JO dnr 3923-2010

I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot barn- och ungdomsförvalt-ningen i Järfälla kommun. AA anförde bl.a. följande. Hon ställde sin dotter i kö för att byta förskola och fick en plats på den förskola hon önskade byta till. Hon tackade ja till platsen och blev kontaktad av förskolan som bekräftade att hennes dotter skulle börja där. Två månader efter att hon tackat ja till platsen krävde kommunen att även dotterns pappa skulle godkänna bytet. När han inte gjorde det förlorade dottern platsen på den nya förskolan.

Inledningsvis inhämtade föredraganden hos JO upplysningar per telefon från BB, placeringsassistent vid barn- och ungdomsförvaltningen. BB uppgav sammanfattningsvis följande.

AA fick den 14 april 2010 erbjudande om byte av förskoleplats för sin dotter. Till erbjudandet fogades ett häfte med taxor och regler inom barnomsorgen. Av häftet framgår att om det finns två vårdnadshavare ska båda skriva under erbjudandet om förskoleplats. AA accepterade erbjudandet och skrev under. På blanketten anges även att man läst och godkänt kommunens regler. BB uppmärksammade inte att inte båda vårdnadshavarna skrivit under erbjudandet förrän vid en egenkontroll den 8 juni 2010. Eftersom AA:s dotter ännu inte börjat på den nya förskolan kunde det hela rättas till. BB skickade tillbaka det undertecknade erbjudandet till AA tillsammans med information om att även den andra vårdnadshavaren måste skriva under erbjudandet för att dottern skulle kunna erhålla platsen. AA uppgav att hon skulle komma att bli ensam vårdnadshavare varför förvaltningen höll den nya

platsen preliminärt till den 28 juni 2010 för att ge henne möjlighet att komma in med dokumentation i saken. Det kom dock inte in någon dokumentation.

JO anmodade därefter Barn- och ungdomsnämnden i Järfälla kommun att inkomma med utredning och yttrande över vad AA anfört i sin anmälan till JO. Yttrandet skulle särskilt belysa om något beslut fattats med anledning av att AA accepterade det lämnade erbjudandet om byte av förskoleplats och, om ett sådant beslut fattats, huruvida det har kunnat ändrats vid en senare tidpunkt.

Som sitt remissvar gav nämnden in en skrivelse som upprättats på förvaltningen. I skrivelsen anfördes i huvudsak följande.

AA fick den 14 april 2010 erbjudande om byte av förskoleplats för sin dotter. Till erbjudandet bifogades de fastställda ”Taxor och regler inom barnomsorgen i Järfälla”. Dessa anvisningar är fastställda av Barn- och ungdomsnämnden. Här framgår att om det finns två vårdnadshavare ska båda skriva under erbjudandet om plats, på blanketten anges också att man läst och godkänt kommunens regler. Erbjudande om byte av plats skickades ut till förskolan. Placeringen skulle gälla från 11 augusti 2010. Rutinen är sedan att förskolan tar kontakt med föräldrar angående inskolning.

Efter en egenkontroll av placeringsassistenten i början av juli 2010 ( rätteligen juni, JO:s anm. ) upptäcktes att rutinerna i handhavandet på placeringsenheten brustit då enbart en av vårdnadshavarna hade skrivit under. Det medförde att blanketten skickades åter för underskrift av den andra vårdnadshavaren. Placeringsassistenten var i kontakt med AA och kom överens med henne om att platsen skulle hållas kvar till dess vårdnadshavaren inkom med dokumentation som styrkte att hon var boendeförälder. Ingen dokumentation inkom inom den avtalade tiden vilket också medförde att platserbjudandet togs bort. Barnet har i efterhand lagts tillbaka i kön och med ursprungligt ködatum.

Enligt de regler som hittills tillämpats i Järfälla, har ordningen varit den att båda vårdnadshavarnas underskrift krävts vid accepterande av platserbjudande. Skälet till den tillämpningen kan kopplas till att rättsläget i frågan om vad som hör till den dagliga omsorgen har varit otydligt.

Barn- och ungdomsförvaltningen kommer under hösten göra en översyn av ”Taxor och regler för barnomsorgen i Järfälla”, Barn- och ungdomsnämndens regler och tillämpning av skollagen . Eventuella justeringar enligt gällande rättspraxis kommer att beaktas.

Med anledning av att nämnden inte besvarat de frågor JO ställt i sin remiss anmodades nämnden att inkomma med ett förnyat remissvar.

Nämnden gav in ett reviderat remissvar där sammanfattningsvis följande tillägg hade gjorts.

Efter det att AA godkänt platsen och skickat tillbaka den påskrivna blanketten fattades ett beslut om placering och placeringsbeslut skickades ut till förskolan. Platserbjudandet drogs sedan tillbaka då de fastställda rutinerna inte följts. Placeringsassistenten meddelade både förskolan och AA detta per telefon. Inget byte av förskoleplats har ägt rum. Något annat beslut har inte fattats.

AA bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.

Enligt 8 kap. 3 och 12 §§ skollagen (2010:800) ansvarar hemkommunen för att barn som är bosatta i Sverige erbjuds förskoleverksamhet. Förskoleverksamheten ska enligt 8 kap. 5 § skollagen erbjudas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas arbete eller studier eller barnets eget behov. Motsvarande bestämmelser fanns vid den i detta ärende aktuella tidpunkten i 2 a kap. 1 och 6 §§ i då gällande skollag ( 1985:1100 ).

Grundläggande bestämmelser om vårdnadshavares ansvar finns i 6 kap. 2 § andra stycket föräldrabalken (FB). Närmare regler om vårdnadens utövande finns i 6 kap. 11 och 13 §§ FB. Barnets vårdnadshavare har i enlighet med ovanstående regler både en rätt och en skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Har barnet två vårdnadshavare ska de tillsammans utöva bestämmanderätten ( 6 kap. 13 § FB ). Om föräldrarna inte sammanbor måste dock med nödvändighet den förälder som har barnet hos sig träffa de flesta beslut som rör den dagliga omsorgen. Det kan t.ex. gälla frågor om barnets mat och kläder samt hur barnet ska tillbringa sin fritid. Däremot kräver beslut av mer ingripande betydelse för barnets framtid, t.ex. frågor som rör barnets skolgång och bosättning, gemensamt beslut (prop. 1975/76 s. 178).

JO har i flera beslut gjort bedömningen att placeringen av ett barn i förskolan normalt är att anse som en del av den dagliga omsorgen och därmed något som den vårdnadshavare som barnet bor hos kan bestämma om (jfr JO:s ämbetsberättelse 1999/00 s. 283 samt JO:s beslut den 24 januari 2002, dnr 3285-2000 ). I beslut den 30 mars 2004 (dnr 2293-2002) var frågan om en kommun, med kännedom om att den ena vårdnadshavaren motsatte sig en placering, kunde bevilja en plats eller om det krävdes båda vårdnadshavarnas samtycke. JO konstaterade att gällande lagstiftning inte gav något klart svar. Då frågan var föremål för utredning av 2002 års vårdnadskommitté tog JO inte ställning i saken. Några förändringar av lagstiftningen har dock inte skett. Skolinspektionen har i beslut den 9 mars 2010 (dnr 41-2009:3395) ansett atten kommun haft rätt att placera barn vid en förskola utan att söka samtycke från båda vårdnadshavarna.

När det gäller det aktuella ärendet vill jag anföra följande.

Av utredningen framgår att barn- och ungdomsnämnden fastställt vissa regler för barnomsorgen i kommunen. Enligt dessa ska, för det fall ett barn har två vårdnadshavare, båda skriva under och godkänna ett byte av förskola. Jag kan konstatera att nämndens krav på båda vårdnadshavares undertecknande inte överensstämmer med den uppfattning som JO och Skolinspektionen tidigare uttalat i saken.

Endast modern, AA, hade ansökt om och efter platserbjudande den 14 april 2010 bekräftat byte av förskola för sin dotter. Förvaltningen uppmärksammade i det skedet inte att det saknades godkännande från flickans andra vårdnadshavare. Av nämndens remissvar framgår att förvaltningen fattade ett beslut och att ett

placeringsbeslut skickades ut till förskolan. Efter det att förvaltningen i början av juni 2010 uppmärksammat att de fastställda rutinerna inte följts ”drogs placeringsbeslutet tillbaka”. AA:s dotter har senare ”lagts tillbaka” med ursprungligt ködatum i kön för förskoleplats.

Det saknas anledning för mig att här diskutera innehållet i nämndens regler om barnomsorgen i kommunen. Däremot finns skäl att komma in på frågan om det placeringsbeslut som nämnden fattade och som skickades ut till förskolan är ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut. Enligt de principer som har utbildat sig i förvaltningsrättslig praxis vinner ett gynnande beslut normalt s.k. negativ rättskraft senast vid den tidpunkt när beslutet har expedierats eller på annat sätt tillkännagetts för adressaterna. Ett sådant beslut kan inte utan vidare ändras. För att ett gynnande förvaltningsbeslut ska kunna upphävas eller ändras på ett för den enskilde negativt sätt krävs att vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Ett beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet. Återkallelse är också möjlig av hänsyn till säkerhetsskäl. Slutligen kan återkallelse ske om den enskilde har utverkat det gynnande beslutet genom vilseledande uppgifter.

Nämnden synes inte ha insett problematiken med att gynnande förvaltningsbeslut endast i undantagsfall kan återkallas eller ändras till den enskildes nackdel. Det är förvånande att nämnden inte ens efter JO:s remiss synes ha uppmärksammat förhållandet. Det aktuella placeringsbeslutet, som innebar att nämnden beviljade AA:s ansökan, var enligt min mening ett gynnande förvaltningsbeslut. Såvitt framgår av utredningen i ärendet skickades beslutet till förskolan som därefter underrättade AA om bytet av förskola. Beslutet hade därmed vunnit negativ rättskraft och kunde ändras/återkallas endast under vissa särskilda förutsättningar. Med hänsyn till att AA inte lämnat vilseledande uppgifter och då det inte heller förelåg någon annan omständighet som kunde medföra rätt att ändra beslutet till nackdel för AA var det fel att återkalla det. Nämnden förtjänar kritik för handläggningen av ärendet.

Med den kritik som uttalats avslutas ärendet.