Beslut vid regeringssammanträde 1991-07-25

Statsrådet Persson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att ta fram ett tekniskt underlagsmaterial i fråga om möjligheterna för utökade sändningar av ljudradio och television till allmänheten.

Under den första etappen av utredningsarbetet behandlas ljudradion. Utredaren skall klargöra vilka möjligheter det finns att inrymma ett större antal programtjänster än för närvarande inom ramen för de sändningsfrekvenser för rundradiosändning av ljudradio som är eller kommer att bli tillgängliga i Sverige.

Utredarens rapport bör läggas fram före utgången av år 1991. Därefter avses beredningsarbetet fortsätta under parlamentarisk medverkan.

Under den andra etappen av arbetet behandlas televisionen. Direktiven för denna del av uppdraget meddelas senare.

Bakgrund

Tillgången på sändningsfrekvenser

Tillgången på lämpliga sändningsfrekvenser har alltid begränsat möjligheten att bedriva radio- och TV-sändningar. Genom sin anslutning till den internationella telekonventionen är Sverige inlemmat i en internationell planering för utnyttjande av radiofrekvenser, vilken syftar till att skapa bästa möjliga förutsättningar för radiokommunikation. Användningen av frekvensspektrum för olika ändamål läggs fast vid internationella planeringskonferenser. Det finns också etablerade procedurer för kontakt mellan olika länder, om frekvensanvändningen i ett land kan orsaka störningar i ett annat land.

Vid en internationell konferens i Genève år 1984 har FM-bandet 87,5 -- 108 MHz reserverats för rundradiosändningar av ljudradio inom Europa. Inom ramen för denna frekvenstilldelning finns i Sverige i delen 87,5 -- 104 MHz fyra rikstäckande radiokanaler som används av Sveriges Radio-koncernen. Vidare har frekvenser och sändarlägen för sändare med relativt låg effekt planerats in, vilka delvis har tagits i anspråk för närradion. Utöver de ca 160 närradiosändare som för närvarande är i bruk torde det vara möjligt att på olika ställen i landet inrymma ytterligare sammanlagt ca 200 lågeffektsändare i frekvensbandet. I t.ex. storstadsområdena finns emellertid kna ppast utrymme för flera sändare.

Frekvensbandet 104 -- 108 MHz har i Sverige hittills utnyttjats av försvarsmakten. Enligt tidigare planer skulle dessa frekvenser öppnas för rundradiosändningar av ljudradio den 1 januari 1996. En preliminär över enskommelse har emellertid nyligen träffats mellan företrädare för vissa stater i Östersjöområdet om att detta frekvensband skall öppnas för rundradiosändningar av ljudradio redan fr.o.m. den 1 april 1992. Sedan tidigare har användningen av frekvensbandet 104 -- 1 08 MHz planerats så att det skall bli möjligt att etablera ett rikstäckande sändarnät med möjlighet att bryta ner sändarnätet för sändningar över enskilda kommuner, det s.k. femte FM-nätet.

Sverige har också tillgång till frekvenser på lång- oc h mellanvåg för rundradiosändning av ljudradio. Enligt den s.k. Genèveplanen från år 1975 har Sverige åtta frekvenstilldelningar för högeffektsändningar mellan 148,5 och 1 606,5 kHz. Av dessa utnyttjas endast två för Motala LV resp. Sölvesborg MV. Dessutom finns på mellanvåg frekvenstilldelning för tre kanaler för lågeffektsändningar (högst 1 kW), vilka vardera kan användas för flera sändare inom landet, förutsatt att de befinner sig några hundra kilometer från varandra.

Kortvåg används uteslutande för sändningar till utlandet. Trängseln inom kortvågsbanden för rundradio är mycket stor.

Televerkets frekvensförvaltning redovisade år 1989 i en rapport till regeringen resultatet av ett uppdrag att bedöma möjligheterna att tillgodose efterfrågan på utrymme för radiokommunikation. Av rapporten framgår att risk för frekvensbrist för FM-radio nu förelig ger i vissa tätbefolkade områden i landet och i områden med närhet till tätbefolkade områden i grannländerna, dvs. i Stockholmsområdet, Skånes syd- och sydväst kust, Halland, Göteborgs och Bohus län samt västra delarna av Dalsland och södra Värmland.

Även på medellång sikt, när det femte nätet blir tillgängligt, kommer det enligt rapporten att uppstå frekvensbrist främst i befolkningstäta regioner. Bedömningen görs utifrån ett frekvensbehov som uppskattas till ca två kommunuppdelade FM-nät utöver de nuvarande fyra näten för riks- och lokalradio.

Planeringsnormer för frekvensanvändning

Vid planeringen av radiosändare söker man undvika att det uppkommer st örningar genom att signaler från olika sändare påverkar mottagarna. Bl.a. bör två sändare som använder samma frekvens ligga på ett visst avstånd från varandra, det s.k. upprepningsavståndet. Inte heller sändare som använder näraliggande frekvenser bör ligga alltför nära varandra. De nödvändiga avstånden blir större ju högre sändareffekterna är. Ibland är det möjligt att motverka störningsriskerna genom att använda antenner med riktverkan eller genom att begränsa antennhöjden. Vid planeringen tar man hänsyn även till andra tjänster som utnyttjar angränsande frekvensband.

För sändningar på långvåg och mellanvåg är planeringen mer komplicerad än för FM-radio, eftersom vågutbredningen varierar med årstid en och tiden på dygnet.

De normer som används vid frekvensplaneringen utgår från vissa krav på mottagningskvalitet och täckningsgrad. Normerna bygger också på att mottagarna skall ha vissa tekniska egenskaper. Dessa krav är inte en gång för alla givna. Om kraven på mottagningskvalitet i vissa delar av täckningsområdet ställdes lägre, eller om man av lyssnare i dessa delar ställde högre krav på mottagningsanläggningarna, skulle ett större antal sändare kunna inrymmas i ett givet frekvensområde. I många tätbefolkade länder accepteras mer omfattande störningar än i Sverige, eftersom man då får rum med flera sändare.

Ny sändningsteknik

De sändningssystem som nu används inom ljudradion är analoga, dvs. ljudet representeras av elektriska signaler som kontinuerligt varierar i spänning. Det pågår emellertid utve ckling av digitala sändningssystem, där ljudet överförs i binär form.

Digital ljudöverföring till stationära mottagare förekommer redan i ljudradiosändningar från satellit, i MAC-systemen för TV samt i det s.k. Nicam-systemet för stereoljud som bl.a. används av den svenska televisionen. Även moderna fonogramsystem såsom Compact Disc, Digital Audio Tape och Digital Compact Cassette bygger på att signalerna lagras i digital form.

Inom det europeiska forskningsprogrammet Eureka pågår arbete med att ta fram ett system för marksändning (Digital Audio Broadcasting, DAB), som bl.a. skall möjliggöra bättre mobil mottagning än som för närvarande är möjlig. Demonstrationer och prov med det nya systemet har genomförts vid flera tillfällen i Europa och USA sedan år 1988. Även andra system för marksänd digital ljudradio har föreslagits i USA, men dessa har ännu inte demonstrerats.

Ljudöverföring i digital form har mindre känslighet för störningar, vilket medför att ljudkvaliteten blir bättre, särskilt vid mobil mottagning. Det är också möjligt att reducera signalmängden och att därmed sända flera ljudkanaler över samma frekvens. Sändareffekten kan vara lägre och det är möjligt att låta sändare i angränsande områden använda samma frekvenser om de sänder samma program. En övergång till digital sändningsteknik skulle möjliggöra att flera programkanaler sändes ut inom ett givet frekvensområde.

Eftersom mottagare för de vanliga analoga ljudradiosändningarna inte kan ta emot digitala sändningar kan ett skifte av sändningssystem göra det nödvändigt att under en tid använda båda systemen.

Sveriges Radio AB har föreslagit att frekvensområdet 104 -- 108 MHz skall utnyttjas för ljudradiosändningar med digital teknik och att inga sändningstillstånd beviljas inom detta frekvensband för analog FM-sändning förrän frågan i sin helhet är avgjord. Sveriges N ärradioförbund å sin sida har föreslagit att detta frekvensband skall användas för FM-sändningar av närradio med analog teknik och att digitala sändningar kan läggas i et t nytt och helt annat frekvensband för att inte spärra utbyggnad av lokal radio.

Internationellt diskuteras även att, åtminstone under en övergångstid, använda frekvensbandet 223 -- 230 MHz (TV-kanal 12) för digitala ljudradiosändningar. I bl.a. Tyskland kommer försök att göras med sådana sändningar. Där avser man att utnyttja frekvensområdet 104 -- 108 MHz för FM-sändningar med analog teknik.

Satellitsändningar ger möjlighet att överföra TV- och ljudradiokanaler som inte får plats i frekvensutrymmet för marksändningar. Satellitsändning av TV-program till allmänheten förekommer sedan början av 1980-talet. Sedan några år sänds även ljudradio ut tillsammans med TV-programmen. I huvudsak används frekvenser i området 11 -- 12 GHz. Så höga frekvenser kan endast användas för stationär mottagning. Det krävs i allmänhet en relativt stor parabolantenn.

År 1992 kommer en internationell planeringskonferens inom ramen för Internationella teleunionen att söka reservera frekvensutrymme någonstans i området under 3 GHz för ljudradiosändningar från satellit. Vid dessa frekvenser kommer satellitsändningarna att kunna tas emot också med rörliga mo ttagare. Ett införande av satellitsänd ljudradio på dessa frekvenser kan förutses först om 10 -- 15 år.

Vissa utredningar

Närradioutredningen (U 1988:7) har i betänkandet (SOU 1990:70) Lokalt ledd närradio föreslagit bl.a. att täckningsområdet för närradions sändare normalt skall kunna vara en kommun samt att den nuvarande skyldigheten att använda sändare som tillhandahålls av televerket skall upphöra. Förslagen utgår från att närradion skall ha kvar sin karaktär av föreningsradio. Frågan om närradions finansiering berörs inte. Betänkandet har nyligen remissbehandlats.

Radiolagsutredningen (U 1985:5) har i uppdrag att göra en översyn av den radiorättsliga lagstiftningen i systematiskt, terminologiskt och lagtekniskt hänseende med syfte att bl.a. uppnå större klarhet och överskådlighet. Uppdraget omfattar också vissa andra frågor (dir. 1985:21). Utredningen har vid flera tillfällen fått tilläggsdirektiv. För närvarande arbetar utredningen med ett uppdrag som den fick genom tilläggsdirektiv den 3 maj 1989 (dir. 1989:21). Utredningen skall behandla konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den europeiska konventionen om gränsöverskridande television samt göra en översyn av kabelsändningslagstiftningen. Enligt vad som meddelats från utredningen kan förslag i dessa frågor lämnas under hösten 1991.

Frekvensrättsutredningen (K 1990:2) har i uppdrag att föreslå tillägg och ändringar i den radiorättsliga lagstiftningen som gäller planering och fördelning av radiofrekvenser samt tillstånd att inneha radio sändare. Utredningen skall också se över den nuvarande organisationen för frekvensförvaltning och tillståndsgivning samt lägga fram förslag som innebär att televerket skiljs från sin myndighetsutövning på radioområdet. Förslag från utredningen väntas vid slutet av år 1991.

Utredningsuppdraget

I den allmänna debatten har det under senare tid framförts förslag om att det skall bli möjligt att sända huvudsakligen lokalt avgränsade ljudradiosändningar utanför Sveriges Radio-koncernen och vid sidan av det regelverk som gäller för närradion. Det som förslagsställarna har haft i tankarna är sändningar som skulle få bedrivas också av andra än organisationer som kan få sändningstillstånd enligt närradiolagen och som skulle få finansieras med reklam.

En orsak till att det hittills inte har varit realistiskt att överväga kraftigt utvidgade sändningar av regional eller lokal ljudrad io är bristen på tillgängliga sändningsfrekvenser. I varje fall i storstadsområdena är det tillgängliga frekvensutrymmet för ljudradio inom FM-bandet helt eller i det närmaste helt utnyttjat.

Av bakgrundsbeskrivningen framgår att olika åtgärder skulle kunna tillgripas för att motverka frekvensbristen inom ljudradioområdet. Den kanske minst genomgripande åtgärden skulle vara att ta i anspråk hela eller delar av frekvensbandet 104 -- 108 MHz för FM-sändni ngar med nuvarande teknik. Den befintliga plane n, enligt vilken ett rikstäckande, kommunuppdelat nät skall byggas upp, skulle kunna följas. Det skulle emellertid också vara möjligt att planera på annat sätt, t.ex. genom att placera flera sändare i befolkningstäta områden, där efterfrågan på kapacitet kan förut sättas vara större, eller att helt utnyttja det ifrågavarande frekvensbandet för sändningar i sådana områden. Vid planeringen kan nu varande normer i fråga om upprepningsavstånd m.m. följas. Ett alternativ är att för området 104 -- 108 MHz tillämpa snävare planeringsnormer, som ger utrymme för flera sändare, men som kanske ger sämre mottagningsförutsättningar i vissa områden. Ingen i drift varande sändare skulle i detta fall drabbas av ökade störningar.

En annan möjlig åtgärd, som inte heller skulle få några omfattande konsekvenser för annan verksamhet, skulle vara att ta i anspråk Sveriges outnyttjade frekvenstilldelningar i långvågs- eller mellanvågsområdena.

En åtgärd som däremot antagligen skulle innebära ett större ingrepp i den befintlig a strukturen, är att förändra planeringsnormerna inom hela FM-bandet. Detta skulle medföra försämrade mottagningsbetingelser i vissa områden, vilket endast delvis torde kunna kompenseras med ytterligare sändarutbyggnader och förbättringar av mottagningsanläggningarna.

Ett alternativ är att övergå till en ny, digital sändningsteknik. Enligt vad som meddelats skulle det system som nu utvecklas i Europa möjliggöra tre gånger så många programkanaler som nuvarande system, med hänsyn tagen till behovet av regionala och lokala sändningar.

Digital sändningsteknik förutsätter nya sändare och mottagare varför det i praktiken måste ske en successiv övergång till digitala sändningar. Övergångstidens längd beror på hur snabbt spridningen av mottagare bland allmänheten kommer att ske. Under övergångstiden kan man anta att många programtjänster kommer att sändas parallellt i både analog och digital teknik. Under denna tid, med begränsa d tillgång till frekvenser, utnyttjas inte den digitala teknikens bättre frekvense konomi i full utsträckning.

Samtidigt med att tekniken för marksändningar utvecklas kan möjligheterna till satellitsändningar komma att förbättras. Om det blir möjligt att finna ett frekvensband för satellitsändningar av ljudradioprogram som medger rörlig mottagning skulle satellitsändningar på längre sikt kunna bli ett konkurrenskraftigt alternativ till marksänd ljudradio.

Om det skall etableras nya former av ljudradiosändningar till allmänheten är det nödvändigt att ta ställning till en rad olika frågor, bl.a. rätten att bedriva sändningsverksamhet, den geografiska omfattningen och vilka regler som skall gälla för innehållet. Dessa frågor är väsentligen av politisk och juridisk karaktär och bör behandlas under parlamentarisk medverkan.

Innan dessa frågor skall avgöras, är det emellertid önskvärt att de tekniska förutsättningarna belyses.

Uppgiften att ta fram ett tekniskt underlagsmaterial för framtida politiska beslut på radio- och TV-området bör anförtros åt en särskild utredare.

Utredningsarbetet

I en första etapp bör utredaren behandla ljudradion. Utredaren bör klargöra vilka möjligheter det finns att inrymma ett större antal programtjänster än för närvarande inom ramen för de sändningsfrekvenser för rundradio som är eller kommer att bli tillgängliga i Sverige. Ungefärliga kostnader för olika förändringar bör anges. Det gäller såväl kostnader som faller på de företag som drar nytta av de utvidgade sändningsmöjligheterna som kostnader som drabbar allmänheten eller andra företag. Utredaren bör bedöma i vilken grad genomförandet av vissa åtgärder utesluter att andra åtgärder genomförs. Möjligheterna att på längre sikt utnyttja satellitsändningar som ett alternativ eller komplement till marksändningar bör diskuteras. Det bör också anges i vilket tidsperspektiv olika förändringar kan genomföras. Vid sina bedömningar bör utredaren ta hänsyn till utvecklingen i andra länder, särskilt i Europa.

När det gäller möjligheterna att ta i anspråk frekvenser inom området 104 -- 108 MHz för rundradi osändningar skall utredaren samråda med överbefälhavaren och statens räddningsverk.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5) angående utredningsförslagens inriktning.

Utredaren bör avrapportera den första etappen före utgången av år 1991.

I den andra etappen bör utredaren behandla televisionen. Direktiv för denna del av arbetet bör meddelas senare.

Vid beredningen av detta ärende har jag samrått med cheferna för försvars- och kommun ikationsdepartementen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om radio och television

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppgift att ta fram ett tekniskt underlagsm aterial för framtida politiska beslut på radio- och TV-området samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta åttonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)