Dir. 1993:57

Förenkling och rationalisering av fastighetstaxeringen, m.m.

Dir. 1993:57

Beslut vid regeringssammanträde 1993-05-13

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över reglerna i fastighetstaxeringslagen angående informationsinhämtningen och uppgifts- lämnandet i samband med fastighetstaxeringen. Bl.a. skall möjligheterna att övergå till registerbaserad taxering utredas. Utredaren bör också kunna ta upp andra frågor som rör fastighetstaxeringen och som kan leda till förenkling och rationalisering av taxeringen. Syftet med utrednings- uppdraget är att göra fastighetstaxeringen mer kostnadseffektiv samt enklare och mer lätthanterlig för såväl de enskilda fastighetsägarna som myndigheterna. Utredningsuppdraget i denna del skall redovisas senast den 1 maj 1994.

Utredaren skall också göra en författningsteknisk översyn av fastighets- taxeringslagen. Uppdraget i denna del bör redovisas under år 1995.

Bakgrund

I samband med att reglerna om fastighetstaxeringen år 1979 bröts ut ur kommunalskattelagen (1928:370) för att införas i en särskild lag, fastig- hetstaxeringslagen (1979:1152), anpassades också dessa regler till det normgivningssystem som uppställs i 1974 års regeringsform. Härigenom intogs i fastighetstaxeringslagen de ramar och grundläggande principer som skall gälla för värderingen samt vissa formella och processuella regler medan utfyllande detaljregler om t.ex. värdeserier, värdetabeller och klassindelning gavs i förordningsform. Denna författningsstruktur har vad avser de formella och processuella reglerna i stort sett tillämpats sedan 1981 års allmänna fastighetstaxering. De revideringar som därefter företagits har till övervägande del gällt materiella bestämmelser som avser värderingen.

På inkomstskattesidan infördes från och med 1991 års taxering ett nytt taxeringsförfarande genom taxeringslagen (1990:324). I det sammanhanget avskaffades bl.a. taxeringsnämnderna och i stället fattas besluten i första instans av skattemyndigheten. Vidare utökades möjligheterna för den skattskyldige att få sin taxering omprövad.

Den nämnda reformeringen av taxeringsförfarandet innefattade inte fastighetstaxeringen. Ett steg i riktning mot en liknande reformering även beträffande fastighetstaxeringen har dock tagits genom de förslag som regeringen denna dag lagt fram i en lagrådsremiss om organisationen vid fastighetstaxeringen. Till grund för lagrådsremissen ligger en inom Finansdepartementet utarbetad promemoria (Ds 1993:10) Organisationen vid fastighetstaxeringen. Förslaget innebär i korthet att förfarandet vid fastighetstaxeringen anpassas till den ordning som gäller vid inkomst- taxeringen. Bland annat avskaffas fastighetstaxeringsnämnderna och ansvaret i första instans för fastighetstaxeringen övertas av skattemyn- digheten.

Om lagrådsremissens förslag genomförs leder det till ett förfarande som dels bättre tar till vara redan befintliga resurser och kompetens hos skattemyndigheterna, dels ger en utökad möjlighet för den enskilde fastighetsägaren att få taxeringen omprövad om han är missnöjd med den.

Såsom angavs i propositionen om vissa frågor inför 1994 års allmänna fastighetstaxering (prop. 1992/93:122 s. 35) finns det behov av att också i övriga delar se över förfarandet vid fastighetstaxeringen. Jag syftar här främst på register- och deklarationshanteringen och uppgiftslämnandet från fastighetsägarna i samband med fastighetstaxeringarna. Till följd av de relativt omfattande ändringar som redan genomförts i fastighetstaxe- ringslagen samt de omfattande ändringar som sker om förslagen i den nämnda lagrådsremissen genomförs är det också behövligt att företa en författningsteknisk översyn av lagen. En utredning med ett sådant uppdrag bör nu komma till stånd.

Utredningsuppdraget

Oavsett de beslut som kan komma att fattas om organisatoriska förändringar med anledning av lagrådsremissens förslag finns vid sidan härom möjligheter att uppnå administrativa förenklingsvinster vid fastighets- taxeringen. Detta bör man kunna göra bl.a. genom att i större utsträckning än för närvarande utnyttja uppgifter i befintliga register.

En sådan övergång förutsätter emellertid vissa ändringar av befintliga register. Riksskatteverket utreder för närvarande om det är möjligt att redan vid 1996 års allmänna fastighetstaxering gå över till s.k. register- baserad fastighetstaxering. Med detta avses att taxeringen baseras på den information om fastigheterna som finns lagrad och uppdaterad i ett register. Flera omständigheter talar för att detta kan komma att bli möjligt. Dels väntas fastighetsdatasystemet vara i bruk vid samtliga inskrivnings- och fastighetsregistermyndigheter under senare delen av år 1995. Därigenom erhålls ett rikstäckande system för att registrera uppgifter om fastigheter. Dels pågår hos Centralnämnden för fastighets- data, Lantmäteriverket och Riksskatteverket en översyn av de tekniska möjligheterna att samordna de skilda register som för närvarande upp- rätthålls. Vid sidan av detta har Centralnämnden för fastighetsdata inlett ett arbete med avsikt att genomföra ett register över byggnader (prop. 1992/93:100 bil. 15 s. 104, bet. 1992/93:BoU14, rskr. 1992/93:217). De nu nämnda projekten kan var för sig eller sammantagna innebära att fastighetstaxeringen kan göras mer kostnadseffektiv samt enklare och mer lätthanterlig för såväl de enskilda fastighetsägarna som myndigheterna. Dessutom torde samtidigt betydande kostnadsbesparingar kunna uppnås.

Åtgärder av nu nämnt slag torde kräva relativt omfattande författnings- ändringar och då inte endast av formell art. Ett nytt registerhållningssy- stem kan tänkas fordra ändringar även i vissa materiella regler, exempel- vis såvitt avser indelningen i taxeringsenheter. Sådana ändringar behöver i så fall göras med god framförhållning. Jag anser att det därför finns anledning att låta utredaren se över vad de förväntade ändrade förutsätt- ningarna som avser behovet av uppgifter från fastighetsägarna och hante- ringen av informationsinhämtningen bör leda till. Utredaren bör därvid samråda med Riksskatteverket, Lantmäteriverket och Centralnämnden för fastighetsdata. Ledning bör i tillämpliga delar kunna tas från de ytter- ligare förenklingar i deklarationsförfarandet som nyligen beslutats såvitt avser bl.a. inkomsttaxeringen (prop. 1992/93:86, bet. 1992/93:SkU11, rskr. 1992/93:146, SFS 1992:1659 m. fl.).

Utredaren bör också beakta de internationella erfarenheterna på detta område.

De förändringar som kan komma att genomföras till följd av översynen av organisationen för lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivnings- verksamheten m.m. (dir. 1993:11) skall beaktas av utredaren.

Vissa fastighetsägare som har ett stort antal fastigheter har uttryckt önskemål om att få lämna fastighetsdeklaration på ADB-medium. Utredaren bör lämna förslag som möjliggör en sådan ordning för det fall deklarationsförfarandet bedöms behövligt.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som rör fastighetstaxeringen och som syftar till att förenkla och effektivisera denna.

Som jag berörde inledningsvis har fastighetstaxeringslagen undergått relativt omfattande ändringar sedan den infördes år 1979. I samband med att deklarations- och registerfrågorna nu ses över bör även göras en allsidig författningsteknisk översyn av regelverket. Denna skall avse den övergripande författningsstrukturen och således inte de grundläggande värderingsprinciperna. Uppdraget innefattar i denna del även bestämmel- sernas språkliga enhetlighet och överskådlighet.

En sådan författningsteknisk översyn bör dock kombineras med en prövning av vissa materiella taxeringsregler. Det kan t.ex. visa sig att bestämmelserna om indelning i taxeringsenheter bör ses över även av andra skäl än de tidigare nämnda eventuella ändringarna i registerhållningen. Här kan nämnas kravet i 4 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen om att i taxeringsenhet endast får ingå fastigheter eller fastighetsdelar som är belägna i samma kommun. Bestämmelsen kommenteras på följande sätt i Björnes m.fl. laghandbok Fastighetstaxering:

"Huruvida denna regel haft ett samband endast med den numera upphävda särskilda kommunala beskattningsrätten av fastigheterna --- eller om regeln också avsett att ange t.ex. en från värderingssynpunkt lämplig avgränsning av en taxeringsenhets omfattning torde ej framgå i de olika lagstiftningsärendena."

Även vissa andra materiella bestämmelser eller avsaknaden av sådana kan det finnas skäl för utredaren att beröra. Under den tid som 1979 års fastighetstaxeringslag varit i tillämpning har vissa sådana frågor åter- kommande uppmärksammats. I 1986 års Småhustaxeringskommittés betänkande (Ds Fi 1987:8) Småhustaxering nämndes vissa frågor som var oreglerade i lagen, exempelvis gränsdragningen i vissa fall mellan småhus och hyreshus, värderingsregler för byggnad under uppförande och att definition saknas om vad som utgör byggnad och industriell verksamhet.

I samband med de under hösten 1992 presenterade författningsförslagen i prop. 1992/93:122 om vissa frågor inför 1994 års allmänna fastig- hetstaxering, m.m. utelämnades några frågor som jag ansåg inte borde föranleda lagstiftning förrän de blivit ytterligare belysta (s. 59). Dessa gällde utmönstringen av exploateringsmark som särskilt ägoslag, utmönst- ringen av begreppet ofri tomt i stad, tillämpningen av huvudsaklighets- principen vid indelningen i byggnadstyper i vissa fall samt beaktande av äganderättsövergång i vissa fall vid indelning i taxeringsenheter. Fråge- ställningarna är närmare beskrivna i nämnda proposition och de bör tas under övervägande av den nu förestående utredningen. En annan fråga som med anledning av ett påpekande från Kammarrätten i Sundsvall diskuterades i nämnda proposition var behovet av att närmare definiera begreppet lokal. Även denna fråga bör övervägas av den särskilde utre-daren.

Utredaren skall göra en beräkning av och specificera de ekonomiska effekter för olika intressenter som följer av utredarens förslag.

Redovisning av uppdraget m.m.

Som framgått av vad jag anfört bör förfarandet vid fastighetstaxeringen anpassas till den utveckling som sker inom olika register över fastigheter. Eftersom vissa sådana förändringar är nära förestående bör de författningsfrågor som har samband med detta tas med förtur och redovisas senast den 1 maj 1994.

Även andra ändringar vid fastighetstaxeringen kan komma att fordras under de närmaste åren. Så kan t.ex. en ändrad värderingssystematik leda till att taxeringsvärdena görs mer aktuella genom en kontinuerlig omräk-ning. Detta fordrar omfattande ändringar i såväl materiellt som formellt avseende. Såvitt avser den författningstekniska översynen bör uppdraget därför tillåtas ta längre tid i anspråk. Utredaren bör redovisa sitt arbete i den delen under år 1995.

Utredaren bör samråda med Fastighetsbeskattningsutredningen (Fi 1993:01).

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5, 1988:43 och 1992:50) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning, EG-aspekter i utredningsverk- samheten resp. redovisning av regionalpolitiska konsekvenser.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om beskattning

att tillkalla en utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att föreslå åtgärder som kan leda till förenkling och rationalisering vid fastighetstaxeringen, m.m.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)