Mitt förslag

En särskild utredare skall tillkallas för att utreda frågan om en kontroll av redovisningskonsulter. Utredaren skall

* kartlägga i vilken omfattning företag anlitar extern hjälp för bokförings- och redovisningstjänster, vilken kunskaps- och erfarenhetsbakgrund som redovisningskonsulterna har samt vilka missförhållanden som kan föreligga inom branschen;

* överväga om det finns behov av något slag av kontrollsystem på området och, om så bedöms vara fallet, formerna för en sådan kontroll.

Bakgrund

Rätten att etablera sig som näringsidkare och att driva näring är i Sverige i princip fri. På flera områden krävs emellertid att den som bedriver verksamhet skall ha särskild utbildning eller viss tids praktisk erfarenhet. Möjligheten att etablera sig på dessa områden är därmed begränsad. Krav av denna innebörd kommer oftast till uttryck i ett system med legitimering, tillståndsprövning eller auktorisation.

En auktorisation kan vara obligatorisk eller frivillig. Vid obligatorisk auktorisation föreligger ett totalt etableringshinder för den som inte uppfyller auktorisationskraven. Sådana krav har i Sverige hittills införts med stor restriktivitet och gäller normalt endast på områden där det bedöms nödvändigt för att skydda medborgarnas liv, hälsa eller säkerhet, såsom vid utövande av läkar- eller tandläkaryrkena.

Frivilliga auktorisationssystem kan administreras av en myndighet eller av ett organ inom näringslivet. Frivilliga myndighetskontrollerade system gäller i dag på områden där det finns ett samhälleligt intresse av att yrkesutövaren har viss kompetens. Detta gäller t.ex. för revisorer. Rätten att etablera sig är i dessa fall fri men för vissa uppdrag krävs en särskild kompetens.

Frivilliga näringslivskontrollerade auktorisationssystem administreras normalt av en branschorganisation. Den som vill bli auktoriserad eller legitimerad skall ha genomgått en viss utbildning eller t.ex. använda särskilt avpassad och kontrollerad utrustning i sitt yrke. Rätten att etablera sig är helt fri och det uppställs inga formella krav för att man skall få utföra vissa uppdrag.

För konsultarbete inom bokförings-, redovisnings-, skatte- och finansieringsområdena uppställs inga formella krav på kompetens och rätten att etablera sig är helt fri. Sådana konsulttjänster tillhandahålls av revisionsbyråer, bokföringsbyråer och redovisningskonsulter. Revisionsbyråerna arbetar således dels med kvalificerad revision (dvs ekonomisk granskning och kontroll) åt samtliga aktiebolag samt större handelsbolag och ekonomiska föreningar, dels med redovisningsverksamhet. Det är sålunda mera regel än undantag att konsulter på de nämnda områdena tar både redovisnings- och revisionsuppdrag. Redovisningspersonal vid revisionsbyråerna arbetar normalt under ledning av en auktoriserad eller godkänd revisor över vilken kommerskollegium utövar tillsyn, och kollegiet svarar därmed för att verksamheten vid dessa byråer håller hög kvalitet. För att garantera att revisorn har en oberoende och självständig ställning finns vissa bestämmelser om revisorsjäv i bl.a. 10 kap. 4 § aktiebolagslagen (1975:1385, ABL).

Det finns enligt uppgift ca 3 000 företag i landet som bedriver konsultverksamhet på redovisningsområdet. Branschorganisationer för redovisningskonsulter är Sveriges redovisningskonsulters förbund (SRF) och Sveriges bokförings- och revisionsbyråers förbund (SBRF). SRF har ca 700 individuella medlemmar verksamma vid ca 600 byråer. SBRF är en sammanslutning av ca 170 byråer. SRF:s uppgift är att internt och externt främja spridandet av god redovisningssed, att utveckla god redovisningsbyråsed och att genom upplysningar och fortbildningsverksamhet verka för att vidmakthålla och kvalitativt höja medlemmarnas kompetens. Den som vill vinna medlemsskap skall ha kunskaper motsvarande treårigt ekonomiskt gymnasium kompletterat med ettårig (från 1987-07-01) ekonomisk specialkurs inom ekonomi och revision. Dessutom krävs fem års allsidig praktik i redovisning, varav minst tre år på redovisnings- eller revisionsbyrå. Certifikat erhålles för tre år, under vilken tid obligatorisk "aktualitetsutbildning" måste genomgås. SBRF bedriver utbildnings- och informationsverksamhet och har inrättat en reklamationsnämnd och en garantifond. För att en byrå skall få medlemsskap krävs bl.a. att den har en ansvarig chef, som har minst fem års kvalificerad allsidig praktik inom redovisningsområdet.

SRF har under år 1984 infört ett eget auktorisationssystem. För nominering som auktoriserad redovisningskonsult (ARK) krävs högskoleutbildning med sammanlagt minst 100 poäng i företagsekonomi, skatterätt och vissa andra ämnen. Dessutom krävs praktik från fem års sammanhängande kvalificerad och allsidig redovisningsverksamhet. Auktorisation ges för fem år, under vilken tid obligatorisk "aktualitetsutbildning" måste genomgås två gånger i både redovisning och beskattning. Auktorisation meddelas och tillsyn utövas av en av SRF tillsatt nämnd -- den s.k. ARK-nämnden. Under år 1985 fanns ett femtontal auktoriserade redovisningskonsulter. Denna auktorisation innebär inga andra fördelar för yrkesutövaren än att han/hon har bevis på viss kompetens.

På det för bokförings- och redovisningsbranschen mest närliggande området, nämligen revision, finns som nämnts tidigare ett myndighetskontrollerat auktorisationssystem. Tillträdet till branschen är fritt.

För aktiebolag föreskrivs emellertid i aktiebolagslagen att minst en av bolagsstämman utsedd revisor skall vara auktoriserad eller godkänd revisor. Om ett bolags aktier är börsnoterade, om tillgångarna överstiger vissa belopp eller om antalet anställda har en viss omfattning, skall minst en revisor vara auktoriserad. Liknande bestämmelser om att anlita en kvalificerad revisor gäller för ekonomiska föreningar, banker och försäkringsbolag samt för vissa handelsbolag.

Frågor om auktorisation eller godkännande prövas enligt förordningen (1973:221) om auktorisation och godkännande av revisorer av kommerskollegium, som också utövar tillsyn över revisorernas verksamhet. Meddelad auktorisation eller godkännande gäller för en tid av fem år. Även ett revisionsbolag kan under vissa förutsättningar bli auktoriserat eller godkänt.

För andra näringsidkare än sådana som nyss har nämnts, såsom mindre handelsbolag liksom företag som drivs under enskild firma, finns däremot inga regler om revision och revisorer. Dessa företag är dock -- enligt samma principer som gäller för andra näringsidkare -- redovisningsskyldiga enligt bokföringslagen (1976:125).

Tidigare behandling av frågan om statlig auktorisation

Frågan om auktorisation av redovisningskonsulter har tidigare behandlats av regering och riksdag. I en framställning till regeringen år 1977 begärde SRF att en utredning skulle tillsättas i frågan. Framställningen, som avstyrktes av kommerskollegiet, Föreningen auktoriserade revisorer och Svenska Revisorssamfundet, föranledde ingen åtgärd från regeringens sida. Frågan har efter förnyad framställning av SRF övervägts av regeringen i olika sammanhang.

I en motion (s) (1985/86:1432) till föregående års riksmöte förordades att en statlig frivillig auktorisation skulle införas. De krav som uppställs på en ARK-konsult inom SRF skulle enligt motionärerna kunna utgöra grunden för en auktorisation. Dock borde det ställas högre krav på att konsulten fortlöpande aktualiserar sina kunskaper. Motionärerna framförde att många småföretagare måste utnyttja externa tjänster på redovisningsområdet och de anförde vidare att kvaliteten i branschen är synnerligen ojämn. Enligt motionärerna förekommer ekonomisk brottslighet på området. Vidare menade motionärerna att det måste göras en klar distinktion mellan å ena sidan revisorns kontrollerande funktion och å den andra redovisningskonsultens arbete i övrigt. Småföretagen måste enligt motionärerna dessutom ges större garantier för att redovisningskonsulterna verkligen besitter såväl teoretiska som praktiska kunskaper. Ökade krav på utbildning måste ställas på den som önskar få statlig auktorisation. Dessutom borde redovisningskonsulten vara skyldig att teckna ansvarsförsäkring, så att klienterna kan hållas skadeslösa vid brister i det utförda arbetet. Ett auktorisationsförfarande skulle enligt motionärerna underlätta för redovisningsbyråerna att knyta kvalificerad personal till sig.

Motionen sändes av näringsutskottet ut på remiss. Branschorganisationerna SBRF och SRF förordade ett system med statlig auktorisation av redovisningskonsulter. Riksskatteverket samt länsstyrelserna i Malmöhus län och i Göteborgs och Bohus län uttalade sig för en utredning om ett sådant system. Bokföringsnämnden tog inte uttrycklig ställning men menade att frågan om huruvida auktorisation leder till en bättre redovisningspraxis inte kan avgöras utan närmare utredning. Kommerskollegiet, näringsfrihetsombudsmannen, företrädare för näringslivet och de kvalificerade revisorernas organsationer avstyrkte förslaget att införa en statlig auktorisation. De skäl som anfördes var att det skulle hämma konkurrensen, att det inte är säkert att kvaliteten på utfört arbete höjs eller att tillgången på konsulter ökar, att det inte går att hindra oseriös verksamhet genom ett administrativt betungande auktorisationssystem och att den frivilliga auktorisation som redan finns är tillfyllest.

Näringsutskottets majoritet (NU 1985/86:29) konstaterade att motionärernas förslag inte innebär att ett obligatoriskt auktorisationssystem skulle införas. Tillträdet till redovisningsbranschen skulle alltjämt vara fritt. NO:s invändningar i syfte att värna om den fria konkurrensen bedömdes därmed inte som tungt vägande. En kvalitetskontroll i statlig regi, förenad med fortsatt etableringsfrihet, skulle enligt utskottet innebära en möjlighet till större trygghet vid valet av redovisningskonsulter, samtidigt som positiva konkurrenseffekter skulle göra sig gällande. Utskottet menade vidare att många småföretag har svårigheter att finna en pålitlig och tillräckligt kvalificerad redovisningskonsult. Mot bakgrund av vad som framkommit under remissbehandlingen drog utskottet slutsatsen att en mera bestämd boskillnad mellan revisorernas och redovisningskonsulternas funktioner var eftersträvansvärd. Utskottet menade att det kan ifrågasättas om de nuvarande jävsreglerna i bl.a. ABL ger ett tillräckligt skydd mot en olämplig funktionssammanblandning mellan redovisning och revision. Ett motiv för en auktorisation som särskilt borde uppmärksammas var enligt utskottet att ett statligt auktorisationssystem skulle kunna bidra till att motverka oseriös verksamhet och ekonomisk brottslighet på redovisningsområdet. Enligt utskottet finns det också en risk för att företag som anlitar olämpliga redovisningskonsulter oavsiktligt kan komma att göra sig skyldiga till lagöverträdelser. En auktorisation skulle bli ett ytterligare instrument för att åstadkomma en höjd redovisningsstandard och sålunda förbättra samhällets möjligheter till insyn i företagen. Företag med icke-seriös inriktning skulle också få svårare att vinna insteg i branschen. Detta skulle även stå i god överensstämmelse med statsmakternas insatser för bekämpande av ekonomisk brottslighet. Mot bakgrund av vad utskottet anförde begärde riksdagen hos regeringen att frågan om auktorisation av redovisningskonsulter skulle utredas närmare (rskr. 1985/86:308).

En minoritet inom utskottet ansåg inte att frågan om auktorisation borde utredas.

Utredningsuppdraget

Arbete med ekonomiska frågor såsom bokföring, redovisning, finansiering, revision och beskattning ställer krav på särskilda kunskaper. Regelsystemet liksom de praktiska förutsättningarna för sådant arbete förändras och den som skall utföra det måste fortlöpande hålla gamla kunskaper vid liv och inhämta nya. Behovet av kvalificerad extern konsulthjälp i ekonomiska frågor är därmed stort särskilt i små och medelstora företag som inte har tillgång till egen expertis på dessa områden. Under den senaste tioårsperioden har vidare kontrollen av företagens ekonomiska förhållanden skärpts. Reglerna om uppbörd av skatter och avgifter har ändrats och en lag (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. har trätt i kraft. Revisorns integritet och oberoende gentemot den han reviderar har alltmer poängterats i lagstiftningen. Revisorn har även fått ett ökat ansvar för att kontrollera hur företagen sköter sina betalningar av skatter och avgifter. Detta innebär samtidigt att kraven skärps på hur arbetet inom boförings- och redovisningsområdena utförs.

Det som har sagts nu innebär också att efterfrågan på kvalificerade revisorer har ökat kraftigt i takt med att de små och medelstora företagens behov av kvalificerade konsulttjänster har blivit större.

En särskild utredare bör därför utses med uppdrag att se över frågan om kontroll av redovisningskonsulter.

Utredaren bör undersöka i vilken utsträckning företagen anlitar extern hjälp för bokförings- och redovisningstjänster och hur den ovan beskrivna utvecklingen har påverkat främst de små och medelstora företagens möjligheter att anlita extern konsulthjälp för sådana tjänster. Vidare bör utredaren kartlägga vilken kunskaps- och erfarenhetsbakgrund som redovisningskonsulterna i allmänhet har i dag. Utredaren bör därvid studera vilka effekter som den frivilliga auktorisation (ARK) som SRF meddelar har haft i kompetenshänseende. Utredaren bör även belysa i vad mån de redovisningstjänster som tillhandahålls i dag kan anses uppfylla de anspråk på kvalitet som näringsidkare som tar dem i anspråk har rätt att ställa. I detta sammanhang bör även förekomsten av olika slag av missförhållanden inom branschen behandlas.

Mot bakgrund av de iakttagelser som utredaren sålunda gör bör han överväga och lämna förslag till lämpliga åtgärder. Behovet av och formerna för något slag av kontrollsystem bör övervägas. Vid riksdagsbehandlingen diskuterades en kvalitetskontroll i statlig regi, förenad med fortsatt etableringsfrihet. Utgångspunkten för utredarens arbete bör vara att tillträdet till branschen även i fortsättningen skall vara fritt. Finner utredaren skäl för längre gående kontrollformer skall effekterna på konkurrensen i redovisningsbranschen, bl.a. på prisbildningen på konsulttjänster, särskilt analyseras. För- och nackdelar med en obligatorisk respektive icke-obligatorisk auktorisation bör belysas.

Om utredaren finner att ett statligt kontrollsystem bör införas, skall förslag lämnas om hur ett sådant bör utformas samt hur det verksamhetsområde som skall omfattas av det skall avgränsas. Om övervägandena leder till att ett statligt auktorisationssystem bör införas bör vidare beskrivas vilka förutsättningar som skall gälla för auktorisation, hur och av vem auktorisation skall meddelas samt hur kostnads- och tillsynsfrågorna bör lösas.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Den särskilde utredaren bör redovisa sina slutsatser och förslag före utgången av år 1988.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar statsrådet Johansson

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda behovet av och formerna för kontroll av redovisningskonsulter,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)