Beslut vid regeringssammanträde 1993-01-28

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag om en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. Utredaren skall även överväga om inskrivningsver ksamheten bör integreras med denna organisation och undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och sjökarteverk samheterna.

Nuvarande verksamhet och organisation

Den nuvarande lantmäteriorganisationen grundar sig bl.a. på ett riksdagsbeslut år 1970 (prop. 1970:188, bet. 1970:SU208, rskr. 1970: 423). Verksamheten är till större delen statlig men också kommunal.

Det statliga lantmäteriets huvudsakliga myndighetsuppgifter är att svara för fastighetsbildning, fastighetsregistrering o ch framställning av allmänna kartor och annan landskapsinformation. Lantmäteriet bedriver också uppdragsverksamhet i form av fastigh etsvärdering, kartproduktion, flygfotografering, mätningar m.m. Verksamheten omsatte budgetåret 1991/92 totalt ca 1265 miljoner kron or.

Det statliga lantmäteriet omfattar Statens lantmäteriverk, en överlantmätarmyndighet och en fastighetsregistermyndighet i varje län samt 80 fastighetsbildningsmyndigheter. Totalt sysselsattes den 1 juli 1992 ca 3300 personer, varav 850 vid L antmäteriverket i Gävle.

I 41 kommuner finns kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Dessa myndigheter är s.k. specialenheter för frågor som gäller tätbebyggelsens ut- veckling. Inom 29 av dessa kommuner finns också kommunala fastighetsregistermyndigheter.

Till lantmäteriverksamhet brukar också räknas kommunal verksamhet med mätning, beräkning och kartläggning (s.k. MBK-verksamhet) som utförs utan samband med fastighetsbildningen. Denna verksamhet är av stor omfattning.

Inskrivning av lagfarter och inteckningar m.m. sker vid inskrivningsmyndigheterna. Varje tingsrätt, med några få undantag, har en inskrivningsmyndighet. Det f inns 93 inskrivningsmyndigheter. Under ytterligare några år sker registreringen för vissa delar av landet i fastighetsbok eller tomt rättsbok. Dessa register innehåller för varje fastighet uppgifter om bl.a. lagfaren ägare, förvärvsdatum, areal, inteckningar m.m. V id tingsrätterna arbetar ca 3500 personer, varav drygt 350 är sysselsatta inom inskrivningsverksamheten.

Genom den pågående fastighetsdatareformen införs ett nytt, ADB-baserat fastighetsdatasystem. Systemet ersätter såväl de manuella jord- och s tadsregistren hos fastighetsregistermyndigheterna som de manuella fastighets- och tomträttsböckerna hos inskrivningsmyndigheterna. Fastighetsdatasystemet kommer att omfatta hela landet år 1995. Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) har huvudansvaret för genomförandet av fastighetsdatareformen. Arbetet bedrivs i samverkan med främst Domstolsverket och Lantmäteriverket. Verksam heten vid Centralnämnden för fastighetsdata är i huvudsak lokaliserad till Gävle och sysselsätter ca 200 personer. Även kommunerna h ar en viktig roll i fastighetsdatasystemets uppbyggnad, bl.a. när det gäller dess plan- och adressregister.

Sjöfartsverket svarar för framställningen av sjökort m.m. Verksamheten är förlagd till Norrköping.

Fastighetsbildning, fastighetsregistrering och inskrivning har under de senaste decennierna präglats av en snabb och genomgripande teknisk utveckling, främst genom utnyttjande av datateknik. Det mest genomgripande exemplet är överföringen av jord- och stadsregisterböckerna sam t fastighets- och tomträttsböckerna till det gemensamma fastighetsdatasystemet.

Produktion av kartor och annan landskapsinformation sker numera i stor utsträckning med hjälp av digital teknik och digitala produktionslinjer. För närvarande görs en betydande satsning på att bygga upp databaser med geografisk information bl.a. för kartproduktion . Ett systemskifte genomförs såle des som innebär en övergång från datorstödd kartproduktion till uppbyggnad av databaser med geografisk information som kan utgöra gr und för många andra produkter än traditionella kartor. Vidare har satelliter som inhämtare av data för kartläggning tillkommit likso m särskilda satellitsystem för lägesbestämning. Utvecklingen möjliggör såväl effektivitetsförbättring som kvalitetshöjning.

Omstruktureringen av statlig och kommunal verksamhet är inne i ett intensivt skede. Ökad konkurrens är av avgörande betydelse för att öka produktivitet och tillväxt. Krav på konkurrens ställs också i stor utsträckning som en följd av EES-avtalet. Avregleringar av olika sektorer görs successivt för att främja effektiviteten i ekonomin. Ett alternativ till privatisering är att skapa marknadsliknande lösningar även inom den offentliga sektorn genom att skilja på rollerna som beställare och producent.

Den kommunala organisationen förändras genomgripande. Förändringarna berör även den kommunala lantmäterisektorn. Utvecklingen inom många kommuner har gått mot att samla fastighetsrättslig kompetens till en organisation och att föra den tekniska verksamheten till gemensamma organ för all kommunalteknisk mätning. En bakgrund till denna utveckling är plan- och bygglagens (1987:10) syfte att integrera plangenomförandet bättre i plan- och byggprocessen. De traditionella stadsingenjörskontorens ställning förändras därmed. En annan tendens är att den kommunaltekniska verksamheten sätts under konkurrens. Nedgången i byggnadsverksamheten drabbar vidare lantmäteriverksamheten i kommunerna särskilt starkt med dess särs kilda inriktning mot bebyggelseanknuten fastighetsbildning. Detta förstärker behovet av kommunövergripande lösningar genom samverkan eller upphandling.

De beskrivna tekniska och administrativa förändringarna har utgjort utgångspunkter för en omfattande utredningsverksamhet inom områd et under de senaste åren. Flera betänkanden har behandlats i åre ts budgetproposition eller är under beredning i regeringskansliet.

I betänkandet Kostnader för fastighetsbildning m.m. (SOU 1990:9) redovisar Fastighetsbildningskostnadsutredningen bl.a. att nuvarand e finansieringssystem för lantmäteriförrättningar leder till att vissa förrättningar inte blir utförda trots att de är önskvärda frå n allmän synpunkt. Systemet har också haft vissa negativa verkningar på förrättningarnas kvalitet. Utredningen föreslår att sådana förrättningar skall subventioneras som är angelägna från allmän synpunkt men som för den enskilde ställer sig alltför kostsamma. Subventionen föres lås bli finansierad genom införande av en fastighetsregisteravgift och en användaravgift för terminalanvändare i fastighetsdatasyste met.

Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna bekräftar praktiskt taget helt problembilden med köpmotstånd mot vissa förrättni ngar. Förslaget om subventionering tillstyrks av en stor majoritet av instanserna. Lantmäteriverket och Sven ska Kommunförbundet har nyligen gemensamt kompletterat sitt yttrande över betänkandet med förslag som gäller finansieringsprinciper m.m.

Lantmäteriverket har haft regeringens uppdrag att redovisa möjligheter att rationalisera fastighetsregistreringen. Lantmäteriverket har i en promemoria redovisat som huvudförslag att fastighetsbildning, fastighetsregistrering, inskrivningsväsende och fastighetstax ering blir föremål för en strukturöversyn. Rationaliseringseffekten bedöms uppgå till 50--100 miljoner kronor per år.

Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna understryker behovet av en bred strukturöversyn men ifrågasätter i vissa avseend en den inriktning som Lantmäteriverket förordar. Samstämmighet råder om behovet att samordna fastighetsregister- och fastighetsbildn ingsverksamheterna.

Svenska Kommunförbundet har anfört att fastighetsområdet kännetecknas av splittrad organisation, oklara ansvarsförhållanden och oupp klarade finansieringsfrågor. Förbundet anser därf ör att åtgärder behöver vidtas för att åstadkomma en mer ändamålsenlig ordning.

Statskontoret understryker behovet av en strukturöversyn med bred ansats. En sådan översyn bör gälla bl.a. arbetsfördelning mellan s tat och kommun, rationaliseringseffekter och ökad användning av beställar-utförarorganisation. Även Riksrevisionsverket instämmer i behovet av en vidare översyn.

Vad avser inskrivningsverksamheten redovisas tveksamhet till Lantmäteriverkets förslag från flera instanser, inte minst inom domstol sorganisationen. Det bedöms bl.a. vara för tidigt att nu göra en översyn. Det framförs att en sådan översyn bör göras parallellt med överväganden om den framtida inskrivningsverksamhetens materiella innehåll. Några remissinstanser pekar på de utgångspunkter som redovisas i utredningar om domstolsväsendets framtida organisation.

De remissinstanser, bl.a. Riksskatteverket, som kommenterat fastighetstaxeringen anser det tveksamt eller direkt olämpligt att bryta ut denna ur skatteförvaltningen.

Fastighetsdatautredningen har i sitt betänkande Fastighetsdatasystemets datorstruktur (SOU 1992:34) redovisat slutsatsen att ingen ändring bör ske av datorstrukturen med de förutsättningar som nu råder. Utredningen anser att en ny författningsreglering av systemet bör ske. Remissinstanserna har i huvudsak anslutit sig till utredningens slutsatser. Regeringen har i årets budgetproposition anslutit sig till slutsatsen att den centrala datorlösningen bör behållas tills vidare.

Centralnämnden för fastighetsdata föreslår i rapporten Basregister över byggnader (CFD Rapport 1991:1) att nämnden och kommunerna i samverkan lägger upp och ajourhåller ett register över byggnader. Registret föreslås utformas som en del av fastighetsdatasystemet.

Sedan möjligheten aktualiserats att forcera uppläggningen av registret med sikte på att förenkla nästa fastighetstaxering har nämnden redovisat ett förslag med denna inriktning i sin särskilda rapport inför anslagsfra mställningen år 1992. Fortsatt utredning av dessa frågor pågår i samarbete mellan Centralnämnden för fastighetsdata, Lantmäteriverke t och Riksskatteverket.

Remissbehandlingen av nämnda dokument har inneburit ett mycket starkt stöd för förslaget. Ett genomförande skulle medföra förenkling ar i kommunernas verksamhet, i taxeringssammanhang, vid adressättning på landsbygden m.m. Behovet av bättre författningsreglering av fastighetsdatasystemet m.m. har också framhållits i detta sammanhang.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att Centralnämnden för fastighetsdata nu inleder ett arbete med att komplettera fastighetsdatas ystemet med unika identiteter för landets byggnader.

Domstolsutredningen har i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) lämnat olika förslag bl.a. i syfte att renodla dom stolarnas verksamhet till dömande uppgifter. Utredningen, som inte hade i uppdrag att överväga inskrivningsväsendets organisatoriska hemvist, h ar allmänt uttalat att det fortsatta arbetet bör bedrivas med utgångspunkt i att inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domst olsväsendet. Justitiedepartementet har i departementspromemorian Domstolsväsendet -- Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38) lagt fram förslag om vissa organisatoriska förändringar inom domstolsväsendet. Remissbehandlingen av betänkandet och prome morian har nyligen avslutats. Ärendena bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.

Lantmäteriverket har studerat möjligheterna att bygga upp ett ADB-baserat informationssystem över den geografiska fastighetsindelningen (digital fastighetsregisterkarta). En utredningsrapport gemensamt utarbetad av Centralnämnden för fastighetsdata, Lantmäteriverk et och Svenska Kommunförbundet överlämnades till regeringen under oktober månad 1992. I rapporten föreslås bl.a. att regeringen utre der infrastrukturen kring geografiska data.

Riksrevisionsverk et har på regeringens uppdrag gjort en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheterna. Översynen har omf attat 23 myndigheter/verksamheter och i princip genomförts i två steg, en kartläggningsfas och en analysfas med överväganden om bola gisering och privatisering. Vad gäller lantmäteriområdet konstaterar Riksrevisionsverket i en skrivelse den 31 augusti 1992 att Lant mäteriverkets förlagsverksamhet m.m. och uppdragsverksamheten i utlandet kan bolagiseras.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att den uppdragsverksamhet vid Centralnämnden för fastighetsdata och Lantmäteriverket som bedrivs utoml ands skall bolagiseras i ett gemensamt aktiebolag.

Inom Justitiedepartementet har inletts ett arbete med att utarbeta en registerlag för fastighetsdatasystemet. Vidare bereds vissa än dringar i de författningar som reglerar inskrivning och panträtt i fast egendom.

Lantmäteriverket har regeringens uppdrag att senast den 31 mars 1993 redovisa en särskild rapport som ett led i den fördjupade anslagsframställningen för perioden 1994/95--1996/97. Lantmäteriverket skall särskilt behandla landskapsinformation sområdet och bl.a. överväga vilken typ av landskapsinformation som bör produceras som allmänna kartor eller motsvarande och hur prod uktionen skall finansieras.

Statskontoret har lämnat över en rapport (Statskontoret 1992:34) till regeringen om finansiering av geografiska data.

Svenska Kommunförbundet har i flera skrivelser, senast den 11 december 1992 (M92/4318/7), hemstä llt att regeringen skyndsamt låter genomföra en översyn av organisation och arbetsformer m.m. för fastighetsbildning och fastighetsr egistrering. Denna skrivelse grundas på en enkät till landets kommuner. Enligt skrivelsen bör översynen ha som utgångspunkt att komm unernas valfrihet ökar inom fastighetsbildningsområdet, att verksamheten avregleras och vägen mot konkurrens öppnas, att kommunerna ges möjlighet att samverka inom den lokala lantmäteriverksamheten, att de enskilda fastighetsregistermyndigheterna a vvecklas samt att kommunerna ges rätt att ta betalt för sina investeringar i stomnät och grundläggande kartor inom fastighetsbildningen.

Lantbrukarnas Riksförbund har i en skrivelse till regeringen den 11 januari 1993 (M93/198/7) framfört synpunkter bl.a. på rättssäker heten vid lantmäteriförrättningar med expropriativa inslag och hemställt att regeringen föranstaltar om utredning av en bolagisering av det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet.

Den nuvarandeorganisati onen på lantmäteriområdet är från början av 1970-talet. Då förstatligades i princip fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen. Ett 40-tal större kommuner bedömdes dock kunna svara för fastighetsbildningen genom specialenheter för tätbebyggelseutveckling. Detsamma gällde ett 30-tal kommuner beträffande fastighetsregistreringen. En sammanslagning gjordes några år senare av dåvarande Lant mäteristyrelsen och Rikets allmänna kartverk (prop. 1973:1 bil. 14, bet. 1973:CU3, rskr. 1973:36).

Någon större förändring av organisationen har därefter inte skett med undantag av att det statliga lantmäteriet övertog den statligt bedrivna fast ighetsregisterverksamheten från länsstyrelserna den 1 juli 1990 (prop. 1988/89:154, bet. 1989/90:BoU4, bet. 1989/90:BoU9, rskr. 1989/90:89). Dessutom har Centralnämnden för fastighetsdata successivt utvecklats som central myndighet för fastighetsdataverksamheten i takt med fastighetsdatasystemets tillväxt och ökade användning.

Inskrivningsverksamheten fick också sin nuvarand e organisation i början av 1970-talet. Verksamheten var även dessförinnan knuten till domstolarna. Redan då diskuterades om en annan organisation vid sidan av domstolsväsendet skulle kunna ta hand om inskrivningsverksamheten. Ställningstagandet blev emellertid att inskrivningsväsendet också i fortsättningen borde vara knutet till domstolarna (prop. 1970:20 delB 1 s. 494 f.). Det uteslöts dock inte att organisationsfrågan senare kunde prövas på nytt.

I departementspromemorian Domstolarna i framtiden -- en idéskiss (Ds 1989:2) diskuterades inskrivningsverksamhetens framtida hemvist. Det konstaterades att minst två skäl talade mot att förändra huvudmannaskapet för verksamheten. För det första ansågs att ett slutförande av fastighetsdatareformen bäst säkerställdes med nuvarande organisation. För det andra fanns, ansågs det, ingen myndighet som organisatoriskt och kompetensmässigt var mogen att omedelbart ta över inskrivningsärendena.

Domstolsutredningen har i sitt betänkande tagit upp frågan och uttalat att det fortsatta arbetet på detta område nu bör bedrivas med utgångspunkt i att inskrivningsväsendet på sikt skiljs från domstolsväsendet. Utredningen fann emellertid att tiden ännu inte var mogen för ett slutgiltigt ställningstagande i frågan.

Lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverksamheterna omfattar tre chefsmyndigheter och 291 regionala och lokala myndigheter. Organisationen såväl på central, regional som lokal nivå upplevs därmed som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå. Gränsdragningen inom framför allt lantmäteriverksamheten är ofta otydlig mellan myndighets- och uppdragsverksamhet.

Det delade huvudmannaskapet, dvs. uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, för fastighetsbildnings- och fastighetsregistreringsv erksamhet är en kompromisslösning. Den leder ibland till konflikter samt till att utveckling och förändring sker långsammare än vad som är önskvärt. Vissa delar av verksamheten präglas av kostnads- och finansieringsproblem.

Den tekniska utvecklingen har inne burit och innebär framöver att möjligheter fortlöpande öppnas till effektivisering och rationalisering. Detta leder bl.a. till nya t illämpningar med åtföljande kvalitetshöjning. Denna utveckling leder även till krav på differentiering och specialisering. Det är an geläget att dessa möjligheter tas till vara. Det innebär att ett väl strukturerat och sammanhållet förändringsarbete bör komma till stånd. Myndighetsorganisationen är inte i alla avseenden sådan att förnyelsearbetet påskyndas.

Kraven på opartisk het inom lantmäterisektorn har fått en ökad aktualitet under de senaste åren i såväl statlig som kommunal verksamhet. Det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet har ökat både beträffande volym och produktsortiment. Det är numera inte ovanligt att lokala kontor har omkring hälften av verksamheten baserad på uppdrag. Det förhållandet att det statliga lantmäteriet på uppdrag gör utredningar m. m. som sedan kan åberopas av en part vid en förrättning har uppmärksammats vid den nyligen gjorda översynen av fastighetsbildningslagen (prop. 1991/92:127 s.49). Detta förhållande har också påpekats av Lantbrukarnas Riksförbund.

Den statliga lantmäteriorganisationen håller i regel isär de skilda verksamheterna på ett bra sätt. Förhållandet att klienten ena st unden får tjänster utförda på kommersiella grunder och i andra sammanhang möter samma organisation som beslutande myndighet inger dock betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt.

En liknande problematik är aktuell även i kommuner med kommunal fastighetsbildnin gsmyndighet. Kommunala fastighetsbildningsmyndigheter handlägger förrättningar där kommunen är sakägare eller på annat sätt är intressent. Dessa frågor utgör också en anledning till att en ny lösning bör prövas för fastighetsbildningen i kommunerna.

Det är angeläget att kostnaderna sänks för att tillgodose behovet av mark för bebyggelse, infrastruktur och andra angelägna ändamål. Detta gäller inte minst inför genomförandet av satsningar på vägar, järnvägar m.m. under de närmaste åren. Det är angeläget fö r alla parter att förfarandet är effektivt, dvs. kännetecknas av kvalitet, snabbhet, enkelhet, rättssäkerhet och låga kostnader. Det ta förutsätter bl.a. ett förrättningsförfarande som präglas av opartiskhet och hög kompetens. Nuvarande förhållanden och utveckling riskerar emellertid att leda till att förfarandet förlorar förtroende och ersätts med mera komplicerade och kostsamma avtals- eller domstolsprocedurer.

Vad som nu har redovisats leder fram till att en samlad och genomgripande översyn bör ske av den statliga och delar av den kommunala lantmäteriverksamheten samt av fastighetsdataverksamheten. Det är naturligt att vid en sådan översyn även överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med övrig myndighetsutövning på fastighetsområdet. Behovet av en s amlad översyn understryks, som tidigare har redovisats, av bl.a. flera remissinstanser i yttranden över Lantmäteriverkets utredning om fastighetsregistreringen m.m., t.ex. av Statskontoret och Riksrevisionsverket.

En särskild utredare bör därför nu tillkallas med huvudsaklig uppgift att föreslå en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdata verksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation. Utredaren skall även överväga om inskrivningsverksamheten bör i ntegreras med denna organisation.

Det övergripande målet bör vara att i ett samhällsekonomiskt perspektiv utforma en organisation som främjar effektiv fastighetsmarknad och rationell markanvändning samt god försörjning med kartor och annan landskapsinformation.

Organisationen skall präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens. Ansvarsroller skall vara klara. Organisationen skall vara utfo rmad så att den underlättar fortlöpande rationalisering och utveckling. De totala kostnaderna skall minska.

Den nya organisationen skall vara logiskt och konsekvent uppbyggd. Den skall vara enkel och tydlig. Den skall så långt som möjligt v ara enhetlig över hela landet. För myndighetsutövning skall ett delat huvudmannaskap undvikas.

En decentraliserad och marknadsanpassad organisation skall eftersträvas. Den skall präglas av kundnärhet och god service. Organisationen bör bestå av få nivåer.

Myndighetsutövning skall i princip skiljas från uppdragsverksamhet. Översynen skall främja rättssäkerhet i myndighetsutövningen samt lägga grund för ökad konkurrens inom övrig verksamhet.

Äganderätten med åtföljande befogenheter att nyttja marken utgör en grundsten i sa mhället. Fastighetsbildning, fastighetsregistrering, inskrivningsverksamhet, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation utgör en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur. Att dessa verksamheter bedrivs på ett rationellt och ändamålsenligt sätt med iakttagande av höga krav på rättssäkerhet är en grundläggande förutsättning för en fungerande mar knadsekonomi.

Staten har ett övergripande ansvar för denna infrastruktur. En väl fungerande infrastruktur är dock av gemensamt intresse för stat, kommun, näringsliv, kreditinstitut, organisationer och enskilda. Förekomsten av ett sådant gemensamt intresse bör underlätta en lösning av frågor om arbetsfördelning, former för samverkan, gränsdragning, kostnads- och intäktsfördel ning m.m.

De frågor som utredningen skall behandla berör såväl lokal, regional som central nivå. Många organ och aktörer är berörda. Utredning en måste bedrivas utan att vara bunden av nuvarande struktur. Endast ett förutsättningslöst och av dage ns organisatoriska förhållanden obundet angreppssätt torde ha förutsättningar att leda till önskvärda förändringar och funktionella resultat.

Detta innebär även att utredningsarbetet bör bedrivas öppet och med utnyttjande av kunskap och erfarenheter inom berörda myndigheter, organisationer m.m. Utredningsarbetet bör så långt som möjligt bedrivas på sådant sätt att pågående verksamhet och utveckling inte förhindras eller försenas.

Utredningsarbetet bör i ett första skede inriktas mot principfrågor och huvudlinjer. Förslagen bör grundas på erforderliga omvärlds- och konsekvensanalyser. Utredaren bör med utgångspunkt i redovisade mål ha frihet att pröva olika lösningar. Det är angeläget att utredningsarbetet genomförs snabbt och med sådan inriktning att det efter remissbehandling kan ligga till grund för beslut av regering och riksdag om nya riktlinjer för de berörda verksamheterna. Ett beslu t om riktlinjer förutsätts sedan komma att följas av ett fortsatt arbete om närmare detaljer kring genomförandet m.m .

En utgångspunkt för utredarens arbete bör vara att de särskilda fastighetsregistermyndigheterna skall avvecklas. Detta kan ses som e tt viktigt led i en generell utveckling mot registrering vid källan, dvs. där besluten fattas. Registreringsfunktionen bör utgöra et t avslutande led vid fastighetsbildning och andra beslut som skall registreras.

Utredaren bör ta ställning till om inskrivningsväsendet bör skiljas från domstolarna och överväga i vilken utsträckning inskri vningsverksamheten kan integreras med övrig myndighetsutövning på fastighetsområdet. En sådan förändring är av positiv betydelse för domstolsväsendet. Det är nämligen av stor vikt att uppgifter som ligger utanför det egentliga rättskipningsområdet förs över till f örvaltningsmyndigheter. Detta för att domstolarna skall kunna koncentrera sin verksamhet till lösning av sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning.

En integrering av inskrivningsverksamheten med övrig myndighetsutövning på fastighetsom rådet bör också underlätta samverkan mellan inskrivningsverksamheten och fastighetsregistreringen. En sådan organisation kan ge möjlighet till en gemensam kompetensmässig utveckling. Även den gemensamma anknytningen till fastighetsdatasystemet talar för en utbyggd samverkan.

Det finns emellertid också skäl som talar mot att skilja inskrivningsväsendet från domstolarna och integrera det med annan myndighet sverksamhet på fastighetsområdet. Frågor om beviljande av lagfart och inteckning kräver inte sällan juridisk fackkunskap på civilrättens områden t.ex. när det gäller familjerätt och vissa fastighetsrättsliga frågor. Anknytningen till domstolarna garanterar inskrivningsväsendet tillgång till bl.a. denna civilrättsliga kunskap.

Givetvis bör utredaren beakta även andra omständigheter som kan vara av betydelse för bedömningen av inskrivningsverksamhetens framt ida hemvist. Utredaren bör ta del av remissvaren över betänkandet från Domstolsutredningen (SOU 1991:106) och departementspromemorian om domstolsväsen det (Ds 1992:38) i de delar som berör inskrivningsverksamheten. Även utvecklingen på panträttsområdet bör beaktas.

Utredaren skall utgå från att några organisatoriska ändringar inte nu skall ske vad gäller fastighetstaxeringsverksamheten. De samordnings- och rationaliseringsmöjligheter som kan föreligga bör kunna tas till vara genom ett fortsatt samordnat utvecklingsarbete. Ut redarens överväganden bör inriktas på att sådan samverkan skall underlättas.

Nu angivna mål och utgångspunkter leder till riktl injer för ett organisatoriskt huvudalternativ som översiktligt redovisas i det följande. Utredaren bör vidareutveckla detta förstaha ndsalternativ. Det bör dock, som tidigare sagts, stå utredaren fritt att inom angivna ramar också pröva och föreslå andra lösningar.

De organisatoriska frågorna kan ses med utgångspunkt dels i de krav som ställs på verksamheten på lokal nivå, dels i vad som kan var a en lämplig struktur för de centrala funktionerna. När detta synsätt i viss utsträckning tillämpas i det följande skall det inte uppfattas så att utredningsarbetet skall bindas av nuvarande organisatori ska nivåindelning. Övervägandena bör även i dessa avseenden göras obundna av nuvarande arbetsfördelning m.m. Av de angivna målen framgår att en decentraliserad verksamhet med få organisatoriska nivåer skall eftersträvas.

Verksamheten med fastighetsbildning och fastighetsregistrering bör samlas i en organisation. Till denna bör, om det bedöms lämpligt, även föras inskrivnings verksamheten. Organisationen benämns här av praktiska skäl fastighetsmyndigheten. Det bör naturligtvis ankomma på utredaren att före slå benämningar på föreslagna organisationer. I fastighetsmyndigheten bör utöver verksamhet på fältet ingå en central del med funkti oner som nu finns i Lantmäteriverket, Centralnämnden för fastighetsdata och, om inskrivningsverksamheten integreras, Domstolsverket.

Det är naturligt att denna myndighet är statlig med hänsyn till vad som tidigare framförts om enhetlighet och st atligt ansvar. Inskrivningsverksamhetens karaktär talar också för detta.

Fastighetsmyndighetens eget arbete i fråga om fastighetsbildning skall omfatta det som är myndighetsuppgifter. Vissa delar av arbete t med fastighetsbildning, t.ex. förrättningsförberedelser, bör -- under konkurrens -- kunna utföras av berörd kommun, av en friståen de statlig uppdragsorganisation eller på konsultbasis.

Verksamhet som nu bedrivs på uppdragsbasis skall i princip organisatoriskt skiljas från myndighetsfunktionen. Uppdragsverksamheten är i dag en viktig del av de offentliga fastighetsanknutna aktiviteterna, särskilt i många små och medelstora kommuner. Verksamheten har ökat i omfattning och varit framgångsrik. En verksamhet av denna karaktär avgränsad till det kompetensområdes om omfattas av fastighetsfrågor, t.ex. fastighetsrätt och fastighetsekonomi, samt landskapsinformation måste finnas även i fortsättn ingen men utföras under nya former enligt angivna förutsättningar. Utredaren bör överväga formerna för en samlad upp dragsorganisation. Om inte skäl talar däremot framstår statligt bolag som en lämplig lösning. Ett alternativ som bör utredas är ett eller flera bolag ägda gemensamt av staten och kommunerna.

Denna uppdelning av nuvarande verksamhet är i princip klar och enkel. I praktiken kommer det emellertid att uppstå en rad avgränsnin gs- och avvägningsfrågor som måste uppmärksammas av utredaren. Uppdelningen av verksamhet som nu bedrivs integrerat innebär bl.a. att vissa samhällsekonomiska fördelar kan gå förlorade. Utredaren bör sträva efter att dessa fördelar så långt som möjligt tas till vara även i fortsättningen.

För att en decentraliserad lantmäteriverksamhet skall kunna bevaras måste särskilt i glesbygdsområden långsiktiga avtal kunna träffas mellan fastighetsmyndigheten och t.ex. uppdragsorganisationen. Detta innebär att t.ex. förrättningsförberedelser kan läggas ut på uppdragsorganisationen. Det är emellertid väsentligt att detta sker under beaktande av att fastighetsmyndigheten måste ha ett formellt och reellt ansvar för den myndighetsutövande verksamheten. Det är också viktigt för att stödja den lokala verksamheten att utvecklingsverksamhet inriktas mot enkla lösningar för lokal tillämpning.

Kommunerna bestämmer hur arbetet med den egna mätnings- och kartläggningsverksamheten (MBK) skall organiseras. Utredaren skall inte närmare analysera denna verksamhet annat än i de avseenden där det finns samband med uppdraget i övrigt. Fastighetsmyndigheten bör kunna träffa långsiktiga avtal med kommuner som har ege n MBK-organisation med innebörd att den kommunala organisationen i tillämpliga fall t.ex. förbereder fastighetsbildningen. Även i de ssa fall är det väsentligt att arbetsfördelningen blir sådan att fastighetsmyndigheten får ett formellt och reellt ansvar för myndig hetsutövande verksamhet. Sambandet mellan fastighetsbildning och plangenomförande, särskilt i tekniskt hänseende, bör dock tillmätas stor vikt. Former för förenkling av fastighetsbildningen i t.ex. enkla plansituationer bör särskilt kunna övervägas i detta sammanhang. Lösningar bör eftersträvas som tillgodoser såväl kraven på enhetlighet och effektiv organisation som kommunerna s behov. Den angivna inriktningen medger att kommunerna på ett friare sätt kan utveckla sin egen verksamhet inom området.

De föreslagna förändringarna leder till vissa konsekvenser som särskilt bör övervägas. En sådan fråga är hur den rådgivningsverksamh et som det statliga lantmäteriet nu bedriver skall organiseras. Denna verksamhet har stor betydelse för små och medelstora kommuner. En annan fråga gäller överlantmätarmyndigheternas roll och formen för att biträda länsstyrelsen med lantmäteritjänster (jämför prop. 1988/89:154, bet. 1989/90:BoU9, rskr. 1989/90:89). Utredaren bör pröva om det även i fortsättningen behövs en regional ni vå i den nya organisationen. Avvecklingen av de särskilda fastighetsregistermyndigheterna innebär bl.a. att arkivfrågorna behöver uppmärksammas.

Utgångspunkten för huvudalternativet till organisation av de centrala funktionerna är mot tidigare a ngiven bakgrund att det skall finnas en fastighetsmyndighet och en uppdragsorganisation. Till den senare bör föras all berörd verksamhet som inte skall ingå i fastighetsmyndigheten eller som bör bedrivas i annan form.

Vid denna uppdelning krävs ingående överväganden om verksamheten med kartor och annan landskapsinformation. I denna verksamhet ingår betydande uppgifter som i dag utförs av en myndighet, t.ex. tillsyn och samordning av all mätnings- och kartverksamhet, forsknings-och utvecklingsverksamhet, samordning av uppbyggnad och ajourhållning av databaser, ansvaret för ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick samt sekretessgra nskning och ansvar för kartförsörjningen i krig. Utredaren bör granska och lämna förslag om var olika uppgifter skall utföras.

En utgångspunkt bör vara -- oavsett fördelning mellan myndighet och uppdragsorganisation -- att den av staten bekostade produktionen av kartor, flygbilder och annan landskapsinformation samt verksamheten med rikets geodetiska nät och riksgränsarbeten även fortsättningsvis bör bedrivas i statlig form eller eventuellt i samarbete mellan stat och kommun. Det motiveras bl.a. av att ä ven försvarets kartbehov skall tillgodoses av samma producent och att det därmed är ett intresse att arbetet bedrivs på ett från säk erhetssynpunkt och andra synpunkter godtagbart sätt.

Även vad som nu har anförts talar för att huvudalternativet bör inriktas mot en samlad uppdragsorganisation på statlig eller statlig/kommunal grund. För en sammanhållen uppdragsorganisation ta lar också det starka sambandet mellan allmän kartläggning och därtill knuten uppdragsproduktion samt att svåra avgränsningsproblem s kulle uppkomma vid en ytterligare uppdelning. Utredaren skall även belysa möjligheterna till ytterligare effektivitetsvinster genom ökat samarbete med Sjöfartsverket i fråga om kartproduktion.

Tjänsteexport bör, som regeringen har föreslagit i budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 15), bedrivas i ett särskilt bolag. U tredaren bör uppmärksamma behovet av samband mellan detta bolag och de organisationer som han kan komma att föreslå.

Fastighetsbildningen finansieras av avgifter som tas ut enligt lantmäteritaxan (1971:1101). Avgifterna skall täcka kostnaderna för verksamheten. Även den kommunalt bedrivna fastighetsbildningen finansieras enligt samma taxa. Fastighetsregistreringen, fastighetsdat averksamheten och inskrivningsverksamheten finansieras av anslag som skall motsvaras av expeditionsavgifter för bevis m.m. vid inskr ivningsmyndigheterna. Ett undant ag är den kommunalt bedrivna registreringen vilken bekostas med kommunala skattemedel. Den allmänna kartläggningen finansieras med statliga skattemedel.

Ett särskilt förhållande som bör uppmärksammas i finansieringssammanhang är att betydande delar av berörda verksamheter är inriktade på att skapa en grundläggande infrastruktur som i stor utsträckning nyttiggörs inom andra delar av samhället.

Utredaren bör lämna förslag om hur finansieringen av verksamheterna skall ordnas mot bakgrund av den organisat ion som föreslås. En utgångspunkt skall vara att avgifter svarar för största möjliga del av finansieringen. Avgiftssystemet skall va ra så enkelt som möjligt. Det är angeläget att systemet konstrueras på sådant sätt att det så långt som möjligt blir en direkt koppl ing mellan utförd prestation och avgift. Utredaren skall beakta vad som kommit fram i fråga om bl.a. avgiftsnivån i Fastighetsbildni ngskostnadsutredningens förslag och remissbehandlingen av detta.

När det gäller finansieringen av den allmänna ka rtläggningen bör utredaren ta del av redovisningen av det uppdrag (dnr M92/2279/7) som Lantmäteriverket skall redovisa till regering en senast den 31 mars 1993 och som bl.a. skall behandla denna fråga. Statskontorets arbeten kring åtkomst av geografiska data kan oc kså utgöra ett underlag.

I fråga om uppdragsverksamhet baserad på fastighetsdatasystemet bör utredaren pröva i vilken utsträckning sådan verksamhet i ökad om fattning bör bidra till finansieringen av driften av systemet.

Vad som nu har sagts om en ny organisation ger också anledning att ta upp frågan om vem som skall pröva överklaganden av de beslut s om fattas inom organisationens ram. I fråga om instansordningen gäller i dag olika bestämmelser för fastighetsbildningsmyndigheter, fastighetsregistermyndigheter och inskrivningsmyndigheter. Talan mot en fastighetsbildningsmyndighets beslut förs normalt i fastighe tsdomstolen. Fastighetsregistermyndighetens beslut skall däremot som regel överklagas till kammarrätten . Överklaganden av inskrivningsmyndighetens beslut prövas av hovrätten. Det kan i och för sig finnas skäl för sådana skillnader efte rsom myndigheternas verksamheter i flera avseenden skiljer sig åt. Utredaren bör emellertid undersöka om en viss samordning av insta nsordningen skulle kunna innebära några fördelar.

Den beskrivning av de nuvarande förhållandena och utvecklingsmöjligheterna inom verksamhetsområdet som jag lämnat i det föregående ger bilden av en snabb f örändring. Genom den utredning som jag nu förordar ökar graden av omställning ännu mer. Förestående förändringar bör dock ses i bely sning av att de huvudsakliga funktionerna kommer att finnas kvar även om de kan komma att rationaliseras och fördelas på ett nytt sä tt mellan t.ex. myndigheter, kommuner, bolag och andra aktörer.

Riktlinjerna för den omställning som nu inleds bör som nämnts arbetas fram snabbt. I ett första steg som skall redovisas före den 1 november 1993 behandlas principöverväganden och en huvudstruktur samt en genomförandeplan m.m. I ett andra steg bör utredaren behandla frågor om bl.a. författningsändringar och fina nsieringslösningar. Uppdraget skall slutredovisas före den 1 juni 1994.

De aktuella förändringarna kan upplevas som påfrestande och sprida osäkerhet hos dem som arbetar inom berörda verksamheter. I viss u tsträckning kommer sådan osäkerhet alltid att finnas i dynamiska skeden. Förändringar innehåller emellertid även positiva moment. De t finns också förväntningar inom berörda organisationer om klargörande ställningstaganden vad gäller verksamhetens långsiktiga inriktning. Genom att dessa frågor nu tas upp med utgångspunkt i att en så optimal organisation som möjligt skall skapas, ökar möjligheterna för fortsatt utveckling och nya tillä mpningar. Detta är av betydelse för dem som arbetar inom verksamhetsområdet.

Berörda personalorganisationer bör hållas informerade om utredningsarbetet samt beredas tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall samråda med den särskilda utredare som har tillkallats för att se över vissa frågor i plan- och bygglagen m.m. (M 1992:03). I fråga om behovet av en regional nivå i den nya organisationen skall utredaren samråda med Regionberedningen (C 1992:06).

Utredaren skall i övrigt ta del av de utredningar som pågår inom aktuellt och angränsande områden. Det bör stå utredaren fritt att ta upp frågor om samband även med andra angränsande verksamheter som inte berörts i det föregående.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Jag har i ärendet särskilt samrått med chefen för Justitiedepartementet och statsrådet Laurén samt chefen för Kommunikationsdepartementet.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra äre nden om lantmäteriet, landskapsinformation och fastighetsdataverksamhet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att lämna förslag om en ny organisa tion för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet, produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. samt att överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna organisation och undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete inom land- och sjökarteverksamheterna samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)