Beslut vid regeringssammanträde 1991-08-08

Statsrådet Wallström anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas för att göra en översyn av marknadsföringslagen (1975:1418).

Utredaren skall

• undersöka om marknadsföringslagens syften tillgodoses på bästa sätt inom ramen för dess nuvarande bestämmelser och vid behov före slå förändringar,
• även i övrigt lämna sådana förslag till förändringar av marknadsföringslagstiftningen som behövs för att tillgodose konsumenternas och näringsidkarnas intressen av väl fungerande spelregler på marknaden,
• lämna de förslag som behövs för att den svenska marknadsföringslagstiftningen skall stå i överensstämmelse med EGs regler.

Effektiviteten i det marknadsekonomiska systemet är av största betydelse för konsumenternas välfärd. Enligt den ekonomiska teorin fungerar detta system så, att utbudet på marknaden visserligen initieras av producenterna men att konsumenternas fria val avgör utbudets innehåll. En ytterligare drivkraft i marknadsekonomin är konkurrensen mellan företagen. En fungerande konkurrens främjar effektiviteten inom näringslivet och driver fram ett brett och kvalitativt bra utbud av varor och tjänster till så låga priser som möjligt.

Konkurrensen på marknaden fungerar emellertid inte alltid tillfredsställande. Företagens marknadsföring är ibland vilseledande för konsumenterna. Den ger inte heller alltid tillräcklig information för att konsumenterna skall kunna göra väl övervägda val. Olika åtgärder för att stärka konsumenternas ställning har därför vidtagits. Bl.a. har lagstiftningen på konsumentområdet successivt byggts ut. Ett viktigt inslag i konsumentpolitiken är att i första hand stimulera företagen till egna åtgärder för att förbättra förhållandena för konsumenterna. Ett annat viktigt inslag är frivilliga överenskommelser mellan näringslivet och konsumentmyndigheterna.

Marknadsföringslagen (1975:1418) innehåller den grundläggande regleringen av reklam och annan marknadsföring. Lagen har till ändamål att främja konsumenternas intressen i samband med näringsidkares marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare (1 §).

Marknadsföringslagens materiella bestämmelser är i första hand de tre s.k. generalklausulerna om otillbörlig marknadsföring (2 §), informationsskyldighet (3 §) och produktotjänlighet (4 §).

Med stöd av dessa generalklausuler kan marknadsdomstolen besluta om förbud och ålägganden för näringsidkare vid vite.

I materiellt hänseende innehåller marknadsföringslagen dessutom tre straffsanktionerade bestämmelser (6-8 §§).

Konsumentverket skall enligt sin instruktion (1990:1179) utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och produktutformning. Sådana riktlinjer har utarbetats för en rad områden. Riktlinjerna antas vanligen av konsumentverket efter samråd med företrädare för näringslivet. Riktlinjerna är formellt sett inte bindande utan har rättsligt sett karaktär av rekommendationer till näringslivet.

Tanken bakom marknadsföringslagen är att de närmare spelreglerna skall växa fram efter hand och under medverkan av företrädare för berörda intressen.

Under de år generalklausulerna i 2 och 3 §§ gällt har en omfattande rättspraxis utvecklats. Marknadsdomstolens avgöranden -- hittills fler än 300 beslut -- preciserar och fyller ut generalklausulernas innehåll till vägledning för marknadens aktörer och för den marknadsbevakning som konsumentverket/KO har till uppgift att bedriva.

Även konsumentverkets riktlinjer ger hållpunkter för hur generalklausulerna skall tillämpas och bidrar till att ge dem innehåll.

Praxis från marknadsdomstolen har i många fall legat till grund för förhandlingsöverenskommelser mellan konsumentverket/KO och berörda branschorganisationer. På så sätt har rättsutvecklingen på området förstärkts. Inom näringslivet har också olika egenåtgärdssystem utvecklats i linje med de värderingar som lagen ger uttryck för. Marknadsdomstolens praxis har självfallet också stor betydelse som riktmärke för konsumentverkets/KOs bedömning av en mångfald anmälda reklamkampanjer etc, liksom för näringslivets egna åtgärder för att stävja övertramp inom de egna leden.

I vissa andra lagar finns också regler som ställer krav på näringsidkarna i fråga om reklam och information till konsumenterna vid marknadsföring. Regler som anknyter till marknadsföringslagen finns i konsumentkreditlagen (1977:981), konsumentförsäkringslagen (1980:38), lagen (1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker, lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror, produktsäkerhetslagen (1988:1604) och prisinformationslagen (1991:601). Bestämmelser om annonser i televisionen har nyligen införts i radiolagen (1966:755).

Inom regeringskansliet pågår arbete med en lagrådsremiss som berör marknadsföringen av tobaksvaror och det kan bli aktuellt att flytta reglerna därom till en ny tobakslag.

I prop. 1990/91:175 om vissa folkhälsofrågor (s. 122 ff) har regeringen till riksdagen redovisat bedömningen, att frågan om att begränsa marknadsföringen av snabbvinsatser behöver utredas närmare, samt att detta bör kunna ske i den planerade översynen av marknadsföringslagen.

I promemorian (Ds 1990:84) Ny konsumentkreditlag föreslås att en ny lag om konsumentkrediter skall ersätta den gällande konsumentkreditlagen. Promemorian har remissbehandlats. Frågan bereds för närvarande inom justitiedepartementet. En lagrådsremiss har aviserats till hösten 1991.

Förhandlingarna mellan EG och EFTA om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde har som målsättning att skapa ett homogent europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) baserat på ett enhetligt gemensamt regelverk.

Tanken är att relevanta delar av EGs existerande regelverk (acquis communautaire) skall tjäna som utgångspunkt för samarbetet. Inför ett EES-avtal aktualiseras därför lagstiftningsåtgärder på en rad områden för att uppnå harmonisering med EGs regelverk. När det gäller marknadsföringslagstiftningen är det som skall beaktas i första hand rådsdirektivet den 10 september 1984 rörande anpassningen av medlemsstaternas lagar, förordningar och administrativa bestämmelser om vilseledande reklam (84/450/EEG).

Huvuddelen av bestämmelserna i marknadsföringslagen har varit i kraft i närmare 20 år. Erfarenheterna av lagen är goda. Konsumenternas ställning har successivt kunnat stärkas inom ramen för lagens bestämmelser. Sedan lagen kom till har dock sättet för och omfattningen av marknadsföringen förändrats i betydelsefulla avseenden.

Konsumenterna är nu i större utsträckning än tidigare utsatta för reklam och annan marknadsföring. Utbudet av varor och särskilt av tjänster har ökat kraftigt. Marknadsföringen tar i dag också sikte på en delvis annan konsumtion än tidigare. Marknadsföringen har funnit nya vägar och metoder. Den torde i dag ha större genomslagskraft än tidigare, inte minst genom tillkomsten av nya medier och ny teknik. Bland de nya formerna märks bl.a. TV-shopping och telefonförsäljning. Ett ökande antal hushåll i Sverige kan nu ta del av TV-reklam. Därigenom når marknadsföringen vissa grupper, särskilt barn och ungdomar, i större utsträckning än tidigare. Marknadsföringen har också blivit alltmer internationell och gränsöverskridande.

Också harmoniseringen med EGs regler ställer särskilda krav på den svenska lagstiftningen om marknadsföring.

Regeringen har fått flera framställningar med yrkanden om en översyn av marknadsföringslagen.

Konsumentverket har i en skrivelse den 11 oktober 1990 till regeringen (dnr C 90/2055/MA) anfört att det finns anledning att nu över väga vissa förändringar i lagen i syfte att göra den effektivare och för att bättre tillgodose konsumenternas och företagens intressen av väl fungerande spelregler på marknaden. Verkets analys utgår ifrån att lagen har varit i kraft under lång tid och från de förändringar av marknaden och företagens marknadsföring som har skett. Det internationella perspektivet lyfts fram. Verket anser inte att det finns anledning att ifrågasätta den grundläggande strukturen i det marknadsrättsliga systemet. Frågor som verket menar särskilt bör prövas är möjligheterna att effektivisera sanktionssystemet samt precisera lagens generalklausuler om otillbörlig marknadsföring och information.

Sveriges Industriförbund har -- med överlämnande av promemorian ''Marknadsföringslagens regler rörande kombinationserbjudanden'' -- i en skrivelse den 5 juni 1990 hemställt att regeringen förelägger riksdagen förslag om att 7 och 8 §§marknadsföringslagen upphävs (dnr C90/1230/MA). Sammanfattningsvis anser Industriförbundet att bestämmelserna i fråga motverkar en effektiv konkurrens och att en rad från konsumentsynpunkt klart förmånliga erbjudanden förhindras eller försvåras.

Grossistförbundet Svensk Handel har i en skrivelse till regeringen den 14 november 1990 (dnr C 90/1230/MA) anfört att förbundet anser att en översyn av marknadsföringslagen är berättigad med hänsyn till den tid som lagen har varit i kraft samt den internationalisering och utveckling av informationsteknologin som skett sedan lagen tillkom. Förbundet tar särskilt upp frågor om konkurrensneutralitet inom ramen för näringslivets egenåtgärder samt problem som finns med s.k. negativ säljmetod. Förbundet framhåller att den grundläggande strukturen i det befintliga marknadsrättsliga systemet bör behållas även i framtiden.

Inom ramen för arbetet i Nordiska ämbetsmannakommittén för konsumentfrågor (NÄK) har ett flertal utredningar gjorts angående marknadsföring. På uppdrag av de nordiska konsumentministrarna övervägs för närvarande frågan om gemensamma nordiska regler för TV-reklam.

Mot bakgrund av utvecklingen av marknadsföringen, den ökade internationaliseringen och de erfarenheter som vunnits om hur lagstiftni ngen kan göras mer effektiv anser jag att det finns skäl att nu göra en översyn av marknadsföringslagen. En särskild utredare bör därför tillkallas för att göra en sådan översyn.

Det är angeläget att vår marknadsföringslagstiftning är så utformad att den fungerar under de förändrade marknadsförhållandena som jag har redovisat.

Utredaren bör därför undersöka om marknadsföringslagens syften tillgodoses på bästa sätt inom ramen för lagens nuvarande bestämmelser och vid behov föreslå förändringar. En utgångspunkt skall därvid vara att lagstiftningen måste vara tillräckligt effektiv för att tillgodose konsumenternas och näringsidkarnas intresse av väl fungerande spelregler på marknaden. Utredaren skall särskilt överväga vilka anpassningar som kan komma att krävas för att den svenska marknadens spelregler skall fungera effektivt i en situation då vi får en mer öppen Europamarknad.

Som konsumentverket har föreslagit bör undersökas i vilka avseenden lagens krav närmare kan preciseras och hur lagens sanktionssystem bör vara utformat för att bli effektivt. I det sammanhanget bör övervägas om förändringar är motiverade i fråga om de förbud som nu ställs upp i 7 och 8 §§. Utredaren bör när det gäller frågor om sanktioner m.m. och i den mån de är tillämpliga beakta de förslag konkurrenskommittén har lagt fram i sitt betänkande (SOU 1991:59) Konkurrens för ökad välfärd.

Utredaren skall lämna de förslag som behövs för att den svenska lagstiftningen skall stå i överensstämmelse med EGs regler på marknadsföringsområdet och kunna fungera väl inom Europamarknaden.

Den ökade betoningen i 1986 års konsumentpolitiska beslut (prop. 1985/86:121, LU34, rskr. 292) på näringslivets självsanerande egenåtgärder för att lösa och förebygga konsumentproblem bör tjäna som utgångspunkt för utredarens överväganden. Näringslivets förstahandsansvar för den egna marknadsföringen bör ligga fast. Utredaren bör följa och analysera utvecklingen på egenåtgärdsområdet och vid behov lägga fram förslag till åtgärder. Utredarens överväganden bör ske i första hand med hänsynstagande till konsumenternas intressen. Även näringsidkarnas skydd mot otillbörliga marknadsföringsåtgärder bör dock beaktas.

Marknadsföringslagen har sedan den tillkom kompletterats med ett antal speciallagar med regler om marknadsföring för olika områden som tillämpas med stöd av marknadsföringslagens sanktionssystem, bl. a. alkohol- och tobaksreklamlagarna. Utredaren bör beakta behovet av samordning mellan marknadsföringslagen och dessa speciallagar. I det sammanhanget bör utredaren också beakta vad som sägs i prop. 1990/91:175 angående marknadsföring av snabbvinsatser.

Det bör i övrigt stå utredaren fritt att i den mån det är lämpligt föreslå åtgärder för att uppnå samordning av den marknadsrättsliga lagstiftningen i stort, samt att ta upp och lämna förslag även beträffande andra frågor.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens allmänna kommittédirektiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Utredaren skall också beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utreda re angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren skall ange eventuella kostnadskonsekvenser av de förslag som läggs fram samt även lämna förslag till finansiering av de merkostnader som kan uppstå på grund av förslagen.

Utredaren bör redovisa sina överväganden och förslag som rör EG-harmoniseringen av de svenska marknadsföringsreglerna senast den 1 mars 1992 samt uppdraget i övrigt senast den 31 december 1992.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden rörande marknadsföring

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av marknadsföringslagen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Civildepartementet)