Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-03

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppdrag att analysera den utveckling som lett fram till nuvarande problem på kreditmarknaden och utreda vilka effekter dessa problem medför för den svenska ekonomin och den ekonomiska politiken. Bankernas roll i utvecklingen bör belysas med hänsyn till deras centrala uppgifter i det finansiella systemet. Kommittén skall också belysa utvecklingen mot bakgrund av tillsynens och regelverkens utformning. Om kommittén finner det lämpligt bör den föreslå nya riktlinjer för tillsynens innehåll och inriktning.

Utvecklingen på kreditmarknaden

Ett avgörande steg mot en fri kreditmarknad utan administrativa regle ringar togs hösten 1985 då utlåningsregleringen avskaffades. Bankernas utlåning hade tidigare reglerats genom bl.a. utlåningstak och något längre tillbaka likviditetskvoter. Under perioden 1986-1989 skedde en markant ökning av kreditvolymerna. Utlåningen från bankerna steg med i genomsnitt över 20 % per år. Under samma tid expanderade den svenska ekonomin kraftigt, bl.a. till följd av den långvariga internationella högkonjunkturen. Kreditexpansionen bidrog till tillväxten. Utvecklingen kom att präglas av högt kostnadstryck, inflation och överhettning.

Den ekonomiska miljön i kombination med kreditutbudet ledde till en överefterfrågan på fastigheter, såväl nya som inom det befintliga beståndet. Pris- och kostnadsstegringarna var allmänt mycket kraftiga och uppgången förstärktes av en påtaglig brist på arbetskraft. När den svenska ekonomin drabbades av lågkonjunkturen bröts utvecklingen på fastighetsmarknaden. Den minskade aktivitetsnivån i kombination med fallande inflationstakt och stigande realräntor, ledde till ett kraftigt prisfall på fastigheter, i synnerhet på kommersiella fastigheter. Det slutliga avskaffandet av valutaregleringen år 1989 kan ha bidragit till prisfallet då efterfrågan kom att rikta sig mot utlandet. Även den under senare år påbörjade omläggningen av subventionspolitiken på bostads området kan ha påverkat marknadsbilden.

Omsvängningen på fastighetsmarknaden har inneburit akuta problem för många fastighets- och byggbolag. Antalet konkurser och betalnings inställelser har stigit snabbt. Lågkonjunkturen och höga realräntor har förvärrat situationen för många högt skuldsatta låntagare. Utvecklingen har lett till betydande förluster i banker och finansbolag, förluster som nu skapar stora problem på kreditmarknaden.

Bakgrunden till dagens problem på kreditmarknaden

Upprinnelsen till nuvarande problem på kreditmarknaden kan sökas åtskilliga år tillbaka i tiden. De långvariga regleringarna av kredit- och valutamarknaderna ledde till ackumulerade kreditbehov, till en i olika avseenden outvecklad kreditmarknad med bristande konkurrens samt till betydande restriktioner på placerarnas möjligheter att fritt allokera kapital. Kreditexpansionen under andra hälften av 1980-talet har till stor del sin grund i de tidigare regleringarna.

Under loppet av 1980-talet kom den finansiella sektorn att i växande utsträckning öppna sig mot omvärlden. Kredit- och valutaregleringens verkningsgrad framstod, med avseende på dess syften, som allt lägre medan de skadliga effekterna i form av ineffektivitet i det finansiella systemet blev allt tydligare. Det skedde en internationellt sett senkommen men relativt snabb anpassning av regelverket för den finansiella sektorn till internationella normer. Sektorn ställdes i många delar inför nya förutsättningar präglade av öppen konkurrens och marknadsmässighet. Den svenska ekonomins orientering mot omvärlden förstärktes i samband med ansökan om medlemsskap i EG samt EES-avtalet. Den omläggning av politiken som sålunda skett är en central faktor bakom den utveckling som direkt och indirekt påverkat kreditmarknaden under senare år.

Till bakgrundsbilden hör också den kraftiga devalveringen av kronan under början av 1980-talet. Den lade grunden till en snabb expansion av exportindustrin men också till en inflationistisk utveckling. Den lång variga internationella högkonjunkturen förstärkte expansionen. Finans politiken saknade erforderlig stramhet och nödvändiga strukturpolitiska åtgärder kom inte till stånd. Bostadsmarknaden var sedan länge hårt reglerad med omfattande subventionsinslag och inbyggda kostnadsdrivande element. Det uppstod ett drivhusklimat som i synnerhet kom att påverka aktie- och fastighetsmarknaderna. Expansionen underbyggdes av och drev i sin tur på en snabb ökning av kreditvolymerna. Höga marginalskatter och därmed högt avdragsvärde för låneräntor bidrog till växande skuldsättning.

De tidigare regleringarna och internationaliseringens krav på reforme ring och avreglering är sålunda grundläggande faktorer bakom utveck lingen på kreditmarknaden. Mot denna bakgrund är det angeläget att få belyst den svenska regleringspolitikens långsiktiga effekter på bl.a. kreditmarknadens funktionssätt. En närmare analys av hur avvecklingen av de kredit- och valutapolitiska regleringarna samt skattereformen förhöll sig till varandra i tiden samt till konjunkturutvecklingen och den förda stabiliseringspolitiken är också av intresse. Frågan är om en annan inriktning eller tidsmässig anpassning av åtgärderna hade kunnat bidra till en lugnare utveckling på kreditmarknaden. Riksbankens roll i förloppet är därmed också av betydelse.

Växande förluster i banksektorn

I samband med konjunkturomslaget och prisfallet på fastighetsmarknaden ökade kreditförlusterna i de finansiella instituten. Förlusterna drabbade inledningsvis främst finansbolagen. I takt med att krisen på fastighetsmarknaden och lågkonjunkturen fördjupades blev situationen emellertid alltmer besvärlig även för bankerna. Staten har i ett par fall fått ingripa för att förhindra en utveckling mot konkurs i enskilda banker. Samtliga banker har numera drabbats av betydande kreditförluster. Sammantaget väntas de överstiga 100 miljarder kronor under perioden 1990-1992. Det är risk för fortsatt stora förluster även nästa år.

I samband med turbulensen på valutamarknaderna i september 1992 bedömde regeringen det som nödvändigt att genom ett generellt åtagande trygga stabiliteten i det finansiella systemet. I en proposition till riksdagen föreslås stödåtgärder i syfte att stärka betalningssystemet och trygga kreditförsörjningen (prop. 1992/93:135).

Problemen med förlusttyngda banker är inte unika för Sverige. Liknande problem har bl.a. drabbat banker i de övriga nordiska länderna samt i USA. Uvecklingen i de nordiska länderna följer inte exakt samma mönster, men problemen är i mycket av samma karaktär och orsakerna i stor utsträckning desamma.

Problemen är inte heller unika sett i ett historiskt perspektiv. Under 1920-talet drabbades Sverige av en finansiell kris som i vissa avseenden påminner om dagens situation. En omfattande spekulation i aktier och fastigheter i förening med en kraftig utlåningsexpansion medförde då att flera banker hamnade i akuta svårigheter. Genom att studera erfaren heterna från denna tid och från andra länder erhålls perspektiv på dagens situation.

Effekter av problemen i banksektorn

De ansenliga kreditförlusterna har lett till att bankerna blivit mer försiktiga och restriktiva i sin kreditgivning. Kreditförlusterna reducerar otvetydigt bankernas kapitalbaser och därmed utlåningskapaciteten, åtminstone så länge bankerna inte förmår attrahera nytt kapital. En omfattande åtstramning av kreditgivningen, vare sig den är betingad av bristande kapacitet eller av eventuellt överdriven försiktighet, skulle kunna ge upphov till allvarliga skadeverkningar på resten av ekonomin. Det väcker frågor om åtstramningens betydelse för ekonomins anpassning till mer normala förhållanden. Utvecklingen kan också ha lett till förändringar av mer permanent slag som även på sikt får återverkningar på kreditutbudet.

Även om effekterna på utlåningen är av central betydelse i detta samman hang finns det också anledning att uppmärksamma konsekvenserna för insättare, låntagare och aktieägarna samt hur bördorna fördelas på lång sikt. Frågor av intresse är också vilka effekter utvecklingen kan få för inte minst banksystemets roll som kreditförsörjare, och som aktör med central betydelse för kreditbedömning och fördelning av kapital till näringslivet. De svenska bankernas roll kan också i olika avseenden komma att påverkas av EES-avtalet och en ökande internationell inte gration och konkurrens.

I debatten kring problemen på kreditmarknaden har intresset varit foku serat på bankernas roll. De har utsatts för delvis hård kritik för både oansvarighet och bristande kompetens. Det är angeläget att få en klarare bild av huruvida bankerna inte har levt upp till kraven på säkerhet och sundhet i verksamheten, och varför de i olika utsträckning inte förmått hantera utvecklingen efter avregleringen. I vidare mening berör dessa frågor betydelsen av de normer och vanor som kan sägas utgöra den etiska ram, inom vilken olika aktörer verkar.

Tillsyn och regler

Kreditinstituten står under tillsyn av Finansinspektionen (tidigare Bankinspektionen). Tillsynsmyndigheten har till uppgift att se till att bankerna följer gällande lagar och regler. Men tillsynskravet omfattar också "förhållanden som kan inverka på institutens säkerhet eller i övrigt har betydelse för en sund utveckling av verksamheten" (prop. 1991/92:177). Utvecklingen på kreditmarknaden visar emellertid att myn digheten inte kunnat förhindra en i vissa avseenden osund verksamhet. Orsakerna härtill kan vara flera. Problemen kan bottna i bristande för utsättningar för myndighetens verksamhet. Det är möjligt att utgångs punkterna och formerna för tillsynen varit olämpliga och att myndigheten saknat de instrument som skulle ha behövts för att den skulle kunna fullgöra sina uppgifter. Tillsynen kan av andra skäl ha brustit. Det är angeläget att utreda dessa frågor närmare.

Det omfattande statliga åtagande för att trygga stabiliteten i betalningssystemet och kreditförsörjningen som regeringen föreslagit i prop. 1992/93:135, är en påtaglig konsekvens av den negativa utvecklingen på kreditmarknaden. Åtagandet innehåller moment som på olika sätt kan komma att påverka marknadsincitament, konkurrenssituation och riskbeteende. Även den framtida institutionella strukturen kan delvis komma att styras av stödsystemet. Åtagandet kan även komma att påverka kraven på hur tillsynen bedrivs. Dessa frågor är av intresse vid en analys av de framtida förutsättningarna för en fungerande kredit marknad och för tillsynen av den.

Lagar och förordningar som reglerar bankernas verksamhet blir i mycket styrande för tillsynens möjligheter och förutsättningar. Regelverket är därmed av intresse när möjligheterna till en effektivare tillsyn diskuteras. Samtidigt är de svenska reglerna numera i stor utsträckning bundna av de EG-direktiv som Sverige genom EES-avtalet förbinder sig att följa. Dessa direktiv lägger en gemensam grund för att bankerna inom EES-området skall kunna konkurrera på likvärdiga villkor. Det innebär att det ges begränsat utrymme för Sverige att tillämpa avvikande regler. Det kan trots dessa begränsningar vara värdefullt med en analys av regelverket både för att öka förståelsen för bankernas verksamhets förutsättningar och för att ge vägledning för hur tillsynen bör utformas.

Uppdraget

Som framgått behövs det en analys av den utveckling som lett fram till nuvarande problem på kreditmarknaden samt av de effekter dessa problem kan medföra för den svenska ekonomin. Därför bör en kommitté tillkallas med detta uppdrag. Kommittén bör stå fri att i sin analys lägga tonvikten vid andra faktorer än de som här nämnts och skall inte vara bunden av den analys av utvecklingen som jag nu redogjort för.

Uppdraget kan delas upp i tre delar. En del skall omfatta dels en kart läggning och beskrivning av utvecklingen på kreditmarknaden, dels en analys av orsakerna till de nuvarande problemen. Kommittén skall söka identifiera vilka faktorer som varit avgörande för utvecklingen och klargöra orsakssambanden. Kommittén bör studera regleringspolitikens och den övriga ekonomiska politikens roll för utvecklingen på kredit marknaden. Även tillsynens uppgifter och möjligheter under de givna förhållandena bör utredas. Det finns också anledning att närmare granska bankernas roll med tonvikt på kreditfunktionen. Denna del av uppdraget omfattar också en jämförelse med utvecklingen i andra länder. Kommittén bör även redovisa historiska erfarenheter.

En annan del av uppdraget skall bestå i att analysera de effekter som problemen på kreditmarknaden har medfört och kan väntas medföra för övriga delar av ekonomin. Det gäller bl.a. effekterna av ett begränsat kreditutbud och konsekvenser därav för utformningen av den ekonomiska politiken. Här bör också belysas i vilka avseenden utvecklingen lett fram till nya förutsättningar för bankernas roll på kreditmarknaden och för marknadens funktion och struktur i stort.

En tredje del av uppdraget skall omfatta en översyn av tillsynens inne håll och inriktning. Översynen bör göras mot bakgrund av en analys av det regelverk som omgärdar bankernas verksamhet. Kommittén bör utreda i vad mån det hade varit möjligt att förhindra att problemen fick en sådan omfattning om tillsynen och verksamhetsreglerna i vissa delar hade haft en annan utformning under de aktuella åren. Kommittén skall överväga om tillsynen, med de förutsättningar som nu är rådande, bör ges en annan inriktning och om regelverket, inom de begränsningar som ges av bl.a. EES-avtalet, bör förändras i något avseende.

Det är viktigt att analysen görs i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Ökad tillsyn och detaljreglering skulle måhända kunna ge en viss ökad stabilitet, men samtidigt uppkommer då regleringskostnader i form av merarbete och minskad effektivitet i det finansiella systemet.

Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp angränsande frågor som kommer fram i utredningsarbetet.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv angående utrednings förslagens inriktning (dir.1984:5) samt angående EG-aspekter i utred ningsverksamheten (dir.1988:43).

Kommittén bör redovisa sitt arbete fortlöpande i form av delrapporter. En slutrapport bör lämnas före utgången av år 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som föredrar lagstiftningsärenden som gäller kreditväsendet

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst sju ledamöter, med uppdrag att analysera utvecklingen på kreditmarknaden m.m.,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)