Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-11

Statsrådet Persson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att lägga fram förslag om och förbereda genomförandet av en ny organisation för den statliga skoladministrationen.

Den statliga administrationens uppgifter skall huvudsakligen vara utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolverksamheten. I uppgifterna ingår också ett ansvar för fortbildningsfrågor.

Administrationens organisation, kompetens och dimensionering, liksom ansvars- och uppgiftsfördelning skall anpassas till dessa uppgifter.

Bakgrund och motiv

Från regelstyrning till målstyrning

Under sjuttio- och åttiotalen har det svenska skolväsendet varit föremål för ett reformarbete, som har syftat till att avreglera och decentralisera skolans verksamhet. Ett avgörande steg i detta arbete utgör den proposition (1990/91:18) om ansvaret för skolan som i dag förelagts regeringen.

Parallellt med utredningsarbetet kring skolan och skoladministrationen har det förts en livlig debatt om den offentliga sektorn och statens styrning av offentlig verksamhet. Decentralisering och effektivisering har varit nyckelbegrepp i denna debatt.

Möjligheterna till en decentraliserad förvaltning har förbättrats under en följd av år. Kommunindelningsreformen som genomfördes under femtio- och sextiotalen och avslutades under sjuttiotalets första år skapade bärkraftigare kommuner. Såväl den landstingskommunala som den statliga regionala verksamheten har byggts ut. Den allt mer utbyggda samhälleliga organisationen på lokal nivå innebär att förutsättningar har skapats för att sprida befogenheterna inom den offentliga sektorn.

I propositionen (prop. 1986/87:99) om ledning av den statliga förvaltningen framförs som den bärande tanken att riksdagens och regeringens styrning av de statliga myndigheterna skall förstärkas och förbättras. Riksdagen och regeringen skall således i måltermer precisera sina krav på myndigheterna, samtidigt som information om uppnådda resultat skall kunna återföras. Inom ramen för av riksdagen angivna mål och riktlinjer och givna resurser skall myndigheterna sedan ha en större frihet att själva utveckla vägar och metoder att nå målen.

De centrala myndigheter som verkar inom områden där kommuner eller landsting är huvudmän för och ansvarar för en verksamhets genomförande, får som följd därav en särskild karaktär. Myndigheterna måste här i hög grad fungera som stabsorgan åt regeringen och utvärdera hur kommuner och landsting uppfyller fastställda mål. Där emot har myndigheterna i princip ingen egen styrande eller normativ roll.

Tyngdpunkten i den offentliga förvaltningen har således flyttats från regelstyrning till målstyrning, samtidigt som kraven på utvärdering, uppföljning och resultatredovisning har skärpts.

Nuläget

Skolöverstyrelsen (SÖ) och länsskolnämnderna har under framför allt 1980-talets reformarbete omorganiserats och fått ändrade roller. Nuvarande organisation och bemanning framgår av följande redogörelse.

Skolöverstyrelsen

SÖ är i dag organiserad i en verksledning och tre sakavdelningar, avdelningarna för obligatorisk utbildning, gymnasieutbildning och vuxenutbildning. Härutöver finns en avdelning för planering och samordning samt en juridisk enhet och en informationsenhet. SÖ:s sammanlagda förvaltningsresurser uppgick budgetåret 1989/90 till drygt 115 milj.kr. av vilka ungefär sju milj.kr. utgjordes av expertmedel. Enligt verksamhetsplanen fördelar sig de samlade resurserna på personveckor så att drygt 40 procent av tillgängliga resurser går åt till frågor som sammanhänger med tillsyn, läroplansarbete och utvärdering, ca 17 procent till statsbidrags- och personalfrågor och sex procent till anslagsframställning, forskningsadministration, externa uppdrag m.m. Övriga drygt 30 procent används till ledningsfunktioner, intern administration och interna stödfunktioner.

Den 30 juni 1990 uppgick antalet helårstjänster vid SÖ till 344, varav 220 chefs- och handläggartjänster och 124 assistenttjänster. Härtill kommer en personlig tjänst och två lönebidragsanställda. Medelåldern i verket är förhållandevis hög, ett femtiotal personer är 60 år och däröver.

Länsskolnämnderna

Länsskolnämnderna har normalt en basorganisation bestående av en länsskolinspektör och två skolinspektörer, en avdelningsdirektör, tre kvalificerade pedagogiska handläggare, två eller tre administrativa handläggare och biträdespersonal. Dessutom disponerar nämnderna medel för experter motsvarande i genomsnitt tre tjänster.

Antalet anställda vid länsskolnämnderna varierar från ett tiotal till ett femtiotal personer. Sammanlagt finns vid länsskolnämnderna ca 455 fasta tjänster.

Länsskolnämnderna disponerade budgetåret 1989/90 ca 132 milj.kr. för förvaltningsändamål. Enligt en revisionsrapport, Den statliga skoladministrationen, från riksrevisionsverket (RRV) disponerar länsskolnämnderna sina resurser mycket olika. Resultaten av en av RRV utförd enkät visar dock att de största enskilda arbetsuppgifterna är tillsyn, råd och information, som upptar drygt en fjärdedel av de samlade resurserna. I övrigt ägnar nämnderna i genomsnitt drygt tio procent av sina resurser åt utvärdering och drygt tjugo procent åt intern administration. En femtedel av personalen arbetar inom handikappområdet.

Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision

RRV har i den förut nämnda revisionsrapporten granskat den statliga skoladministrationen. Rapporten innehåller viss kritik mot den i dag bedrivna verksamheten vid SÖ och länsskolnämnderna. Den innehåller också förslag och synpunkter på hur administrationen i framtiden bör organiseras och fungera.

Rapporten bör kunna ge ett underlag för det utredningsarbete som nu föreslås och kommer att överlämnas till utredaren.

Propositionen om ansvaret för skolan

Jag har, som nyss nämnts, tidigare denna dag för regeringen lagt fram förslag om en proposition (1990/91:18) om ansvaret för skolan. I propositionen drar jag upp riktlinjerna för ett nytt styrsystem för skolan och lägger fram förslag om ett förändrat statsbidragssystem. I propositionen behandlas också den statliga skoladministrationen, som föreslås få förändrade arbetsuppgifter och en ny organisation.

En ny administrativ organisation är i hög grad en förutsättning för att på ett effektivt sätt genomföra reformen. Det är därför angeläget att redan nu påbörja arbetet inför en organisationsförändring. I avvaktan på riksdagens ställningstaganden till propositionen bör förslagen i denna ligga till grund för den särskilde utredarens arbete.

Uppdraget

Uppdraget består i att lägga fram förslag om hur den statliga skoladministrationen inklusive den regionala nivån skall vara organiserad och dimensionerad för att svara mot de krav förändringen av skolans styrning ställer. I uppdraget ingår att bereda de beslut som behöver fattas för att införa en ny organisation samt i övrigt tillsammans med berörda myndigheter förbereda genomförandet av den nya organisationen.

I uppdraget ingår också att föreslå en lämplig styrelseform för och att utarbeta ett förslag till författning för att reglera verksamheten.

Uppgifter för en ny administration

Statens uppgifter när det gäller skolväsendet kommer enligt förslagen i propositionen om ansvaret för skolan att i huvudsak röra två områden, utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolverksamheten. För dessa uppgifter inrättas en ny myndighet, skolverket, samtidigt som den regionala organisationen anpassas till de nya förutsättningarna för skolans styrning.

Skolverkets ena huvuduppgift är att utveckla och ansvara för en nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning och utvärdering av skolverksamheten, innefattande såväl verksamhetens resultat som dess organisation och ekonomi. Syftet är att ge regeringen och riksdagen en samlad bild av skolan samt att konstatera om och hur kommunerna fullgör sina åligganden gentemot staten och den enskilde medborgaren. Utvärderingen skall svara på frågor om hur de verksamhetsmål som anges i skollag och läroplaner uppfylls, vilka problem som orsakar brister i måluppfyllelsen samt hur effektivt verksamheten bedrivs.

Erfarenheterna från utvärderingen skall kunna ligga till grund för förändringar av nationella ramar, läroplaner och riktlinjer. En nationellt sammanhållen utvärdering är således en förutsättning för att staten skall kunna följa, utvärdera och främja utvecklingen av skolans verksamhet och härigenom kunna garantera medborgarna en kvalitativt högtstående och nationellt likvärdig skola.

Till uppföljningen och utvärderingen kommer uppgiften att utöva en konkret tillsyn över skolväsendet. Tillsynen skall komplettera utvärderingen och syfta till att rätta till brister och förhållanden, som knappast skulle ge utslag i en samlad utvärdering, men som kan ha stor betydelse för enskilda som direkt berörs.

Den andra huvuduppgiften är att ta fram underlag och förslag till utveckling av skolan. Det kan gälla såväl skolans utveckling i stort och på lång sikt, t.ex. att ta fram underlag för utvecklingsplaner eller företa läroplansöversyner. Det kan också gälla förändringar av statliga styrmedel inom begränsade områden, såsom ändringar i enskilda kursplaner eller mera kortsiktiga åtgärder för att förbättra verksamheten eller stödja en viss utveckling. Att inge årliga och fördjupade anslagsframställningar ingår också i denna uppgift liksom att främja forskning på skolområdet.

I propositionen föreslås att det nya skolverket i fortsättningen också skall svara för de uppgifter inom fortbildningsområdet som skall tillkomma staten. Den särskilde utredaren bör mot bakgrund av vad som anförs i propositionen komma med förslag om hur fortbildningsfrågorna skall inordnas i det nya skolverket. Utredaren bör också beakta konsekvenserna av översynen av skolledarutbildningen.

I propositionen förordas vidare att vissa utvärderings- och tillsynsuppgifter inom ramen för den nationellt sammanhållna utvärderingen skall kunna utföras vid särskilda enheter på sex länsstyrelser. Det regionala arbetet skall ingå i den nationella utvärderingen, vilket kräver att särskilda former för kontakterna mellan skolverket och nämnda enheter, där skolverket får möjlighet att direkt styra verksamheten, utvecklas. Den särskilde utredaren bör närmare belysa och lämna förslag i denna fråga.

Förändringarna i arbetsuppgifter förutsätter inte bara en ny organisatorisk uppbyggnad utan får också konsekvenser för kompetens och arbetsmetoder. Den organisatoriska strukturen bör underlätta ett skolformsövergripande samarbete. Det bör finnas klara ansvarsförhållanden för och en klar gränsdragning mellan de två huvuduppgifterna, skol- och läroplansutveckling samt uppföljning och utvärdering.

Arbetet i det nya verket bör i stor utsträckning organiseras så, att det kan utföras i projektform med hjälp av arbetsgrupper och på tidsbegränsade förordnaden engagerade experter och sakkunniga.

Vissa särskilda frågor

När det gäller handikappfrågorna, i första hand statens institut för läromedels (SIL) hantering av bl.a. läromedel för handikappade samt den regionala stödorganisation för handikappfrågor vid nuvarande länsskolnämnder, föreslås i propositionen att dessa frågor inordnas i en särskild myndighet som kan fungera som ett resurscentrum i frågor som rör stöd till handikappade elever. Däremot gäller skolverkets ansvar för att utveckla och utvärdera skolans verksamhet i relation till de nationella målen självklart också handikappade elever. Frågan om den nya myndigheten kommer att utredas i särskild ordning. Den särskilde utredaren bör hålla sig underrättad om den fortsatta hanteringen av denna fråga.

Folkbildningsfrågorna, dvs. folkhögskolans och studieförbundens verksamhet, berörs inte av förändringarna på skolområdet. Samtidigt kan jag redan nu konstatera att folkbildningsfrågorna knappast hör hemma i det nya skolverket, som skall inriktas mot det offentliga skolväsendet. Vuxenutbildningsfrågorna är emellertid för närvarande föremål för särskild beredning inom utbildningsdepartementet och förslag beräknas kunna föreläggas riksdagen under våren 1991. Utredaren bör avvakta de ställningstaganden från regering och riksdag som kan bli aktuella i dessa frågor.

Särskolekommittén arbetar för närvarande med bl.a. huvudmannaskapsfrågorna för särskolan. Utredaren bör följa kommitténs arbete och ta del av de ställningstaganden från regeringens och riksdagens sida som kan bli följden av kommittéarbetet och som kan påverka den centrala myndighetens framtida uppgifter på särskoleområdet.

SÖ har i dag vissa administrativa uppgifter rörande de skolor som är statliga. Det gäller sameskolorna, specialskolorna och statens skolor för vuxna (SSV). Härutöver har staten tillsyn över vissa privata skolor och vissa uppgifter vad gäller stödet till svenska skolor i utlandet. Dessa uppgifter påverkas inte av den förändrade styrningen av skolan. På sikt bör den centrala myndigheten i görligaste mån avlastas förvaltningsuppgifter i samband med skolverksamhet. I avvaktan på de förändringar av bl.a. administrationen av de statliga skolorna och statsbidragsgivningen till privata skolor, som kan aktualiseras framöver, bör det nya skolverket ansvara för de uppgifter som i dag fullgörs av SÖ, med undantag av att förvaltningsuppgifterna som rör specialskolorna flyttas till den särskilda myndigheten för handikappfrågor.

Kompetensfrågor

Den fasta basen i den nya organisationen bör mot bakgrund av vad som anförts ovan hållas relativt liten, men med en hög kompetensnivå. Huvuduppgiften för den fasta personalen bör vara att leda, organisera och samordna arbetet samt utveckla en bred kompetens såväl inom områdena skolutveckling och uppföljning/utvärdering, som inom skolans område i stort.

För att inte någon tid skall gå förlorad bör kompetensfrågorna tas upp redan i utredningsskedet. Tillsammans med berörda myndigheter bör utredaren således överväga behovet av och utarbeta förslag om kompetenshöjande och kompetensutvecklande åtgärder på kort och lång sikt. Det gäller dels kompetensutveckling i syfte att ge de personer som skall verka i den nya organisationen möjlighet att uppfylla de krav denna ställer. Det kan också gälla kompetenshöjande åtgärder i syfte att öka övertalig personals attraktivitet på arbetsmarknaden.

Utredarens förslag bör vara konkreta och resursberäknade för att kunna genomföras så snabbt som möjligt.

Personal- och budgetfrågor

Den förändrade inriktningen av verksamheten och de nya uppgifternas art och omfattning kräver en i förhållande till dagens situation betydligt mindre administration. Ett stort antal uppgifter, som den nuvarande statliga centrala och regionala organisationen har, kommer att förenklas och i många fall utgå. Det senare gäller t.ex. hanteringen av flertalet externa personalfrågor. Det föreslagna statsbidragssystemet medför en starkt förenklad administration, och behovet av planering och dimensionering av gymnasieskolan från statens sida försvinner helt. Det pågående reformarbetet bör skapa förutsättningar för ytterligare rationaliseringar. Utredaren skall därför ta till vara alla möjligheter att minska och effektivisera den statliga administrationen på skolområdet.

Den särskilde utredaren bör, särskilt mot bakgrund av ett minskat personalbehov, lägga stor vikt vid personalfrågorna så att en övergång till en ny organisation kan ske så smidigt och i så stort samförstånd som möjligt. Dessutom skall utredaren bl.a. utarbeta förslag till de särskilda riktlinjer för tillsättning av tjänster i den nya organisationen, som kan behövas från regeringens sida, liksom till de övergångslösningar som kan erfordras för att genomföra organisationsförändringen.

Mot bakgrund av det ovan anförda bör den statliga skoladministrationen kunna bli en effektiv och slagkraftig organisation med en avsevärt mindre personalstyrka än den nuvarande. Utredaren bör utgå från att den totala statliga skoladministrationen skall klaras inom ramen för halverade förvaltningskostnader för SÖ och länsskolnämnderna, dvs. de nuvarande anslagen B1. och B 2., exklusive den regionala stödorganisationen.

Det ankommer i övrigt på utredaren att bereda resurs- och budgetfrågor för den statliga skoladministrationen inför budgetåret 1991/92 och lägga fram förslag i sådan tid att de kan beaktas i 1991 års kompletteringsproposition.

Ramar för arbetet, samråd m.m.

Arbetet bör bedrivas så att den nya organisationen i princip kan träda i kraft den 1 juli 1991. Den gamla organisationen bör vara avvecklad vid samma tidpunkt, även om vissa övergångslösningar måste vidtas för övertalig personal. Detta förutsätter att förslag och underlag för beslut som bör underställas regering och riksdag lämnas fortlöpande under arbetets gång.

Samverkan bör kontinuerligt ske med i första hand SÖ och länsskolnämnderna samt med den centrala organisationskommittén för en ny statlig länsförvaltning. Synpunkter i utredningsarbetet bör också kunna tillföras av statskontoret och riksrevisionsverket. De fackliga organisationerna bör ges möjlighet att följa utredningsarbetet och lämna synpunkter under arbetets gång.

För utredningen gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att lägga fram förslag om en ny statlig skoladministration

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta åttonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.