Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-05

Statsrådet Johansson anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av lagstiftningen om hypoteksinstituten.

Med utgångpunkt i de förändringar som skett på kreditmarknaden genom den avreglering som genomförts under 1980-talet och de förslag av mera allmän karaktär om kreditmarknadens struktur som kreditmarknadskommittén (Fi 1983:06) inom kort kommer att lägga fram skall utredaren överväga vilka förändringar som bör göras i den lagstiftning som reglerar hypoteksinstitutens verksamhet.

Utredaren skall också, med utgångspunkt i det förslag som utredaren lägger fram, utarbeta erforderliga förslag till lagstiftning.

Inledning

Olika typer av hypoteksinstitut

Bland de företag som är verksamma på den svenska kreditmarknaden utgör hypoteksinstituten en särskild kategori. Stadshypotek (Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och de tjugo stadshypoteksföreningarna) och Landshypotek (Sveriges allmänna hypoteksbank och de tio landshypoteksföreningarna) är specialreglerade institut med huvudsaklig inriktning på fastighetsfinansiering. Särskilda lagar reglerar deras organisation och verksamhet, nämligen lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar (stadshypotekslagen) resp. lagen (1970:65) om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar (landshypotekslagen). Vidare finns för Stadshypotek ett av regeringen beslutat reglemente (SFS 1968:654).

Också Svenska skeppshypotekskassan (Skeppshypotek) är ett specialreglerat hypoteksinstitut, avsett för fartygsfinansiering. Dess verksamhet regleras av lagen (1980:1097) om Svenska skeppshypotekskassan (skeppshypotekslagen).

Kreditmarknadskommitténs utredningsarbete

Kreditmarknadskommittén har enligt sina direktiv (dir. 1983:38) i uppdrag bl.a. att undersöka vissa frågor av betydelse för kreditaktiebolagens verksamhet. Kommittén har också berört hypoteksinstitutens ställning på kreditmarknaden.

Enligt vad jag inhämtat avser kreditmarknadskommittén senare i år att lägga fram vissa förslag som rör hypoteksinstitutens verksamhet. Förslagen tar i allt väsentligt sikte på den tekniska utformningen av verksamheten, med särskild tonvikt på nya regler för kapitaltäckning. Kommittén kommer också att föreslå ändringar i reglerna om belåningsändamålen, aktieförvärvsrätten och säkerhetskraven samt -- för Stadshypoteks del -- även likviditetshållningen. Kommittén avser dock inte att närmare gå in på frågor om hypoteksinstitutens organisation.

Hypoteksinstitutens framväxt och roll

Hypoteksinstituten har funnits under lång tid. De första hypoteksföreningarna bildades under 1800-talets första hälft. Allmänna hypoteksbanken tillkom under 1860-talet, liksom de första stadshypoteksföreningarna. Stadshypotekskassan i sin nuvarande form daterar sig från år 1909. Den hade en föregångare i Allmänna Hypotekskassan för Rikets Städer, som kom till under 1860-talet. Den lagstiftning som reglerar deras verksamhet har givetvis ändrats under årens lopp, men den ursprungliga uppbyggnaden är i väsentliga delar oförändrad.

Stadshypoteksföreningarnas upprinnelse var att privata fastighetsägare slöt sig samman i föreningar för att underlätta finansieringen av bostadsbyggandet i samband med utbyggnaden av de svenska städerna. Stadshypotekskassans tillkomst motiverades framför allt av behovet att underlätta kapitalanskaffningen, bl.a. genom upplåning utomlands.

Under mellankrigstiden bedrev Stadshypotek och Landshypotek utlåning i konkurrens med övriga kreditgivare på en relativt fri kapitalmarknad.

Under efterkrigstiden fram till 1980-talet hade Stadshypotek och Landshypotek en speciell roll inom ramen för de prioriteringsregler som gällde på kreditmarknaden. Stadshypotek fungerade, tillsammans med ett fåtal bankägda institut, som statsmakternas redskap för den långfristiga finansieringen av det ambitiösa bostadsbyggnadsprogrammet. Landshypotek hade motsvarande roll i fråga om den långfristiga jordbruksfinansieringen. Inom detta område hade Landshypotek t.o.m. ensamrätt till obligationsutgivning. Någon konkurrens i egentlig mening med andra kreditinstitut var det knappast fråga om, eftersom både formerna för kreditgivning och kreditvolymerna var hårt reglerade.

Hypoteksinstitutens organisation

Stadshypotekskassan och de olika stadshypoteksföreningarna är självständiga juridiska personer, men som verksamheten är uppbyggd kan de fungera endast tillsammans. Kassan lånar upp medel mot obligatoner eller på annat sätt. Dessa medel får i huvudsak användas endast för att lämna lån till föreningarna. Föreningarna i sin tur lämnar lån till fastighetsägare och andra låntagare och kan inte låna upp medel för sin verksamhet hos någon annan än kassan. Föreningarnas utlåning måste också ske på samma villkor som kassans utlåning till föreningarna, med tillägg endast för ett s.k. förvaltnings- och fondbidrag. Föreningarna har var och en sitt bestämda verksamhetsområde. De kan alltså inte driva någon inbördes konkurrens. På motsvarande sätt är förhållandet inom Landshypotek mellan hypoteksbanken och de olika landshypoteksföreningarna.

Stadshypoteksföreningarna och landshypoteksföreningarna är närmast att likna vid ekonomiska föreningar av kooperativ karaktär. Fastighetsägare som får lån från en förening blir automatiskt medlemmar i denna. De har därigenom rätt att delta i föreningens årsstämma, där styrelseval och andra föreningsangelägenheter behandlas. Däremot förekommer inga andelar och medlemmarna har inte heller någon rätt till del i föreningens vinst, som i sin helhet skall läggas till föreningens fonder.

Föreningarna har tillkommit genom att regeringen bifallit ansökningar från fastighetsägare i det avsedda verksamhetsområdet. I princip kan nya föreningar bildas genom uppdelning av verksamhetsområdet för de befintliga. I stadshypotekslagen är också förfarandet vid fusion mellan föreningar reglerat.

I de delar jag nu har redovisat kan stadshypoteks- och landshypotekslagarna sägas vara generell lagstiftning rörande en viss företagsform, motsvarande t.ex. de olika banklagarna.

I fråga om det centrala organet, stadshypotekskassan resp. hypoteksbanken, ter sig saken annorlunda. Kassan och banken är direkt skapade som individuella företag genom lagstiftningen och ges därigenom en unik ställning. Samtidigt är det, som jag redan framhållit, så att varken de enskilda föreningarna eller kassan resp. banken utgör kompletta kreditföretag, sedda för sig. Endast tillsammans kan de verka. Ser man till funktionen kan det därför vara befogat att betrakta hela Stadshypotek resp. Landshypotek som ett enda företag. Det föreligger dock vissa historiskt betingade skillnader mellan Stadshypotek och Landshypotek, som gör att bilden ter sig något olika i de två fallen. I Landshypotek är föreningarna delägare i banken. Någon motsvarighet till detta finns inte i Stadshypotek. Stadshypotekskassans styrelse har också genom lagstiftningen tillagts rätt att utfärda anvisningar för föreningarnas verksamhet, vilket saknar motsvarighet inom Landshypotek.

Staten är representerad i ledningen för Stads- och Landshypotek. Av stadshypotekskassans tio styrelseledamöter utser regeringen två och förordnar en av dessa att vara ordförande. Riksgäldsfullmäktige utser en ledamot som skall vara vice ordförande i kassans styrelse. Av totalt sex ledamöter i hypoteksbankens styrelse utser regeringen och riksgäldsfullmäktige vardera en. Dessa skall vara ordförande resp. vice ordförande i styrelsen.

Stadshypoteks utlåning vid årsskiftet 1987/88 uppgick till 184,0 miljarder kr. Motsvarande belopp för Landshypotek var 19,5 miljarder kr.

Skeppshypotek

Till skillnad från vad som är fallet i övriga hypoteksorganisationer svarar Skeppshypotekskassan för såväl upplåning som utlåning. Någon motsvarighet till hypoteksföreningarna finns inte. Vidare utser regeringen samtliga ledamöter i styrelsen. Även i övrigt finns organisatoriska skillnader, bl.a. vad gäller formerna för låntagarinflytande.

Skeppshypoteks utlåning vid årsskiftet 1987/88 uppgick till 1,7 miljarder kr.

Uppdraget

Behovet av en översyn av hypotekslagstiftningen

Avregleringen av kreditmarknaden under 1980-talet har radikalt ändrat förutsättningarna för hypoteksinstitutens verksamhet. De har kunnat engagera sig i fri konkurrens med övriga kreditinstitut i den s.k. oprioriterade belåningen av fastigheter på marknadsmässiga villkor. Avskaffandet av prioriteringssystemet har samtidigt inneburit en avveckling av den konkurrensbegränsning som detta system innebar för den statligt räntesubventionerade finansieringen. Hypoteksinstituten befinner sig nu i hård konkurrens med ett stort antal andra kreditinstitut, flera av dem ingående i bankkoncerner. Detta har fört med sig krav på en omställning till en mer marknadsorienterad organisation. De författningar som reglerar hypoteksinstitutens verksamhet har inte varit anpassade till de krav som måste ställas på en organisation, som skall kunna hävda sig i konkurrensen på en fri kreditmarknad. Därför har det efter hand genomförts en rad mindre ändringar i hypoteksinstitutens författningar under 1980-talet. Dessa ändringar har delvis varit av provisorisk karaktär i avvaktan på resultatet av den allmänna översynen av kreditmarknadens struktur.

Kreditmarknadskommittén har i sitt arbete med att skapa en ny ram för de olika kreditföretagens verksamhet med nödvändighet kommit att uppmärksamma frågan om hypoteksinstitutens ställning. Jag har också erfarit att kommittén kommer att lägga fram förslag som berör flera centrala punkter i hypoteksförfattningarna. Kommitténs syfte är därvid att så långt möjligt skapa likvärdiga konkurrensförutsättningar i förhållandet mellan hypoteksinstituten och andra kreditmarknadsföretag. Någon grundläggande omprövning av lagstiftningen om hypoteksinstituten ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag. En sådan grundläggande prövning bör emellertid ske nu. Uppdraget bör lämnas till en särskild utredare.

Utredningsuppdraget bör innefatta en samlad översyn av hypoteksinstitutens verksamhet och organisation samt de författningar som rör hypoteksinstituten. Översynen bör ske med utgångspunkt i de radikalt förändrade förutsättningar för verksamheten på kreditmarknaden som nu råder. Också kreditmarknadskommitténs förslag bör beaktas. Utredningsarbetet bör vara inriktat på att främja förutsättningarna för en effektiv konkurrens på kreditmarknaden.

Vilka frågor som i övrigt särskilt bör uppmärksammas blir beroende av utredarens överväganden i den principiella delen. Om dessa leder till att hypoteksinstitutens nuvarande roll på kreditmarknaden inte förändras i något väsentligt avseende vill jag peka på några särskilda frågor som utredaren bör överväga.

Ändamålsbestämning och låneformer

Stadshypotek och Landshypotek har tillkommit för att trygga den långsiktiga kapitalförsörjningen till bostäder och lantbruk. Inriktningen av organisationernas totala verksamhet kommer till uttryck genom i lag beskrivna belåningsändamål. Landshypoteks kreditgivning är, till skillnad från Stadshypoteks, uttryckligen begränsad till långfristig kreditgivning. De ramar som gällt för Stadshypoteks möjligheter att lämna kortfristiga krediter har tidigare ställts upp av riksbanken i kreditpolitiskt syfte.

Med en avreglerad kreditmarknad där fri konkurrens råder mellan olika kategorier av kreditinstitut kan man ifrågasätta lämpligheten av att i författning ange de nämnda begränsningarna. Med den utgångspunkten att Stadshypoteks och Landshypoteks verksamhet även i fortsättningen i princip bör vara inriktad på fastighetsfinansiering bör utredaren överväga dessa frågor om belåningsändamålen och låneformer. Därvid bör utredaren beakta de förslag till ändringar som kreditmarknadskommittén inom kort förväntas lägga fram beträffande hypoteksinstituten och andra mellanhandsinstitut.

Statens roll

Mot bakgrund av vad jag nämnt om de ändrade konkurrensförutsättningarna på kreditmarknaden bör statens roll i hypoteksorganisationerna övervägas. Detta gäller inte bara statens inflytande i styrelserna utan också den i lag bestämda garanti som staten mot avgift ställer för hypoteksinstitutens förbindelser och som utgör den yttersta säkerheten för innehavare av hypoteksobligationer.

Organisatoriska frågor

Utredaren bör överväga i vad mån de ändrade förutsättningarna på kreditmarknaden också motiverar ändringar vad gäller organisationsformer samt fördelningen av uppgifter och förhållandena i övrigt mellan föreningarna och stadshypotekskassan resp. hypoteksbanken.

I detta sammanhang bör även formerna för medlemsinflytandet övervägas. Bl.a. bör frågan om medlemskap och därmed inflytande för låntagare som inte är fastighetsägare lösas.

Regelförenkling

Mot bakgrund av den avreglering som skett på kreditmarknaden bör det vara möjligt att väsentligt förenkla lagstiftningen om hypoteksorganisationerna och minska detaljeringsgraden.

Skeppshypotek

Som framgått av vad jag redan anfört är den organisatoriska uppbyggnaden och verksamheten i Skeppshypotek på väsentliga punkter olik den i övriga hypoteksorganisationer. Också lagstftningen om Skeppshypotek behöver emellertid ses över och moderniseras. De riktlinjer jag angett i fråga om lagstiftningen om Stadshypotek och Landshypotek bör i tillämpliga delar tjäna som utgångspunkt också för översynen av skeppshypotekslagen.

Övrigt

Regleringen av de institut som arbetar på kreditmarknaden bör utformas så att den så långt möjligt är konkurrensneutral. Som jag förut nämnt bör utredaren bl.a. mot denna bakgrund beakta de förslag till ändringar i lagstiftningen om hypoteksinstituten och andra mellanhandsinstitut som kreditmarknadskommittén inom kort förväntas lägga fram. Vidare bör utredaren av samma skäl hålla sig informerad om det arbete med en översyn av institutens skatteregler som pågår i utredningen (Fi 1985:06) om reformerad företagsbeskattning.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som rör hypoteksinstituten i den mån utredningsarbetet föranleder det.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredaren bör arbeta skyndsamt och slutföra utredningsuppdraget före utgången av år 1989. I den omfattning det visar sig lämpligt bör utredningsresultatet redovisas i etapper.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om kredit- och fondväsendet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om hypoteksinstitut,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)