens andra stycke framgår att om socialnämnden har beslutat att den unge ska vistas i ett särskilt ungdomshem ska SiS anvisa plats i ett sådant hem. Socialnämnden får enligt vissa förutsättningar besluta om omedelbart omhändertagande av en person som är under 20 år ( 6 § LVU ). Även vid sådana akuta omhändertaganden kan det bli fråga om en placering på ett § 12-hem.

I LVM regleras förutsättningarna för att ge en missbrukare vård mot hans eller hennes vilja. Syftet med tvångsvården är att motivera missbrukaren till att frivilligt medverka till fortsatt behandling och att ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk. Det framgår av 22 § LVM att tvångsvård ska lämnas genom

hem som är särskilt avsedda för sådan vård, s.k. LVM-hem. För missbrukare som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas LVM-hem som är anpassade för sådan tillsyn ( 23 § LVM ). Om det har fattats ett beslut om tvångsvård eller om omedelbart omhändertagande enligt 13 § LVM ska SiS, på motsvarande sätt som gäller enligt LVU, efter anmälan av socialnämnden anvisa plats i ett LVM-hem. SiS ska se till att anvisa plats i ett hem som är lämpligt med hänsyn till den enskildes behov.

Det finns inte någon bestämmelse som anger inom vilken tid SiS ska anvisa plats vid ett särskilt ungdomshem eller ett LVM-hem efter att socialnämnden har lämnat in en ansökan. När det är fråga om akuta situationer, som t.ex. kan uppstå vid omedelbara omhändertaganden, har JO när det gäller anvisande av plats vid ungdomshem tidigare uttalat att det är uppenbart att det som regel krävs att en plats kan tillhandahållas mer eller mindre omedelbart (se JO:s beslut den 6 september 2000, dnr 1796-2000 ). Samma krav bör ställas på SiS om det är fråga om en placering av en missbrukare som har blivit omedelbart omhändertagen enligt 13 § LVM .

Kommunernas ansökningar om plats

SiS har i remissvaret redogjort för handläggningen av de olika ansökningarna. Hudiksvalls kommun fick vänta tre dagar på en akutplats vid ett särskilt ungdomshem. Avesta och Nacka kommuner fick vänta sex dagar på en motsvarande plats. När det gäller Hudiksvalls kommuns ansökan om en akutplats vid ett LVM-hem framkommer det att det var kö även för att få en sådan plats. Det blev i det fallet inte aktuellt med någon placering eftersom kommunen återtog sin ansökan om tvångsvård.

Utredningen visar att det fortfarande finns en brist på platser vid de s.k. SiShemmen. Även om SiS har arbetat intensivt och har vidtagit flera åtgärder för att möta kommunernas ökande efterfrågan har myndigheten inte lyckats tillgodose behovet. Det är oroande att situationen har varit ansträngd under så lång tid och att det i några fall dröjt så länge som sex dagar innan SiS kunde anvisa en plats. SiS kritiseras för dröjsmålen.

SiS har i sitt remissvar uppgett att den främsta orsaken till den ökade efterfrågan på platser vid de särskilda ungdomshemmen är ökningen av antalet ensamkommande barn. SiS anför att den ökningen har varit svår att förutsäga och att det för SiS del har varit svårt att bedöma hur stor del av de ensamkommande barnen som har behov av vård och behandling inom SiS. Vad SiS har anfört väcker bl.a. övergripande frågor om situationen för de ensamkommande barnen och deras omhändertagande. Dessa frågor ligger dock utanför ramen för detta ärende.

Vad kan kommunerna göra?

Som jag har anfört tidigare är det SiS ansvar att tillgodose samhällets behov av låsbara vårdplatser för ungdomar och missbrukare. Det är naturligtvis helt oacceptabelt om ungdomar och andra som är i behov av omedelbar vård inte får behovet tillgodosett. Det kan medföra allvarliga konsekvenser för de vårdbehövande och väcker frågor om vad kommunen kan göra i avvaktan på att en plats blir tillgänglig. Socialnämnden får inte förhålla sig passiv med hänvisning till att det inte finns någon ledig plats vid ett särskilt ungdomshem eller ett LVM-hem. Om SiS inte omgående kan anvisa en plats bör nämnden i samråd med den enskilde och, i förekommande fall, den enskildes vårdnadshavare, försöka finna en lösning, t.ex. genom en temporär placering vid ett HVB-hem. Jag är medveten om att det i många fall inte går att lösa saken på det sättet. Lagstiftningen bygger emellertid på att det är SiS som ska tillhandahålla en plats, och socialnämndens möjlighet att lösa situationen när SiS inte kan fullgöra sin uppgift är begränsad. Varken kommunen eller ett HVB-hem har de befogenheter som SiS-institutionerna har. Något enkelt svar på frågan vad kommunen kan och ska göra finns därför inte.

Uppföljning

SiS har uppgett att myndigheten fortsätter arbetet med att utveckla metoderna för att möta kommunernas efterfrågan, inom både ungdoms- och missbruksvården, att arbetet pågår på flera håll inom myndigheten och att det har högsta prioritet.

För att fortsätta att följa frågan om platssituationen vid SiS-institutionerna uppmanar jag SiS att senast den 15 januari 2016 lämna in en redovisning av vilka ytterligare åtgärder som myndigheten har vidtagit för att möta efterfrågan samt en redogörelse för hur situationen har utvecklats under året.

Jag finner skäl att skicka en kopia av detta beslut till Socialdepartementet för kännedom.

Ärendet avslutas.