Beslut vid regeringssammanträde 1990-11-08

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning. Översynen bör leda till att

• användarna får ett större inflytande över statistikens inriktning och innehåll,
• styrning och finansiering av den statliga statistiken görs mer effektiv,
• statistikens produktionsförutsättningar klargörs.

Bakgrund

I 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:100 bil. 15, s. 36) aviserade jag en utredning med uppdrag att bl.a. se över styrformerna för den statliga statistiken. Jag återkommer nu till denna fråga.

Huvuddelen av den statliga statistiken framställs av statistiska centralbyrån (SCB). Produktionen regleras genom instruktion och regleringsbrev. Uppgiftsinsamlingen regleras genom författningar med föreskrifter om statistik hos SCB. En särskild utredning har lämnat förslag (SOU 1990:43) till lag om den statliga statistikframställningen. Förslaget bereds f.n. inom regeringskansliet.

Omkring två tredjedelar av SCBs verksamhet finansieras genom ett statistikanslag under trettonde huvudtiteln. Den resterande tredjedelen finansieras genom anslag på andra huvudtitlar samt genom intäkter av uppdragsverksamhet. Merparten av uppdragen kommer från departement och myndigheter.

Den nuvarande beslutsordningen (prop. 1985/86:100 bil. 15, s. 42) omfattar primärt den del av verksamheten som finansieras under trettonde huvudtiteln. Genom den blandade finansieringen -- en och samma statistikprodukt kan ha flera finansiärer eller finansieringssätt -- berörs huvuddelen av statistikproduktionen av denna ordning.

Beslutsordningen har som grundprincip att kostnader för statistik inom ett verksamhetsområde skall vägas mot kostnader för andra verksamheter inom området. Fackdepartementen har därmed i regeringskansliet ett beredningsansvar för den statistikproduktion och den del av statistikanslaget som svarar mot dess verksamhetsansvar. SCB gör avvägningar mellan olika användares behov och föreslår vilken statistik som skall tas fram. Vidare har SCB ett allmänt samordningsansvar och skall utarbeta standarder för klassifikationer och indelningar, begrepp och definitioner för den statliga statistiken.

Enligt de principer som regeringen tillämpar kan ett departements andel av statistikproduktionen utökas genom att medel tillskjuts enligt någon eller några av de finansieringsformer som förut redovisats. Återföring av medel från statistikanslaget till fackdepartementen på grund av produktionsminskning har inte förekommit.

Civildepartementet har, förutom ett fackansvar för den statistik som inte har någon entydig departementstillhörighet, ett ansvar för myndigheten SCB och därmed ett ansvar för samordning av statistikfrågorna och för att hålla samman statistikanslaget.

Problem

En särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet (C 1987:D) har utvärderat beslutsordningen. Gruppen har i en rapport (dnr CE 321/88) Beslutsmodellen för statistik inom regeringskansliet redovisat bl.a. följande problem:

• Omprioriteringar mellan statistikområden är i praktiken inte möjliga.
• Det finns gränsdragnings- och samordningsproblem mellan departementen.
• Ansvaret för statistik som griper över flera statistikområden är oklart.
• Värdering av statistik med stor strategisk betydelse kan inte alltid göras i relation till kostnaderna för den verksamhet den skall belysa.
• Besluts- och informationsvägarna inom regeringskansliet samt mellan regeringskansliet och SCB är krångliga och tidsödande.
• Det är oklart hur ansvaret för uppföljning och utvärdering av SCBs verksamhet skall fördelas mellan det statistiksammanhållande departementet och övriga departement.
• SCBs debiteringssystem och prissättning har skapat problem.
• Gränserna mellan anslagsfinansierad statistik och uppdragsfinansierad statistik är oklar.

För att komma till rätta med problemen föreslogs åtgärder som syftade till att få en bättre samordning av de olika departementens anspråk på statistik, underlätta omprioriteringar och förenkla beredningen i regeringskansliet.

Vissa åtgärder har vidtagits men avvägningen mellan anslag och uppdrag, SCBs prissättning samt ansvarsförhållanden och beredningsprocessen inför regeringsbeslut behöver ses över ytterligare.

De praktiska möjligheterna att väga statistik mot den verksamhet som den skall betjäna är fortfarande begränsade liksom möjligheterna till omprioriteringar mellan statistikområden.

I en revisionsrapport den 2 april 1990 (dnr 1988:1424) Statlig statistik -- produktion, styrning och roller belyser riksrevisionsverket ett departements svårigheter att ta ställning till frågor om prioritering av statistik på sitt område. Detta gäller särskilt när departementet inte själv är primäranvändare. Även i dessa fall är departementet ansvarigt för finansiering medan myndigheter och andra statistikanvändare endast deltar i användargrupper för att utforma statistikens innehåll och uppläggning.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det styrsystem som nu tillämpas ökat engagemanget för statistiken. Det finns dock problem som sammanhänger med budgetprocessen, de olika finansieringsformerna, materialets omfattning och de svaga sambanden mellan direkt användning och finansiering av statistiken. Denna problembild har också bekräftats i riksrevisionsverkets rapport.

Mot bakgrund av de problem som redovisats och den förnyelse av den offentliga sektorn som pågår är det nu angeläget att överväga hur styrning och samordning av den statliga statistiken ytterligare kan förbättras.

Förändrade förutsättningar

I förnyelsen av den offentliga sektorn betonas behovet av produktivitet och effektivitet samt ett decentraliserat verksamhetsansvar.

Ökad vikt läggs vid resultatmätning, resultatanalys och informationssystem. Eftersom statistik är ett betydelsefullt verktyg i denna process ökar kravet på att verksamhetsansvariga ges ett direkt inflytande över statistiken. För närvarande ses behoven av och kraven på informationssystem över på flera områden. Som exempel kan nämnas utredningar på områden som rör u-landsbiståndet, rättsväsendet, jordbruket, skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Flera utredningar skall även lämna förslag om informationssystem som är gemensamma för staten och kommunerna resp. landstingen.

Ett alltmer decentraliserat verksamhetsansvar i statsförvaltningen kan medföra behov av en annan ansvarsfördelning även för statistikproduktionen.

I utvecklingen av den offentliga sektorn eftersträvas också att mer renodla förvaltningsmyndigheternas uppgifter, roller och finansiering. För SCB, som är en myndighet med en stor andel serviceuppgifter för bestämda användare och en expansiv uppdragsverksamhet, blir det särskilt angeläget att klargöra vad som är de grundläggande uppgifterna och vad som är serviceuppgifter samt hur finansiering en skall anpassas till detta.

Andra förändringar som påverkar förutsättningarna för statistikproduktionen är att de statistiska primärmaterialen i allt högre grad hämtas från administrativa register utanför SCB och att ADB-resurser finns hos de flesta myndigheter. Möjligheterna att producera och bearbeta statistik utanför SCB ökar. Den växande ADB-hanteringen har förbättrat förutsättningarna att ta fram ny statistik och utnyttja registerinformation mera. Detta har emellertid också medfört ett ökat krav på begränsningar av kostnader för uppgiftslämnandet och hänsyn till personlig integritet och sekretess. SCB har utvecklat särskilda rutiner och kompetens för att hantera dessa alltid lika aktuella krav.

Härutöver kvarstår behov av samordning på grund av att statistiken blir mera komplex och beroende av allt fler datakällor. Det räcker sällan med uppgifter från ett register för att statistiskt belysa viktiga samhällsfrågor. Nationalräkenskaperna är ett exempel på ett system som ställer krav på ett omfattande och samordnat statistikunderlag där många datakällor ingår. Nu diskuteras ytterligare kopplingar till detta system för att integrera faktorer som rör miljön och sociala effekter. Inkomstfördelningsundersökningarna är ett annat exempel på statistik från många källor.

SCBs samordningsansvar vad gäller standarder och definitioner får dessutom ökad betydelse vid en mer decentraliserad statistikproduktion. Kraven på internationell samordning ökar också. Det europeiska integrationsarbetet ställer t.ex. större krav på officiell statistik än vad tidigare internationella rekommendationer gjorde.

Utredningsarbetets inriktning

Ett entydigt ansvar för basstatistik bör utpekas. Med basstatistik avses statistik/primärstatistik som från samhällets synpunkt anses angelägen att ha tillgång till och som bör ingå som en del i den gemensamma infrastrukturen. I detta sammanhang bör även ansvaret för statistik som inte har någon entydig huvudanvändare (t.ex. jämställdhetsstatistik), resurser för forskning och utveckling samt extern service beaktas. Inriktningen bör vara att trygga samhällets behov av grundläggande statistik och underlätta statistikanvändningen.

Avgränsningen av denna grundläggande statistikverksamhet samt frågor som rör ansvarsförhållanden, prissättning m.m. bör särskilt klargöras.

För att få en effektivare användning av statistiken bör dess huvudanvändare (departement, myndigheter, kommuner, bransch- och intresseorganisationer m.fl.) få en tydligare beställarroll. Statistiken bör så långt möjligt direkt finansieras av beställarna. En viktig fråga är hur ansvarsförhållanden bör utformas när det gäller statistik som grundas på gemensamma informationssystem för staten, dess myndigheter, kommunerna m.fl. En annan viktig fråga som aktualiserats med anledning av detta är vilken frihet användarna bör ha när det gäller produktion och köp av statistiktjänster.

Finansieringen av SCBs verksamhet måste göras mer överblickbar och ändamålsenlig. Syftet är att undvika oklara gränsdragningar mellan anslag och uppdrag samt att anpassa principer för prissättning m.m. till ett ökat användarinflytande. Ett alternativ som bör prövas är att helt uppdragsfinansiera SCBs verksamhet, dvs. även sådan statistik som finansieras direkt av regeringen.

En viktig utgångspunkt är att kravet på kvalitet och ändamålsenlig spridning av statistiken upprätthålls. Vidare bör uppgiftslämnarnas intressen samt krav på sekretess och integritet beaktas. Frågor kring statistikens oberoende och objektivitet när användarnas inflytande ökar bör särskilt uppmärksammas.

SCBs samordning av statistiken måste lyftas fram och ges en reell innebörd. De internationella kraven, forskningens och allmänhetens behov måste beaktas. Formerna för fortlöpande styrning av statistikproduktion och samarbete med olika intressenter bör övervägas. Härvid bör existerande styr- och referensgruppers verksamhet utvärderas.

Uppdraget

Utredningen skall lämna förslag till hur den statliga statistiken bör styras och samordnas. Härvid skall utredningen

• föreslå gränser för den grundläggande statistikverksamheten,
• föreslå en effektiv styrning och finansiering av statistiken, både vad gäller basstatistik och annan statistikverksamhet. Möjligheten att helt uppdragsfinansiera SCBs verksamhet skall prövas,
• klargöra principer för prissättning,
• klargöra ansvarsförhållanden för statistik som grundas på gemensamma informationssystem,
• belysa för- och nackdelar med en ökad frihet för statistikanvändarna vad gäller produktion och köp av statistiktjänster,
• klargöra konsekvenserna av förslagen, särskilt med avseende på ekonomi, samordningsbehov, statistikens kvalitet, oberoende och objektivitet, internationella åtaganden och olika användarkategoriers (riksdag, regering, myndigheter, kommuner, näringsliv, forskare, allmänhet m.m.) behov.

Utredningen skall samråda med andra pågående utredningar som rör förändring och utveckling av informationssystem på olika områden. Riksrevisionsverkets arbete vad gäller uppdragsmyndigheter samt eventuella ställningstaganden på grund av statistikregelutredningens förslag (SOU 1990:43) om en förenklad statistikreglering liksom det europeiska integrationsarbetet och annat internationellt/nordiskt samarbete bör särskilt beaktas.

Vissa av utredningens överväganden kan behöva beaktas i myndighetsspecifika direktiv till SCB sommaren 1991. Utredningen bör anpassa sitt arbete till detta. Arbetet bör i sin helhet vara avslutat senast den 30 april 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir. 1988:43).

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.