Beslut vid regeringssammanträde den 15 september 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas med uppdrag att kartlägga och analysera fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män.

Bakgrund

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män skall ha lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter inom alla väsentliga områden i livet. Ett delmål är därvid att det skall finnas samma möjligheter för kvinnor och män till ekonomiskt oberoende. I propositionen - Delad makt delat ansvar - om jämställdhetspolitiken (prop. 1993/94:147, 1993/94 AU 17, rskr. 1993/94:290) - behandlar regeringen frågor om fördelningen av ekonomiska resurser och ekonomisk makt mellan kvinnor och män. Där konstateras (s. 31) att det inte finns någon samlad bild av kvinnors respektive mäns tillgång till ekonomiska resurser och hur detta påverkar kvinnors och mäns makt i familjen och i samhället. I propositionen anmäler regeringen sin avsikt att tillkalla en särskild utredare för att få dessa frågor ordentligt belysta.

Makten över de ekonomiska regelsystemen

Enligt Maktutredningen äger mycket av maktutövningen rum inom bestämda regelsystem. Makten över regelsystemen definieras som "möjligheten att skapa, upphäva eller ändra regler som styr människors handlande" (SOU 1990:44 s. 20).

I äldre tider fanns legala begränsningar i kvinnors möjligheter att lönearbeta och utöva ekonomisk makt såväl inom familjen som i samhället i stort. En första förutsättning för att kvinnor skulle få lika möjligheter som män till ekonomiska resurser och ekonomisk makt var därför att den negativa särbehandlingen av kvinnor i lagar och bestämmelser upphävdes. Numera finns inga rättsliga begränsningar av kvinnors tillgång till ekonomiska resurser och ekonomisk makt. Av äktenskapsbalken framgår exempelvis att "varje make råder över sin egendom och svarar för sina skulder" (1 kap. 3 §) samt att "makar skall fördela utgifter och sysslor mellan sig" (1 kap. 4 §).

I dag påverkas människors handlande i stället i stor utsträckning av de ekonomiska regelsystemen bestående av skatter, transfereringar, regler för lönesättning m.m. Dessa utgör sammantaget den ekonomiska incitamentsstruktur inom vars ramar enskilda individer fattar sina beslut och som därmed är av avgörande betydelse för hur kvinnor och män fördelar sin tid mellan betalt och obetalt arbete och därigenom också för kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser och ekonomisk makt. Hur de ekonomiska regelsystemen utformas är därför av stor betydelse för den ekonomiska jämställdheten.

Vilka som har makt att påverka de ekonomiska regelsystemen är ett område som knappast berörts, varken i den allmänna debatten eller i forskningen. Närmare analyser av t. ex. kvinnors ekonomiska makt i det privata näringslivet, i offentlig sektor, i de fackliga organisationerna, i olika slags fonder m.m. saknas nästan helt.

Följande uppgifter förtjänar dock att nämnas i detta sammanhang. Andelen kvinnor i riksdagen uppgår till 33 procent och i kommun- och landstings- fullmäktige till 34 respektive 43 procent. I 20 av 181 börsnoterade företag (11 procent) fanns det åtminstone en ordinarie kvinnlig styrelseledamot år 1993, i resterande 161 ingen alls. De 1 419 styrelseplatserna innehades av 1 005 olika individer. Av dessa var 33 kvinnor (3,3 procent). Av Svenska arbetsgivareföreningens (SAF) 35 ordinarie styrelseledamöter är ingen kvinna; däremot finns två kvinnliga suppleanter. Inom banker och finansinstitut arbetade år 1993 61 procent kvinnor, på chefsnivå var 8 procent kvinnor och i styrelserna 5 procent. Kvinnorna utgör ca hälften av arbetskraften, 45 procent av LO:s medlemmar, 58 procent av TCO:s och 41 procent av SACO:s (1993). Men ju högre upp i hierarkierna desto färre kvinnor. I centralorganisationernas styrelser har LO 13 procent, TCO 22 procent och SACO 33 procent kvinnor. På förbundsnivå har LO två kvinnliga förbundsordförande av 21 (10 procent), TCO fyra av 19 (21 procent) och SACO sex av 25 (24 procent).

Ett viktigt mål för jämställdhetspolitiken är en jämnare fördelning av inflytande mellan kvinnor och män på olika arenor i samhället. Med en ökad kvinnorepresentation ökar förutsättningarna för ett bättre besluts- underlag i olika samhällsfrågor. En kvinnorepresentation i beslutande organ som står i proportion till kvinnors andel av befolkningen är också en viktig demokratifråga. För att faktisk jämställdhet skall uppnås måste kvinnor delta på alla samhällsområden på basis av sina egna kvalifikationer och erfarenheter. Detta gäller även i de fora där de ekonomiska regelsystemen utformas. En kartläggning av var i samhället beslut fattas som påverkar den ekonomiska incitamentsstrukturen och i vilken utsträckning kvinnor deltar i dessa kan utgöra startpunkten för ett aktivt arbete för att öka kvinnors representation, stärka kvinnors inflytande i samhället och förskjuta maktbalansen mellan könen till kvinnors förmån. När kvinnors inflytande stärks bör detta kunna bidra till att de beslut som fattas får en bredare erfarenhetsgrund och därigenom gynnar alla grupper i samhället.

En kartläggning och analys behöver göras för att öka kunskapen om i vilken utsträckning kvinnor har makt att påverka de ekonomiska regel- systemen. Hittills har representationsstudier varit det vanligaste sättet att angripa detta område. Detta innebär en förenkling. Det är dock också angeläget att finna metoder för att göra det möjligt att kontinuerligt följa och synliggöra utvecklingen av andelen kvinnor bland ekonomiska makthavare.

De ekonomiska regelsystemens konsekvenser för fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män

I ett historiskt perspektiv är kvinnors möjligheter att inneha ett arbete som ger ekonomiskt oberoende en sentida företeelse. Detta gäller särskilt gifta kvinnor. Kvinnors möjligheter att arbeta har däremot aldrig begränsats. De har arbetat i hushållet, i ladugården, på åkrarna och i arbetsmarknadens utkanter som "självförsörjande" och med osäkra, lågt betalda arbeten. Det var inte kvinnors möjligheter att arbeta som begränsades, utan deras möjligheter att bli ekonomiskt oberoende av män genom att de formellt utestängdes från utbildningar, näringsgrenar, yrken, tjänster och anställningar och genom att de inte var myndiga.

I dag är kvinnors formella möjligheter till ekonomiskt oberoende lika stora som mäns och de ekonomiska regelsystemen har under de gångna decennierna förändrats i en riktning som stimulerat kvinnors yrkesarbete. I detta sammanhang kan särskilt nämnas särbeskattningsreformen år 1971, föräldraförsäkringens införande år 1974 och inkomstbortfallsprincipen vad gäller socialförsäkringarna. Stigande löner och en löneutjämning i förhållande till männen har gjort en omfördelning av tid från hushållsarbete till yrkesarbete lönsam för kvinnor. Kortare förvärvsarbetstider för männen innebär att deras möjlighet att delta i arbetet med hem och familj ökat, utbyggnaden av offentligt subventionerad barnomsorg har ökat tillgången och minskat relativpriset på alternativ till barnomsorg i hemmet.

De ekonomiska regelsystemens utformning är av mycket stor betydelse för ekonomisk jämställdhet. Ett ökat ekonomiskt oberoende för kvinnor och ett ökat ansvarstagande för vård av barn och hem av männen förutsätter att de ekonomiska regelsystemen är utformade så att de skapar positiva incitament för kvinnor och män att fördela sin tid och sina arbetsinsatser i förvärvsarbete respektive arbete med hem och barn någorlunda jämnt.

Förändringarna i de ekonomiska regelsystemen har frambringat en ny ordning med ökat arbetsmarknadsdeltagande för kvinnor och därmed minskat ekonomiskt beroende av enskilda män. Dock har inte genussystemet, dvs., segregeringen och hierarkiseringen mellan könen, eliminerats. Det tar sig dock nya uttrycksformer. Har detta ett samband med de ekonomiska regelsystemens utformning? Minskar de kvinnors ekonomiska beroende av män, samtidigt som de uppmuntrar kvinnor till lönearbete på deltid och män till lönearbete på heltid? Fördelar de genom sin konstruktion männen till de inflytelserika, ledande och högt betalda positionerna på arbetsmarknaden och kvinnorna till de underordnade, okvalificerade och lågt betalda? Stimulerar de kvinnor att utnyttja föräldraledigheten och hämmar de mäns utnyttjande osv.?

Medvetenheten om att olika ekonomisk-politiska reformer kan ha olika effekter för kvinnor och män finns. Regeringen anser att det är angeläget att reformer övervägs och utvärderas ur ett jämställdhetsperspektiv, både i det utredningsarbete och annat beredningsarbete som föregår regeringens förslag och i den uppföljning och utvärdering av reformer och av användning av offentliga resurser som kommer att bli ett alltmer väsentligt inslag i statsmakternas uppgift. Kommittéer m.m. som tillsätts för att belysa frågor av betydelse för samhällets jämställdhetsmål har till uppgift att analysera berörda frågor ur ett jämställdhetsperspektiv.

Förbättrade kunskaper behövs också i fråga om hur de fördelningssystem som finns eller som är under övervägande återverkar på kvinnor respektive på män.

Kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser

Trots att kvinnor och män arbetar lika mycket om hänsyn tas till såväl betalt som obetalt arbete, är det stora skillnader i kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser. År 1991 hade närmare hälften av kvinnorna en årsinkomst på mindre än 100 000 kronor, medan detta endast gällde en dryg fjärdedel av männen. Å andra sidan hade 7,4 procent av de manliga inkomsttagarna en årsinkomst på 300 000 kronor eller mer, i jämförelse med 1,5 procent av de kvinnliga. Medelinkomsten för kvinnor uppgick till 108 700 kronor och för män till 162 600 kronor.

Den viktigaste inkomstkällan för såväl kvinnor som män är inkomst av förvärvsarbete. Andelen sysselsatta kvinnor är i dag nästan lika hög som andelen män, men kvinnor förvärvsarbetar i stor utsträckning deltid. Detta är en av förklaringarna till kvinnors lägre inkomster. En annan förklaring är att kvinnor har lägre lön än män även om de förvärvsarbetar lika lång tid. Skillnaderna mellan kvinnors och mäns löner är större bland tjänstemän och akademiker än bland arbetare. TCO-kvinnorna har lägre löner än LO-männen och SACO-kvinnorna har lägre löner än TCO-männen. En förklaring till att kvinnor har lägre löner än män är att kvinnor och män återfinns inom olika yrken. Det finns ett starkt samband mellan genomsnittslönen i ett yrke och andelen män i yrket. Ju större andel män, desto högre är medellönen.

En annan förklaring är att kvinnor och män finns på skilda hierarkiska nivåer. Knappt 10 procent av cheferna är kvinnor inom privat sektor och 30 procent inom offentlig sektor. Ju högre upp i hierarkin desto färre är kvinnorna.

År 1991 var löneskillnaden per timme mellan kvinnor och män 21 procent. Tar man hänsyn till utbildningens längd, arbetslivserfarenhet, yrkesposition och sektorstillhörighet minskar löneskillnaderna, men uppgår ändå till 13 procent, vilket är en marginell ökning jämfört med år 1981. Beräkningar tyder på att kvinnor under det senaste decenniet fått lägre avkastning på sitt humankapital än män, vilket inte var fallet tidigare.

Kvinnors och mäns inkomster består emellertid inte enbart av förvärvs- inkomster, därtill kommer inkomster från kapital och transfereringar. Statistiska uppgifter uppdelade på kvinnor och män finns i begränsad utsträckning publicerade. En systematisk analys av kapitalinkomster och transfereringar ur ett könsperspektiv saknas.

Fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män visas också i det sparande som finns i olika former. Sparandet eller nettoförmögenheten har betydelse såväl för tryggheten som för möjligheten att kunna välja mellan olika handlingsalternativ. Kvinnors innehav av bankmedel uppgick år 1991 genomsnittligt till 58 600 kronor medan männens låg på 65 400 kronor. En större andel män än kvinnor innehade värdepapper och aktier och värdet på innehaven var högre för männen. För de ensamstående kvinnorna respektive männen var andelen med eget hem inte speciellt särskiljande; mellan 10 och 11 procent av både kvinnor och män ägde eget hem och 6-7 procent av båda könen ägde fritidshus. För samboende var gemensamt ägande av det egna hemmet det vanligaste (56,5 procent). I övriga fall var det ungefär tre gånger så vanligt att endast mannen stod som ägare jämfört med fall där endast kvinnan stod som ägare. Av de privata personbilarna var 70 procent registrerade på män.

Ökad kunskap behövs om kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser, hur stora dessa är, från vilka källor de kommer (lön, kapitalinkomster, socialförsäkringar, andra transfereringar), huruvida detta förändras över livscykeln, skiljer sig åt mellan olika kohorter, mellan utlandsfödda och svensfödda personer, mellan olika regioner och om inkomstkällorna skiljer sig åt för kvinnor respektive män med lika stora inkomster.

Tillgång till ekonomiska resurser som förutsättningar för makt i familjen

Ett par vanliga utgångspunkter i maktforskningen är att betrakta tillgången till resurser som en förutsättning för makt samt att makt är en relation mellan två eller flera aktörer. Detta synsätt kan också anläggas på familjen. Familjen kan betraktas som en arena för förhandlingar. Familjen uppfattas då inte som en enhet med gemensamma intressen utan som bestående av ett antal individer som kan ha olika mål och förväntningar och som konkurrerar om resurser. Förhandlingarna i familjen kan gälla fördelningen av såväl pengar och tid som av betalt och obetalt arbete, t.ex. vem som skall stanna hemma för att vårda sjukt barn.

En vanlig definition av begreppet makt är att "A kan förmå B att göra något som B inte vill". Makt studeras då i öppna konfliktsituationer. Vid öppna konflikter kan man avgöra vad A:s och B:s intressen är och vem som har makten. Inom familjen tar sig emellertid inte alltid maktutövningen uttryck i öppna konflikter utan också i tystnad. Kvinnoforskare föredrar ofta en definition av makt som betonar självbestämmande, autonomi och självförverkligande framför en definition baserad på tvång.

I slutet av 1800-talet och början av 1900-talet hade män som individer och grupp formell makt att begränsa kvinnors tillgång till ekonomiska resurser. Även om en kvinna hade tillgång till ekonomiska resurser var det mannen som hade rätt att fatta beslut om hur de skulle användas. Särskilt gifta kvinnor hade få rättigheter. Även om en gift kvinna var missnöjd kunde hon ofta inte göra sin röst hörd, protestera och söka få till stånd en förändring. Att utmana mannen kunde vara kostsamt. Hustruns möjligheter att finna ett arbete för att kunna försörja sig och eventuella barn var mycket begränsade. Vetskapen om att hon inte heller kunde förvänta sig mycket stöd från de ekonomiska regelsystemen gjorde att hon fick lov att finna sig.

I dag är kvinnors möjligheter att försörja sig själva och eventuella barn mycket större. Drygt en tredjedel av de ensamstående kvinnorna med barn mottar emellertid socialbidrag. Detta tyder på att kvinnors ekonomiska standard sjunker vid en skilsmässa, men det pekar också på de ekonomiska regelsystemens betydelse för kvinnors möjligheter att göra sin röst hörd, att protestera, och om detta inte leder till en förändring, att ha möjlighet att lämna ett förhållande.

Vad innebär tillgång till ekonomiska resurser för maktfördelningen i familjen? Påverkar skillnader i inkomst mellan kvinna och man arbets- fördelningen i familjen? Påverkas fördelningen av vård av barn och olika hushållsarbetsuppgifter inklusive vem som sköter ekonomin? Tar fäder i familjer där föräldrarna har lika höga inkomster i större utsträckning ut föräldrapenningdagar? Vem betalar vad i familjen? Vem konsumerar vad? För att få bättre underlag för fortsatta jämställdhetsåtgärder behöver vi få ökade kunskaper om dessa frågor.

Uppdraget

Utredarens uppgift är att kartlägga och analysera fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män.

Utredaren skall

• kartlägga och analysera i vilken utsträckning kvinnor och män har makt att skapa, upphäva och ändra de ekonomiska regelsystemen samt finna metoder för att synliggöra och följa utvecklingen av andelen kvinnor bland ekonomiska makthavare,
• kartlägga och analysera i vilken utsträckning de ekonomiska regelsystemen stimulerar respektive motverkar ekonomisk jämställdhet samt undersöka i vilken utsträckning ekonomisk-politiska åtgärder granskas ur jämställdhetsperspektiv,
• belysa och analysera kvinnors och mäns tillgång till ekonomiska resurser, hur stora dessa är, från vilka källor de kommer (förvärvsinkomster, kapitalinkomster, socialförsäkringar, andra transfereringar), och om detta förändras i ett livscykelperspektiv, om det skiljer sig åt mellan olika kohorter, mellan utlandsfödda och svenskfödda personer, mellan olika regioner och om inkomstkällorna skiljer sig åt för kvinnor respektive män med lika stora inkomster,
• beskriva och analysera vad tillgången till ekonomiska resurser innebär för maktfördelningen i familjen.

Utredaren är oförhindrad att belysa även andra aspekter av betydelse för uppdraget samt föreslå de åtgärder som kan föranledas av utredningen.

För utredarens arbete gäller kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), beakta EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Uppdraget skall redovisas dels genom löpande delrapporter, dels genom en slutrapport i juni 1996.