Om ny organisation för folkbokföring (prop. 1986/ 87:158)

Skatteutskottets betänkande 1987/88:2

om ny organisation för folkbokföring (prop. 1986/

87:158) 1987/88:2

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 1986/87:158 om ny organisation för folkbokföring och de motioner som har väckts i organisationsfrågan. Vidare behandlas tre motioner rörande begreppet sökperson i folkbokföringen och två motioner rörande personnummer.

Utskottet tillstyrker propositionen samt förordar ett tillkännagivande med anledning av vad utskottet anfört i organisationsfrågan. Vidare förordar utskottet ett tillkännagivande angående begreppet sökperson. I övrigt avstyrks motionerna.

Reservationer har avlämnats av m och c och av fp rörande organisationsfrågan. Vidare har en reservation (fp) och ett särskilt yttrande (m) avlämnats rörande byte av personnummer.

Propositionen

I proposition 1986/87:158 har regeringen (finansdepartementet) dels föreslagit att riksdagen godkänner vad som föreslås i propositionen i fråga om ny organisation för folkbokföringen den 1 juli 1991,

dels berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som i propositionen i övrigt anförts om en ny organisation för folkbokföringen.

I propositionen föreslås att ansvaret för den löpande folkbokföringen förs över från pastorsämbetena till de lokala skattemyndigheterna. Motivet till förändringen är framför allt att verksamhetsmässiga skäl talar för att den löpande folkbokföringen bör handhas av en borgerlig myndighet. Genom att lokal skattemyndighet föreslås bli ny lokal folkbokföringsmyndighet tillvaratas den kompetens i folkbokföringsfrågor som redan nu finns på dessa myndigheter.

Riksdagen föreslås nu ta ställning till dessa principiella riktlinjer för den löpande folkbokföringens administration. En kommitté avses bli tillkallad för att lämna förslag till hur den nya organisationen närmare bör utformas. Omorganisationen skall enligt förslaget genomföras den 1 juli 1991.

1 Riksdagen 1987188. 6 sami. Nr 2

Motioner

SkU 1987/88:2

Motioner väckta med anledning av propositionen

1986/87:Skl54 av Mona Saint Cyr (m) och Margareta Gard (m) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.

1986/87:Skl55 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.

1986/87:Skl56 av andre vice talman Karl Erik Eriksson m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.

1986/87:Skl57 av Ove Karlsson (s) och Bengt-Ola Ryttar (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om organisationen av folkbokföringen i landet.

1986/87:Skl58 av Jarl Lander (s) och Erik Janson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om att kyrkan får bibehålla ansvaret för den löpande folkbokföringen.

1986/87:Skl59 av Lena Öhrsvik (s) och Ralf Lindström (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om det lämpliga i att föra över folkbokföringen till försäkringskassorna.

1986/87:Skl60 av Gustav Persson (s) och Anita Modin (s) vari yrkas att riksdagen beslutar att de allmänna försäkringskassorna skall bli ny lokal folkbokföringsmyndighet.

1986/87:Skl61 av Stina Eliasson (c) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den lokala folkbokföringen även framgent handhas av pastorsexpeditionerna.

1986/87:Skl62 av Martin Olsson (c) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.

1986/87:Skl63 av Görel Bohlin (m) och Anita Bråkenhielm (m) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen,

2. att riksdagen - för det fall yrkande 1 inte vinner riksdagens bifall - som sin mening ger regeringen till känna att en förnyad prövning beträffande lämplig borgerlig folkbokföringsmyndighet bör ske, varvid särskilt bör beaktas vad som anförts om försäkringskassornas lämplighet i olika hänseenden.

1986/87:Skl64 av Torgny Larsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen dels om ansvaret för viss övertalig personal vid en överflyttning av folkbokföringen, dels om bevarandet av församlingsbegreppet.

1986/87:Sk 165 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen,

2. att riksdagen - därest yrkande 1 ej vinner riksdagens bifall - beslutar att 2 remittera propositionen till kyrkomötet för yttrande.

1986/87:Skl66 av Wivi-Anne Cederqvist (s) och Gunnar Thollander (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om att kyrkan får behålla ansvaret för den löpande folkbokföringen.

1986/87:Skl67 av Göthe Knutson (m) och Gullan Lindblad (m) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.

1986/87:Skl68 av Kjell Johansson m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om försäkringskassan som ny myndighet för folkbokföringen.

1986/87: Sk 169 av Carl-Johan Wilson (fp) vari yrkas

1. att riksdagen avslår propositionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts i motionen om att staten bör ha det formella ansvaret för folkbokföringen men tills vidare uppdra åt svenska kyrkan att genom sina pastorsexpeditioner på entreprenad handlägga densamma.

1986/87:Skl70 av Lars Werner m.fl. (vpk) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.

1986/87:Skl71 av Alf Svensson (c) vari yrkas att riksdagen avslår propositionen.

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1985/86

1985/86:Sk903 av Charlotte Branting (fp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i folkbokföringssystemet så att varje myndig person är sin egen ”huvudman”.

1985/86:Sk905 av Viola Claesson (vpk) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär åtgärder för att avskaffa det patriarkaliska synsätt som präglar myndigheters förhållningssätt till kvinnan-mannen-familjen, i enlighet med vad som anförts i motionen.

1985/86:Sk906 av Ann-Cathrine Haglund (m) och Birgitta Rydle (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändringar i gällande bestämmelser för folkbokföringen så att varje myndig person - gift eller ogift - är sin egen huvudperson och hushållsföreståndare och att makar själva kan få avgöra vem som skall vara sökperson för familjen när detta är nödvändigt.

Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1986/87

1986/87:Sk901 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari - med hänvisning till motion 1986/87:Ju403 - yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag som innebär att personer som hotas av fysiskt våld eller trakasserier skall ges tillstånd att efter prövning i varje enskilt fall få byta personnummer.

1986/87:Sk902 av Kersti Johansson (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om ändring i gällande författning inom folkbokföringen.

SkU 1987/88:2

1986/87: Sk903 av Rune Rydén (m) och Hans Nyhage (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att en förutsättningslös utredning tillsätts angående folkbokföringens organisation.

Skrivelser m.m.

Beträffande organisationsfrågan har skrivelser inkommit från Svenska kyrkans centralstyrelse, församlingsdelegerade, kyrkofullmäktige, kyrkonämnder, kyrkoråd och pastorsämbeten i olika församlingar och pastorat inom svenska kyrkan, domkapitlet i Linköpings stift, Försäkringskasseförbundet, Pastoratstjänstemannaförbundet, Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund (SST), Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och en organisation inom detta förbund, Sveriges kommunaltjänstemannaförbund (SKTF) och ett flertal andra föreningar och enskilda personer.

Utskottet har också erhållit information genom hearings med Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Försäkringskasseförbundet, Stockholms församlingsdelegerade, riksskatteverket, domkapitlet i Karlstads stift och Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund (SST).

Beträffande begreppet sökperson har en skrivelse inkommit från Fredrika Bremer-förbundet. I denna fråga har utskottet också inhämtat yttrande från riksskatteverket.

Yttrande från annat utskott

Konstitutionsutskottet har yttrat sig i ärendet. Yttrandet har fogats som bilaga till betänkandet.

Utskottet

Folkbokföringen sker i två former, som kyrkobokföring och som mantalsskrivning.

Kyrkobokföringen ombesörjs i allmänhet av pastorsämbetena och sker fortlöpande under året i ett flertal olika kyrkoböcker och register för varje församling. Registreringen avser bl.a. uppgifter om födelse, civilstånd, bosättning och andra personliga uppgifter samt uppgifter om medlemskap i svenska kyrkan. Dessutom tillkommer anteckningar av uteslutande kyrklig natur, t.ex. uppgifter om dop och konfirmation. I Stockholm och Göteborg äger kyrkobokföringen rum hos de lokala skattemyndigheterna såvitt gäller bosättningsförhållandena.

Mantalsskrivningen sker årligen genom att en mantalslängd upprättas församlingsvis för varje kommun över de personer som den 1 november året före mantalsåret skall vara kyrkobokförda här i landet. Längden upprättas av den lokala skattemyndigheten i samarbete med länsskattemyndigheten. Kyrkobokföringen är grundläggande för mantalsskrivningen men är inte bindande för frågan om rätt mantalsskrivningsort. Syftet med mantalskrivningen är bl.a. att kontrollera kyrkobokföringen och bereda möjlighet till rättelser.

Riksskatteverket är central förvaltningsmyndighet för hela folkbokföring -

SkU 1987/88:2

en, medan den regionala tillsynen över pastorsämbetenas löpande kyrkobokföring utövas av domkapitlen i de olika stiften. Till sin hjälp har de en eller flera kyrkobokföringsinspektörer, som arvoderas av riksskatteverket.

Folkbokföringen utgör underlag för uppdatering av de regionala befolkningsregistren. Dessa används i sin tur för att tillgodose hela samhällets behov av aktuella basuppgifter. För detta ändamål finns ett ADB-system för folkbokföringen vid länsskattemyndigheterna inom skatteförvaltningen.

Kostnaderna för kyrkobokföringen betalas via församlingsskatten. Den som inte är medlem i svenska kyrkan betalar en reducerad församlingsskatt som är avsedd att motsvara svenska kyrkans kostnader för folkbokföring och begravningsverksamhet. Pastoraten svarar för biträdespersonal, lokaler och övrig utrustning hos pastorsämbetena.

Bred enighet har sedan länge rått om att den nuvarande folkbokföringen har brister och behöver rationaliseras och förbättras. Samtidigt har det varit oklart om den löpande kyrkobokföringen även i fortsättningen skall handhas av pastorsämbetena eller föras över till en borgerlig myndighet. En rad utredningsförslag har - utan resultat hittills - lagts fram i organisationsfrågan. Frågan har behandlats bl.a. av 1924 års uppbördssakkunniga, 1936 års uppbördskommitté (SOU 1938:41), folkbokföringskommittén (SOU 1944:52), 1958 års kyrka-stat-utredning (SOU 1967:16 och 1968:11), centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (SOU 1970:70), 1968 års beredning om stat och kyrka (SOU 1972:36, 37), deltagarna i de senare kyrka-stat-överläggningarna (SOU 1978:1-3), 1979 års folkbokföringskommitté (SOU 1981:101), statskontoret (rapport 1984:42 Framtida huvudman för folkbokföringen och rapport 1986:30 Folkbokföringen med kyrkan som huvudman) och 1982 års kyrkokommitté (SOU 1985:1).

Oklarheterna i organisationsfrågorna har hittills inverkat negativt på möjligheterna att förbättra folkbokföringen, och det har under lång tid framstått som angeläget att dessa frågor får en snar lösning.

Det förslag som nu läggs fram i propositionen innebär att de lokala skattemyndigheterna den 1 juli 1991 blir lokala folkbokföringsmyndigheter med ansvar för den del av folkbokföringen som nu sköts av församlingarna. Avsikten är att en kommitté skall tillkallas för att lämna förslag till den närmare utformningen av den nya organisationen.

I motionerna Skl59 av Lena Öhrsvik (s) och Ralf Lindström (s), Skl60 av Gustav Persson (s) och Anita Modin (s) och Skl68 av Kjell Johansson m.fl. (fp) framställs yrkanden av innebörd att man i stället skall överföra folkbokföringen till försäkringskassorna. Även motion Skl64 av Torgny Larsson (s) grundar sig på uppfattningen att folkbokföringen i sin helhet bör omhänderhas av ett annat statligt organ än svenska kyrkan. Denna motion går ut på att den nuvarande personalen på pastorsexpeditionerna bör garanteras lämpliga arbetsuppgifter även efter år 1991. Motionären anser också att den nuvarande församlingsindelningen skall behållas i den framtida folkbokföringen. I motion Sk903, som väckts under den allmänna motionstiden 1987 av Rune Rydén (m) och Hans Nyhage (m), yrkas en förutsättningslös utredning om folkbokföringens framtida organisation. En särskild från riksskatteverket fristående organisation torde enligt dessa motionärer vara den bästa lösningen.

SkU 1987/88:2

1 * Riksdagen 1987188. 6 sami. Nr 2

Övriga motioner som väckts i detta ärende innehåller yrkanden som innebär avslag på propositionen. Till denna motionsgrupp hör motionerna Skl54 av Mona Saint Cyr (m) och Margareta Gard (m), Skl55 av Carl Bildt m.fl. (m), Skl56 av andre vice talmannen Karl Erik Eriksson m.fl. (fp), Sklöl av Stina Eliasson (c), Skl62 av Martin Olsson (c), Skl65 av Olof Johansson m.fl. (c), Skl67 av Göthe Knutson (m) och Gullan Lindblad (m), Skl70 av Lars Werner m.fl. (vpk), Skl71 av Alf Svensson (c), Skl58 av Jarl Lander (s) och Erik Jansson (s) och Skl66 av Wivi-Anne Cederqvist (s) och Gunnar Thollander (s). 1 andra hand yrkas i den nyssnämnda motionen Skl65 av Olof Johansson m.fl. (c) att organisationsfrågan remitteras till kyrkomötet för beredning. Yrkanden om avslag på propositionen framställs även i motionerna Skl63 av Görel Bohlin (m) och Anita Bråkenhielm (m) och Skl69 av Carl-Johan Wilson (fp). I den sistnämnda motionen yrkas samtidigt ett tillkännagivande av innebörd att staten bör ha det formella ansvaret för folkbokföringen men att svenska kyrkan tills vidare bör få i uppdrag att genom sina pastorsexpeditioner på entreprenad sköta handläggningen. Motion Skl63 innehåller ett andrahandsyrkande om försäkringskassorna som ett lämpligare alternativ till den nuvarande ordningen än de lokala skattemyndigheterna. En likartad uppfattning kommer till uttryck i motion Skl57 av Ove Karlsson (s) och Bengt-Ola Ryttar (s) som yrkar ett riksdagsuttalande med denna innebörd.

1987 års kyrkomöte har numera i enlighet med ett förslag från sitt organisationsutskott (KO 1987:4) begärt att regeringen återkallar propositionen. Kyrkomötet har som sin mening givit till känna att en förstärkning av skattemyndigheternas inflytande och resurser med avseende på flyttningskontrollen och en rationalisering av folkbokföringen bör prövas med utgångspunkt i de förslag som lagts fram av statskontoret i rapporten (1986:30) Folkbokföringen med svenska kyrkan som huvudman. Kyrkomötet har vidare hemställt att 1983 års folkbokföringskommitté skall få direktiv att närmare utreda förutsättningarna för en förstärkning av folkbokföringsorganisationen i enlighet med vad organisationsutskottet anfört och bl.a. uppdragit åt svenska kyrkans centralstyrelse att aktivt bevaka frågans fortsatta utveckling.

Centralstyrelsen har i en skrivelse till utskottet redovisat kyrkomötets ställningstagande och bl.a. tagit upp personalfrågorna och vissa frågor om kyrkans framtida registrering. Även andra myndigheter, organisationer och enskilda personer har skriftligen och muntligen framfört sina uppfattningar i organisationsfrågan.

Innan utskottet går in på de olika förslag som föreligger vill utskottet först framhålla att kyrkobokföringen i Sverige i många hänseenden ligger på en internationellt sett hög nivå och att den innehåller unika uppgifter om vår befolkning långt tillbaka i tiden. Detta är ett mycket värdefullt material. Enligt utskottets mening bör man givetvis slå vakt om att folkbokföringen kommer att bibehållas på ett sådant sätt att liknande uppgifter även i framtiden kommer att hämtas in om befolkningen och bevaras på ett tillförlitligt sätt för kommande generationer.

Det kan också konstateras att uppgifterna i folkbokföringen i allmänhet är

SkU 1987/88:2

korrekta och att arbetet på det hela taget löper utan friktioner mot allmänheten. Detta goda resultat uppnås tack vare goda arbetsinsatser av en engagerad personal och framstår som än mer förtjänstfullt om man tänker på att rutinerna för registreringen numera måste betecknas som föråldrade och onödigt arbetskrävande. Registren förs i dag fortfarande helt manuellt med anteckningar på flera olika ställen, och rutinerna är både tidsödande och kostnadskrävande. Att en genomgripande modernisering och rationalisering av arbetet är angelägen har sedan länge framhållits av de ansvariga myndigheterna. Dröjsmålen härmed har sin naturliga förklaring i att sådana åtgärder är komplicerade och att statsmakterna först måste ta ställning till folkbokföringens framtida organisation. Osäkerheten i denna fråga har också inverkat negativt på den översyn som pågår beträffande andra förbättringar av folkbokföringen.

Kritiken mot den nuvarande ordningen riktar sig bl.a. mot att det av olika skäl ofta tar alltför lång tid innan folkbokföringshändelserna når användarna av folkbokföringssystemet. Detta är givetvis något som skapar irritation hos allmänheten och medför administrativt merarbete. I vissa fall kan inaktuella uppgifter ge upphov till betydande olägenheter, t.ex. i försäkringskassornas arbete. Kravet på korrekt information har med tiden vuxit sig allt starkare, inte minst för att folkbokföringen har ett direkt inflytande t.ex. på beskattningen och på olika förmåner inom socialförsäkringen. Utvecklingen har också medfört att prövningen av olika folkbokföringsfrågor ställer allt högre krav på kompetens för att tillgodose rimliga krav på rättssäkerhet och en aktiv kontroll. Det ligger i sakens natur att det krävs stora ansträngningar på alla nivåer för att genomgående kunna upprätthålla en tillräcklig kompetens i den nuvarande mycket splittrade organisationen.

För att kunna tillgodose de anspråk som i framtiden kommer att ställas på folkbokföringen bör man enligt utskottets uppfattning nu söka skapa en rak och enhetlig organisation som ger förutsättningar för en effektiv, rationell och serviceinriktad verksamhet. Vidare bör folkbokföringen datoriseras även lokalt för att uppnå en tillräcklig snabbhet och tillförlitlighet beträffande aktuella uppgifter.

De ingående diskussioner som har förts hittills i olika sammanhang visar enligt utskottets mening att det skulle vara förenat med stora svårigheter att söka tillgodose de nuvarande kraven på folkbokföringen inom ramen för en i princip oförändrad organisation. De förslag till lösningar som nu senast förespråkats av kyrkomötet innebär visserligen att församlingarnas arbete med folkbokföringen slås ihop till större enheter och att de ärenden som kräver särskild utredning förs över till den lokala skattemyndigheten. En sådan organisation skulle enligt utskottets uppfattning dock inte bli mindre diffus och oklar än den nuvarande.

Som utskottet återkommer till i det följande torde det vara fullt möjligt att inom en helt civil lösning av organisationsfrågan tillgodose de krav som bör ställas på en snabb och säker folkbokföring och en förbättrad service åt allmänheten. Utskottet instämmer också i föredragande statsrådets bedömning att en sådan organisation totalt sett kommer att bli samhällsekonomiskt billigare. Samtidigt tillgodoser man de principiella religionsfrihetsaspekter som kan anläggas på organisationsfrågan. Det bör också framhållas att den

SkU 1987/88:2

omställning som en åtgärd i denna riktning innebär för svenska kyrkan och dess församlingar onekligen skulle leda till att kyrkan befrias från arbetsuppgifter som inte kan anses ha något direkt samband med kyrkans huvudsakliga uppgifter och att resurser kan frigöras för ändamål som från kyrkans synpunkt kan te sig mer angelägna än de nuvarande bestyren med folkbokföringen.

Mot en överföring av pastorsämbetenas arbetsuppgifter med folkbokföringsfrågorna till en annan myndighet har bl.a. anförts att en sådan förändring skulle inverka på förhållandet kyrka-stat och strida mot andan i kyrka-statöverläggningarna och i 1982 års fyrpartiöverenskommelse i kyrka-statfrågan. Enligt denna kritik bör åtgärder av denna art inte komma i fråga utan att man först söker samförstånd med svenska kyrkan.

Utskottet vill i likhet med föredragande statsrådet framhålla att ingen av de kyrka-stat-utredningar som arbetat under perioden 1958-1978 har betraktat folkbokföringen som en fråga som berör de grundläggande relationerna mellan staten och kyrkan. Uppgiften betecknas i stället som en borgerlig angelägenhet som av historiska och traditionella skäl handhas av kyrkliga befattningshavare på det lokala planet. Inte heller 1982 års fyrpartiöverenskommelse innehåller något som tyder på att folkbokföringsfrågan inte bör kunna avgöras separat. I sammanhanget vill utskottet också framhålla att kyrkomötet 1985 och 1986 hos regeringen starkt betonat vikten av att den nu aktuella frågan snarast får en slutlig lösning. När det gäller svenska kyrkans inställning i dag framgår det av debatten och omröstningen vid 1987 års kyrkomöte att meningarna i frågan går starkt isär.

Med det anförda vill utskottet framhålla att man saknar grund för att tolka ett beslut om folkbokföringsorganisationen som ett ställningstagande i kyrka-stat-frågan eller som ett föregripande av en framtida prövning av förhållandet mellan kyrkan och staten. Svenska kyrkans ställning som ett statligt organ påverkas inte av den nu aktuella frågan.

Med tanke på det mångåriga utredningsarbete som har bedrivits av flera offentliga kommittéer kan utskottet inte heller instämma i den från vissa håll framförda uppfattningen att frågan inte är tillräckligt förberedd. Enligt utskottets mening bör det vara möjligt att på grundval av det material som nu föreligger fatta ett principbeslut rörande den framtida organisationen och hänskjuta oklara detaljfrågor och genomförandefrågor till den organisationskommitté som nu bör tillsättas. En sådan beslutsordning har tillämpats i många andra liknande fall, t.ex. beträffande den stora omorganisationen av skatteadministrationen. Konstitutionsutskottet har också i sitt yttrande i ärendet kommit till slutsatsen att det inte föreligger något hinder för skatteutskottet att ta upp ärendet för avgörande av sakfrågan.

En väsentlig fråga är hur man i möjligaste mån skall kunna undvika problem för den personal som berörs av en omorganisation. Här bör framhållas att det endast är en mindre del av de totalt 16 000 kyrkokommunalt anställda som är sysselsatta på pastorsexpeditionerna med folkbokföring som sin huvudsakliga arbetsuppgift och att arbetet med folkbokföringen i de minsta församlingarna sköts av prästen utan hjälp av särskilt anställd personal. Sammanlagt

SkU 1987/88:2

2 100 personer tjänstgör vid pastorsexpeditionerna med folkbokföring som sin huvudsakliga arbetsuppgift. Knappt en tredjedel är sysselsatta på heltid.

Om folkbokföringsuppgifterna i församlingarna överförs till annan myndighet kommer en del av personalen att kunna beredas fortsatt anställning i kyrkans regi, t.ex. för medlemsregistrering, arbete med kyrkoarkiven och andra församlingsuppgifter. Vidare kommer en ny huvudman för folkbokföringen att ha ett stort behov av att rekrytera folkbokföringskunniga personer som blivit övertaliga vid pastorsexpeditionerna. Så t.ex. visar utförda beräkningar att en folkbokföring hos de lokala skattemyndigheterna skulle kräva ca 1 200 årsarbetskrafter. Det finns alltså anledning att anta att flertalet av dem som berörs av en omläggning kommer att kunna beredas anställning i den nya folkbokföringsorganisationen. Anställningsförhållandena och möjligheterna till personlig utveckling och befordran torde kunna bedömas som goda. Det är dessutom fråga om en lång övergångstid. Om så behövs får givetvis särskilda åtgärder sättas in. I likhet med vad som anförs i motion Sk 164 anser utskottet att organisationskommittén bör göra en omsorgsfull belysning av personalfrågorna samt föreslå åtgärder som kan erfordras för att hävda sysselsättningsmöjligheterna för den nuvarande personalen.

Sett från kyrkans synpunkt är det givetvis av vikt att kyrkan får fortsatt tillgång till uppgifterna i folkbokföringen för sitt församlingsarbete och för den registerföring som under alla förhållanden blir nödvändig för kyrkans egna ändamål. Utskottet vill här peka på möjligheterna att upprätta och aktualisera kyrkans medlemsregister med hjälp av folkbokföringsregistren, och även i övrigt bör pastorsexpeditionerna kunna inhämta uppgifter från folkbokföringsmyndigheten på maskinell väg eller genom telefonförfrågning. Beträffande en av de frågor som tas upp i motionen Skl64 vill utskottet framhålla att omorganisationen av folkbokföringen inte berör församlingsindelningen och att de enskilda medborgarna såvitt utskottet nu kan bedöma även i fortsättningen kommer att registreras i den församling där de är bosatta.

Som alternativ till den nuvarande ordningen står att inrätta de lokala skattemyndigheterna eller de allmänna försäkringskassorna som huvudman för folkbokföringen i dess helhet.

För försäkringskassorna har framför allt anförts att deras nuvarande uppgifter har nära anknytning till folkbokföringsfrågorna och att de har god kapacitet för att ta emot dessa nya uppgifter. Eftersom försäkringskassorna - jämfört med de lokala skattemyndigheterna - också har ett förhållandevis stort antal lokalkontor (437 stycken) menar förespråkarna för detta alternativ att kassorna har större möjligheter att uppfylla kravet på en god service gentemot allmänheten. Härtill kommer att försäkringskassorna i sin nuvarande verksamhet har ett starkt behov av korrekta och aktuella uppgifter ur folkbokföringen.

Utskottet finner att bl.a. försäkringskassornas breda lokala förankring gör dem lämpliga att medverka i folkbokföringsarbetet. På detta sätt kan man också tillgodose försäkringskassornas behov av en snabb och säker tillgång till aktuella folkbokföringsuppgifter. Utskottet finner därför att försäkrings -

SkU 1987/88:2

kassorna bör integreras i folkbokföringsarbetet. Utskottet återkommer strax till denna möjlighet men vill först allmänt redovisa sin syn på skatteförvaltningen och folkbokföringen.

Som framgår av vad utskottet anfört inledningsvis ingår folkbokföringen redan i dag som en del i skatteförvaltningen. Riksskatteverket har den centrala tillsynen över verksamheten, länsskattemyndigheterna har den regionala befolkningsregistrsringen, och flyttningsregistreringen i Stockholm och Göteborg handhas av den lokala skattemyndigheten på dessa orter.

De lokala skattemyndigheterna svarar också för fastighetsregistreringen i hela landet. Denna registrering utgör grunden för folkbokföringen, eftersom kyrkobokföringen enligt huvudregeln sker på viss fastighet. Folkbokföringen har i sin tur grundläggande betydelse för hela beskattningsväsendet och för riksskatteverket i dess roll vid de allmänna valen. Flyttningskontrollen och problemet med skenskrivningar har ett starkt fiskalt inslag och är en naturlig arbetsuppgift för skattemyndigheterna.

Som utskottet enhälligt anförde vid sin behandling av organisationsfrågan 1981 (SkU 1980/81:33) har folkbokföringsfrågorna ett så nära samband med beskattningen att det skulle vara olämpligt att bryta ut dem ur riksskatteverket. Att överföra pastorsämbetenas arbetsuppgifter till de lokala skattemyndigheterna innebär en begränsad förändring inom skatteförvaltningens ram. Både folkbokföringskommittén, statskontoret och riksrevisionsverket har ansett att en sådan åtgärd har klara fördelar i organisatoriskt hänseende.

Med de lokala skattemyndigheterna som lokal myndighet för hela folkbokföringen torde det finnas stora möjligheter att förbättra servicen till allmänheten och olika myndigheter och att uppnå en snabb, tillförlitlig och förenklad hantering genom ett utvidgat samarbete med andra myndigheter. Samtidigt kommer kontrollfrågorna att kunna hanteras mer tillfredsställande än hittills.

Försäkringskassorna har ett väl förgrenat kontorsnät över hela landet och omfattande kontakter med allmänheten. I samband med dessa framkommer ofta uppgifter om exempelvis nya adresser. Att ge försäkringskassorna en roll i folkbokföringsarbetet skulle därför medföra att dessa kunde bidra till en god och vitt förgrenad service till medborgarna. En integrering skulle inte endast bidra till att öka tillgängligheten utan också bidra till att förbättra folkbokföringens aktualitet. Den tar också till vara den information om medborgarna som finns både i beskattnings- och försäkringskasseorganisationen.

Med terminalåtkomst till folkbokföringsregistren skulle den allmänna försäkringskassan enligt utskottets mening kunna medverka vid handläggningen av samtliga de ärenden som initieras genom anmälan från den enskilde. Försäkringskassan kan genom direktuppkoppling till registren få tillgång till lika aktuella uppgifter som folkbokföringsmyndigheten. I och med att personuppgifterna är aktuella skulle försäkringskassan redan vid anmälningstillfället kunna kontrollera att en anmälan är komplett. Samtidigt skulle försäkringskassan kunna hjälpa den enskilde att fylla i en blankett eller bevittna en namnunderskrift. Stora vinster kan på detta sätt uppnås genom ett ökat samarbete, även om prövningen av folkbokföringsfrågorna, registerföringen och ansvaret för registren givetvis måste förbehållas folkbokföringsmyndigheten.

SkU 1987/88:2

10 Som exempel på olika typer av anmälningar där försäkringskassan skulle kunna engageras i folkbokföringsarbetet kan nämnas

- anmälan om invandring (33 000)

- anmälan om utvandring (22 000)

- ansökan om hindersprövning (36 000)

- anmälan om flyttning inom landet (ca 1 milj.)

- anmälan om namn.

Försäkringskassan skulle även kunna utfärda personbevis och andra utdrag ur folkbokföringsregistret. Denna typ av ärenden har i dag en betydande omfattning. Ca 70 % av alla besök på pastorsexpeditionerna rör ärenden av denna typ, och antalet personbevis kan uppskattas till ca 2,3 miljoner per år.

Andra ärendetyper, såsom anmälan om födelse, dödsfall, adoption, faderskap, medborgarskap, aviseras huvudsakligen direkt till folkbokföringsmyndigheten från annan myndighet.

Ett ökat samarbete torde kunna genomföras även i förhållande till andra myndigheter. Så till exempel bör det övervägas om inte landstingen bör kunna erbjudas direktåtkomst dygnet runt till folkbokföringsregistren för att kunna inhämta aktuella uppgifter i fråga om offer vid trafikolyckor etc.

När det gäller inflyttning från utomnordiskt land måste en invandrare i dag kontakta flera myndigheter, t.ex. pastorsämbetet, försäkringskassan och lokala skattemyndigheten, vilka kräver i stort sett samma uppgifter. Servicemässiga fördelar står även här att vinna genom en samordning.

Allmänhetens krav på god service kan ytterligare tillgodoses genom att blanketter för olika typer av anmälningar (namnanmälan, hindersprövning, gemensam vårdnad om barn, flyttningsanmälan) i större utsträckning än i dag tillhandahålls även hos andra myndigheter.

Sammantaget innebär det ovan sagda att medborgarna erbjuds en utomordentligt hög grad av tillgänglighet och service i folkbokföringsärenden från myndigheterna. Det kan i sammanhanget framhållas att det skisserade samarbetet inte innebär någon ökad samköming av information i olika register. Avsikten är endast att öka tillgängligheten till de folkbokföringsuppgifter som redan i dag skall lämnas ut och att underlätta hanteringsfrågorna. I utredningsarbetet bör man givetvis uppmärksamma sekretessfrågorna noggrant så att nuvarande sekretess- och integritetsskydd bevaras.

Utskottet utgår från att den kommande folkbokföringsorganisationen kan utformas på det sätt som utskottet här har skisserat. Om det under det kommande utredningsarbetet skulle visa sig svårt att uppfylla denna förutsättning i praktiken kan frågorna givetvis tas upp på nytt i samband med kommande ställningstaganden till organisationsutredningens förslag.

Med dessa förutsättningar tillstyrker utskottet de förslag som läggs fram i propositionen och förordar att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en ny organisation för folkbokföringen den 1 juli 1991. Därmed tillgodoses enligt utskottets mening i väsentliga delar också syftet med motionerna Skl59, Skl60, Skl64 och Skl68. Vad utskottet nu har anfört innebär att utskottet avstyrker övriga motioner i organisationsfrågorna.

SkU 1987/88:2

11 Begreppet sökperson i folkbokföringen

I folkbokföringen registreras varje person med civilstånd och i förekommande fall familjeställning och samhörighet. Registreringen av samhörighet sker för att det skall vara möjligt att sortera ihop alla familjemedlemmar t.ex. vid utskrift av mantalslängder eller skattelängder.

I fråga om en gift person anges under ”Samhörighet (sökperson)” den andre makens personnummer. Hustru som sammanbor med mannen förs i registret upp närmast denne. För barn under 18 år antecknas mannen såsom sökperson, även om han inte är far till barnet. Kvinnan kommer enligt dessa regler att antecknas såsom sökperson för barn i familjen endast om hon är ogift eller om hon inte sammanbor med maken. Nuvarande ordning har tillämpats sedan 1947, dock med den ändringen att ordet ”sökperson” infördes i början av 1980-talet i stället för beteckningen ”huvudman” som kritiserats för att ge intryck av bristande jämställdhet mellan makar.

I tre motioner som väckts under riksmötet 1985/86 - Sk903 av Charlotte Branting (fp), Sk905 av Viola Claesson (vpk) och Sk906 av Ann-Cathrine Haglund (m) och Birgitta Rydle (m) - kritiseras begreppet ”sökperson” i folkbokföringen. Att det i allmänhet är mannen i en familj som betecknas såsom sökperson är enligt motionärernas uppfattning ett uttryck för ett patriarkaliskt synsätt och har i vissa fall medfört missförstånd hos dem som utnyttjar registren. Motionärerna vänder sig särskilt mot att en ensamstående kvinna med hemmavarande barn inte längre får stå som sökperson om hon ingår äktenskap och att mannen i så fall skall registreras som sökperson även om han inte är barnens fader.

Motionärerna i de förstnämnda motionerna anser att begreppet sökperson bör utmönstras helt, medan yrkandet i den sistnämnda motionen går ut på att makarna själva skall få avgöra vem som skall vara sökperson för familjen.

Utskottet är medvetet om att det nuvarande systemet kan medföra olägenheter och missförstånd. Berättigad kritik kan enligt utskottets mening riktas mot reglerna även från principiella utgångspunkter. Utskottet kan således i allt väsentligt instämma i motionärernas uppfattning. Enligt utskottets mening bör frågan snarast tas upp i den tekniska översyn som nu förestår rörande personregistreringen så att samtliga erforderliga omläggningar kan genomföras senast i samband med de systemändringar som enligt riksskatteverkets planering skall genomföras 1991. I avvaktan härpå bör riksskatteverket enligt utskottets mening aktivt söka förhindra nya missförstånd och olämplig användning av uppgifterna genom att förnya informationen till de olika användarna av uppgifterna.

Vad utskottet har anfört i denna fråga bör ges regeringen till känna. Syftet med motionerna får därmed anses vara tillgodosett.

Byte av personnummer

Varje person som redovisas i folkbokföringen skall ha ett personnummer som identitetsbeteckning. Personnumret består av tio siffror. De sex första anger födelsetiden, de tre följande är ett födelsenummer och den sista är en kontrollsiffra. Systemet innebär att alla personer här i landet får olika identitetsbeteckningar.

SkU 1987/88:2

12 Födelsenummer för barn som föds i Sverige tilldelas av länsskattemyndigheten i kyrkobokföringslänet. Övriga får födelsenummer av riksskatteverket. Varje länsskattemyndighet har till sitt förfogande en nummerserie ur sviten 001-999, som också inrymmer en reservserie. Reservserien och överblivna nummer disponeras av riksskatteverket. Förutsättningarna för en helt slumpmässig tilldelning av folkbokföringsnummer undersöks för närvarande av riksskatteverket.

Under den allmänna motionstiden 1987 väcktes två motioner - Sk901 av Bengt Westerberg m.fl.(fp) och Sk902 av Kersti Johansson (c) - med yrkanden om att man i vissa fall skall kunna byta personnummer.

Yrkandet i den förstnämnda motionen syftar framför allt till att förbättra möjligheterna att skydda kvinnor som utsätts för våld eller trakasserier och som därför behöver skapa sig en ny identitet. Utskottet har förståelse för detta syfte. Samtidigt vill utskottet framhålla att det skulle vara förenat med problem att tillåta ändringar av ett i och för sig riktigt personnummer. Enligt utskottets mening bör man därför i första hand pröva möjligheterna att lämna ett effektivt sekretesskydd för adressuppgifter m.m. Numera kan man också - när det finns tillräckliga skäl härför - sekretesskydda uppgifterna i folkbokföringsregistret. Närmare uppgifter från folkbokföringsregistretavseende namn, adress eller liknande lämnas då ut endast efter prövning av datachefen i länet. Som anförs i motionen omfattar denna folkbokföringssekretess emellertid inte samtliga register som uppdateras via folkbokföringsregistret. Detta innebär exempelvis att adressuppgifter m.m. i körkortsregistret och vissa andra register för närvarande inte kan sekretesskyddas. Detta är dock ett problem som redan har uppmärksammats, och data- och offentlighetskommittén har i sitt delbetänkande Integritetsskyddet i informationssamhället 2 (SOU 1986:46) föreslagit att all myndighetsregistrering av befolkningen skall omfattas av folkbokföringssekretessen. En proposition i ämnet väntas till riksdagen i höst.

Utskottet utgår från att det problem som tas upp i motionen kommer att lösas inom kort och finner således att syftet med motion 1986/87:Sk901 i allt väsentligt är tillgodosett. Med hänvisning härtill avstyrker utskottet motionen.

I den andra motionen anförs att adoptivbarn från utlandet ofta har fått ett födesenummer som börjar med siffran 9. Detta har enligt motionen skapat en oro för att man av födelsenumret kan utläsa uppgifter av olika slag, bl.a. att en person inte är född i Sverige.

Ursprungligen hade riksskatteverket endast tillgång till födelsenummer i en reservserie som omfattade numren 930-999 att användas i alla andra fall än för nyfödda. Sedan början av 1970-talet har emellertid framställts förteckningar över ej utnyttjade nummer tidigare år, och fr.o.m. 1981 har riksskatteverket dessutom redan under det löpande året fått tillgång till vissa nummerserier som erfarenhetsmässigt inte utnyttjas av länen. Dessa nummerserier och förteckningar har sedan använts bl.a. när personnummer skall fastställas för barn - svenska eller utländska - som är födda utom riket men har svensk födelsehemort, för barn födda utom riket som skall ha svenskt pass, för personer - svenska eller utländska - första gången de invandrar till

SkU 1987/88:2

13 Sverige och vid ändring av felaktiga personnummer för svenska och utländska medborgare.

Av det anförda framgår att man inte kan dra någon slutsats om en persons nationalitet, födelseort eller vistelsetid i Sverige med ledning av födelsenumret. Med hänvisning härtill och till att syftet med motion 1986/87:Sk902 beaktats genom att riksskatteverket numera har tillgång till ett väsentligt större antal olika nummer än tidigare avstyrker utskottet motionen.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. beträffande organisationen av folkbokföringen

att riksdagen med bifall till proposition 1986/87:158, med anledning av motionerna 1986/87:Skl59, 1986/87:Skl60, 1986/87:Skl64 och 1986/ 87:Skl68 och med avslag på motionerna 1986/87:Skl54, 1986/ 87: Sk 155, 1986/87:Skl56, 1986/87: Sk 157, 1986/87:Skl58, 1986/

87:Skl61, 1986/87:Skl62, 1986/87:Skl63, 1986/87:Skl65, 1986/

87: Sk 166, 1986/87:Skl67, 1986/87:Skl69, 1986/87:Skl70, 1986/

87:Skl71 och 1986/87:Sk903 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en ny organisation för folkbokföringen den 1 juli 1991,

2. beträffande begreppet sökperson i folkbokföringen

att riksdagen med anledning av motionerna 1985/86:Sk903, 1985/ 86:Sk905 och 1985/86:Sk906 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört angående en ändring av registreringen av samhörighet i folkbokföringen,

3. beträffande byte av personnummer att riksdagen avslår motion 1986/87:Sk901,

4. beträffande tilldelningen av födelsenummer att riksdagen avslår motion 1986/87:Sk902.

Stockholm den 14 oktober 1987 På skatteutskottets vägnar Jan Bergqvist

Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp)*, Stig Josefson (c), Anita Johansson (s). Lars Hedfors (s), Britta Bjelle (fp), Bruno Poromaa (s), Karl-Anders Petersson (c)*, Sverre Palm (s), Kjell Nordström (s), Gunnar Nilsson (s), Ewy Möller (m), Paul Lestander (vpk) och Karl-Gösta Svenson (m).

* Ej närvarande vid justeringen.

SkU 1987/88:2

14 Reservationer

SkU 1987/88:2

1. Organisationen av folkbokföringen (mom. 1)

Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson (c), Karl-Anders Petersson (c), Ewy Möller (m) och Karl-Gösta Svenson (m) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 7 med ”Kritiken mot” och slutar på s. 11 med ”i organisationsfrågorna.” bort ha följande lydelse:

Kyrkobokföringen här i landet vilar på en lång historisk tradition och betecknas med rätta som en av de bästa i världen. Den innehåller detaljerade uppgifter om vår befolkning långt tillbaka i svunnen tid och dagsaktuella uppgifter som har grundläggande betydelse för hela vårt samhälle. Även om folkbokföringen på det hela taget fungerar väl råder enighet om att man i möjligaste mån bör ta till vara möjligheterna till förbättringar. Samtidigt ligger det enligt utskottets mening i sakens natur att en genomgripande, komplicerad reform och en helt ny organisation av en verksamhet som direkt berör känsliga uppgifter för var och en här i landet bör övervägas endast om nödvändiga förbättringar inte kan uppnås med enklare medel. En förutsättning för ett lyckat resultat är att åtgärderna kan vila på förståelse från allmänheten och att de kan genomföras på bred politisk grund och i samförstånd med berörda parter.

Mot denna bakgrund framstår det som anmärkningsvärt att regeringen lägger fram ett principförslag om att kyrkan skall skiljas från sina hävdvunna uppgifter inom folkbokföringen utan att presentera ett fullgott underlag för beslutet och konkreta lösningar av de komplicerade frågor som det här rör sig om. Propositionen visar en betydande nonchalans från regeringens sida gentemot riksdagen, och den står också i strid mot vad kyrkomötet uttalat. Regeringen har ej ens låtit remissbehandla statskontorets rapport om möjligheterna att genomföra förbättringar inom ramen för nuvarande system och har också underlåtit att bereda frågan med de kyrkliga organen och med de politiska partierna. Förslaget har dessutom den karaktären att det kan uppfattas som en ändring av relationerna i förhållandet mellan staten och kyrkan, och propositionen kan allvarligt försvåra möjligheterna att finna samförståndslösningar på frågorna kring svenska kyrkans framtida ställning. Det bör framhållas att kyrkomötet har begärt att regeringen återkallar propositionen och att kyrkomötet samtidigt har ställt sig bakom rationaliseringar och ändringar i ansvarsfördelningen inom det nuvarande systemets ram i syfte att tillgodose kraven på förbättringar. Regeringen har inte ännu tagit ställning till kyrkomötets skrivelse.

En omorganisation av folkbokföringen berör stora personalkategorier, och det är bl.a. av rättssäkerhetshänsyn av största betydelse att deras situation beaktas i sammanhanget. Utskottet delar den i flera motioner framförda uppfattningen att propositionen även i detta hänseende är alltför ofullständig och vagt utformad för att kunna läggas till grund för ett beslut av riksdagen. Därtill kommer att ett genomförande av reformen kräver lagstiftningsåtgärder och att arten och omfattningen av en sådan lagstiftning inte nu kan bedömas. Den tidsplan som utan motivering angivits för

reformens genomförande - den 1 juli 1991 - framstår under alla förhållanden som orealistisk.

Enligt utskottets mening är den kritik som i motioner och inkomna skrivelser har riktats mot regeringens beredning av frågan berättigad. Vid konstitutionsutskottets behandling av detta ärende har det ifrågasatts om inte propositionen bör avslås redan på den formella grunden att regeringens beredning av ärendet står i strid med bestämmelserna i 7 kap. 2 § regeringsformen. Även om meningarna inom konstitutionsutskottet har varit delade vid denna formella bedömning är det uppenbart att den nu aktuella principfrågan är så komplicerad och inrymmer så betydelsefulla delfrågor av skilda slag att en slutgiltig bedömning bör grundas på ett mer allsidigt material än som nu finns tillgängligt och på ingående överväganden.

Som exempel på frågor som inte har blivit tillfredsställande belysta i propositionen vill utskottet först nämna serviceaspekten och glesbygdsproblematiken. Propositionen innebär en drastisk nedskärning från de närmare 1 500 pastorsexpeditionerna till de 120 lokala skattemyndigheterna. Att särskilda åtgärder erfordras för att motverka de försämringar för allmänheten som detta innebär är uppenbart, men den direkta kontakten med den beslutande myndigheten i de många gånger känsliga folkbokföringsfrågorna kommer i stor utsträckning att gå förlorad. Det är väl bekant att allmänheten uppskattar den kontakt med samhället och den service som man erhåller vid pastorsämbetena. Försämringar kan befaras också därför att ytterligare en myndighet, dvs. den lokala skattemyndigheten, måste kopplas in i flera vanliga situationer, t.ex. i samband med vigsel, dop och dödsfall. Detta innebär - förutom försämringar i servicehänseende - såvitt utskottet nu kan bedöma dessutom en avsevärd administrativ merbelastning.

I glesbygder kommer problemen att bli särskilt kännbara. Ett stort antal personer - företrädesvis kvinnor - tjänstgör deltid på pastorsexpeditionerna med folkbokföring som en väsentlig del av arbetsuppgifterna. Om dessa arbetsuppgifter flyttas till centralorterna kan problem av skilda slag förutses, och de svårigheter som detta kan medföra för familjer i glesbygder kan knappast överbryggas. Det kan förutses att personalfrågorna blir svårbemästrade även för kyrkan, särskilt i de mindre församlingarna.

Bland andra frågor som helt eller delvis förbigåtts i propositionen och som behöver belysas närmare inför en omorganisation kan dessutom nämnas olika sekretessfrågor, arkivfrågor, säkerhetsfrågor och beredskapsfrågor i krissituationer.

Utskottet vill också framhålla vikten av en tillfredsställande kostnadsbedömning för de alternativ som står till buds. Propositionen innehåller inte ens ett försök till analys av kostnadsaspekterna. Föredragande statsrådet anger helt kort att kostnaderna för folkbokföringen enligt hans förslag innebär en merbelastning på statsbudgeten med ca 250 milj. kr. per år. Kvarstående kostnader för kyrkan beräknas bli 130 milj. kr. per år. Inte ens på lång sikt är det möjligt att avveckla annat än en del av de kostnader pastoraten i dag har för folkbokföringen. Dessutom har man att räkna med nya kostnader för tillkommande rutiner. Kvarstående kostnader hänför sig bl.a. till den personal som endast delvis sysslar med folkbokföringsuppgifter, dvs. den övervägande delen av personalen på pastorsexpeditionerna, och till lokal -

SkU 1987/88:2

kostnader. Härtill kommer bl.a. att kyrkan även i fortsättningen måste föra register över sina medlemmar, något som medför en dubbel registrering av 95 % av befolkningen. Enligt statskontorets beräkningar blir totaleffekten att en åtgärd av detta slag medför samhällsekonomiska fördyringar.

De invändningar som således kan riktas mot propositionen gäller i hög grad även beträffande alternativet med försäkringskassorna som folkbokföringsmyndighet. Härtill kommer att detta alternativ torde innebära ytterligare kostnadsfördyringar och långvariga övergångsproblem av svårbedömbar art.

Det nuvarande förfarandet har från vissa håll kritiserats från religionsfrihetssynpunkt. Denna kritik har i allmänhet inte preciserats på ett sådant sätt att den kan bemötas. Det har dock anförts att invandrare i alltför stor omfattning kommit att registreras som medlemmar i svenska kyrkan. Utskottet vill för sin del slå fast att det i ansvaret för den löpande folkbokföringen givetvis ligger att sköta uppgifterna på ett sådant sätt att befogad kritik i detta hänseende inte kan riktas mot handhavandet. De praktiska erfarenheterna visar enligt utskottets mening att invandrare och andra med förtroende vänder sig till pastorsexpeditionerna. Folkbokföringen är en uppgift av allmän samhällelig natur som av historiska skäl har anförtrotts kyrkan och inte en religionsfrihetsfråga, och utskottet kan inte se att det kan väcka betänkligheter för någon att vända sig till pastorsexpeditionernas tjänstemän i sådana angelägenheter som det här är fråga om.

Kritiken i övrigt mot folkbokföringen är av begränsad karaktär. Den går framför allt ut på att organisationen behöver förbättras i vissa hänseenden och att förfarandet behöver ses över bl.a. för att förenkla och rationalisera det löpande arbetet. Önskemål har också framförts om en bättre kontroll av s.k. skenskrivningar. Redan statskontorets rapport (1986:30) Folkbokföringen med kyrkan som huvudman ger vid handen att denna kritik i väsentlig utsträckning kan tillgodoses inom ramen för det nuvarande systemet, och kyrkomötets behandling av frågan i år visar på möjliga förbättringar utöver vad statskontoret föreslagit. Den naturliga vägen att söka rationalisera folkbokföringen är enligt utskottets uppfattning att skapa bärkraftiga enheter inom ramen för det nuvarande systemet och förbättra samordningen och samarbetet mellan pastorsexpeditionerna och skatteadministrationen. Möjligheterna härtill bör enligt utskottets uppfattning belysas ytterligare. I detta sammanhang vill utskottet också peka på möjligheterna till ett vidgat samarbete även med andra myndigheter i syfte att ytterligare förbättra servicen till medborgarna.

Innan riksdagen tar ställning till frågan om folkbokföringens framtida organisation bör de praktiska och principiella frågor som har samband med en så omfattande och betydelsefull reform som det här är fråga om belysas på ett tillfredsställande sätt. Enligt utskottets uppfattning är det inte en acceptabel ordning att riksdagen först binder sig i den grundläggande organisationsfrågan och därefter låter en organisationskommitté ta ställning till alla de problem som en omorganisation medför. I stället bör en parlamentariskt sammansatt utredning tillsättas för att i samråd med svenska kyrkan och personalorganisationerna snarast möjligt presentera ett nytt förslag med ett tillfredsställande underlag för kommande bedömningar.

SkU 1987/88:2

17 Utskottet avstyrker således propositionen och föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som här har anförts i organisationsfrågan. Det anförda innebär bifall till motionerna Skl54, Skl55, Skl56, Skl57 yrkande 1, Skl58, Sk 161, Skl62, Skl63 yrkande 1, Skl65 yrkande 1, Skl66, Skl67, Skl69 yrkande 1, Skl70 och Skl71 samt att syftet med motion Skl64 är tillgodosett. I övrigt avstyrker utskottet de aktuella motionsyrkandena.

dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa

1. beträffande organisationen av folkbokföringen att riksdagen med bifall till motionerna 1986/87:Skl54, 1986/ 87:Skl55, 1986/87:Skl56, 1986/87: Sk 158, 1986/87:Sk 161, 1986/ 87:Skl62, 1986/87:Skl63 yrkande 1, 1986/87:Skl65 yrkande 1, 1986/ 87:Skl66, 1986/87:Skl67, 1986/87:Skl69 yrkande 1, 1986/87:Skl70 och 1986/87:Skl71, med anledning av motionerna 1986/87:Skl57 och 1986/87:Skl64 och med avslag på motionerna 1986/87:Skl59, 1986/ 87:Skl60, 1986/87:Skl63 yrkande 2, 1986/87:Skl65 yrkande 2, 1986/ 87:Skl68,1986/87:Skl69 yrkande 2 och 1986/87:Sk903 och på proposition 1986/87:158 som sin mening ger regeringen till känna vad som anförts ovan om folkbokföringens framtida organisation.

2. Organisationen av folkbokföringen (mom. 1)

Kjell Johansson (fp) och Britta Bjelle (fp) har

dels anfört följande:

Under århundraden har kyrkan haft hand om den löpande folkbokföringen. Detta har fungerat väl, trots att angelägna krav på rationaliseringar och andra förbättringar av verksamheten har fått anstå under lång tid i avvaktan på ställningstagandena i frågan om folkbokföringens framtida organisation. Som anförs i motion Skl68 av Kjell Johansson m.fl. (fp) innebär folkpartiets ståndpunkt att ansvaret för verksamheten bör överföras till en borgerlig myndighet inte någon som helst kritik mot kyrkans sätt att sköta arbetet. Kravet i motionen motiveras framför allt utifrån religionsfrihetsskäl. Det är inte tillfredsställande att personer som inte är medlemmar i svenska kyrkan skall vara hänvisade till den kyrkliga myndigheten när de behöver ha kontakt med folkbokföringen. Detta kan givetvis upplevas som kränkande exempelvis för den som utövar en icke-kristen religion och som en påtryckning för invandrare att låta sig registreras såsom medlemmar i svenska kyrkan. Bakom kravet står också den romersk-katolska kyrkan, de ortodoxa kyrkorna, de frikyrkliga samfunden, de mosaiska församlingarna och muslimerna.

Vi är väl medvetna om att en omorganisation av detta slag är förenad med många olika problem. Problemen har emellertid enligt vår uppfattning inte annan karaktär än att de bör kunna tas upp av den planerade organisationskommittén. Vi instämmer i allt väsentligt i vad utskottet anfört i dessa frågor och vill understryka att svårigheterna för personalen under övergångstiden på allt sätt bör underlättas genom särskilda insatser.

Vi instämmer i principen att ansvaret för folkbokföringen nu bör flyttas

SkU 1987/88:2

från svenska kyrkan till en borgerlig myndighet. Vi anser emellertid att huvudansvaret för folkbokföringen bör överföras till försäkringskassorna.

Som framhållits från olika håll är alternativet med försäkringskassorna att föredra med hänsyn såväl till allmänhetens servicekrav och regionalpolitiska skäl som till den berörda personalen. Försäkringskassorna har 437 lokalkontor mot de lokala skattemyndiheternas 120. Alternativet med försäkringskassorna kommer därför att innebära att allmänhetens anspråk på direkt personlig kontakt med den myndighet som ansvarar för folkbokföringen kan tillgodoses på ett rimligt sätt. Vidare kommer den personal som i dag arbetar med folkbokföringen inom svenska kyrkan lättare att kunna beredas tillfälle till försatt arbete hos den nya ansvarsmyndigheten.

Därtill kommer att det finns en risk för att folkbokföringen i skattemyndigheternas händer kommer att uppfattas av allmänheten som ett register vars främsta syfte är att ligga till grund för taxering och att detta kan försämra möjligheterna att få in korrekta uppgifter. Vi delar uppfattningen att det är angeläget att komma till rätta med de s.k. skenskrivningarna och skatte- och bidragsfusket, men uppgiften bör lämpligen vara skild från ansvaret för folkbokföringen.

Jämfört med utskottets förslag om ett integrerat samarbete mellan försäkringskassorna och skattemyndigheterna innebär det enligt vår uppfattning också organisatoriska fördelar att låta försäkringskassorna överta det direkta ansvaret för folkbokföringen.

Med det anförda tillstyrker vi motionerna Skl59, Skl60 och Skl68.

dels vid mom. 1 hemställt

1. beträffande organisationen av folkbokföringen att riksdagen med bifall till motionerna 1986/87:Sk 159,1986/87:Skl60 och 1986/87:Skl68, med anledning av proposition 1986/87:158 och motionerna 1986/87:Skl57, 1986/87:Skl63 yrkande 2, 1986/87:Skl64 och med avslag på motionerna 1986/87:Skl54, 1986/87:Skl55, 1986/ 87:Skl56, 1986/87:Skl58, 1986/87:Skl61, 1986/87:Skl62, 1986/ 87:Skl63 yrkande 1, 1986/87:Skl65, 1986/87:Skl66, 1986/87:Skl67, 1986/87:Skl69,1986/87:Skl70,1986/87:Skl71 och 1986/87:Sk903 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en ny organisation för folkbokföringen den 1 juli 1991.

3. Byte av personnummer (mom. 3)

Kjell Johansson (fp) och Britta Bjelle (fp) har

dels anfört följande:

Som framhålls av motionärerna i motion Sk901 och den bakomliggande motionen Ju903 är det av största vikt att man kan skapa ett tillfresställande skydd för personer som hotas av fysiskt våld eller trakasserier. Motionärerna nämner i första hand kvinnor som förföljs av sina f.d. män och som i ett stort antal fall utsätts för olidliga övergrepp och direkt livshot. Det är angeläget att samhället här kan träda in aktivt med en hjälp till en ny identitet i en bättre

SkU 1987/88:2

tillvaro. Detta skydd omintetgörs emellertid med de nuvarande möjligheterna att spåra personer med hjälp av personnumren.

Som framgår av utskottets yttrande väntas senare i höst en proposition med förslag i syfte att skapa en bättre sekretess för skyddade personer. Det kan emellertid ifrågasättas om de planerade åtgärderna är tillräckliga för att helt undanröja de nuvarande problemen. Enligt vårt uppfattning bör man därför öppna möjligheten att i angelägna situationer byta personnummer. Vi tillstyrker således det yrkande härom som framställs i motion Sk901.

dels vid mom. 3 hemställlt

3. beträffande byte av personnummer att riksdagen med bifall till motion 1986/87:Sk901 hos regeringen begär förslag till lag som innebär att personer som hotas av fysiskt våld eller trakasserier skall ges tillstånd att efter prövning i varje enskilt fall få byta personnummer.

Särskilt yttrande

Byte av personnummer (mom. 3)

Knut Wachtmeister (m), Ewy Möller (m) och Karl-Gösta Svenson (m) anför: Vi instämmer helt i syftet med motion Sk901 att skapa möjligheter till ett bättre skydd för kvinnor som förföljs av sina f.d. män och för andra personer som hotas av våld eller trakasserier. Det kan givetvis inte accepteras att namn och adresser som sekretesskyddats i folkbokföringsregistret läcker ut genom andra register och att vem som helst därför kan spåra den skyddade med hjälp av personnumret. Som framgår av utskottets redogörelse är detta emellertid ett problem som redan har uppmärksammats, och en proposition kommer att läggas fram senare i höst i syfte att lösa denna fråga. Vi anser att propositionen bör avvaktas och kommer att ta närmare ställning till vilka åtgärder som erfordras när regeringens förslag inom kort föreligger. Vi ställer alltså inte nu något särskilt yrkande med anledning av motionen.

SkU 1987/88:2

20 Konstitutionsutskottets yttrande 1987/88:1 y

över proposition 1986/87:158 om ny organisation för folkbokföring samt motioner

Till skatteutskottet

Skatteutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över dels proposition 1986/87:158 om ny organisation för folkbokföring samt de 18 motioner som väckts med anledning av propositionen, dels 6 motioner från de allmänna motionstiderna 1986 och 1987 rörande olika folkbokföringsfrågor.

I propositionen föreslås riksdagen godkänna ett principförslag i fråga om ny organisation för folkbokföringen att gälla fr.o.m. den 1 juli 1991. Förslaget innebär att ansvaret för den löpande folkbokföringen förs över från pastorsämbetena till de lokala skattemyndigheterna. En organisationskommitté avses bli tillkallad för att lämna förslag till hur den nya organisationen närmare bör utformas.

Utskottets överväganden

Utskottet tar i sitt yttrande inte ställning i själva sakfrågan utan begränsar yttrandet till att avse regeringens beredning av ärendet. I flera av följdmotionerna har i olika hänseenden riktats kritik mot denna beredning. Bl.a. har hävdats att propositionen innebär ett föregripande av stat-kyrka-frågans lösning, att remissbehandlingen i ärendet varit bristfällig, särskilt vad gäller inhämtande av yttranden från olika kyrkliga organ, samt att propositionen är alltför ofullständig för att kunna läggas till grund för ett principbeslut av riksdagen rörande den framtida folkbokföringsorganisationen.

Vad först gäller den ifrågasatta kopplingen mellan stat-kyrka-frågan och folkbokföringsfrågan får utskottet anföra följande. Som framgår av propositionen ansåg de stat-kyrka-utredningar som arbetade under perioden 1958-1978 att folkbokföringen var en fråga som inte berörde de grundläggande relationerna mellan stat och kyrka. Folkbokföringen betecknades tvärtom som en borgerlig angelägenhet, men som av historiska och traditionella skäl hade handhafts av befattningshavare inom svenska kyrkan (prop. s. 21 f.). Utskottet delar den grundsyn i frågan de nämnda utredningarna gett uttryck för. Enligt utskottets mening kan således ett beslut varigenom pastorsämbetenas befattning med folkbokföringsfrågorna överförs till annan myndighet inte tolkas som ett ställningstagande i stat-kyrka-frågan. Det bör tilläggas att 1982 års fyrpartiöverenskommelse i stat-kyrka-frågan, vilken åberopats i några av motionerna, inte innehåller något som talar mot att folkbokförings -

SkU 1987/88:2

Bilaga

frågan avgörs separat. I sammanhanget bör också erinras om att både 1985 och 1986 års kyrkomöten i skrivelser till regeringen starkt betonat vikten av att folkbokföringsfrågan snarast får sin lösning.

Vad i övrigt gäller den föreliggande propositionen har utskottet utifrån de synpunkter utskottet har att beakta inte funnit anledning att rikta kritik mot regeringens beredning av ärendet.

Utskottets slutsats är således att det inte föreligger något hinder för skatteutskottet att ta upp ärendet för avgörande av sakfrågan.

Stockholm den 13 oktober 1987 På konstitutionsutskottets vägnar Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita Modin (s), Sören Lekberg (s), Elisabeth Fleetwood (m), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Ulla Pettersson (s) och Margitta Edgren (fp).

Avvikande mening

Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m) och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ”Vad först” och slutar med ”av sakfrågan” bort ha följande lydelse:

Utskottet får anföra följande. Flera skäl talar enligt utskottets mening mot att riksdagen i förevarande sammanhang beslutar om ny organisation av folkbokföringen, som i vårt land sedan mycket lång tid varit anförtrodd svenska kyrkan. En allvarlig brist i beredningen är att regeringen inte berett kyrkans högsta organ, dvs. kyrkomötet, tillfälle att yttra sig i ärendet. Förslaget är av den karaktären att det kan uppfattas som en ändring av relationerna i förhållandet mellan staten och kyrkan. De kyrka-statutredningar som arbetade 1958-1978 ledde aldrig till några beslut varför utgångspunkten är att folkbokföringen har kyrkan som huvudman. Enligt utskottets mening är det av största betydelse att en så genomgripande reform som den aktuella sker under bred enighet både på det riksdagspolitiska och det kyrkopolitiska planet. Det skall tilläggas att bl.a. 1985 och 1986 års kyrkomöten, som utgick från att kyrkan skulle bibehålla huvudmannaskapet, förutsatt att frågan skulle underställas kyrkomötet. En annan brist i beredningen är att regeringen underlåtit att avvakta 1983 års folkbokföringskommittés slutliga överväganden.

En omorganisation av folkbokföringen berör stora personalkategorier och det är av bl.a. rättssäkerhetshänsyn av största betydelse att deras situation beaktas i sammanhanget. Utskottet delar den i flera motioner framförda uppfattningen att propositionen är alltför ofullständig och vagt utformad för

SkU 1987/88:2

Bilaga

att kunna läggas till grund för ett beslut av riksdagen. Reformens genomförande torde fordra lagstiftningsåtgärder. 1 nuvarande läge kan inte bedömas hur lagstiftningen bör utformas. Enligt utskottet är frågan av den art att den bör underställas riksdagen först sedan lagrådets yttrande inhämtats. Utskottet vill vidare understryka att den tidsplan som utan motivering angivits i propositionen för reformens genomförande - den 1 juli 1991 - under alla förhållanden framstår som orealistisk.

Beträffande slutligen de ekonomiska effekterna är dessa bristfälligt redovisade i propositionen. Av statskontorets utredning framgår att ett ändrat huvudmannaskap innebär ökade kostnader för samhället.

Sammanfattningsvis finner utskottet att beredningen av ärendet står i strid med bestämmelserna i 7 kap. 2 § RF. Med hänvisning till det anförda anser utskottet att propositionen bör avslås.

SkU 1987/88:2

Bilaga

gotab Stockholm 1987 13781