Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-05

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att stat-kommunberedningen (C 1983:02) får i uppdrag att utreda vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet.

Bakgrund

Under senare år har diskussionen om avgifternas roll i den kommunala ekonomin varit livlig. Kommunerna finansierar för närvarande ca 19 procent av sin verksamhet med avgifter. För landstingens del är andelen ca 7 procent.

Avgifter inom det sociala området samt för olika kultur- och fritidsaktiviteter täcker normalt endast en mindre del av kostnaderna. Inom tekniska områden såsom vatten- och avloppsverksamhet, energiproduktion och renhållning eftersträvas däremot ofta full kostnadstäckning.

Reglerna för kommunala avgifter är i dag splittrade och svåröverskådliga. Regeringsformen (RF) innehåller vissa grundläggande regler om offentligrättsliga avgifter. Det gäller framför allt rätten att meddela föreskrifter inom området. I RF och dess förarbeten läggs också grunden för gränsdragningen mellan vad som är skatt och vad som är avgift.

Kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1988:1253) innehåller däremot inga särskilda regler om avgifter. I rättspraxis har dock den s.k. självkostnadsprincipen utbildats. Den innebär att kommunala avgifter inte får tas ut till så höga belopp att de ger ett väsentligt överskott i verksamheten. I vissa speciallagar, t.ex. lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (ändrad senast 1987:134), har självkostnadsprincipen lagfästs. Innebörden och räckvidden av principen är dock inte till alla delar helt klar.

I några fall har självkostnadsprincipen satts ur spel i speciallagstiftningen. Så är t.ex. fallet beträffande torgavgifter och parkeringsavgifter enligt lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m. (ändrad senast 1984:879).

Den parlamentariskt sammansatta kommunallagskommittén (C 1988:03) arbetar för närvarande med att utforma ett förslag till ny kommunallag. Kommittén överväger därvid bl.a. frågan om att skriva in självkostnadsprincipen i kommunallagen. Kommittén kommer att redovisa sitt förslag under våren. Flera av frågorna om den närmare innebörden och räckvidden av självkostnadsprincipen behandlas dock inte i detta sammanhang.

I arbetet med att förnya och utveckla den offentliga verksamheten har de ekonomiska frågorna en grundläggande betydelse, inte minst med hänsyn till de nya krav som ställs på den offentliga sektorn. Det är angeläget att öka utbytet av insatta resurser och att genom effektivisering och omprioriteringar skapa utrymme för nya och angelägna behov. Regeringen har bl.a. i årets budgetproposition redovisat vilka åtgärder som nu vidtas och planeras i detta syfte. Ett viktigt led i arbetet är den översyn av statens bidrag till kommuner och landsting som har aviserats i budgetpropositionen (prop. 1989/90:100 bil. 2 s. 29).

Det finns i dag en klar strävan att ge avgifterna en större betydelse som finansieringskälla. För detta talar bl.a. önskemålet att undvika skattehöjningar. Vidare finns det inom skilda kommunala verksamhetsområden stora behov av underhåll och reinvesteringar som för närvarande är svåra att tillgodose.

Mot den nu angivna bakgrunden finns det skäl att mera i detalj än vad som sker i kommunallagskommittén och kan ske i den kommande utredningen om statens bidrag till kommuner och landsting, m.m. överväga vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet.

Stat-kommunberedningen, som tillkallades enligt regeringens bemyndigande den 17 mars 1983 (Dir. 1983:30), har till uppgift att överväga olika frågor om ökad samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler, m.m. Beredningen har tidigare i sitt arbete tagit upp vissa frågor om kommunala avgifter. Arbetet i dessa frågor har redovisats i delbetänkandet (Ds C 1984:6) Avgifter in om kommunal verksamhet. Betänkandet har remissbehandlats.

Det är enligt min mening lämpligt att stat-kommunberedningen även får ansvaret för det utredningsarbete om kommunala avgifter som nu bör komma till stånd.

Självkostnadsprincipen har tillkommit för att skydda konsumenterna mot att kommuner och landsting gör monopolvinster. Självkostnadsberäkningen avser endast kostnader som direkt kan knytas till produktionen av den aktuella kommunala servicen. En effektiv resursfördelning och en avgiftssättning som också tar hänsyn till externa effekter, t.ex. vissa miljöeffekter, kan därför i många fall komma att strida mot principen såsom den nu tillämpas.

Stat-kommunberedningen bör förutsättningslöst överväga frågan om vilka kostnader som skall få räknas in i avgiftsunderlaget. Gränsdragningen mellan skatt och avgift bör också belysas i detta sammanhang.

Ett par rättsfall om kommunala el- och va-taxor har väckt stor uppmärksamhet. Frågan har främst gällt hur kapitalkostnaderna -- avskrivning och ränta -- får kalkyleras in i avgifterna. Beredningen bör särskilt behandla denna fråga. Därvid bör bl.a. övervägas i vilken utsträckning kalkylerade kostnader, inklusive krav på räntabilitet, bör få ingå i avgiftsunderlaget.

Beredningen bör också belysa hur kostnader för omfattande investeringar och för särskilda planeringsinsatser skall beaktas när avgiftsunderlaget beräknas.

Om självkostnadsprincipen skrivs in i kommunallagen bör all speciallagstiftning där principen för närvarande finns inskriven gås igenom och övervägas mot bakgrund av den centrala kommunallagsregeln. Även denna fråga bör behandlas i utredningsarbetet.

Självkostnadsprincipen gäller också för kommunal verksamhet inom områden där även staten kan vara huvudman, t.ex. energianläggningar. Detta kan innebära att olika avkastningsprinciper tillämpas för statlig och kommunal elproduktion. Beredningen bör överväga hur dessa principer kan samordnas.

Inom det sociala området samt fritids- och kulturområdena grundas avgiftssättningen mera på andra överväganden än självkostnadsprincipen, även om denna princip också inom dessa områden utgör en yttersta gräns. De överväganden som här står i förgrunden är i första hand av fördelningspolitisk natur. Sådana frågor bör inte omfattas av utredningsuppdraget.

Beredningen bör ta del av det utredningsarbete om kommunala avgifter som gjorts inom ramen för den pågående översynen av kommunallagen. Det gäller i första hand kommunallagsgruppens delbetänkande (Ds C 1987:5) Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting.

En viktig grund för utredningsarbetet är självfallet också de ställningstaganden som kommunallagskommittén gör när det gäller frågan om att skriva in självkostnadsprincipen i kommunallagen. Beredningen bör således ta del av kommitténs kommande betänkande.

Inom kommunallagskommittén har enligt vad jag inhämtat också vissa särskilda frågor om kommunala avgifter aktualiserats. En sådan fråga gäller möjligheten att tillämpa en enhetstaxa för olika energislag (el, fjärrvärme, naturgas) för att kunna förbättra vissa energislags konkurrensförmåga. En annan fråga gäller möjligheten att differentiera taxan för vatten och avlopp med hänsyn till vattentillgången. I utredningsarbetet bör dessa och eventuella likartade frågor övervägas.

Ytterligare en fråga som bör behandlas i detta sammanhang gäller möjligheterna att tillämpa schabloniserade taxor samt hur sådana taxor förhåller sig till kravet på individuell rättvisa.

Som jag nämnt har beredningen tidigare behandlat vissa frågor om kommunala avgifter. Dessa frågor bör ytterligare övervägas i detta utredningsarbete bl.a. mot bakgrund av remissynpunkter på det tidigare arbetet.

Beredningen bör lägga fram de förslag till lagändringar som föranleds av övervägandena i de frågor som jag nu har tagit upp.

Utredningsarbetet om självkostnadsprincipens gränser bör bedrivas så att det kan samordnas med arbetet med en ny kommunallag. Arbetet bör därför i denna del redovisas senast den 1 november 1990.

I övrigt bör utredningsarbetet vara slutfört senast den 1 juli 1991.

Beredningen skall i utredningsarbetet beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter (Dir. 1988:43).

Jag hemställer att regeringen utvidgar stat-kommunberedningens uppdrag i enlighet med vad jag nu har anfört.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)