Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas frågor som gäller riksdagens och regeringens insyn i och styrning av de statliga myndigheternas verksamhet. Härvid behandlas de förändringar i riksdagens insyn i verksamheten som förslagen ger upphov till. regeringens styrning av myndigheterna och myndigheter- nas ledning. Särskild uppmärksamhet ägnas också åt myndigheternas pro- duktivitet och den service som myndigheterna ger till medborgarna.

I propositionen konstateras att regeringsformen är en tillräcklig grund för regeringen att styra myndigheterna. Styrningen föreslås dock ändra karaktär. Riksdagens styrning bör sålunda enligt propositionen gälla verk- samhetens huvudinriktning. Regeringens krav på myndigheterna bör preci- seras. Myndigheterna bör ges större frihet vid verksamhetens utövande. Ansvarsförhållandcna bör göras tydligare. framhålls det.

I propositionen föreslås att innan föreskrifter beslutas skall kostnader och övriga effekter bedömas för staten. kommunerna och den privata sektorn.

I propositionen föreslås vidare att försöksverksamheten med treåriga budgetramar drivs vidare. Myndigheterna ges vidare vidgad rätt att utfor- ma sin egen organisation. Det konstateras att denna typ av styrning förut- sätter en förstärkt och förbättrad uppföljning av myndigheternas verksam- het. Förslag lämnas om hur detta skall ske.

Förslag lämnas också om att riksdagens revisorers och riksrevisionsvcr- kets granskningsrätt skall utökas till att omfatta sådan statlig verksamhet som bedrivs i bolags- eller stiftelseform. Lagförslag lämnas angående en sådan vidgad rätt.

&

%% fåfl

• Sida 2
•  Original

Förslag lämnas också om riksrevisionsvcrkets anslag för budgetåret 1987/88.

I propositionen behandlas dessutom chefsförsörjningen i statsförvalt- ningen. dvs. de högre chefernas rekrytering. rörlighet och utbildning. Vidare behandlas vissa frågor om lönesättningen av chefer samt en del pensionsfrågor med anknytning till chefsförsörjningen. Regeringen före- slås i propositionen få bemyndigande att inrätta tjänster för tillfälliga uppgifter.Dessutom föreslås ändringar i förordningen om förordnandepen- sion och i tillämpningen av denna.

Enligt propositionen införs i lagen (1976:600') om offentlig anställning regler om en förflyttningsskyldighet för visstidsförordnade verkschefer. En möjlighet att entlediga affärsverkschefer införs också.

I propositionen föreslås att affärsverken skall ledas av styrelser som i egenskap av koneernstyrelser inför regeringen också svarar för verksam- heten ide bolag där affärsverken har ett bestämmande inflytande.

Förslag lämnas beträffande arbetsgivarfunktionen för affärsverken och deras bolag.

Bedömningar lämnas angående uppgifts- och ansvarsfördelning mellan verkschef och styrelse i allmänna förvaltningsmyndigheter samt angående styrelsernas sammansättning. Förslag lämnas om personalföreträdarnas ställning.

En redogörelse lämnas för regeringens strävan att öka andelen kvinnliga chefer och andelen kvinnori statliga myndigheters styrelser.

Prop. 1986/87z99

r—J

• Sida 3
•  Original

Propositionens lagförslag ] Förslag till Lag med instruktion för riksdagens revisorer

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 & I anslutning till 12 kap. 7 s första stycket regeringsformen meddelas i denna lag föreskrifter för riksdagens revisorer.

Uppgifter

?. ä Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten. Granskningen får också omfatta sådan verk- samhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse. om verk- samheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmcdel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

Har statsmedel tagits emot som bistånd till en viss verksamhet. får revisorerna granska hur dessa medel används. i den mån redovisningsskyl- dighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter har meddelats om medlens användning. Vid sådan granskning skall revisorer- na beakta de särskilda betingelser som kan gälla för verksamheten.

Den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är undan- tagen från revisorernas granskning.

Riksdagen kan besluta om särskilda uppgifter för revisorerna eller före- skriva att en viss verksamhet skall vara undantagen från revisorernas granskning.

3 & Revisorernas granskning skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Huvudintresset skall knytas till de resultat i stort som har uppnåtts inom olika verksamhetsområden.

I enlighet med första stycket skall revisorerna framför allt beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner.

Revisorerna har rätt att uttala sig om behovet och angelägenheten av olika statliga åtaganden.

4 g” Revisorerna skall påtala förhållanden som de anser otillfredsställan- de samt verka för att en god hushållning iakttas med statens medel och att statens tillgångar utnyttjas efter rationella grunder. De skall därvid fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens inkomster. att spara på statens utgifter och att effektivera det statliga förvaltningsarbetct.

Syftet med granskningen skall vara att främja en sådan utveckling att staten av sina insatser på skilda områden får det utbyte som med hänsyn till både kostnader och allmänna samhällsintressen är rimligt.

'.:J

• Sida 4
•  Original

Organisation

5 & l riksdagsordningen finns föreskrifter om antalet revisorer och om val av revisorer. suppleanter, ordförande och vice ordförande.

För revisorerna skall det finnas såväl en förste som en andre vice ordförande.

6 & Revisorerna kallas till sammanträde av talmannen så snart val av revisorerna har förrättats. Därefter sammanträder de på tider som de själva bestämmer.

7 %$ Om både ordföranden och de bägge vice ordförandena har förhinder. förs ordet vid sammanträdena av den av de närvarande revisorerna som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.

8 & Ärendcna skall beredas på tre avdelningar. Varje avdelning består av fyra revisorer och fyra suppleanter.

Ordföranden och vice ordförandena skall vara ordförande på var sin avdelning. Om avdelningarnas sammansättning i övrigt beslutar revisorer— na.

9 & För den löpande utredningsverksamhetcn skall det finnas ett av revisorerna inrättat kansli.

Ärendenas handläggning

10 & Till grund för arbetet hos revisorerna skall det ligga en gransknings- plan över de ärenden som närmare skall undersökas.

Granskningsplancn fastställs årligen av revisorerna. som också får be- sluta om granskning av ärenden som inte är upptagna på planen.

När granskningsplanen upprättas och när det i övrigt finns skäl till det. skall revisorerna samråda med riksdagens utskott om granskningsverk- samheten.

11 & l lagen (1974z585) om skyldighet att tillhandahålla riksdagens revi- sorer vissa handlingar m.m. finns föreskrifter om revisorernas befogenhet att fordra in de handlingar och övriga upplysningar som de behöver för sin granskning.

12 % Så snart granskningen av ett ärende är avslutad. skall revisorerna besluta i ärendet. '

Före beslutet skall revisorerna dock inhämta yttrande av den som har berörts av granskningen eller har speciell sakkunskap i den behandlade frågan. om inte detta av någon särskild anledning är onödigt. Sådana yttranden skall inhämtas i den omfattning som revisorerna anser lämplig med hänsyn till ärendets allsidiga bedömning.

13 & Varje förslag som väcks av en avdelning skall föredras till avgöran- de i plenum.

14 & Ärendena avgörs efter föredragning i den ordning som revisorerna bestämmer.

Om skiljaktiga meningar uppstår och omröstning begärs. skall revisorer- na avge sina röster och dessa antecknas i protokollet.

• Sida 5
•  Original

Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Varje revisor kan reservera sig mot ett beslut genom att låta anteckna avvikande mening i protokollet.

15 & Revisorerna skall hos riksdagen göra de framställningar som de finner befogade med anledning av vad som har uppmärksammats vid granskningen.

16 & Revisorerna skall senast den 15 oktober varje är lämna riksdagen en berättelse över sin verksamhet. Berättelsen skall avse tiden den ljuli—den 30junL

17 & Revisorerna fastställer i en arbetsordning de föreskrifter om ären- denas handläggning och om personalens åligganden som behövs utöver denna instruktion.

18 & I arbetsordningen eller i särskilda beslut får revisorerna uppdra åt kanslichefen eller någon annan tjänsteman vid kansliet att avgöra admini- strativa ärenden eller grupper av ärenden som inte är sådana att de bör prövas av revisorerna.

Ersättningar

19 5 Särskilda föreskrifter finns om arvoden till revisorerna och supple- anterna.

Under de resor och förrättningar som revisorerna och suppleanterna företar för sitt uppdrag skall de ha ersättning enligt ersättningsstadgan (l97I:ll97) för riksdagens ledamöter och tillämpningsföreskrifterna till denna.

När ersättningen skall beräknas enligt de regler som enligt kollektivavtal gäller för statstjänstemän i allmänhet eller enligt utlandsresereglementet (l953:666). skall riksdagens hus i Stockholm anses som tjänsteställe under den tid då riksmöte pågår. Under andra tider skall bostaden i hemorten anses som tjänsteställe.

Överklagande

20 _6 ] besvärsstadgan (RFS 19703) för riksdagen och dess verk finns föreskrifter om överklagande av revisorernas beslut.

Denna lag träder i kraft den l juli 1987. då lagen (RFS l975:9) med instruktion för riksdagens revisorer| skall upphöra att gälla.

' Kungjord även i SFS 1974: l036.

• Sida 6
•  Original

2. Förslag till Lag om riksrevisionsvcrkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser

Härigenom föreskrivs följande.

l & Riksrevisionsverket får granska den verksamhet som bedrivs i följan- de aktiebolag och stiftelser.

Aktiebolag Aktiebolaget Statens Anläggningsprovning Aktiebolaget Svensk Bilprovning Aktiebolaget Tipstjänst Aktiebolaget Trav och Galopp Aktiebolaget Vin— & Spritcentralen Apoteksbolaget Aktiebolag

Kungliga Dramatiska teatern aktiebolag Kungliga Teatern Aktiebolag SEMKO. Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten Aktiebolag Statens Bostadst'tnansieringsaktiebolag, SBAB Swedish Geotechnical Systems Aktiebolag Swedish National Road Consulting Aktiebolag Svensk Avfallskonvertering Aktiebolag (SAKAB) Svensk Kärnbränslehantering Aktiebolag Svenska Penninglotteriet Aktiebolag Systembolaget Aktiebolag V.T.l. Utveckling Aktiebolag Värdepappcrscentralen VPC Aktiebolag

Stiftelser

Fonden för industriellt samarbete med u-länder Fonden för industriellt utvecklingsarbete (Industrifonden) Stiftelsen för framtidsstudier Stiftelsen Nordiska museet Stiftelsen Riksutställningar Stiftelsen Samhall och de regionala stiftelser som ingår i Samhallsgruppen Stiftelsen Statshälsan Stiftelsen Svenska institutet Stiftelsen Sveriges teknisk-vetenskapliga attachéverksamhet Stiftelsen Sveriges tekniska museum Svenska rikskonserter Sveriges turistråd

2 & De aktiebolag och stiftelser som nämns i 1 s är skyldiga att på begäran av riksrevisionsvcrket lämna verket de upplysningar som behövs om den granskade verksamheten.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1987. Granskningen av verksamheten i Svenska rikskonserter skall fram till utgången av år 1987 i stället avse verksamheten i Stiftelsen institutet för rikskonserter.

• Sida 7
•  Original

3. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 å och 8 kap. l0å sekretesslagen (1980: 100)l skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

okap.

Sekretess gäller i myndighets af- färsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftför- hällanden. om det kan antas att nå- gon som driver likartad rörelse gyn- nas pä myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- el- ler driftförhällanden hos bolag. förening. samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndighe- ten utövar ett bestämmande infly- tande.

Sekretess gäller i myndighets af- färsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftför- hällanden. om det kan antas att nå- gon som driver likartad rörelse gyn- nas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- el- ler driftförhällanden hos bolag. förening. samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndighe- ten utövar ett bestämmande infly- tande eller bedriver revision. Sek- retessen hos en myndighet som he- driver sådan revision gäller dock inre. om uppgiften ingår i beslut av myndigheten.

Har uppgift. för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet. gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. För den vars anställning hos myndigheten har upphört gäller förbudet enligt första stycket att röja eller utnyttja uppgift endast i den utsträckning som följer av 3 å andra stycket lagen (1931:152) med vissa bestämmelser om illojal konkurrens.

8kap. 10å

Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftför- hällanden för enskild. som i annat fall än som avses i 8 och 9 åå har trätt i affärsförbindclse med myn- digheten. om det av särskild anled- ning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för upp- gift om affärs- eller driftförhällan- den för enskild som har trätt i af-

' Lagen omtryckt 1985: 1059.

Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftför- hällanden för enskild. som i annat fall än som avses i 8 och 9 åå har trätt i affärsförbindclse med myn- digheten. om det av särskild anled- ning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för upp- gift om affärs- eller driftförhållan- den för enskild som har trätt i af-

• Sida 8
•  Original

Nut-'arande lydelse

färsförbindelse med bolag. före- ning. samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande. om det kan antas att den enskilde lider skada om om uppgiften röjs.

Föreslagen lydelse

färsförbindclse med bolag. förc- ning. samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada Om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om upp- giften ingår i beslut av myndighe- ten.

Har uppgift. för vilken sekretess gäller enligt första stycket. lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte. om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen. om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

] fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år har förflutit från det avtalet slöts.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1987.

• Sida 9
•  Original

4. Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:600) om offentlig anställ-

ningl

dels att nuvarande 7 kap. 9— 11 åå skall betecknas 7 kap. 11—13 åå. dels att 15 kap. 1 och 2 åå. 16 kap. 2 å samt 17 kap. 1 och 3 åå skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 7 kap. 9 och 10 åå. av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap..

Är chefen för ett statligt affärs- verkförordnadför bestämd tid. får han skiljas från sin tjänst före ut- gången av denna tid. om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa.

lOå

Är chefen för någon annan för- valtningsmyndighet än som avses i 9.5 och som lyder omedelbart un- der regeringen förurdnad för be- stämd tid, fär han förflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars nödvändigt av hänsyn till myndig- hetens bästa.

15 kap.

Fråga om anställnings upphöran- de som avses i 7 kap. 2—4, 9 eller 10 å prövas av den myndighet som tillsätter tjänsten. om inte annat följer av 5 å nedan eller av före- skrift eller särskilt beslut som rege- ringen meddelar.

Fråga om anställnings upphöran- de enligt 7 kap. 5 eller 7 å prövas av regeringen. om inte annat följer av 5 å nedan. Närmare föreskrifter meddelas av regeringen.

Fråga om förflyttning enligt 7 kap. 8 åptövas av regeringen. Frå-

' Lagen omtryckt 1986z430.

Fråga om anställnings upphöran- de som avses i 7 kap. 2—4, II eller 12 å prövas av den myndighet som tillsätter tjänsten, om inte annat följer av Så nedan eller av före- skrift eller särskilt beslut som rege- ringen meddelar.

Fråga om anställnings upphöran- de enligt 7 kap. 5. 7 eller 9 å' prövas av regeringen, om inte annat följer av 5 å nedan. Närmare föreskrifter meddelas av regeringen.

Fråga om förflyttning enligt 7 kap. 8 å till en tjänst som tillsätts

• Sida 10
•  Original

Nuvarande lydelse

ga om förflyttning till tjänst som tillsättes av samma myndighet som har anställt arbetstagare prövas dock av myndigheten.

Föreslagen lydelse

av den myndighet som har anställt arbetstagaren prövas av den myn- digheten. Fråga om förflyttning till någon (innan tjänst prövas av rege- ringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer.

Fråga om förflyttning enligt 7 kap. 10 å prövas av regeringen.

16 kap.

Vill arbetstagare söka ändring i beslut enligt 7 kap. 3—5 eller 8 å. 10 kap. 1 å. 11 kap. 1 eller 2 å eller 13 kap. 2å andra stycket, skall han väcka talan inom fyra veckor från den dag då han fick ta del av beslu- tet.

?.å

Vill en arbetstagare söka ändring i beslut enligt 7 kap. 3—5. eller 8— 10 å. 10 kap. 1 å 11 kap. 1 eller?-. å eller 13 kap. ?. å andra stycket. skall han väcka talan inom fyra veckor från den dag då han tick ta del av beslutet.

17 kap.

Beslut om anställnings upphöran- de enligt 7 kap. 4 eller 5 å. om för- flyttning enligt 7 kap. 8 å. om löne- avdrag som disciplinpåföljd enligt 10 kap. 1 å eller om avskedande en- ligt 11 kap. får ej verkställas. förrän beslutet har prövats slutligt efter ta- lan som avses i 16 kap. 2å eller rätten till sådan talan har förlorats. Detsamma gäller beslut om av- gångsskyldighet enligt 7 kap. 3 å. om ej annat följer av 2 å.

Beslut om avstängning enligt 13 kap. 1 eller 2 å har omedelbar ver- kan. I tvist om sådan avstängning äger domstolen dock för tiden intill dess lugakraftägande dom eller be- slut föreligger förordna. att beslu- tad avstängning skall vara hävd.

'.») ! å

Beslut om anställnings upphöran- de enligt 7 kap. 4 eller 5 å. om för- flyttning enligt 7 kap. 8 å. om löne- avdrag som disciplinpåföljd enligt 10 kap. 1 å eller om avskedande en- ligt ] 1 kap. får inte verkställas, förr- än beslutet har prövats slutligt efter talan som avses i 16 kap. 2 å eller rätten till sådan talan har förlorats. Detsamma gäller beslut om av- gångsskyldighet enligt 7 kap. 3 å el- ler förflyttning enligt 7 kap. 10 &, om inte annat följer av 2 eller3 å.

Beslut om skiljande från tjänst enligt 7 kap. 9 5? eller om avstäng— ning enligt 13 kap. 1 eller 2 å gäller omedelbart.

Beslut om förflyttning enligt 7 kap. 10 så får ges omedelbar ver- kan, om det finns synnerliga skäl för det.

I tvist om sådana beslut som avses iförsta eller andra styt'ketfär domstolen dock för tiden intill dess lagakraftägande dom eller beslut föreligger bestämma. att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1987. Den nya föreskriften i 7 kap. 9 å får dock tillämpas endast 'i fråga om sådana förordnanden som börjar löpa efter ikraftträdandet.

• Sida 11
•  Original

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1987

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande. och statsråden Gustafs- son. Hjelm-Wallén. Bodström. Gradin. R. Carlsson, Holmberg. Wickbom. Johansson. Hulterström. Lindqvist. G. Andersson. Lönnqvist '

Föredragande: statsråden Holmberg och Johansson

Proposition om ledning av den statliga förvaltningen

Statsrådet Holmberg anför.

Det pågår ett omfattande förnyelse- och utvecklingsarbete i staten. landstingen och kommunerna. Målet är en effektiv offentlig sektor som erbjuder hög kvalitet och god service på medborgarnas villkor. En grund för detta lades i regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse (skr. l984/85:202. FiU 35. rskr. 407).

De förslag som senare idag presenteras av mig och av statsrådet Johans- son syftar till att förstärka riksdagens och regeringens fortlöpande styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete. Huvuduppgiften är därvid att säkerställa att verksamhetens inriktning stämmer överens med politiskt uttalade riktlinjer och prioriteringar och att kontrollera att till- fredsställande effekter uppnås med givna ekonomiska ramar för verksam- heten.

För detta krävs en tydligare ansvars- och befogenhctsfördelning än idag mellan olika förvaltningsnivåer. En mer medveten delegering i kombina- tion med tydligare mål och riktlinjer. samt förstärkt och förbättrad uppfölj- ning är därvid centrala moment.

Myndigheterna måste ges praktiska möjligheter att omsätta styrsigna- lerna i handling och få ett stort handlingsutrymme i de angelägenheter där de själva är bäst skickade att besluta.

Innan de konkreta förslagen presenteras vill jag redovisa den grundsyn som ligger bakom förslagen.

1. En effektiv förvaltning i överensstämmelse med folkviljan

Den offentligt drivna verksamheten svarar i dag för ungefär en tredjedel av landets samlade produktion. En ännu större del av landets samlade in- komster passerar den offentliga sektorn för att finansiera verksamheten eller för att omfördelas mellan medborgare, regioner. kommuner och före- tag. Det är självklart att den offentliga sektorn måste handskas effektivt med sina resurser. '

• Sida 12
•  Original

Detta understryks också av att av verksamheterna nu måste finansieras med den bestämda förutsz'ittningen att nytillskott av resurser inte kan komma ifråga. Befintliga resurser måste utnyttjas effektivare. Omprövning måste till för att vissa prioriterade områden. där behoven fortfarande är stora. skall kunna växa. Jag tänker särskilt på barnomsorgen och äldreom- sorgen. men ocksä på insatser av annan karaktär. t. ex. miljöskydd. forsk- ning och insatser för en balanserad regional utveckling.

Den utmaning som de offentliga tjänsteproduccnterna nu står inför är att samtidigt både utveckla och förbättra de offentliga tjänsterna och minska deras kostnader. Självklart är detta ingen lätt uppgift. Likafullt måste den utföras.

Förnyelsearbetet måste ske med stor lyhördhet för medborgarnas öns- kemål. Den offentliga sektorn är demokratiskt styrd. För att behålla en vital och levande demokrati måste demokratins former anpassas till verk- lighetens förändrade villkor. Jag menar att en offentlig verksamhet i sam- klang med medborgarnas önskemål idag förutsätter att fler beslut fattas närmare verksamheterna, så att fler kan vara med och påverka det dagliga arbetet.

Förändringarna gäller såväl staten som landstingen och kommunerna

Mina förslag nu gäller den statliga förvaltningen. men förändringar måste ske på alla nivåer. Om brukare och personal får ett större inflytande över t. ex. ett daghem eller ett servicehus stärks medborgarinflytandet. För att inflytandet skall bli meningsfullt måste det emellertid finnas ett ordentligt utrymme för lokala beslut. Varken kommunerna, de statliga myndigheter- na eller regeringen och riksdagen får begränsa möjligheterna genom detalj- regleringar.

För att garantera att folkviljan får ett genomslag i det fortsatta utveck- lingsarbetet i hela den offentliga förvaltningen pågår nu arbete på flera olika fronter.

Det s.k. frikommunförsöket. i nio kommuner och i tre landsting. syftar till att utveckla nya former för samverkan mellan staten och kommunerna. Avsikten är att det skall avlösas av generella författningsändringar för alla landets kommuner och landsting. Både demokratiska skäl och effektivi- tetsskäl talar för att staten bör minska sin detaljstyrning av kommunerna.

De specialdestinerade statsbidragen är för närvarande föremål för en översyn. En särskild arbetsgruppi regeringskansliet har i uppgift att stude- ra bidragens effekter. Jag menar att detaljreglering via statsbidragen och de centrala myndigheternas normgivning måste minska. Den centrala regle- ring som bör finnas kvar skall vara motiverad av nationella mål.

Vidareutveckling av demokratin

I syfte att fördjupa den kommunala verksamhetens medborgerliga förank- ring avser jag att i ett annat sammanhang under våren 1987 lämna förslag om vidgat inflytande för brukarna av kommunala tjänster, om bättre möj- ligheter att decentralisera och anpassa den kommunala nämndorganisa-

• Sida 13
•  Original

tioncn efter kommunernas skiftande behov samt om förbättrade villkor för partiet och förtroendevalda.

Det intensiva arbete som härtill pågår för att förbättra myndigheternas service och skapa goda kontakter mellan enskilda och myndigheter hand- lar ytterst om att vidareutveckla demokratin. Genom en öppnare och mer serviceinriktad inställning kan myndigheterna mer direkt fånga tipp med- borgarnas anspräk på verksamheten.

När jag i det följande behandlar beslutsfördelningen i staten och vilka förändringar som krävs för att åstadkomma en verksamhet som står i samklang med folkviljan. vill jag stryka under att en effektiv statsförvalt— ning förutsätter att bcsluts- och ansvarsfördelningen mellan olika förvalt- ningsnivåer är tydlig och klar.

2. Statsförvaltningen

Den svenska statsförvaltningen skall vara rättskännandc, öppen. effektiv. smidig och serviceinriktad. Dess verksamhet skall vara ett utflöde av folkviljan genom den demokratiska beslutsprocessen.

Statsförvaltningens arbete leds — utom vad gäller riksdagens och kyrko- mötets myndigheter — av regeringen. Det ingår i regeringens grundlags- fästa ansvar inför riksdagen att styra de underlydande myndigheterna. [ detta har regeringen tilldelats vidsträckta befogenheter. Samtidigt har myndigheternas självständighet givits ett strikt skydd i sådant som rör myndighetsutövning och tillämpning av lag. Offcntlighctsprincipen garan- terar öppenhet och insyn.

En bärande princip i grundlagen är att folkviljan. sådan den kommer till uttryck i de allmänna valen. skall få ett omedelbart och effektivt genomslag i reformarbete och samhällsförvaltning. För att regeringens ansvar inför riksdagen och riksdagens ansvar inför folket skall få verklig innebörd. måste riksdagen och regeringen ha förutsättningar att bestämma inrikt- ningen av det arbete som bedrivs i förvaltningen.

Men det offentliga åtagandet är vidsträckt. Stora delar av samhällslivet berörs på något sätt av förvaltningens verksamhet. Det är inte helt lätt att i en vittförgrenad och mångfaldig statsförvaltning finna former för styrning, befogenhets- och ansvarsfördelning som är generellt giltiga. enkelt utfor- made och alltid väl fungerande i det enskilda fallet. Viljan och möjligheten att utöva styrning kan skifta från område till område beroende på verksam- hetens art. Att leda en omfattande och mångsidig verksamhet kräver variationsrikedom också i styrmedel och umgängesformer. Enhetlighet bör inte i alla delar eftersträvas.

Två utredningar har uppmärksammat styrprob/cmen

Med direktiv från olika regeringar har två på varandra följande utredningar — förvaltningsutredningen (i SOU l983:39)loch verksledningskommittén (i SOU 1985z40) — brett analyserat vissa allmängiltiga förutsättningar och problem i den politiska styrningen av den statliga förvaltningen. l väsent-

• Sida 14
•  Original

liga avseenden har de kommit till gemensamma slutsatser om det nuvaran— de systemets bristcr. Verkslcdningskommittén har lagt fram förslag om klarlägganden och utveckling av nya ledningsfornier.

Utrcdningarna noterar att regeringens styrning av myndigheterna brister i effektivitet. Orsakerna kan enligt utredningarna bl.a. sökas i den offent— liga verksamhetens volym liksom i strukturella brister i förvaltningens uppbyggnad. Men de kan också sökas i oklara roller för olika förvaltnings- nivåer och i en icke ändamålsenlig ansvars- och befogenhetsfördelning mellan olika beslutande instanser.

De förslag jag i det fortsatta presenterar syftar till att skapa större klarhet i dessa senare förhållanden.

Jag delar de båda utredningarnas gemensamma bedömning att regering- en kan och bör styra sina underlydande myndigheter på ett tydligare och mer konsekvent sätt än i dag. Samtidigt bör myndigheterna ges ansvar och befogenheter som gör det möjligt för dem att effektivt fullgöra de tilldelade uppgifterna. Det är enligt min uppfattning fullt möjligt att förena en mer stringent politisk styrning av förvaltningen med större frihet för myndighe- terna att sköta de löpande angelägenheterna. Om grundläggande ansvars- förhållandcn klarläggs blir det också lättare att i praktiken fördela uppgifter och befogenheter mellan olika instanser på ett väl avvägt sätt. Det kan därvid ingå som ett praktiskt nödvändigt element att ge myndigheterna stor självständighet även i uppgifter av central politisk betydelse. utifrån väl preciserade mål. under ansvar inför regeringen och under insyn av för- troendevalda på olika nivåer.

3. Förvaltningstraditionen

Statsförvaltningen i Sverige är både självständig och underordnad de poli— '- tiska beslutsfattarna. Traditionellt har gränsdragningen mellan politik och förvaltning varit skarp. Grundprinciperna har befästs under en lång ut- vecklingsperiod från 1600-talet och framåt. Att Sverige redan tidigt blev en förvaltningsstat. där statsmakten engagerades i ganska breda samhällsbyg- garuppgifter återspeglas trots allt ganska litet i den mer förhärskande förvaltningssyn som länge liknat förvaltningens uppgifter vid domstolar- nas. Domaren tolkar och tillämpar givna lagar i enskilda rättsfall. Ämbets- mannen prövar i sin myndighetsutövning fasta regler med begränsade möjligheter till skönsmässiga bedömningar. Rättssäkerheten blir det vikti- gaste effektivitetskiiteriet. Men ämbetsmannen företräder också staten och statens anspråk. I förvaltningstraditionen ligger därmed att en avväg- ning mellan rättssäkerhetens och effektivitetens krav måste göras.

Unik tudelning mellan regeringsmakt och myndig/1etsutövning

Enligt denna tradition bör förvaltningen vidare vara självständig och stå fn' från de politiska beslutsfattarna. Skiljelinjen har fått sitt organisatoriska uttryck i att regeringens kansli och myndigheterna hålls åtskilda. Denna tudelning mellan regeringsmakt och myndighetsutövning är internationellt

• Sida 15
•  Original

i det närmaste unik och brukar vid sidan av offentlighetspi'incipen framhål— las som det mest särpräglade draget i svensk statsförvaltning.

Från traditionell myndig/zc'tsutt'it'ning till .rum/iällsplunering och tjiinslcprm'luktizm

De aktiva och nyskapande uppgifter som tillkommer dagens myndigheter blir nya inslag i denna äldre föreställning om en i förhållande till politiken helt neutral och i övrigt striktjudiciellt inriktad ämbetsutövning. 1900-ta- let. särskilt tiden efter andra världskriget. har sett en väldig expansion i den offenliga verksamheten. Antalet centrala statliga myndigheter har under efterkrigstiden mer än fördubblats, vilket återspeglar hur förvalt— ningen tagit upp nya ämnesområden. En offentlig förvaltning krävs för att upprätthålla en avancerad industriekonomi och den sociala service ett sådant samhälle kräver.

l—"örvaltningen och dess tjänstemän har rört sig från den traditionella myndighetsutövningen till produktions-. service- och omfördelningsverk- samhet. Myndigheterna har också fått ett långtgående inflytande över samhällsplaneringen. Myndigheternas uppgifter måste ses i ett samman- hang, där deras åtgärder kan få konsekvenser för sittande regering.

Det är inte bara så att effekterna av myndigheternas verksamhet i ökande utsträckning tolkas politiskt. De enskilda tjänstemännen i de själv- ständiga myndigheterna har också större möjlighet att skapa politikens innehåll. I de regler som styr myndigheterna framhålls det numera ofta att de har ett ansvar att följa utvecklingen inom sitt område och ta initiativ till förändringar. Dessutom får lagarna ibland sitt närmare materiella innehåll först sedan de fyllts ut med närmare bestämmelser genom myndigheternas föreskrifter. Ämbetsmän som tidigare sett som sin uppgift att tolka och tillämpa en given och otvetydig lagtext har därigenom fått även andra uppgifter. Medan förvaltningen tidigare främst hade att avgöra ärenden som gällde medborgarnas rättigheter och skyldigheter i förhållande till varandra eller till samhället. har nu många myndigheter vid sidan härav att tillhandahålla tjänster, ekonomiskt stöd. m.m. till medborgare. kommu- ner. organisationcr och företag. Dessa välfärdsfördelande uppgifter är ofta av mycket stor betydelse för den som berörs. Myndigheterna påverkar samhällslivet på olika sätt och med olika styrka och genomslagskraft.

Det gäller nu för myndigheterna att under god hushållning och i nära överensstämmelse med politiskt formulerade riktlinjer nå de mål som riksdagen och regeringen ställt upp. Beroende på myndigheternas skiftan- de verksamhet formuleras inålen och ställs kraven också olika. Gemen- samt gäller att produktivitetskraven är höga.

Ett modernt rättssäkerhetskrav kan inte bara innebära att förfarande och beslut hos myndigheterna är korrekta i formell juridisk mening genom att myndigheterna handlägger sina ärenden opartiskt. omsorgsfullt och enhet- ligt. Det måste också innebära att de lämnar snabba. enkla och entydiga besked och räcker den enskilde en hjälpande hand. Myndigheternas språk måste vara klart och begripligt.

l myndighetsutövning, servicearbete och samhällsplanering är språket

• Sida 16
•  Original

ett viktigt arbetsredskap. Beslut skall skrivas. information skall lämnas och utredningsresultat och förslag presenteras.

Myndighetsspråket måste förnyas för att motsvara de krav de nya upp- gifterna ställer. Det måste gälla utformningen av alla olika typer av texter hos myndigheterna. I arbetet med att förenkla myndigheternas föreskrifter och råd ingår som en viktig del en redaktionell och språklig bearbetning av dessa. Den nya förvaltningslagen ställer krav på ett lättbegripligt språk i myndighetsutövningen.

Språkvårdsutredningen har (Ds C l985:3) lämnat förslag till en rad åtgärder för förnyelse av myndighetsspråket. Förslagen har fått ett positivt mottagande och några av dem har redan genomförts; en bestämmelse om språket har tagits in i förvaltningslagen. en gemensam skrivregelsamlig håller på att utarbetas. Beredning av de övriga förslagen pågår.

Myndigheterna har också ett ansvar för att sprida information om sin verksamhet. I vissa sammanhang kan det vara motiverat att de samordnar informationsinsatserna med andra organ. I årets budgetproposition (prop. 1986/87: 100 bil. IS. sid. 19) aviseras att ställningstaganden till den fortsatta samhällsinformationen skulle presenteras under 1987. Frågan är under beredning i regeringskansliet.

4. Riksdagen, regeringen och myndigheterna

Riksdagen och regeringen fattar styrande beslut om myndigheternas indel- ning. organisation och uppgifter. Besluten föranleds inte sällan av en ändrad rollfördelning mellan de olika offentliga huvudmännen. Enhetlighet och lika behandling av medborgarna balanseras ständigt mot lokal anpass- ning och kommunalt självstyre. Med större och bärkraftigare kommuner har möjligheterna till delegering förbättrats. Det råder emellertid en efter- släpning i anpassningen av de statliga myndigheternas uppgifter till dessa nya strukturella förutsättningar.

Olika generella metoder för styrning har utvecklats under senare år. Bl.a. har budgetprocessen förändrats på olika sätt under trycket av mins- kat finansiellt utrymme. Erfarenheter har vunnits som kan tas till vara i en fortsatt modernisering. En annan viktig iakttagelse är att det uppstått bristeri beslutsfördelningcn som kan innebära att centrala politiska avväg- ningar får göras på myndighetSnivån samtidigt som detaljbeslut av admi- nistrativ karaktär fattas av regeringen eller riksdagen.

Grundläggande spelregler måste gälla

Det är varken önskvärt eller möjligt att styra de många myndigheterna och deras olikartade verksamheter efter en helt gemensam mall. Den nödvän- diga gemensamma stommen av grundläggande spelregler för statens olika organ måste utformas så att den rymmer flexibilitet i förhållande till för- valtningens olika funktioner och handlingsfrihet i förhållande till framtida krav.

I situationer där medborgarna uppfattar myndigheternas handlande som

• Sida 17
•  Original

bristfälligt riktas kritiken ofta mot den centrala politiska ledningen i rege- ringen och riksdagen. Det bör visserligen vara en strävan att myndigheter- na själva skall rätta till brister i umgänget med medborgarna. men det är enligt min mening likafullt ofrånkomligt att regeringen får stå till svars för förvaltningens verksamhet. I vårt demokratiska system är det hos de centrala politiska organen som det slutliga ansvaret skall utkrävas. Ett grundläggande krav på förvaltningen blir då följaktligen att den fungerar som ett effektivt redskap för förverkligandet av riksdagens och regeringens intentioner. De krympande ekonomiska ramarna för den offentliga verk- samheten har skärpt detta krav. Problemen kring styrbarheten ställs där- med i fokus.

Delegering en tvingande nödvärn/iglzet

Verksamhetens omfattning är i sig själv ett hanteringsproblem. Delegering ltar blivit en tvingande nödvändighet. Såväl möjligheten som viljan att styra har därtill i praktiken begränsats av olikartade behov som förutsätter självständighet och ansvar i verksamheten. Krav ställs på specialistkun- nande. planmässighet, mångfald. lokal förankring. anpassning till mark- nadsförhållanden. personalinflytande. goda omvärldskontakter. oberoen- de kunskapsproduktion. etc. Självständiga. aktiva och framåtblickande myndigheter är nödvändiga i det moderna samhället. Detta innebär i sin tur att det vilar ett stort ansvar på de enskilda myndigheternas ledning och medarbetare.

Bl.a. för att kunna koncentrera sig på övergripande och långsiktiga avgöranden har riksdagen och regeringen överlåtit delar av sin författ- ningsenliga beslutskompetens på underställda organ. Att statsförvaltning- en i motsvarande mån har blivit mer självständig ter sig uppenbart. Många gånger har detta varit helt avsiktligt. Riksdagen har medvetet kringskurit regeringens och sina egna Möjligheter att påverka den löpande verksamhe- ten. Detta är tydligt inom t. ex. kulturpolitikens och mediapolitikens områ- den. I andra fall har styrbarhcten visserligen tillmätts ett positivt värde. men ändå delvis fått stå tillbaka för andra önskemål. Detta gäller t.ex. affärsverken. där såväl omfattningen som verksamhetens karaktär och finansieringsform gjort det nödvändigt att ge verken en vid aktionsram med stor självständighet.

Förvaltningsorgan har ibland fått formen av stiftelser eller bolag. Skälen för detta har varierat men ofta har särskilda krav ställts på självständighet i verksamheten. Stiftelse- och bolagsformerna bör enligt min mening även i framtiden användas just när självständighetsargumenten är starka. men bör samtidigt kombineras med en insyn från riksdagen och regeringen som är bättre än i dag. En fortlöpande uppföljning är angelägen även i de fall en närmare styrning från statsmakternas sida inte befunnits ändamålsenlig för verksamhetens syfte. Insynsutredningen har lämnat förslag (Ds C 198615) om hur detta kan ske.

Allmänt gäller att betydande uppgifter efterhand har överförts från de politiska till de administrativa organen utan att de samlade effekterna på det demokratiska systemets funktionsduglighet har prövats.

'17

• Sida 18
•  Original

I..ekmamzastyrelsernus rull oklar

Under arbetet med I974 års regeringsform ägnades frågan om den statliga förvaltningens förhållande till riksdagen och regeringen endast begränsad uppmärksamhet. Det har inte minst kommit att framstå som angeläget att studera vad det inneburit att centrala beslutsbefogenheter hos myndighe-, tema i växande utsträckning överlämnats åt styrelser sammansatta av lekmän. Lekmannastyrelserna har introducerats snabbt i förvaltningen utan att deras roll och ställning riktigt klargjorts. De har inrättats med olika motiv och satts samman på olika sätt. Som instrument för samhällets demokratiskt valda institutioner. att balansera de professionellt tillsatta och administrativt starka tjänstemännen. har de fungerat med varierande framgång. Som forum och form för styrning tycks de ha fungerat väl i vissa typer av statliga myndigheter. men mindre väl i andra.

Det råder över huvud taget en betydande oklarhet om beslutsfördelning- en mellan olika förvaltningsnivåer. vilken bl.a. tycks bottna i en grundläg- gande osäkerhet om vissa konstitutionella förhållanden.

Förvaltningsutredningen lämnade för sin del följande sammanfattande slutomdöme (SOU 1983139 5. 98).

Den folksuveränitetsprincip som är stadfäst i l974 års regeringsform och som innebär att de offentliga beslutsbcfogenheterna överlämnas stegvis från riksdag till regering och från regering till förvaltning har ännu inte kunnat tränga undan reminiscenserna av den gamla maktdelningsläran.

Samtidigt har beslutskompetens i många sammanhang överlåtits från en nivå till en annan utan att det har konstruerats något system för redovis- ning och ansvarsutkrävande. vilket bidragit till att hela ansvarsfrågan fördunklats. På flera områden råder därför en påtaglig osäkerhet om vilka rättigheter och skyldigheter som följer med olika politiska och administra- tiva uppdrag. Denna osäkerhet gäller särskilt l) regeringens ansvar för förvaltningens verksamhet. 2) förvaltningsmyndigheternas verksstyrelser och 3) utövandet av föreskriftsmakten.

Bakgrunden till förvaltningsutredningens granskning av den statliga för— valtningens arbetssätt var att konstitutionsutskottet med anledning av motioner i riksdagen uttryckt oro över att den statliga byråkratin blivit för okänslig för riksdagens och regeringens styrsignaler (KU 1.977/78z38). Verksledningskommittén. som i stort accepterade förvaltningsutredning- ens analys och bedömningar. kommenterade för sin del konstitutionsut- skottets synpunkter på följande sätt (SOU 1985240 s. 13):

Sett i ett internationellt perspektiv är denna oro inte överraskande. Veten- skapsmän, samhällsdebattörer och politiker runt om i västvärlden har under årtionden pekat på tendenser i samhällsutvecklingen som alla haft det gemensamt att de försvårar för de politiska makthavarna i industrivärl- dens demokratier att hålla den växande byråkratin stången. Den norska maktutredningen klarlade i flera betänkanden under perioden 1978—82 att i det komplicerade mönster av samspel och motspel mellan demokrati. marknad, intressebevakning och byråkrati som formar och förändrar de demokratiskt styrda staterna är det särskilt viktigt att inte den demokratis- ka kraften försvagas ytterligare. Det är den ensam som ser till helheten och som kan hålla de andra krafterna stången.

• Sida 19
•  Original

1 det komplicerade samhälleliga nätverket av intressen och motintres- scn kan graden och arten av den styrning som utövas gentemot myn— digheterna aldrig vara en gång för alla given. Dynamiken i samhällsut- vecklingen gör en löpande omprövning nödvändig. Fran tid till annan uppstår emellertid också behov av en mer heltäckande genomlysning av den situation som uppstått som summa av olika delförändringar.

Genom det redovisade utredningsarbetet och ett omfattande remiss- material finns nu förutsättningar att pröva relationerna mellan riksda- gen. regeringen och myndighetcr. Som grundäskädning delar jag verksledningskommitte'ns uppfattning att den demokratiska kraften inte ytterligare får försvagas. den som ”ensam ser till helheten och kan hålla de andra krafterna stången". Det bör emellertid noggrant prövas under vilka förutsättningar och i vilka former det finns störst möjlighet för folkviljan att nå genomslag i myndigheternas egentliga verksamhet.

Folkviljans genomslag skall enligt min mening främst garanteras genom riksdagens och regeringens direkta styrning av den statliga förvaltningen. Detta förutsätter samtidigt en kontinuerlig och kvalita- tivt god uppföljning av effekterna av riksdagens och regeringens tidi- gare beslut.

Frågan om förvaltningens xryrharlwt är naturligtvis vidare än frågan om användningen av olika .s'ryiliirmer. Det framstår t.ex. i dagsläget som önskvärt att i långt större utsträckning använda kommunernas kapacitet. Det finns också behov av strukturella förändringar av sådan art som inte kan åstadkommas med bättre fungerande kommunikation mellan myndigheterna och regeringen inom den struktur som nu finns.

Jag delar emellertid inte den uppfattning som förekommer i den politiska och offentliga debatten om regeringen och dess myndigheter och som innebär att enda sättet för en regering att leda den statliga förvaltningen effektivare är att göra den statliga sektorn mindre. En sådan bedömning är både uppgiven och orealistisk. Den statliga sek- torn kommer för överskådlig framtid att ha ansvar för en så stor och komplicerad verksamhet att det. oavsett uppfattning om påståendets giltighet. finns anledning att pröva frågan om bättre precision i den politiska ledningen av förvaltningen. Detta gäller enligt min mening oavsett vilka av riksdagens partier som bildar underlag för en rege- ring.

5. Riksdagens och regeringens roller

Riksdagen stiftar de lagar som förvaltningen har att tillämpa och beviljar medel till förvaltningens verksamhet. l övrigt är det främst regeringen som leder förvaltningsmyndigheterna. Regeringen styr riket och ansvarar för detta inför riksdagen. Till regeringens förfogande står förvaltningsmyn- digheterna. Riksdagen kontrollerar sedan på olika sätt att regeringens styrande insatser står i överensstämmelse med riksdagens beslut.

Att förvaltningen styrs av beslut fattade i den demokratiska processen och att förvaltningen är öppen ställer särskilda krav på hur den leds och vilka möjligheter till insyn som finns.

• Sida 20
•  Original

Riksdagens (lr/ww lmdt-V'läflus

! svensk parlamentarisk praxis betonas regeringsmakten starkt. Den traditionen bör givetvis inte hindra att riksdagen aktivt följer tillämpningen av viktiga beslut. Av vikt är också att riksdagens ledamöter får tillfälle att lära känna förvaltningens vardag. Det är å andra sidan mindre lämpligt att riksdagen som beslutsorgan engagerar sig i detaljfrågor om t. ex. myndig- heternas inre organisation. Vilka resurser riksdagen anser sig behöva för sin egen uppföljning av beslutens effekter och hur den vill lägga upp sitt arbete är en fråga för riksdagen själv. Regeringen kan dock underlätta riksdagens arbete på olika sätt. Bedömningar och förslag i det följande (bil. I och 2) som gäller bl.a. budgetprocessen. revisionen och myndigheternas ledningsfunktioner. är så utformade att de också enligt min bedömning verksamt bör kunna bidra till att riksdagens arbete främjas.

Bättre resullurrcdovisningar

Det är av centralt intresse att riksdagen får bättre möjligheter att följa utvecklingen inom olika verksamhetsområden och ställa detta i relation till de intentioner som legat bakom tidigare beslut och resurstilldelningar. Avsikten är därför att myndigheterna inom en treårig budgetperiod skall lämna årliga resultatredovisningar avseende verksamhet. produktivitet och effektivitet. Det är angeläget att dessa resultatredovisningar och ef- fektbedömningar får en sådan form och ett sådant innehåll att de ger möjlighet till överblick och jämförelser. Här finns ett starkt behov av förbättringar. Statsrådet Johansson kommer senare att återkomma i denna fråga.

Minskad organisatiunsstyrning

När förvaltningens organisation ändras är detta ofta ett resultat av föränd— rade politiska värderingar och prioriteringar. Det finns ett bakomliggande önskemål om att åstadkomma tyngdpunktsförskjutningar eller byta inrikt- ning i cn eller flera myndigheters verksamhet.

Huvuddragen i myndigheternas inre organisation läggs fast av regering- en. Men även riksdagen. behandlar vissa organisationsfrågor. huvudsakli- gen av strukturell natur men emellanåt med detaljerade inslag om sådant som rör t. ex. en myndighets indelning i små organisationsenheter. ] vissa fall har riksdagen bundit organisationen av en verksamhet genom bestäm- melser i lag.

Det är enligt min mening förenat med klara olägenheter att riksdagen fattar detaljerade beslut gällande myndigheternas sätt att fullgöra sina uppgifter. Inte heller regeringen bör driva styrningsambitionerna så långt att de försvårar för myndigheterna att smidigt anpassa sig till förändrade krav. Det är myndigheterna själva som har de bästa förutsättningarna att avgöra på vilket sätt och i vilka organisatoriska former som uppgifterna skall fullgöras. _ ,

Riksdagens beslut om organisationsutformning bör enligt min mening

• Sida 21
•  Original

koncentreras till vad som kan betecknas som förvaltningens struktur. Dit hör frågor om huvudmannaskap. dvs. om en verksamhet skall bedrivas av staten. landstingen eller kommunerna. verksamhetsformer. dvs. om en verksamhet skall bedrivas i form av myndighet. affärsverk. bolag eller stiftelse. linansieringsformer. dvs. om en verksamhet skall finansieras över statsbudgeten eller genom avgifter. liksom övergripande frågor om ansvars- och uppgiftsfördelning mellan olika myndigheter inom en sektor eller ett politikområde. dvs. beslut om att tillskapa. avveckla eller slå samman myndigheter.

Beslut som rör strukturfrågor av denna mer grundläggande natur fattas vanligen av riksdagen med många års mellanrum. Förutsättningarna för verksamheten inom en sektor eller ett politikområde läggs därmed fast för en i de flesta fall ganska lång tidsperiod. Förändring av förvaltningsstruk- tttren är ett utomordentligt centralt styrmedel för riksdagen. Genom att i organisationsfrågor koncentrera sina beslut till förvaltningens struktur kan riksdagen utöva (len Strategiska och långsiktiga styrning som i dessa av- seenden behövs.

Regeringen har (msvart'ljå'ir ledningen

Till frågan om riksdagens roll hör också ledamöternas uppgifter i statliga myndigheters styrelser. Det ingår i svensk förvaltningstradition att förvalt- ningens verksamhet har en bred folklig förankring. [ kommunerna sker detta enligt en parlamentarisk modell. även i verkställighetsledet. Model- len ärinte generellt överförbar till statsförvaltningen. Framför allt gäller att de krav som regeringsformen ställer på regeringen att aktivt leda de statliga myndigheternas arbete. och det lydnadsförhållande som myndigheterna därigenom verkar ttnder. är svåra att förena med en stark ställning för oppositionen om det samtidigt skall inrymmas en möjlighet till reellt an- svarsutkrävande.

Jag finner det olämpligt att placera strikt parlamentariskt sammansatta beslutsorgan mellan regeringen och myndigheterna som i praktiken på riksdagens vägnar tar över det ansvar som grundlagen ålägger regeringen. Det är likaledes principiellt fel att som normalordning placera intresse— gruppsrepresentanter i ledningsansvariga positioner i myndigheterna enligt en "balansprincip" som skapar det felaktiga intrycket att ledamöterna är utsedda i syfte att vara intressebevakare. Om allmänintresset skall värnas genom beslut av de organ som medborgarna utsett i val kan inte hänsyn till andra intressen tillåtas upphäva denna princip. Det är en annan sak att enligt svensk tradition låta förvaltningens verksamhet utvecklas i dialog med dem som berörs. lnsynen bör vara bred och sakkunskapen bör tas till vara där den finns.

Det ingår i bilden att den utveckling som nu pågår med decentralisering och större självständighet för kommunerna stärker de förtroendevaldas ställning i förvaltningen. men den ger också de statliga centralmyndighe- terna en roll inriktad i huvudsak mot tillsyn, uppföljning och utveckling. där sakkunskapen starkt markeras. Detta har betydelse för hur lednings- funktionen i myndigheterna utformas.

• Sida 22
•  Original

Den breda insynen i förvaltningens verksamhet bedömerjag ha så stort värde att den bör stadfästas som grundprincip även när det gäller utform— ningen av de statliga myndigheternas ledningsfunktioner. Samtidigt måste den oklara rollfördelning som gäller i dag bringas att upphöra. Beslutssys- temet får inte fördunkla ansvarsförhållandena och skapa oklarhet inför de beslut som fattas av riksdagen och regeringen. Sannolikt har det periodvis varit svårt för medborgarna att avgöra om ställningstaganden från olika myndigheter vilat på den professionella kunskap myndigheten haft tillgång till eller om de färgats av önskemål att redan på myndighetsnivån sammanv jämka värderingar och intressen. När informationsflödet i samhället blivit så omfattande att mängden i sig själv tenderar att bli ett problem för demokratin. är det av synnerlig vikt att informationsgivarcn är synlig. Detta gäller inte bara för medborgaren i gemen utan också för de förtroen- devalda som i riksdagen på medborgarnas uppdrag förväntas skaffa sig den nödvändiga kunskapen och överblicken. Vid besluten i riksdagen bör därvid inte ledamöterna vara bundna av ställningstaganden som gjorts i fora utanför det parlamentariska systemets ramar. Jag menar däremot att det är av stort värde att ledamöterna får möjlighet att skaffa sig kunskaper genom att aktivt följa verksamheten i enskilda myndigheter.

] det följande kommerjag att redovisa dels de konstitutionella regler som har betydelse för relationerna mellan riksdag. regering och myndigheter, dels vilka förändringar i styrformerna som framstår som angelägna samt de åtgärder med anledning därav som jag föreslår regeringen att vidta. Stats- rådet Johansson behandlar frågor som rör förändringar i budgetprocessen samt frågor om löner och pensioner för chefer inom statsförvaltningen.

Statsråden Holmberg och Johansson anmäler sina förslag. Anförandena redovisas i underprotokollen för civil- respektive finansdepartementet.

Statsrådet Holmberg anför.

Med hänvisning till vad jag samt statsrådet Johansson har anfört hem- ställerjag att regeringen i en proposition

dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag nu inledningsvis anfört,

dels förelägger riksdagen vad jag samt statsrådet Johansson i övrigt anfört för de åtgärder och de ändamål som vi har hemställt om.

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena anfört för de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen beslutar att de anföranden och förslag som redovisas i un- derprotokollen skall bifogas propositionen som bilagorna [ och 2.

• Sida 23
•  Original

Bilaga I

6. Stabsmyndigheternas roll

Min bedömning: De s.k. stabsmyndigheterna har en viktig funktion i förnyelsen av den offentliga förvaltningen. Det gransknings-. utrednings- och utvecklingsarbete som stabs- myndigheterna bedriver bör knytas närmare utvecklingsarbetet i regeringskansliet.

Verksledningskommittén: Dess bedömning överensstämmer med min. Remissinstanserna: Endast få har yttrat sig. Några förvaltningsmyndig— heter anför att stabsorganen inte får bli mellanled mellan förvaltningsmyn- digheterna och regeringen.

Skälen för min bedömning: Med stabsmyndigheter avser jag här RRV. statskontoret. statens institut för personalutveekling (SIPU) och statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN) i enlighet med den terminologi verksled- ningskommitten använder. Det finns även andra myndigheter med vissa stabsuppgifter. I detta sammanhang tänkerjag närmast på statens arbetsgi- varverk (SAV).

Av vad jag nyss anfört och av vad jag senare föreslår om affärsverken framgår att RRV starkt berörs av mina förslag, liksom av vissa andra redan beslutade förändringar. Sammanfattningsvis kan sägas att förändringarna innebär en betydande förstärkning av redovisningsrevisionen samtidigt som förvaltningsrevisionen vidgas till att omfatta nya objekt. Utvecklings- insatser skall också göras inom området för budgetprocessen och vad gäller föreskrifter. Vad gäller budgetprocessen har finansministern redo- gjort för detta i årets budgetproposition (prop. 1986/871100 bil. 1).

Statskontoret berörs av mina förslag i flera avseenden. Fortsatta utveck- lingsinsatser gällande produktivitets- och servicemått och gällande mått för internadministrativa kostnader blir aktuella. Statskontoret skall. lik- som RRV. även fortsättningsvis biträda med insatser när det gäller under- lag för flerårsramar till myndigheter som ingår i försöksverksamhet med sådana. Vissa utvecklingsinsatser gällande regelöversyner. effektbedöm-

Prop. l986/87z99

• Sida 60
•  Original

ningar och kostnadsberäkningar av normgivning avkrävs också statskon- toret och RRV. De av mig aktualiserade uppgifterna är i vissa delar inriktade på att vara ett stöd för myndigheterna. i andra delar inriktade på att vara ett stöd för regeringskansliet. Syftet är många gånger tvåfaldigt.

SIPU och SAMN påverkas genom att de utgör en del av den samlade utredningsresurs som står till regeringens förfogande för att utveckla den statliga förvaltningen. SIPU har i det arbetet genom sin utbildnings- och konsultationsverksamhet en viktig roll. där institutet också har att nära samverka med de andra stabsmyndigheterna. De uppgifter som åvilar SAMN utgör en del av genomförandet av centrala insatser inom det personalpolitiska området och med tonvikt på arbetsvårds- och trygghets- frågorna.

En översyn av SAMN har inletts. Den har sin grund i de förändringar som ägt rum i de frågor SAMN arbetar med. Jag vill bl.a. erinra om att stiftelsen Statshälsan byggts ut till en rikstäckande organisation samt att arbetsmiljö- och trygghetsavtal inom de statliga områdena tillkommit. Des- sa och liknande förändringar som belysts i en revisionsrapport från RRV (dnr 1985: 1059) har delvis ändrat betingelserna för arbetsmarknadsnämn- den.

Jag avser att återkomma i fråga om SAMN i anslutning till att ställning tas till det underlag som arbetas fram i den fördjupade budgetprövning av SAMN som redan inletts.

SAV har en viktig roll när det gäller att utveckla den statliga arbetsgivar- politiken. Det är nödvändigt att anpassa Iönesystem och andra avtalsvill- kor så att de främjar en effektiv verksamhet i myndigheterna. SAV har vidare en viktig roll när det gäller att stödja myndigheterna som arbetsgiva- re. i personalförsöijningsfrågor och vid avtalstillämpningar. Den nära kopplingen mellan å ena sidan personalfrågor och å andra sidan ekonomi- och organisationsfrågor ställer krav på samverkan med myndigheter som RRV och statskontoret.

De olika stabsmyndigheterna har olika uppgifter. I vissa delar har de mycket liten beröring med varandra. Det bör också strykas under att revision. rationalisering. personalförsörjning och personalutbildning har sina egna karakteristika. Speciella uppgifter har också lagts på myndighe- terna. Budgetprognoser hos RRV liksom viss central datorupphandling och vissa frågor om ADB-säkerhet hos statskontoret utgör exempel därpå. SIPU avviker från de övriga genom att institutet har en stor avgiftsbelagd verksamhet. 1 andra delar sammanfaller eller kompletterar emellertid upp- gifterna varandra. Som framgått har jag t.ex gjort bedömningen att kun- skaperna hos RRV och statskontoret bör utnyttjas på ett samlat sätt för att bidra till kompetenshöjningar i regeringskansliet. utredningsväsendet och myndigheterna när det gäller effektbedömningar och resultatanalyser.

En särskild fråga som verksledningskommittén tar upp gäller stabsmyn- digheternas verksamhetsplanering. Planeringen vid de nämnda myndighe— terna innefattar ganska litet av inbördes samordning och samplanering. Det förekommer inte heller några systematiska överläggningar mellan stabsorganen om vilka problem som i dagsläget och inom överskådlig tid kommer att dominera för enskilda myndigheter. för grupper av myndighe-

• Sida 61
•  Original

ter eller för hela statsförvaltningen. Ett visst formbundet samarbete sker dock genom bl.a. ömsesidig styrelserepresentation. Det förekommer där- emot ett flitigt utbyte av kontakter mellan de olika stabsorganen på olika nivåer som gäller frågeställningar som aktualiseras i det löpande arbetet. Det förekommer också. om än i förhållandevis liten utsträckning. att resurser från de olika stabsorganen samlas till gemensamma utrednings- och utvecklingsinsatser. Här behöver nya samarbetsformer utvecklas.

En samordning av stabsorganens utredningsarbete är på olika sätt önsk- värd för att dessa mer än idag skall kunna inriktas på de frågor som regeringen bedömer som speciellt angelägna att få belysta. Stabsmyndig- heterna bör därför enligt min uppfattning i ökad utsträckning genomföra sin verksamhetsplanering i nära kontakt med regeringen och regerings- kansliet och i kontakt med varandra. Formerna för detta kan diskuteras. Jag hyser en viss skepsis mot att låta detta nödvändigtvis ske i en formali- serad plancringsprocess.

Stabsmyndigheterna styrs som andra myndigheter av allmänna inrikt- ningsbeslut i form av instruktioner. regleringsbrev. m.m. och av särskilda uppdrag. Uppdragen kan vara mer eller mindre hårt styrda av regeringens politiska bedömningar. Även om stabsorganen ofta används för att allmänt klarlägga olika förhållanden. titan att det för den skull finns någon politisk viljeyttring i botten. menar jag att det är angeläget att utnyttja den utred- ningsresurs de utgör på ett sätt som kopplar den närmare samman med regeringskansliets arbete med att förbereda och genomföra viktiga rege- ringsbeslut.

I arbetet med verksamhetsplaneringen bör stabsmyndigheterna ha en aktiv roll. Deras insatser genomförs dock på olika sätt. För RRV:s del baseras insatserna till stor del på egna initiativ. medan statskontoret får mer direkta uppdrag av regeringen.

Det är angeläget att regeringen och dess kansli tar till vara stabsorganens kunnande. Sammantaget utgör de en betydande resurs. De kompletterar regeringskansliet och är viktiga som kunskapsförstärkning i regeringens arbete. De bidrar därmed till att vidmakthålla en tradition med relativt små departement, vilkenjag menar att det är av värde att slå vakt om.

Den bild jag nu tecknat av stabsmyndigheternas roller och arbetsuppgif- ter innebär inte någon grundläggande förändring av vad som gällt hittills utifrån befintliga instruktioner och bindande regeringsdirektiv i övrigt. Det är emellertid viktigt att det inom statsförvaltningen råder full klarhet om stabsmyndigheternas roller och uppgifter. samtidigt som det är naturligt att se till att uppgifterna är väl anpassade till bl. a. ambitionerna i förnyelsear- betet.

Vad särskilt gäller RRV har jag redan i det föregående (avsnitt 5) mar- kerat att en närmare anslutning till regeringskansliets utvecklingsarbete skall förenas med en bibehållen rätt och skyldighet för RRV att efter egna bedömningar initiera och genomföra revisionsinsatser.

Jag avser därför att återkomma till regeringen med närmare övervägan- den om formerna för stabsmyndigheternas samarbete med regeringen. och om deras inbördes samverkan. efter kontakter med dem själva. Jag avser bl.a. med stabsmyndigheterna avhandla vissa frågor som jag tidigare tog

öl

• Sida 62
•  Original

upp (avsnitt 4) om myndigheternas planerings- och budgetarbete. Det är som också statsrådet Johansson senare kommer att betona av mycket stor vikt att de redovisningar som lämnas till regeringen. för vidarebefordran till riksdagen. av utfallet av verksamheten i statens förvaltning. har god kvalitet. är användbara som grund för styrande insatser och har en form som gör resultatet tillgängligt. I den utveckling mot mål- och ramstyrning av den statliga förvaltningen som är ett ledmotiv i denna proposition har stabsmyndigheterna en mycket viktig utvecklingsroll.

Närjag senare tar upp frågan om ledningsfunktionen i de statliga förvalt- ningsmyndigheterna anför jag att myndigheter som är stabsorgan till rege- ringen bör ledas av enrådiga verkschefcr med stöd av ett rådgivande lekmannaorgan.

7. Chefsförsörjning 7.1 Inledning

Ett viktigt instrument i den offentliga sektorns omvandling och utveckling är chefsförsörjningen i statsförvaltningen.

Den grundli'iggande uppgiften för cheferna i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner. Därtill kommer nu de ökade krav på kompetens i chefsrollen som förnyelsearbetet ställer. Dessa härrör ytterst från medborgarnas anspråk på att den offentliga verksamhe- ten effektivare och bättre skall tillgodose deras skilda behov. Cheferna har den dubbla rollen att dels ge statsmakterna signaler om förändringar som bör vidtas. dels leda arbetet inom den egna myndigheten. I detta ingår att angripa onödig byråkrati och att förbättra myndigheternas service.

Cheferna har alltså en nyckelroll bl. a. i uppgiften att se till att tillgäng- ligheten. informationen och bemötandet i myndighetens verksamhet mot- svarar de anspråk som medborgare och andra intressenter kan ställa. Det gäller bl. a. att levandegöra det servicetänkande som kommer till uttryck i den nya förvaltningslagen (19861223).

Regeringens strävan är att minska detaljstyrningen och ge myndigheter- na ökad frihet att i större utsträckning själva välja arbetsformer. Detta ställer delvis nya krav på cheferna. Som exempel vill jag hänvisa till hur regeringen i propositionen om statsförvaltningens användning av ADB m.m. (1984/851225. FiU 1985/8614, rskr. 89) anger förändrade styrformer. som lägger ett större ansvar på myndigheterna i utnyttjandet och anskaff- ningen av den nya teknik som inom ADB-området snabbt växer fram och förändras. En ändring av budgetsystemet kommer att öka myndigheternas frihet att disponera sina resurser och ställer därmed större krav på myndig- heternas ledning.

Förmågan att ompröva och omprioritera samt finna möjligheter till ratio- nalisering. effektivisering och produktivitetsökning ställer kompetensen i chefsrollen på särskilda prov. '

Därtill kommer att det i statlig verksamhet inte alltid är möjligt att kvantifiera hur man lyckas. Därigenom blir behovet av andra typer av

• Sida 63
•  Original

resultatmått och målbeskrivningar nödvändiga. I chefsrollen i statlig verk— samhet förutsätts det därför att cheferna på ett särskilt sätt kan leda arbetet med att formulera mål och finna former för att följa upp att de näs.

'I'ill vad jag nu anfört kommer de berättigade anspråk som de anställda ställer på cheferna i det dagliga arbetet. Ett viktigt kompetenskrav är chefernas förmåga att vitalisera formerna för och vidareutveckla medbe- stämmandet sa att det blir praktiskt mera hanterbart och fungerar som ett effektivt instrument för att förbättra verksamheten och de anställdas ar- betsförhållanden.

Det program för chefsförsörjning som jag nu lägger fram syftar till att dels åstadkomma en aktivering i frågor om chefstillsättningar och chefsut- veckling i de regeringstillsatta tjänsterna. dels bidra till att motsvarande effekter åstadkommes i myndigheternas chefsförsörjning. I begreppet chefsförsörjning innefattar jag åtgärder som rör rekrytering. rörlighet och omplacering samt utbildning och tttveckling.

De riktlinjer jag anger bör vara giltiga för chefsförsörjningen i hela statsförvaltningen. De konkreta åtgärderjag föreslär avser i första hand de centrala statliga myndigheternas högre chefer dvs. verkschefcr. överdirek- törer, högre militära chefer. avdelningschefer. byråchefer och motsvaran- de. Men ocksä landshövdingar och högre chefer i regeringskansliet berörs av vissa åtgärder. Jag tar senare upp vissa frågor som enbart berör verks- chefer och avdelningschefer i affärsverken.

7.2. Bakgrund

Verksledningskommittén hade bl.a. att utreda ett antal frågor som sam- manhängde med chefsförsörjningen på verkschefsnivå. De avsåg möjlighe- terna att öka rörligheten samt frågan hur rekryteringsbasen för chefspos- terna skulle kunna breddas. Kommittén hade även att överväga lösningar på de problem som uppkommer om en chef visar sig mindre lämplig för sin befattning samt huruvida nuvarande former för förordnande och entledi- gande av verkschefcr. inräknat pensionsfrågorna. är de mest ändamålsenli— ga. Vidare hade kommittén i uppdrag att föreslå arbetsformer och hjälpme- del för att förbättra underlaget för beslut som rör verkscheferna och deras tjänster.

Till denna del av uppdraget hörde också att lämna förslag om utformning av introduktion och utbildning av ledamöter i lckmannastyrelser.

I huvudbetänkandet (SOU I985:40) markerar kommittén det angelägna i att regeringen utnyttjar sin utnämningsmakt mera effektivt än vad som sker idag. Därför föreslås att regeringen mera aktivt än för närvarande skall använda sin befogenhet att utse och byta ut personer i myndigheter- nas ledning. En förändring i den riktningen skulle. enligt kommittén. underlätta regeringens direkta styrning. men också göra det möjligt för regeringen att vid behov utkräva ansvar.

Mot den bakgrunden lämnas förslag bl. a. ide nyss nämnda frågorna om chefsförsörjningen på verkschefsnivä, men också i vissa frågor rörande chefer närmast under verkschefen samt i utbildningsfrågor avseende högre cheferi myndigheter och departement.

• Sida 64
•  Original

I fråga om chefsförsöniningen föreslår kommittén att: — grundligare förberedelsearbete föregår verkschefsutnämningar, — rekryteringsbasen breddas genom att kandidater till chcfsbefattningar aktivt söks även utanför det egna verksamhetsområdet. — utnämningsbcsluten görs tidigare och att nytillträdande verkschefer ges tid till introduktion och inskolningi uppgiften. — rörligheten ökar bl. a. genom flexiblare tillämpning av förordnandetider och pensionsbestämmelser. — möjligheter att förflytta verkschefer införs — möjligheter att entlediga affärsverkschefer införs — möjligheter att inrätta tillfälliga tjänster för generaldirektörer i regerings- kansliet införs. I skrivelsen till riksdagen om den offentliga sektorns förnyelse (skr. 19841852202. FiU 35. rskr. 407) och i propositionen om den statliga perso- nalpolitiken (prop. 1984/85:219. AU l985/86:6, rskr. 48) har regeringen aktualiserat frågan om chefsförsörjningen. Där aviserar regeringen ett" åtgärdsprogram i frågan som skulle läggas fram efter det att verkslednings- kommittén framlagt sina förslag. Därvid redovisades också den allmänna inriktningen för åtgärdsprogrammet.

Det åtgärdsprogram för chefsförsörjning som jag nu lägger fram kräver riksdagens ställningstagande på några punkter. Jag har emellertid ansett det lämpligt att här redovisa programmet i dess helhet för att ge riksdagen en möjlighet att se dessa förslag i sitt sammanhang.

Jag tar i det följande först upp de principiella utgångspunkterna för och inriktningen av chefsförsörjningen (avsnitt 7.3). Därefter tar jag upp de punkter som kräver ställningstaganden av riksdagen (avsnitt 7.4"). Avslut- ningsvis presentcrar jag förslag till åtgärder som det ankommer på rege- ringen att besluta om.

Som en grund till mina överväganden i det följande villjag hänvisa till en redogörelse som sammanställts i civildepartcmcntet för det regelsystem som för närvarande styr bl.a. verkschefernas anställningsförhållanden. Redogörelsen tar främst sikte på sådana verkschefcr för förvaltningsmyn- digheter under regeringen som är förordnade för en bestämd tid.

Redogörelsen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.7.

7.3. Principiella utgångspunkter för och inriktning av chefsförsörjningen

Min bedömning: Rekryterings-, rörlighets- och utvecklingsåtgärder som avser högre chefer bör mera systematiskt och målmedvetet utnyttjas med inriktningen att förnya. förändra och effektivisera statlig verksamhet.

Större flexibilitet och kortare perioder bör tillämpas vid bestäm- mande av förordnandetider för verkschefcr.

Planeringen och beslutsunderlaget inför tillsättningar av högre chefstjänster som tillsätts efter anmälan bör förbättras och rollför- delningen i beredningen preciseras.

• Sida 65
•  Original

Verksledningskommitténs förslag: Dess bedömning överensstämmer i sin inriktning (s. l65) med min.

Remissinstanserna: Ett starkt stöd för kommitténs överväganden. stånd- punkter och förslag i fråga om verkschefers rörlighet kommer till uttryck i remissyttrandena. Detsamma gäller kommitténs rekommendationer om planering och förberedelser inför verkschefstillsättningar. Ingen instans har avstyrkt kommitténs förslag i dessa frågor.

Skälen för min bedömning: I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och att ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens beslut.

Av detta följer att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Denna uppgift innebär — utöver rekrytering och tillsättning av de högsta cheferna — också uppföljning av deras verksamhet samt erforderliga utbildnings- och rörlighetsinsatser i syfte att stärka chefskompetens och verksamhe- tens effektivitet.

På myndighetsnivå bär verkscheferna ett stort ansvar för ledningskom- petensen på lägre nivåer.

Jag har nyss berört hur det på olika sätt ställs ökade krav på kompetens i chefsrollen. Därav följer bl. a. att rekryteringen och rekryteringsförfaran- det vid tillsättning av verkschefsbefattningar bör ägnas särskild uppmärk- samhet. Det är angeläget att se och medvetet använda chefsrekryteringen som en möjlighet till förändring och förnyelse i verksamheten.

Det är sålunda viktigt att det inför rekrytering till högre chefstjänster görs en genomgång och en allsidig beskrivning av den kompetens som behövs i den aktuella verksamheten och chefstjänsten. En sådan beskriv- ning bör grundas på verksamhetens nuvarande krav och statsmakternas intentioner rörande den framtida inriktningen.

Det är angeläget att utnämningar av verkschefcr görs i så god tid att den berörda verksamheten inte förlorar ”styrfart" och att den nytillträdande chefen ges tid för introduktion i den nya befattningen. Även om en sådan ordning i vissa fall av särskilda skäl inte kan upprätthållas bör den vara möjlig att genomföra när tillsättningen orsakas av en pensionsavgäng eller andra omständigheter som gör att en tillsättning kan förutses.

Verkschefer bör sökas i en bredare rekryteringsbas än tidigare. I första hand bör statsförvaltningens hela chefspotential utnyttjas som underlag men därutöver bör strävan vara att också se verksamheter utanför statsför- valtningen som möjliga rekryteringsområden. Detta innebär att erfarenhe- ter från tlera verksamheter eller områden kan tillgodogöras verksamheten. vilket bör tillmätas särskilt värde i rekryteringssammanhang. En sådan meritvärdering ligger väl i linje med de ändringar (1986:—130) i 4 kap. 3 & LOA som riksdagen har beslutat (prop. 1985/86:l16. AU 17, rskr. 254.)

Breddningen av rekryteringsbasen skall självfallet göras också från jäm- ställdhetssynpunkt. Jag anser det angeläget att det därutöver vidtas åtgär-

• Sida 66
•  Original

der i rekryterings- och utbildningssammanhang för att öka andelen kvinnor i chefsbefattningar. (Jfr prop. 1986/871100 bil. 2 p. 5).

Löne- och pensionsfrågorna är självfallet viktiga i chefsförsörjningen. Statsrådet Johansson kommer senare i dag att beröra dessa (bil. 2).

En uppfattning som länge haft stöd i forskningen är att chefers egen utveckling och benägenhet för förnyelse avtar efter många år i samma befattning. Det är också en ofta gjord erfarenhet att rörlighet och cirkula- tion i chefsbcfattningar verkar utvecklande och vitaliserande för såväl verksamhet som individ. Erfarenheter pekar också på att det kan krävas olika kvalifikationer hos cheferna i de olika utvecklingsskeden som en verksamhet undergår.

Sammantaget bör det jag har sagt om hur kraven i chefsrollen ständigt förändras och om behovet av rörlighet i de högsta chefsbefattningarna leda fram till en delvis förändrad syn på verkschefskarriären. Den bör framöver i normalfallet kunna inrymma perioder av chefsskap för olika verksam- heter åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande posteri förvaltningen.

Ett arbete pågår för närvarande med inriktningen att stimulera och underlätta rörligheten inom regeringskansliet. Jag räknar med att detta skall kunnna bidra till att öka rörligheten totalt sett bland chefer inom statsförvaltningen.

Regeringens tillsättningsansvar i fråga om chefer vid statliga myndigheter omfattar för närvarande såväl verkschefer och avdelningschefer som byrå- chefer. När den avgränsningen gjordes år 1965 motsvarades myndigheter- nas byråer under en byråchefs ledning i många fall av vad som nu benämns avdelningar och som leds av avdelningschefer. Numera är byråcheferna endast i en del fall direkt underställda verkschefen. Det gäller framför allt i "mindre myndigheter. I andra fall är byråchefen underställd en avdelnings- chef. Beräkningar som gjordes år 1982 visade att den gruppen då omfattade mellan ] 500 och 2000 tjänstemän. Genom att byråchefstiteln på detta sätt kommit att tillämpas också på en organisatoriskt lägre nivå än vad som tidigare var fallet har antalet byråchefstjänstcr kontinuerligt ökat (jfr rap- porten. Ds B l984:4, Statliga chefsfrågor).

Regeringens tillsättningsansvar har härigenom dels kommit att avse tjänster av en beskaffenhet som den har mindre förutsättningar att över- blicka. dels blivit numerärt så omfattande. att det har blivit svårt att hantera på ett meningsfullt sätt. Det har lett till att ansvarsfördelningen har blivit otydlig och att tillsättningansvaret de facto glidit över till myndighe- terna under regeringen.

En viktig förutsättning för regeringens aktivering av utnämningsmakten är att den i fortsättningen kan koncentrera sina ansträngningar i dessa frågor till myndigheternas högsta ledning. Det innebär att regeringen mera

• Sida 67
•  Original

aktivt bör utöva sin utnämningsmakt rörande vcrkschcfs-. överdirektörs- och avdelningsehefstjänster. Rätten att tillsätta byråchefer och motsvaran- de som inte lyder direkt under verkschefen eller motsvarande bör delege— ras till myndigheterna under regeringen.

Frågan kan lösas utan riksdagens medverkan. Regeringen och dess kansli bör på olika sätt vid handläggningen av frågor om chefsförsörjning tydliggöra och arbeta efter de riktlinjer somjag redovisari detta sammanhang. Särskild kompetens bör också byggas upp inom regeringskansliet för att finnas tillgänglig för rådgivning och hjälp till departement och myndigheter i fråga om högre chefers rekrytering och rörlighet. De åtgärder som jag i det följande föreslår avser att utgöra hjälpmedel och instrument i ett sådant mera aktivt engagemang från depar- tementens sida.

Vid en verkschefs omförordnande i samma tjänst bör regeringen regelmäs- sigt pröva att tillämpa en kortare förordnandeperiod. i normalfallet tre år. Även vid omförordnande till annan tjänst bör en kortare period kunna komma i fråga.

Jag vill betona att avsikten med den nu föreslagna ordningen inte är att ändra inriktningen att en verkschefs förordnanden sammantaget i normal- fallet bör uppgå till minst tolv år.

Kommittén stryker under vikten av att beslutsunderlaget förbättras, att tillsättningsbesluten görs tidigare och att rekryteringsunderlaget breddas inför verkschefstillsättningar. Vid min behandling av frågorna om rekryte- n'ng. rörlighet och tillsättningsansvar harjag angett de riktlinjer som enligt min mening bör gälla i dessa frågor.

Det är också angeläget att regeringen preciserar kraven på planering. beslutsunderlag och rollfördelning mellan verksehef och departements- ledning inför tillsättning av chefer närmast verkschefen. Även om rege- ringen mera aktivt skall utöva sin utnämningsmakt bör huvudprineipen vara att verkschefen ges stora möjligheter till inflytande på valet av sina närmaste medarbetare. Jag avser att i annat sammanhang föreslå regering- en att ange närmare riktlinjer för ansvars- och rollfördelningen inför till- sättningar av anmälningstjänster.

7.4. Åtgärder som kräver riksdagsbeslut

Mitt förslag: Visstidsförordnade chefer för sådana förvaltningsmyn- digheter som lyder omedelbart under regeringen skall under förord- nandetiden kunna förflyttas till en annan tjänst. En regel med denna innebörd bör tas in i lagen (l976:600l om offentlig anställning.

Förflyttningsskyldigheten skall kunna ges omedelbar verkan. om det finns synnerliga skäl för det. En regel om detta bör också tas in i lagen.

• Sida 68
•  Original

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer i sak (s. 172) med mitt förslag.

Remissinstanserna: De flesta instanserna berör inte frågan om förflytt- ningsskyldigheten. Av dem som tar upp frågan är det 17 som tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran och två — hovrätten för Nedre Norrland och forskningsnämnden vid juridiska fakulteten i Lund — som avstyrker det.

Skälen för mitt förslag Allmänna överväganden: Som jag utvecklat under avsnitt 7.3.2 skall en verksehef i normalfallet under sin karriär i olika skeden kunna växla mellan verkschefstjänster av skiftande karaktär och tidvis anlitas för tjänstgöring i olika tjänsteri regeringskansliet och utredningsväsendet. Att verkschefen byter tjänst avses sålunda framöver bli en mer vanlig företeel- se än vad som för närvarande är fallet. Den rörlighet som här diskuteras förutsätts ske på frivillig väg och grundas på överenskommelser med berörda verkschefcr.

Statsrådet Johansson kommer senare i dag (bilaga 2") att föreslå regering- en att hos riksdagen begära ett vidgat bemyndigande vid tillämpningen av reglerna om förordnandepension. Syftet är att åstadkomma möjligheter till större flexibilitet och anpassning till omständigheter i det enskilda fallet.

Det är mot den bakgrunden som det finns anledning att här uppmärk- samma att en fortsatt användning av anställningsformen förordnande för bestämd tid med nuvarande regler innebär att en verksehef inte kan mot sin vilja förflyttas från sin tjänst under en förordnandeperiod. Trots att de eftersträvade omplaceringarna i det helt övervägande flertalet fall förut- sätts kunna genomföras efter överenskommelse, kan man sålunda inte bortse från att det kan finnas skäl för att också mot verkschefens vilja förflytta honom eller henne under löpande förordnandeperiod.

Den situationen kan exempelvis uppstå att regeringen finner det önsk- värt att bryta ett i och för sig väl fungerande chefsskap för att av en övergripande orsak kunna genomföra en omstrukturering. som berör flera verk och verkschefer. alltså fall där en förflyttning påkallas av organisato- riska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av den anledningen vill förflytta honom eller henne till en annan tjänst.

Det kan givetvis uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en verksehef. Det avgörande bör enligt min mening vara vad som bedöms nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa.

Vilka som bör orrtf'lmas avförflyttaingsskyldigheten: Förflyttningsskyl- digheten bör omfatta cheferna för sådana centrala eller andra förvaltnings- myndigheter som lyder omedelbart under regeringen (jfr ll kap. 9 & tredje stycket regeringsformen). Häri inbegrips i princip också cheferna för de myndigheter som enligt 85 förordningen (l983:276) om verksamheten inom försvarsmakten är myndigheter på central nivå. exempelvis försva- rets civilförvaltning. fortifikationsförvaltningen och försvarets materiel- verk.

Förtlyttningsskyldigheten bör däremot inte omfatta affärsverksche- ferna. som jag återkommer till i det följande (9.6.3). Den föreslagna lagre-

• Sida 69
•  Original

geln bör inte heller omfatta cheferna för domstolarna eller för de myndig- heter som lyder Linder en central förvaltningsmyndighet eller under riksda- gen eller kyrkomötet.

Det är att märka att den föreslagna regeln tar sikte på sådana chefer som är visstidsförordnade. Den kommer sålunda med nuvarande praxis i fråga om anställningsformer att omfatta de flesta generaldirektörer och lands- hövdingar.

Föyflyttningsskyldighcmns närmare innebörd: Ordinarie domare. andra fullmaktshavare och vissa arbetstagare. som är krigsmän. omfattas enligt lag av en särskild förflyttningsskyldighet. Bestämmelser om denna finns för domarnas del i ll kap. 5 & sista stycket regeringsformen och för de övrigas del i lagen (l976:600) om offentlig anställning (LOA. omtryckt 1986: 430. ändrad senast 1986: 113] ). I 7 kap. 8 & LOA regleras sålunda för- flyttningsskyldigheten för sådana arbetstagare hos staten som är anställda med fullmakt. inom försvarsmakten omfattar dessa regler dessutom så- dana arbetstagare som är krigsmän (fr.o.m. den 1 juni 1987 sådana som har en militär tjänst) och som är förordnade tills vidare. LOA-reglerna omfattar som framgått däremot inte biskopar.

Förflyttning innebär —- som redan framgått — samtidigt en form av tvångsentledigande och en form av tjänstetillsättning.

Förflyttningsskyldigheten för fullmaktshavare motiveras av att en sådan arbetstagare inte kan sägas upp från sin tjänst vare sig vid omorganisation eller av någon annan anledning. Genom förflyttningsinstitutet får emeller- tid staten möjlighet att när det anses motiverat skilja arbetstagaren från hans tjänst. Bl.a. har intresset av att den statliga förvaltningsorganisa- tionen skall kunna utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med samhällets behov ansetts motivera en modifiering av den särskilda trygghet som en fullmaktshavare åtnjuter. En förflyttning är också mindre ingripande än en uppsägning, eftersom den medför att arbetstagaren får en annan tjänst.

Den krets tjänster som en fullmaktshavare kan förflyttas till har i LOA begränsats i tre hänseenden. Förflyttningen får för det första endast ske till en tjänst som tillsätts med samma anställningsform. dvs. fullmakt. En annan förutsättning är att den nya tjänsten är rent statlig. Slutligen gäller vissa inskränkningar i rätten att förflytta en arbetstagare till en tjänst hos en myndighet inom ett annat verksamhetsområde. För att en förflyttning skall kunna ske till en sådan tjänst krävs att arbetsuppgifterna i de båda tjänsterna är likartade eller i varje fall att arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämpad att utföra arbetsuppgifterna i den nya tjänsten.

Den som är förordnad för en viss tid kan som jag tidigare nämnt inte sägas upp under förordnandetiden. Denna anställningsform är således i detta hänseende lik en fullmakt.

Den nya förflyttningsskyldigheten för visstidsförordnade verkschefcr bör lämpligen konstrueras på ett likartat sätt som den som redan nu gäller för fullmaktshavare.

Den bör sålunda begränsas i vissa hänseenden utöver vad som redan framhållits. .

Först och främst måste ett beslut om förflyttning. liksom varje annan förvaltningsåtgärd. grunda sig på objektivt godtagbara skäl. Detta följer av

• Sida 70
•  Original

regeringsformens bestämmelser (1 kap. () 5) om lika behandling, saklighet och opartiskhet från bl. a. förvaltningsmyndigheternas sida.

Dessutom bör förflyttning bara få ske till en tjänst som tillsätts på samma sätt (med samma anställningsform). dvs. med förordnande för bestämd tid. och bara till en statlig tjänst.

Förordnandetiden i den nya tjänsten bör begränsas till att avse den tid som återstår av verkschefsförordnandet när förflyttningen blir aktuell.

1 15 kap. 2 & LOA föreskrivs att det är regeringen som skall pröva frågor om förflyttning enligt 7 kap. 8 %. Detsamma bör gälla den nu föreslagna förflyttningsskyldigheten. 1 ett kommande avsnitt (7.4.2) lämnarjag förslag till ytterligare ändringar i denna paragraf.

] lag bör däremot inte föreskrivas några begränsningar i fråga om arbets- uppgifterna i den nya tjänsten eller arbetstagarens personliga lämplighet för denna. Jag vill här hänvisa till att en verksehef under sin karriär kan komma att ha mycket skiftande arbetsuppgifter. Det saknas därför skäl att i förflyttningsfallen ställa upp krav på att arbetsuppgifterna i de båda berörda tjänsterna skall vara likartade e.d. Det är regeringen som fast- ställer lön eller arvode och utövar arbetsgivarens avtalsenliga befogen— heter för dessa tjänster. Det måste ankomma på regeringen att efter nog- grann prövning i det enskilda fallet erbjuda en tjänst som på objektiva grunder kan anses godtagbar t. ex. vad gäller arbetsuppgifter. lönevillkor och stationeringsort. Reglerna om förordnandepension blir också till- lämpliga. eftersom de innefattar tjänster med förordnande för en bestämd tid.

Med det innehåll som jag nyss har angett kan den föreslagna förflytt- ningsskyldigheten som jag ser det knappast anses försämra verkschefernas anställningstrygghet.

Jag vill för tydlighets skull särskilt anmärka att jag med den nu föreslag— na förflyttningsskyldigheten for verkschefcr inte har för avsikt att utvidga möjligheten att förflytta dem som redan i dag är förllyttningsskyldiga.

Den nya regeln bör tas in i 7 kap. 10 & LOA, varvid de nuvarande 9— 11 55 ges påföljande paragrafnummer. [ den nya regeln bör uttryckligen anges att den får tillämpas bara om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Verkställighet: Ett beslut om förflyttning enligt 7 kap. 8 & LOA får enligt gällande lag inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt efter talan som avses i 16 kap. 2 & eller rätten till sådan talan förlorats (17 kap. l ä). Talan skall väckas inom fyra veckor från den dag då arbetstagaren fick del av beslutet. Om han inte väcker talan inom den tiden, är rätten till talan förlorad (16 kap. 6 å).

Ett förflyttningsbeslut enligt den nu föreslagna regeln i 7 kap. 10 15 bör emellertid kunna av regeringen ges omedelbar verkan. om det finns syn- nerliga skäl till det. En föreskrift med denna innebörd bör tas in i 17 kap. 3 &. Sådana synnerliga skäl kan exempelvis vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att en myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt godtagbart sätt.

Möjligheten att hos domstol föra talan mot ett förflyttningsbeslut bör regleras i enlighet med 16 kap. 2 & LOA. Sådana mål Skall handläggas

• Sida 71
•  Original

enligt lagen (l974z37l) om rättegången i arbetstvister (omtryckt l977z530. ändrad senast 1984z818). Därvid bör domstolen ges möjlighet att inhibera ett beslut om omedelbar verkställighet (17 kap. 3 5).

Ikraftträdande m.m: De nya lagreglerna om förflyttning (7 kap. 10 & LOA) hör träda i kraft den 1 juli 1987. Inga särskilda övergångsbestäm- melser föreslås. Förflyttningsskyldigheten kommer alltså att omfatta också dem som är förordnade när lagen träder i kraft.

Genom remiss den 4 december 1986 beslutade regeringen att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lagstiftning som jag förordat. ] förslaget ingick också förslag till föreskrifter om entledigande av affärsverkschefer. Jag återkommer till det förslaget senare (9.6.3). Det till lagrådet remittera- de lagförslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga l:8.

Lagrådet har i yttrande den 17 december 1986 lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I:9.

Lagförslaget bör med vissa redaktionella ändringar och det tillägg som jag återkommer till i avsnitt 7.4.2 föreläggas riksdagen för beslut.

Mitt förslag: Regeringen bör bemyndigas att besluta vilken myndig- het som skall fatta beslut om förflyttning av arbetstagare som har en militär tjänst. Detta bör ske genom en ändring i LOA.

Skälen för mitt förslag: Regeringen har berett riksdagen tillfälle (prop. 1986/87:36) att ta del av vad som har anförts om personalfrågor inom försvaret. Därvid har anförts (s. 7) att i princip bör arbetstagarna vid myndigheter som hör till försvarsdepanementets område vara anställda vid den myndighet där de tjänstgör en längre tid. Detta medför enligt den nämnda propositionen att den rätt att tillsätta tjänster som nu tillkommer försvarsgrenschcferna — var och en inom sitt område — bör flyttas ned till de lokala myndigheterna.

Enligt 7 kap. 8 .SLOA i den lydelse som gäller fr. o. m ljuni 1987 (se SFS 1986:647) får inom försvarsmakten en arbetstagare som har en militär tjänst och som är anställd med fullmakt eller förordnande tills vidare förflyttas till en annan statlig tjänst som tillsätts med fullmakt respektive en annan militär tjänst. Frågor om sådan förflyttning till en tjänst som tillsätts av samma myndighet som har anställt arbetstagaren prövas av myndighe- ten (15 kap. 2 5). Frågor om förflyttning i andra fall prövas av regeringen. Gällande ordning innebär således att det är respektive försvarsgrenschef som fattar beslut om förflyttning till en tjänst vid en annan myndighet i de fall denne tillsätter tjänsterna vid båda myndigheterna.

Den nya ordningen vad gäller personalfrågorna inom försvaret leder emellertid till att förflyttning i de angivna fallen skulle prövas av regeringen i stället för försvarsgrenscheferna. En sådan centralisering är emellertid

• Sida 72
•  Original

inte önskvärd. Därför bör 15 kap. 2 s LOA ändras även i detta hänseende så att regeringen bemyndigas att lämna över sin beslutanderätt till någon annan myndighet.

Denna ändring av LOA är inte av den karaktär att lagrådets yttrande behöver inhämtas.

Mitt förslag: Regeringen bör bemyndigas att för tillfälliga uppgifter m.m. för verkschefer och motsvarande inrätta särskilda tjänster.

Verksledningskommitte'ns förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med mitt. men begränsar bemyndigandet till tjänster med placering i regerings- kansliet.

Remissinstanserna: De som utvecklat synpunkter på frågan har i allmän- het varit positiva eller lämnat kommitte'förslaget utan erinran. Bland de instanser som anmäler avvikande mening finns SACO/SR som hänvisar till risken för att de föreslagna tjänsterna skulle få karaktären av reträttposter. Även RRV anmäler invändningar mot att tjänster för generaldirektörer inrättas i regeringskansliet.

Skälen för mitt förslag: En verksehef bör. som jag angett, kunna byta till andra uppgifter en eller flera gånger under sin bana. Därvid kan, som ett led i karriären eller av andra skäl. en tillfällig placering vara lämplig. Det kan gälla uppdrag som utredningsman eller sakkunnig inom skilda områ- den. En sådan placering skulle också kunna förekomma i samband med introduktion för en ny verkschefstjänst eller något annat uppdrag.

Under nuvarande förhållanden är emellertid en sådan rörlighet bland verkschefcr svår att åstadkomma i praktiken.

Verkschefen kan visserligen bli tjänstledig från sitt förordnande som chef för myndigheten. Han eller hon är då alltjämt generaldirektör eller motsvarande med den ställning och anställningsstrygghet som är förknip- pad med den tjänsten. Detta innebär emellertid olägenheter både för rege- ringen och för den nytillträdande verkschefen. Den som förordnas ersätta "generaldirektören kan då bara få ett förordnande som tillförordnad gene— raldirektör. Ökar rörligheten bland verkscheferna, innebär det en risk för att vi får många verkschefcr som bara är tillförordnade. Det är en dålig lösning både för regeringen och för vikarien eftersom ett sådant vikariat skapar oklarheter om chefskapet. Därmed försvåras verkschefens arbete onödigtvis. Väljs däremot den lösningen att den tidigare chefen helt lämnar sitt verkschefsförordnande, uppstår inga problem av detta slag.

Det är från dessa utgångspunkter verksledningskommittén föreslår att regeringen skall ges ett bemyndigande att vid behov kunna inrätta ordina- rie tjänsteri regeringskansliet med beteckningen p.

Enligt min mening bör möjligheter öppnas för regeringen att inrätta tillfälliga tjänster (med beteckningen p) med placering i regeringskansliet

• Sida 73
•  Original

eller inom myndighet för verkschefcr eller högre militära chefer. Min uppfattning grundas på min övertygelse att arrangemang av detta slag blir helt nödvändiga för att uppnå en önskvärd rörlighet och cirkulation. Mitt ställningstagande görs också med utgångspunkten att sådana tjänster ut- nyttjas på ett sådant sätt att de inte präglas av att vara reträttplatser för mindre väl fungerande verkschefcr. Visserligen skall det kunna förekom- ma att en verksehef placeras i en sådan tjänst t.ex. i samband med att regeringen påkallat förflyttning. men de fallen bör utgöra undantag.

Jag vill således framhålla att det huvudsakliga syftet med tjänsterna är att främja chefsutveckling och karriärplanering samt att åstadkomma önsk- värd rörlighet och vid behov tillföra regeringskansliet eller en myndighet särskilda resurser.

Gemensamt för de olika fall där en verkschefstjänst av nu avsedd typ avses inrättas bör vara att den skall vara av tillfällig art. Det skall alltså vara fråga om en tjänst för en tidsbegränsad uppgift. för att tillfälligt tillföra regeringskansliet eller en myndighet viss kompetens. i avvaktan på över- gång till annan verkschefstjänst eller annan uppgift. Dessa tjänster skall endast kunna tillsättas med befattningshavare som redan tidigare innehar tjänst som verkschefeller motsvarande.

7.5. Åtgärder som regeringen får besluta om

Min bedömning: Tidsbegränsade chefsförordnanden för avdelnings- chefer eller motsvarande skall i ökad utsträckning kunna utnyttjas i syfte att öka rörligheten på dessa nivåer.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén pekar, utan att lämna kon- kreta förslag, på nödvändigheten av en större flexibilitet på nivån närmast under verkschefen.

Remissinstanserna: De som yttrat sig i frågan har alla varit positiva till åtgärder för ökad rörlighet för högre chefer.

Skälen för min bedömning: Resonemangen om de positiva värden som en ökad rörlighet för verkschefcr kan inrymma. och som jag inledningsvis har utvecklat, är självfallet också tillämpliga på andra nivåer i myndigheterna.

Jag delar verksledningskommitténs bedömning angående önskvärdheten av större flexibilitet på chefsnivån närmast under verkschefen. Jag vill i detta sammanhang också erinra om att regeringen i sin skrivelse (skr. 1984/85:2(12) till riksdagen om förnyelsen av den offentliga sektorn pekat på behovet av att överväga ändringar i anställningsformerna för chefsnivån närmast under verkschefen och därigenom kunna åstadkomma en ökad rörlighet.

Jag är dock inte beredd förorda att avdelningschefer normalt skall an- ställas på tidsbestämda förordnanden på samma grunder som gäller för verkschefer dvs. med rätt till förordnandepension efter ett minsta antal år.

Däremot vill jag förorda en utökad tillämpning av den ordning med

• Sida 74
•  Original

chefsförordnanden för avdelningschefer och i vissa särskilda fall byråche- fer som utnyttjas inom flera myndigheter. t. ex. Vattenfall. försvarets forskninganstalt och byggnadsstyrclsen. Förfarandet innebär att chefer inom ramen för sin anställning i myndigheten placeras på en i tiden avgrän— sad uppgift. t. ex. sex år, som chefför en viss funktion. l god tid före denna tidsperiods utgång prövas frågan om de fortsatta uppgifterna därefter. Vid bestämmandet av lämplig tidsperiod i en fortsatt ehefsfunktion bör i likhet med vad jag förordat i fråga om verkschefcr en kortare period — t. ex. tre år — kunna bestämmas.

De nya arbetsuppgifterna bör givetvis allmänt sett vara likvärdiga med de tidigare. Likvärdigheten bör avse arbetsuppgifternas kvalifikationsgrad och ansvari allmänhet eller inom ett specialområde och behöver alltså inte vara kopplat till ett chefsansvar. Arbetsgivarens nuvarande rätt att inom ramen för tjänsten placera en arbetstagare på olika arbetsuppgifter så snart det finns sakliga skäl för det avses inte bli inskränkta i och med detta.

En tjänsteman som när tiden för en viss chefsuppgift går ut önskar söka sig till en annan myndighet bör så långt möjligt ges hjälp av anställnings- myndigheten.

För en tjänsteman som i stället önskar avgå ur statlig tjänst bör i vissa fall avgångsvederlag kunna lämnas. Det ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att efter gemensam framställning från myndigheten och tjänstemannen pröva en sådan fråga. Till tjänstemän som uppnått 60 år och har lång tjänstetid bör pension kunna vara ett alternativ till avgångsvederlag.

Jag hänvisar härutöver till vad statsrådet Johansson senare i dag anför i fråga om pensionsvillkor.

7.5.2 Delegering av rätten att tillsätta byråchefstjänster m. fl.

Min bedömning: Rätten att tillsätta sådana byråchefstjänster som inte är direkt underställda verkschefen skall i ökad omfattning kun- na delegeras till den myndighet där arbetstagaren anställs.

Verksledningskommitténs förslag: Samtliga byråchefstjänster i myndig- heten oavsett ställning i organisationen skall tillsättas av myndigheten själv. Denna delegering skall. enligt kommittén, ges i samband med att myndigheten går över till en ordning med treåriga budgetramar.

Remissinstanserna: Så gott som alla som yttrat sig i frågan har tillstyrkt förslaget. Bara ett par av instanserna avstyrker. Bland dem finns rikspolis— styrelsen. som befarar att kommitténs förslag skulle kunna motverka en önskvärd cirkulation av tjänstemän mellan departement och andra myndig- heter.

Skälen för min bedömning: Frågan om vem som skall tillsätta byråehefs— tjänsterna i myndigheterna har utretts ett flertal gånger under de senaste åren. Förutom i verksledningskommittén har denna fråga behandlats i den förut nämnda rapporten (Ds B 1982z4) Statliga chefsfrågor och i betänkan-

• Sida 75
•  Original

det (Ds SB 198311) Det fortsatta delegeringsarbetet i regeringskansliet. I alla de tre nu nämnda sammanhangen pekas på de stora förändringar som skett rörande byråchefernas antal och ställning i organisationen sedan gränsen är 1965 sattes för vilka tillsättningsärenden regeringen skulle be— sluta om.

i alla tre sammanhangen föreslås också att regeringen bör delegera rätten att tillsätta byråchefer till anställningsmyndigheten. Det framhålls att en sådan ordning i huvudsak skulle innebära ett återställande av den gränsdragning för regeringens medverkan i tillsättningsärenden som av- sägs i 1965 års tillsättningsreform.

När frågan senast behandlades av regeringen är 1982 stannade man för att pröva reformen i en försöksverksamhet inom kommunikationsdeparte- mentets område (jfr förordningen SFS 19822797). En genomgång har gjorts successivt inom kommunikationsdepartcmentet och den nu av mig före- slagna reformen tillämpas redan i allt väsentligt och mcd goda resultat inom det departementets område.

Det bör tilläggas att affärsverken sedan länge haft befogenheten att i stor utsträckning själva tillsätta byråchefstjänster och motsvarande.

Ett led i förnyelsen av den offentliga sektorn är att öka de enskilda myndigheternas handlingsutrymme och ansvar. Jag delar därför verksled- ningskommitténs uppfattning att ökade befogenheter bör kunna ges till myndigheter vid tillsättning av vissa högre chefstjänster. Jag är dock inte beredd att knyta dessa befogenheter till en övergång till treåriga budgetra- mar som kommittén föreslagit utan befogenheterna bör i princip kunna ges till samtliga myndigheter.

Regeringens tillsättningsansvar bör koncentreras till myndigheternas högsta ledning. dvs. till verkschefstjänsterna och till chefstjänster direkt underställda verkschefen. ] konsekvens härmed anser jag det riktigt att anställningen av byråchefer, som inte är direkt underställda verkschefen. bör delegeras till myndigheterna.

Den föreslagna reformen bör genomföras departementsvis efter en ge- nomgång av verksinstruktionerna och efter prövning myndighet för myn- dighet av i vad mån undantag bör göras från den delegeringsprincip somjag förordar.

Ett riktmärke för prövningen bör vara att en myndighet som ges sådan befogenhet skall arbeta med sin chefsrekrytering i enlighet med de rikt- linjer för myndigheternas chefsförsörjning som jag i det följande förordar.

För att behålla möjligheterna till rörlighet från regeringskansliet till myndigheterna bör de senare i samband med delegeringen ges ett åläg- gande att informera respektive departement när byråchefstjänstcr blir va- kanta. Detta kan lämpligen ske genom att annonsen vid intresseannonsc- ringen också överlämnas till departementet.

• Sida 76
•  Original

Min bedömning: Regeringen skall genom olika åtgärder se till att myndigheternas chefsförsörjning inriktas på att åstadkomma —en väl planerad chefsrekrytering. —möjligheter till ökad chefsrörlighet. —crsättarplanering för chefsbefattningar. —identif'tering och utveckling av tänkbara chefer och med särskild inriktning att öka andelen kvinnliga chefer. —systematisk utveckling av chefer.

Skälen för min bedömning: De skäljag tidigare har angett för ett ökat och fördjupat engagemang från regeringens sida i chefsförsörjningen är själv- fallet också giltiga för verksledningen i dess hantering av chefsfrågorna inom myndigheterna. Sålunda bör också verksledningen använda chefsför- sörjningen som ett instrument för att förnya. förändra och effektivisera myndigheternas verksamhet.

Chefsrekrytering bör bl.a. utnyttjas som ett tillfälle att åstadkomma nödvändiga förändringar i verksamhet och organisation. Vakanser i chefs— befattningar erbjuder, som få andra tillfällen. möjligheter att ändra eller förnya verksamheten * under förutsättning att ett målmedvetet rekryte- ringsarbete bedrivs. Det innebär att rekrytering och beslut om chefstillsätt- ningar bör utgå ifrån en grundlig analys av nuvarande och förväntade krav på verksamheten i fråga. På grundval därav görs en allsidig kravbeskriv- ning och genomförs en brett upplagd sökprocess och ett systematiskt urvalsförfarande. Jag vill här erinra om den betoning av skicklighetskrite- riet vid rekrytering som regeringen och riksdagen gett uttryck för genom ändringari LOA.

Det är vidare viktigt att en bred rekryteringsbas utnyttjas bl.a. för att uppnå en riktig balans mellan intern och extern rekrytering. Verksledning- en bör även sträva mot att där så är möjligt låta båda könen vara represen- terade bland de slutliga kandidaterna till chefstjänsterna i fråga.

När det gäller rörlighet och cirkulation i chefstjänster inom en myndig- het bör som jag tidigare anfört tidbestämda chefsförordnanden tillämpas i större utsträckning än vad som nu sker.

I detta sammahang vill jag också betona vikten av att myndigheten arbetar aktivt och planerat med åtgärder som kan underlätta avveckling av Chefskap. Vid avgången från chefstjänster bör också som regel avskedsin- tervjuer genomföras.

En väl genomtänkt ersättarplanering har i första hand syftet att göra organisationen mindre sårbar inför hastigt uppkommande vakanser eller den ordinarie befattningshavarens tillfälliga bortovaro. Men ersättarplane- ringen ger också möjligheter att mera genomtänkt kartlägga och pröva chefsämnen på olika nivåer. Även här serjag möjligheter för verksledning- arna att systematiskt verka för en ökad andel kvinnor i chefsbefattningar.

Det är vidare angeläget att verksledningen systematisk och återkom- mande identiflerar chefskandidater och vidtar lämpliga utvecklingsåt—

• Sida 77
•  Original

gärder. För sådan inventering och utvccklingsplanering är det lämpligt att verkschefen avsätter tid för individuella samtal med chefer och chcfskan- didater. Den nämnda kartläggningen av chefsämnen bör kunna bedrivas med särskild inriktning att öka andelen kvinnor i chefsbefattningar.

Myndigheternas chefsutbildning bör självfallet ha som ett syfte att bygga upp och stärka chefskompetensen. Härutöver bör chefsutbildningen också arrangeras i ett mera omedelbart syfte att ompröva och utveckla myndig- hetens verksamhet och organisation eller genomföra andra förändringar. Jag vill här också hänvisa till vad jag senare anför om chefsutbildningen som ett instrument i förnyelsearbetet.

Även chefsutbildningen bör kunna bedrivas med inriktning att öka ande- len kvinnor i chefsbefattningar.

Från dessa utgångspunkter bör ledningen i verken på egen hand arbeta vidare efter den uppläggning och inriktning av chefsutbildningen som etablerades i de myndighetsseminarier som har arrangerats under civilde- partementets medverkan.

Jag anser att stabsmyndigheter bör kunna anlitas i arbetet att biträda de enskilda myndigheterna i syfte att förbättra chefsförsörjningen. Jag kom— mer vidare att tillse att frågorna om chefsförsörjning tas upp i den chefsut- bildning somjag ämnar föreslå.

Min bedömning: Andelen kvinnor i beslutande funktioner i statsför- valtningen måste ökas. Särskilda åtgärder skall kunna vidtas inom myndigheterna för att få kvinnliga sökande till chefstjänster på olika nivåer och kvinnliga kandidater vid nominering till statliga styrelser. nämnder och kommittéer.

Skälen för min bedömning: Inledningsvis vill jag peka på att ambitionen att öka andelen kvinnor i beslutsfattande positioner dels är en jämställd- hetsfråga men dels också är en fråga om att på ett bättre sätt ta den kompetens och de erfarenheter i anspråk som kvinnorna representerar.

Andelen kvinnor på chefstjänster är låg. även vid en internationell jämförelse. Det gäller chefstjänster i allmänhet, men särskilt de högre chefstjänsterna. Ju längre upp i beslutshierarkin. desto lägre andel kvin- nor.

När det gäller kvinnornas representation i statliga myndigheters ledning- ar och i det statliga utredningsväsendet har — som jag påpekar i årets budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 2 s. 14) - en kartläggning nyli- gen presenterats av utredningen (A 1985:03) om kvinnorepresentation (Ds A 1986z4). Kartläggningen omfattar 130 kommittér. 82 centrala och 170 regionala myndigheters ledningar.

Jag har tidigare i den personalpolitiska propositionen (prop. 1984/85z719, AU 1986:6. rskr. 48) redovisat ett omfattande program för det fortsatta jämställdhetsarbetet. Bl.a. lades den målsättningen fast att

• Sida 78
•  Original

ingen styrelse eller motsvarande som tillsätts av regeringen skall vara cnkönad efter är l988. Mot bakgrund av den nu presenterade kartläggning- en har regeringen vidtagit åtgärder för att ytterligare påskynda den utveck- lingen. (Se prop. [986/87: l()0 bil. 2 s. l4.) Jag vill här också peka på att jag senare vid min redovisning av frågan om lekmannastyrelscrna kommer att framhålla vikten av en jämnare könsfördelning i styrelserna.

Viktiga förutsättningar för att andelen kvinnliga chefer skall kunna öka är dels att det finns tillräckligt många kvinnor i de personalgrupper varur cheferna rekryteras. dels att särskilda ansträngningar görs för att identifi- era dem som är befordringsbara.

Olika åtgärder måste alltså vidtas för att öka andelen kvinnor både på handläggarnivån och motsvarande samt i chefsbefattningarna. Rekryte- ringsinstrumentet är härvid ett av de viktigaste medlen för att åstadkomma faktiska förändringar i könsfördelningen inom yrkesgrupper och befatt- ningsnivåer. Vid tillsättning av statliga tjänster skall enligt regeringsformen avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet (ll kap. . 9 å andra stycket). Vid tillsättning av statligt reglerade anställningar tilläm- pas en likalydande föreskrift i 4 kap. 3 å andra stycket LOA. Sedan den 1 juli 1986 föreskrivs dessutom i samma paragrafs tredje stycke att bland de grunder som skall beaktas vid tillsättning av både statliga och andra tjäns- ter skickligheten skall sättas främst. om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Av regeringsformens förarbeten ("prop. l973:90 s. 406) framgår bl, a. att arbetsmarknadspolitiska hänsyn kan göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar väga in även andra faktorer än sådana som brukar hänföras till förtjänst och skicklighet (jfr även 7 a 5 anställningsförordning— en l965:6(ll . omtryckt 1984: 127. ändrad senast 19861630).

Sedan hösten 1978 har jämställdhetsaspekten i regeringens praxis både i . första instans och i ärenden om överklaganden accepterats som en saklig grund vid_ tillsättning av statligt reglerade tjänster. Principen har också uttryckts så att jämställdheten skall betraktas som en av flera sakliga grunder som kan fälla avgörande till förmån för en sökande av underrepre- senterat kön när de sökande bedöms vara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga ifråga om förtjänst och skicklighet. Principens tillämpning i regeringens praxis belyses ingående i civildepancmentets rapport (SAV informerar 1984: ]) Tjänstetillsättningar ochjämställdhet.

Vidare anförjag i årets budgetproposition (prop. 1986/87: l00 bil. 2 s. l7) att regeringen beaktar jämställdhetsaspekten både som tillsättnings- och besvärsinstans. Jag framhåller också att regeringens praxis enligt min mening inte alltid fått tillräckligt genomslag i myndigheternas tillsättnings- beslut. Det finns sålunda exempel på att jämställdhetsaspekten av vissa myndigheter getts betydligt mindre utrymme än enligt regeringens praxis. Vidare framhåller jag att det är angeläget att kännedom om regeringens praxis i tillsättningsärenden sprids inom statsförvaltningen och till de or- gan i övrigt som har att tillämpa de angivna principerna.

Jag anser att myndigheterna bör se över sina rekryteringsrutiner så att sökande från det underrepresenterade könet dels stimuleras att söka lediga

• Sida 79
•  Original

tjänster på högre nivåer. dels ägnas uppmärksamhet vid urvalsförfarandct. En åtgärd kan därvid vara att den mest meriterade av det underrepresente— rade könet som regel kallas till anställningsintervju.

I avsnittet (7.5.3) om myndigheternas chefsförsörjning pekar jag på ett par olika administrativa åtgärder som kan användas i strävandena att öka andelen kvinnor i chefstjänster.

Sålunda kan särskilda seminarier anordnas inom en myndighet i syfte att söka rätt på chefskandidater bland den kvinnliga personalen. lnom arbets- marknadsstyrelsen har sådana seminarier genomförts med gott resultat och följts av individuella utvecklingsplaner för de kvinnor myndigheten bedömt lämpliga för chefsuppgifter. Länsstyrelsen i Stockholm är ett annat exempel på en myndighet som genomfört särskilda ledarutvecklingspro- gram för kvinnor.

] budgetpropositionen (prop. l986/87:lOO bil. 15 s. 73) har jag under anslaget D8. Bidrag till vissa utvecklingsätgärder föreslagit att medel av- sätts för jämställdhetsåtgärdcr. Jag har för avsikt att bl.a. se till att effek- tiva metoder utvecklas i syfte att kartlägga förekomsten av kvinnor med in- tresse och fallenhet för chefsuppgifter.

Det hävdas ibland att den låga andelen kvinnor i chefstjänster beror på att kvinnor inte ges möjligheter att få pröva och visa upp sin förmåga i ledaruppgifter. Jag vill därför peka på några olika åtgärder som kan använ- das ijämställdhetsarbetet i syfte att låta kvinnor både få prova ledarupp- gifter och utveckla ledarskapsförmågan.

Så kan t. ex. en mera metodiskt använd ersättarplanering i chefstjänster utnyttjas för att öppna möjligheter för kvinnor att pröva på chefstjänster.

Vid urval till uppdrag som projektledare eller biträdande projektledare. samt som ledare i arbetsgrupper av olika slag bör kvinnor ges chansen att pröva på och skaffa sig erfarenhet i ledaruppgifter.

lnom statistiska centralbyrån (SCB) har på försök tillämpats den princi- pen att kvinnor med tillräcklig kompetens fått företräde på korttidsvikariat på chefstjänster. En utvärdering har visat att majoriteten av de kvinnor som på detta sätt fick vikariera klarade sina uppgifter utan problem.

Tidsbegränsade Chefskap och ökad rörlighet i chefsbefattningar med växling mellan chefs- och speeialistuppgifter bör också kunna öka möjlig- heterna att ge kvinnor tillfälle att arbeta i en chefsposition.

Utbildningsåtgärder av olika slag utgör självfallet viktiga instrument i strävandena att öka andelen kvinnor i chefstjänster. SIPU har på regering- ens uppdrag nyligen genomfört en chefskurs enbart för kvinnor. Så snart resultaten av denna kurs utvärderats kommer jag att ta ställning till hur fortsatt chefsutbildning för kvinnor bör bedrivas. Jag kommer därvid ock- så att beakta de erfarenheter som gjorts av enskilda myndigheter som bedrivit chefsutbildning för kvinnor.

Den chefsutbildning som jag senare föreslår att regeringen tar intitiativ (avsnitt 7.5.5) till bör också behandla frågan om hur antalet kvinnor i chefstjänster kan ökas.

Jag har med det anförda bl. a. velat visa på några olika instrument och åtgärder som kan utnyttjas i myndigheternas arbete att öka andelen kvin- nor i beslutande funktioner.

• Sida 80
•  Original

Statens arbetsgivarverk (SAV) infordrar årligen redovisningar från myn- digheterna angående redovisade jämställdhetsätgärder. Jag utgår från att SAV i det sammanhanget särskilt uppmärksammar olika åtgärder för att öka andelen kvinnor i chefstjänster och på lämpligt sätt redovisar aktuell information i frågan till myndigheterna.

I enlighet med förslag i den personalpolitiska propositionen har en partsgemensam ledningsgrupp bildats för jämställdhetsarbetet i statsför- valtningen. l prop. (986/87: l00 bil. 2 s. 15 har jag närmare redogjort för gruppens sammansättning och uppgifter. Jag utgår från att gruppen noga kommer att följa jämställdhetsarbetet på myndigheterna också i denna fråga och vidta de åtgärder som erfordras för att åstadkomma en jämnare könsfördelning i de beslutsfattande funktionerna i statsförvaltningen.

Min bedömning: Regeringen bör ta initiativ till fortlöpande utbild— nings- och utvecklingsverksamheter riktade till högre chefer i depar- tement och andra myndigheter med syfte att stärka chefskompetens och bidra till förnyelse av verksamheten.

Verksledningskommitténs bedömning: Överensstämmer i allt väsentligt med min.

Remissinstanserna: De som yttrat sig i frågan har alla uttryckt sig positivt om kommmitténs utbildningsförslag.

Skälen för min bedömning: De ökade anspråken på statlig verksamhet och den ständigt fortgående förändringen i: kraven och förutsättningarna för statlig verksamhet gör det nödvändigt att fortlöpande bedriva en utbild- nings- och utecklingsverksamhet riktad till högre chefer i myndigheter och departement.

Därtill kommer kraven som riktas till myndigheterna och deras chefer som följd av det förnyelsearbete som regeringen bedriver.

Jag vill i detta sammanhang peka på att redan chefsutbildningskommit- tén (Ds B l98012) markerade att den utbildning man föreslog inte fick bli en engångsföreteelse utan skulle ses som början på en fortlöpande utbild- ningsverksamhet. Verksledningskommittén har i sina förslag i stor ut- sträckning knutit an till chefsutbildningskommitténs tankegångar i detta avseende.

Jag vill här särskilt uppehålla mig vid den roll som chefsutbildningen bör spela i förnyelsearbetet och hur den bör bedrivas med olika inriktning på olika plan. '

Inriktningen bör vara att stärka chefskompetensen i en myndighet för att därigenom åstadkomma en förnyelse. Chefsutbildningen bör också utnytt- jas som ett instrument för att mera direkt utveckla verksamhetens funktion och effektivitet. I de sammanhangen är det naturligt att förnyelseaspekter på verksamheten får en framträdande plats i chefsutbildningen.

Chefsutbildning i den sistnämnda meningen bör dessutom bedrivas på

• Sida 81
•  Original

olika plan. På en nivå bör chefsutbildning riktas till myndighetens ledning och högre chefer i regeringskansliet för att föra ut regeringens och exper- ters syn på hur förvaltningen kan moderniseras.

Som jag redogjorde för i avsnittet om myndigheternas chefsförsörjning måste också de enskilda myndigheterna bedriva en fortsatt chefsutbild- ning. Det är angeläget att också den riktas in mot att vara ett instrument i myndigheternas förnyelsearbete.

Jag anser att en aktualiserande utbildning återkommande bör arrangeras för verkschefcr och deras ställföreträdare samt för högre chefer i rege— ringskansliet.

Som stöd i introduktionen i verkschefsuppgiftcn bör vidare nyutnämnda verkschefcr ges en utbildning enligt tidigare mönster för verkschefsutbild- ningen. Jag anser det också lämpligt att nyutnämnda landshövdingar deltar i denna utbildning.

Jag vill också förorda att regeringen initierar några andra typer av aktiviteter av utvecklingskaraktär.

Med tanke på de förändringar som sker i betingelserna för statlig verk- samhet är det angeläget att också utifrån individuella behov öppna möjlig- heter för högre chefer att efter viss tid i samma tjänst komplettera eller reaktivera kunskaper. Det är angeläget att kvalificerade chefer och specia- lister bereds möjligheter att genom olika åtgärder hålla sig långt framme i utvecklingen och upprätthålla hög kompetens i de frågor myndigheten har ansvar för. Det kan vara fråga om viss speciell utbildning. studieresor. auskultationstjänstgöring eller gälla andra utvecklingsbehov som inte ome- delbart kan tillgodoses i den utbildningsverksamhetjag nyss har behandlat.

Jag vill också erinra om vad jag tidigare sagt om myndigheternas egen utbildningsverksamhet.

För att underlätta den chefsförsörjning och chefsutveckling som fram- gent måste bedrivas särskilt koncentrerat till de högre chefsbefattningarna i statsförvaltningen arbetar SIPU i nära kontakt med civildepartementet med att bygga upp en ny verksamhet inom områdena ledningsutveckling och chefsförsörjning. Utveckling och produktion inom dessa verksamhets- områden avses behandlas i ett särskilt programråd bestående av företräda- re för myndigheter och departement.

En del av verksamheten inriktas mot längre. avancerade program där betoningen ligger på den praktiska förmågan att hantera konkreta lednings- frågor och utvecklingsarbete.

Andra aktiviteter avser att erbjuda ett forum för kortare seminarier och erfarenhetsutbyte och dialog över organisations-. funktions— och sektors- gränser.

Ett tredje område inriktas mot tjänster för att utveckla rekryterings- och urvalsförfarandet till högre chefsbefattningar för att åstadkomma en för- bättrad chefsförsörjning.

Uppbyggnaden av denna utbildnings— och konsultationsverksamhet som vänder sig till den högsta ledningen i statsförvaltningen ligger väl i linje med den inriktning för att utveckla styrningen och ledningsfunktionerna i förvaltningen som jag tidigare har redovisat.

Jag har i andra sammanhang betonat vikten av att arbetet med att

• Sida 82
•  Original

effektivisera den offentliga sektorn sker i samverkan mellan myndigheter- na. de anställda och deras fackliga organisationer. Mot den bakgrunden är det angeläget att de insatser för chefsutveckling och chefsförsörjning som jag förordar samordnas med det arbete som SAV bedriver för att utveckla arbetsgivarpolicy och chefernas kompetens att företräda staten som ar- betsgivare.

8. Myndigheternas ledning 8.l Allmänt

Min bedömning: Lekmannainflytandet i de centrala statliga myndig-

heterna bör behållas. Fördelning av ansvar och beslutsbefogenheter i myndigheternas ledningar bör klargöras.

Verksledningskommittén: Dess bedömning överensstämmer i stort med min.

Remissinstanserna: Uppfattningen att nuvarande förhållanden är oklara delas i allmänhet av remissinstanserna. När det gäller lekmänncns mer exakta roll är remissopinionen mycket splittrad. men ingen instans har förordat myndighetsledningar helt utan lekmannainslag.

Skälen för min bedömning: Ledningen av affärsverken behandlar jag senare (avsnitt 9).

De flesta statliga myndigheter har i dag en lekmannastyrelse. dvs. en styrelse sammansatt huvudsakligen av personer som inte är anställda i myndigheten. Styrelserna har tillkommit under de senaste decennierna då den statliga förvaltningen byggts ut som en del av ett omvälvande reform- program för det svenska samhället.

Ett huvudsyfte med styrelserna har varit att säkerställa medborgerligt inflytande i myndigheternas verksamhet. Denna förstärkta medborgarkon- troll har kommit att bestå av två delvis olikartade komponenter. insyn och intressereprvsentalian. Härutöver tillkommer två ytterligare motiv av an- nan karaktär. behovet av samordning med andra samhällsorgan och tillfö- rande av sakkunskap utifrån. Motiven sammanfaller delvis. Så t. ex. häm- tas ofta sakkunskapen hos intresseorganisationer.

De olika motivens tyngd i de enskilda fallen har fått genomslag i styrel- sernas faktiska sammansättning. men de har inte alltid uttryckligen angi- vits när sammansättningen beslutats. Att de statliga myndigheterna i all- mänhet har fått lckmannastyrelser har inte heller föregåtts av något samlat beslut att införa sådana. Beslut har fattats i varje särskilt fall. vanligen utan några mer omfattande analyser. Redan detta att lckmannastyrelser inrät- tats med vaga motiv ger enligt min mening anledning att principiellt pröva bärkraften i systemet.

Lekmannastyrelserna har inget egentligt verksamhetsansvar. De har inget ansvar för att målen för verksamheten nås. att myndigheterna fullgör de uppgifter de fått sig ålagda eller att de håller sig inom anvisade ekono-

• Sida 83
•  Original

miska ramar. Regeringen preciserar heller aldrig det uppdrag den lämnar till en enskild styrelseledamot.

Verksamhetsansvaret har verkschefen ensam. generellt reglerat i 5 & allmänna verksstadgan (l965:600): "För fullgörandet av myndighetens uppgifter är dess chef ansvarig i första hand". Lekmannastyrelsens eller ledamöternas ansvar finns inte generellt reglerat på motsvarande sätt. En styrelses uppgifter och arbetsformer regleras särskilt för varje myndighet i dess instruktion. [ de flesta verksinstruktioner anges att myndigheten leds av en styrelse. lnnebörden av denna ledningsfunktion är oklar. även om vissa preciseringar av styrelsens uppgifter vanligen finns i instruktionen. Huruvida en sådan precisering är en definition av ordet ”leda" eller om den anger en sorts miniminivå för styrelsens agerande är inte klart. [ myndighetsinstruktionen preciseras vanligen i någon mån styrelsens be- slutsområde genom en uppräkning av de ärenden som skall avgöras av styrelsen. men samtidigt stadgas vanligen mer oprecist att styrelsen beslu- tar i de övriga frågor som verkschefen hänskjuter till den för avgörande. Bestämmelserna i verksstadgan resp. instruktionerna kan sägas vara mot- stridiga genom att verkschefen definieras som ansvarig. men lekmannasty- rclsen definieras som högsta beslutande organ i myndigheten. I praktiken har denna motstridighet ofta hanterats så att verkschefen som styrelsens ordförande ensidigt avgjort vilka ärenden som tagits upp till beslut i styrel- sen.

Oklarheterna återspeglas i ledamöternas egna rolluppfattningar. De em- piriska studier som verksledningskommittén genomfört visar bl.a. att det är mycket svårt för de enskilda ledamöterna att för sig själva precisera uppgiftens innebörd. Verksledningskommittén har också pekat på att sty- relsernas ledamöter får en mycket bristfällig introduktion i sitt värv. om ens någon. Än mindre har de erbjudits någon utbildning eller beretts möjligheter att regelmässigt utbyta erfarenheter sinsemellan.

Att regeringen i dagens läge skulle kunna eller vilja utkräva ansvar av en lekmannastyrelse får bedömas som praktiskt taget omöjligt med tanke på den bristande kopplingen mellan regeringen och styrelserna. Formellt före- ligger i och för sig inget hinder för regeringen att entlediga en styrelse eller en enskild ledamot. men hittills har det.såvitt bekant, aldrig förekommit att en ledamot i en styrelse avgått på annat än egen begäran.

Det finns enligt min mening uppenbara fördelar med lekmannainflytandc i myndigheternas ledning. Sakkunskap och medborgerligt omdöme tillförs myndigheterna och kan ge viktiga impulser till myndigheternas utveck- lingsarbete. Myndigheternas beslut kan förankras hos dess intressenter. De folkvalda får insyn i förvaltningens vardag och utgör samtidigt en kanal för folkviljan till verkställighetsledet. Det finns skäl att slå vakt om dessa klara förtjänster. Nackdelarna framstår emellertid Också tydligt. Framför- allt gäller att det i grunden är svårt att kombinera pluralism i myndigheter- nas ledningsorgan. genom representation för t.ex. riksdagspartier och intressegrupper. med vittomfattande beslutsbefogenheter och ledningsan- svar inför regeringen.

Fördelarna med nuvarande ordning kan enligt min mening till stor del hänföras till lekmänncns närvaro i myndigheten. medan nackdelarna till stor del kan hänföras till Oklarheterna i deras besluts- och direktivrätt.

• Sida 84
•  Original

Den breda insynen i förvaltningens verksamhet har så stort värde att den bör vara grundprincip även när det gäller myndigheternas ledningar. Sam- tidigt måste den oklara rollfördelning som gäller i dag bringas att upphöra. Förändringar bör därför ta sikte på att göra besluts- och ansvarsfördelning- en tydlig. under bibehållande av externt inflytande genom lekmän.

Det finns två renodlade sätt att utforma denna lekmannauppgift. Det ena är att tilldela styrelserna reella befogenheter och reellt ansvar för myndig- hetens hcla verksamhet. Det andra är att tilldela verkschefen denna roll samtidigt som lekmännen får en rådgivande funktion. Dessa vägar anvi- sades också av verksledningskommittén. som föreslog att bådadera skulle prövas på försök. Förslaget om försöksverksamhet möttes i allmänhet inte av entusiasm från de myndigheter som föreslogs av kommittén. Jag har även i övrigt funnit det olämpligt att bedriva försök i angelägenheter som rör de grundläggande spelreglerna i umgänget mellan statsmakt och myn- digheter. För egen del har jag stannat för att lekmänncns funktion i myn- digheternas ledning fortsättningsvis bör vara blandat beslutande och rådgi- vande. Lekmännens huvudsakliga uppgift bör vara att öva insyn i verk- samheten samt tillföra sakkunskap och medborgerligt omdöme. ] vissa klan angivna frågor anserjag att en beslutande roll är motiverad.

8.2. Ledningarnas utformning

Min bedömning: Hos centrala myndigheter under regeringen bör verkschefen normalt vara den inför regeringen ansvarige för myn- dighetens verksamhet. Verkschefen skall leda myndigheten och bör tilldelas beslutsbefogenheter som korresponderar mot ansvaret.

Normalt böri myndigheterna också finnas en lekmannastyrelse. Styrelsens uppgift skall vara att öva insyn i verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Lekmannastyrelsen skall besluta i vissa klart angivna och av rege- ringen bestämda ärenden. Den skall därvid dela verkschefens an- svar inför regeringen i samma mån som den tilldelats beslutsrätt.

Regeringen bör föreskriva att lekmannastyrelse skall besluta dels om myndighetens anslagsframställning och verksamhetsberättelse. dels om de föreskrifter som myndigheten utfärdar till följd av be- myndiganden i lagar och förordningar.

Beslutsbefogenheter för en styrelse. som följer av lämplighetsbe- dömningar i det enskilda fallet. bör därutöver av regeringen kunna skrivas in i en myndighets instruktion. Sådana tillägg i en myndig- hets instruktion bör alltid tydligt ange vilket slags ärende som befo- genheterna omfattar.

Verkschefen bör normalt vara ordförande i en myndighets styrel- se.

Verksledningskommittén: Dess förslag avviker från min bedömning. Kommittén anvisar två organisatoriska modeller för ledningsfunktionen

• Sida 85
•  Original

hos statliga myndigheter. endera en styrelse med totalt ansvar eller en enrådig myndighetschef som till stöd har ett rådgivande organ.

Kommitténs analys och principiella ställningstaganden mynnar ut i kon- kreta förslag om enskilda myndigheters ledningsfunktion uppdelat på myn- digheter med styrelse. myndigheter utan styrelse samt försöksmyndigheter med och utan styrelse.

Remissinstanserna: Reaktionerna på kommitténs förslag angående myn- digheternas ledningsfunktioner är mycket blandade. Svaren uppvisar en stor variationsrikedom både i sättet att resonera och i fråga om slutsat- serna. Det är därför svårt att systematiskt redovisa ståndpunkterna uppde- lade på olika dell'rägor. Även om avvikande meningar i förhållande till kommitténs förslag är vanliga går det knappast att därur skönja ett mer enhetligt mönster.

Några huvudintryck kan ändå sammanfattas så att remissinstanserna tillstyrker

— att ansvariga styrelser inrättas i vissa myndigheter som driver affärs- verksamhet,

— att stabsmyndigheterna blir enrådighetsverk. — att försvarsmyndigheterna under ÖB blir enrådighetsverk

När det gäller övriga förvaltningsmyndigheters ledning kan konstateras

— att vissa av de myndigheter som konkret berörs av förslagen och som yttrat sig förordar att den nuvarande styrelsemodellen. eventuellt med vissa modifieringar. tillämpas även i framtiden,

— att en majoritet av övriga remissinstanser som tagit ställning till mo- dellerna förordar att förvaltningsmyndigheter leds av sin chef med stöd av ett råd.

Bland de instanser som förordar att lekmannastyrelserna behålls som huvudform för myndigheternas ledning. samtidigt som ansvaret klargörs och ledamöternas roller preciserats, finns flera intresseorganisatio- ner.Dessa invänder emellertid inte mot att enrådighetsstyre införs i vissa speciella fall. t. ex. i stabsmyndigheter.

Skälen för min bedömning

Allmänna överrägamlen: Folkviljans genomslag i samhällslivet garanteras enligt min mening för statens del bäst, och i störst konsekvens med grundlagen. genom riksdagens och regeringens direkta styrning av de statliga myndigheterna. Folkviljans genomslag garanteras därutöver mest effektivt genom de parlamentariska organen i kommunerna. Myndigheternas lckmannastyrelser kan också vara en kanal för folkvil- jan men detär av olika skäl svårt att renodla dem till en sådan huvudfunk- tion. Med myndigheternas ställning under regeringen följer ett lydnadsför- hållande som med en strikt tolkning av innebörden skulle legitimera att regeringsbildande partiter) överlämnade beslutsbefogenheterna i myndig— heterna till sina företrädare. En sådan ordning vill jag emellertid bestämt avvisa eftersom ledningsorgan i myndigheterna med blandad sammansätt- ning är önskvärda från andra utgångspunkter. Detta kan förenas med

• Sida 86
•  Original

konstitutionens krav och med krav på effektivt fullgörande av uppgifternai enlighet med regeringens intentioner. om inflytandet i merparten frågor utformas som rådgivande och om bcslutsfunktionerna i (ivriga frågor tyd- ligt anges av regeringen.

Få av dagens lckmannastyrelser torde fungera som ledningsorgan i egentlig mening. Verksledningskommittén har. i likhet med många andra iakttagarc. visat att myndigheterna i praktiken leds av beslutande verks- chefcr som till sitt förfogande har externt rekryterade referensgrupper i form av lckmannastyrelser med rådgivande och informationsförmedlande uppgifter. Det kan inte uteslutas att det är denna roll i praktiken som varit anledningen till att lekmannastyrelserna kunnat inlemmas i det svenska förvaltningssystemet utan att egentligen ifrågasättas. Det måste naturligt- vis samtidigt betecknas som otillfredsställande att en form för beslutsfat- tande kunnat vinna acceptans på grundval av att den egentligen inte fungerar som tänkt.

Verksledningskommittén redovisar för sin del två huvudmodeller för myndigheternas ledningsfunktion, styrelse i egentlig mening med ansvar inför regeringen samt enrådig myndighetschef som vid sin sida har ett rådgivande organ sammansatt av lekmän. Avgörande för om en myndighet ska ha en styrelse är. enligt kommittén. huruvida regeringen i väsentlig omfattning har delegerat befogenheter till myndigheten, vilka inrymmer en betydande handlingsfrihet i uppgiften att leda och ansvara för utvecklingen inom det egna verksamhetsområdet. Kommittén menar att ett betydande mått av sådan handlingsfrihet i dag finns hos vissa myndigheter som tillämpar ramlagar, som bedriver affärsverksamhet eller som beslutar om användning av penningmedel i stor omfattning.

Kommittén ansluter sig till de flesta av de motiv som anförts för ett ökat lekmannainflytande i statsförvaltningen och har inte sett som sin uppgift att ompröva institutet som sådant. Uppgiften har i stället varit att pröva vilka organisatoriska former som ger det externa inflytandet störst möjlig— het att påverka de statliga verksamheterna på ett demokratiskt och för verksamheten effektivt sätt.

Båda modellerna har enligt min mening åtskilliga förtjänster. Bl.a. un- danröjs den oklarhet om ansvarsfördelningen mellan verkschefcr och lek- män som behäftar dagens lckmannastyrelser. Meningarna om modellernas tillämpning har dock varit delade inom kommittén. Dessa meningsskiljak- tigheter kommer till än tydligare uttryck i remissopinionen.

Som jag tidigare anfört menar jag att lekmannainflytandet är ett värde— fullt inslag i förvaltningen. Det är värt att framhålla att lekmännen vid sidan av sin allmändemokratiska insynsuppgift kan bidra i sakfrågorna genom att ge balans åt emellanåt strikta professionella tjänstemannabe- dömningar.

Det finns emellertid skäl att närmare pröva hur denna grundsyn ska omsättas konkret i det enskilda fallet. Jag hyser bl. a. tvivel om att egent- liga och ledningsansvariga styrelser verkligen innebär att ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna görs tydlig och att styrbarheten därigenom ökar.

Det är i och för sig logiskt att koppla ledningsfunktionens utformning till

• Sida 87
•  Original

omfattningen av den delegering som riksdagen och regeringen gjort. Denna i teorin rimliga ståndpunkt är emellertid svår att tillämpa när det kommer till att välja vilka myndigheter som ska tillämpa den ena eller andra renod- lade modellen. vilket också framgår av de mycket olika ståndpunkter remissinstanserna kommit till när de prövat principernas tillämpning i de enskilda fallen. Detta är sannolikt en följd av att det är mycket svårt att typindela myndigheterna. Många har en mycket blandad verksamhet och är därför svåra att hänföra till en bestämd katagori.

En vanlig synpunkt från remissinstansernas sida av principiell natur är därtill att om huvudintresset är att skapa bättre förutsättningar för en effektiv styrning av förvaltningen. och klarare och mer entydiga relationer mellan regeringen och myndigheterna. framstår modellen med en enrådig verksehef som den följdriktiga. De krav som styrelsemodellen ställer på lojalitet och följsamhet gentemot regeringen hos de enskilda ledamöterna bedöms vara svåra att förena med andra önskemål. Jag har fäst avseende vid denna synpunkt.

Min uppfattning är att enrådighetsmodellen i princip är tillämpbar i alla myndigheter. Styrelsemodcllen i kommitténs bemärkelse är. med hänsyn till de sakligt starka invändningar som riktats mot den, tillämpbar endast i vissa myndigheter. Det bör emellertid. enligt min uppfattning. gälla att lekmannainflytandet skall tillämpas brett och ges en reell innebörd. Jag är inte beredd att förorda en lösning som ger lekmännen en ställning utan inflytande. Lekmännens funktion måste vara och upplevas som viktig.

Som framgår av avsnitt 9 föreslår jag att ansvariga koneernstyrelser inrättas i affärsverken. Där har statsmakterna delegerat befogenheter av sådan omfattning och betydenhet att det är starkt motiverat att låta styrel- ser ha ansvaret inför regeringen för verkens totala verksamhet.

För förvaltningsmyndigheterna i allmänhet har jag gjort en annan be- dömning. Det framstår för dessa som angeläget att både åstadkomma klara ansvarsförhållanden och bibehålla det värdefulla lekmannainflytandet. Ska denna tvåfaldiga ambition kunna förverkligas följer enligt min mening att lekmannainflytandet i de flesta frågor bör utformas som rådgivande. Råd- givarrollen möjliggör att det i lekmannaorganen ingår företrädare för t. ex. riksdagspartier och intressegrupper utan att detta innebär besvärande loja- litetskonflikter. Besluts- och ansvarsfördelning mellan verksehef och lek- män blir tydlig och befogenheter och ansvar parallellställda. Myndigheter- nas profession markeras. Lekmännen binds ej upp inför senare ställnings- taganden. Politiska överväganden lämnas till de centrala instanser där det politiska ansvaret utkrävs.

Med en tydligare rollfördelning kan lekmännen frigöras till en mer aktiv och pådrivande funktion som i realiteten kan häva något av den passiva roll som många styrelser i dag uppenbarligen har. Detta kan säkerställas genom lekmannastyrelscrnas sammansättning och genom vissa grundläg- gande regler som tillskriver lekmännen bestämda rättigheter.

[ vissa ärenden bör emellertid styrelserna tilldelas beslutsbefogenhet. Mina ställningstaganden på denna punkt ansluter till vad jag tidigare anfört om föreskriftsmaktens utövande och om utvecklingen av ett nytt budget- system.

• Sida 88
•  Original

Bes/ul unzföreskrtjficr: Lagar bör utformas på ett sådant sätt att riksda- gen och regeringen inte avhänder sig viktiga delar av normgivningsmakten. Resultatet av den översyn som nu påbörjats gällande bemyndiganden till myndigheter att själv besluta föreskrifter måste vidmakthållas i det fortsat- . ta lagstiftningsarbetct. Det står samtidigt klart att det i vissa fall är prak- tiskt ogörligt att utforma lagar på ett sådant sätt att alla detaljbestämmelser kan skrivas in i lagen. Det kan vara både nödvändigt och önskvärt att lagstiftaren överlämnar till underordnade instanser att fylla ut lagens mate- riella innehåll. Det torde t. ex, vara helt omöjligt att utforma en arbetsmil- jölag som i detalj täcker alla upptänkliga framtida situationer som vållar risk för liv och hälsa i arbetslivet. Det är likaledes i hög grad önskvärt att lagar som reglerar verksamheter för vilka landsting och kommuner har ansvaret får ett sådant innehåll att det finns ett faktiskt utrymme att utforma verksamheten på det sätt som passar bäst efter de lokala förhållan- dena. Annars skulle den önskvärda delegeringen till kommunerna allvarligt försvåras. Det bör också tillmätas stor betydelse att det i det kommunala beslutssystemct finns inbyggt en medborgerlig kontroll genom de folkval- das deltagande i besluten.

Att lagar av mindre precis karaktär fortfarande kommer att finnas inne- bär samtidigt att många myndigheter även i framtiden kommer att besitta en viss, ibland betydande. normgivningsmakt. Lagstiftningstekniken inne- bär att beslut av politisk art förs till myndighetsnivän. eftersom det är fråga om att omforma politiska intentioner till konkreta handlingslinjer, vilka kan ha mycket stor betydelse för den som berörs och vilka kan få politiska konsekvenser för en sittande regering. Myndigheten kan i någon mån sägas träda i regeringens ställe när den utfärdar föreskrifter. Det finns därför starka skäl att vid denna typ av beslut komplettera myndighetens profes- sionella kunnande med ett allmänt medborgerligt omdöme och med den områdeskunskap som kan finnas representerad i en lekmannastyrelse.

Jag vill därför förorda att föreskrifter som utfärdas av en myndighet och som riktar sig till allmänheten skall beslutas av myndighetens styrelse. I detta innefattar jag föreskrifter som riktar sig till kommuner, landsting. företag och enskilda. Det är däremot inte nödvändigt att föreskrifter som reglerar interna förhållanden i den egna myndigheten eller riktar sig till annan statlig myndighet beslutas av styrelsen. En särskild utredare (C 1985102), som jag efter regeringens bemyndigande tillsatt. skall bl. a. läm- na förslag till ny verksförordning som skall reglera dessa och vissa andra förhållanden (dir. l985:34). Det ankommer därvid på utredaren att föreslå hur verksstyrelsernas beslutsbefogenheter i här berörda hänseenden när- mare skall avgränsas. Jag återkommer till utredarens uppgifter i det följan- de (aVSnitt 8.8).

Självklart måste styrelsernas befattning med dessa ärenden ske på ett sådant sätt att uppgiften blir praktiskt hanterlig. Jag är medveten om att vissa myndigheter utfärdar en stor mängd föreskrifter. Jag vill samtidigt betona att det är angeläget att styrelserna känner ett ansvar för resp. myndighets totala regelgivning och jag menar att beslutsrätten därför ock- så i princip bör vara fullständig. Det ankommer på den nyss nämnda utredaren att överväga om det av praktiska skäl bör införas en möjlighet

• Sida 89
•  Original

för styrelserna att delegera beslutsrätten i fall där detta kan ske utan olägenhet.

Beslut om unslugsfi'umxtällning och verksamhrsterätlv/sv.' Anslags- framställningen är ett viktigt dokumentet om en myndighets verksamhet. Den är i huvudsak framåtblickande. men innehåller i allmänhet också vissa resultatredovisningar. Anslagsframställningens självklara ställning som centraldokument har givetvis sin grund i att den bildar underlag för tilldel- ning av medel till myndigheten. Den skrivs för regeringen för att senare ligga till grund för beslut i riksdagen. Men samtidigt erbjuder den en möjlighet för myndigheten själv att återkommande genomlysa hela verk- samheten. Som regel är det i dag myndighetens styrelse som beslutar om anslagsframställningen. Starka skäl talar enligt min mening för att detta bör gälla även i fortsättningen.

lett nytt system med flerårsbudgetering kommer anslagsframställningen de år en fördjupad prövning av myndighetens verksamhet skall göras att bli av mycket stor betydelse. Den kommer att styras av myndighetsspeeifika direktiv från regeringen på ett sätt som inte är vanligt i dag. Kravet på myndigheterna att på ett kvalificerat sätt redovisa effekterna av sin verk- samhet kommer att vara starkt. liksom på att sådana redovisningar presen- teras på ett lättillgängligt sätt och utformas så att de kan ligga till grund för politiska beslut. Anslagsframställningar och verksamhetsberättelser bör i hög grad inriktas på kvalificerade analyser av utvecklingen inom verksam- hetsområdet liksom effekter av riksdagens och regeringens tidigare beslut. och bör innehålla mera grundliga prövningar än som är vanligt i dag angående myndigheternas egna uppgifter.

Bl. a de krav som ställs på prövning och ifrågasättande talar enligt min mening för att de externt rekryterade ledamöterna i styrelsen aktivt bör delta i arbetet med att ta fram dessa viktiga styrdokument. För att ge uppgiften tyngd bör de också besluta.

Lekmannastyrelsen har sannolikt större möjligheter än verkschefen att inta en fri och obunden hållning till myndigheten och dess verksamhet. Det ingår i allt ledarskap att lojaliteten i hög grad binds till den egna organisa- tionen, även om uppdragsgivaren är någon annan. En lekmannastyrelses medverkan i beslut och bakgrundsarbete. angående det viktigaste underla- get till regeringen och ytterst riksdagen. kan bidra till att stärka banden också mellan regeringen och verkschefen och samtidigt ge de viktiga externa impulser som är nödvändiga för att en verklig prövning ska komma till stånd. Jag vill stryka under att detta då förutsätter att styrelsen deltar aktivt i hela processen och inte allenast blir beslutande i formell mening.

Beslut i andra ärenden: De nyss angivna beslutsbefogenheterna för lekmannastyrelserna bör gälla generellt. Regeringen kan föreskriva detta i en särskild förordning. vilket jag återkommer till i det följande (avsnitt 8.8). Regeringen bör därutöver ha möjlighet att efter lämplighetsbedöm- ningar i de enskilda fallen tilldela styrelserna beslutsbefogenheter även i andra ärenden. Sådana befogenheter anges då i resp. myndighets instruk- tion. _

Jag har i och för sig den grundläggande uppfattningen att regeringen bör vara restriktiv med att tilldela lekmannastyrelserna i allmänna förvalt-

• Sida 90
•  Original

ningsmyndigheter sådana ytterligare beslutande uppgifter. men myndighe- terna är sinsemellan så olika att undantag kan motiveras.

Vilka dessa undantag kan vara bör inte bindas genom överväganden och förslag nu. men vad som kan komma i fråga är t. ex. att lekmannastyrelseri enstaka fall får i uppgift att fatta beslut i överprövningsärenden om de är principiellt viktiga. om myndigheten samtidigt är sista instans samt om beslut på lägre nivå har fattats av lekmän. Jag vill på denna punkt hänvisa till prop. 1983/84: llt) om regeringens befattning med besvärsärendcn. där föredraganden utan ställningstagande tog tipp frågan med särskilt avseende på centralmyndighets överprövning av länsstyrelsebeslut (s. 22) och med hänvisning till det då pågående arbetet i verksledningskommittén. Det kan också komma i fråga att pröva olika beslutsmodeller i myndigheter som utan att vara affärsverk bedriver en omfattande affärsverksamhet.

Regeringen bör vara fri att besluta om detta i varje särskilt fall. Det är inte möjligt att nu redovisa en exakt bcslutsfördelning mellan verksehef och styrelse i varje enskild myndighet.

1 ett bestämt ärendeslag föreslår jag i överensstämmelse med verksled- ningskommittén att nuvarande praxis med styrelsebeslut generellt upphör. Det gäller myndigheternas remissvar på utredningar. Det är inte tillfreds- ställande att myndigheters remissynpunkter färgas av partipolitiska eller intressemotiverade överväganden. Synpunkter av sådant slag kommer fram i utrednings— och beslutsprocessen på annat sätt, t. ex. genom egna remissvar från berörda organisationer liksom genom representation redan i utredningen, genom uppvaktningar hos regeringen eller riksdagsutskotten. etc. Regeringen och riksdagen har inga svårigheter att fånga in sådana opinionsyttringar. Men de behöver komplettera denna information med underlag som följer av myndigheternas professionella bedömningar i olika frågor. Jag har uppfattningen att synpunkter grundade på den sakkunskap myndigheterna besitter bäst framförs som tjänstemannasynpunkter. Jag menar därutöver att det är en tillgång i det demokratiska systemet att det är klart på vilka grunder olika instanser yttrar sig i viktiga samhällsangelägen- heter. Det bör därför vara verkschefen eller den tjänsteman till vilken denne delegerat rätten som bör besluta i remissärenden. Vad jag nu sagt skall givetvis inte hindra att verkschefen inhämtar styrelsens råd.

Styrelsens ansvar: Eftersom regeringen inte delegerar några befogen- heter till lekmannastyrelserna i deras allmänna rådgivnings- och insyns- uppgifter finns i de delarna inte heller något ansvar att utkräva. De har att lösa sina uppgifter efter bästa förstånd och med hänsyn tagen till medbor- garnas. avnämarnas eller sakkunskapens krav. Det ankommer på myndig- hetens chef att bedöma om styrelsens ståndpunkter är förenliga med riks- dagens och regeringens intentioner och de lagar och förordningar som styr verksamheten. Men för att en styrelse skall kunna fullgöra sina uppgifter måste den vara tillförsäkrad vissa rättigheter gentemot myndighetschefen. Vad det i första hand gäller är rätten att yttra sig över förslag till beslut och att få yttrandet bifogat beslutet. Det kan också vara fråga om rätten till viss information eller rätt att få resurser avdelade inför behandling av vissa ärenden.

Styrelserna bör i första hand ägna sig åt myndigheternas utåtriktade

• Sida 91
•  Original

verksamhet. t.ex. frågor som rör myndigheternas förhållande till enskilda, andra myndigheter eller kommuner. Det är i myndigheternas utåtriktade verksamhet som behovet av externt inflytande återfinns och det är i sådana frågor de externa krafterna kan tillföra kunskaper och omdöme utöver vad som finns inom en myndighet. Gemensamt för alla styrelser bör vara att de skall hållas informerade om allt av vikt som rör myndigheternas verksam- het. l insynsrätten ligger att verkschefen alltid ska höra styrelsen i viktiga frågor och efterkomma en begäran om information. Med viktiga frågor avserjag bl.a. utfärdande av allmänna råd (en uppgift som nära ansluter till utfärdandet av föreskrifter), verkställighetsärenden av prejudicerande eller policyskapande natur. samt ärenden i övrigt av strategisk betydelse. (. ex. större organisationsförändringar. Resultatet av extern och intern revision bör alltid presenteras för styrelsen. Att en styrelse skall ha möjligheter att lämna sina synpunkter på hur myndigheten löser sina serviceåliggandcn framstår som självklart. eftersom en huvuduppgift är att utöva insyn och förmedla inflytande från allmänhet eller avnämare av myndighetens tjäns- ter.

Styrelsen skall givetvis vara ansvarig för de beslut den fattar. Det ankommer som vanligt på de enskilda ledamöterna att göra sina egna bedömningar och reservera sig till beslutet om styrelsens mening avviker från den egna. Bestämmelser om regler för omröstning finns i förvaltnings— lagen (19861223). Regler om vilka krav som gäller för styrelsens beslutsför- hct tas in i resp. myndighets instruktion.

Myndighetsinstruktionerna bör. somjag anfört. göras tydliga. Det skall klan framgå vilken beslutsfördelning som gäller mellan verksehef och styrelse. Det är regeringen som genom instruktionens bestämmelser avgör i vilka klart angivna ärenden styrelsen beslutar. En instruktion bör således inte få innehålla den i dag vanliga formuleringen att styrelsen avgör frågor som hänskjuts till den av generaldirektören. Den bör inte heller få inneslu- ta bestämmelse med innebörden att myndigheten leds av styrelsen. Led- ningen skall tillkomma verkschefen.

Ordförandeskap: Med det förslag jag nu lämnat följer att beslutsrätten delas mellan verkschefen och lekmannastyrelsen. Samtidigt har jag beto- nat att verkschefen normalt. kommer att vara den som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet.

Ansvar och beslutsbefogenheter bör vara nära sammankopplade. En ansvarig verksehef bör därför ha ett tongivande inflytande även i ärenden där han eller hon inte har en sjävständig beslutsrätt. Detta motiverar att verkschefen inte bara ingåri styrelsen utan också är dess ordförande.

Mitt förslag i denna del stämmer således överens med den ordning som i de flesta fall gäller i dag. Såväl verksledningskommittén som vissa remiss- instanser har dock pekat på att verkschefens ordförandeskap kan innebära en risk för att styrelserna passiviseras. Det blir naturligt nog lätt så att ordföranden förväntas vara den främste initiativtagaren i ett kollektivt beslutsorgan.

Jag är medveten om förhållandet men hyser tilltro till att mina förslag i övrigt både markerar ett initiativansvar för styrelsen och dess enskilda ledamöter och uppmuntrar till initiativ. Detta bör också markeras i de

• Sida 92
•  Original

bestämmelser regeringen utfärdar angående uppgifter och ställning liksom angående verkschefens informationsskyldighet visavi styrelsen.

Vad jag nu sagt bör gälla normalt. men bör inte stadfästas att gälla i alla myndigheter. De stnå nämndmyndigheterna bör t. ex. behålla den nu van- liga konstruktionen med en ordförande som är en annan än myndighetens kanslichef teller motsvarande). Undantag kan bli aktuella även i enstaka andra fall. t.ex. när en styrelse är gemensam för mer än en myndighet. vilket förekommer.

Även för affärsverken föreslår jag på särskilda grunder att verkschef- skap och ordförandeskap skiljs åt. vilketjag återkommer till (avsnitt 9).

8.3. Styrelsernas sammansättning m. m.

Min bedömning: Lekmannastyrelserna bör vara små. Ersättare för ordinarie ledamöter skall normalt inte utses.

Ledamöterna bör utses efter de personliga förutsättningarna att fylla uppgifterna. Nomineringsförfarandet bör inte regleras. men regeringen bör då det är lämpligt använda sig av bl. a. riksdagspar- tiernas och intresscorganisationernas personkännedom och utse le- damöter efter deras förslag.

] vissa speciella undantagsfall bör styrelserna sättas samman så att intressen balanseras.

Kvinnorepresentalionen i lekmannastyrelserna bör öka Gfr av- snitt 7.5.4).

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer i väsentliga de— lar med min bedömning. För vissa myndigheter inom jordbruks- och ar— betsmarknadsområdena föreslär kommittén att partsammansatta förhand- lingsdelegationer inrättas under resp. styrelse för att förbereda styrelsens beslut. Förhandlingsdelegationerna skulle inte ha någon egen beslutsrätt. Principiellt anför kommittén att intresscgruppsrcpresentanter inte bör pla- ceras i ansvarsposition i förhållande till regeringen.

Remissinstanserna: De motsätter sig i flera fall att särskilda förhandlings- delegationer inrättas. lntresseorganisationernas principiella syn skiljer sig i flera fall från kommitténs när det gäller de egna representanternas roll i myndigheternas ledningsorgan. Även de myndigheter som i dag har intres- segruppsrepresentanter i lekmannastyrelserna riktar, med få undantag, kritik mot kommitténs analys i denna del. Övriga instanser delar i allmän- het kommitténs bedömning.

Skälen för min bedömning: Vilket slag av externt inflytande de olika styrelserna bör förmedla är till stor del avhängigt av resp. myndighets verksamhet. Tillskott av områdeskunskap och professionellt kunnande är viktigt i många myndigheter. En styrelse vars uppgift i första hand är att tillföra någon form av professionell sakkunskap eller kunskap om avnä- marnas krav och behov. bör därför sättas samman så att det finns inslag av expertis resp. företrädare för avnämarna. Lden mån en myndighet riktar

• Sida 93
•  Original

sin verksamhet direkt mot medborgarna bör representanter för det allmän- na medborgerliga omdömet ingå. För en styrelse i en sådan myndighet gäller att dess främsta uppgift är att tillföra medborgerligt omdöme till en demokratiskt känslig verksamhet och att slå vakt om det allmänna intres- set och medborgarnas rätt. Det medborgerliga omdömet representeras bäst av folkvalda i riksdag. landsting och kommuner.

Styrelserna bör vara små. Verksledningskommittén föreslog högst tio ledamöter. vilket även för mig framstår som en rimlig riktningsangivelse. Det bör då framhållas att det rör sig om en maximirekomrnendation. Inget kan generellt anföras som hindrar att en styrelse är mindre än så. om det bedöms ändamålsenligt i det enskilda fallet.

Det ligger inget allmänt intresse i att eftersträva representativitet för olika grupper i samhället. Ledamöterna skall utses efter de personliga förutsättningarna att fylla uppgiften. Det ligger däremot i sakens natur att regeringen många gånger har anledning att använda sig av t. ex. intresseor- ganisationernas personkännedom och utnämna ledamöter på förslag av dessa. i förlitande på att nominerade personer har de nödvändiga kvalifika- tionerna. Men ledamöterna har alltid sitt uppdrag från regeringen.

! vissa speciella undantagsfall. där det ligger stora fördelar i att intres- seavvägningar och samförstånd kan uppnås på myndighetsnivän. finns emellertid skäl att sätta samman styrelserna så att intressena balanseras.

Jag vill således vad gäller arbetsmarknadsområdet slå vakt om den ordning som gäller i dag för främst arbetsmarknadsstyrelsen. arbetar- skyddsstyrelsen och AM U-styrelsen. Detta medför i och för sig en form av intresseavvägning. som skiljer sig från andra myndigheters. genom att regeringen lämnar delar av den besltrtskompetens som myndigheten förfo- gar över öppen för överläggningar mellan dem som berörs. Men eljest skulle de oundvikliga intressekonflikterna inom myndigheternas verksam- hetsområde ständigt föras till regeringsnivån för avgörande där. Treparts- samverkan på myndighetsnivån erbjuderi dessa speciella fall mycket stora fördelar både när det gäller möjlighet till förankring av beslut och när det gäller administrativ smidighet.

Även för statens jordbruksnämnd bör liksom nu är fallet en sådan ordning tillämpas som innebär att olika berörda intressen blir representera- de i nämnden. Jag förutsättcr att instruktionerna för de berörda myndig- heterna kan få en utformning som i stort överensstämmer med dem som gäller för närvarande och samtidigt innebär att beslutsfördelningcn mellan resp. verksehef och lekmannastyrelse blir tydlig och klar. Klarheten är motiverad av att det även i dessa myndigheter är verkschefen som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet.

Sammansättningen av styrelserna bör enligt min mening inte regleras. men antalet ledamöter skall framgå av resp. myndighets instruktion. Nor- malt bör därvid inte föreskrivas att ersättare för ordinarie ledamöter skall utses. För detta finns i allmänhet inga skäl eftersom det inte är fråga om att upprätthålla någon balanserad representativitet. [ de nyss angivna undan- tagsfallen kan dock denna grundprincip brytas och ersättare förordnas. Där är intresserepresentationen medvetet vald som princip för samman- sättningen.

• Sida 94
•  Original

Jag menar således. att regeringen alltid bör vara fri att avgöra en styrel- ses sammansättning. Därför bör inte heller nomineringsförfarandet regle- ras. Nuvarande praxis med att regeringen i vissa fall inhämtarförslag från riksdagspartier och intresseorganisationer bör däremot bestå.

inför nominering och tillsättning av ledamöter i lekmannastyrelser är det därvid angeläget att uppmärksammajämställdheten.

Jag vill nämna att regeringen mot denna bakgrund vidtagit åtgärder som skall öka möjligheterna att föra fram namn representerande båda könen vid beredning av regeringens beslut om tillsättning av ledamöter i statliga styrelser. Här åsyftas de åtgärder som jag redogör för dels i årets budget- proposition (prop. 1986/87: l00 bil. 2 p. 5). dels i det föregående (avsnitt 7.5.4). Jag anser det angeläget att alla som har att lämna förslag inför tillsättning av styrelseledamöter agerar så att regeringen kan välja bland kandidater av båda könen.

Jag vill poängtera att en bättre balans mellan kvinnor och män i statliga styrelser ger styrelserna bättre möjligheter att fullgöra de uppgifter rege- ringen lägger på dem. Ett mångsidigt och brett perspektiv kan anläggas på uppgifterna genom kvinnors och mäns olikartade erfarenheter.

8.4. Personalföreträdare

Min bedömning: Företrädare för personalen bör ha närvaro- och ytfranderätt vid sammanträden i statliga lekmannastyrelser.

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer med min be- dömning.

Remissinstanserna: De myndigheter som lämnat synpunkter i denna del tillstyrker med få undantag kommitténs förslag. De anställdas organisatio- ner förordar dock — med undantag av SACO/SR och Metallindustriarbeta- reförbundet som stödjer förslaget — att nuvarande beslutanderätt bibehålls för personalföreträdarna.

Skälen för min bedömning: Enligt min mening är personalrepresenta- tionen i statliga myndigheters styrelser värdefull för de anställdas insyn och inflytande. Det är viktigt bl. a. att personalen genom sina företrädare direkt kan följa och delta i de diskussioner och överväganden som äger rum under styrelsens sammanträden. Olika frågor som styrelsen behandlar får också en mer mångsidig belysning genom att de anställdas erfarenheter och uppfattningar på detta sätt kan föras fram. Personalföreträdarnas närvaro vid sammanträdena bidrar dessutom allmänt sett till ett nära och förtroendefullt samarbete mellan personalorganisationerna och myndighe- ten. Liknande synpunkter har framförts av både verksledningskommittén och många remissinstanser. Personalföreträdarnas närvaro- och yttrande- rätt i statliga myndigheters styrelser bör därför behållas i samma utsträck- ning som nu.

Frågan om personalföreträdarnas rätt att delta i styrelsebesluten måste ses i belysning av de förslag som jag nyss har framfört om anSvarsfördel-

• Sida 95
•  Original

ningen mellan verksehef och styrelse och om styrelsernas beslutskompe- tens. En statlig lekmannastyrelse skall enligt förslaget fatta beslut om anslagsframställning inbegripet verksamhetsberättelse samt om utfärdande av föreskrifter till följd av bemyndigande i lagar och förordningar. En central fråga blir då i vad mån de anställdas företrädare bör kunna utöva ett omedelbart inflytande i de frågor där styrelserna avses fatta beslut.

Nuvarande regler i kungörelsen (l9741224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse. m.m. (omtryckt l982: 1279) fastställdes år l974 (jfr prop. l974: i bil. 2 p. 7. an 4. rskr. 95). alltså före tillkomsten av medbestämmandclagent1976: 589. MBL) och medbestämmandeavtalet (MBA-S). Enligt dessa regler har personalföreträdarna närvaro- och ytt- randerätt i alla frågor. De har därtill beslutsrätt i alla frågor trtom sådana som rör det slag av verksamhet som myndigheten skall bedriva eller sådana där de kan ansesjäviga på grund av sin partsställning. Det ankom- mer på styrelsen att avgöra om personalföreträdarna i de enskilda ären- dena har rätt att delta i besluten eller inte.

[ nämnda prop. 1974: 1 anförs bl. a. att ett ökat inflytande för de anställ- da i myndighetens högsta beslutande organ skapar gott underlag för en förbättrad information till de anställda om bakgrunden till och motiven för myndighetens ställningstaganden i skilda frågor. Men samtidigt markeras att undantag måste göras i personalföreträdarnas beslutanderätt av hänsyn till bl.a. de politiska instansernas bestämmanderätt.

Frågan om gränsdragningen mellan arbetstagarinilytandet och den poli- tiska demokratin behandlas mer ingående i motiven till lagen om offentlig anställning (prop. l975/76: 105 bil. 2. an 45. rskr. 404). Där konstateras bl. a. att det bör tillkomma de politiska organen och. efter delegering. verk och andra myndigheter att bestämma vilken typ av verksamhet som myn- digheterna skall bedriva liksom målen för myndigheternas verksamhet och de ramar. inbegripet resursramar. inom vilka verksamheten skall bedrivas. Till det politiska beslut-sområdet hänförs också den utåtriktade delen av myndigheternas verksamhet. Därmed avses främst myndighetsutövning- ens innehåll men också innehållet i annan verksamhet som riktar sig till offentliga myndigheter och till allmänheten. dvs. till medborgarna. företag. osv.

De frågor där de statliga lekmannastyrelserna avses fatta beslut enligt mina bedömningar nu kan hänföras till det politiska beslutsområdet. l konsekvens härmed finns således inte heller någon fråga där personalföre- trädarna i praktiken kan utöva beslutsrätt i styrelserna utan att den poli- tiska demokratin träds förnär. Jag vill i det följande närmare motivera mitt ställningstagande när det gäller myndigheternas beslut om sina anslags- framställningar.

Skyldigheten att före den i september varje år till regeringen lämna förslag till anslagsframställningar och andra framställningar som skall gö- ras hos riksdagen nästa år har sin grund i allmänna verksstadgan. [ februari varje år utfärdar regeringen direktiv för myndigheternas anslagsframställ- ningar för det närmaste budgetåret. Till grund för direktiven ligger bl.a. de riktlinjer som riksdagen har fastställt för den fortsatta utgiftspolitiken.

För anslagsframställningarna för budgetåret 1987/88 har gällt bl.a. att

• Sida 96
•  Original

myndigheterna skall redovisa ett huvudförslag som innebär en med S% minskad resursförbrukning fördelad på tre år. Myndigheterna skall därut- över — som en obligatorisk uppgift — granska de transfereringssystem. m.m. som de administrerar i syfte att ge statsmakterna underlag för bedömningar av behovet av allmän omprövning. möjligheterna att förenkla regelsystemen och minska administrationskostnaderna. minska index- kopplingar och andra automatikinslag. förbättra kassahållningen. m.m.

Till bilden hör också att regeringen som jag redovisat strävar efter att utveckla sådana former för myndigheternas och regeringskansliets budget- arbete som medger att analyserna av myndigheternas verksamhet och medelsbehov kan fördjupas. att planeringen kan ske mer långsiktigt och att dialogen mellan myndigheterna och regeringen kan förbättras. Härigenom skapas också nya förutsättningar att ge riksdagen väl underbyggda besluts- underlag i bl. a. budgetpropositionen. Ett viktigt inslag är här försöksverk- samheten med fördjupade anslagsframställningar oeh treåriga budgetra- mar.

Myndigheternas anslagsframställningar ingår således som ett led i den politiska beslutsprocessen och bör följaktligen inte omfattas av någon beslutsrätt för personalföreträdarna i myndigheternas styrelser.

Detta inverkar inte på arbetstagarnas rätt att. inom ramen för förhållan- det mellan arbetstagare och arbetsgivare. få det inflytande över myndighev ternas anslagsframställningar som följer av medbestämmandelagen eller av kollektivavtal.

Jag vill i sammanhanget också erinra om att enligt MBA-S får arbetsgi- varen och berörda organisationer — med beaktande av de förutsättningar som ges i regeringens direktiv för myndigheternas anslagsframställningar och andra plancringsdirektiv från regeringen —- sluta lokala kollektivavtal om formerna för arbetstagarorganisationernas och de anställdas medver- kan i utarbetandet av myndighetens årliga anslagsframställning och i den planering i övrigt av verksamheten inom myndigheten som föranleds bl. a. av riksdagens och regeringens beslut om medelstilldelning. m.m.

Tilläggas kan att protokollet från de MBL—förhandlingar som har förts mellan myndigheten och de lokala arbetstagarorganisationerna med anled- ning av myndighetens anslagsframställning regelmässigt fogas till fram- ställningen när den överlämnas till regeringen. De synpunkter och yrkan- den som framförts av de anställdas organisationer vid dessa förhandlingar finns således tillgängliga vid budgetarbetet i regeringskansliet.

Jag anser sammanfattningsvis att arbetstagarintlytandet enligt mitt för- slag får en sakligt riktig avvägning gentemot den politiska demokratin också i frågor om myndigheternas anslagsframställningar genom dels infor- mations-. förhandlings- och avtalsrätten enligt MBL och MBA-S. dels närvaro- och yttranderätten för personalföreträdare i myndigheternas sty- relser.

8.5. Utbildning för styrelseledamöter

Min bedömning: Regeringen bör ta initiativ till utbildning av styrel- seledamöter. Detsamma gäller beträffande personalföreträdarna i styrelsen.

• Sida 97
•  Original

Verksledningskommittén: Dess förslagöverensstämmer med mitt. Remissinstanserna: De tillstyrker kommitténs förslag.

Skälen för min bedömning: Jag delar verksledningskommitténs uppfatt- ning att det är angeläget att ge tttbildning till ledamöterna i lekmannastyrel— scr. En sådan utbildning bör klargöra styrelsens uppgifter. befogenheter. ansvar. arbetsformer samt dess roll och funktion i förhållande till regering- en resp. verksledningen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas de frågor där styrelsen har beslutsfunktioner. [ myndigheter som får direktiv att ge underlag för beslut om treåriga budgetramar bör de frågorna självfallet ges särskilt utrymme i utbildningen. Med utgångspunkt i den samlade bild som utbildningen bör ge av styrelsearbetet bör också de enskilda styrelseleda- möterna kunna stämma av den roll de av regeringen tilldelats i styrelsen.

Jag ansluter mig till kommitténs uppfattning att utbildningen i fråga bast anpassas till de skiftande förutsättningarna om den genomförs som myn- dighetsvisa seminarier — förslagsvis omfattande en till två dagar.

Jag föreslår att regeringen tar initiativ till genomförande av sådana seminarier allteftersom de nya lekmannastyrelserna inrättas.

Motsvarande utbildning bör också genomföras för affärsverkens kon- cernstyrelscr.

För att skapa en gemensam plattform för myndighetens samlade led- ningsfunktion kan det vara lämpligt att representanter för verksledningen. direktionen eller motsvarande också deltari delar av utbildningen.

Utbildning bör också enligt min mening fortlöpande arrangeras för nytill- kommande ledamöter som efter hand utses att gå in i styrelserna. Utbild- ningen kan lämpligen genomföras enligt det mönster för utbildning av nyutnämnda verkschefcr somjag föreslagit i det föregående.

8.6. Direktioner och hantering av besvärs- och disciplinärenden

Min bedömning: Det är naturligt att verksehefer i stora och medel- stora myndigheter samlar sina närmast underlydande chefer i en direktion med en i förhållande till verkschefen rådgivande funktion. För beslut i diseiplinärenden m. m. krävs särskilda former.

Verksledningskommittén: Dess bedömning överensstämmer med min. Kommittén föreslår därutöver att direktionernas existens regleras i myn- dighetsinstruktionerna och att de tilldelas beslutsfunktioner i besvärs- och disciplinärenden.

Remissinstanserna: De menar i den mån de yttrat sig om direktioner att sådana bör finnas. Meningarna är delade om huruvida deras existens bör regleras. Meningarna är också delade när det gäller direktionernas befatt— ning med besvärs- och disciplinärenden. De myndigheter som hanterar stora mängder besvärsärendcn motsätter sig att en-direktion tar befattning med dessa.

Skälen för min bedömning: Verksledningskommitténs undersökningar

• Sida 98
•  Original

har visat att det i så gott som alla myndigheter finns en direktion. även om benämningen kan skifta. Direktionerna har alla det gemensamt att de består av myndighetschefen och dennes närmast underlydande chefer samt att de inte är reglerade i myndigheternas instruktioner.

Jag ser det som naturligt att direktioner finns. De kan fylla en viktig funktion som rådgivare till verkscheferna och som informationsförmedlare och sammanhållare inom myndigheterna.

Att myndigheterna är sinsemellan olika innebär naturligtvis att även direktionernas uppgifter kan växla. men jag utgår ifrån att de i allmänhet behandlar frågor av strategisk vikt för myndigheterna och att de är forum där viktiga beslut kan diskuteras och förberedas. Som verksledningskom— mittén påpekade bör de t.ex. kunna diskutera viktiga remissärenden.

När det särskilt gäller direktionernas befattning med överprövnings- och diseiplinärenden vill jag anföra följande.

Jag har tagit intryck av de remissynpunkter som lämnats av myndigheter med stor vana att hantera överklaganden. De visar bl.a. att den stora mängden ärenden av detta slag i vissa myndigheter kan innebära att det blir praktiskt helt ogörligt att låta direktionen besluta i sådana ärenden. ] andra fall, där verksamheten spänner över skilda områden. bedömer man det osannolikt att en direktionsbehandling kan tillföra ärendena något av vikt. Man förlitar sig i allmänhet på den speciella sakkunskap som finns inom en avdelning i myndigheten. Det har också anförts att överprövningsärenden i vissa fall är av så enkel beskaffenhet att det är naturligt att hantera dem på låga nivåer i myndigheten.

Jag är således inte beredd att förorda att direktionerna skall besluta i sådana ärenden.

Vad gäller diseiplinärenden är dagens ordning normalt den. att det i myndighetsinstruktionerna finns bestämmelser om att styrelsen avgör frå- gor om skiljande från anställning eller om disciplinansvar, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning. såvitt gäller arbetstagare hos myn- digheten. Med uttrycket "skiljande från anställning" avses tvångsentledi- gande. dvs. beslut från myndighetens sida om t. ex. uppsägning på grund av arbetsbrist eller personliga förhållanden, om avskedande eller om obli- gatorisk avgång på grund av viss ålder eller sjukdom eller om förflyttning. allt med tillämpning av lagen om offentlig anställning.

På grund av de rättssäkerhetskrav som gäller i dessa ärenden är det av stor vikt att besluten fattas av flera. Det är också detta som föranlett kommittén att föreslå direktionen som beslutsinstans. sedan kommittén menat att ärenden av denna typ inte bör avgöras av en myndighets styrel- se. Även med mitt förslag angående myndighetsstyrelserna följer att ären- den som här avses bör avgöras av någon annan än styrelsen.

Om direktionen skulle bli beslutande i diseiplinärenden skulle den kom- ma att betraktas som en disciplinnämnd i den betydelse som anges i kungörelsen om personalföreträdare i statliga myndigheters styrelse. En- ligt 8 & kungörelsen l9741224 skall personalföreträdarna vara ledamöter av nämnden med samma rättigheter och skyldigheter som andra ledamöter.

Jag är inte beredd att nu föreslå någon ändring angående personalföre- trädarnas ställning i dessa ärenden. Det innebär att direktionen inte utan

• Sida 99
•  Original

vidare kan göras till beslutsorgan. Det är däremot möjligt att låta direktio- nen tillsammans med företrädare för personalen utgöra en nämnd som fattar beslut i ärendena.

Jag avser att återkomma till regeringen med förslag i dessa frågor i anslutning till att jag föreslår de bestämmelser som ska gälla för myndighe- ternas styrelser. Jag avser att dessförinnan ta kontakt med personalorgani- sationerna på det statliga avtalsområdet.

Eftersom jag således inte finner det motiverat att tilldela direktioner i myndigheterna några särskilda beslutsbefogenheter. finner jag det inte heller motiverat att i författningsbestämmelser föreskriva om förekomsten av direktioner. deras roller och uppgifter.

8.7. Vissa myndigheter 8.7.1 Allmänt

De principer för ledningsfunktionens utformning som jag redogjort för bör gälla alla centrala myndigheter under regeringen. med vissa undantag som jag redovisar i det följande.

Till en början vill jag då konstatera att vissa myndigheter som i dag helt saknar lekmannainflytande bör få en styrelse i likhet med andra. Myndig- heter utan styrelse finns främst inom försvars- och finansdepartementens områden. Jag återkommer till försvarsmyndigheterna och vill vad gäller finansdepartementets område endast nämna att tullverket ingår bland dem som i dag saknar styrelse. Även inom andra departementsområden finns enstaka exempel. t. ex. kammarkollegiet som tillhör civildepartcmcntet.

Min bedömning: ] vissa typer av myndigheter bör ledningsfunk- tionen ges en särskild utformning.

Verksledningskommittén: Dess förslag överensstämmer med min be- dömning.

Remissinstanserna: Deras synpunkter överensstämmer med min bedöm— ning.

Skälen för min bedömning Staby/ny”dig/leter.

Vissa myndigheter har sin verksamhet riktad uteslutande. eller nästan uteslutande. mot staten själv och bedriver en verksamhet som i mycket är integrerad med arbetet i regeringskansliet. Det gäller de s.k. stabsmyn- digheter som verksledningskommittén särskilt angav. nämligen RRV. SIPU. statskontoret och SAMN. Ingen av dessa myndigheter har en verk- samhet riktad mot allmänheten. Deras funktion är sådan att de står till regeringens förfogande för de insatser regeringen från tid till annan finner

• Sida 100
•  Original

angelägna. Jag delar kommitténs och remissinstansernas bedömning att en rådgivningsfunktion för lekmännen är den mest naturliga och ändamålsen- liga i dessa fall. Sammansättningen av rådgivande organ bör dock varieras med hänsyn till myndigheternas skilda uppgifter. Ett parlamentariskt in- slag ter sig främmande mot bakgrund av att det rör sig om regeringens stabsmyndigheter. men kan ändå aktualiseras för RRV. Det ankommer på regeringen att närmare klargöra detta i anslutning till att nya instruktioner beslutas.

Forskningsråd och små nämndmyndigherer

Ledningsfunktionen i forskningsråden och de många små nämndmyndig- heterna skiljer sig från andra myndigheter genom att deras beslutsfunktion i huvudsak eller till väsentlig del gäller rena verkställighetsärenden. Det är också det kollektiva beslutsorganet eller dess ordförande som bär ansvaret inför regeringen. För forskningsrådens del gäller dessutom att ledamöterna inte enbart utses av regeringen. De utses till stor del av särskilda elektors- församlingar.

Verksledningskommittén fann inte skäl att föreslå några förändringar för de nämnda myndighetstyperna. Remissinstanserna instämde i den bedöm- ningen och det gör även jag. Bortsett från vissa förändringar angående myndigheternas chefer och angående personalföreträdare bör de nuvaran- de ledningsfunktionerna enligt min mening således behållas intakta i hu- manistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet, medicinska forsknings- rådet. naturvetenskapliga forskningsrådet. forskningsrådsnämnden. skogs- ochjordbrukets forskningsråd. byggforskningsrådet samt vissa and- ra myndigheter med verksamhet som är snarlik forskningsrådens. t.ex. arbetsmiljöfonden och transportforskningsdclegationen. Detsamma bör gälla de små nämndmyndigheter i övrigt vilka inrättats för speciella upp- gifter. dvs. presstödsnämnden, exportkreditnämnden, m. fl. De särskilda nämnder som inrättats för att det befunnits välmotiverat med en särskild beslutsordning i vissa ärendeslag bör givetvis inte heller beröras av mina förslag. Jag tänker då på myndigheter av det slag som bl. a. koncessions- nämnden för miljöskydd eller hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd utgör exempel på.

Vissa kulturinslilutioner

lnom kultursektorn driver staten verksamhet såväl i stiftelse-, bolags- som myndighetsform. Gemensamt för verksamheten är att den bör bedrivas under stor frihet. Kultursektorns myndigheter har i vissa fall uppgifter som skiljer dem från förvaltningen i övrigt. Jag tänker framför allt på museerna. Det kan finnas skäl att ge styrelserna i sådana myndigheter en mer fram- skjuten roll än i förvaltningen i övrigt. Beslut om styrelsens uppgifter bör därför fattas utifrån förhållandena kring den enskilda institutionens upp- gifter och roll. Även inom kulturområdet bör dock givetvis gälla att an- svarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydlig.

• Sida 101
•  Original

Myndigheter inom försvarsmaklen

De centrala myndigheter inom försvarsmakten som berörs av mina övervä- ganden om myndigheternas ledning redovisas i följande tabell. Av tabellen framgår också om dessa myndigheter i dag har en lekmannastyrelse eller ej.

Myndighet Har lekmannastyrelse

överbefz'ilhavaren Nej chefen för armén " chefen för marinen chefen för flygvapnet rikshemvärnschefen försvarets civilförvaltning försvarets sjukvårdsstyrelse fortifikationsförvaltningen försvarets materielverk ju värnpliktsverket Nej försvarshögskolan ' militärhögskolan " försvarets förvaltningsskola Ja försvarets radioanstalt Nej försvarets datacentral Ju försvarets läromedelseentral Nej krigsarkivet " statens försvarshistoriska museer Ja

Överbefälhavaren har en ledande roll inom försvarsmakten. Rollen preciseras närmare i en rad statsmaktsbeslut under senare år. bl. a. förord- ningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten (jfr Regeringens förordningsmotiv l983zl). Det finns därför anledning att, utifrån mina allmänna överväganden om myndigheternas ledning. särskilt pröva frågan om myndigheten överbefälhavaren bör ha en styrelse.

Riksdagen (prop. 1977/78163. FöU 9. rskr. 174) har tidigare behandlat frågan om lekmannainflytande i försvarsmaktens centrala ledning. För lekmannainflytandet i fred inrättades ett rådgivande lekmannaorgan. be- nämnt militärledningens rådgivande nämnd. knutet till överbefälhavaren. Den operativa verksamheten och underrättelsetjänsten undantogs från nämndens verksamhet. .

Enligt min mening har nämnden fungerat väl. Den har emellertid inte de beslutsbefogenheter som jag vill ge myndighetsstyrelser i allmänhet.

De allmänna skäl som jag har anfört för sådana beslutsbefogenheter är inte tillämpliga på myndigheten överbefälhavaren. Den beslutar endast i undantagsfall om föreskrifter som rör allmänheten. Frågan om försvars- maktens långsiktiga utveckling behandlas av statsmakterna i särskilda försvarsbeslut, som förbereds av parlamentariskt sammansatta försvars— kommittéer. Därvid värderas också hur närmast föregående särskilda för- svarsbeslut kunnat genomföras. Någon lekmannastyrelse med beslutsbe- fogenheter hos överbefälhavaren behövs därför inte.

I fråga om försvarsmaktens övriga myndigheter anser jag. med hänsyn till överbefälhavarens ledande roll, att de inte generellt bör ha lekmanna- styrelser. Att de i vissa fall har det idag bör ses mot bakgrund av att dessa styrelser har tillkommit genom separata beslut vid olika tidpunkter och vid

' 101

• Sida 102
•  Original

en tid då överbefälhavarens ledande roll inte var lika klart uttalad som den är nu. samt mot bakgrund av myndigheternas uppgifter i dag. Frågan om vilka av dessa myndigheter som i fortsättningen skall ha lekmannastyrelse får enligt min mening prövas i varje enskilt fall. t. ex. i samband med större organisationsöversyner. Det bör ankomma på regeringen att besluta här- om.

Jag har i denna fråga samrått med chefen för försvarsdepartementet.

Vissa andra myndigheter

Vid sidan av de ovan redovisade myndighetstyperna där det kan vara motiverat att göra avsteg från de principer för ledningens utformning som jag tidigare anmält finns även vissa andra myndigheter som bör behandlas särskilt. De myndigheter jag åsyftar har. bortsett från stora skillnader i övrigt. så speciella uppgifter att det är motiverat att utforma ledningsfunk- tionen på de särskilda grunder som gäller i det enskilda fallet. Myndigheter inom rättsväsendet. som justitiekanslern och riksåklagaren. liksom också statens arbetsgivarverk. kan trots sina skilda förutsättningar få illustrera myndigheter av den typ somjag här tänker på.

Länsstyrelserna

En speciell fråga som kommittén tar upp gäller länsstyrelsernas lednings- funktion. Jag delar kommitténs uppfattning att denna fråga bör bli föremål för prövning i samband med utvärderingen av den försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning. som inleddes i Norrbottens län den 1 juli 1986 med stöd av en särskild lag (1985: 1073). De förtroendevaldas medverkan har varit en central fråga under förberedelsesarbetet inför försöket. Den modell som nu prövas i Norrbottens län innebär betydelsefulla ändringar jämfört med den ordning som gäller i övrigt för den regionala förtroende- mannaorganisationen (jfr även förordningen 1986:1123 med instruktion för länsstyrelsen i Norrbottens län). Länsstyrelsens styrelse utser i sin helhet de s. k. funktionsstyrelserna som ersätter lantbruksnämnden. rennärings- delegationen. länsbostadsnämnden. länsskolnämnden och fiskenämnden. Länsvägnämnden har ersatts av ett råd för kommunikationsfrågor. Den hittillsvarande ordningen. där landstinget utser vissa. regeringen andra och länsstyrelsen äter en del ledamöter medan några har varit självskrivna, har ersatts av att länsstyrelsens styrelse utser samtliga. Funktionsstyrelserna har ett klart definierat ansvarsförhållande inför länsstyrelsens förtroende- mannastyrelse. Av principiell betydelse är också frågan om beslutsfördel- ningcn mellan styrelsen och funktionsstyrelserna. Länsstyrelsens styrelse har att svara för den övergripande ledningen av ett avsevärt större verk- samhetsområde än tidigare. Det innebär i sin tur att den i hög grad får inrikta sig på övergripande frågor. som rör utvecklingen i stort i länet. medan frågor av detaljkaraktär skall behandlas i funktionsstyrelserna.

En av huvudfrågorna vid utvärderingen av försöksverksamheten blir att belysa erfarenheterna och effekterna av denna nya ledningsmodell på länsplanet.

• Sida 103
•  Original

8.8. Rättslig reglering

Min bedömning: Myndigheternas beslutssystcm och arbetsformer bör bestämmas av regeringen i en verksförordning och i myndighe- ternas instruktioner.

Verksledningskommittén: Frågan om den rättsliga regleringen har inte särskilt behandlats av kommittén.

Skälen för min bedömning: Myndigheternas organisation och arbets- former bestäms i dag i allmänna verksstadgan och i resp. myndighets instruktion. ] vissa fall är myndighetens organisation mer eller mindre bunden av ett riksdagsbeslut. Så är till exempel fallet om riksdagen fast- ställt riktlinjer för en av regeringen föreslagen reform där regeringen samti- digt underställt en organisatorisk förändring av en myndighet riksdagens prövning.

Även i andra regeringsförfuttningar som gäller generellt för de statliga myndigheterna finns bestämmelser som rör myndigheternas organisation. arbetsformer och administrativa verksamhet. I ett antal författningar regle- ras också vissa speciella frågor som bevakning av statens rätt, upphand- ling. redovisning och revision samt förvaltning av statens egendom. Ytter- ligare reglcr finns i myndigheternas regleringsbrev. Många av de bestäm— melser som jag nu nämnt är mycket detaljerade och lämnar endast ett litet utrymme för myndigheterna att själva besluta om.

För att regeringens styrning av myndigheterna skall bli effektivare. tydligare och klarare krävs att regelsystemet saneras. Somjag nämnt skall regeringen ta ett fastare grepp när det gäller att styra myndigheterna i stort. medan myndigheterna i större mån än i dag själva skall få besluta sin egen inre organisation. Denna ordning bör också avspegla sig i de regler som skall reglera myndigheternas verksamhet.

Jag har i detta syfte, efter regeringens bemyndigande. tillsatt en särskild utredare (C 1985:02) som skall se över regelsystemet och komma med förslag till en ny verksförordning som skall ersätta verksstadgan (dir. 1985134). Utredaren skall också lägga fram ett principförslag till ut- formningen av myndigheternas instruktioner samt i övrigt förslag till hur övriga föreskrifter skall fogas till det totala regelsystemet. En viktig ut- gångspunkt för arbetet är att det nya regelsystemet utformas så att det blir så lättöverskådligt och lättillgängligt som möjligt.

Med de riktlinjer som jag nu har föreslagit som utgångspunkt avserjag. sedan utredaren redovisat sitt uppdrag och detta beretts i vanlig ordning. att återkomma till regeringen med förslag om de förordningar som behövs.

9. Affärsverken och deras dotterbolag 9.1 lnledning

Jag behandlar här frågor om affärsverken och deras bolag. Bl. a. uttalas att verk och bolag skall behandlas som sammanhållna företagsenheter. s.k.

• Sida 104
•  Original

affärsverkskoncerner. Förslagen och bedömningarna syftar till att dels förbättra riksdagens och regeringens styrning och kontroll av affärsverks- koncernerna. dels åstadkomma sådana förutsättningar för koncernerna att verksamheten kan bedrivas rationellt i förhållande till fastställda företags— och samhällsekonomiska mål.

9.2. Allmänna utgångspunkter 9.2.1 Affärsverken som myndigheter

De statliga affärsverken är postverket. televerket. statens järnvägar (SJ). luftfartsverket.statens vattenfallsverk (Vattenfall). domänverket och af- färsverket FFV. Regeringen har tidigare i årets budgetproposition (prop. 1986/871100 bil. 8) föreslagit att även sjöfartsverket går över till att bli ett affärsverk.

Affärsverken är myndigheter under regeringen. De är sålunda inga själv- ständiga juridiska enheter utan en del av den statliga verksamheten. Ver- ken äger t. ex. inte sina tillgångar och sitt kapital utan förvaltar dessa åt staten. Det gäller också aktierna i dotterbolagen.

För affärsverken innebär detta bl. a. att — de är underkastade förvaltningsrättsliga och andra offentligrättsliga fö-

reskrifter.

— beslut om avgifter ankommer på regeringen: med undantag av vissa grundtaxor som riktas mot allmänheten har dock verken bemyndigats att fatta sådana beslut inom ramen för avgiftsprinciper som beslutats av riksdagen och regeringen. ] den verksamhet som bedrivs i fri konkur- rens skall priserna av naturliga skäl beslutas av verken under samma villkor som hos konkurrenterna.

-— ett beslut av ett affärsverk normalt kan överprövas i en högre instans. -— verken är befriade från statlig inkomst- och förmögenhetsskatt. — verksamheten är underkastad offentlig insyn: dock ger sekretesslagen (1980: 100. omtryckt 1985: 1059, ändrad senast 1986:1407) bl.a. möjlig— het att sekretessbelägga handlingar till skydd för affärsverksamheten. — riksdagen och regeringen kan besluta om verkens inre organisation. -— verken är i utformningen av sin personalpolitik delvis bundna av de bestämmelser som tillämpas inom staten i övrigt, -— verkschefens ställning regleras i LOA, m.fl. författningar. — verksstyrelsernas befogenheter finns inskrivna i verkens instruktioner.

9.2.2 Affärsverken som ekonomiska enheter

Affärsverken har i ekonomiskt avseende länge intagit en särställningjäm- fört med andra statsmyndigheter. Redan i 1911 års budgetreform slogs fast att verken skulle betraktas som självbärande. affärsdrivande enheter. Det- ta markerades genom att driftverksamheten kom att nettoredovisas mot statsbudgeten, dvs. i princip redovisas endast inleverans av överskott/un- derskott över statsbudgeten. För tjänster som samhället önskar köpa er-

Prop.1986/87:99

• Sida 105
•  Original

håller verken särskilda anslag över statsbudgeten i enlighet med det s. k. offensystemet.

Affärsverken kan också i ekonomiskt hänseende styras enligt sedvanliga företagsekonomiska principer och de upprättar t. ex. sedan länge årsredo- visningar och bokslut med resultat- och balansräkningar på liknande sätt som större företag.

Verkens självständighet som ekonomiska enheter markeras av att de har ett ansvar för förvaltningen av det kapital som disponeras i verksamheten. Traditionellt har dessa kapitalinsatser bestått av statskapital till investe- ringar och visst rörelsekapital samt rörlig kredit hos riksgäldskontoret. Riksdagen och regeringen har i sina ägar- och bankmässiga relationer till verken på senare tid givit tillstånd till nya former för verkens kapitalför— sörjning. antingen via riksgäldskontoret eller för televerkets del också via den öppna. svenska kapitalmarknaden. Till denna bild skall också fogas att vissa verk fått tillstånd att bilda finansbolag.

Att affärsverken driver aktiebolag är ingen ny företeelse. Många av SJ:s bolag var tidigare enskilt ägdajärnvägsbolag. När de enskildajärnvägarna förstatligades kom också deras bolag att införlivas i den statliga sektorn. Vattenfall har successivt kommit att samarbeta med kommuner och pri- vata intressen i såväl kraft- och värmeproduktionen som i eldistributionen. Aktiebolaget har därvid ansetts vara den mest ändamålsenliga formen att samarbeta inom. För televerkets. domänverkets och FFV:s del har bolags- sektorn vuxit till nuvarande omfattning under de senaste 5— 10 åren.

Verksledningskommittén har i sitt betänkandet redovisat ett antal fakto- rer som bidragit till att affärsverken skaffat bolag eller engagerat sig i bolagsverksamhet. Hit hör bl.a. möjligheten att samverka med kommuner och näringsliv. eftersom verksformcn inte anses erbjuda tillräckliga möjlig- heter till fortlöpande samarbete då verksamheten kräver bestående kapi- talinsatser och risktagande från bägge parter. Hit hör också att bolagsfor- men ansetts medge en snabbare beslutsprocess. en större flexibilitet i finansiering och tjänstestruktur, att verksamheten i företagsekonomiskt hänseende bedrivs under konkurrensneutrala förhållanden och andra fak- torer som är betydelsefulla för en verksamhet som bedrivs på en konkur- rensutsatt marknad. Attityder från olika intressenter har också betydelse. I några fall har stagnation eller rationaliseringar inom basverksamheten påverkat de berörda verken att gå in på områden som gränsar till basverk- samheterna.

För att verken skall få bilda eller förvärva bolag fordras riksdagens medgivande. För flertalet affärsverk har dock riksdagen i vissa fall delege- rat sin beslutanderätt till regeringen. Tillkomsten av förvaltningsbolag mellan verken och de rörelsedrivande bolagen har dessutom lett till bolags- grupper som är mer fristående i förhållande till verken. men framför allt i förhållande till riksdagen och regeringen.

• Sida 106
•  Original

9.3. Affärsverkskoncernen — form och ställning

Min bedömning: Ett affärsverk och dess bolag bör i fortsättningen i olika sammanhang kunna behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenheter —- en affärsverkskoncern. Syftet med denna reform är att ge förutsättningar för att verksamheten i affärsverken skall kunna bedrivas effektivt.

De mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer bör i stort gälla hela koncernen. De uppgifter som tilldelats verken bör utgöra grunden för all verksamhet inom resp. koncern. Den verk— samhet som bedrivs i dotterbolagen bör på ett naturligt sätt stödja eller komplettera verksamheten i affärsverken.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedöm- ning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker i stort kommit— téns förslag. Några remissinstanser har invändningar mot förslaget. Pro- cordia AB anser sålunda att det knappast låter sig göras att låta organisa- tion. styrformer. lednings- och kontrollorgan anpassas till verksamheten oavsett associationsform. lndustriförbundet anser att de områden inom affärsverken som arbetar i konkurrens skall omvandlas till aktiebolag och lämpligen föras över till Procordia AB. ex. hela FFV. SJ. vissa delar av televerkets försäljning och postens budverksamhet. Stockholms universi- tet pekar på att offentligrättsliga och privaträttsliga regler kommer att tillämpas parallellt inom en och samma koncern. Därför är det viktigt att beslutsprocessen i verk och bolag klart hålls isär. [ annat fall kan affärsver- ken komma att utvecklas till ett mellanting mellan myndighet och privat- rättsligt subjekt. där varken de offentligrättsliga eller aktiebolagsrättsliga kontrollsystemen fungerar i praktiken.

Skälen för min bedömning: Riksdagen och regeringen har vid olika tillfällen diskuterat behovet av bättre insyn i och inflytande över verksam- heten inom affärsverken och deras dotterbolag. Inte minst gäller detta bolagsverksamhetcn. där riksdagen och regeringen inte har samma möjlig- heter till kontroll från sina egna organ. som när verksamheten bedrivs i myndighetsform.

Likaså försvåras kontrollen från enskilda. organisationer och massme- dia. Det var bl. a. mot den bakgrunden som kommittén fick i uppdrag att se över relationerna mellan riksdagen, regeringen och verken samt de bolag och andra juridiska personer som ligger under verken. likaså de styrmöj- ligheter som regeringen bör ha. Uppgiften bestod, som kommittén förtydli- gade den till. i att söka efter lösningar som med bibehållande av associa- tionsformen kan förväntas effektivera och förbättra styrningen av. insynen i och kontrollen av verken. bolagen och den samlade verksamhet som dessa utövar. Redan i direktiven konstaterades att sådana förslag inte fick förhindra eller försvåra för affärsverken att bedriva verksamheten på ett kommersiellt riktigt sätt. Skillnaden mellan affärsverk och andra myndig- heter betonades.

• Sida 107
•  Original

För affärsverken har riksdagen och regeringen sedan länge lagt fast ekonomiska mål. Målen eller kraven är olika utformade för olika verk. För vissa verk. t. ex. SJ och Vattenfall. gäller ett avkastningskrav på dispone- rat statskapital. För televerket fastställs mål för soliditet och räntabilitet vid sidan av krav på avkastning till statsbudgeten. Anledningen till att de ekonomiska målen varierar är att verksamheterna inom affärsverken skiljer sig åt i flera avseenden. bl.a. i fråga om kapitalintensitet och finansieringsformer.

Vid sidan av dessa ekonomiska mål finns det andra samhälleliga mål som affärsverkens verksamhet syftar till att uppnå. Vissa av dessa mål är mer uttalade för en del av verken än för andra. Jag avser då t. ex. de regionalpo- litiska hänsynstaganden som görs i postverkets. televerkets och SJ:s verk- samheter inom ramen för de ekonomiska mål som riksdagen och regering- en har ställt upp. De verksamheter som bedrivs inom affärsverken är vidare av stort allmänt intresse och berör direkt eller indirekt mycket stora delar av samhället. Flera av affärsverken har dessutom betydelsefulla uppgifter inom totalförsvaret. Det är dessa samhälleliga krav som enligt min mening utgör det främsta skälet för att bedriva verkens huvudsakliga verksamheter i verksform. De samhälliga uppgifterna och den kommer- siella verksamhet som är förenad med dessa bör vara grunden för all den verksamhet som ryms inom ett verk och dess dotterbolag. Det utesluter inte att viss sidoordnad verksamhet är både önskvärd och nödvändig. Sådan verksamhet måste dock på ett naturligt sätt stödja och komplettera de uppgifter som verken tilldelats av riksdagen och regeringen.

Jag delar således kommitténs uppfattning att ett affärsverk och dess dotterbolag bör behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenhe- ter. De mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer skall i stort gälla hela gruppen. Samtidigt är det enligt min mening angeläget att understryka de skillnader som finns mellan affärsverken och dotterbola- gen. Ett viktigt motiv för bolagsformen är ofta att åstadkomma en anpass- ning av villkoren för verksamheten till vad som gäller för näringslivet i övrigt. Det kan bl.a. gälla en annorlunda ekonomisk styrning och verk- samhetsstyrning än vad som gäller för ett affärsverk.

Enligt min mening bör man även i framtiden ta till vara det bästa hos de bägge associationsformerna i en kombination av verk och bolag. Betoning- en av en helhet bör som kommittén föreslagit åstadkommas genom att affärsverken och deras bolag mer uttalat än tidigare betraktas och behand- las som koncerner. Affärsverkskoncernen. med affärsverket som moder- företag. bör därvid definieras på ett sätt som överensstämmer med en aktiebolagskoncern.

Att behandla affärsverk och deras företag som koncerner ger enligt min uppfattning förutsättningar för att åstadkomma de styr- och kontrollformer som behövs för olika verksamheter. liksom förutsättningar för en samord- ning i vissa avseenden mellan olika verksamhetsgrenar oavsett deras asso- ciationsrättsliga status. De förslag och bedömningar som fortsättningsvis lämnas utgår också från detta synsätt. De ansluter därmed till en redan etablerad syn på affärsverken och deras dotterbolag liksom de former för styrning och uppföljning som börjat tillämpas.

• Sida 108
•  Original

Det finns olika verksamhetskategorier, t.ex. basinvesteringar för sam- hället. affärsverksamhet som bedrivs under legalt eller faktiskt monopol samt rent konkurrensutsatt verksamhet. inom en affärsverkskoncern. Ver- ken och där ansvariga organ måste kunna fungera effektivt i rollerna som moderföretag resp. koncernansvariga. Möjligheter att på sikt åstadkomma en lämplig koppling mellan olika slag av verksamhet och företagsform är härvid direkt avgörande för hur långtgående ingrepp som behöver göras i de lag- och författningskomplex som styr relationerna till och inom koncer— nerna. Denna fråga om fördelning mellan verk och bolagsenheter är också avgörande för i vilken utsträckning verksformen som sådan bör utvecklas för att olika verksamheter skall kunna fungera effektivt dels i kontakten med kunder och andra externa intressenter. dels i relation med övriga koncernenheter oavsett deras företagsform.

Kommittén har dock gjort bedömningen att affärsverksamhet under överskådlig tid kommer att drivas i verksform samt att också likartad verksamhet inom en affärsverkskoncern under överskådlig tid kommer att bedrivas i både verks- och bolagsform. Jag delar denna bedömning.

9.4. Riksdagens och regeringens styrning av affärsverkskoncernerna. m. m.

9.4.1 Flerårsplanering m. m.

Min bedömning: Styrningen av affärsverkskoncernerna bör i fort- sättningen präglas av ökad långsiktighet och koncentreras på fast- ställande av ekonomiska mål, servicemål. m.m.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedöm- ning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker i princip förslaget. RRV anser det vara av största vikt att treårsplancrna får en sådan utformning att planerna blir ett reellt insyns- och styrningsinstru- ment för riksdagen och regeringen. .

Skälen för min bedömning: Min bedömning att affärsverken och deras bolag bör styras som sammanhållna grupper av företagsenheter. oavsett i vilken associationsform verksamheten bedrivs. innebär att riksdagen och regeringen i sin övergripande styrning bör behandla verk och bolag i ett enda sammanhang.

Jag delar kommitténs uppfattning att styrningen bör ske på grundval av rullande flerårsplaner och att verken i planerna bör redovisa mål för verket och koncernen. servicemål. verksamhetsstrategi. vissa investeringsplaner samt resultat och lönsamhet.

Enligt min mening bör sådana flerårsplaner införas i samtliga verkskon- cerner.

Riksdagen och regeringen bör koncentrera sin styrning till att fastställa servicemål, ekonomiska mål. t. ex. räntabilitets- och soliditetsmål. och andra mål samt besluta om riktlinjer för verksamheten. Med utgångspunkt

• Sida 109
•  Original

i dessa beslut bör sedan riksdagen och regeringen kunna överlåta till koncernstyrelser och koncernchefer att organisera och driva verksamhe- ten inom koncernerna.

Min bedömning: Ett affärsverk bör. inom ramen för uppdraget att förvalta aktierna i dotterbolag och inom ramen för de mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen har fastställt. gentemot sina bolag agera som ägare i egenskap av moderföretag. Regeringens styrning av bolagen bör ske genom affärsverken.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedöm- ning:

Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som yttrat sig i frågan till- styrker i princip förslaget. JO anser dock att den rättsliga frågan i stort sett är obelyst huruvida riktlinjer eller direktiv, som lämnats av koncernled- ningen, kan anses innefatta sådana inskränkningar i bolagsstyrelsernas förvaltning som inte är förenliga med aktiebolagslagen.

Skälen för min bedömning: Affärsverkens dotterbolag är liksom andra bolag självständiga rättssubjekt. De är därmed till skillnad från myndighe- tcr inte förvaltningsrättsligt underordnade riksdagen och regeringen. Styr- ningen av bolagen måste således utövas med stöd av de rättigheter som ges av ägarförhållandet och vad därav följer enligt bl. a. aktiebolagslagen (1975: 1385. omtryckt 1982: 739, ändrad senast 1986: |295).

Riksdagens och regeringens styrning av bolagen bör enligt min mening utövas genom affärsverket såsom moderföretag. Regeringen har härvid möjlighet att ange riktlinjerna för hur verken skall agera gentemot bolagen. Verkens styrning av bolagen grundas i uppdraget att förvalta aktierna och att representera staten som ägare.

Min bedömning: Regeringen kan fastställa allmänna och gemensam- ma bestämmelser för affärsverkskoncernerna i en särskild förord- ning för alla koncerner. Den särskilda förordningen kan komplet- teras med verksspecifika instruktioner.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer i stort med min be- dömning. Kommittén föreslår vidare att regeringen bör fastställa vissa bolagsordningar. m.m. och att dessa bör innehålla bestämmelser och att statsmakternas riktlinjer för koncernerna skall beaktas.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget om en särskild instruktion för affärsverkskoncernerna.

Vattenfall och FFV avstyrker förslaget att vissa bolagsordningar skall

• Sida 110
•  Original

innehålla en bestämmelse om att statsmakternas riklinjer för koncernen skall beaktas. Televerket och domänverket avstyrker förslaget om att vissa bolagsordningar skall fastställas av regeringen.

Skälen för min bedömning: Verksförordningsutredningen tC 1985:()2) har bl.a. till uppgift att utforma förordningar för förvaltningsmyndighe- terna och affärsverken. l förordningen för affärsverken kan gemensamma förutsättningar och vissa ansvarsfrågor regleras. Vidare kan i förordningen föreskrivas att affärsverken skall verka för att riksdagens och regeringens riktlinjer för affärsverkskoneernen följs i hela koncernen.

Min bedömning: Ingen ändrad lagstiftning och inga vidgade möjlig- heter behövs vad gäller kapitalöverföringar mellan bolag direkt un- der verk eller mellan verk och bolag.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår att nuvarande re- striktioner beträffande kapitalöverföringar mellan verk och bolag samt rätten att utfärda kreditgarantier för bolagen successivt ses över koncern för koncern.

Remissinstanserna: SJ. domänxerket och FFV tillstyrker förslaget. Televerket är tveksamt till förslaget och anser att kapitalbidrag från affärsverk till ett bolag. om det inte är förknippat med en prestation. alltid kommer att medföra stora risker för anklagelser om att monopolverksam- het subventionerar konkurrensutsatt verksamhet.

NO anser att enbart risken för subventionering från monopolverksamhe- ten för närvarande torde vara ett väsentligt skäl för att ej tillåta kapital- överföringar från verk till bolag utom i vissa speciella fall.

Skälen för min bedömning: Om staten äger aktier i olika bolag kan ett av bolagen inte få avdrag. enligt reglerna för koncernbidrag. för bidrag till något av de andra bolagen. Detta är dock möjligt om aktieinnehavet samlas i ett moderbolag. Samtliga affärsverk utom luftfartsverket har nu förvalt- ningsbolag mellan verket och större delen av övriga bolag. Möjligheterna att ge bidrag mellan dessa bolag finns därmed.

Jag anser därför att det inte föreligger något behov av en ändrad lagstift- ning inom området.

Flera remissinstanser är tveksamma eller negativa till kapitalbidrag mel- lan verk och bolag mot bakgrund av diskussionerna om överföring av resurser från en monopolskyddad till en konkurrensutsatt verksamhet. Ett affärsverk får för närvarande inte utan riksdagens och regeringens godkän- nande överföra medel i form av ägartillskott, lån eller borgensåtagande. Medelsöverföringen måste enligt gällande regler svara mot en fullgjord prestation åt endera hållet. Överföringar från bolag till verket kan i övrigt bara ske genom bolagsstämmans beslut om utdelning på de av verket förvaltade aktierna.

1 den mån särskilda förhållanden skulle aktualisera en kapitalöverföring mellan verk och bolag bör det enligt min uppfattning vara till fyllest med

• Sida 111
•  Original

den möjlighet som nuvarande regelsystem medger. Det finns i dessa fall ofta vägande skäl som talar för en prövning av riksdagen och regeringen.

Mitt förslag: Riksdagen bör bemyndiga regeringen att. med beaktan- de av de riktlinjer som riksdagen har godkänt om affärsverkens investeringar. verksamhet och finansiering. besluta i frågor som rör dels affärsverkskoncernernas organisation, dels affärsverkens för- värv. bildande. avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebo- lag.

Förslaget innebär att regeringen kan delegera sådana beslut till affärsverken.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår att i första hand koncernstyrelserna åläggs ansvaret för verkens och koncernernas organi- sation. men regeringen bör informeras innan större förändringar vidtas, speciellt i den regionala organisationen. Vidare bör verken i ökad utsträck- ning få besluta om förvärv. bildande. avyttring och nedläggning av bolag.

Remissinstanserna: Postverket. Vattenfall och domänverket tillstyrker förslaget.

Skälen för mitt förslag: Jag har tidigare i avsnitt 4.3 föreslagit att myndig- heterna ges ökade befogenheter i fråga om sin interna organisation. Enligt min mening bör en motsvarande ordning tillämpas för affärsverkskoncer- nen som helhet. Hur koncernen skall organiseras bör således normalt kunna beslutas av verket med koncernstyrelsen som instans. Det utesluter givetvis inte att regeringen vid behov utfärdar direktiv i organisationsfrå- gor. Det kan t. ex. vara motiverat från regional- och arbetsmarknadspoli- tiska skäl.

Beslutanderätten vad gäller bolagsförvärv, m.m. tillkommer ytterst riksdagen. eftersom sådana beslut innebär förfogande över statens medel.

Tidigare har ett flertal bemyndiganden lämnats av riksdagen och rege- ringen i frågor som rör förvärv och försäljning av bolag.

Bl. a. har riksdagen bemyndigat regeringen att besluta att bilda aktiebo- lag eller förvärva aktier i bolag inom Vattenfalls verksamhetsområde (prop. 1981/82: 125 bil. 9 s. 46, NU 53. rskr. 405). Regeringens bemyndi- gande är begränsat till att gälla bolag med bundet kapital på högst 5 milj. kr. (prop. 1982/83z25 bil. 7 s. 45, NU 15. rskr. 116). Vidare fastställs årligen en ram inom vilken regeringen har bemyndigande att förvärva bolag. Denna ram är för närvarande 75 milj. kr.

Med den koncernsyn samt de styrprinciper och ledningsfunktioner som jag förordar vad avser affärsverken och deras dotterbolag anser jag att frågor om förvärv. bildande. avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag i större utsträckning bör kunna beslutas inom affärsverken med koncernstyrelsen som instans.

Bolagsbildning kan innebära att verksamhet som ankommer på ett af-

• Sida 112
•  Original

färsverk kan komma att överföras till ett bolag. Enligt min mening bör sådana beslut meddelas av regeringen.

Min bedömning: Föreskrifter och allmänna råd för koncernredovis- ning. liksom årsredovisning och delårsrapporter för verken och kon- cernerna. bör utformas.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedöm- ning.

Remissinstanserna: De få instanser som yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget.

Skälen för min bedömning: En formaliserad koncernsyn kräver enligt min mening att en rationell koncernredovisning och koncernrevision til- lämpas.

RRV har tidigare utformat förslag till föreskrifter och rekommendationer för koncernredovisning. Vissa affärsverk. som redan i dag upprättar kon- cernredovisning utan formella krav på en sådan. har medverkat i RRV:s arbete.

Jag anser att det är nödvändigt att sådana föreskrifter och rekommenda- tioner utformas för årsredovisning och koncernredovisning inom affärs- verkskoncernerna. Jag avser att föreslå regeringen att uppdra åt RRV att utarbeta sådana föreskrifter och rekommendationer. Eftersom affärsverks- koncernerna är blandkoncerner anser jag att arbetet bör Ske i samverkan med affärsverken. bokföringsnämnden och Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR.

Viktiga utgångspunkter för arbetet bör enligt min mening vara kraven på särskilda bokslut för olika verksamhetsgrenar och divisioner inom koncer- nerna samt på en redovisning av resultat utöver de rent ekonomiska. t. ex. servicemål.

Min bedömning: De nuvarande sekretessbestämmelserna ger ett tillräckligt skydd för den verksamhet som bedrivs inom affärsverks- koncernerna.

Verksledningskommitténs bedömning: Överensstämmer med min be- dömning.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser delar inte kommitténs uppfatt- ning att sekretesslagens bestämmelser ger ett tillräckligt skydd för affärs- och driftförhållandena inom aftärsverkskoncernerna. Därför föreslås att bestämmelserna skärps eller ses över.

Skälen för min bedömning: De bestämmelser om sekretess i myndighe-

• Sida 113
•  Original

ternas affärsverksamhet som finns i 6 kap. 1 s sekretesslagen skall skydda denna verksamhet från insyn från konkurrenternas sida. Skaderekvisitet är därför utformat så att en uppgift inte får lämnas ut om det kan antas att någon som driver en likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad. om uppgiften röjs. Vid sidan av den sekretess som betingas av konkurrens- hänsyn finns behov av sekretess hos myndigheter som ägnar sig åt affärs- verksamhet även i andra fall. När det är fråga om ekonomiska transaktio- ner i annan än rent affärsmässig verksamhet. såsom upphandling, finns inte någon anledning att göra skillnad på affärsdrivande och andra myndig— heter. Sekretcsstiden för uppgifter i allmänna handlingar som anger vill- koren i ett slutet avtal var tidigare längre för statens affärsdrivande verk (5 år) än för andra statliga myndigheter (2 år). Den nuvarande tvåårsregeln finns i 6 kap. 2 & sekretesslagen. En annan bestämmelse om två års sekretesstid finns i 8 kap. 10% nämnda lag. som reglerar sekretess till skydd åt enskild. som har trätt i affärsförbindclse med en myndighet, för uppgifter om den enskildes affärs- och driftförhållanden.

Enligt min mening utgör det föreliggande materialet i detta lagstiftnings- ärende inte ett tillräckligt underlag för att. som några remissinstanser föreslagit. skärpa sekretessen till skydd för affärsverksamheten hos ett affärsdrivande verk. Likaså saknas det skäl att ändra reglerna om sekre- tess hos näringsfrihetsombttdsmannen (NO).

9.5. Revision och övrig kontroll

9.5.1 Revision av affärsverken och koncernrevision

Min bedömning: RRV:s ansvar för den externa revisionen av affärs- verken bör utökas till att omfatta även ansvaret för koncernrevi- sionen.

Dotterbolagen bör i sina bolagsordningar åläggas uppgiftsskyl- dighet gentemot RRV i samband med verks- och koncernrevisionen.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedöm- ning.

Remissinstanserna: De instanser som uttalat sig i frågan tillstyrker försla- get. med undantag av domänverket som anser att ansvaret för revisionen av verket bör ligga på externa revisorer och inte på RRV.

Skälen för min bedömning: RRV har sedan budgetåret 1981/82 ansvarat för den externa revisionen av affärsverkens redovisning och bokslut. Revi- sionen utförs dels med egen personal. dels med en betydande insats av auktoriserade revisorer som RRV för närvarande i samråd med berört verk utser att medverka i revisionen. Revisionen bekostas av affärsverken. Betalning sker direkt till RRV. varför revisionens omfattning och upplägg- ning kan bestämmas i enlighet med god revisionssed utan budgetmässiga eller andra effekter för RRV:s övriga verksamhet.

Blandningen av olika företagsformer inom samma koncern kräver sär- skilda hänsynstaganden även vid uppläggningen av revisionen. Verkens

• Sida 114
•  Original

myndighetsform gör det enligt min mening motiverat att revisionen av dessa grundas på ett ansvarstagande enligt förvaltningsrättens regler.

Fokuseringen av mål och uppgifter för hela koncernen till sådana som gäller för resp. verk medför att det också är naturligt att RRV ansvarar för koncernrevisionen. Det överensstämmer med lagstiftning och praxis inom andra koncernkonstcllationer. [ de verk som upprättar koncernbokslut utför RRV och sådan revisor som medverkar i verksrevisionen dessutom redan i dag en koncernrevision på uppdrag av resp. verk. De särskilda hänsynstaganden som föranleds av informationsöverföringen mellan bolag och verk i samband med revisionen. liksom frågan om vilka som skall delta i revisionen av dotterbolagen. återkommerjag till i det följande.

En avgörande förutsättning för att RRV skall kunna fullgöra revisions- uppdragen gentemot affärsverkskoneernerna är att RRV trots sin ställning som myndighet under regeringen tillförsäkras rätten att uppträda som ett helt självständigt revisionsorgan i uppläggningen och genomförandet av revisionen. Att regeringen på så sätt kan tillförsäkras en i alla situationer effektiv och objektiv granskning är en betydande faktor för den ökade delegering som jag tidigare förespråkat på en rad områden.

Revisionsansvariga inom de revisionsbyråer som medverkar i revisionen deltar i dag i planeringen av revisionen och förordnas också som tjänste- män vid RRV vid beslut om revisionsberättelserna. Det mönster som utvecklats i samspelet mellan RRV och medverkande revisionsbyråer bör enligt min mening vara till fyllest för att garantera att revisorer utanför RRV kan ansvara för gjorda bedömningar på ett sådant sätt att deras integritet och sedvanliga ansvarstagande för revisionens resultat katt upp- rätthållas.

För att kunna fullgöra koncernrevisionen måste RRV och revisorer som deltar i verks— och koneernrevisionen ha tillgång till information från dotterbolagen. Styrelse. verkställande direktör och revisor i dotterbolagen bör därför åläggas att se till att moderföretagets — affärsverkets — revi- sorer erhåller det biträde och de upplysningar som man anser erforderliga. Sådana bestämmelser finns redan nu i bolagsordningarna för ett antal av affärsverkens dotterbolag. Övriga berörda bolagsordningar bör komplet- teras med en sådan föreskrift. Vad gäller revisorerna har kommerskolle- gium i sitt remissvar uttalat-att sådana åtgärder i princip inte behöver vidtas eftersom det måste anses vara en plikt enligt god revisionssed att en revisor i ett dotterbolag lämnar en revisor i moderföretaget. oavsett mo- derföretagets juridiska form. de upplysningar sådan revisor behöver. Jag delar denna uppfattning.

lnformationsöverföringen har inte vållat några problem i den koncern- revision som hittills utförts av RRV och medverkande revisionsbyråer. Flertalet remissinstanser är emellertid tveksamma till om informations- överföringen mellan bolagen och RRV åtnjuter skydd enligt sekretessla- gen.

lnformation som överförs från ett bolag till RRV i samband med kon- cernrevisionen åtnjuter skydd enligt 6 kap. 1 s sekretesslagen så länge informationen passerar affärsverket. Däremot ger sekretesslagen inte nå- got sådant skydd om uppgiften lämnas från_något av affärsverkens dotter-

• Sida 115
•  Original

bolag direkt till RRV. För en effektiv revision är det nödvändigt att uppgifterna kan ges direkt till modetföretagets revisorer utan tveksamhet om deras rättsliga skydd eller utan onödiga mellanvägar.

1 avsnitt 5 har jag således föreslagit ett förstärkt sekretesskydd för bl.a. sådan information som lämnas direkt till RRV.

9.5.2 Revision av dotterbolagen

Min bedömning: Till revisor i dotterbolag skall. om det kan ske. utses minst en av affärsverkets revisorer.

RRV skall. om möjligt. utse revisorer i förvaltningsbolag. finans- bolag och i sådana rörelsedrivande bolag vars försäljning huvudsak- ligen sker till verken eller tvärtom.

Verksledningskommitténs förslag: Kommittén föreslår att RRV skall medverka som revisor i förvaltningsbolag. linansieringsbolag och dotter- bolag som huvudsakligen har verket som kund eller tvärtom. I övriga fall rekommenderas att auktoriserad revisor eller revisionsbyrå som deltar i verksrevisionen också skall vara revisor i dotterföretagen.

Remissinstanserna: RRV tillstyrker kommitténs förslag att RRV bör medverka som revisor i vissa dotterbolag. NO anser att RRV:s medverkan bör gälla samtliga dotterföretag till affärsverken. FFV anser att RRV:s medverkan bör begränsas till förvaltnings— och linansieringsbolag. Post- verket. televerket. SJ. Vattenfall. domänverket. kommerskollegium och FAR avstyrker detta förslag.

Skälen för min bedömning: Möjligheten till information är en grundläg- gande förutsättning för koncernrevisionen. Vidare är det lämpligt med vissa personsamband för att garantera en erforderlig insyn och effektivitet i den revisionella granskningen. På motsvarande sätt som inom andra koncerner bör därför till revisor i dotterbolagen utses-minst en av moder- företagets —— affärsverkets — revisorer.

Till skillnad från kommittén anser jag att det behövs stöd i lag för att RRV skall kunna utses till revisor i bolag. Denna uppfattning har också framförts av bl. a. kommerskollegium och Föreningen Auktoriserade Revi- sorer FAR. Kommerskollegium anför vidare att om man inför möjligheten att utse en myndighet till revisor i ett aktiebolag så innebär det en omväl- vande förändring av företagsrevisionen. Frågan måste därför enligt kolle- giet övervägas ingående med hänsyn till sådana aspekter som kvalifika- tionskrav. ansvar. tillsyn. sekretess. m.m. Jag delar denna bedömning.

Mot denna bakgrund anser jag att RRV inte bör utses till revisor i dotterbolagen. Jag bedömer att de effekter som skulle kunna nås med en sådan ordning i väsentliga avseenden kan tillgodoses genom att RRV. beroende på bolagets funktion. ges rätt eller i uppdrag att utse en revisor i bolaget. Jag förutsätter därvid att RRV till bolagsrevisor. i första hand i förvaltnings- och finansbolag inom verkskoncernerna. utser den revisor som är ansvarig för verks- och koncernrevisionen.

llS

• Sida 116
•  Original

Min bedömning: Internrevision. med möjlighet att revidera hela koncernen. bör finnas i affärsverken och ha en självständig ställning under verkschefen.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedöm- ning:

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser. som yttrat sig i frågan. ställer sig positiva till kommitténs förslag.

Skälen för min bedömning: Bestämmelser om internrevision i affärsver— ken finns intagna i verkens instruktioner. I—Iärav framgår att internreviso- rerna får anmäla viktigare frågor till föredragning i styrelsen. Detta garan- terar att det finns en ansvarig. överordnad instans för internrevisionen att rapportera till. Motsvarande formella möjligheter saknas för ett internt revisionsorgan i ett aktiebolag.

Jag delar kommitténs uppfattning om värdet av en stark internrevision inom verken. Internrevisionen bör ha en självständig placering direkt under verkschefen och fungera som dennes kontrollorgan. Dess existens. roll och ställning bör som nu säkerställas i verksinstruktionen eller på annat sätt. Sammantaget bör denna reglering sikta till att säkerställa intern— revisionens oberoende ställning inom verken.

Som ett motiv för behovet av en effektiv internrevision kan anföras verkens storlek och samhällsfunktioner. Verkschefen och styrelsen bör därför som stöd ha en oberoende kontrollfunktion inom organisationen. Ett ytterligare motiv ligger i kopplingen till externrevisionen. En väl ut- byggd internrevision som samverkar med RRV:s revision och andra ex- ternrevisorer bör bidra till att dessa aspekter beaktas.

Internrevisorerna inom verken bör på samma sätt som i bolagskon- cerner. som stöd för koncernstyrelse och koncernchef. tillåtas svara för all intern revision inom en verkskoncern. Däremot anserjag liksom kommit- tén att det med hänsyn till aktiebolagens jävsbestämmelser inte är lämpligt att internrevisorerna utses till externrevisorer i dotterbolagen.

RRV:s formella tillsynsfunktion över internrevisionen bör. enligt min mening. upphöra och ersättas med den form av sedvanlig bedömning av internrevisionen som externa revisorer gör vid planläggning och genomfö- rande av revisionen.

Min bedömning: RRV:s förvaltningsrevision bör i första hand omfat- ta granskning av måluppfyllelse och koncernstrategier i förhållande till riksdagens och regeringens riktlinjer. RRV bör ges rätt till information från vissa dotterbolag även i förvaltningsrevisionen.

• Sida 117
•  Original

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedöm- ning:

Remissinstanserna: RRV. Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR och Institutet för intern revision tillstyrker förslaget. Kommerskollegium upp- märksammar att den tystnadsplikt som åvilar revisorerna i dotterbolag gäller gentemot RRV när verket uppträder som statligt förvaltningsrevi- sionsorgan.

Skälen för min bedömning: Jag anser liksom kommittén att en förvalt- ningsrevision med en mer övergripande effektivitetssyn är ett värdefullt inslag i uppföljningen av verksamheten inom verken och därmed också för regeringens styrning av dessa. Detta stöd blir än viktigare i samband med en ökad delegering och den planeringsdialog mellan regeringen och affärs- verken som systemet med flerårsplaner avses innebära.

Jag vill här erinra om de särskilda aspekter beträffande vissa förvalt- nings- ocb finansbolag som utför moderföretagsfunktioner. För att bereda möjlighet till en effektiv förvaltningsrevision bl.a. av verkskoncernernas mål och strategier bör sådana bolag åläggas upplysningsskyldighet mot RRV. Enligt min mening bör en sådan skyldighet föreskrivas i aktuella bolagsordningar.

Jag har tidigare i avsnitt 5 föreslagit ett förstärkt sekretessskydd för sådana uppgifter som lämnas direkt till RRV.

Min bedömning: Justitiekanslern bör få tillsyn över tjänstemän och uppdragstagare i affärsverken som för verkens räkning fullgör upp- drag i verkens dotterbolag. Frågan regleras i ett kommande lagför- slag.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer i sak med min be- dömning.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser däribland JO och JK tillstyrker attjustitiekanslerns insyn utvidgas.

Skälen för min bedömning: Statliga myndigheter samt anställda. upp- dragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står enligt en särskild lag (1975: 1339) underjustitiekanslerns tillsyn. Justitiekanslern får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som begått brotts- lig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Justitiekanslern kan också påkalla att den som har en sådan befogenhet beslutar om disciplinansvar. Vid allvarligare brott eller uppre— pade tjänsteförseelser kan justitiekanslern påkalla avskedande eller av- stängning.

Genom den s. k. ämbetsansvarsreformen år 1975 avskaffades det straff- rättsliga ansvaret för tjänstefel. Kvar står som straffrättsligt ansvar endast ansvaret för oriktig myndighetsutövning. mutbrott och brott mot tystnads-

Il7

• Sida 118
•  Original

plikt. Därutöver kan försttmmelser sanktioneras genom disciplinansvarct enligt LOA.

De tjänstemän och ledamöter som upprätthåller anställningar eller upp- drag i affärsverkens dotterbolag lyder i sin gärning där under bl. a. aktiebo- lagslagens ansvarsregler. De statliga bolagen är inte underkastade justitie- kanslerns tillsyn.

Jag redogör senare (9.6.5) för nödvändigheten av att tjänstemän och uppdragstagare i affärsverken också i viss omfattning fullgör ttppdrag i verkens dotterbolag för att garantera samordningen inom verkskoncer- nerna. Dessa skall alltsä agera i bolagen utifrån den offentligrättsliga ställ- ning som de har i verken och se till att de riktlinjer som regeringen eller verken ställt upp följs. Det faller sig därför naturligt att dessa uppdragsta- gare i bolagcn ocksä ställs underjustitiekanslerns tillsyn.

De förslag till utformning av denna tillsyn som kommittén lämnat och avgränsningen av en sådan tillsyn får närmare övervägas i det lagstiftnings- ärende om bl.a. justitiekanslerns ställning som för närvarande bereds i regeringskansliet.

9.6. Ledningsfunktionerna inom verk och bolag

Min bedömning: Affärsverken bör ledas av styrelser. som också är koneernstyrelser.

Styrelsens ordförande och övriga ledamöter bör utses av regering- en för ett år i sänder.

Annan än verksehef bör utses till ordförande i styrelsen. Styrelseledamöter bör kunna entledigas från uppdraget med ome- delbar verkan.

Personalföreträdare bör ges samma ställning som övriga styrelse— ledamöter.

Verksledningskommitténs förslag: 1. Kommittén förslår att ordföranden bör lämna sitt uppdrag vid ett regeringsskifte. Mandattiden bör enligt nuvarande praxis vara tre år.

2. Kommittén föreslår att lokala personalföreträdare endast bör ges närvaro- och yttranderätt. Remissinstanserna: 1. Postverket. televerket.domänverket och RRV an- ser inte att ordföranden bör ställa sin plats till förfogande vid ett regerings- skifte. Postverket. SJ och RRV anser att mandatperioden för styrelseledamö- terna bör vara ett år och televerket att uppdraget bör gälla tills vidare. I övrigt tillstyrks kommitténs förslag vad gäller villkoren för ledamö- terna.

2. Postverket. televerket. SJ. domänverket". TCO-S. SF och LO av- styrker kommitténs förslag vad gäller personalföreträdarnas ställning och förordar att dessa ges beslutanderätt i styrelserna.

• Sida 119
•  Original

Skälen för min bedömning: Enligt min mening bör affärsverken ledas av en styrelse med uppgift att inför regeringen. som högsta beslutande organ. svara för verkets verksamhet. Styrelsen bör också som koncernstyrelse inför regeringen svara för att verksamheten inom de bolag. där affärsver- ket direkt eller genom dotterbolag har ett bestämmande inflytande. följer de riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer för bl.a. verksamhe- ten i affärsverkskoncernen.

Enligt min mening bör mandattiden för samtliga ledamöter vara ett år. Härigenom kan en omprövning ske varje är. vilket lämpligen kan göras i samband med att regeringen fastställer boksluten för affärsverkskoncer— nerna. Med hänsyn till bl.a. de stora ekonomiska värden som står på spel i affärsverkskoncernerna bör det. liksom i dag, finnas möjlighet att entlediga samtliga styrelseledamöter med omedelbar verkan.

Med hänsyn till den centrala roll. säväl i kontakter utanför som inom koncernen. som styrelseordföranden förutsätts fä anser jag. säsom kom- mittén föreslår. att annan än verkschefen bör utses till ordförande i styrel— sen.

Eftersom koncernstyrelsen ges ett ansvar inte bara för verksamheten i affärsverket utan även för bolagens verksamhet kommer personalföreträ- darna i Styrelsen att företräda de anställda i hela koncernen. Mot denna bakgrund anserjag att personalföreträdarna bör ges samma befogenheter och ansvar som övriga styrelseledamöter. De bör också tillsättas av rege- ringen.

Vad jag tidigare (8.3 och 8.5) uttalat om nominering, utbildning. m.m. vad avser ledamöter i förvaltningsmyndigheternas styrelser bör i stort kunna gälla även här.

Min bedömning: Verkschefen bör också vara koncernchef.

Verkschefen bör också i fortsättningen utnämnas av regeringen.

Verksledningskommitténs förslag: Chef i affärsverk bör utses av rege- ringen efter förslag från styrelsen.

Remissinstanserna: Affärsverken förordar att verksstyrelsen ges rätt att utnämna verkschefen efter godkännande av regeringen. RRV och stats- kontoret föreslår att styrelsen ges en odelad utnämningsrätt. JO betonar i sitt yttrande att-det är regeringens sak att formellt och reellt ta det fulla ansvaret för vilka personer som utses till innehavare av sådana viktiga chefsbefattningar, eftersom regeringen har ansvaret för landets styrelse.

Skälen för min bedömning: Chefen för ett affärsverk bör enligt min mening också vara koncernchef och inför styrelsen svara för den löpande förvaltningen enligt de anvisningar som styrelsen meddelar. Verkschefens befogenheter utgår således frän verksstyrelsen och han ansvarar också inför denna.

Regeringen har i skrivelsen (skr. 1984/85z202. FiU 35. rskr. 407) om den

• Sida 120
•  Original

offentliga sektorns förnyelse markerat sitt vilja att använda sig av en mer aktiv utnämningspolitik vid rekrytering och tillsättning av myndighets- chefer. Det synsättet präglar ocksä mina överväganden rörande regering- ens tillsättningsansvar somjag redovisar i denna proposition.

I konsekvens härmed bör cheferna för affärsverken även fortsättnings- vis utnämnas av regeringen.

Mitt förslag: Visstidsförordnadc affärsverksehefer skall med ome- delbar vcrkan kunna skiljas från sin tjänst. En regel av detta innehåll bör tas in i LOA.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer i sak (s. 174) med mitt förslag.

Remissinstanserna: De fiesta remissinstanser berör inte frågan om en särskild form av entledigande. Samtliga sju affärsverk har tillstyrkt kom- mittéförslaget eller lämnat det utan erinran. Hovrätten för Nedre Norrland och forskningsnämnden vid juridiska fakulteten i Lund avstyrker förslaget.

Skälen för mitt förslag Affärsverken och deras chefer: Av det förut anförda har framgått att affärsverken för sin ledning kräver affärsmässig kompetens i högre grad än flertalet andra myndigheter. Deras chefer bör sålunda ha en annan bak- grund än chefer för mer renodlade förvaltningsmyndigheter. Det system med förflyttningsskyldighet under angivna omständigheter som jag i det föregående (7.4.1) har föreslagit för myndighetschefer i allmänhet lämpar sig därför mindre väl för affärsverkscheferna. Med hänsyn till den speci- fika bakgrund som de förväntas ha blir de nämligen ofta mindre använd- bara för nya Uppgifter inom den statliga förvaltningen. Detta synsätt har godtagits av flertalet remissinstanser.

Att det i regeringens myndigheter är regeringen som företräder arbetsgi- varen gentemot verkschefen innebär av naturliga skäl inte att regeringen kan ha samma fortlöpande tillsyn av en verksehef som t. ex. styrelsen i ett aktiebolag har av verkställande direktören i bolaget.

Men regeringen bör enligt min mening i varje fall ha möjlighet att avbryta ett mindre väl fungerande chefsskap i en affärsverkskoncern. Ytterst bör det sålunda vara möjligt att även mot verkschefens vilja entlediga honom eller henne. dvs. att skilja verkschefen från tjänsten på samma sätt som detta i allmänhet är möjligt beträffande verkställande direktörer inom det privata näringslivet.

Detta bör kunna ske, t.ex. om verkschefen misskött förvaltningen av koncernen. Ett annat sakligt skäl kan vara att han eller hon har förlorat styrelsens förtroende eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med den.

Jag vill liksom i fråga om förflyttningsskyldigheten betona att det nu anförda bara utgör exempel och inte är avsett att uttömmande ange de fall

12 0

• Sida 121
•  Original

som bör omfattas av det nya entledigandeinstitutet. Det avgörande bör även här vara vad som anses nödvändigt med hänsyn till verkets bästa.

En sådan ordning förutsätter bl. a. att anställningsvillkoren i övrigt utfor- mas annorlunda än för flertalet andra vcrksehefer. De ekonomiska vill- koren -— bl.a. frägan om avgångsvederlag — bör regleras i det enskilda anställningsavtalet i de delar generellt tillämpliga regler inte är tillfyllest. Jag kan här bara nämna att de ersättningar som utgår till verkställande direktörer inom näringslivet alltid regleras i individuella anställningskon- trakt mellan styrelsen och verkställande direktören. Villkoren varierar. Men t. ex. inom det område där Arbetsgivarföreningen SFO träffar kollek- tivavtal är det vanligt att en verksställande direktör. som tvingas avgå, har rätt till minst 90 % av lönen under första året. 8092.- under andra året och 70 % under det tredje året. I det enskilda avtalet bör också regleras eventu- ell samordning mcllan avgångsvederlag och ittkornst av tjänst.

En[ledigaltt/vintrimrvrx närmare inne/närt]: Som jag tidigare nämnt un— der avsnittet om förflyttningsskyldigheten (7.4.1) mäste regeringens hand- lande enligt 1 kap. 9 & regeringsformen alltid präglas av opartiskhet och objektivitet. Detta skall naturligtvis ocksä gälla frågor som rör tvångsentle- digande av affärsverkschefer enligt mitt förslag. Regeringen måste säledcs ha en sakligt sett grundad anledning för varje förekommande beslut att tvångsentlediga en affärsverkschef.

En förutsättning för ett entledigande bör som anförts vara att verkets bästa kräver ett omedelbart skifte på chefsstolen.

Den nya regeln om skiljande frän tjänst bör tas in i 7 kap. 9 1.5 LOA. Där bör uttryckligen anges att denna särskilda form av entledigande bara får användas. om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa.

Styrelsen bör vara skyldig att till regeringen anmäla sådana förhållanden som kan leda till ett entledigande av det slag som jag nu har föreslagit. Det får ankomma på regeringen att meddela de föreskrifter som behövs i detta hänseende.

I 15 kap. [ å andra stycket LOA bör en föreskrift tas in enligt vilken regeringen prövar frågan om att skilja en affärsverkscheffrån sin tjänst på det sätt som nu föreslås.

l-"erksrällig/rc'r: Ett regeringsbeslut om att med stöd av den nya regeln skilja en affärsverkschef frän tjänsten bör gälla omedelbart. En föreskrift om detta bör tas in i ett nytt första stycke i 17 kap. 3 få LOA.

Ett beslut om entledigande skall — på samma sätt som föreslås gälla för beslut om förflyttning — kunna överprövas hos domstol enligt lagen om rättegången i arbetstvister. Möjligheten att hos domstol söka ändring i ett beslut om att skilja någon från sin tjänst bör på samma sätt regleras enligt 16 kap. 2 & LOA. Därvid bör i 17 kap. 3 ä införas en föreskrift om att domstolen i enlighet nted vad som föreslås beträffande beslut om förflytt- ning kan besluta om inhibition av ett sådant beslut.

Ikrztfiträdamle m. m.: Den nu föreslagna regleringen om särskilt tvångs- entledigande (7 kap. 9 &) börträda i kraft den ljuli 1987. Men ett beslut om sådant skiljande frän tjänst får anses vara en så ingripande åtgärd. att den bör kunna tillämpas först i och med de förordnanden som börjar löpa efter ikraftträdandet. En övergängsbestämmelse av den innebörden bör därför införas.

• Sida 122
•  Original

Den nya regeln blir naturligtvis därmed tillämplig. om regeringen efter överenskommelse med en nu förordnad verksehef ersätter dennes nuva- rande förordnande nted ett nytt förordnande som avser tiden efter ikraft- trädandet.

Lagrådet har som tidigare framgått (7.4.1) lämnat förslaget även i denna del utan erinran.

Det av lagrådet granskade förslaget bör justeras redaktionellt i några hänseenden och därefter föreläggas riksdagen för beslut.

Min bedömning: Styrelsen i ett affärsverk bör kunna ges ansvaret att på förslag av verkschefen utnämna chefer som lyder direkt under

verkschefen.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: Så gott som samtliga instanser som yttrat sig i frågan har tillstyrkt kommitténs förslag.

JO avstyrker förslaget med samma motivering som anförts i frågan om tillsättningsansvaret för verkschefen.

Skälen för min bedömning: l och för sig skulle JO:s principiella uppfatt- ning att regeringen inte bör avhända sig utnämningsansvarct för viktiga chefsbefattningar kunna vara tillämplig också här.

Att jag ändå kommit till en annan slutsats i denna fråga beror på följan- de.

Mina övriga förslag i detta sammanhang syftar nu till att inom de ramar som regeringen och riksdagen fastställer bl.a. ge affärsverken en mera självständig ställning. Samtidigt bör koncernstyrelsen ges vidgade befo- genheter och ökat ansvar.

Den ordning som kommittén föreslagit tillämpas redan delvis inom kom- munikationsdepartementets område i så måtto. att regeringen till verks- chefen delegerat tillsättningsansvaret för chefer som lyder direkt under denne.

Mot bakgrund av vad jag nu har uttalat anser jag att den delegering av ansvaret för tillsättning av chefer närmast verksehef i affärsverk, som tidigare beslutats i vissa fall. bör utsträckas till fler affärsverk. Verksche— fen får i dessa fall initiativskyldigheten medan styrelsen får tillsättnings- ansvarct i nu nämnda ärenden. Det ankommer på regeringen att från fall till fall besluta om en sådan delegering och om de närmare villkoren i samband med delegeringen.

IQ

• Sida 123
•  Original

9.6.5 Personalunioner m. m.

Min bedömning: En del personalunioner är nödvändiga för att garan- tera att verksamheten inom affärsverkskonccrnen samordnas och bedrivs enligt de riktlinjer som formuleras av riksdagen och rege- ringen.

Verkschefen eller någon annan chefstjänsteman bör i regel vara ordförande i de viktigaste dotterbolagens styrelser. men i övrigt bör återhållsamhet med personalunioner iakttas särskilt vid utpräglade kund- och leverantörsförhällanden.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med min bedöm- ning:

Remissinstanserna: SJ. luftfartsverket. Vattenfall. domänverket och RRV instämmer i kommitténs förslag.

JO efterfrågar en mer ingående diskussion av bl.a. frågan hur långt en persons åligganden sträcker sig när han agerar som styrelseledamot i något av verkens dotterbolag.

JK framhåller att personalunioner i koncernförhällanden alltid innebär risk för oklarhet om ansvarsfördelningen mellan verket och bolagen. Per- sonalunioner bör således så långt som möjligt undvikas. men JK delar kommitténs uppfattning att personalunioner i viss utsträckning är nödvän- diga.

Skälen för min bedömning: Den koncerntanke som jag tidigare presente- rat innebär att det i vissa fall kan vara nödvändigt att eftersätta de enskilda enheternas frihet till förmån för helhetskravet. Jävsproblcmatiken kan därför behöva vägas mot det rättmätiga inflytande som ägarförhållande och direktivrätt ger.

De jävsregler som finns uppställda i 11 och 12 åå förvaltningslagen (19861223) syftar till att garantera ett handlande som präglas av objektivitet och opartiskhet. De är med andra ord ett uttryck för den sedan gammalt hävdade objektivitetsprincipen (jfr ] kap. 9ä regeringsformen). Denna grundsats innebär inte bara en skyldighet för myndigheterna att behandla lika fall lika. utan också ett krav på att den handlande befattningshavaren inte låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn. Dessa regler mäste naturligtvis vara vägledande även i ett koncernförhällande.

Aktiebolagslagens regler om jäv ger å sin sida uttryck för grundtanken att bolagets intresse inte får sättas åt sidan på grund av styrelseledamöters eller verkställande direktörers privata intressen. Regeln finns i 8 kap. 10 & aktiebolagslagen och stadgar ett förbud för ledamöter i styrelser eller verkställande direktörer att handlägga frågor om avtal mellan bolaget och någon annan om de har ett väsentligt intresse i frågan och detta intresse kan vara stridande mot bolagets. Jävsregeln innefattar däremot inte den situationen då avtal skall slutas mellan å ena sidan bolaget och å andra sidan någon som styrelseledamoten eller verkställande direktören företrä- der. Attjävsregeln inte utvidgats till att omfatta denna situation som kan ge upphov till pliktkollission för befattningshavarens del hänger samman med risken för praktiska olägenheter i ett koncernförhällande mellan bolag.

'.'-J

• Sida 124
•  Original

Dessa regler bör vara tillämpliga i ett sådant koncernförhällande som det är Prop. 1986/87:99 fråga om här. Trots att det sålunda inte finns något formellt hinder kan det naturligtvis vara lämpligt att en styrelseledamot avhåller sig från att delta i behandlingen av ett mellanhavande med den myndighet där han är anställd och bolaget där han är styrelseledamot och detta är möjligt med hänsyn till de besvärsrcgler som gäller.

1 de fall personalunionen ger upphov till sådana situationer att det finns risk att jävsreglerna träds för när bör den aktuella personalunionen ses över och eventuellt upplösas. 1 andra hand kan det övervägas om de olika enheternas verksamhet inom koncernen bör omfördelas sa att sunda eko- nomiska mellanhavanden kan upprätthållas mellan koncernens olika delar. Jag ser i detta inte något motsatsförhållande till det berättigade intresset att kunna samordna koncernens verksamhet och att koncernens olika grenar har en naturlig avgränsning mot varandra. Beträffande avvägningen av personalunionerna bör följande synsätt vara vägledande. — Styrningen bör utövas i naturliga befogenhets- och ansvarskedjor och med sådan utnämning av tjänstemän och styrelseledamöter att styrande och kontrollerande roller inte blandas ihop på olika nivåer inom koncer— nen.

— Affärsmässiga beslut i reella kund-leverantörsförhållanden bör så långt möjligt fattas av andra än de som utövar ägarfunktionen. Denna ståndpunkt kan konkret innebära att verkschefen eller någon annan chefstjänsteman bör vara ordförande i de viktigaste dotterbolagens styrelser. Med dotterbolag avses här bolag som lyder direkt under verket. Om någon annan än verkschefen är ordförande bör verkschefen inte vara ledamot av styrelsen i fråga.

Vidare bör det råda återhållsamhet med personalunioner mellan verks- styrelsen och dotterbolagens styrelser. Någon verksstyrelseledamot bör dock lämpligen utses att tjäna som garant för att verksstyrelsens inten— tioner fullföljs.

9.7. Konsumentinfiytande

Min bedömning: Formerna för affärsverkens reglering av rättsför- hållandet mellan verk och enskilda bör i tillämpliga fall ändras så, att det klargörs i vilka delar det har privaträttslig karaktär. Kundråd bör finnas vid vissa affärsverk.

Verksledningskommittén: Kommittén konstaterar att affärsverkens rela- tioner till sina kunder i vissa fall regleras genom författningsföreskrifter och i vissa fall genom avtal mellan affärsverk och kund. Kommittén föreslår att befintliga bestämmelser ses över och ges en sådan utformning att de tveklöst kan avses som avtalsvillkor. Därmed kan osäkerhet undvi- kas om i vilka fall t. ex. lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden är tillämplig. , 124

• Sida 125
•  Original

Vidare föreslär kommitten att kundräd inrättas vid affärsverken. Remissinstanserna: Konsumentverket tillstyrker kommitténs förslag att formerna för affärsverkens reglering av rättsförhällandet med de enskilda i tillämpliga fall ändras så att de tveklöst kan anses som avtalsvillkor och att därmed alla hinder för ingripande av K0 och marknadsdomstolen undan- röjs. Lunds universitet anser att frågan bör utredas ytterligare.

Postverket. televerket. konsumentverket. NO och Stockholms handels- kammare tillstyrker förslaget om kundråd. SJ har inte någon negativ in- ställning till olika former av räd, men anser samtidigt att räden ej får göras till onödiga obligatorier.

Skälen för min bedömning: Rättsförhällandet mellan myndigheter och enskilda kan regleras genom antingen avtal mellan myndigheten och den enskilde eller offentligrättsliga bestämmelser. 1 den män rättsförhållandct regleras genom avtalsvillkor kan dessa prövas med stöd av bl.a. lagen (197t'. l lZ) om avtalsvillkor i konsumentförhi'illanden (ändrad senast l985z213). Ett uttalande av denna innebörd har bl.a. nyligen gjorts av riksdagens lagutskott (LU 1986/87z2). Frågan om i vilka fall lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden är tillämplig eller en kund i en tvist med ett affärsverk i ett enskilt fall kan få sin tvist prövad i allmän domstol avgörs ytterst genom rättspraxis. Kommitténs slutsatser innebär att affärs- verken reglerar rättsförhällandena med de enskilda på ett oenhetligt sätt och i vissa fall slumpmässigt använder avtalsvillkor och i andra författ- ningsbestämmelser. Enligt min mening är det önskvärt att en bättre ord- ning kommer till stånd i detta avseende och att formerna för verkens reglering har sin utgångspunkt i rättstörhållandets karaktär. ] de fall rätts- förhållandet kan anses vara av privaträttslig art bör det om möjligt regleras i avtal mellan kunden och affärsverket. Jag avser att verka för att en genomgång med denna inriktning kommer till stånd.

l likhet med kommittén anserjag att kundräd bör finnas vid i första hand postverket. televerket och SJ. Det bör ankomma på resp. verk att närmare utforma hur kundräden bör organiseras. m.m.

9.8. Arbetsgivarfunktionen

Min bedömning: Statens arbetsgivarverks (SAV15) arbetsgivar-

ansvar bör även fortsättningsvis omfatta affärsverken.

Verksledningskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Postverket. Televerket. SJ. luftfartsverket. Vatten- fall, domänverket, FFV, RRV. SAV och Statsanställdas förbund tillstyr- ker förslaget. i nägot fall med vissa invändningar. Civilingenjörsförbundet anser att det allvarligt bör övervägas om inte staten som arbetsgivare i affärsverken bör företrädas genom Arbetsgivarföreningen SFO.

• Sida 126
•  Original

Skälen för min bedömning: För affärsverken är kopplingen till SAV tvingande. Denna ordning bör enligt min mening gälla även fortsättningsvis eftersom det är väsentligt att regeringen genom SAV har ett visst inflytan- de även över alfärsverken, som sysselsätter en stor del av personalen inom statsförvaltningen.

Jag förutsätter dock att SAV beaktar de särskilda villkor som gäller för verksamheten i affärsverken. Åtgärder i detta syfte har också vidtagits. SAV har således infört en ny sektoriserad organisation. En av dessa sektorer avser affärsverken. Detta har också kommit till uttryck genom att parterna på det statligt reglerade omrädet för avtalssperiodcn [986—87 träffat särskilda sektorsavtal för bl. a. affärsverken.

Min bedömning: Affärsverkens dotterbolag bör anslutas till Arbets- givarföreningen SFO.

Verksledningskommittén: Kommittén redovisar två alternativ för arbets- givarfunktionen inom bolagen. Enligt det ena alternativet knyts bolagen till SFO och enligt det andra ges affärsverken själva arbetsgivaransvarct för bolagen.

Remissinstanserna: Vattenfall. domänverket. FFV. SIF/HTF, Svenska Elektrikerförbundet och SFO förordar att bolagen knyts till SFO. TCO-S. SF och RRV anser att SAV bör ha ett samlat ansvar för personalpolitiken i affärskoncernerna. SAV och luftfartsverket förordar att affärsverken själva ges arbetsgivaransvaret för bolagen. Televerket anser att affärs- verkskoncernen själv skall få avgöra till vilken arbetsgivarorganisation bolagen skall knytas, Postverket och SJ anser att branschanpassningen är avgörande. vad gäller val av arbetsgivarorganisation. Det är naturligt att vissa frågor blir föremål för samverkan och samarbete mellan de båda arbetsgivarorganisationerna.

Skälen för min bedömning: På det statliga området finns det två arbetsgi- varorganisationer. SAV och Arbetsgivarföreningen SFO. De statliga myn- digheterna är anslutna till SAV. Medlemskap i SFO kan erhållas av såväl statliga. kommunala som privata företag samt ekonomiska föreningar, stiftelser. organisationer. etc. Det är naturligt att vissa frågor blir föremål för samverkan och samarbete mellan de båda arbetsgivarorganisationerna.

SFO bildades år 1970. Samma år anslöts knappt 20 arbetsgivare med sammantaget mindre än 20000 anställda till SFO. Antalet anslutna arbets- givare har därefter ökat i snabb takt. År 1986 var ca 600 arbetsgivare med tillsammans ca 120 000 anställda anslutna till organisationen. Det innebär att ett stort antal statliga företag numera är anslutna till SFO. Motsvarande gäller för huvuddelen av affärsverkens dotterbolag. Arbetsgivartillhörighe- ten i sådana bolag beslutas av bolagsstyrelserna.

Att affärsverken tillhör SAV medan deras dotterbolag normalt tillhör SFO beror på att affärsverken är myndigheter under regeringen medan

• Sida 127
•  Original

dotterbolagen är rent affärsdrivande företag. Somjag tidigare redogjort för finns det vid sidan av ekonomiska mal även samhälleliga mål som affärs- verkens verksamhet syftar till att uppnå. Dessa grundar sig på att affärs— verken liar ett stort allmänt intresse och direkt eller indirekt berör mycket stora delar av samhället.

Vissa delar av affärsverkskoncernerna bedrivs i bolagsform. Det gäller 1. ex. verksamheter som är direkt konkurrensutsatta i förhällande till det privata näringslivet. Bolagsformen är sådan att den skall underlätta den ekonomiska styrningen och anpassa verksamhetsstyrningen till de förut- sättningar som gäller för näringslivet i övrigt.

En viktig förutsättning för affärsverksbolagens konkurrenskraft är också att villkoren för de anställda är anpassade till de olika branschernas förut- sättningar. Enligt min mening kan detta bäst tillgodoses genom att bolagen tillhör SFO. Det innebär vidare att bolag. som för närvarande är oorganise— rade. och nya bolag bör anslutas till SFO. Beslut om arbetsgivartillhörighet för dotterbolagen bör ske enligt nuvarande ordning.

Den kompetens som byggts upp inom SFO bör bibehållas och vidareut- vecklas. Dct är också viktigt att staten driver en så långt som möjligt sammanhållen personalpolitik inom affärsverkskoncernerna. ] den fortsat- ta kompetensuppbyggnaden inom SFO bör denna princip beaktas.

I detta sammanhang bör uppmärksammas att riksdagen (prop. 1982/83:68. NU 25, rskr. 181) uttalat att statsägda bolag inte bör tillhöra Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF).

10. Upprättade lagförslag

] enlighet med det anförda har inom civildepartcmcntet upprättats förslag till

1. lag med instruktionför riksdagens revisorer.

2. lag om riksrevisionsvcrkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser.

3. lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100).

4. lag om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning. Lagförslaget 3 har upprättats efter samråd medjustitieministern. Lagförslagen har granskats av lagrädet i den utsträckning som tidigare angetts.

ll Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

1. att anta lagförslagen.

2. att godkänna de allmänna riktlinjer för förnyelsen av den statli- ga förvaltningen som jag har förordat beträffande föreskrifter (av- snitt 3), styrning av myndigheternas verksamhetsinriktning (avsnitt 4) samt revision (avsnitt 5). stabsmyndigheternas roll (avsnitt 6), chefsförsörjning (avsnitt 7). myndigheternas ledning (avsnitt 8) och

• Sida 128
•  Original

affärsverken och deras dotterbolag (avsnitt 9). Prop. l986/87:99

3. att till riksrevisionsvcrket för budgetåret 1987/88 anvisa ett ramanslag av 115 963 ()00 kr. (avsnitt 5.4).

4. att bemyndiga regeringen att. med beaktande av de riktlinjer som riksdagen har godkänt om affärsverkens investeringar. verk- samhet och finansiering, besluta i frägor som rör dels affärsverks— konccrnernas organisation. dclr affärsverkens förvärv. bildande. avyttring. ombildning eller nedläggning av aktiebolag.

5. att bemyndiga regeringen att inrätta särskilda tjänster för verkschefcr m.fl. (avsnitt 7.4.3).

Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle

att ta del av vadjag i övrigt har anfört under avsnitten 3—9 och om de allmänna förutsättningarna för utvecklingen av den statliga verk- samheten tavsnitt ] och 2).

• Sida 129
•  Original

Bilaga l:I Prop. 1986/87299

Remissinstanserna för verksledningskontmitténs betänkande SOU 1985140

Efter remiss har yttranden över verksledningskommitténs betänkande (SOU 1985z40) Regeringen. myndigheterna och myndigheternas ledning avgetts av

Riksdagens ombudsmän Riksdagens revisorer Justitiekanslern (JK)

Riksåklagaren (RÅ)

Domstolsverket Rikspolisstyrelsen Kriminalvårdsstyrelsen Datainspektionen

Hovrätten för Nedre Norrland Kammarrätten i Göteborg Styrelsen för internationell utveckling Kommerskollegium Exportkreditnämnden Överbefälhavaren

Försvarets civilförvaltning Försvarets sjukvårdsstyrelse Fortiftkationsförvaltningen Försvarets materielverk Värnpliktsverket Civilförsvarsstyrelsen Överstyrelsen för ekonomiskt försvar Försvarets forskningsanstalt Försvarets rationaliseringsinstitut Flygtekniska försöksanstalten Socialstyrelsen Riksförsäkringsverket Statens bakteriologiska laboratorium Postverket 'l'eleverket Statensjärnvägar Vägverket Trafiksäkerhetsverket Sjöfartsverket Luftfartsverket Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Transporträdet

Tullverket

Byggnadsstyrelsen Bankinspektionen Försäkringsinspektionen Riksskatteverket Konjunkturinstitutet

Statens pris- och kartellnämnd Konsumentverket Riksarkivet 129

• Sida 130
•  Original

Riksantikvarieämbetet Universitets- och högskoleämbetet Centrala studiestödsnämnden Skolövcrstyrelsen Presstödsnämnden Universitetet i Stockholm Universitetet i Uppsala, som har bifogat ett yttrande avjuridiska fakultets-

nämnden Universitetet i Lund. som har bifogat ett yttrande av juridiska fakultets-

nämnden U niversitetet i Göteborg Forskningsrådsnämnden

Humanistisk—samhällsvctenskapliga forskningsrådet Naturvetenskapliga forskningsrådet Lantbruksstyrelsen Skogsstyrelsen

Statens Iivsmedelsverk Fiskeristyrelsen Statensjordbruksnämnd Statens naturvårdsverk

Statens strålskyddsinstitut Skogs- och jordbrukets forskningsråd Arbetsmarknadsstyrelsen Arbetarskyddsstyrelsen

Statens invandrarverk Bostadsstyrelsen Statens råd för byggnadsforskning Statens institut för byggnadsforskning Statens planverk Statens lantmäteriverk

Sveriges geologiska undersökning Statens energiverk Energiforskningsnämnden

Statens vattenfallsverk Statens kärnkraftsinspektion Nämnden för hantering av använt kärnbränsle Styrelsen för teknisk utveckling Statens provningsanstalt Patent— och registreringsverket Domänverket Affärsverket FFV Nämnden för fartygskreditgarantier Kammarkollegiet Statskontoret Riksrevisionsverket Statistiska centralbyrån Statens arbetsgivarverk Statens löne- och pensionsverk Statens arbetsmarknadsnämnd Statens institut för personalutveekling Länsstyrelsernas organisationsnämnd Länsstyrelsen i Stockholms län Länsstyrelsen i Uppsala län Länsstyrelsen i Södermanlands län Länsstyrelsen i Östergötlands län Länsstyrelsen i Jönköpings län

• Sida 131
•  Original

Länsstyrelsen i Kronobergs län Länsstyrelsen i Kalmar län Länsstyrelsen i Blekinge län Länsstyrelsen i Gotlands län Länsstyrelsen i Kristianstads län Länsstyrelsen i Malmöhus län Länsstyrelsen i Hallands län Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län Länsstyrelsen i Älvsborgs län Länsstyrelsen i Skaraborgs län Länsstyrelsen i Värmlands län Länsstyrelsen i Örebro län Länsstyrelsen i Västmanlands län Länsstyrelsen i Kopparbergs län Länsstyrelsen i Gävleborgs län Länsstyrelsen i Västernorrlands län Länsstyrelsen iJämtlands län Länsstyrelsen i Västerbottens län Länsstyrelsen i Norrbottens län Näringsfrihetsombudsmannen Försäkringskasseförbundet Handelshögskolan i Stockholm Medicinska forskningsrådet Sveriges lantbruksuniversitet Domkapitlet i Strängnäs Svenska kommunförbundet Landstingsförbundet Svenska arbetsgivareföreningen Sveriges Grossistförbund Sveriges Industriförbund Lantbrukarnas Riksförbund Landsorganisationen i Sverige (LO) Tjänstemännens centralorganisation Centralorganisationen SACO/SR

Yttranden har därutöver kommit in från: Institutet för intern revision Kooperativa förbundet Socialdemokratiska föreningar på statliga arbetsplatser i Stockholmsre-

gionen — statliga gruppen Sveriges förenade studentkårer

• Sida 132
•  Original

Bilaga I.'2 Prop. 1986/87199

Remissinstanserna för verksledningskommitténs betänkande SOU 1985z41

Riksdagens ombudsmän Justitiekanslern Postverket Televerket Statens järnvägar Sjöfartsverket Luftfartsverket Statens industriverk Statens vattenfallsverk Domänverket Affärsverket FFV Statskontoret Riksrevisionsverket Statens arbetsgivarverk Riksdagens revisorer Kommerskollegium Trafiksäkerhetsverket Tullverket Näringsfrihetsombudsmannen Konsumentverket

Universitetet i Stockholm Universitetet i Uppsala Universitetet i Lund Universitetet i Göteborg Handelshögskolan i Stockholm Tjänstemännens centralorganisation TCO:s statstjänstemannasektion (TCO-S) Centralorganisationen SACO/SR Landsorganisationen i Sverige (LO) Statsanställdas förbund

Sveriges Industriförbund Arbetsgivarföreningen SFO Föreningen auktoriserade revisorer FAR Procordia AB Institutet för Internrevision Stockholms handelskammare Synskadades Riksförbund

• Sida 133
•  Original

Bilaga l.'3 Prop. 1986/87: 99

Remissinstanserna för insynsutredningens betänkande Ds C 19865

Efter remiss har yttranden över l984 ärs insynsutrednings betänkande (Ds C 19865) Statsmakternas granskning av statliga bolag och stiftelser av- getts av

Riksdagens ombudsmän Riksdagens revisorer Justitiekanslern Kammarrätten i Stockholm Kommerskollegium Televerket Statcnsjärnvägar Bankinspektionen Näringsfrihctsombudsmannen Statens pris- och kartellnämnd Statens kulturråd Universitetet i Lund Statens industriverk Statens vattenfallsverk Statens mät- och provräd Domänverket Affärsverket FFV Kammarkollegiet Riksrevisionsverket (RRV) Apoteksbolaget AB Arbetsgivarföreningen SFO Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR Landsorganisationen i Sverige (LO) Procordia AB AB Statens Anläggningsprovning Stiftelsen Samhällsföretag Stockholms handelskammare AB Svensk Exportkredit AB Svensk Bilprovning Svensk Kärnbränslehantering AB Svenska Bankföreningen SEMKO. Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten AB Svenska Varv AB Sveriges Industriförbund Sveriges Radio AB Systembolaget AB AB Tipstjänst Tjänstemännens centralorganisation (TCO) AB Vin— och Spritcentralen Värdepapperscentralen VPC AB

Universitetet i Lund har bifogat yttranden från den juridiska och den samhällsvetenskapliga fakulteten.

• Sida 134
•  Original

Bilaga l.'4 Prop. 1986/87:99

Remissinstanserna för betänkandet (Ds C 1986: 13) Samverkan mellan redovisnings- och förvaltningsrevision m. m.

Kommerskollegium Försvarets civilförvaltning Försvarets rationaliseringsinstitut Riksförsäkringsverket Socialstyrelsen Skolöverstyrelsen

Universitets- och högskoleämbetet Skogsstyrelsen Arbetsmarknadsstyrelsen Kammarkollegiet Statskontoret Riksrevisionsverket Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR Institutet för intern revision

• Sida 135
•  Original

Bilaga l.'5

Lagrådsremissens lagförslag 1—3