Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-25

Statsrådet Ask anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att analysera konsekvenserna av en förlängd grundskola med sänkt skolstartsålder. Analysen skall också granska och värdera olika alternativa lösningar till en sådan reform.

Bakgrund

Flera utredningar har påtalat behovet av att höja den allmänna utbildningsnivån i Sverige. Produktivitetsdelegationen konstaterade i betänkandet Drivkrafter för produktivitet och välstånd (SOU 1991:82) bl.a. att industrianställda i Sverige jämfört med några viktiga konkurrentländer har lägre utbildning samt att antalet utexaminerade från högskolan behöver ökas väsentligt.

En liknande bild har också givits i rapporten Hur bra är vi (Ds 1992:83). Internationella jämförelser (bl.a. Education at a Glance, OECD 1990) visar att andelen som går vidare till gymnasiestudier är lägre i Sverige än i många andra utvecklade länder. Det finns också internationella erfarenheter, t.ex. från vissa delstater i USA, som pekar på att lång allmän skolgång kan leda till hög avbrottsfrekvens.

Frågan om förlängning av den obligatoriska skolan har aktualiserats bl.a. genom den flexibla skolstarten och genom läroplanskommitténs förslag som bl.a. innebär ökad valfrihet och därmed olika kunskapsprofiler hos eleverna.

Läroplanskommittén framhåller också i sitt betänkande vikten av samverkan mellan skola, barnomsorg och förskola. Kommittén konstaterar vidare att: " Ovanstående resonemang aktualiserar frågan om tiden för skolstart och hur grundskolan och gymnasieskolan kommer att påverkas om ett stort antal eller alla barn börjar skolan vid sex års ålder. Det är kommitténs uppfattning att frågan kring skolpliktens inträdande, skolstarten och skoltidens längd och de kostnadsaspekter som kan läggas på detta, kräver en särskild översyn."

Riksdagsbeslutet om flexibel skolstart innebär att skolhuvudmännen fr.o.m. läsåret 1997/98 har skyldighet att ta emot alla sexåringar som önskar börja i skolan (prop. 1990/91:115, bet. 1990/91:UbU17, rskr. 1990/91:357). Skolhuvudmännen får under en sexårsperiod dessförinnan bestämma hur många sexåringar som tas in. Hittills har relativt få sexåringar börjat skolan. Vanligast verkar skolstart vid sex års ålder vara i storstäderna. Nästan hälften av kommunerna har dock startat särskild sexårsverksamhet. Andra kommuner förbereder verksamhet genom inventering av samordningsmöjligheter både av personal och lokaler, genom att genomföra gemensam fortbildning för personal inom skola och förskola/barnomsorg och genom intresseförfrågningar hos föräldrar. Regeringens strävan är dessutom att åstadkomma en individanpassad undervisning utan dagens skarpa års-?kurs- och stadiegränser.

Uppdraget

Utredaren har att granska och värdera en förlängd grundskola med sänkt skolpliktsålder samt alternativa modeller för en sådan. I anslutning härtill bör utredaren också värdera nuvarande ordning, nioårig grundskola med flexibel skolstart samt alternativ för denna. Det är också viktigt att utredaren ser ungdomsutbildningen som ett sammanhängande system, där den obligatoriska grundskolan i de allra flesta fall följs av en 3-årig gymnasieskola. Utredaren bör därvid söka värdera konsekvenser och krav till följd av alternativen på skolformer efter grundskolan. Även en alternativ lösning, som innebär förlängning av gymnasieskolan bör värderas. Inom ramen för dessa alternativ ryms olika kombinationer. Det är viktigt att utredaren så noggrant som möjligt beskriver dessa.

En utgångspunkt är att rätten till skolgång för elever vid särskola och specialskola skall utformas i konsekvens med utredarens förslag. Konsekvenserna för elever vid dessa skolformer behöver därför inte särskilt analyseras i detta sammanhang.

tioårig grundskola med skolstart vid sex års ålder

Det tionde året kan betraktas antingen som en första eller som en tionde årskurs i grundskolan.

Om ett extra år anknyts till den första årskursen bör det ges en skolförberedande prägel och anknytningen till förskolans verksamhet behöver således belysas. I det fall förlängningen ses som den tionde årskursen i grundskolan blir kopplingen till gymnasieskolan starkare. Varianter av obligatorium och frivillighet bör också granskas.

I Danmark är det frivilligt att gå ett tionde år i grundskolan. Utredaren bör presentera en uttömmande redovisning av erfarenheterna av denna ordning. Av särskilt intresse är vilken betydelse systemet har haft när det gäller ansökningsfrekvensen till eller antalet avbrott i gymnasiet.

särskilda aspekter

Ytterligare ett år i ungdomsskolan får ekonomiska konsekvenser för flera samhällssektorer.

Mest uppenbart och näraliggande är givetvis den kostnadsökning som gäller själva skolverksamheten. En förlängning av skoltiden påverkar behovet av lärare, utrustning, lokaler m.m. Hur stora de ekonomiska konsekvenserna blir är beroende av ett flertal faktorer. Bl.a. är det av betydelse på vilken nivå det extra året läggs. Generellt ökar kostnaderna per elev med stigande årskurs. Om det extra året läggs till gymnasieskolan kan det också innebära att kommunernas utgifter för elevernas inackorde-?ring och dagliga resor ökar i motsvarande grad.

Det är inte lika uppenbart vilka konsekvenser som de olika alternativen kan förväntas få när det gäller t.ex. tillströmning och genomströmning på olika nivåer i utbildningssystemet. I princip kan en höjning av den allmänna utbildningsnivån antas medföra en minskad framtida efterfrågan på vuxenutbildning. Den reella effekten är emellertid osäker och beror av en rad olika faktorer bl.a. vilka effekter en förlängning av skolgången kan förväntas få på avbrottsfrekvensen. De olika alternativen kan bedömas ge olika effekter i detta hänseende.

I bedömningen bör också vägas in de produktivitetsvinster som kommuner och landsting kan göra t.ex. när det gäller samutnyttjande av lokaler för skola och barnomsorg. Även när det gäller kombinationstjänster har positiva erfarenheter gjorts när det gäller kostnadsminskningar och ökad arbetstillfredsställelse.

Enligt nuvarande regler betalas barnbidrag till dess eleven har uppnått sexton års ålder. Därefter får den som fortsätter gymnasiestudier studiebidrag med samma belopp per månad. Om ytterligare ett skolår införs och någon förändring av åldern för skolstart inte sker innebär detta att statens kostnader för studiestöd ökar med utgiften för ett år.

Skolstart vid sex års ålder innebär att behovet av barnomsorg delvis bortfaller för denna åldersgrupp. Flertalet sexåringar behöver då sannolikt enbart barnomsorg på deltid. Den samlade kostnadskonsekvensen av en sådan förändring bör belysas. I sammanhanget bör observeras att barnomsorgen, till skillnad från skolan, vanligtvis tar ut avgifter.

Kostnaderna för en förlängd skolplikt påverkas också av om skolstart vid sex års ålder skall kombineras med rätt till förskola för femåringar eller inte. Läroplanskommittén ansåg att även de som började skolan vid sex års ålder skulle erbjudas skolförberedande verksamhet. I annat fall skulle det, enligt kommittén, finnas risk för att de yngsta skolbarnen skulle få minst förberedelse inför skolstarten. Rätten till skolförberedande verksamhet borde således i så fall garanteras alla barn från fem års ålder oavsett när de börjar skolan.

Om ytterligare ett år införs i skolan innebär detta teoretiskt att eleverna kommer ut på arbetsmarknaden ett år senare vilket medför att den tillgängliga arbetskraften minskar. I praktiken inträffar detta emellertid endast om nuvarande ålder för skolstarten bibehålls. En förlängning av skolan ökar å andra sidan i princip samhällets tillgång på utbildad arbetskraft vilket stärker förutsättningarna för en effektiv produktion. På kort sikt kan skolstart vid sex års ålder också innebära att den totala arbetskraften ökar eftersom föräldrarnas möjligheter att förvärvsarbeta, åtminstone på deltid, kan förväntas öka. I princip bör en ökning av arbetskraften ses som ett resurstillskott i samhället även om den naturligtvis i praktiken får olika konsekvenser beroende på konjunkturläget.

Skoltidens längd och utformning kan också ha betydelse för möjligheterna till samverkan med barnomsorg, förskola samt med gymnasieskolan. Dessa pedagogiska konsekvenser bör också belysas.

Uppgifter

Utredaren skall inom ramen för resp. alternativ förorda en noggrant beskriven lösning för vilken en redovisning av de ekonomiska, pedagogiska och organisatoriska konsekvenserna såväl för staten som för landsting och kommuner, skall presenteras. Konsekvenserna på såväl kort som lång sikt skall belysas. Av särskilt intresse är att utredaren klarlägger om hur ev. övergångsproblem, när det gäller t.ex. tillgång på lärare och lokaler, kan lösas.

Utredaren skall vidare analysera vilket alternativ som ger de största förutsättningarna att uppfylla kraven på en höjd utbildningsnivå i samhället. I anslutning härtill bör utredaren värdera den sammanlagda undervisningstiden i den svenska grundskolan med motsvarande skolform i några andra jämförbara länder.

Regeringen avser att under våren 1993 lägga fram förslag till nya läroplaner för bl.a. grundskolan och gymnasieskolan. Beslut kan förväntas fattas av riksdagen under hösten 1993. Mot denna bakgrund skall läroplansfrågorna inte närmare beröras. Utredaren skall dock övergripande analysera om samhällets krav på en hög utbildningskvalitét tillgodoses bäst genom att målen för vad eleverna skall lära sig i skolan ligger fast eller genom att att nivån på målen höjs i förhållande till en ev. förlängning av skoltiden.

För varje förslag till lösning skall utredaren klargöra innebörden av begreppet skolplikt.

En viktig utgångspunkt är att utbildningssystemet, från skolstart till högskola, bör ses som en helhet. Det är därför av intresse att belysa resp. alternativs potentiella möjligheter att påverka tillströmning och genomströmning inom olika delar av utbildningssystemet.

Utredaren bör särskilt redovisa vilka krav på ytterligare lärare som de olika alternativen kommer att ställa. I detta sammanhang bör utredaren också bedöma statens, kommunernas och landstingens förmåga att fullfölja sina resp. uppgifter, när det gäller utbildning och rekrytering av ett ökande antal lärare.

Ramar för utredarens arbete

För utredarens arbete gäller direktiven (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning och direktiven ( dir.1988:43) angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Utredaren bör, som ett underlag för beslut om en ny läroplan, till den 1 september 1993 lämna en delrapport som redovisar de demografiska villkoren och belyser de praktiska förutsättningarna från genomförandesynpunkt för de granskade alternativen.

Arbetet skall vara avslutat den 31 mars 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om det offentliga skolväsendet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976: 119) - med uppdrag att utreda konsekvenserna av en förlängd grundskola med sänkt skolstartsålder samt vissa alternativa lösningar till en sådan reform

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att kostnaderna skall belasta åttonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Utbildningsdepartementet)