JO dnr 2668-2000

I en anmälan till JO ifrågasatte AA (TV4 Sundsvall) Sundsvalls kommuns rutiner för hantering av e-post. Hon uppgav i huvudsak följande. Kommunens rutiner ställer till problem i samband med tjänstemäns och politikers semester och annan frånvaro. Deras e-post och de datalagrade förteckningarna över in- och utgående sådan post kan då vara otillgängliga under flera veckor i sträck. Hon uppmärksammade detta när hon fick del av kommunstyrelsens yttrande till Kammarrätten i Sundsvall i ett mål om utlämnande av handlingar utgörande epostmeddelanden.

AA bifogade det omnämnda yttrandet av kommunstyrelsen, daterat den 25 juli 2000. Av yttrandet framgick bl.a. följande. Kammarrätten hade i protokoll den 10 juli 2000 anmodat kommunstyrelsen att komplettera utredningen med kopior av de i målet aktuella e-postmeddelandena. Kommunstyrelsen anförde i yttrandet att vissa av dessa meddelanden inte var tillgängliga för kopiering inom den tid som kammarrätten angett som sluttid, med anledning av att de berörda tjänstemännen och politikerna hade semester. De skulle återkomma den 7 respektive den 20 augusti 2000 och kommunstyrelsen skulle kunna komplettera utredningen inom en vecka efter det att de återkommit.

Anmälan remitterades till kommunstyrelsen för utredning och yttrande.

Kommunstyrelsen beslutade att avge yttrande i enlighet med ett vid kommunstyrelsekontoret upprättat förslag till yttrande, vari anfördes bl.a. följande.

Kammarrättens mål nr 1993- -1996-00

AA, TV 4 Sundsvall, besökte tjänstemän och politiker inom Sundsvalls kommun och bad att få titta på förteckningar över inkommande och utgående elektronisk post – vilket hon fick. (I vart fall har inte framkommit annat än att de gjordes tillgängliga för henne.)

AA överklagade de fyra besluten till kammarrätten. Kammarrätten hemställde för sin prövning om att kommunstyrelsen skulle komplettera utredningen med kopior av e-postmeddelandena samt med yttrande. Ett yttrande ingavs till kammarrätten 2000-07-26 och detta yttrande överensstämmer med den handling som AA bilagt sin anmälan. Ett kompletterande yttrande ingavs till kammarrätten 2000-08-25. – – –

Sundsvalls kommuns rutiner ifråga om hantering av e-post

Sundsvalls kommuns rutiner ifråga om hur den elektroniska posten ska hanteras finns tillgängliga för anställda och berörda förtroendevalda såsom dokument i det kommunala intranätet. Rutinernas innehåll kan sammanfattas i följande tre punkter.  Handlingar som inkommer till eller expedieras från myndigheten genom tekniskt hjälpmedel ska hanteras på samma sätt som handlingar som inkommer eller expedieras med post, d v s utifrån handlingens innehåll.

 Allmänna handlingar som inkommer till eller expedieras från enskild tjänsteman eller politiker såsom e-post ska tas ut i papperskopia och registreras utan fördröjning.

 När tjänsteman (och sådan förtroendevald som ska vara tillgänglig genom epost) avser vara frånvarande p g a semester eller annan anledning och då inte själv ska öppna sin e-post ska vederbörande lägga in ett frånvaromeddelande i datorn (den s k frånvarohanteraren). Den som vill skicka ett e-postmeddelande till den tjänstemannen/politikern erhåller då med automatik den information som lagts in, d v s regelmässigt information om när vederbörande återkommer. Även annan information som bedöms lämplig, exempelvis vilken person som man istället bör vända sig till, kan samtidigt läggas in i samma meddelande.

Ifrågavarande rutiner innebär att det inte bör finnas någon risk för att allmänna handlingar ska bli liggande otillgängliga i någons dator. Att en tjänsteman är frånvarande innebär inte heller att allmänheten är förhindrad att ge in en allmän handling till den kommunala myndigheten. Tilläggas kan att det vid sjukdom är ett vanligt förfarande att kod lämnas till en annan tjänsteman för inmatning av lämpligt frånvaromeddelande. Den som har en dator hemma har också möjlighet att hemifrån själv kontrollera innehållet i den e-post som inkommer till datorn på arbetsplatsen.

Kommentarer med anledning av kritiska synpunkter från AA

Om det vore så att allmänna handlingar inte skulle vara tillgängliga på grund av någon tjänstemans (eller politikers) semester, sjukdom eller annan frånvaro så skulle detta inte vara en acceptabel situation. Med de rutiner som gäller finns dock inte anledning anta att allmänna handlingar inte är och görs tillgängliga på det sätt som offentlighetsprincipen förutsätter. AA har heller inte, varken enligt kommunstyrelsens mening eller enligt vad som framkommer av hennes anmälan, förvägrats ta del av någon allmän handling. Om utgången i det pågående kammarrättsmålet mot kommunstyrelsen mot kommunstyrelsens förmodan skulle visa att något av de aktuella e-postmeddelandena skulle utgöra allmän handling så finns emellertid anledning för kommunen att ompröva nu gällande rutiner. – – –

AA kommenterade remissvaret och framförde bl.a. följande. Handläggningen i kammarrätten av hennes överklagande hade försenats med över en månad på grund av att kommunens rutiner gjorde att e-postmeddelanden som kommit in till

I beslut den 22 januari 2002 anförde JO Berggren följande.

Till bemötande av vad AA framfört i anmälan beträffande tillgängligheten till epostmeddelanden hos tjänstemän och förtroendevalda har kommunstyrelsen, såsom jag uppfattat vad styrelsen framfört, ansett att kommunförvaltningen i princip inte behöver ha tillgång till andra e-postmeddelanden än sådana som utgör allmänna handlingar. Kommunstyrelsen fäster i yttrandet också avseende vid att befattningshavarna vid fall av frånvaro använder sig av automatiska svarsmeddelanden som anger att de är frånvarande.

De i ärendet aktuella rättsfrågorna ger mig anledning att redogöra för de grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingar.

Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF inte endast konventionella handlingar på papper, utan även upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Av paragrafens andra stycke framgår att en sådan upptagning anses förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen.

Enligt huvudregeln i 2 kap. 6 § TF anses en handling vara inkommen då den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 2 kap. 3 § första stycket TF gäller i stället att den anses inkommen till myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF .

En handling som är adresserad direkt till t.ex. en förtroendevald är en allmän handling, om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, se 2 kap. 4 § TF .

Av dessa bestämmelser följer att ett e-postmeddelande som har kommit in till en befattningshavare i dennes e-postbrevlåda hos myndigheten kan utgöra en allmän handling om de angivna förutsättningarna är uppfyllda. Att befattningshavaren, när meddelandet kommer in, är frånvarande p.g.a. semester eller av något annat skäl saknar betydelse för bedömningen av om meddelandet skall anses utgöra en allmän handling. Den omständigheten att den som har skickat meddelandet får ett

Även om några nya e-postmeddelanden inte har kommit in till en befattningshavare under dennes frånvaro kan en enskild vilja påkalla prövning av om ett meddelande som tidigare har skickats från eller kommit in till befattningshavarens e-postlåda utgör en allmän handling. En sådan prövning skall ske skyndsamt (se 2 kap. 12 och 13 §§ TF) och för prövningen fordras givetvis att handlingen är tillgänglig för myndigheten.

Datalagrade förteckningar över in- och utgående e-postmeddelanden (e-postlogg) hos myndigheters tjänstemän m.fl. utgör i sig allmänna handlingar enligt TF (se RÅ 1998 ref. 44 , JO 2001/02 s. 460). Myndigheter måste således ha tillgång även till dessa förteckningar.

Det nu anförda innebär sammanfattningsvis att om befattningshavare har egna epostadresser hos en myndighet, måste myndigheten ha rutiner som tillförsäkrar att såväl innehållet i befattningshavarens e-postbrevlåda som e-postloggen är tillgängligt för myndigheten även under befattningshavarens frånvaro. Myndigheters rätt att ta del av vanliga postförsändelser som adresserats direkt till befattningshavare grundas normalt på fullmakt från befattningshavaren. Ett sådant system är lämpligt även beträffande e-post.

När det gäller rutinerna hos Kommunstyrelsen i Sundsvalls kommun kan jag av vad som framkommit konstatera att de i vart fall inte uppfyllde samtliga de krav som jag nyss har redogjort för. Utredningen visar att de e-postmeddelanden som kammarrätten efterfrågade från kommunstyrelsen inte var tillgängliga under flera veckor p.g.a. befattningshavarnas ledigheter. Styrelsen bör därför, om så inte redan har skett, se över sina rutiner i det nu aktuella hänseendet.

Med dessa besked avslutas ärendet.