Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att analysera vilka organisatoriska och andra förändringar som kan bli nödvändiga för att utrikesförvaltningen även fortsättningsvis på ett effektivt sätt skall kunna genomföra sin av riksdag och regering formulerade uppgift att på neutralitetspolitikens grund främja svenska intressen gentemot andra stater och i internationella organisationer. Utredaren bör ställa graden av måluppfyllelse i relation till insatta resurser. De eventuella krav på ökad kompetens och en mer rationell organisation som kan vara förutsättningar för att uppnå dessa mål bör klarläggas.

Bakgrund

Konsekvenserna för utrikesförvaltningen av organisationsutvecklingen inom statsförvaltningen

Bl.a. behovet av att förbättra det statsfinansiella läget har under 1980-talet skärpt kraven på ökad produktivitet inom statsförvaltningen. Organisationsutvecklingen inom statsförvaltningen har därför intensifierats. I prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen samt i de senaste årens budget- och kompletteringspropositioner har en rad åtgärder angivits avsedda att främja produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen.

Utrikesförvaltningen intar samtidigt i olika avseenden en annorlunda ställning inom statsförvaltningen genom att en stor del av verksamheten styrs av den internationella utvecklingen och händelser utomlands, vilka Sverige endast marginellt har möjlighet att påverka.

I enlighet med av riksdag och regering formulerade utrikespolitiska målsättningar skall utrikesförvaltningen, på neutralitetspolitikens grund, främja svenska intressen gentemot andra stater och i internationella organisationer. I takt med den ökande internationaliseringen, som påverkar allt bredare sektorer av det svenska samhället, har också kraven på utrikesförvaltningens insatser ökat.

UD skiljer sig från övriga departement genom att det ålagts att utföra såväl departementsfunktioner som verksfunktioner. Dessa dubbla uppgifter är särskilt tydliga inom organisationen i Stockholm, som består av såväl renodlade departementsfunktioner (främst vad gäller handels-, press-, och politiska avdelningen, delar av rättsavdelningen samt avdelningen för internationellt utvecklingssamarbete) som verksfunktioner (delar av rättsavdelningen, informationsbyrån, protokollet och administrativa avdelningen). Dessa dubbla funktioner återspeglas också i utlandsmyndigheternas verksamhet.

Utredaren bör bl.a. studera möjligheterna att effektivisera verksamheten inom givna kostnadsramar mot bakgrund av de förändringar i omvärlden som skett och kan förutses inom den närmaste framtiden.

Huvuduppgiften för organisationsutvecklingen inom departementet blir att säkra att utrikesförvaltningen på effektivast möjliga sätt utnyttjar sina resurser för att, i en föränderlig omvärld, främja svenska intressen. Flexibilitet i utrikesförvaltningens organisation för att genom omdisponering av resurser möta ändrade arbetsuppgifter är särskilt viktig.

Regeringskansliet har under efterkrigstiden genomgått en omvandlingsprocess som även påverkat UD.

De organisationsöversyner som gjorts inom departementet på senare tid har utmynnat i följande betänkanden

• Utrikesdepartementets administrationsutredning, 1962,
• UD-70,
• Utrikesdepartementets organisationsutredning, 1975
• Exportfrämjandets organisation, 1979,
• Den framtida utrikestjänsten, 1980--82.

Utredningarna har i varierande grad sökt ta till vara erfarenheter från och riktlinjer för den övriga statsförvaltningen i utrikesförvaltningen.

I betänkandet Den framtida utrikestjänsten analyserades inte hur erfarenheter och målsättningar från annan statlig verksamhet kan tillämpas inom UD. I stället koncentrerades utredningsarbetet kring UD-specifika frågor som rekrytering, generalist/specialistkompetens och fältorganisation.

Departementsreformen år 1982 fick till följd att en stor del av handelsdepartementet överfördes till UD. Utrikesdepartementet fick då också ansvaret för det lagstiftningskomplex som rör regleringen av landets utrikeshandel inkl. tullagstiftning.

Samma år inrättades regeringskansliets förvaltningskontor (RFK) som fick en utökad roll jämfört med departementens organisationsavdelning (OA). Ett nära samarbete har upprätthållits mellan förvaltningskontoret och UD:s administrativa avdelning inom relevanta områden.

ADB-strategiutredningen år 1984 angav inriktningen för datoriseringsarbetet inom UD. Samtliga utlandsmyndigheter kommer år 1989 att ha basutrustning medan en datorisering av samtliga arbetsplatser kommer att vara genomförd år 1995.

Utredaren skall analysera utrikesförvaltningens uppgifter samt granska dess organisation i ljuset av behovet av att uppnå en ökad effektivitet med hänsyn till de förändringar som skett i den internationella miljön och de framtida förändringar som kan aktualiseras under 1990-talet. Eventuella krav på ökad kompetens, resursfördelning och en rationellare organisation bör klarläggas. Faktorer som kan väntas medföra krav på förändringar i utrikesförvaltningens framtida arbetsinriktning bör identifieras. Förslag till förändringar inom dessa områden kan lämnas.

Utredaren bör särskilt beakta följande.

1. I anslutning till utredningen bör en beskrivning upprättas av de politiska krav och mål som riksdag och regering fastställt. En sådan beskrivning bör ligga till grund för en översyn av den nu gällande instruktionen för utrikesrepresentationen (IFUR-1967:83). Utredningen bör lägga fram förslag till ny förordning i ämnet, varvid den pågående översynen av UD:s regelverk bör beaktas.

2. Utredaren bör belysa sambandet mellan olika nivåer på resursinsatser och möjligheterna att uppfylla de politiska målen, exempelvis beträffande:

• antalet utlandsmyndigheter
• de olönade konsulatens funktion.

3. En förutsättningslös granskning av de eventuella effekterna på departementets och utlandsmyndigheternas effektivitet genom blandningen av verks- och departementsfunktioner bör företas. Förslag till ytterligare överflyttning av verksfunktioner till förvaltningsmyndigheter och andra organ bör övervägas. Betydelsen av att personal roterar mellan befattningar med departements- resp. verksfunktioner bör beaktas. Detta gäller också konsekvenserna för UD av tillämpningen av de personalpolitiska principer som fastslagits av riksdagen.

4. Utlandsmyndigheternas -- såväl lönade som olönade -- förvaltningsrättsliga status bör klarläggas i syfte att tydligare definiera ansvaret för dessa myndigheter och deras chefer.

5. Departementets behov av att kunna rekrytera och utbilda personer med lämplig teoretisk och praktisk bakgrund för departementets verksamhet bör särskilt uppmärksammas. Vidare bör behovet av att kunna bibehålla och vidareutveckla departementets befintliga kompetens belysas. Därvid bör behovet av personal med speciell kompetens och av växeltjänstgöring beaktas. Förutsättningarna för en internationell karriär inom statsförvaltningen bör utredas.

6. De familjesociala frågornas betydelse för framtida rekrytering och bemanning måste också belysas. Utlandstilläggssystemet är här av stor betydelse. Utredaren bör belysa olika möjligheter till insatser i syfte att underlätta tjänstemannafamiljernas vistelse utomlands resp. återkomsten till Sverige. Frågan om UD-tjänstemannen liksom hitintills huvudsakligen skall vara verksam inom utrikesförvaltningen under större delen av sitt yrkesverksamma liv eller om en ökad växeltjänstgöring skall eftersträvas bör också beaktas.

7. Ansvaret för utrikespolitiken i vid bemärkelse inbegriper även internationella aspekter på andra fackdepartements arbete. UD:s relationer till fackdepartementen bl.a. de internationella sekretariaten samt sekretariatet för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret i försvarsdepartementet bör därför studeras i syfte att belysa huruvida en effektivare resursanvändning kan åstadkommas.

Beträffande utrikesrepresentationen finns anledning att studera utlandsmyndigheternas relation till UD och andra sakansvariga departement och myndigheter samt närstående organisationer. Ett exempel är valet av organisationsform för det exportfrämjande arbetet. Härvid bör också en utvärdering ske av den treåriga försöksverksamheten med särskilda koordinatörer på handelsavdelningen.

Frågan om samordning av UD:s verksamhet med specialattachéernas bör utredas för att uppnå en rationell fältorganisation med klara och snabba informationsvägar och rimlig kostnadsfördelning och redovisning. Även i detta sammanhang bör utredaren beakta behovet av översyn av IFUR samt UD:s instruktion.

Det är även angeläget att studera den interna organisationen i departementet för att, med den arbetsfördelning som finns mellan de tre statsråden, kartlägga om effektivitetsvinster kan nås.

Möjligheten till utökad delegering av administrativa beslut till utlandsmyndigheterna bör kartläggas. Resursfördelningen mellan utrikesdepartementets hemmaorganisation och utrikesrepresentationen bör även granskas liksom fördelningen av arbetsuppgifter på lokalanställd respektive utsänd personal vid utlandsmyndigheterna.

8. Begreppet regionambassad, som tagits upp av tidigare UD-utredningar, bör studeras ytterligare. Möjligheten av en effektivare bevakning av en ländergrupp genom t.ex. koncentration av resurser bör undersökas. Förutsättningarna för uppbyggande av särskild kompetens (bl.a. säkerhetspolitisk bevakning, projektbevakning och administrativa funktioner) inom vissa regioner bör också studeras. Detta kan även gälla fördelning av personal mellan ambassad och lönade generalkonsulat. Härvid bör även uppmärksammas erfarenheter och förslag avseende Stockholmsbaserade ambassadörer. Det nordiska samarbetet på fältet bör även studeras.

9. För att uppnå en ökad effektivitet inom UD:s administration är det angeläget att studera UD:s relationer till olika serviceverksamheter och överväga om dessa servicefunktioner bör finnas inom eller utanför departementet. T.ex. bör möjligheterna till effektivitetsvinster i arbetet mellan UD och byggnadsstyrelsen resp. UD och utlandslönenämndens kansli studeras.

10. Det är angeläget att de effektivitets- och rationaliseringsvinster för organisationen som den snabba datoriseringen medför studeras samt att möjligheten att förbättra administrativa rutiner undersöks.

11. Utrikesförvaltningarna i med Sverige jämförbara länder har av naturliga skäl ställts inför likartade problem. De lösningar som valts i dessa länder kan därför vara av stort intresse även för Sverige. En naturlig uppgift för utredaren är att närmare studera ett antal utrikesförvaltningar som valt olika organisatoriska lösningar.

12. Utredaren bör bedriva arbetet i fortlöpande kontakt med UD-personalens fackliga organisationer. Utredaren skall beakta kommittédirektiven (Dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Vad gäller frågor som berör de pågående utredningarna om Informations- och kulturutbytet med utlandet resp. Presstjänstens ställning och uppgifter inom utrikesförvaltningen bör samråd äga rum. Det bör stå utredaren fritt att ta upp även andra frågor av relevans samt föreslå att större frågor blir föremål för särskilda studier.

Översynen bör vara slutförd före den 31 december 1988.

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda de frågor som jag angett i det föregående och att avge förslag till lämpliga lösningar,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Utrikesdepartementet)