Beslut vid regeringssammanträde 1987-05-14

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet statsrådet Leijon anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att analysera konsekvenserna av olika arbetstidsreformer och förändrade arbetstidsmönster.

Kommittén skall presentera ett samlat underlag som belyser effekterna för män, kvinnor och familjer av olika slag av arbetstidsförkortningar. Det bör omfatta kortare arbetstid per dag eller vecka, längre semester, utökad föräldraförsäkring, alternativa arbetstidsförkortningar och rörlig pensionsålder.

2. Reformer och debatt under senare år

Arbetstiden är en av de viktigaste faktorerna som formar våra arbets- och levnadsvillkor. De reformer som hittills har genomförts under 1900-talet för att förkorta arbetstiden och successivt bygga ut semesterrätten har varit betydelsefulla steg i utvecklingen av vårt välfärdssamhälle.

När 40-timmarsveckan genomfördes under 1970-talets första år blev veckoarbetstiden i stort sett lika för alla heltidsarbetande, både för arbetare och tjänstemän. Sedan dess har emellertid helt nya arbetstidsmönster utvecklats. Kvinnornas ökande förvärvsarbete har ofta skett i form av deltid vilket innebär att kvinnornas genomsnittsarbetstid är betydligt kortare än männens. Den ojämna fördelningen mellan könen av omsorgs- och hushållsarbete har inte ändrats på något avgörande sätt trots att kvinnornas förvärvsfrekvens numera är nästan lika hög som männens.

Tanken på sextimmars arbetsdag för alla aktualiserades tidigt under 1970-talet. Den har sedan dess fått stort utrymme i arbetstidsdebatten i Sverige, även om andra förslag också funnits med i bilden.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har också lett till andra nya krav på hur arbetstiden skall utformas. En rad ledighetslagar har tillkommit som ger de anställda möjlighet att för olika ändamål vara borta från arbetet på hel- eller deltid. Ledighetslagstiftningen har förbättrat möjligheterna att förena föräldraskap och arbete, studier och arbete etc.

Redan år 1974 tillsatte den dåvarande socialdemokratiska regeringen en delegation (1974:09) för arbetstidsfrågor (DELFA) som fick i upgift att följa debatten om fortsatta generella arbetstidsförkortningar. I delegationen ingick representanter för arbetsmarknadens parter. DELFA gav under 1970-talet ut två betänkanden, Kortare arbetstid När? Hur? (SOU 1976:34) och Arbetstiderna under 1980-talet (SOU 1979:48).

Efter regeringsskiftet år 1982 fick DELFA nya direktiv och utökades med representanter för riksdagspartierna. De nya direktiven breddade verksamhetsområdet från att enbart gälla fortsatta generella arbetstidsförkortningar till att gälla i stort sett alla aspekter på arbetstiden, t.ex. deltidsarbete, pensionsålder och flexibla arbetstidslösningar. Under den tid som gått sedan dess har DELFA givit ut 16 debattinriktade småskrifter och hållit ett antal temadagar och konferenser. Inom DELFA:s ram har en attitydundersökning genomförts som visar olika gruppers önskemål om arbetstid. Flera forskningsprojekt har också initierats av DELFA, bl.a. en omfattande studie om samband mellan produktion, produktivitet, sysselsättning och arbetstider. DELFA:s huvuduppgift har dock i huvudsak varit att stimulera debatten i arbetstidsfrågan.

Jag kommer senare idag att föreslå regeringen att DELFA:s verksamhet skall upphöra. Det material som DELFA har tagit fram bör tillsammans med andra förslag läggas till grund för ett målinriktat arbete med sikte på en samlad bedömning av arbetstidsfrågorna.

Arbetstidsfrågorna har diskuterats livligt i vår omvärld under senare år. Anledningen till detta är framför allt den stora arbetslöshet som vuxit fram i västvärlden till följd av den ekonomiska tillbakagången sedan mitten av 1970-talet. Flera regeringar i Europa har använt åtgärder på arbetstidsområdet som en del i sysselsättningspolitiken och många europeiska fackföreningar är starka pådrivare av åtgärder som syftar till att öka antalet arbetstillfällen genom att sänka arbetstiden. Arbetsgivarna å sin sida har krävt mer flexibla arbetstidslösningar bl.a. för att uppnå högre kapitalutnyttjande och en anpassning till variationer i efterfrågan. En följd har blivit att veckoarbetstiden för stora arbetstagargrupper sänkts i många länder, bl.a. i Frankrike, Belgien, Nederländerna och Västtyskland. De sysselsättningseffekter som man förväntade sig av förkortningarna har emellertid uteblivit eller varit mycket begränsade. Åtgärderna har dock inneburit att nya arbetstidsformer vuxit fram, t.ex. starkt koncentrerade arbetstider.

Under senare år har generella arbetstidsförkortningar genomförts i våra nordiska grannländer. Sänkningen av veckoarbetstiden i Danmark från 40 till 39 timmar med verkan från årsskiftet 1986/87 var resultatet av ett regeringsingripande i samband med konflikten på arbetsmarknaden år 1985. Avtal om ytterligare sänkningar av veckoarbetstiden har nyligen träffats som kommer att leda fram till 37 timmars arbetsvecka år 1991. I Finland har de två senaste årens avtalsuppgörelser resulterat i att årsarbetstiden sänks med ca 100 timmar fram till år 1990 för en stor grupp löntagare, som vid utgångsläget hade 40 timmars arbetsvecka och minimisemester enligt lag. 1986 års avtalsuppgörelse i Norge innebär att nästan alla anställda har 37,5 timmars normalarbetsvecka fr.o.m. år 1987.

De undersökningar som har genomförts i vårt land, bl.a. av DELFA, vad gäller önskemål om arbetstider visar att en majoritet av alla arbetstagare är intresserad av fortsatta sänkningar av arbetstiden som alternativ till reallöneökningar. Det finns däremot tydliga skillnader i på vilket sätt olika grupper önskar sänkt arbetstid. Kvinnor har oftare önskemål om kortare arbetstid per dag medan en större andel män önskar längre semester. Äldre personer önskar oftare än yngre en sänkning av pensionsåldern. En stor andel deltidsarbetande önskar samtidigt längre arbetstid.

Kraven på olika slag av reformer på arbetstidsområdet avspeglar sig i en mångfald kongressbeslut i de fackliga organisationerna. 1986 års LO-kongress slog t.ex. fast krav på såväl förlängd föräldraförsäkring och längre semester som kortare arbetstid för anställda med oregelbundna eller på motsvarande sätt obekväma arbetstider. Samtidigt uttalade kongressen sig för att sextimmarsdagen står fast som långsiktigt mål.

Den ogynnsamma ekonomiska utvecklingen under slutet av 1970-talet innebar en uppbromsning av reformtakten på arbetstidsområdet. Löntagarorganisationerna har under senare år främst verkat för att säkerställa en positiv reallöneutveckling för sina medlemmar.

Under 1980-talet har den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt och år ökat. Förklaringen till detta är att deltidsarbetet kommit att omfatta fler timmar per vecka. Detta beror på att hushållen har kompenserat lägre reallön med ökad arbetstid, men det beror också på ändrade attityder och ändrad ålderssammansättning i arbetskraften. Även om samhällsekonomin numera utvecklas betydligt mer positivt, kommer utrymmet för reformer att vara begränsat under överskådlig tid.

3. Utredningsuppdraget

Med tanke på de starkt skiftande anspråken på åtgärder anser jag att en kommitté bör tillkallas för att närmare utreda arbetstidsfrågorna och presentera ett samlat underlag för att bedöma effekterna av skilda slag av åtgärder. Ett sådant underlag bör ha stort värde både för arbetsmarknadsparterna och de politiska partierna.

Arbetsmarknadens parter har traditionellt haft ett stort ansvar på detta område. Frågan om förkortningar av veckoarbetstiden måste som hittills i första hand avgöras i förhandlingar mellan parterna. Andra generella åtgärder, t.ex. frågan om pensionering och föräldraförsäkring ankommer i huvudsak på riksdagen att ta ställning till genom lagstiftning. Selektiva åtgärder kan genomföras genom antingen lag eller avtal. Kommittén bör belysa vilka olika intressen på området som kommer till uttryck och hur dessa värderas och prioriteras i fackliga och politiska sammanhang.

Skrivelser med begäran om en arbetstidsutredning har inkommit från Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Centralorganisationen SACO/SR.

Utgångspunkten för kommittén bör vara att studera olika arbetstidsförändringar som syftar till att öka de enskilda individernas välfärd i samhället.

Kommitténs arbete bör i huvudsak inriktas på att analysera vilka möjliga effekter som alternativa arbetstidsförkortningar kan ha på den ekonomiska utvecklingen, prisutvecklingen, produktiviteten, konkurrensförhållandena, sysselsättningen, den regionala utvecklingen och arbetets organisation. Kommittén bör även belysa tänkbara fördelningseffekter och de speciella problem som kan uppstå i enskilda sektorer och för olika grupper på arbetsmarknaden med hänsyn till utbildning och yrkesområde. Kommittén bör därvid särskilt belysa de krav som olika former av arbetstidsförkortningar ställer på arbetsmarknaden och dess sätt att fungera.

Kommittén bör kartlägga arbetstidens nuvarande fördelning på män och kvinnor i olika åldersgrupper och med olika arbetsuppgifter, yrkesutbildning och inkomst. Speciellt bör kommittén undersöka arbetstidens variation för män och kvinnor med avseende på hushållstyp, antal barn och barnens ålder.

Kommittén bör också kartlägga de konsekvenser som olika former av arbetstidsförändringar kan få för jämställdheten mellan könen, barnomsorg samt för olika familjetyper och under olika livsfaser. Också den allmänna organisationen av samhällslivet från tidsmässiga aspekter bör belysas t.ex. tillgängligheten till service och möjligheten att delta i politiskt och fackligt arbete. Kommittén bör också beakta forskningsresultat som rör hälsomässiga och sociala konsekvenser av skilda arbetstidsformer etc.

Kommittén bör undersöka hur stora resurser olika reformer kan beräknas ta i anspråk och på vilket sätt reformerna kan finansieras.

Förkortning av veckoarbetstiden - per dag eller vecka

Enligt den undersökning av DELFA jag nyss refererade till är en kortare veckoarbetstid det vanligaste arbetstidsönskemålet bland anställda. Ca hälften av alla som önskar en sänkning av veckoarbetstiden föredrar kortare daglig arbetstid.

Frågan om fortsatta generella arbetstidsförkortningar har tidigare behandlats av DELFA. Sedan DELFA:s tillkomst år 1974 har direktiven omfattat såväl frågan om sextimmars arbetsdag som hur ett första steg mot kortare arbetstid skall kunna genomföras. Den ogynnsamma ekonomiska utvecklingen under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet har starkt begränsat förutsättningarna för fortsatta generella arbetstidsförkortningar. DELFA har bl.a. mot den bakgrunden under senare år inte tagit fram något detaljerat underlag för överväganden i frågan.

Jag anser att kommittén bör överta DELFA:s uppgift att utreda förutsättningarna för en generell arbetstidsförkortning med sikte på sextimmars arbetsdag.

Kommittén bör utreda effekterna av en förkortning av veckoarbetstiden med hänsyn till de regelsystem i lag och avtal som gäller inom olika sektorer av arbetsmarknaden. Förutsättningarna för en daglig förkortning av arbetstiden bör därvid ägnas stor uppmärksamhet liksom effekterna för övertidsarbetet. Vidare bör konsekvenserna kartläggas för deltidsarbetande och grupper med oregelbundna och obekväma arbetstider som i dag har kortare normalarbetstid än 40 timmar per vecka.

Längre semester

1986 års semesterkommitté (A 1985:04) utreder f.n. förutsättningarna för en utjämning av semestervillkoren mellan olika grupper av arbetstagare. En utjämning av semestervillkoren förutsätter att en stor del av arbetstagarna ges rätt till längre semester antingen via lag eller avtal.

Arbetstidskommittén bör utgå från semesterkommitténs överväganden i sin analys.

Utökad föräldraledighet och sextimmarsdag för småbarnsföräldrar

Rätten till hel ledighet i samband med barns födelse omfattar tiden till dess barnet fyllt ett och ett halvt år. Därtill kommer rätten till partiell tjänstledighet, dvs. deltidsarbete omfattande 75 % av normalarbetstiden till dess att barnet fyllt åtta år eller avslutat sitt första skolår. Föräldraförsäkringen i form av föräldrapenning omfattar f.n. 360 dagar sammanlagt för föräldrarna, varav 90 dagar ersätts med ett s.k. garantibelopp, lika för alla.

Kraven på förbättrade villkor i föräldraförsäkringen gäller främst en förlängning av tiden under vilken ersättning kan utgå samt en utbyggnad så att ersättning utges efter inkomstbortfallsprincipen. Hit hör också frågan om betald sextimmarsdag för småbarnsföräldrar.

Kommittén bör belysa kostnader och andra effekter av åtgärder som syftar till att prioritera småbarnsföräldrarnas behov i arbetstidshänseende.

Alternativa arbetstidsförkortningar

Under senare år har flera förslag utarbetats som syftar till att öka individens valmöjligheter på arbetstidsområdet. Tanken bakom dessa förslag är att individen själv skall kunna avgöra på vilket sätt en kortare arbetstid skall tas ut. Detta förutsätter bl.a. att ledighetsrättigheterna görs utbytbara, t.ex. att semester kan sparas eller bytas till sabbatsår. En annan förutsättning är att det byggs upp ett system för individuellt sparande av intjänad ledighetsrätt t.ex. genom arbetstidsbanker. Möjligheter att även kunna disponera ledighetsrättigheter i förskott har också diskuterats.

Kommittén bör i sitt arbete närmare analysera effekterna av olika system som föreslagits.

Rörlig pensionsålder

Pensionsfrågorna ses f.n. över av den s.k. pensionsberedningen (S 1984:03). Översynen omfattar flera enskilda frågeställningar. Arbetstidskommittén bör utgå från pensionsberedningens överväganden i sin analys.

4. Ramar för utredningsarbetet

För kommittén skall gälla de allmänna tilläggsdirektiv som har utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (Dir. 1984:5).

Kommitténs arbete bör vara avslutat under år 1989.

5. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

att tillkalla en kommitté omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med högst 15 ledamöter med uppdrag att utreda konsekvenserna av olika arbetstidsreformer och förändrade arbetstidsmönster,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns utredningsanslag.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och biträder hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)