Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-18

Statsrådet Åsbrink anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att analysera riksbankens ställning och lämna förslag om mål och former för riksbankens verksamhet i syfte att skapa en klar och ändamålsenlig ram för penningpolitiken.

Bakgrund

Under 1980-talet har villkoren för penning-, kredit- och valutapolitiken förändrats kraftigt. I början av 1980-talet styrdes räntevillkor och kreditvolymer med hjälp av en direkt reglering av bankinstitutens verksamhet. Valutaregleringen begränsade möjligheten för aktörerna på kreditmarknaden att utnyttja den internationella marknaden. Möjligheterna att bedriva penning- och kreditpolitik med hjälp av reglerande medel minskade av flera skäl under början av 1980-talet. Tillkomsten av nya kreditinstitut utanför banksektorn minskade möjligheten att kontrollera kreditgivningen. De stora budgetunderskotten utsatte det finansiella systemet för stora påfrestningar. De reglerande medlen hade också negativa effekter på fördelningen av sparandet och kreditmarknadens effektivitet.

Vid mitten av 1980-talet hade nya finansiella instrument, såsom statsskuldväxlar och riksobligationer, introducerats. Den statliga upplåningen började nu ske till marknadsmässiga räntor och en andrahandsmarknad för de nya instrumenten skapades. Dessa förändringar gav förutsättningar för en mer marknadskonform penningpolitik. Genom köp och försäljning av värdepapper på penningmarknaden kan nu riksbanken påverka likviditeten i betalningssystemet och därmed bankernas upplåningsbehov i riksbanken. Villkoren för denna upplåning, den s.k. räntetrappen, är utformade så att räntekostnaderna stiger vid ökad upplåning. Genom att styra bankernas upplåningsbehov kan därför riksbanken på ett smidigt och effektivt sätt styra räntan för kortfristiga placeringar och därmed den allmänna räntenivån utan negativa biverkningar på kreditmarknadens funktionsförmåga.

Huvuddelen av den kvarvarande valutaregleringen avskaffades den 1 juli 1989. Valutautlänningar fick då möjlighet att köpa alla slag av värdepapper emitterade i svenska kronor samtidigt som valutainlänningar tilläts placera fritt i utländska tillgångar. Valutaregleringen hade emellertid redan tidigare mjukats upp, varför regleringens avskaffande 1989 inte innebar några dramatiska förändringar av förutsättningarna för penningpolitiken.

Avregleringen på den inhemska kreditarknaden under 1980-talet tillsammans med valutaregleringens avskaffande innebär sammantaget att nya villkor skapats för penningpolitiken. Det ökade utlandsberoende som fria kapitalrörelser och ökad finansiell integration med utlandet medfört begränsar möjligheterna att utnyttja penningpolitiken för allokeringspolitiska syften och inhemsk efterfrågestyrning. Den viktigaste uppgiften för riksbanken är i dag att skapa förtroende för och upprätthålla den fasta växelkursen.

Syftet med den nuvarande penning- och valutapolitiken är att skapa förutsättningar för ett stabilt penningvärde. Genom att riksbankens verksamhet koncentreras på denna uppgift förbättras möjligheterna för den ekonomiska politiken i dess helhet att uppnå andra mål, såsom full sysselsättning och hög ekonomisk tillväxt.

Bindningen till en växelkursnorm är ett sätt att öka trovärdigheten i inflationsbekämpningen. Växelkursmekanismen (ERM) inom det europeiska valutasamarbetet (EMS) har bl.a. detta syfte. Efter det att Storbritannien anslutit sig till ERM deltar nu samtliga EG-länder utom två i växelkurssamarbetet. Erfarenheterna av detta system är övervägande positiva. Inflationen i de deltagande länderna har gått ned och de ursprungligen stora inflationsskillnaderna mellan länderna har reducerats. Inom EG tas nu ytterligare steg i valutasamarbetet. Inom ramen för en europeisk monetär union (EMU) bedrivs ett arbete som syftar till att inrätta en gemensam centralbank och införa en gemensam valuta.

I samband med diskussionerna om det monetära systemets utveckling i Europa har frågan om centralbankers ställning och målen för centralbankernas politik diskuterats livligt. En liknande diskussion har även förts i Sverige.

Det finns starka skäl som talar för att penning- och valutapolitiken inte bör användas för kortsiktig stabiliseringspolitik. Penning- och valutapolitiken bör i stället inriktas på långsiktiga mål såsom begränsning av inflationstakten och/eller en fast valutakurs. Man diskuterar därför hur de institutionella förhållandena för centralbanker kan utformas för att understödja en sådan mer långsiktig inriktning av politiken.

Inflationen utgör ett allvarligt hot mot den fulla sysselsättningen. Hög inflation har också andra negativa effekter på ekonomin. Den medför en sämre resursanvändning och via lägre investeringar en lägre tillväxt. Stora och icke avsedda eller önskvärda omfördelningar av inkomster och förmögenheter följer också av en hög inflation.

Det finns därför starka skäl att överväga åtgärder som kan öka effektiviteten i antiinflationspolitiken. En sådan möjlighet är att ge riksbanken ett lämpligt utformat och väldefinierat mål för verksamhetens inriktning.

Förändringarna i vår omvärld vad gäller valutapolitiken, den ökade internationella ekonomiska och finansiella integrationen och den inhemska avregleringen av kreditmarknaden har skett successivt och utan att riksbankens ställning och funktion prövats i sin helhet. Några av dessa frågor berördes i statsskuldpolitiska kommitténs utredningsarbete. Som ett resultat av kommitténs utredningsarbete fick riksgäldskontoret regeringen som huvudman och riksbankens ställning stärktes i den nya riksbankslagen (1988:1385). Rätten att utse riksbanksfullmäktiges ordförande flyttades från regeringen till fullmäktige och riksbankschefens mandatperiod utsträcktes till fem år.

Efter det att kommittén avlämnat sitt betänkande 1986 har flera viktiga förändringar ägt rum, såsom vidareutvecklingen av det monetära samarbetet i Europa och avskaffandet av valutaregleringen. I den internationella och inhemska diskussionen har också betydelsen av centralbankens institutionella ställning betonats när det gäller möjligheterna att uppnå de ekonomisk-politiska målen. Därför bör riksbankens ställning utredas i syfte att skapa en klar och ändamålsenlig ram för penningpolitiken.

En kommitté bör tillkallas för att utreda mål och former för riksbankens verksamhet.

Kommittén bör analysera riksbankens ställning i förhållande till riksdag och regering. En utgångspunkt för kommittén skall vara att riksbanken skall stå under demokratisk kontroll och att riksdagen även fortsättningsvis skall vara huvudman för riksbanken. Kommittén bör vara fri att föreslå förändringar av formerna för riksdagens styrning och kontroll av riksbanken.

Kommittén bör dels studera de förändringar rörande riksbankens ställning i vissa andra länder som genomförts eller diskuterats under senare år, dels beakta vidareutvecklingen av det monetära samarbetet inom EG.

Kommittén bör överväga möjligheterna att med lagstiftning eller på annat sätt ange mål för riksbankens verksamhet och lämna förslag till hur sådana mål bör formuleras. Kommittén bör analysera dels vilka effekter olika målformuleringar kan få, dels vilka möjligheter riksbanken har att med penningpolitikens hjälp uppnå angivna mål.

Kommittén bör även överväga formerna för informationsutbyte och samråd mellan riksbanken, riksdagen och regeringen.

Kommittén bör vara fri att förslå ändringar av formerna för val av riksbanksfullmäktige och ordförande samt fullmäktiges sammansättning och mandatperiodens längd. Kommittén bör överväga om riksbankschefen även skall vara ordförande i fullmäktige.

Vidare bör kommittén belysa i vad mån formerna för statens upplåning och inlåning i riksbanken kan komma att påverkas av valet av mål för riksbankens verksamhet och riksbankens ställning.

Kommittén bör överväga om de föreslagna åtgärderna medför följdändringar hos riksbanken av administrativ art.

För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:05), dels beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten (Dir. 1988:43).

Kommitténs arbete bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört före utgången av juni 1992.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om kredit- och valutapolitiska frågor

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst fem ledamöter med uppdrag att utreda mål och former för riksbankens verksamhet,

att utse en av ledamötena att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, referensgrupp, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.