Dir. 1993:46

Översyn av produktsäkerhetslagen

Dir. 1993:46

Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-22

Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas för att se över produktsäkerhets- lagen (1988:1604).

Utredaren skall

- undersöka och lämna förslag till de ändringar i produktsäkerhetslagen som behövs med hänsyn till EG:s regler på området,

- överväga och föreslå de lagstiftningsåtgärder som kan behövas till skydd mot skador för enskilda personer som nyttjar varor och tjänster i offentlig verksamhet.

2 Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen har till ändamål att motverka att varor och tjänster orsakar person- eller egendomsskador. Lagen tillämpas i fråga om sådana varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att ut- nyttja för enskilt bruk (konsumenttjänster och konsumentvaror).

Lagen omfattar i princip alla varuslag, med de förbehåll som anges i av- snitt 3. Med varor avses lösören, dvs. i huvudsak flyttbara, fysiska före- mål. Lagen omfattar också tjänster. Lagen tillämpas på varje tillhandahål- lande av varor och tjänster som en näringsidkare gör på den svenska marknaden. Lagen är också tillämplig på erbjudanden om och upplåtelser av nyttjanderätt till varor, dvs. uthyrning.

För att motverka att farliga varor och tjänster (produkter) förorsakar person- och sakskador kan en näringsidkare åläggas att lämna säkerhets- information, förbjudas att tillhandahålla produkten i fråga (säljförbud), åläggas att lämna varningsinformation samt åläggas att återkalla produkten (återkallelse). En näringsidkare kan också förbjudas att exportera en farlig vara (exportförbud).

Ett åläggande om säkerhetsinformation innebär att näringsidkaren i fråga åläggs att i samband med att en produkt tillhandahålls lämna information som har särskild betydelse för att förebygga att den orsakar person- eller egendomsskador.

Säljförbud innebär att näringsidkaren förbjuds att tillhandahålla en pro- dukt som medför särskild risk för person- eller egendomsskador.

Varningsinformation avser information som en näringsidkare skall lämna till brukarna när de redan har förvärvat en farlig produkt.

Ett åläggande om återkallelse innebär att en näringsidkare som har till- handahållit en farlig produkt åläggs att återkalla den från brukarna.

Ett exportförbud, slutligen, innebär att en näringsidkare inte får expor- tera en farlig vara till ett annat land.

Marknadsdomstolen beslutar om ålägganden och förbud, normalt på talan av Konsumentombudsmannen (KO). Domstolen kan också förordna att farliga produkter skall förstöras. Detta gäller om en återkallad vara är särskilt farlig eller om riskerna med den är särskilt stora.

Det är i första hand företagen själva som skall svara för att förhållan- dena på marknaden i fråga om produktsäkerhet är tillfredsställande. Före- tagen skall vidta de åtgärder som behövs för att förhindra skadefall.

Innan en talan om åläggande eller förbud väcks vid Marknadsdomstolen skall normalt förhandlingar mellan tillsynsmyndigheten och näringsidkaren ha ägt rum.

Konsumentverket har tillsyn över att lagen följs beträffande varor och tjänster som inte är specialreglerade. För specialreglerade varor och tjänster ligger tillsynsansvaret på den specialmyndighet som enligt specialregleringen är tillsynsmyndighet för varan eller tjänsten i fråga. Produktsäkerhetslagen kompletterar således den speciallagstiftning som finns om hur varor och tjänster skall vara beskaffade.

3 Begränsningar i produktsäkerhetslagens tillämpningsområde

Produktsäkerhetslagen är, som har framgått, tillämplig på varor och tjäns- ter. Däremot omfattar den inte - som exempelvis marknadsföringslagen (1975:1418) - "andra nyttigheter", såsom fast egendom och byggnader på an- nans mark.

Men inte heller alla varor och tjänster omfattas av produktsäkerhetslagen. Till att börja med gäller den tidigare berörda begränsningen att lagen bara är tilllämplig på sådana produkter "som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för enskilt bruk". Pro- dukter som uteslutande används yrkesmässigt eller som bara undantagsvis kommer till användning i privatlivet faller således inte in under lagen.

Ytterligare en begränsning ligger i att en produkt, för att omfattas av produktsäkerhetslagen, måste tillhandahållas "i näringsverksamhet". I detta ligger att produkten måste tillhandahållas av en näringsidkare i dennes näringsverksamhet. Genom denna avgränsning faller sådana produkter bort som uteslutande eller till helt övervägande del används i verksamhet som bedrivs i offentligrättsliga former, såsom inom den offentliga hälso- och sjukvården, i allmänna skolor, daghem och fritidshem samt i den allmänna åldringsvården. Det betyder således att de produktsäkerhetsregler som det nu är fråga om inte är tillämpliga på exempelvis sådant som sjukvårdsutrustning för användning i den allmänna sjukvården eller leksaker eller lekredskap som är specialgjorda för kommunala daghem. Men samtidigt skall tilläggas att åtskilliga produkter som allmänheten kommer i kontakt med i offentlig verksamhet omfattas av lagstiftningen, eftersom de också används i privatlivet. Det gäller t.ex. flertalet leksaker, liksom möbler och annan inredning, samt redskap som förekommer såväl inom sjukvården och det allmänna utbildningsväsendet som inom enskild verksamhet av sådant slag, liksom i privatlivet.

4 Förhållandena inom EG

EG lägger stor vikt vid att varor och tjänster skall vara säkra. Det har utarbetats flera direktiv om produkters säkerhet och även utvecklats informationssystem på området.

År 1985 togs inom EG ett beslut om en ny metod för utformningen av sådana direktiv som reglerar produkters beskaffenhet, provning och kontroll. Ett syfte med den nya metoden ("The New Approach") var bl.a. att effektivisera och öka takten i direktivarbetet och därmed även minska antalet tekniska handelshinder. Den traditionella harmoniseringsmetoden hade inneburit att direktiven innehöll en mångfald tekniska detaljer, vilket bl.a. medförde ett långsamt och tidskrävande arbete.

EG-direktiv som har utformats enligt den nya metoden innehåller bindande, relativt allmänt hållna, "väsentliga säkerhetskrav" på produkterna i fråga. Utformningen av de tekniska specifikationerna, vilka skall säker- ställa att produkterna uppfyller direktivens säkerhetskrav, överlämnas åt de europeiska standardiseringsorganen (CEN och CENELEC). Alla produkter som uppfyller de väsentliga säkerhetskraven har rätt till marknadstill- träde. Olikartade utföranden kan godtas, under förutsättning att produk- terna uppfyller säkerhetskraven.

Vid sidan av de regler om vissa slags varor som således kommer att gälla inom EG införs nu också produktsäkerhetsregler av mera generellt slag. EG:s ministerråd beslutade således den 29 juni 1992 om ett generellt produktsäkerhetsdirektiv. Jag ger i det följande en översiktlig presen- tation av direktivet.

5 EG:s produktsäkerhetsdirektiv

Syftet med direktivet anges vara att säkerställa att en vara ("product") som kommer ut på marknaden är säker. På varor som regleras särskilt av andra direktiv är produktsäkerhetsdirektivet dock tillämpligt bara i sådana avseenden som de direktiven inte behandlar.

Den grundläggande principen enligt direktivet är att en tillverkare bara skall få föra ut säkra produkter på marknaden.

Direktivet tar, som framgått, sikte på farliga "products". Med detta uttryck torde menas varor men däremot inte tjänster.

I direktivet föreskrivs vidare (artikel 3.2) att en tillverkare skall

- ge konsumenterna information som gör det möjligt för dem dels att bedöma de risker som är förbundna med en vara under dess normala eller rimligt förutsebara användningstid, om inte riskerna klart framgår utan varningar, dels att vidta försiktighetsmått mot riskerna,

- vidta sådana mått och steg som gör det möjligt för tillverkaren själv att såväl få vetskap om risker som varan kan ge upphov till som att ge- nomföra lämpliga åtgärder för att undvika riskerna, om nödvändigt genom att dra tillbaka varan från marknaden.

De mått och steg som åsyftas skall exempelvis kunna innefatta märkning av varor eller varupartier så att de kan identifieras, kontroll av prover, prövning av klagomål, liksom information om tillsynsverksamheten i fråga till dem som distribuerar varorna.

Det föreskrivs vidare (artikel 3.3) att det skall krävas av dem som distribuerar varor att de handlar med tillbörlig omsorg för att medverka till att det allmänna säkerhetskravet efterlevs, framför allt genom att inte tillhandahålla varor som de vet eller borde ha förstått inte uppfyller detta krav. De skall också bidra till att varor som redan finns på marknaden är säkra, särskilt genom att vidarebefordra information om och medverka i åtgärder mot risker.

I direktivet anges i allmänna termer vilka säkerhetskrav som en vara skall uppfylla. Där sägs således (artikel 4) att, om det inte finns några särskilda säkerhetsregler inom EG för varan i fråga, denna skall anses säker om den motsvarar de nationella säkerhetsregler som gäller i det medlemsland där varan är i omlopp (förutsatt att dessa är i linje med Rom- fördraget, särskilt artiklarna 30 och 36).

Om det inte heller finns några nationella rättsregler med hälso- och säkerhetskrav på varan i fråga, skall spörsmålet om denna uppfyller det allmänna kravet på säkerhet bedömas med utgångspunkt i frivilliga natio- nella standarder som återspeglar en europeisk standard eller tekniska specifikationer inom EG. Om sådana saknas, får hänsyn i stället tas till nationella standarder i det land där varan är i omlopp eller till allmän sedvänja ("the codes of good practice") i fråga om hälsa och säkerhet på det berörda området. I sista hand får prövningen göras med utgångspunkt i varans utformning och tekniska beskaffenhet och till den säkerhet som konsumenterna rimligen förväntar sig.

Direktivet förutser (artikel 4.3) att en vara kan visa sig farlig även om den överensstämmer med principer av det slag som har nämnts nyss. I ett sådant fall skall behöriga organ i medlemsstaterna ha möjlighet att vidta lämpliga åtgärder för att begränsa möjligheten att varan förs ut på mark- naden, liksom för att ta bort den från marknaden. Däremot säger direkti- vet, till skillnad från produktsäkerhetslagen, inget om exportförbud.

Direktivet anger också vilka maktmedel som medlemsstaterna skall ha till sitt förfogande. Där slås således fast (artikel 5) att medlemsstaterna skall utfärda sådan lagstiftning som behövs för att få tillverkare och distributörer att handla i samklang med de krav som anges i direktivet så att de varor som placeras på marknaden är säkra. Det betonas särskilt att medlemsstaterna skall ombesörja att det finns myndigheter som utövar tillsyn över att endast säkra produkter placeras på marknaden. Dessa organ skall ha nödvändiga befogenheter att vidta sådana åtgärder som de är skyldiga att göra enligt direktivet, inklusive möjligheten att meddela lämpliga påföljder ("penalties") vid handlande i strid mot direktivet.

I direktivet finns också regler om s.k. notifikation och utbyte av infor- mation. Här slås fast att en medlemsstat som på något sätt begränsar möjligheterna för en vara att placeras på marknaden, eller som kräver att den skall tas bort från marknaden, normalt skall underrätta EG-kommissio- nen om detta. Kommissionen skall sedan ta upp förhandlingar med berörda parter och, om ingripandet anses befogat, underrätta medlemsstaterna om detta. Anser kommissionen det motsatta, skall medlemsstaten i fråga underrättas om detta.

Kommissionen har också själv möjlighet att i vissa fall fatta beslut som innebär att en medlemsstat blir tvungen att göra ett tidsbegränsat ingri- pande.

Direktivet innehåller vidare en regel (artikel 12), som innebär att sekre- tess skall råda i fråga om sådan information som framkommer vid tillämp- ningen av direktivet, utom för sådan information som avser en varas säkerhetsegenskaper. Sådan information måste göras allmänt tillgänglig, om hänsyn till personens hälsa och säkerhet talar för detta.

Direktivet skall vara införlivat med medlemsstaternas lagstiftning senast den 29 juni 1994.

6 Harmonisering med EG:s regelverk

Sverige har tillsammans med övriga sex EFTA-länder undertecknat avtalet med EG och dess medlemsländer om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Riksdagen har den 18 november 1992 godkänt EES-avtalet. Regeringen har ratificerat avtalet. Med anledning av att vissa avtalsparter inte har ratificerat EES-avtalet har Sverige tillsammans med övriga avtalsparter den 17 mars 1993 undertecknat ett protokoll med ändringar i EES-avtalet.

Redan tidigare, den 1 juli 1991, har Sverige ansökt om medlemskap i EG. Medlemskapsförhandlingarna har inletts den 1 februari 1993.

EES-avtalet omfattar en skyldighet för Sverige att införa och anpassa svenska regler till de EG-regler som avtalet hänvisar till. Det gäller sådana EG-rättsakter som har publicerats före den 1 augusti 1991.

I fråga om rättsakter som har publicerats efter den 31 juli 1991, men före ikraftträdandet av EES-avtalet, är avsikten att de avtalsslutande parterna skall fatta beslut om att avtalet ändras till att omfatta även dessa. EES- avtalets regler om beslutsfattande skall därvid tilllämpas.

Det kan tilläggas att ett svenskt medlemskap i EG torde innebära att samt- liga EG-rättsakter kommer att gälla i Sverige, såvida inte särordningar förhandlas fram.

Den svenska produktsäkerhetslagen avviker i olika hänseenden från EG:s direktiv om allmän produktsäkerhet. Mot bakgrund av vad jag nu har anfört aktualiseras lagstiftningsåtgärder med anledning av detta direktiv.

7 Kritiken av nuvarande begränsningar i produktsäkerhetslagens tillämp- ningsområde

Redan vid tillkomsten av produktsäkerhetslagen ifrågasattes lämpligheten av de begränsningar i lagens tillämpningsområde som jag tidigare har redovisat. Särskilt kritiserades förhållandet att lagen inte är tillämplig på varor och tjänster i offentlig verksamhet.

Konsumentverket anförde således i sitt remissyttrande över betänkandet Produktsäkerhetslag (SOU 1987:24), som låg till grund för propositionen med förslag till produktsäkerhetslag (prop. 1988/89:23), att det inte var godtagbart att från tillämpningsområdet för lagen utesluta sådana varor och tjänster som enskilda människor endast använder i den offentliga hälso- och sjukvården, i skolor och på daghem och fritidshem. Enligt Konsumentverket handlar det här om människor som i mycket liten omfattning själva kan bevaka sina intressen och därför är särskilt utsatta. Enligt verket är riskerna ofta sådana att de inte rimligen kan förutses eller uppmärksammas redan i samband med upphandlingen av varorna och tjänsterna i fråga.

Föredragande statsrådet gick emellertid inte på denna linje. Som skäl anförde hon bl.a. att farliga produkter som enskilda människor kommer i kontakt med i s.k. offentliga miljöer i praktiken i stor utsträckning också skulle komma att vara underkastade lagstiftningen, eftersom de även används i privatlivet.

I samband med riksdagsbehandligen av propositionen begärdes i flera motio- ner en utvidgning av lagens tillämpningsområde, i huvudsak i linje med vad Konsumentverket hade föreslagit (motionerna 1988/89:L 9-12).

Lagutskottet (bet. 1988/89:LU13) var emellertid inte berett att förorda en utvidgning av lagens tillämpningsområde i enlighet med motionärernas önskemål. Utskottet uttalade att det framstår som befogat att enskilda människor ges ett skydd mot förekomsten av farliga varor och tjänster som tillhandahålls dem i andra sammanhang än då de förvärvas för eget bruk från en näringsidkare. Men utskottet tillade att det saknas underlag för en bedömning av hur en sådan lagstiftning närmare bör utformas och vilka varor och tjänster den lämpligen bör omfatta. Enligt utskottet borde frågan snarast bli föremål för utredning. Utskottet hemställde beträffande produktsäkerheten på det offentliga området, att riksdagen med anledning av de nämnda motionerna som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet hade anfört. Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 1988/89:61).

Med anledning av det nyss nämnda riksdagsbeslutet har det inom Civilde- partementet den 22 april 1991 upprättats en promemoria med förslag till ändringar i produktsäkerhetslagen (dnr C91/854/MA). I promemorian, som har remissbehandlats, föreslås att varor som tillhandahålls i närings- verksamhet skall omfattas av produktsäkerhetslagen, oberoende av om tillhandahållandet sker direkt till en konsument eller inte. Något förslag om utvidgning av lagens tilllämpningsområde beträffande tjänster har inte lagts fram eller närmare utretts. Någon närmare analys av vilka varor som genom förslaget skulle komma att omfattas av lagen har inte presenterats. Som flera remissinstanser, däribland Marknadsdomstolen, också har framhållit, medför promemorians lagtekniska lösning inte att man åstad- kommer den åsyftade utvidgningen.

8 Behovet av åtgärder

Sveriges närmande till EG nödvändiggör, som jag tidigare har utvecklat, en anpassning av svensk lagstiftning till EG:s regelverk. Det produktsäker- hetsdirektiv som nyligen har antagits ingår visserligen inte i det regelverk som Sverige i och med EES-avtalet har åtagit sig att överta. All sannolikhet talar emellertid för att vi kommer att bli skyldiga att införliva också detta direktiv med svensk rätt, genom tillägg till EES- avtalet eller genom ett senare medlemskap.

Av min tidigare redogörelse för EG:s produktsäkerhetsdirektiv framgår att detta på olika sätt avviker från produktsäkerhetslagen. Det är uppenbart att flera av avvikelserna är sådana att de nödvändiggör nya eller ändrade svenska regler. Innan man kan ta ställning till frågan i vilken utsträckning svenska lagstiftningsinsatser blir nödvändiga med anledning av direktivet, måste detta analyseras närmare. Jag anser därför att det är angeläget att nu göra en sådan analys och överväga vilka ändringar i produktsäkerhetslagen som behöver göras för att anpassa den till EG:s regler på området. För ändamålet bör en särskild utredare tillkallas.

Utredarens uppdrag bör emellertid inte begränsas till att se över produkt- säkerhetslagen med hänsyn till EG:s regler på området.

Enligt min mening saknas det fortfarande tillräckligt underlag för att be- döma frågan om en lagstiftning om produktsäkerhet på det offentliga området i linje med vad riksdagen har uttalat om detta. För att kunna ta ställning till denna fråga krävs en närmare analys av vilka varor och tjänster som en sådan lagstiftning lämpligen bör omfatta samt hur och mot vem ingripanden skall kunna ske. Av betydelse i sammanhanget är också de ändringar i svensk lagstiftning på produktsäkerhetsområdet som har gjorts och som kan komma att behövas som en följd av ett EES-avtal och ett kommande svenskt medlemskap i EG. I utredningsuppdraget bör därför ingå att utredaren också överväger och lägger fram förslag till sådan lag- stiftning som kan behövas för att konsumenterna skall få ett skydd mot farliga varor och tjänster som de erbjuds inom ramen för offentlig verk- samhet.

9 Uppdraget

Utredaren bör överväga vilka ändringar som kan behöva göras i produkt- säkerhetslagen med anledning av EG-direktivet om allmän produktsäkerhet. Utredningsarbetet skall vara inriktat på att finna sådana näringsrättsliga lagtekniska lösningar som motiveras av EG-direktivet i fråga, i första hand inom ramen för produktsäkerhetslagen.

Därutöver skall utredaren överväga och lämna förslag till sådan lagstift- ning som kan behövas till skydd mot farliga varor och tjänster som enskil- da fysiska personer erbjuds även i sådan offentlig verksamhet som inte är att anse som näringsverksamhet. Jag vill i denna del göra några avgräns- ningar och preciseringar av utredningsuppdraget.

Den offentliga verksamhet som allmänheten kommer i kontakt med kan vara av mycket olika karaktär. Utredaren bör dock inte låta sina överväganden spänna över hela det offentligrättsliga området. Inriktningen måste vara att produktsäkerhetsregler bör övervägas på sådana områden där individen har ett kundliknande förhållande till det offentliga. Jag syftar således på sådana situationer där individen står i kontakt med ett statligt eller kommunalt organ för att få service av något slag eller utnyttja statlig eller kommunal egendom.

Exempel på områden där behovet av regler om produktsäkerhet bör kunna övervägas är hälso- och sjukvården, utbildningsväsendet, barnomsorgen, äldreomsorgen samt sport- och fritidsverksamhet. Det är utredarens uppgift att undersöka om det också finns andra områden i den offentliga sfären där särskilda produktsäkerhetsregler behövs.

Jag vill tillfoga att det bör stå utredaren fritt att föreslå de lag- tekniska lösningar som kan vara lämpliga.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens allmänna kommittédirektiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Utredaren skall också beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren skall ange eventuella kostnadskonsekvenser av de förslag som läggs fram samt även lämna förslag till finansiering av de merkostnader som kan uppstå på grund av förslagen.

Utredaren skall redovisa sina överväganden och förslag i fråga om en an- passning av produktsäkerhetslagen till EG:s produktsäkerhetsdirektiv senast den 1 oktober 1993.

Arbetet i sin helhet skall vara slutfört senast den 1 juli 1994.

10 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som föredrar ärenden som rör produktsäkerhet på konsumentområdet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av produktsäkerhetslagen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt ut- redaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall be- lasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

11 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hem- ställan.

(Civildepartementet)