Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-21

Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Björck, anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del.

2. Inledning

Förmågan hos totalförsvarets civila del grund as på det fredstida samhällets resurser och dess handlingsberedskap och omställningsförmåga inför extraordinära situationer. Ett sta rkt och allsidigt näringsliv tillsammans med effektiva, robusta och flexibla samhällsfunktioner i övrigt har härvidlag en avgörande betydelse.

De beredskapsåtgärder som vidtas inför krig och krigshotande situationer grundas på och kompletterar åtgärder som vidtas mot skilda risker i det fredstida samhället. Beredskapsverksamheten bör, måhända i högre grad än hittills, inrikt as mot att omfatta hela hotskalan fred--kris--krig och i större utsträckning ingå i de ordinarie riskbedömningar som respektiva verk samhetsutövare gör.

Den som har ansvar för en verksamhet i fred förutsätts ha motsvarande ansvar i krig. Denna ansvarsprincip medför ett ansvar för att beredskapsaspekterna beaktas vid planeringen och genomförandet av verksamheten i fred.

Som jag närmare kommer att utveckla i det följande har utvecklingen under de senaste decennierna generellt sett medfört att samhällets sårbarhet för olika störningar har ökat. Samtidigt har riskerna i samhället ändrat karaktär och i vissa avseenden ökat.

En analys av vilka påfrestningar och risker som hotar i det fredstida samhället behöver genomföras.

Riksdagen beslutade våren 1992 om totalförsvarets inriktning för åren 1992/93--1996/97 (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337).

Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande att det kan finnas skäl att i särskild ordning överväga hur samhällets beredskap mot olika fredstida hot skall kunna stärkas. I det sammanhanget bör även, som ett led i förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut, över vägas vissa frågor inom totalförsvarets civila del.

Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

I likhet med riksdagen anser jag att en parlamentarisk kommitté bör tillkallas för att överväga dessa frågor.

--------------------

Regeringen bemyndigade den 20 juni 1991 chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare f ör att göra en översyn av dels ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret, dels myndighetsstrukturen in om Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Enligt direktiven (dir. 1991:44) skall utredningen när det gäller totalförsvarets civil a del bl.a. lämna förslag beträffande ledningsorganisationen och myndighetsstrukturen.

3. Påfrestningar och risker i det fredstida samhället

De senaste decenniernas utveckling har inneburit en väsentlig ökning av samhällets specialisering oc h komplexitet. Samtidigt ställs högre krav på produktivitet och kostnadseffektivitet vilket påverkar verksamhetens inriktning i ensk ilda fall. På ett helt annat sätt än tidigare är samhällets olika verksamheter integrerade i och beroende av varandra. Sammantaget h ar detta fört med sig en ökad sårbarhet. Störningar i en samhällsfunktion kan få konsekvenser på många områden. Exempel härpå är elförsörjningen och telekommunikationerna. Också datorberoendet leder till ökad sårbarhet. Ett annat drag i samhällsutv ecklingen är att den storskalighet som eftersträvas i produktion och distribution ökar riskerna för att enstaka olyckor, t.ex. vid t illverkning, lagring och transport av farliga ämnen, kan få allvarliga konsekvenser för människor och miljö.

Driften av kärnkraftverk är förknippad med särskilda säkerhetsproblem. Liknande säkerhetsproblem kan vara förknippade med driften av stora kemiska fabriker och andra anläggningar där farliga ämnen hanteras. Eftersom svåra olyckor kan få gränsöverskridande effekter berör dessa problem inte bara de länder där anläggningarna är belägna.

Mindre beroende av samhällsutvecklingen är följderna av naturkatastrofer av olika slag. Den nämnda ökade komplexiteten i samhället h ar emellertid medfört att konsekvenserna även av sådana händelser i vissa fall kan bli större och svårare att förutse än tidigare.

En starkt förvärrad ekonomisk situation eller en större kärnkraftolycka i de f.d. öststaterna kan komma att medföra en sådan tillströmning av flyktingar att påfrestningarna i olika avseenden på samhället kan bli dramatiska.

Det bör också framhållas att även om samhällsutvecklingen medför att riskerna för allvarliga olyckor och samhällsstörningar förändras, innebär den också att nya möjligheter och resurser kan skapas för att minska konsekvenserna av olyckorna och störningarna inom samhällets olika delar.

Riskerna är inte beroende av nationella, sektoriella och administrativa gränser. Detta förhållande medför, tillsammans med samhället sökade komplexitet, krav på en ökad sa mverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och näringsliv. Som grund för att en samverkan äger rum och för att erforderliga åtgär der vidtas bör ligga olika slag av riskanalyser. En ledstjärna bör vara ökade krav på att i de fall någon förorsakar risker skall de nne också ansvara för att åtgärder mot dem vidtas. Detta ligger i linje med den på miljöskyddsområdet vedertagna s.k. Polluter Pays Principle.

På alla de här nämnda områdena finns en beredskap som innefattar organisatoriska, personella, ekonomis ka, administrativa och legala åtgärder. På vissa områden vidtas också, inom ramen för planeringen inom totalförsvarets civila del mo t säkerhetspolitiska kriser och krig, beredskapsåtgärder som är av betydelse även vid fredstida störningar.

Förutom de faktorer jag ovan nämnt kan det svenska samhället utsättas för även andra svåra påfrestningar. Vårt öppna samhälle kan i vissa situationer vara sårbart, både i akuta lägen och som ett resultat av allmän normupplösning. Exempel på detta är kriminalitet, drogm issbruk, regelbrott, etniskt/religiösa polariseringstendenser och rasism. Sådana problem är allvarliga och måste fortlöpande beaktas. Jag anser emellertid att de primärt bör hanteras i annat sammanhang.

Kommittén bör inledningsvis analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är tillräckliga. Analysen skall avse risker och påfrestningar som härrör från såväl svenska som utländska förhållanden. Olika scenarion bör beskrivas och utnyttjas för att belysa konsekvenserna för samhället. Mot bakgrund av att någon systematisk tvärsektoriell analys och bedömning hittills inte gjorts bör kom mittén därefter pröva om beredskapsåtgärderna på olika områden är tillräckligt samordnade och om erfarenheter från ett område bedöms kunna utnyttjas i större utsträckning på andra områden.

Bland frågor som härutöver bör studeras är risker bl.a. inom den kemiska industrin samt frågor om sådan samordning av förebyggande å tgärder från samhällets sida när det gäller bl.a. fysisk planering och yttre miljö. En ökad och mera systematiserad användning av riskanalyser bör övervägas i detta sammanhang. Detta bör ä ven innefatta transporter av farligt gods, där bl.a. valet mellan olika transportslag och olika transportvägar är en väsentlig fråga.

Kommittén bör beakta behovet av och föreslå åtgärder för anpassning till resultaten av det internationella samarbetet, t.ex. ECE-kon ventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor, OECD:s Guiding Principles for Chemical Acciden t Prevention, Preparedness and Response samt OECD:s Polluter Pays Principle.

En svensk beredskap för räddningsinsatser i andra länder har etablerats av Statens räddningsverk i enlighet med vad regeringen beret t Riksdagen tillfälle att ta del av (prop. 1989/90:100 bil.6 s.55). Kommittén skall pröva förutsättningarna för att inom ramen för denna beredskap öka utnyttjandet av resurser för detta ändamål inom den civila delen av totalförsvaret. Härvid skall kommittén bea kta de förslag som den s.k. Pliktutr edningen (Fö 1991:02) kan komma att lämna i frågan.

När det gäller den grundläggande ansvarsfördelningen mellan Statens Räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap skall kommittén utgå från följande.

Ansvaret för ledning och samordning av beredskapsförberedelser inom totalförsvarets civila del för säkerhetspolitiska kriser och kri g åvilar Överstyrelsen för civil beredskap.

Ansvaret för att samordna samhällets verksamhet inom befolkningsskydd och räddningstjänst och för att bevaka riskutveck lingen inom verksamhetsområdet samt verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga olyckor åvilar Statens räddningsverk.

Frågor rörande ledningsorganisationen inom totalförsvarets civila del prövas för närvarande av Utredningen (Fö 1991:04) om lednings-och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO).

Utgångspunkten för kommitténs överväganden och förslag skall vara att samhällets totala kostnader för åtgärder som syftar till att m öta påfrestningar och risker i det freds tida samhället skall vara oförändrade eller, t.ex. genom bättre samordning, kunna sänkas.

4. Utvecklingen inom totalförsvarets civila del

Som ett led i förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut bör övervägas vilka drag i samhällsutvecklingen på 5--10 års sikt som har särskilt stor betydelse för möjligheterna för totalförsvarets civila del att lösa sina uppgifter.

Grundläggande är härvid utvecklingen i samhället när det gäller specialisering samt förmågan att motstå påfrestningar ge nom inneboende robusthet, flexibilitet och omställningsförmåga.

En översiktlig bedömning bör göras om utvecklingen kan medföra väsentliga problem på områden som har central betydelse för förmågan hos totalförsvarets civila del under säkerhetspolitiska kriser och i krig.

En utgångspunkt för kommitténs överväganden skall vara den säkerhetspolitiskt grundade inriktning i stort som fastställdes för total försvarets civila del i 1992 års försvarsbeslut.

En bolagisering av statliga affärsverk har inletts. Vissa av de berörda verken har stor betydelse för beredskapen. Inom regeringskansliet övervägs för närvarande hur i varje särskilt fall erforderlig hänsyn skall kunna tas till beredskapsaspekterna. Kommittén bör följa detta arbete.

En överföring av ytterligare uppgifter inom civilförsvaret från staten till kommunerna förbereds. Reformen syftar ytterst till ett samlat ansvar hos kommunerna för befolkningsskyddet och räddningstjänsten på lokal nivå och till en integrering av beredskapsåtgärder na inom funk tionen med den förebyggande och skadeavhjälpande verksamheten i fred.

5. Sammanhanget mellan åtgärder för att möta påfrestningar och risker i det fredstida samhället och beredskapsåtgärder mot säkerhetspolitiska kriser och krig

Totalförsvarets civila del har till uppgift att planera och vidta beredskapsåtgärder för säkerhetspolitiska kriser och krig. Dessa åtgärder dimensioneras och utformas utifrån de särskilda krav som dessa situationer ställer. Det måste emellertid betonas att det är det fredstida samhället som utgör den helt avgörande grunden för beredskapen. Åtgärder som vidtas mot påfrestningar och risker i det fredstida sa mhället är ett viktigt komplement.

Beredskapshänsyn i planeringen av den fredstida verksamheten och samhällsutvecklingen är ett område som fått ökad uppmärksamhet i be redskapsplaneringen. Kommittén bör överväga och föreslå metoder för att förbättra förutsättningarna för sådant hänsynstagande.

De åtgärder som vidtas för att möta påfrestningar och risker i det fredstida sam hället vidtas i många fall på områden där åtgärder också vidtas inom ramen för beredskapen mot säkerhetspolitiska kriser och krig. Kommittén bör pröva möjligheterna att inom de olika områdena i ökad utsträckning vidta sådana åtgärder i ett sammanhang.

6. Övriga frågor rörande totalförsvarets civila del

Inom ramen för förberedelserna inför nästa fleråriga totalförsvarsbeslut måste överväganden göras rörande ambitionen/målen för total försvarets civila del. Viktiga utgångspunkter är bl.a. bedömningar rö rande den säkerhetspolitiska utvecklingen samt den närmare arten och omfattningen av försvarsmaktens behov av stöd från totalförsvar ets civila del. Jag återkommer senare till regeringen med förslag till hur ett underlag i dessa hänseenden skall tas fram.

7. Tidsplan m.m.

Kommittén bör senast den 30 september 1993 redovisa en delrapport med dels en preliminär analys av påfrestningar, risker och beredskapsåtgärder i det fredstida samhället, dels överväganden och förslag om den samordning av åtgärder so m erfordras. Kommittén bör som preliminär utgångspunkt ha att slutredovisning skall göras senast vid utgången av år 1994.

Kommittén skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförsla gens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Kommittén skall samråda med berörda myndigheter, Utredningen (Fö 1991:04) om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (L EMO) och Utredningen (M1992:03) för att se över vissa frågor i plan- och bygglagen, m.m.

8. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Försvarsdepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst elva ledamöter, med uppdrag att utreda fredstida påfrestningar och risker samt vissa frågor inom totalförsvarets civila del,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

9. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Försvarsdepartementet)