Beslut vid regeringssammanträde 1988-04-21

Chefen för utbildningsdepartementet, statsrådet Bodström, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår, att en kommitté tillkallas för att utreda vissa frågor som rör folkhögskoleverksamheten. En viktig uppgift för kommittén är därvid att överväga folkhögskolans roll och uppgifter i förhållande till andra utbildningsanordnare. En annan är att utvärdera folkhögskolans nuvarande statsbidragssystem.

Bakgrund

Folkhögskolan har tidigare vid ett par tillfällen varit föremål för översyn. Den senaste utredningen, 1973 års folkhögskoleutredning, överlämnade år 1976 sitt huvudbetänkande (SOU 1976:16) Folkhögskolan. Det lades till grund för regeringens proposition om folkhögskolan (prop. 1976/77:55). 1977 års riksdagsbeslut med anledning av propositionen (UbU 30, rskr. 318) innebar bl.a. att de statliga bestämmelserna förenklades och att ett schabloniserat statsbidrag infördes. Med anledning av riksdagsbeslutet utfärdade regeringen en ny folkhögskoleförordning (1977:55 1, omtryckt 1983:510).

Vid tiden för tillkallandet av 1973 års folkhögskoleutredning hade förutsättningarna för folkhögskolans verksamhet i skilda avseenden förändrats. Mot bakgrund härav ansågs det angeläget att klargöra vilken roll folkhögskolan kunde och borde spela i kulturliv och utbildningssamhälle. Resultatet av utredningens överväganden blev, att det inte fanns anledning att verka för någon principiellt förändrad uppgift för den svenska folkhögskolan -- varken i kulturpolitiken eller inom ramen för utbildningspolitiken i dess helhet. Folkhögskolans frihet att själv profilera sin verksamhet utgör alltfort en av de viktigaste förutsättningarna för dess särställning. Oavsett om den enskilda skolan har direkt anknytning till en folkrörelse eller ej utgör rätten till profilering en förutsättning såväl för huvudmannens engagemang som för skolans möjlighet att svara mot de förväntningar som huvudmannen kan ha. Folkhögskolan har, inom vida ramar, frihet att själv utforma sin verksamhet, anpassa utbildningens innehåll och arbetssätt efter de studerandes behov och förutsättningar samt anpassa verksamheten till nya situationer och till växlande behov. Detta gör att skolformen -- trots att skolorna sinsemellan är mycket olika vad gäller exempelvis verksamhetens omfattning och inriktning -- har givna förutsättningar att framstå som ett urskiljbart och annorlunda alternativ till annan utbildning. Därutöver kan folkhögskolan ha viktiga uppgifter som kulturinstitution såväl för den omgivande bygden som inom kulturområdet som helhet.

Verksamheten i de olika folkhögskolorna är således mycket varierad och mångskiftande. Skolformens huvuduppgift, att främja allmän medborgerlig bildning och därigenom bidra till deltagarnas personliga och sociala utveckling, kan fullföljas i många skilda former och utifrån skilda förutsättningar.

Basen i folkhögskolans verksamhet utgörs av de långa allmänna kurserna, dvs. kurser om minst 15 veckor som kännetecknas av ett brett ämnesinnehåll. Enligt 19 § folkhögskoleförordningen skall varje folkhögskola under ett arbetsår anordna minst två sådana kurser eller en kurs om minst 30 veckor. Därutöver står det skolan fritt att anordna kurser av mycket skiftande slag. Dessa kan t.ex. vara allmänna kurser med särskild inriktning, andra längre kurser eller korta kurser i olika ämnen ner till två dagar. Fr.o.m. den 1 juli 1987 finns det även möjlighet att anordna endagskurser vid folkhögskolan. Dessa kurser skall syfta till att informera om och motivera korttidsutbildade till olika studier. Sedan den 1 januari 1986 har folkhögskolan också möjlighet att genomföra uppdragsutbildning (SFS 1986:117).

Från att tidigare ha varit ett mycket utpräglat kännetecken för folkhögskolan har internatverksamheten minskat relativt sett även om antalet kursdeltagare som bor på internat i absoluta tal har ökat. För närvarande beräknas ungefär hälften av eleverna på kurser om minst 15 veckor bo i internat. Det finns dock stora skillnader i detta avseende mellan olika skolor. Skolöverstyrelsen (SÖ) har i en för budgetåret 1986/87 anslagsframställning markerat sin uppfattning, att förutsättningarna för att nå folkhögskolans mål är större i de fall skolorna bygger sin verksamhet på tillgång till internat. Att internatet är en betydande pedagogisk resurs innebär emellertid inte, enligt SÖ, att varje internatfolkhögskola uppvisar positivare effekter beträffande studier och social utveckling än externaten. Det finns skolor som inte tar vara på de möjligheter internaten rymmer och det finns externatskolor som skapar en mycket god pedagogisk miljö.

Under det senaste decenniet har samhällets utbildningsutbud byggts ut väsentligt när det gäller såväl gymnasieskolan som kommunal utbildning för vuxna, högskolan och arbetsmarknadsutbildningen. Benägenheten att fortsätta utbilda sig i gymnasieskolan har ökat. Alla 16-åringar erbjuds numera plats i gymnasieskolan och 95 procent av en årskull påbörjar en gymnasieutbildning. Detta påverkar givetvis förutsättningarna för folkhögskolans kursutbud och elevrekrytering.

Den uppgift som folkhögskolan har att komplettera det allmänna utbildningsväsendet har således förändrats. I takt med att utbildningsväsendet har förändrats och förutsättningarna för folkhögskolan därmed har begränsats har folkhögskolan samtidigt sökt sig till nya målgrupper och uppgifter. Det finns därför skäl att på nytt se över folkhögskolans möjligheter och roll i förhållande till annan utbildning. Jag anser att denna uppgift bör anförtros en kommitté med särskilda sakkunniga.

Med hänsyn till att förutsättningarna för folkhögskoleverksamheten har förändrats är det allt mer angeläget att få vissa frågeställningar belysta och övervägda. Exempel på sådana är: Kommer det även fortsättningsvis att finnas målgrupper och uppgifter för folkhögskolan när det gäller att förmedla kunskaper inom allmänna ämnesområden? Finns det anledning att överväga större förändringar vad gäller folkhögskolans uppgifter inom det kulturpolitiska området? Hur förenas olika slag av verksamhetsförändringar med folkhögskolans övergripande mål att förmedla allmän medborgerlig bildning? Bör folkhögskolan tilldelas ytterligare uppgifter inom yrkesutbildningen eller inom den yrkesförberedande utbildningen? Vad innebär uppdragsutbildningen för folkhögskoleverksamheten i stort?

Huvuduppgiften för kommittén bör vara att överväga folkhögskolans roll och uppgifter i förhållande till andra utbildningsanordnare. En viktig utgångspunkt bör därvid vara att de övergripande mål, som har fastställts för skolformens verksamhet skall ligga fast. Kommittén bör särskilt beakta huvudmannens möjligheter att utveckla verksamheten vid skolan i överensstämmelse med sina grundläggande idéer. Detta för att folkhögskolan i sin verksamhet, utöver sina uppgifter inom utbildningsväsendet, folkbildningsarbetet och kulturlivet, också skall vara ett instrument för en levande demokrati. Den utbildning som anordnas vid folkhögskolan skall således ha en ideologisk, eller innehållsmässig utbildningsprofil, som innebär att denna utbildning utgör ett tydligt alternativ till övriga utbildningsformer. Det faktum att det övriga utbildningsväsendet har byggts ut talar för att profileringen av verksamheten vid folkhögskolorna bör bli tydligare i framtiden. Det är därför viktigt att kommittén belyser och analyserar folkhögskolans samlade kursutbud samt redovisar skäl som kan finnas för att även i fortsättningen som förutsättning för statsbidrag ställa krav om en allmän kurs av visst innehåll.

Kommittén bör också göra en inventering av existerande folkhögskolors utbildningsprofiler. Finner kommittén folkhögskolor som inte representerar självständighet och särart i förhållande till övriga utbildningsväsendet bör sådana folkhögskolors inriktning ytterligare belysas. Kommittén bör härvid föreslå åtgärder som är förenliga med de övergripande målen för folkhögskolans verksamhet.

Kommittén bör vidare utifrån tillgänglig statistik ge en översiktlig beskrivning av vilka grupper som söker sig till utbildningar vid folkhögskolan. En stor grupp av folkhögskolans elever studerar i syfte att erhålla grundskolekunskaper. Sammansättningen av denna grupp bör närmare analyseras.

En annan grupp studerar med sikte på behörighet för högskolestudier. Riksdagen har med anledning av prop. 1987/88:109 om urval m.m. till högskoleutbildning att ta ställning till regeringens förslag om att studerande som enbart har folkhögskola som behörighetsgrund skall kunna antas både inom provurvalet och inom betygsurvalet. Kommittén bör bedöma i vilken utsträckning folkhögskolan därigenom kan komma att medverka till att behörighet för högskolestudier erhålls av studerande som inte på annat sätt har sådan behörighet. Genom att förslagen i nämnda proposition innebär att folkhögskoleelever skall kunna antas till högskolan på grund av sina studieomdömen, bör kommittén beakta de krav på normering av studieomdömet som detta ställer. Kommittén bör lägga fram förslag till utformning och finansiering av en sådan normering.

I det följande kommer jag bl.a. att ta upp frågor som rör olika utbildningar vid folkhögskolan och därefter följer ett avsnitt, där uppdraget att se över statsbidragssystemet närmare preciseras. Därefter följer frågor som rör den statliga regleringen av tjänster vid folkhögskolan m.m. Slutligen behandlas bl.a. en översyn av folkhögskoleförordningen samt ett uppdrag att utarbeta ett förslag till folkhögskolelag.

Vid tiden för 1973 års folkhögskoleutredning fanns det två självständiga externatfolkhögskolor och tre s.k. filialer. Läsåret 1974/75 fanns dessutom 18 skolor som tillsammans hade 19 långa externatkurser. Det sammanlagda elevantalet uppgick till ca 1 500 personer. För närvarande finns det nio externatfolkhögskolor och många internatskolor anordnar även utbildning i dagfolkhögskolor. Kommittén bör belysa vad den ökade andelen externatverksamhet innebär för folkhögskoleverksamheten i stort samt i vad mån verksamheten vid externatskolorna generellt sett skiljer sig såväl från internatfolkhögskolor som från annan vuxenutbildning på orten eller i regionen.

Den expansion av antalet korta kurser som ägde rum i slutet av 1970- talet har numera avtagit och denna verksamhet ligger sedan några år på en relativt stabil nivå. Ca 230 000 personer deltar årligen i korta kurser av skilda slag. I prop. 1976/77:55 om folkhögkolan betonades vikten av att samverkanskurser -- såväl de som hålls vid skolan, som de som är förlagda utanför skolans lokaler -- genomförs i enlighet med folkhögskolans målsättning och arbetssätt.

Riksdagen har tidigare som sin mening uttalat att en undersökning bör göras av verksamheten med de korta kurserna (UbU 1981/82:12, rskr. 191). Med anledning av riksdagens uttalande har SÖ sammanställt visst material om dessa kurser.

Kommittén bör utvärdera om den hittills genomförda verksamheten med samverkanskurser ligger i linje med vad som angavs i prop. 1976/77:55. På grundval av sina slutsatser i denna del bör kommittén pröva om nuvarande bestämmelser för de s.k. samverkanskurserna är ändamålsenliga och lägga fram förslag till sådana förändringar som bedöms nödvändiga. Kommittén bör vidare undersöka och redovisa verksamheten med de korta kurserna i enlighet med vad riksdagen har sagt. Därvid bör det material beaktas som SÖ har sammanställt i denna fråga.

Den pedagogiska och sociala miljö, som folkhögskolan kan erbjuda, innebär goda utbildningsmöjligheter för grupper med olika funktionshinder. Kommittén bör analysera i vilken utsträckning handikappades behov av utbildning i dag kan tillgodoses genom folkhögskolan samt klargöra förutsättningarna för en fortsatt utveckling av folkhögskoleverksamhet som svarar mot de handikappades behov.

Kommittén bör belysa i vad mån möjligheterna att anordna s.k. uppdragsutbildning har kommit att innebära förändringar för folkhögskoleverksamheten i stort.

Med anledning av förslag i prop. 1976/77:55 om folkhögskolan fattade riksdagen beslut om ett nytt statsbidragssystem för folkhögskolan (UbU 30). Detta system innebär att de statliga bidragen, med några bidragsposter undantagna, beräknas enligt en schablonmetod knuten till lärarlönekostnaden. Lärarlönerna är statligt reglerade.

Inför varje budgetår fastställs den totala bidragsberättigade undervisningsvolymen för folkhögskoleverksamheten. För budgetåret 1987/88 uppgår denna volym till 703 700 bidragsveckor. Sedan budgetåret 1983/84 beräknas den statsbidragsberättigade volymen på så sätt att varje folkhögskola för ett kommande verksamhetsår garanteras statsbidrag för en verksamhet som motsvarar genomsnittet av de två närmast redovisade budgetåren. Om verksamheten överstiger den tilldelade kvoten, kan ytterligare statsbidrag lämnas i den mån utrymme finns i den fastställda totalvolymen för den samlade folkhögskoleverksamheten.

Regeringen har tidigare uppdragit åt SÖ att utreda om det är möjligt att schablonisera det allmänna bidraget ytterligare (prop. 1984/85:100 bil. 10, UbU 22, rskr. 200). I uppdraget ingick även att utreda om det är lämpligt att låta förekommande delar av tilläggsbidrag ingå i beräkningsgrunderna för det allmänna bidraget. I samband med anslagsframställningen för budgetåret 1987/88 har SÖ redovisat detta uppdrag.

En av kommitténs viktigaste uppgifter är att utvärdera folkhögskolans statsbidragssystem. Denna utvärdering bör göras så att kommittén får underlag att göra dels en generell bedömning av statsbidragssystemets effekter, dels en mer specifik bedömning där hänsyn bör tas till olika skolors ekonomiska situation utifrån t.ex. huvudmannaskap, kommun- och landstingsbidrag, undervisningsvolym, kortkursverksamhet och internat/externatverksamhet. Kommittén bör föreslå ett statsbidragssystem där kontroll över kostnadsutvecklingen kan upprätthållas. Vidare bör verkan av systemet vara lätt att avläsa, vilket i sin tur förutsätter enkla administrativa rutiner. Den administrativa hanteringen underlättas av att systemet är schabloniserat. Kommittén bör i detta sammanhang tillgodogöra sig det material som SÖ har sammanställt beträffande en ytterligare schablonisering av statsbidraget.

Kommittén bör vidare komma med förslag till fördelning av den bidragsberättigade undervisningsvolymen. Även i fortsättningen är det nödvändigt att tillämpa ett system som begränsar den totala bidragsberättigade undervisningsvolymen vid folkhögskolorna. Enligt nu gällande regler erhåller folkhögskolorna fullt statsbidrag upp till en verksamhetsvolym om 5 100 elevveckor. Vid konstruktionen av ett nytt fördelningssystem bör kommittén överväga om det finns skäl att även sätta en nedre verksamhetsgräns vid vilken fullt statsbidrag skall utgå.

Rektorer och lärare vid folkhögskolorna har statligt reglerade anställningar, dvs. avlöningsförmånerna fastställs under medverkan av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (statens arbetsgivarverk). I folkhögskoleförordningen finns en ganska ingående reglering av tjänsternas konstruktion, behörighetsvillkor, tillsättning m.m.

Statligt reglerade tjänster för främst rektorer och lärare finns inom stora delar av det statsunderstödda utbildningsväsendet, bl.a. i grundskolan, gymnasieskolan och kommunal utbildning för vuxna. Att ett sådant system med s.k. dubbelt huvudmannaskap tillämpas beror bl.a. på statsbidragens konstruktion. Av betydelse är också hur ingående statlig reglering av personalfrågorna som behövs med hänsyn till bl.a. den kompetens som eleverna skall uppnå genom utbildningen. Önskvärdheten av en över landet likvärdig utbildning är ett annat motiv för en statlig reglering. Systemet med statligt reglerade tjänster är emellertid komplicerat. Kommittén bör närmare analysera dessa frågor.

Kommittén bör överväga möjligheterna att avveckla den statliga regleringen av tjänster vid folkhögskolorna. Vidare bör kommittén se över nuvarande föreskrifter om behörighetsvillkor m.m. i folkhögskoleförordningen.

Efter förslag från regeringen har riksdagen att ta ställning till om nya självständiga folkhögskolor skall inrättas. Riksdagen har i anslutning till 1979 års budgetproposition (prop. 1978/79:100, bil. 12, UbU 21 sid. 4) uttalat att vad gäller statsbidrag till nya folkhögskolor bör ansökningar från folkrörelser som inte har någon egen folkhögskola prioriteras. I detta sammmanhang uttalade riksdagen även att en ökning av antalet självständiga folkhögskolor bör bedömas restriktivt.

Inom vissa landsting förs diskussioner om att överföra huvudmannaskapet från de egna skolorna till folkrörelser av olika slag. Det förekommer också diskussioner om omfattningen av landstingens folkhögskoleverksamhet. Kommittén bör göra en kartläggning av landstingens intentioner i frågan, intresset från berörda folkrörelser samt göra bedömningar av vilka effekter sådana omläggningar kan komma att innebära för såväl de direkt berörda skolorna som för folkhögskoleverksamheten i stort.

Styrningsberedningen har i sitt betänkande behandlat den statliga skoladministrationens tillsynsuppgifter avseende skola och kommunal vuxenutbildning. Beredningen har också förordat att möjligheterna att avlasta SÖ förvaltningsuppgifter bör prövas i takt med att styrsystemet för olika utbildningsformer ses över mera i detalj.

SÖ har för närvarande såväl tillsynsuppgifter som vissa administrativa uppgifter avseende folkhögskolorna. Mot bakgrund av vad styrningsberedningen anfört och med beaktande av sina överväganden och förslag i övrigt bör kommittén pröva formerna för den statliga tillsynen över folkhögskolorna och vilka förvaltningsuppgifter rörande dessa som även fortsättningsvis bör hanteras av statlig myndighet samt lägga fram de förslag detta kan föranleda.

Kommittén bör även i andra avseenden än dem jag här tagit upp göra en översyn av de föreskrifter som nu finns i folkhögskoleförordningen för att se vilka som bör ändras. En förenkling av regleringen bör eftersträvas. I detta sammanhang bör kommittén överväga om det nuvarande kravet på särskild styrelse för folkhögskolor med kommunal huvudman bör kvarstå.

Regleringen av folkhögskolorna bör ske i form av lag eller genom bestämmelser som meddelas med stöd av lag. Kommittén bör därför utreda vilka föreskrifter som är av sådan art att de bör ges i lagform och vilka bestämmelser som det lämpligen bör ankomma på regeringen att meddela. Kommittén bör utarbeta ett förslag till folkhögskolelag och ett förslag till den förordning som kan behöva knytas till lagen.

Under sitt arbete bör kommittén samråda med berörda myndigheter, utredningar och organisationer. Vid behov bör den bilda särskilda referensgrupper för sådant samråd. Kommittén bör bedriva arbetet så att förslagen kan föreligga i maj 1990.

För kommittén gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst 8 ledamöter med uppdrag att utreda folkhögskoleverksamheten.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)