Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-19

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att lämna förslag till framtida utformning av statens centrala arbetsgivarfunktion.

Kommittén skall pröva om det bör finnas en eller om det behövs flera centrala arbetsgivarorganisationer för verksamhet som staten bedriver i olika former, i förvaltningsmyndigheter, affärsverk, bolag och stiftelser.

Kommittén skall även beakta behovet av sektors- och branschanpassningar av statliga verksamheter samt möjligheterna till smidiga förändringar av verksamhetsformer och huvudmannaskap.

Uppdragets bakgrund

Statens arbetsgivarverk

I samband med den s.k. förhandlingsrättsreformen år 1965 bildades ett centralt ämbetsverk - Statens avtalsverk - för att handha bl.a. förhand lingar om löner m.m. för statsanställda.

I proposition (1977/78:157) om organisation av statsförvaltningens centrala arbetsgivarfunktion föreslogs inrättande av ett nytt centralt ämbetsverk - Statens arbetsgivarverk - som central myndighet för arbetsgivarpolitiken på verksnivå.

Enligt den utredning som låg till grund för propositionen borde arbets uppgifter som ankommer på staten som arbetsgivare hållas organisatoriskt skilda från de uppgifter som sammanhänger med statens allmänna sam- hällsfunktioner. Uppgifterna som statlig arbetsgivarpart på central nivå skulle samlas till en myndighet - arbetsgivarverket. Verket skulle svara för samordningen av den statliga arbetsgivarpolitiken i den mån detta inte ankom på regeringen.

I samordningsansvaret för den statliga arbetsgivarpolitiken borde ingå uppgiften att verka för en samordning mellan centrala organ inom verk- samhet som är av betydelse för den statliga arbetsgivarpolitiken. Vidare innefattades uppgiften att främja ett enhetligt arbetsgivaragerande hos myndigheterna i den utsträckning detta ansågs nödvändigt och lämpligt.

Riksdagen följde i huvudsak regeringens förslag (AU39, rskr.350).

Sedan arbetsgivarverket bildades har en omfattande utveckling ägt rum inom det personalpolitiska området i staten.

Arbetsgivarverket är för närvarande central arbetsgivarorganisation för civila statsförvaltningen och försvaret samt för affärsverken Televerket, Postverket, Statens järnvägar, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Domänverket, Svenska Kraftnät och Trollhätte kanalverk. Verket träffar ramavtal med de statliga huvudorganisationerna om löner och anställningsvillkor. Dessutom svarar arbetsgivarverket för övriga centrala avtal om t.ex. pensioner, medbestämmande, trygghet och arbetsmiljö. Vidare bedriver verket utrednings-, utvecklings-, informations- och utbildningsinsatser inom olika områden inom arbetsgivarpolitiken. Sådana områden är för närvarande arbetsmiljö, chefsförsörjning, jämställdhets- och medinflytandefrågor samt olika kompetensförsörjningsfrågor.

Med stöd av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. (ändrad senast 1982:101) - ställföreträdarlagen - medverkar arbetsgivarverket vidare vid förhandlingar för en del arbetstagare hos icke-statliga arbetsgivare. Som exempel på sådana arbetsgivare med offentlig ställning kan nämnas försäkringskassorna, Svenska kyrkan, Nordiska museet och Tekniska museet. Ett förslag till en ny förenklad ställföreträdarlag (Ds1991:2) har utarbetats inom regeringskansliet.

Sammanlagt omfattar arbetsgivarverkets avtalsområde 350000 anställda.

Arbetsgivaralliansen

Arbetsgivaralliansen tidigare Arbetsgivareföreningen SFO bildades år 1970 som en självständig ideell förening finansierad av medlemmarna genom avgifter. Arbetsgivaralliansen är en av arbetsmarknadens huvudorganisationer och har mer än 1300 arbetsgivare anslutna. I medlemskretsen ingår bl.a. av staten ägda bolag samt stiftelser och föreningar.

Arbetsgivaralliansen är således central arbetsgivarorganisation för betydande delar av den statliga företagssektorn som är av stor omfattning och representerar en mångfald olika verksamhetsinriktningar, alltifrån små bolag med speciell verksamhet till stora industriföretag med kommersiell inriktning. Totalt omfattar den statliga företagssektorn - exkl. affärsverkens bolag - ett femtiotal aktiebolag som i flertalet fall är moderbolag i koncerner samt sex finansieringsbolag där staten äger minst 50% av aktiekapitalet. Totalt sysselsatte den statliga företagssektorn år 1990 ca 300000 personer, varav 90000 är anställda i företag som är anslutna till Arbetsgivaralliansen.

Arbetsgivaralliansen är vidare central arbetsgivarorganisation för ett antal små och medelstora företag inom den privata sektorn samt för stora delar av den ideella sektorn.

Arbetsgivaralliansen träffar rekommendationsavtal på huvudorganisa tionsnivå med LO resp. PTK om löner, försäkringar, pensioner, miljöfrågor och medbestämmande. Förhandlingar om övergripande avtal liksom merparten av förekommande tjänstemanna- och arbetaravtal, som i vissa fall skall godkännas av styrelsen, sker under medverkan av den av styrelsen utsedda förhandlingsdelegationen. Med utgångspunkt i rekommendationsavtalen sluts kollektivavtal mellan Arbetsgivaralliansens branschkommittéer och fackförbunden.

Arbetsgivareföreningen BOA

Arbetsgivareföreningen BOA bildades år 1990 som en ideell förening. Föreningen finansieras av medlemmarna genom avgifter. Till föreningen anslöt sig då sex bolag, som tillhörde affärsverk. För närvarande finns det ca 25 medlemsföretag med sammanlagt ca 12000 anställda. Medlemsföretagen kommer från vattenfallskoncernen, televerkskoncernen och vägverket. Vattenfall AB med vissa dotterbolag representerar ca9000 anställda.

Medlemskap i föreningen kan erhållas av statligt ägda och andra företag. Föreningens styrande organ - stämman, styrelsen och förhandlingsdele gationen - utgörs av företrädare för medlemmarna.

Arbetsgivareföreningen BOA tecknar avtal med SACO, Statsanställdas Förbund och TCO-OF/A, vilka tillsammans har ett gemensamt avtals-område med ett avtal, Bolagsavtalet (BOA). Detta är ett så kallat medarbetaravtal och det innehåller avtal inom de flesta områden, t.ex. löner, allmänna anställningsvillkor och pensioner.

Aktuell utveckling

Utvecklingen på arbetsmarknaden kännetecknas av en ökad decentralisering av lönebildning och personalpolitik. Inom den privata arbets- betsmarknaden har under 1980-talet löneförhandlingar i ökad utsträckning förts på bransch- och företagsnivå. Inom det kommunala området har de enskilda primärkommunernas och landstingskommunernas infly-tande över lönebildningen ökat.

Verksamhetsintresset har tydligare än under 1970-talet varit styrande för statens position som arbetsgivare i löneförhandlingarna. En decentralisering av personalpolitiken och en strävan att bättre anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till de skilda miljöer i vilka de verkar har åstadkommits.

Mot bl.a. denna bakgrund har de avtalsreglerade villkoren i statlig anställning under senare delen av 1980-talet närmat sig vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Det statliga lönesystemet har förändrats från ett detaljreglerat system mot ett system med individuellt differentierad lönesättning. Genom bl.a. ökade inslag av individuell lönebildning och centrala avtal med lägstlöner har de lokala statliga arbetsgivarna fått större möjligheter att anpassa anställningsvillkor till övriga arbetsmarknadssektorer.

Under 1980-talet har således stora förändringar skett inom det av talsreglerade området i statsförvaltningen. Utvecklingen mot en resul tatstyrning bör möjliggöra en fortsatt decentralisering och marknadsan passning av löne- och anställningsvillkoren i staten. Samtidigt sker emellertid en rad förändringar av den statliga verksamheten som påverkar den centrala arbetsgivarfunktionen.

I propositionen (1991/92:69) om privatisering av statligt ägda företag, m.m. redovisas förslag till successiv försäljning av i första hand de företagsenheter eller företagsgrupper inom den statliga sektorn som idag arbetar under kommersiella betingelser på konkurrensutsatta marknader. I ett längre perspektiv kan delar av verksamheter inom bl.a. affärsverken bli aktuella för försäljning sedan de utsatts för konkurrens. Regeringen begärde bemyndigande att helt eller delvis försälja statens aktier eller delar av verksamheten i sammanlagt 35 företag. Regeringen begärde vidare ett bemyndigande att helt eller delvis sälja Domänverket och Statens vattenfallsverk efter genomförd bolagsbildning. Som andra exempel där en försäljning kan bli aktuell på längre sikt nämns delar av Televerket, Postverket, Statens järnvägar och Luftfartsverket. Om samtliga 35 företag säljs ut berörs ca 120000 anställda av huvudmanna skapsförändringarna. I vissa särskilda fall anser regeringen dock att det kan vara motiverat att staten behåller ett minoritetsintresse för att i någon mån kunna påverka företagens verksamhet.

Verksamheten vid Statens vattenfallsverk överfördes med vissa undantag till ett av staten helägt aktiebolag - Vattenfall AB - vid årsskiftet 1991-92. Samtidigt bildades affärsverket Svenska Kraftnät som förvaltar och driver storkraftnätet för el och affärsverket Trollhätte kanalverk.

I budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil.7) redovisas regeringens syn på affärsverksamheten inom kommunikationsområdet. När de statliga enheterna inom kommunikationssektorn kommer att möta en ökad konkurrens kan det bli nödvändigt att i ett första steg bolagisera hela eller delar av de affärsverk som i framtiden kommer att verka på konkurrensutsatta marknader. I ett andra steg kan det också bli aktuellt med privatisering, dvs. att staten säljer ut hela eller delar av de statliga bolag som verkar inom kommunikationsområdet.

Luftfartsverkets framtida struktur kommer att ses över med inriktning att tydligare skilja infrastruktur och myndighetsuppgifter från kom mersiell verksamhet. Statens järnvägar bolagiseras, men först efter det att nuvarande rekonstruktionsperiod är avslutad. Vidare är inriktningen att Televerket skall bolagiseras den 1 januari 1993. Förutsättningarna för ett framtida privat ägande i detta bolag kommer att övervägas. Beträffande Postverket är inriktningen en bolagisering den 1 januari 1993.

Dessa förändringar kommer - om de genomförs - att innebära att merparten av de anställda i affärsverk i framtiden kan komma att vara anställda i aktiebolag med svenska staten som huvudaktieägare i stället för i statliga myndigheter.

Riksdagen har nyligen beslutat att huvuddelen av den verksamhet som Byggnadsstyrelsen för närvarande bedriver skall föras över i aktie- bolagsform.

I budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 11) anmäldes att regeringen har för avsikt att lägga fram förslag till riksdagen om bolagisering av AMU-gruppens verksamhet.

I propositionen (1991/92:91) om ombildning av Samhall till aktiebolag m.m. föreslås att den verksamhet som stiftelserna inom Samhallgruppen bedriver i fortsättningen skall bedrivas i bolagsform i ett av staten helägt aktiebolag.

Utgångspunkter

Jag har tidigare redovisat att det inom myndighetsområdet pågår en övergång till en mer resultatorienterad styrning än tidigare. Formerna för statsmakternas beslut om myndigheternas förvaltningskostnader kommer att övervägas inom kort (dir. 1992:28). En utgångspunkt är att en förändrad styrning av myndigheterna genom minskad detaljreglering förut sätter att statsmakterna klart anger ekonomiska ramar för myndigheternas verksamhet. Med detta följer en fortsatt decentralisering av arbetsgivaransvaret till myndigheterna. För att myndigheterna skall kunna bedriva verksamheten effektivt bör en fortsatt verksamhetsanpassning av avtalsvillkor m.m. kunna ske. Det innebär bl.a. en mer decentraliserad förhandlingsordning, större flexibilitet i lönesystem samt fortsatta anpassningar av avtalsvillkoren till relevanta delar av andra arbetsmarknadssektorer. Därmed blir det också möjligt att ge myndigheterna ett ökat inflytande på lönebildningen.

Jag har tidigare redovisat regeringens principiella syn på statligt ägande av företag. Ett långsiktigt mål är att sådan verksamhet som är konkurrensutsatt skall avvecklas ur statlig ägo. För sådan verksamhet föreligger knappast något behov av en särskild statlig arbetsgivarorganisation. För vissa statliga företagsverksamheter som inte är konkurrensutsatta kommer dock även i framtiden bolagsformen att vara den mest lämpade.

Omfattande verksamheter i statens regi som för närvarande bedrivs i myndighetsform eller inom affärsverk överförs till aktiebolagsform, där staten - åtminstone inledningsvis - är huvudman (huvudaktieägare). För vissa statliga verksamheter övervägs även stiftelseformen. Jag anser att arbetsgivarpolitiken är ett viktigt instrument att stärka bolagens och stiftelsernas konkurrenskraft bl.a. för att förverkliga de mål som ligger bakom valet av ny associationsform. Arbetskonflikter inom dessa områden kan emellertid - oavsett associationsform - skapa stora samhälleliga störningar och betydande konsekvenser för tredje man. Mot denna bakgrund är det angeläget att statens position som arbetsgivare är stark. För viss verksamhet kräver det, åtminstone under ett övergångs skede att arbetsgivarpolitiken är väl koordinerad med arbetsgivarpolitiken inom det rent statliga området.

Detta innebär att det både inom stiftelse- och myndighetsverksamhet, liksom för viss del av företagsverksamheten finns behov av samordning mellan enskilda arbetsgivare och centrala avtal i vissa grundläggande avseenden. Detta hindrar givetvis inte ett fortsatt decentraliserat arbetsgivaransvar, en decentraliserad lönebildning samt sektors- och branschanpassningar inom dessa ramar.

För närvarande finns det tre arbetsgivarorganisationer som tecknar avtal för verksamheter där staten antingen är huvudman för myndigheter eller ägare av bolag eller stiftelser. En splittrad arbetsgivarorganisation kan inverka försvårande på strukturanpassningar, byte av associations- form samt ändrat huvudmannaskap.

Staten bör enligt min mening ha som mål för sin arbetsgivarpolitik att skapa anställningsvillkor så att organisations- och verksamhetsföränd ringar samt ändrade finansieringsformer underlättas. Detta kräver en effektiv samverkan mellan olika arbetsgivarföreträdare där staten är huvudman. Jag anser det nu motiverat, mot den bakgrund som jag har tecknat i det föregående att se över såväl behovet av, som avgränsningen mellan de arbetsgivarorganisationer som finns där staten är huvudman för verksamheterna.

Behov av centrala arbetsgivarfunktioner föreligger av bl.a. följande skäl. Centrala arbetsgivarfunktioner underlättar en samordning av anställningsvillkor. Det kan vara angeläget att upprätthålla enhetliga s.k. allmänna anställningsvillkor om arbetstider, semestrar, trygghetssystem, pensioner och företagshälsovård m.m. Sådana åtaganden är långsiktiga och kan vara svåra att anpassa annat än över långa tidsperioder.

Centrala arbetsgivarfunktioner medger också effektivare regleringar av övergripande förhandlingsordningar, konflikträtt m.m. för att upprätthålla en stabilitet på arbetsmarknaden och minska riskerna för produktionsstörande arbetskonflikter. Genom en sådan samverkan mellan arbetsgivarorganisationer kan det vara lättare att få genomslag för gemensamma arbetsgivarpolitiska ståndpunkter.

Ett viktigt motiv för en central arbetsgivarfunktion för företag är också att kollektivt fördela de ekonomiska riskerna vid arbetskonflikter. Med stöd av gemensamma resurser kan arbetsgivarna möta kollektivt riktade konflikthot från arbetstagarsidan.

Inom myndighetsområdet förutsatte förhandlingsrättsreformen år 1965 att konflikträtten hölls samman på central nivå. Reformen vilade på det huvudavtal som träffats mellan de centrala parterna. Enligt detta avtal får inte i något fall stridsåtgärd vidtagas på arbetstagarsidan utan att åtgärden blivit beslutad eller medgiven av vederbörande huvudorganisation. På arbetsgivarsidan ligger konflikträtten hos arbetsgivarverket. Den ovan redovisade ordningen skall enligt min mening vara utgångspunkt för kommitténs arbete.

Uppdraget

Kommittén skall belysa eventuella behov av en samordning av den centrala arbetsgivarfunktionen för alla områden där staten är huvudman. Erfarenheterna visar att olika avtalsområden och arbetsgivartillhörighet för olika statliga verksamheter kan leda till organisationstvister och konflikter bl.a. i samband med förändringar av verksamhetsform. Tjänstepensioneringen, med dess krav på stabilitet och långsiktighet, är ett område där särskilda problem kan uppkomma vid byte av verksam hetsform. Övergången från ett pensionsavtalsområde till ett annat måste vara väl genomtänkt. Ansvaret för pensionsåtaganden och pensions- skulder måste fördelas på ett skäligt och tydligt sätt. Det rör sig ofta om avsevärda belopp. Det är angeläget att staten förfogar över en arbets- givarfunktion som kan bidra till att sådana frågor blir lösta på ett tillfredsställande sätt.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört skall kommittén överväga och lämna förslag till hur arbetsgivarfunktionen bör utformas för statliga myndigheter och affärsverk, för företag där staten inom överskådlig tid bedöms ha för avsikt att även fortsättningsvis inneha aktiemajoriteten samt för verksamheter som bedrivs i stiftelseform. Kommittén skall även ge förslag till verksamhetsform för den statliga arbetsgivarfunktionen samt överväga hur ledningsfunktioner, finansieringsformer m.m. bör utformas.

I regeringsformens 9kap. 11§ slås det fast att riksdagens finansutskott skall medverka i arbetsgivarpolitiken. En översyn av den praktiska tillämpningen av arbetsgivaransvaret mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna bör göras av kommittén mot bakgrund av den utveckling som jag tidigare har redovisat. Den nuvarande lydelsen av RF 9kap. 11§ skall vara utgångspunkt för övervägandena. Kommittén skall särskilt belysa hur relationerna i arbetsgivarpolitiska frågor mellan riksdag, regering och myndigheterna kan komma att påverkas av kommitténs förslag.

Kommittén skall lämna förslag till hur regeringens behov av kompetens och stöd inom arbetsgivarområdet bör utformas.

Kommittén bör vidare överväga om det i fortsättningen behövs någon ställföreträdarlag och - om kommittén finner stöd för att behålla en sådan lagreglering - hur den i så fall bör vara utformad. Därvid skall beaktas vad som sägs i det framlagda förslaget (Ds1991:2) till förenklad ställföreträdarlag och remissyttrandena över det.

Kommittén skall redovisa sitt förslag senast under september månad 1992.

Uppdragets genomförande

För kommittén gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst fem ledamöter med uppdrag att lämna förslag till hur den centrala statliga arbetsgivarfunktionen bör utformas,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Finansdepartementet)