JO dnr 441-2014

Jag har i olika sammanhang uppmärksammat att handläggningstiderna hos SKL i vissa fall är långa och att det leder till dröjsmål i brottsutredningar. Mot den bakgrunden beslutade jag att utreda handläggningstiderna hos SKL inom ramen för ett initiativärende.

JO begärde att Rikspolisstyrelsen, efter att ha hämtat in upplysningar från SKL, skulle redogöra för bl.a. handläggningstiderna för olika typer av undersökningar och redovisa en bedömning av handläggningstiderna och hur dessa påverkar brottsutredningarna.

Rikspolisstyrelsen (rikspolischefen AA) kom in med ett yttrande och med de upplysningar som SKL hade lämnat.

SKL:s yttrande

^{Handläggningstider}

SKL hanterar i sin verksamhet ca 100 000 ärenden per år. I drygt 80 procent av ärendena understiger handläggningstiden 15 dagar, och av dessa understiger handläggningstiden 10 dagar i 70 procent av ärendena. 10 procent av ärendena har mer än 25 dagars handläggningstid.

Det finns möjligheter för uppdragsgivare att begära förtur för ärenden. Detta sker enligt fyra kriterier – häktning/datum för åtal, ungdomsbrott, spaningsärenden eller andra skäl. År 2013 hade SKL ca 7 000 förtursärenden. Ungefär hälften av förtursärendena avser häktning/datum för åtal.

SKL är uppdelat på olika enheter som handlägger ärenden inom respektive ämnesområde.

Vid Kemi- och teknikenheten handläggs ärenden inom ämnesområdena brand, fingeravtryck, kemi, verktygsspår och vapen. Vid enheten utförs främst olika typer av jämförelser, exempelvis av fingeravtryck, fibrer, skospår, däck, inbrottsverktyg, explosivämnen, färger, glas och kulor. Enheten genomför också vapenundersökningar och svarar bl.a. på tekniska frågor vid undersökningar av skjutvapen som tagits till vara i samband med misstankar om brott.

Biologienheten handlägger ärenden inom ämnesområdena dna-spår, dna-person och morfologi. Enheten genomför dna-analyser av biologiska spår som har anträffats på brottsplatser eller påvisats på tillvarataget bevismaterial. Dna-analyser genomförs också på salivtopsningar från misstänkta personer.

Dokument- och informationsteknikenheten handlägger ärenden inom ämnesområdena digitala bevis, handstil och urkund. Enheten arbetar med alla typer av informationsbärare och gör t.ex. undersökningar av handstilar, dokument och sedlar samt även tekniska undersökningar av data, ljud och bild.

Vid Droganalysenheten handläggs ärenden inom ämnesområdena gift, narkotika, alkoholanalyser och utandningsalkohol. Enheten analyserar olika sorters prover för att ta reda på om de innehåller narkotika, dopningspreparat eller läkemedel. Analyser och jämförelser av alkohol görs också för att avgöra vilken typ av alkohol det är och om den kommer från samma tillverkning. Enheten besvarar även olika frågor om gifter.

I tabellerna nedan redovisas mediantiderna i dagar för handläggningen av ärenden fördelade på ämnesområden. De angivna handläggningstiderna är uppdelade på samtliga ärenden (sä) och förtursärenden (fä).

Kemi- och teknikenheten

År 2009 2010 2011 2012 2013 Ämnesområde sä/fä sä/fä sä/fä sä/fä sä/fä Brand 119/19 70/14 44/16 71/13 27/14 Kemi 35/24 37/29 32/29 35/27 40/34 Spår (verktyg m.m.) 43/28 45/32 54/35 43/35 45/34

Fingeravtryck 50/39 49/36 48/42 49/47 46/42

Vapen 85/35 36/29 65/44 120/68 355/185

Biologienheten

År 2009 2010 2011 2012 2013 Ämnesområde sä/fä sä/fä sä/fä sä/fä sä/fä Dna-spår 13/19 14/20 16/21 17/25 15/25 Dna-person 2/

–

1/

–

2/

–

2/

–

1/

–

Morfologi 42/32 49/27 49/47 45/44 54/46

Dokument- och informationsteknikenheten

År 2009 2010 2011 2012 2013 Ämnesområde sä/fä sä/fä sä/fä sä/fä sä/fä Digitala bevis 39/30 56/39 50/33 57/35 45/38 Handstil 21/6 28/11 29/16 56/26 80/23 Urkund 10/6 7/5 19/5 14/5 8/5

Droganalysenheten

År 2009 2010 2011 2012 2013 Ämnesområde sä/fä sä/fä sä/fä sä/fä sä/fä Gift 28/18 35/30 42/42 33/37 24/24 Narkotika 7/5 9/5 8/5 8/5 7/5 Alkoholanalys 23/11 23/13 35/13 35/28 23/15

Utandningsalkohol

— — — —

15/46

I ämnesområdena morfologi, digitala bevis, spår, fingeravtryck och vapen handläggs hälften eller mer än hälften av ärendena med förtur. I ämnesområdena alkoholanalys, narkotika, urkund och utandningsalkohol är endast 10 procent eller mindre förtursärenden.

Vid mängdbrottslighet, t.ex. inbrott, skadegörelser och rattfylleribrott, är det vanligt att det begärs dna-analyser. Det är dock sällan förtursärenden, vilket enligt SKL är en förklaring till att det för ämnesområde dna-spår är angivet ett högre antal dagar för förtursärenden än för samtliga ärenden.

Faktorer som påverkar handläggningstiderna

SKL angav att följande faktorer har störst påverkan på handläggningstiden för ett ärende.

Ämnesområden och typ av beställning […] inom varje ämnesområde finns ett antal specificerade beställningstyper ur vilka uppdragsgivaren kan välja de beställningar som uppdragsgivaren vill ha utförda i det aktuella ärendet och med de material som skickas in till SKL. De ämnesområden som SKL behärskar är i sig olika komplexa sett ur ett analysperspektiv där somliga kan hanteras med få analyser och enkel metodik medan andra områden kräver en mer omfattande hantering. Inom respektive område sker ytterligare en differentiering där det förekommer ärenden från enkel till komplex beskaffenhet.

Undersökningstyper som är mycket tidskrävande Det finns ärendetyper där själva analysförfarandet i sig tar mycket lång tid att utföra. Ett sådant område är de olika specialanalyserna inom dna – till exempel LT (Low Template) – där man utgår från en liten mängd ursprungsmaterial. Andra exempel är analys av kulpennpasta och tid sedan senaste skjutning med vapen.

Vapen Sedan 2012 har vi haft problem i vår verksamhet avseende handläggning av vapenärenden. Situationen orsakades av en samtidig större personalavgång där cirka hälften av personalen inom vapenverksamheten slutade av olika skäl, vilket medförde stor brist på behöriga handläggare inom området. Vapen är ett relativt litet ämnesområde vid SKL med cirka 900 ärenden per år och således är även den personella resursen liten. Rekrytering påbörjades omgående men för att erhålla tillräcklig kompetens för att utföra de undersökningar beträffande vapen som SKL gör krävs intern träning och kompetensutveckling vid SKL under minst ett par år. Detta har medfört stora balanser och allt för långa handläggningstider.

Utöver nyrekrytering har flera andra åtgärder gjorts. Bland annan har vi kunna köpa stöd i vissa undersökningar från leverantörer i England och Danmark. Dock har vi inte lyckats köpa undersökningar i den volym vi skulle vilja då våra nordiska systerlaboratorier med motsvarande kompetens och metodik inte haft utrymme för att hjälpa oss i någon större omfattning. Vidare har det nationella vapenregistret för jämförelse av spår på kulor och hylsor med vapen (IBIS), med hjälp av extra medel från Rikspolisstyrelsen, uppgraderats i syfte att både få en bättre teknisk prestanda och en mer arbetsbesparande hantering.

Ärendevolymer och brottstyper

SKL redogjorde för hur antalet ärenden av samma slag och olika brottstyper också kan påverka handläggningstiderna.

Stora volymer med likartade ärenden Inom några ämnesområden har SKL stora volymer med likartade frågeställningar som till exempel narkotikaanalyser, personärenden till dna-registret och mängdbrott dna. Detta medför att man kan skräddarsy hela processen från metodik till en väl fungerande stödprocess med automatiserade instrument och ett bra IT-stöd till handläggningen. För de här typerna av ärenden har SKL korta handläggningstider (några av de kortaste i Europa).

Små volymer Flertalet av SKL:s olika ärendetyper ligger under eller långt under 1 000 ärenden per år, och hanteras av ett fåtal handläggare inom varje ärendetyp. Den effektiva arbetstiden i våra ärenden är för merparten av dem resurseffektiv, men det uppstår ofta ”liggtider” i avvaktan på att handläggaren måste utföra andra arbetsuppgifter. Ett sådant exempel är när ärenden med absolut förtur måste gå emellan för att få en tillräckligt snabb hantering.

Mängdbrott Det är rimligt att ett mängdbrott inte får kräva lika mycket i resurser som ett grovt brott. De resurser som åtgår i mängdbrott ska dock vara av sådan art att de ger mycket valuta för pengarna, och resultaten ska helst peka mot en person eller en brottserie för att vara direkt användbara i en brottsutredning. Att på förhand besluta om tydliga riktlinjer i denna typ av ärenden ger även det – precis som vid de stora volymerna – möjlighet till en anpassad snabb process.

Åtgärder som vidtagits och sammanfattande bedömning

SKL konstaterade att man under de senaste två åren hade haft problem med handläggningstiderna, främst för ämnesområdet vapen. Det senaste året har man dock försökt att förbättra processerna och därmed även handläggningstiderna.

Arbetet med att korta ned handläggningstiderna har främst riktats in mot att effektivisera de stora ärendeflödena. Till exempel har det inom ämnesområdet narkotika skapats en snabb analysgång för identifiering av pulver, växtmaterial och tabletter. Även för ämnesområdet dna-person har handläggningstiderna förkortats genom en lösning som innebär en helhetssyn från provtagning till redovisning.

SKL upplyste att man numera även fokuserar på de volymmässigt mindre ämnesområdena och på samarbetsärendena. Ett förändringsarbete har påbörjats med hjälp av processkartläggning och resursplanering.

SKL angav även att det var svårt att få till stånd en dialog och samsyn med de olika polismyndigheterna när det gäller resursfördelning och prioritering av ärenden. En sådan kommunikation kommer enligt SKL sannolikt att underlättas med den kommande enade polisorganisationen.

Rikspolisstyrelsens yttrande

Rikspolisstyrelsen lämnade följande synpunkter och bedömning av handläggningstiderna hos SKL.

Det är av avgörande betydelse för polisens möjligheter att klara upp brott att spår som säkras under en brottsutredning kan analyseras på ett professionellt sätt och med hög kompetens. Det är nödvändigt att resultaten av analyserna är så säkra att de inte finns anledning att ifrågasätta dem. Det är självklart också viktigt att svaren på undersökningarna kommer så fort som möjligt för att förundersökningar inte onödigtvis ska försenas.

Att tidigt kunna koppla samman spår med identifierade aktörer är en betydande framgångsfaktor för att kunna klara upp brott. I särskilda fall av dödligt eller grovt våld där det finns dna säkrat i ärenden är det av spaningsskäl önskvärt att få resultat inom 48 timmar. I den typen av ärenden kan SKL leverera svar på dnaundersökningar inom en betydligt kortare tidsrymd, cirka 5-8 timmar.

Det är inte tillfredsställande att de generella handläggningstiderna i vissa ärendetyper är så långa som framgår av SKL:s yttrande. De långa handläggningstiderna som gäller för t.ex. vapen kan allvarligt försena och därmed också försvåra utredningar om grova brott. Det är därför viktigt att SKL:s påbörjade arbete med att effektivisera verksamheten fortgår så att handläggningstiderna kan förkortas.

Ett exempel är de fall då SKL handlägger s.k. samarbetsärenden där ett antal olika undersökningar har begärts. Här är tidiga kontakter med beställaren viktiga. En tidig

Det torde enligt Rikspolisstyrelsen generellt behövas utvidgat samarbete och större lyhördhet mellan polismyndigheterna och SKL. Styrelsen gör bedömningen att förutsättningarna för att åstadkomma ett bättre samarbete och en tydligare styrning av verksamheten sannolikt kommer att förbättras positivt efter den 1 januari 2015 då svensk polis får en sammanhållen myndighetsstruktur.

En förundersökning ska enligt 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken (RB) bedrivas så skyndsamt som möjligt. I vissa fall finns det dessutom särskilda krav på skyndsamhet.

För handläggningen av ungdomsärenden finns det författningsreglerade tidsfrister. Enligt 4 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska en förundersökning mot någon som är under 18 år, som gäller brott för vilket fängelse kan följa, bedrivas med särskild skyndsamhet. Åklagaren ska besluta i åtalsfrågan så snart det kan ske och senast sex veckor efter det att den misstänkte har delgetts misstanken. I 2 a § förundersökningskungörelsen finns en liknande bestämmelse för ärenden där målsäganden är under 18 år och brottet gäller liv, hälsa, frihet eller frid och kan bestraffas med fängelse i mer än sex månader. Beslut i åtalsfrågan ska i de fallen fattas så snart det kan ske och senast tre månader efter den tidpunkt då det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet.

Tidsfristerna får överskridas om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. Som exempel kan nämnas att det är fråga om en mycket omfattade brottsutredning, att det är flera personer inblandade som måste förhöras flera gånger eller att det är nödvändigt att genomföra tekniska undersökningar som tar tid. Att det råder brist på utredningspersonal eller att andra uppgifter prioriteras innebär inte att fristerna får överskridas.

Även i ärenden där den misstänkte är häktad finns det särskilda krav på skyndsam handläggning av förundersökningen. Enligt 24 kap. 18 § RB ska rätten i häktningsbeslutet ange den tid då åtal senast ska vara väckt, om inte åtal redan har väckts. Om åtal inte väcks inom två veckor ska rätten som huvudregel, så länge den misstänkte är häktad, hålla en ny förhandling i häktningsfrågan med högst två veckors mellanrum. Syftet med detta är bl.a. att rätten ska kunna bevaka att utredningen bedrivs så snabbt som möjligt.

SKL utför forensiska undersökningar på uppdrag av bl.a. polisen och har därmed ofta en central roll i en förundersökning. Resultaten av tekniska undersökningar får många gånger stor betydelse för polisens fortsatta arbete och kan även vara avgörande bevisning i en brottmålsrättegång. Naturligtvis är det av yttersta vikt att undersökningarna utförs på ett sådant sätt att resultaten är tillförlitliga. Det måste

därför också accepteras att vissa undersökningar tar tid. Det är dock angeläget att undersökningarna utförs på ett så snabbt och effektivt sätt som möjligt. SKL ingår i polisorganisationen och har därmed också ett ansvar för att förundersökningar kan bedrivas skyndsamt och att författningsreglerade skyndsamhetskrav och tidsfrister kan upprätthållas.

Handläggningstider och prioriteringar

SKL handlägger ca 100 000 ärenden per år där olika slags undersökningar genomförs. Handläggningstiden för ett ärende påverkas naturligtvis av tidsåtgången för själva undersökningen och svårighetsgraden av analysen. Det finns dock även andra omständigheter som inverkar; volymerna av likartade ärenden är t.ex. en viktig faktor. Med större volymer kan synergier uppnås och processen bli mer effektiv. För bl.a. narkotikaanalyser och vissa dna-analyser har SKL skapat snabba processer med automatiserade instrument och it-stöd, vilket har gjort att handläggningstiderna är korta. I ärenden med små volymer, som handläggs endast av ett fåtal handläggare, uppstår det enligt SKL ofta liggtider när handläggarna arbetar med andra mer prioriterade ärenden. Detta medför att handläggningstiderna blir relativt långa, trots att själva undersökningen i sig går snabbt att genomföra. SKL har dock angett att man kommer att vidta åtgärder för att förkorta handläggningstiderna även i dessa ärenden.

Handläggningstiderna påverkas också av SKL:s prioriteringar. I huvudsak har SKL prioriterat att så snabbt som möjligt handlägga förtursärenden. Det finns i och för sig inte någon anledning att invända mot detta. Det rör sig ofta om ärenden med frihetsberövade personer eller ungdomar, där det finns särskilda krav på skyndsamhet. En sådan prioritering får dock inte medföra att andra ärenden inte hanteras inom rimlig tid. I några ärendeslag finns det t.ex. en väsentlig skillnad mellan mediantiden för handläggningen av förtursärenden jämfört med tiden för samtliga ärenden. Så är fallet för bl.a. ämnesområdena vapen, brand och handstil. Det finns därför skäl att understryka att alla förundersökningar ska genomföras så skyndsamt som möjligt.

En särskild ärendekategori utgörs av samarbetsärendena i vilka det utförs flera olika undersökningar. Ärenden med grova brott är enligt SKL ofta samarbetsärenden, som nästan alltid måste hanteras individuellt. Till skillnad från mängdbrott och ärenden med stora volymer kan det för dessa ärenden vara svårt att ha några enhetliga riktlinjer eller snabbspår. Den mest effektiva åtgärden för att korta ned handläggningstiden borde då, enligt min mening, vara att minska tiden som ett ärende ligger obearbetat. Liksom när det gäller ärenden med små volymer har SKL angett att man nu genom bl.a. processkartläggning har påbörjat ett förändringsarbete för att komma till rätta med handläggningstiderna.

Särskilt om vapenundersökningar och förtursärenden

Utgångspunkter

Förtursärenden hos SKL kan vara bl.a. ungdomsärenden och ärenden där den misstänkte är häktad. Att förundersökningen i dessa ärenden ska bedrivas med

särskild skyndsamhet är författningsreglerat. För ungdomsärenden finns det dessutom vissa angivna frister för när beslut i åtalsfrågan senast ska fattas.

Tekniska undersökningar som tar tid har getts som exempel på när tidsfristerna i ungdomsärenden får överskridas. Sådana undersökningar kan även vara ett skäl för förlängd åtalstid när en misstänkt är häktad. Som framgått i avsnittet om den rättsliga regleringen är dock varken brist på utredningspersonal eller arbete med mer prioriterade ärenden godtagbara anledningar för att överskrida fristerna. Naturligtvis är det då inte heller acceptabelt att brist på handläggare hos SKL gör att en teknisk undersökning försenar en förundersökning.

Vapenundersökningar

Den ärendekategori där SKL har störst problem med långa handläggningstider är vapenundersökningar. Av utredningen framgår det att handläggningstiderna har ökat väsentligt de senaste åren. För förtursärenden steg mediantiden från 68 dagar till 185 dagar mellan 2012 och 2013. Mediantiden för samtliga vapenundersökningar steg under samma period från 120 dagar till 355 dagar. Det är en anmärkningsvärd ökning. Oavsett vad som har anförts om skälen, t.ex. personalomsättning, är handläggningstiderna oacceptabelt långa.

Situationen är särskilt allvarlig för förtursärendena. Med så långa handläggningstider kan det t.ex. inte uteslutas att häktningstiderna blir onödigt långa. Det är en grundläggande rättssäkerhetsfråga att personer inte ska vara häktade längre än nödvändigt. Samtliga myndigheter i rättskedjan har ett ansvar för detta. SKL:s insats är i många fall betydelsefull eftersom tekniska undersökningar inte sällan är avgörande för olika strategiska beslut i en brottsutredning. Hur snabbt undersökningarna utförs kan därmed få en väsentlig inverkan på en förundersöknings totala handläggningstid. Det finns också en stor risk att de långa handläggningstiderna innebär att ungdomsärenden inte kan slutföras inom rimlig tid.

I fråga om de vapenundersökningar som inte är förtursärenden är det i och för sig förståeligt att SKL, i den situation som rått, har prioriterat förtursärendena. Trots detta är det inte acceptabelt med en mediantid på runt ett år, vilket nu blivit fallet. Som nämnts ovan finns det därför skäl att betona att samtliga förundersökningar ska bedrivas så skyndsamt som möjligt och att även SKL har ett ansvar för detta.

SKL har medgett att handläggningstiderna för vapenundersökningar inte är tillfredsställande. En rad åtgärder har vidtagits, såsom nyrekryteringar, hjälp från andra laboratorier och förbättrade tekniska hjälpmedel. Med hänsyn till den påverkan som handläggningstiderna kan ha på bl.a. häktestider är det mycket angeläget att SKL snarast kommer till rätta med situationen.

Övriga förtursärenden

Handläggningstiderna för övriga förtursärenden har hållit sig på en relativt jämn nivå de senaste åren. Jag har inte underlag för att uttala mig närmare om vilka handläggningstider som är rimliga inom respektive ärendekategori. Jag vill dock

erinra om de skyndsamhetskrav som finns för ungdomsärenden och ärenden med häktade personer och att en teknisk undersökning ofta är en väsentlig del av en förundersökning.

Avslutning

Det är inte möjligt för mig att uttala mig om hur lång tid olika undersökningar hos SKL bör ta. Jag har förståelse för att vissa undersökningar kan ta tid, och som tidigare nämnts är det angeläget att resultaten blir tillförlitliga. SKL har dock ett ansvar att organisera sin verksamhet och se till att få den resursfördelning som krävs för att förundersökningar med särskilda skyndsamhetskrav ska kunna slutföras inom rimlig tid och att frister kan hållas. Även för ärenden som inte är förtursärenden har SKL naturligtvis en skyldighet att bidra till att förundersökningar kan bedrivas så skyndsamt som möjligt.

Eftersom det kan vara svårt att påverka hur snabbt själva undersökningarna kan genomföras bör det organisatoriska arbetet, enligt min mening, särskilt fokuseras på att minska den tid som ärenden ligger obearbetade. Jag kan konstatera att SKL har påbörjat ett sådant arbete, vilket har lett till goda resultat inom vissa ärendeslag.

SKL och Rikspolisstyrelsen har även angett att ett ökat samarbete och ökad kommunikation med polis och åklagare är angeläget för att förbättra handläggningstiderna. Jag instämmer i detta. Att det förs en dialog om vilka undersökningar som är prioriterade och hur de eventuellt kan begränsas borde vara av avgörande betydelse för att effektivisera arbetet. Det kan också öka insikten om att man har ett gemensamt ansvar med en skyldighet att verka för att förundersökningar kan drivas framåt.

Både SKL och Rikspolisstyrelsen har förhoppningar om ett bättre samarbete och större samsyn när polisorganisationen blir en myndighet vid årsskiftet. Jag utgår från att man inom den nya Polismyndigheten kommer att ägna fortsatt uppmärksamhet åt handläggningstiderna vid SKL och arbeta aktivt för att komma till rätta med dem.