SOU 1990:44

Demokrati och makt i Sverige : Maktutredningens huvudrapport

EM OKRATI OCH MAKT

I SVERIGE

. , , . Maktutredningens huvudrapport

DEMOK RATI () CH MAKT

I SVERIGE

Maktutredningens huvudrapport

1990244

SM]

, w * i & %%"

070???

& Statens offentliga utredningar & FSS 1990:44 & Statsrådsberedningen

Demokrati och makt i Sverige

Maktutredningens huvudrapport Stockholm 1990

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981 — 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr 38-12078—X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Re geringskansliets förvaltningskontor SOU—fönådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/7 63 23 20 Telefontid 810 - 1200 08/7 63 10 05 1200 - 1600 (endast beställare inom regeringskansliet)

ISBN 91—318-1057 Graphic Systems AB, Göteborg 1990 ISSN 0375-250X

Genom beslut den 27 juni 1985 bemyndigade regeringen dåvarande stats- rådet I. Carlsson att tillkalla en kommitté med uppdrag att genomföra en utredning om maktfördelning och demokrati i Sverige.

Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 5 september 1985 såsom ledamöter docent Olof Petersson (ordförande), dåvarande docenten Yvonne Hirdman, docent Inga Persson—Tanimura och såsom sakkunnig professor Johan P. Olsen.

Som huvudsekreterare förordnades den 17 december 1985 fil. kand. Anders Westholm.

Som ledamöter i referensgruppen med utländska forskare förordnades den 22 april 1986 professor Erik Allardt, professor Raymond Boudon, forskningsledare Helga Maria Hernes, professor James G. March, profes- sor Dennis C. Mueller, professor Helga Nowotny, professor Fritz W. Scharpf , professor Theda Skocpol, professor Lester C. Thurow och pro- fessor Sidney Verba. På egen begäran entledigades professor Boudon den 1 juni 1987 och professor Thurow den 1 december 1988 som ledamöter i referensgruppen.

Kommittén får härmed överlämna sitt huvudbetänkande. Som underlag för sitt arbete har kommittén utgivit ett antal böcker och rapporter, som förtecknas i en bilaga till detta betänkande.

Kommitténs uppdrag är därmed slutfört.

Uppsala den 17 juni 1990

Olof Petersson

Yvonne Hirdman Inga Persson Johan P. Olsen

/Anders Westholm

Innehåll En utredning om demokrati och makt ................................... 11 1.1 Demokrati ................................................................................... 12 1 1.1 ”Det Svenska demokratiska idealet” ............................... 12 1 1.2 Två tolkningar av demokratin ......................................... 14 1 1.3 Demokrati: honnörsord eller kritiskt begrepp? .............. 15 1.2 Makt ........................................................................................... 17 12.1 Debatten om maktbegreppet ........................................... 17 12.2 Makt och medborgarskap ................................................ 20 1.3 Den svenska modellen vid en vändpunkt? ................................ 21 1.4 lrterna förändringsfaktorer ........................................................ 26 1.5 Externa förändringsfaktorer ....................................................... 28 1.6 Irdustrisamhälle i omvandling ................................................... 31 1 6.1 Fritiden ............................................................................. 31 16.2 Familjen ........................................................................... 32 16.3 Arbetet ............................................................................. 34 16.4 Klassamhället .................................................................. 36 1.7 Fuvudrapportens uppläggning ................................................... 37 2 (tpinionsbildningen .................................................................. 43 2.1 [efinitionsmakten ...................................................................... 44 21.1 Invandrarna i offentligheten ............................................ 45 21.2 Politikens bildvärld ......................................................... 47 21.3 Maktens gestalt ................................................................ 49 2.2 ('pinionspåverkan ....................................................................... 50 22.1 Förväntningspolitik ......................................................... 51 22.2 Tankestyrning .................................................................. 52 22.3 Statens symboler ............................................................. 53 22.4 Påverkan som hantverk ................................................... 54 2.3 Massmedia .................................................................................. 57 23.1 Massmediestrukturen ...................................................... 57 23.2 Hur styrs massmedierna? ................................................ 59 23.3 Massmedia som arena ..................................................... 63 23.4 Ett ömsesidigt beroende .................................................. 66 2.4 Opinionsbildningens dilemman ................................................. 68

24.1 Massmedia, demokrati och samhällsutveckling ............. 69

32

3.3 3.4

3.5

4.1 4.2 4.3

4.4

4.5

4.6

Genussystemet ........................................................................... 73 Den icke problematiserande inställningens hinder ................... 74 3.1.1 Det teoretiska hindret ...................................................... 75 3.1.2 Om genussystemteorier ................................................... 76

3.1.3 Historisk bakgrund: den växande könskonllikten.......... 80 Husmoderskontraktet eller den andra historiska kompro-

missen 1930-1960 ....................................................................... 84 3.2.1 1930-tal ............................................................................ 84 3.2.2 Övergångsfasen: ]950—1960-tal ...................................... 87 Jämlikhetskontraktet 1965-1975/80 ........................................... 89 Jämställdhetskontraktet 1975/80- .............................................. 94 3.4.1 Den nutida könskonflikten .............................................. 94 3.4.2 Könskonfliktens vardagliga ansikte — ett genus-

kontraktperspektiv .......................................................... 96 3.4.3 Lösningarna och morgondagens genussystem ............... 104 3.4.4 Jämställdhetsväsendet ..................................................... 105 Genussystemet inför sekelskiftet: två bilder ............................. 111 3.5.1 Den mörka bilden ............................................................ 112 3.5.2 Den ljusa bilden ............................................................... 114 Makten över kapitalet .............................................................. 117 Marknad och demokrati ............................................................. 117 Äganderätt och medborgarrätt ................................................... 119 Ägandei näringslivet: från finansfamiljer till ägarkompetens och kontroll ................................................................................. 121 4.3.1 Ägarstruktur och inflytande på 1960-talet ..................... 121 4.3.2 M ot ökat institutionellt ägande ....................................... 122 4.3.3 Teoriutvecklingen kring ägandet .................................... 123 Ägarutretdningen ......................................................................... 124 4.4.1 Ägarnas kategoritillhörighet ........................................... 125 4.4.2 Koncentrationen i företagens ägar- och inflytande-

strruktur ............................................................................ 126 4.4.3 Inflytande och kontroll .................................................... 127 4.4.4 Kontrollägarskiften ......................................................... 128 4.4.5 Fientliga uppköpserbjudanden ........................................ 128 4.4.6 Försvarsåtgärder .............................................................. 129 4.4.7 Ägarkoncentrationen på övergripande nivå ................... 130 4.4.8 M.aktutrcdningen och ägarutredningen ........................... 131 Makten över det enskilda företaget ............................................ 131 4.5.1 Fr.-ån kapitalandelar till röstandelar ................................. 133 4.5.2 Från röstandelar i bolaget till röstandelar på stämman.. 134 4.5.3 Fr.-ån röstandelar till röstmakt .......................................... 136 4.5.4 Fnån autonom till heteronom röstmakt ........................... 137 Makten Öiver näringslivet ............................................................ 139 4.6.1 Dataunderlag .................................................................. . 140

SOU 1990:44 4.6.2 Koncentration .................................................................. 143 4.6.3 Centralisering .................................................................. 148 4.6.4 Koordination .................................................................... 150 4.6.5 Komplexitet ..................................................................... 158 4.6.6 Makten över näringslivet: sammanfattning .................... 160 4.7 Storföretagen och makten .......................................................... 161 4.7.1 Ägarmakt och företagsledarmakt .................................... 161 4.7.2 Storföretagens nätverk .................................................... 162 4.7.3 Storföretagen och den politiska makten ......................... 163 4.7.4 Ägarkoncentrationen och demokratin ............................ 164 5 De organiserade intressena ..................................................... 167 5.1 Det organiserade Sverige ........................................................... 168 5.1.1 Medlemsförankring ......................................................... 169 5.1.2 Samhörighet med organisationer .................................... 174 5.1.3 Organisation som resurs .................................................. 175 5.2 ?ackföreningsrörelsen ................................................................ 176 5.2.1 Förhandlingssystem i omvandling .................................. 178 5.3 Organisationerna och staten ....................................................... 179 5.3.1 Kontakter med regeringskansliet .................................... 181 5.3.2 Korporatism, järntrianglar och nätverk .......................... 182 5.3.3 Aktuella utvecklingstendenser ........................................ 186 5.4 Organisations-Sveriges problem ................................................ 190 5.4.1 Konsekvenser för staten .................................................. 190 5.4.2 Konsekvenser för organisationerna ................................ 191 5.4.3 Konsekvenser för medlemmarna .................................... 192 5.4.4 Organisationernas nya utmaning .................................... 194 6 Vledborgarna och politiken ..................................................... 197 6.1 Maktkampen om demokratins institutioner ............................... 198 6.2 Klassmobilisering och koalitionspolitik .................................... 200 52.1 Svengespohdskaasynnneui .......................................... 202 6.3 Partisystemets förändringar ........................................................ 203 6.4 En klyfta mellan medborgare och politik? ................................ 209 54.1 fknändnngaripohhsktdehagande ................................. 212 5.4.2 Ökar eller minskar den politiska jämlikheten? .............. 215 6.4.3 Utbildningens betydelse .................................................. 217 6.5 Maktlöshetens cirklar ............................................... _. ................ 219 7 Den ohenthgasektorn ............................................................. 223 7.1 Den offentliga sektorns omfattning ........................................... 224 7.1.1 Ekonomisk betydelse ...................................................... 224 7.1.2 Offentligt anställda ........................................ ,, ................ 225 7.1.3 Offentliga regleringar ...................................................... 226 7.1.4 Den offentliga sektorns gränser ...................................... 226

7.2 Den offentliga sektorns uppbyggnad och arbetssätt .................. 228 7.2.1 Hierarki ............................................................................ 228 7.2.2 Professionsstyre ............................................................... 230 7.2.3 Förvaltningskorporatism ................................................. 231 7.2.4 Brukarinflytande ............................................................. 232 7.3 Medborgarna och den offentliga sektorn ................................... 233 7.3.1 Att lägga livet till rätta .................................................... 234 7.3.2 Medborgarna och myndigheterna ................................... 235 7.3.3 Medborgarna och staten .................................................. 237 7.3.4 Medborgarens möjligheter att påverka ........................... 238 7.3.5 De anställda och arbetsskadorna ..................................... 239 7.4 Den offentliga sektorns resultat ................................................. 241 7.4.1 Är utjämning möjlig? ...................................................... 242 7.4.2 Den offentliga sektorn och jämställdheten ..................... 246 7.5 Politikerna och den offentliga sektorn ....................................... 248 7.5.1 Politik som styrning ........................................................ 248 7.5.2 Riksdagen ........................................................................ 249 7.5.3 Regeringen ....................................................................... 251 7.5.4 Makten att reformera ........................................................ 252

8 Makten över marknaderna ..................................................... 257 8.1 Medborgarna som konsumenter ................................................. 257 8.2 Vad är marknadsmakt? ............................................................... 261

8.3 Från marknadsekonomi via blandekonomi till förhandlings- ekonomi ...................................................................................... 262 8.4 Marknadsmaktens bestämningsfaktorer — teoretiska föreställ— ningsramar .................................... .. ............................................ 265 8.5 Marknadsmakt och internationell integration ........................... 268 8.6 Marknader, politik och organiserade intressen .......................... 2269 8.7 Marknadsmakt och konsumentvälfärd i Sverige ....................... 273 8.7.1 Koncentration, vinster och marknadsmakt inom

svensk industri .................................................................. 2274 8.7.2 Multinationell konkurrens och marknadsmakt ............... 2278 8.7.3 Den politiska marknaden för regleringar och indirekt

marknadsmakt .................................................................. 2287 8.7.4 Konkurrenspolitik och marknadsmakt ............................ 2292

8.8 Sammanfattning ........................................................................... 2298

9 Makteliten ................................................................................... 301 9.1 Sverige: två eliter? ....................................................................... 3305 9.2 Elitbegreppet ................................................................................ 306 9.2.1 Maktutredningens elitundersökning ................................ 3309 9.3 Vägen till makten ........................................................................ 3317 9.3.1 Rörelsebakgrund .............................................................. 3325 9.3.2 Andrarkins järnlag ............................................................ ?330

SOU 1990:44 9.4 Maktens ideologi ........................................................................ 337 9.4.1 Åsiktsdimensioner ........................................................... 341 9.4.2 Partisympatier .................................................................. 347 9.4.3 Institutionella särkulturer ................................................ 353 9.5 Den svenska maktelitens struktur .............................................. 355 10 I de yttre krafternas våld? ....................................................... 359 10.1 Teknik och makt ......................................................................... 359 10.1.1 Teknik som konstitution ................................................ 361 10.1.2 Förhållandet mellan teknik och makt ........................... 363 10.1.3 Globalt och lokalt .......................................................... 364 10.2 Den internationaliserade ekonomin ........................................... 367 10.2.1 lnternationalisering och demokrati ............................... 367 10.2.2 Internationaliseringens ekonomiska grunder ............... 369 10.2.3 Internationaliseringens effekter för olika grupper ....... 371 10.2.4 lnternationalisering och nationell ekonomisk-politisk autonomi ........................................................................ 372 10.2.5 lnternationalisering, nationalstatens handlingsalter- nativ och den svenska modellen ................................... 374 10.2.6 Konsekvenser av valutaregleringens avskaffande ....... 376 10.2.7 Sverige och EG — harmonisering och autonomi .......... 378 10.3 Den internationaliserade demokratin ......................................... 381 10.3.1 Sveriges möjligheter att påverka internationellt .......... 383 10.3.2 Den internationella maktutövningens nationella återverkningar ............................................................... 385 10.3.3 Internationaliseringens konsekvenser för medborgarna .................................................................. 387 11 Makt och demokrati under förändrade villkor .................... 389 11.1 Slutet på en epok ........................................................................ 389 11.1.1 Pågående förändringsprocesser .................................... 389 11.1.2 Den svenska modellen i omvandling ............................ 390 11.2 Medborgarnas makt .................................................................... 394 11.2.1 Könsskillnader ............................................................... 394 11.2.2 Ekonomisk ojämlikhet .................................................. 394 11.2.3 Klasskillnader ................................................................ 395 11.2.4 Kunskapsklyftor ............................................................ 395 11.2.5 Regionala skillnader ...................................................... 396 11.2.6 Invandrare ...................................................................... 397 11.2.7 Tillhörighet som resurs .................................................. 398 11.2.8 Variationer över livsområden och över tid ................... 399 11.1 Maktstrukturens förändringar .................................................... 399 11.4 Samhällsutvecklingen och det demokratiska idealet ................ 402 11.4.1 Medborgerlig nyorientering .......................................... 403 11.4.2 Institutionell nyorienterin g ........................................... 405

11.4.3 Medborgarna och demokratin ....................................... 407 Bilagor Bilaga 1 Direktiv ............................................................................ 411 Bilaga 2 Forskningsprogrammets organisation ............................ 421 Bilaga 3 Publicerade skrifter ......................................................... 427 Bilaga 4 Medverkande ................................................................... 437

Bilaga 5

Sakregister ....................................................................... 445

1. En utredning om demokrati och makt

Maktttredningens direktiv reser ett antal centrala frågor om makten i det svenska samhället. Vilken betydelse har skillnader i levnadsvillkor och fördelningen av olika resurser för medborgarnas faktiska möjligheter att delta l samhällets beslutsprocesser? Hur fördelas maktresurser och in- flytznie inom olika områden av svenskt samhällsliv, såsom näringslivet, den offentliga sektorn, organisationerna och opinionsbildningen? Hur påverkar samhällsutvecklingen olika former av maktutövning?

Frågorna i direktiven aktualiserar också det demokratiska styrelse- skickets grundläggande principer. Demokratins allmänna tanke är att mecbirgarna skall ha lika rätt till personlig utveckling och lika rätt att påverra samhällets gemensamma angelägenheter. Det finns därmed ett direkt samband mellan demokrati och makt. Demokratin kan ses som en uppsätning kriterier för samhällets maktfördelning. Den faktiska makt- strukturen kan i större eller mindre grad avvika från demokratins ideal.

Därmed formuleras en stor undersökningsuppgift, nämligen att i ljuset av demokratins principer karaktärisera det svenska samhällets makt- struktur. En sådan undersökning får ett särskilt intresse om den sätts in i ett historiskt perspektiv. Ökar eller minskar avståndet mellan demo- kratirs allmänna principer och maktutövningens realiteter? Utredningens direkziv ställer frågan ”om samhällsutvecklingen totalt sett närmar sig det svenska demokratiska idealet”.

Undersökningens tre centrala begrepp är därmed ”demokrati”, ”makt” och ”samhällsutveckling”. Alla dessa begrepp är notoriskt vaga och omstridda. Det saknas entydiga mätinstrument. Debatten rymmer många olika tolkningar och påståenden. Situationen skiljer sig emellertid inte från annan samhällsvetenskaplig forskning. Det normala torde vara att begrepp är mångtydiga och kontroversiella. Desto nödvändigare är det att begreppen diskuteras och preciseras. Detta kapitel avser att närmare besänma begreppens innebörd.

De: första avsnittet (1.1) diskuterar och problematiserar vad som skall anses utgöra ”det svenska demokratiska idealet”. Finns det en speciell ”svetsk” variant av demokrati och hur förhåller sig denna i såfall till den storainternationella idédebatten om demokratins innebörd?

Dä'näst (avsnitt 1.2) uppmärksammas debatten om maktbegreppets innebörd. Frågan här är vilken vägledning olika maktteorier ger för en undersökning av ett samhälles maktstruktur och dess förändringar.

Mot slutet av kapitlet karaktäriseras den pågående samhällsutvecklzimg- en. Det sker genom att teckna några huvuddrag i det moderna Sveriges styrelsesätt (avsnitt 1.3). Samtidigt identifieras några viktiga föråämd- ringsfaktorer (1.4-1.5). Samhällsutvecklingen belyses genom en mmdter- sökning av förändringarna i ett lokalsamhälle (1 .6).

Med utgångspunkt från denna principiella diskussion analyseras dien aktuella samhällsutvecklingen inom några centrala områden. Upplägg— ningen av huvudrapportens övriga kapitel presenteras i avsnitt 1.7.

1.1. Demokrati

Vad innebär det att värdera ett lands styrelsesätt, en samhällsordmimg, samhällsutvecklingen eller reformförslag med utgångspunkt från denmo- kratiska kriterier? Har demokratibegreppet såpass klar innebörd att dett igår att avgöra hur demokratiskt ett styrelsesätt är eller att skilja demokratiska från icke-demokratiska regimer? Hur stor enighet råder det om innelhtålllet i det demokratiska idealet och om dess tillämpbarhet inom olika delar" av samhällslivet? Om det dessutom är så, som stundom görs gällande, att demokratin alltid är ofullbordad, om förändring är ett naturligt cllemno- kratiskt tillstånd, kan man också fråga om idealet självt håller på att änidiras och i så fall i vilken riktning. Slutligen kan man fråga hur stor enightetten är när det gäller vilka omständigheter som bidrar till att främja (elller hämma en utveckling i demokratisk riktning.1

I maktutredningens direktiv ger regeringen uttryck för uppfattnintggen att det demokratiska idealet är klart och stabilt samt att det råder emigglhet om vad idealet innebär: ”Så såg och ser alltjämt det demokratiska idezailet ut i Sverige”. I västerländsk historia här situationen emellertid vazriit en annan. Användningssätten har varit många och ofta oklara. DemOtkirzati- definitionerna har innehållit spänningar och dilemman. Det har funimits skilda uppfattningar om vad som krävs för att demokratin skall ktuimna förverkligas. Huvudintrycket av dagens internationella demokratio'leibiatt är också att det varken råder enighet om begreppets innehåll eller (om betingelserna för demokratins utveckling.

1.1.1 ”Det svenska demokratiska idealet”

Utredningens direktiv knyter demokrati till grundtanken om alla miäimni— skors lika värde. Från denna princip härleds kravet att alla skall ha sammma möjlighet att påverka sina levnadsvillkor och samhällets utveckling. IDet gäller här faktiskt inflytande och inte bara formella möjligheter. Det ;gåälller också att kunna påverka alla samhällsområden. Inflytandet skall ktuimna göras gällande överallt där människors livschanser påverkas.

1. Detta avsnitt baseras på Johan P. Olsen, Demokrati på svenska, Carllssscons. Stockholm 1990.

Påverkansmöjligheterna, och därmed demokratibegreppet, knyts till deltagande i samhällets beslutsprocesser och till opinionsbildning. ”De- mokratins mål är att medborgarna på lika villkor skall kunna delta i formandet av framtiden och att de själva skall kunna forma sin tillvaro.” Vardagsdemokratin förutsätter att den enskilde skall delta i många sam— manhang: i politiska val, som förtroendevald, i fackföreningar, som boende och som anställd.

En sådan ”djupare” demokrati förutsätter, enligt direktiven, en jämn spridning av resurser: ekonomiska och organisatoriska resurser, kunska- per och kompetens, självförtroende och kontakter med inflytelserika personer. Olikheter i resurser skapar olika förutsättningar för att delta och för att utöva inflytande. ”Medborgarnas tillgång till olika typer av makt- resurser sätter ramarna för deras möjligheter att delta och för deras livschanser.” När direktiven antyder att den demokratiska utvecklingen gått längre i Sverige än i något annat europeiskt land anförs sociala och ekonomiska förhållanden såsom böndernas fria ställning, läskunnighet, yrkeskompetens samt medborgarnas deltagande i demokratiskt uppbygg- da partier, rörelser och organisationer.

Även demokratins framtidsutsikter ses i skenet av den sociala, ekono- miska och tekniska utvecklingen. Demokrati, social trygghet och effektiv produktion antas hänga samman, förstärka varandra och utgöra varandras förutsättningar. ”Lika litet som en stagnerande ekonomi kan garantera en ekonomisk trygghet kan en stagnerande demokrati garantera den sociala stabilitet som både är ett värde i sig och en förutsättning för den ekono- miska utvecklingen.”

Demokratins reella innehåll är, enligt direktiven, inte givet en gång för alla. Det förändras med den sociala och den ekonomiska utvecklingen. ”Makten samlas till dem som förstår den nya samhällsorganisationens villkor och de förändringsmöjligheter som nu gäller.” Drag i samhälls- utvecklingen kan bidra till att urholka demokratins reella innehåll. Sam- spelet mellan å ena sidan effektivitet, komplexitet och valfrihet som blir resultatet av ökade ekonomiska resurser och å andra sidan de beroende- förhållanden som därav följer betraktas som en del av demokratins existentiella problem. Uppmärksamheten måste därför riktas mot hur demokratin påverkas av utvecklingen i det genomorganiserade industri- samhället, med komplexa nätverk, scgmentering och särintressen som har makt att blockera förändringar. Direktiven reser frågan om denna utveckling inom många områden har gått så långt att det demokratiska inflytandet kan anses hotat.

Oklara maktförhållanden, som gör det svårare att utkräva ansvar, ”ökar risken för en känsla av maktlöshet, kanske t.o.m. vanmakt”. Därigenom riskeras själva fundamentet för demokratin: ”Det värde som varit grund- läggande för den svenska demokratins utveckling — att solidaritet med- borgarna emellan är en nödvändig förutsättning för att ett modernt sam- hälle inte skall brytas sönder i inbördes strider mellan olika grupper —

riskerar att undermineras om medborgarna inte förmår se samspeelet mellan maktutövning och levnadsvillkor.”

Direktiven knyter sålunda ”det Svenska demokratiska idealet” till iCdé- erna om folksuveränitet och likhet. Inflytande uppnås genom deltagannde i kollektiva beslutsprocesser på alla de områden där människors liws- chanser formas. Förmågan att delta och påverka är beroende av mään- niskors sociala och ekonomiska resurser. Demokratins överlevnadsftför- måga beror på huruvida solidariteten mellan olika samhällsgrupper kkan upprätthållas.

1.1.2. Två tolkningar av demokratin

Att det svenska demokratiska idealet på detta sätt beskrivs som entydiiigt och stabilt beror på att åtskilliga oklarheter och spänningar som är välkään- da både i västlig och svensk demokratidebatt förbigås. Flera av desssa dilemman kan föras tillbaka på spänningen mellan en samhällscentrerrad och en individcentrerad demokratitolkning. Båda dessa traditioner hhar sina rötter i feodalsamhällenas sammanbrott och upplysningstankens $se- ger i Västeuropa.

Direktivens synsätt sammanfaller i huvudsak med en samhällscentitre- rad demokratitradition. Utgångspunkten är här idén om ett suveränt foiolk och den enskildes roll som medlem i ett samhällskollektiv. Suveränititet förutsätter ett centrum för makt. Det är klart vem som i sista hand skxall kunna ta tvingande beslut och sätta åtgärder i verket. Folket förutsätts '; ha en kollektiv identitet. Beroendet och samhörighetcn mellan samhälllls- medlemmarna betonas. Den enskilde förutsätts ta ansvar både för eggna och andras intressen genom att delta i gemenskapen. Det gemensamnma bästa sätts i centrum.

På viktiga punkter står detta synsätt i motsättning till en individcentitre- rad demokratitradition. Här är utgångspunkten idén om en suverän inodi- vid som tar ansvar för sitt eget öde. Den enskilde individens särzrar't framhävs. Alla skall ha frihet att ordna sina egna förhållanden utifrfrån egna intressen och eget samvete, utan för mycket inblandning av anddra. Förhållandet mellan medborgarna präglas av frivilliga byten. Gemenskka- pen ingriper inte i de enskildas val så länge dessa inte skadar anddra människor. Den privata sfären ges företräde framför den offentliga. lEn viktig fråga i detta perspektiv blir hur individer och minoriteter kkan skydda sig mot kollektiva beslut.

Kollektiv enhet och personlig frihet har framställts som ideal. Men i de har också setts som farliga illusioner. Driven till sin yttersta konsekve'ens leder den ena principen till totalitärt styre där den enskilde villkorsl'clöst måste underkasta sig kollektivet, medan den andra principen kan uranrta till anarki, normupplösning och ett allas krig mot alla. En viktig del 1 av demokratiseringen har gått ut på att finna en balans mellan en samhälllls— centrerad och en individcentrerad demokratitolkning.

En del av det demokratiska kulturarvet innebär att människan genom kollektiv, rationell reflektion och debatt kan frigöra sig från drifter och imptlser. En livsnerv i demokratin är möjligheten att rationellt ändra preferenser och uppfattningar i ljuset av argument framförda i en öppen och tri diskussion.

Na ”individ” och ”samhälle” uppfattas som självständiga enheter kan det ändå uppstå spänningar mellan å ena sidan önskan att den enskilde inditiden skall ha största möjliga inflytande över sina egna livschanser och å andra sidan kravet om att befolkningen som kollektiv skall ha största möjliga inflytande över samhällsutvecklingen.

Det demokratibegrepp som utredningen tagit som sin utgångspunkt skiljtr sig i viktiga avseenden från den demokratisyn som kommer till uttrycki direktiven. Demokrati kan inte identi f icras med flertalsstyre och kollektiva beslutsprocesser. Demokratin förutsätter en balans mellan den enskildes rättigheter och plikter i förhållande till kollektivet och kollek- tives rättigheter och plikter i förhållande till den enskilde. Omfattningen av dessa spänningar kan variera, men oftast kommer demokratisk debatt och praktik att handla om ett blandningsförhållande och inte om en rencdling av ett samhällsorienterat eller ett individorienterat synsätt.

1.1.2— Demokrati: honnörsord eller kritiskt begrepp?

Såvil demokratins ideal som den praktiska utformningen av demokratiska inst'tutioner har färgats av olika historiskt-kulturella omständigheter och intressemotsättningar. Demokratibegreppet har fått sin innebörd genom en historisk tolkningsprocess. Det har gjorts försök att finna ett gemensamt språk för ett samtal om folkstyrelsens innebörd. Men det har också funnits en srid om begrepp och tolkningar. Ideal och praktiska försök har präglats av ntressemotsättningar och strid. Principer och former för samhälls- styriirg har avgjorts efter långa och ofta våldsamma konflikteroch de åtenpeglar därför fördelningen av maktresurser under olika historiska perioder.

F*am till slutet av 1700-talet var det få författare som framhöll demo- kratin som ett ideal. Fruktan för pöbelvälde (oklokrati), medelmåttighet, denagogi och den oupplysta massan var mer framträdande. Som alterna- tiv :illdemokrati kom rätten att styra att knytas till egendom (plutokrati) och skattekraft. Andra alternativ till demokratin är att de äldsta männen styr i kraft av sin visdom och erfarenhet (patriarki) eller att religiösa ledare styr i sin egenskap av uttolkare av Guds vilja (teokrati). Andra har hävda: att samhället endast kan överleva genom att låta en stark, heroisk ledare styra i kraft av mod och intuition. Det har också funnits argument för att de lärda och intellektuellt överlägsna borde styra (meritokrati) eller att makten borde ges till ”de bästa” (aristokrati) och därmed till dem son aitas ha störst förmåga att finna rationella lösningar till hela folkets frormta.

De senaste två seklens utveckling av demokratiska styrelseformer har inneburit en kamp mot sådana uppfattningar och idéer. ”Demokrati” kom att tas i bruk som ett kritiskt begrepp för att motivera krav på reformer. Demokratins förkämpar har förkastat föreställningen om att historien är ödesbestämd och lagbunden. De har också förkastat antagandet om en ”naturlig ordning” med specialiserade och statusbestämda rättigheter och med plikter bestämda av religiösa och traditionella institutioner.

I det traditionella samhället var individens plats bestämd av tillhörig- heten till olika slag av kollektiv. Familje- och släktskapsband, patriarkat, ståndstillhörighet och feodalism inordnade människor i en strikt hierarki. Religiösa föreställningar gav legitimitet åt den rådande ordningen. Med den moderna tiden igångsätts den utveckling som sammanfattats umder begreppet individualisering. Undan för undan lösgjorde sig människor från det traditionella samhällets kollektiva band. Att fritt kunna välja vistelseort, yrke, make och till och med åsikt, blev den fria individens signum. Renässansen och upplysningstiden innebar en omvälvnimg i synen på människans plats i samhället. Människan sågs inte längre som mottagare av ett förutbestämt väsen utan hon kan i kraft av egna fria beslut gestalta sitt liv. Tron på människans egen skaparkraft och hemnes autonomi blev det centrala. Människan äger ett eget värde och en skajpan- de förmåga att forma sin framtid. I stället för ödet träder den vilja som känner sig själv och har tillit till sig själv. Det är ett historiskt faktum att demokratins och humanismens ideal är oupplösligt förenade.

Demokratiseringskravet har grundats på en framtidsoptimistisk trto på att samhällsutvecklingen kan påverkas genom befolkningens handlimgar och val. Medborgarna antas ha förmåga att bruka sitt förnuft och sina erfarenheter för att skapa en demokratisk styrelseordning och därigemom kunna förbättra sina levnadsvillkor och livschanser.

En grundläggande demokratisk trosartikel är att mänskliga olikhte-ter kan vara av stor betydelse i några sammanhang, men att sådana skilflna- der är utan relevans när det gäller rätten att styra sig själv. Ett detmö- kratiskt styrelsesätt innebär att alla samhällsmedlemmar skall räknas liika när det gäller frågan hur samhället bör styras. Sådana beslut angår alla i lika hög grad. Utgångspunkten är att alla samhällsmedlemmar är lika kvalificerade att fatta beslut om samhällets styrelse.

Även i detta århundrade har det funnits starka motföreställningatr mot demokratins likhetsideal. Det har stundom uppfattats som romantiskt, ogenomförbart eller farligt. Efter andra världskriget har ”demokrati” emellertid blivit ett internationellt honnörsord. Att alla numera åberrolpar demokratins ideal har emellertid också inneburit att olika regimer tankat in det man önskat i begreppet.

Redan under mellankrigstiden kunde den framväxande samhällsfomsk— ningen påvisa att det fanns ett stort avstånd mellan normativ demokratisk teori och resultat från empiriska undersökningar. Efter andra världslkrrigget kom valforskningens resultat att tolkas som att tnedborgama var lzåmgt ifrån så informerade, rationella, intresserade och aktiva som demokratins

teori förutsatt. Slutsatsen var inte sällan att det snarast var normerna som borde ändras. Kravet på en mer ”realistisk” demokratiteori förutsatte att det var ””verkligheten”” och inte något etiskt ideal som borde utgöra det grundläggande kriteriet. Demokratibegreppet kom därmed att fråntas sin kritiska funktion.

Utvecklingen inom såväl praktisk politik som samhällsvetenskaplig forskning har bidragit till att demokratibegreppet mist mycket av sin uppgift som ideal och norm. ”Demokrati” blev mer en beskrivning av förhållandena såsom de faktiskt var, mindre ett ideal för den framtida samhällsutvecklingen. Också i svensk demokratidebatt har det funnits en stark tendens att identifiera demokratins princip med de förhanden- varande institutionerna. Denna undersökning söker emellertid att åter- upprätta demokratibegreppet som en standard för att kritiskt värdera styrelseskick och samhällsutveckling. Utgångspunkten för den följande diskussionen är demokratins grundtanke att alla skall räknas lika i beslut om hur samhället skall styras. Det finns därför ett oupplösligt samband mellan demokrati och makt.

1.2. Makt

Ordetmakt har inte sällan en negativ laddning. Makt uppfattas som hinder och motstånd. Makten ligger hos någon annan, är belägen någon annan— stans. Många utopier bygger på drömmen om ett samhälle utan makt och därmed utan konflikter.

Dessa maktbegreppets övertoner gör det svårhanterligt som vetenskap- ligt begrepp. Makt har ingen gemensam måttenhet. Makt uppfattas på olika sätt i olika kulturer.2 Varje försök till precisering innebär att vissa sidor av makten förbises.

1.2.1. Debatten om maktbegreppet

Den långa debatten om maktbegreppets innebörd har strängt taget endast lett 3till enighet på en punkt, nämligen att det inte föreligger någon enig- het.

Det finns emellertid vissa beröringspunkter mellan flera av de fram- förda definitionsförslagen. Vad som förenar är den allmänna uppfatt- ningen att makt innebär möjlighet att påverka. Vissa preciseringar av maktbegreppet tar fasta på metoderna för maktutövningen. Andra hand- lar om föremålet för maktutövningen. De två frågor som därvid aktuali- seras är: Påverka hur? Påverka vem?

De'». har gjorts olika försök att systematisera maktutövningens metoder genom indelningar i skilda typer av makt. En ofta förekommande klassi-

2. Barbara Czarniawska-Joerges, In the Eyes of the Innocent. Students on Organi— zational Power. Maktutredningen 1990.

3. Olika perspektiv på makt redovisas i Olof Petersson, red., Maktbegreppet, Carlssons, Stockholm 1987.

ficering bygger på en uppdelning i tre metoder för maktutövning, nämn- ligen tvång, belöning och symboler. Makt kan utövas genom negatiwa sanktioner eller hot om sådana sanktioner. Tvångsmakt går ut på aatt genom andras underkastelse genomdriva sin vilja. Men denna form aav makt är inte den enda och långt ifrån alltid den mest effektiva. Belöninng innebär att vinna inflytande genom att utnyttja positiva, materiella sanlrk— tioner. Ett tredje slag av maktbas, symboler, utgörs av positiva, immatite- riella sanktioner. Övertalning, opinionsstyrning och ideologisk kontrooll hör till denna form för maktutövning.

Dessa distinktioner är särskilt betydelsefulla i analyser av maktutötiv- ning via opinionsbildning. Det gäller dels opinionsbildning riktad gentite- mot allmänheten eller grupper av medborgare, dels sådana modernna tekniker att styra stora organisationer som bygger på ett medvetet utnyt'tt- jande av symboler och företagskultur.

Vissa sätt att påverka kan vara ”tysta”. Man kan göra en åtskillnaad mellan två olika slags påverkansstrategier, nämligen ”exit” och ”voices”. Uttrycken har myntats av den amerikanske ekonomen Albert O. Hirscbh- man; som svenska översättningar har föreslagits ”sorti” respektive ”prtro— test”. Är man missnöjd med exempelvis en organisation eller en vara i är en möjlighet att överge, att lämna, att byta till ett annat alternativ. Doen andra strategin är att göra sin röst hörd, att klaga, att protestera. Den eena strategin behöver inte utesluta den andra, men uppdelningen mellan sonrti och protest har visat sig vara en i många sammanhang klargörandde distinktion. De två begreppen belyser att det finns två olika sätt aatt uttrycka sitt missnöje och söka få en förändring till stånd.

Denna åtskillnad fäster inte minst uppmärksamheten på sådana situua— tioner då möjligheten att påverka är knuten till möjligheten att välja eett annat alternativ. Idén om marknaden bygger på att de enskilda konsrsu- menterna genom att ”rösta med fötterna” kan påverka beslut om produlik- tion och investeringar.

Ett alternativt sätt att urskilja olika typer av makt har fram kommit soom ett resultat av den debatt om maktbegreppets innebörd som förts framfttör allt inom de senaste decenniernas anglosaxiska samhällsvetenskap. EEtt försök att analysera maktstrukturen i en amerikansk stad ledde till resuul- talet att det inte gick att urskilja en enda maktelit. Däremot var itin- flytandet över ett antal viktiga lokala stridsfrågor begränsat till ett f åtttal mäktiga personer, men kretsen av inflytelserika personer skiftade fråån fråga till fråga. Maktstrukturcn borde därför hellre beskrivas som aatt staden styrdes av flera olika små makteliter.

Undersökningen väckte stor debatt. Kritikerna gjorde gällande att rire- sultaten delvis var avhängiga den valda undersökningsmetoden. Genoom att begränsa sig till det politiska beslutsfattandet i ett antal sakfrågqor, maktens ”första ansikte”, hade man bortsett från de frågor och krav sorom hindrades från att föras upp på den politiska dagordningen. Icke-beslulut och bortdefiniering, vad som kom att kallas maktens ”andra ansikte'e”, kunde ensidigt gynna de redan mäktiga och missgynna de utanförståeren—

de. Debatten gick emellertid vidare. Vad både maktens första och andra ansikte förbisåg var de intressen och latenta krav som inte ens kom så långt att de formulerades, artikulerades och stöttes bort av dagordnings- makten. Uppmärksamheten borde därför också, har det gjorts gällande, riktas mot de processer som styr medvetande och ideologisk hegemoni. Denna aspekt har benämnts maktens ”tredje dimension”. Vad som där- med ställs i fokus är makten över medborgarnas tankar.

Resultatet av denna debatt om maktbegreppets innebörd är att perspek— tivet successivt vidgats. Undersökningar om makt borde inte endast uppmärksamma dess synliga och manifesta yttringar. Också indirekta och mer subtila former av maktutövning måste tas med i bilden. Där- igenom har allt fler påverkansmetoder kommit att göras till föremål för studium.

Men många maktstudier har ändå haft en begränsning. Själva utgångs— punkten för diskussionen har nämligen ofta varit att maktutövningen , avser offentligt politiskt beslutsfattande. Man kan säga att maktforsk- ningen undan för undan kartlagt den politiska beslutskedjan allt längre bakåt. Det är numera inte bara själva det slutliga beslutsfattandet som uppmärksammas utan också de tidigare stadier då frågor och uppfatt- ningar utkristalliseras. Men maktbegreppets allmänna definition behöver inte knytas just till det politiska beslutsfattandet. Den offentliga besluts- makten är blott en del av maktutövningen i ett samhälle. Avgöranden som träffas inom andra sfärer av samhällslivet kan ha väl så stora konsekven- ser för de enskilda medborgarna.

Dessa olika preciseringar av maktbegreppet syftar inte minst till att urskilja olika fall av vanmakt. Liksom makt kan också vanmakt ta sig olika uttryck och ha olika källor. Individuell vanmakt kan bero på yttre spärrar, bristande resurser eller psykologiska hinder. Kollektiv vanmakt innebär att samfällt handlande blir resultatlöst eller leder till icke avsedda effekter.

Om makt uppfattas som förmåga att påverka reses frågan om föremålet för makt, vad möjligheten att påverka avser. Den mest elementära va- rianten av makt är helt enkelt möjligheten att realisera sina önskningar. Denna innebörd av maktbegreppet ligger nära vardagsbetydelsen av ordet makt; att ha makt betyder här snarast att ha förmåga, att äga styrka.

För samhällsanalyser uppstår emellertid de intressantaste situationerna när maktutövningen har samband med andra människors handlande. Sådan makt innebär att medvetet kunna påverka andras handlingsalterna- tiv. Makt blir därmed fråga om en relation mellan olika aktörer. Det kan röra sig om ett ensidigt beroende mellan två aktörer; den ene har makt över den andre. Men förhållandet mellan två aktörer kan vara ömsesidigt. Båda kan ha makt över varandra. Denna typ av ömsesidiga maktrela- tioner kan betraktas som ett slags bytesrelationer. I ett samhälle med täta förbindelser mellan många aktörer kommer detta slag av ömsesidiga påverkansrelationer att få särskilt stor betydelse.

Mycket av maktutövningen i dagens samhällen äger rum inom be- stämda regelsystem. Auktoritets- och lydnadsförhållanden har raationa— liserats och rutiniserats. Att förstå maktrelationer i det moderna sarmhället innebär inte minst att tolka innebörden av sådana institutionaliiserade ordningar. Därmed öppnas också möjligheten till ytterligare en forrm av maktutövning, nämligen makt över regelsystemen. Denna typ aw makt kan definieras som möjligheten att skapa, upphäva eller ändra regleer som styr människors handlande. Uppmärksamheten riktas därmed mort sam- hällets grundläggande regelsystem, mot konstitutionen i vid menirng.

På denna samhällsnivå kan maktbegreppet användas för att ordtna och förstå de stora kollektiva institutionernas sammansättning och inlbördes relationer. Syftet blir därmed att kartlägga samhällets maktstruktur.. Ordet struktur används här i betydelsen mönster, konfiguration. I extrerrnfallet är samhället ordnat som en strikt hierarki; makten utgår från om enda person eller ett enda organ i pyramidens spets. Idén om det pluraliistiska samhället förutsätter däremot att makten delas mellan flera av varandra oberoende maktcentra. En metod att bestämma ett samhälles makttstruk- tur är att analysera maktelitens sammansättning. Ett särskilt intressse får kartläggningen av samhällets maktstruktur om den sätts in iett histtovriskt perspektiv. Frågan är hur pass stabil eller föränderlig strukturen ärr.

Debatten om maktbegreppet har givit viktiga erfarenheter för makttuitred- ningens olika undersökningar, inte minst när det gällt att f inna metooder för att upptäcka den ”tysta” eller ”osynli ga” makten. Inflytande kan utö'wzas på andra vägar än den öppna protesten, exempelvis genom att byta, ggeznom ”exit”. Maktdebatten har också fäst uppmärksamheten på betydelsen av opinionsbildning, symboler och underförstådda antaganden om övcer— och underordning och om samhällets ”rätta” struktur. Maktrelationer fryses och permanentas genom institutioner och nätverk av kollektiv.

1.2.2. Makt och medborgarskap

Den allmänna formuleringen att makt betyder möjlighet att påverka imne— bär att makt har ett nära samband med frihet. Att kunna utövat imakt förutsätter ett det existerar ett antal olika handlingsalternativ. Fimnss det ingen valfrihet kan det heller inte finnas någon makt. Att ha maktt "air att kunna utöva inflytande över sina egna livschanser, att kunna besttäimma över sin egen framtid eller att kunna påverka antalet tillgängliga franmitids- alternativ.

Med denna teoretiska utgångspunkt blir medborgarskap ett ccemtralt begrepp. Demokratins ideal förverkligas i den mån medborgarna fförrmår att utöva makt över sin egen och sitt samhälles framtid. Demokratii tutgör en förening av personligt och gemensamt självbestämmande.

En bedömning av demokratins reella funktionssätt är därför berrOiende av i vilken utsträckning medborgarskapsidén i praktiken förverk'rlitgats. Maktperspektivet innebär att det inte är tillfyllest att endast sttutdera

formella rättigheter. Det är medborgarnas faktiska möjligheter att utöva makt som är avgörande.

Utredningen har valt att koncentrera uppmärksamheten till två huvud- faktorer vilka inverkar på medborgarskapets faktiska förverkligande, nämligen resurser och institutioner.

Möjligheterna att hävda sina intressen står i proportion till de egna resurserna. Politiskt inflytande betingas av kunskaper och kontakter. Köpkraften på marknaden avgörs av ekonomiska tillgångar.

Men sambandet mellan resurser och makt är varken absolut, förut- bestämt eller oföränderligt. Omvandlingsförhållandet mellan resurser och makt är villkorligt och betingat. Samhällets olika institutioner regle- rar vilka resurser som skall få fälla utslaget i vilket sammanhang. Pengar är en legitim resurs i många sammanhang, men om pengar exempelvis används för att påverka beslutsfattare överskrids gränsen för mutor och bestickning. Före den lika rösträttens införande stod antalet röster i proportion till inkomst och förmögenhet. Numera betraktas principen om en medborgare en röst som en självklarhet.

Samhällets konstitution kan ses som en uppsättning regler som faststäl- ler vilka resurser som skall anses vara legitima i vilket sammanhang. Dessa regler kan skilja sig mellan olika samhällen och variera över tid. Undersökningsuppgiften kompliceras av det skälet att det moderna sam- hället regleras av en mångfald skilda institutioner av olika karaktär. Institutionemas inbördes förhållanden blir av särskild betydelse. Varje samhälle har sin speciella uppsättning institutioner. Att kartlägga ett samhälles maktstruktur innebär att beskriva dessa olika institutioner och deras inbördes relationer.

Undersökningen av demokrati och makt har genomförts under en speciell period av det moderna Sveriges historia. Det svenska samhället genomgår för närvarande förändringar som starkt påverkar förutsättningarna för det system som varit rådande under en relativt lång tid. Maktutredningen kan ses som ett bidrag till diskussionen om hur dessa samhällsförändringar kan tolkas i ett makt- och demokratiperspektiv. Skildringen av det svenska samhället tar sir utgångspunkti vad som karaktäriserats som ”den svenska modellen”. De egenskaper som ansetts vara utmärkande för denna modell visar sig nu i efterhand ha varit förknippade med en avgränsad historisk period och med dess speciella maktstruktur. Maktstrukturens ändringar får återverkningar på modellens särdrag. De förändringsprocesser som där- med kan urskiljas har också konsekvenser för demokratins gestaltning.

1.3. Den svenska modellen vid en vändpunkt?

Det svenska sanhällssystemet i allmänhet, och den svenska välfärdsstaten i synnerhet, har inte sällan karaktäriserats under rubriken ”den svenska modellen”. Denna beteckning underförstår att det svenska samhället i

jämförelse med andra länder uppvisar vissa särdrag, utmärks av vissa egenskaper eller en viss kombination av egenskaper. Frågan är hur pass träffande en sådan beteckning är idag. Det finns två problem förknippade med begreppet ”den svenska modellen”. Det ena är att begreppet inte är entydigt utan har använts i debatten för att beteckna delvis skilda före— teelser. Det andra problemet har att göra med de aktuella samhällsföränd- ringarna. Var ”den svenska modellen" mer adekvat som beskrivning av gårdagens samhälle än dagens? Har den svenska modellen nått om vänd— punkt?

De två problemen har givetvis ett inbördes samband. Svaret på frågan om, och i så fall när, den svenska modellen kulminerat är avhänigigt av vad som närmare bestämt inläggs i begreppet. Men just detta förhållande kan läggas till grund för en skildring av den aktuella samhällsutveck- lingen. Debatten om den svenska modellens innebörd har fäst uptpmärk— samheten på ett antal viktiga drag i det svenska samhällssystemet. Med utgångspunkt från dessa karaktärsdrag är det möjligt att beskriva sam— hällsutvecklingen och fastställa i vilka avseenden och i vilken riktning det svenska samhället idag förändras.

Det finns i detta sammanhang ingen anledning att behandla dem .sven— ska modellen som om den vore ett entydigt och precist begrepp. Det är i själva verket möjligt att urskilja ett antal olika särdrag. Åtskilliga av dessa är visserligen sammanhängande, men de är ändå såpasss klart urskiljbara att de för diskussionens skull kan behandlas separat.

K onfiiktlösning på arbetsmarknaden

Den svenska modellen har använts som beteckning för en specielll metod för att reglera konflikter mellan arbetsmarknadens parter. Fackförreniings— rörelsen och arbetsgivarsidan har förenats i ett gemensamt intresse att i ordnade former kunna lösa intresscmotsättningar utan statlig inblamdtning. Ett antal avtal, varav det mest berömda undertecknades i Saltsjöbaden 1938, har lagt grunden för det svenska systemet med kollektivawläil. En grundläggande distinktion görs mellan rättskonflikter och intressekon- flikter. Rättskonflikter avser meningsskiljaktigheter över innebötrdten av gällande avtal. Sådana konflikter får enligt överenskommelsen inlte lösas genom stridsåtgärder, utan måste hänskjutas till förhandlingar ellen, ii Sista hand, avgörande i arbetsdomstolen. Intressekonflikter, dvs. komflikter över löner och arbetsförhållanden, får lösas genom strejker, lockouitezr och andra stridsåtgärder. Det viktiga förbehållet är att sådana åtgärder" emdast kan vidtas efter det att gällande avtal löpt ut. Parterna har förbundilt säg att under avtalsperioderna respektera fredsplikten. Saltsjöbadsandan bielfräm— jades inte minst av parternas gemensamma intresse att hålla staten tuuanför avtalsrörelserna. Grundtanken var att arbetsmarknadens parter sjäilwstän— digt skall träffa avtal om löner och arbetsvillkor. Statlig inkomsttprolitik strider mot den svenska modellen för lönebildning.

Centraliserade avtalsrörelser Den svenska modellen har inte endast kommit att användas som be- teckning för ett allmänt regelsystem inom arbetsmarknaden. Begreppet har också fått karaktärisera en alldeles bestämd maktfördelning över lönesättningen. Under 1950-talet inleddes en period av starkt centra- liserade avtalsförhandlingar. Makten över svenskarnas löner utövades i praktiken av ledningarna för Landsorganisationen och Svenska Arbets- givareföreningen. De centrala kollektivavtalen blev riktningsgivande för hela arbetsmarknaden. Centraliseringen underlättade möjligheterna att föra en solidarisk lönepolitik. En viktig förutsättning för denna modell var förekomsten av få, centraliserade och homogena organisationer. Den soli- darissa lönepolitiken grundades på centrala förhandlingar mellan huvud- organisationerna LO och SAF. Parternas ansvar för att den allmänna lönenivån anpassades till industrins internationella konkurrenskraft bygg- de på förutsättningen att LO och SAF kunde dominera svensk arbets- marknad.

Historisk kompromiss Uttrycket den svenska modellen har också givits en vidare innebörd än enbart själva arbetsmarknadens regelsystem och maktstruktur. Överens— komnelserna mellan arbetsmarknadens parter i slutet av 1930- talet har setts som ett uttryck för en mer generell och mer underförstådd förståelse mellin industrisamhällets två huvudklasser. Sociologen Walter Korpi har betecknat detta närmande som en historisk kompromiss mellan arbete och kapial. Näringslivet erkände att socialdemokraterna i kraft av sin majo- ritet skulle använda den politiska makten för att genomföra stora välfärds— reformer. Arbetarrörelsen å sin sida avstod från att utnyttja statsmakten för att socialisera näringslivet. De två parterna förenades i det gemensamma intresset av rationell produktion, industriell förnyelse och en konkurrens- kraftig exportindustri.

Sanförståndskultur

Såväl Saltsjöbadsavtalet som den historiska kompromissen har, inte minst av uzländska betraktare, setts som uttryck för en speciell politisk kultur, en sversk stil i det offentliga livet. Det är främst avsaknaden av våldsamma konllikter och inriktningen på kompromiss och samförstånd som format bilden av den svenska beslutsmodellen.

Tznken på en samförståndskultur förutsätter inte en total frånvaro av konlikter och motsättningar. Det rör sig i stället om en speciell metod för att rå fram till kollektiva beslut. Ett centralt element i denna metod är att alla berörda parter skall ges en möjlighet att komma till tals och bli hörda. Ett annat moment är att beslut växer fram under överläggningar och kon;ultationer. Förhandlingar blir därmed av central betydelse. I sin yttesta konsekvens innebär samförståndskulturen att allt blir förhand- lingsbart.

F ull sysselsättning Strävan efter låg arbetslöshet är givetvis inget unikt för Sverige. Vad som internationellt kommit att betraktas som en speciell svensk modell är försöket att förena full sysselsättning med låg inflation, hög tillväxt och jämnare inkomstfördelning. En renodlad efterfrågepolitik i Keynes; anda skulle visserligen kunna ge full sysselsättning, men till priset aw hög inflation. Solidarisk lönepolitik skulle åstadkomma utjämning, men» sam— tidigt leda till arbetslöshet inom lågproduktiva sektorer. Hur skullle då dessa till synes motstridande mål samtidigt kunna förverkligas? Lös- ningen på problemet kan framför allt tillskrivas Gösta Rehn och Rudolf Meidner. Deras förslag var att utnyttja en alldeles speciell kombinatiion av åtgärder. Den s.k. Rehn/Meidner—modellen innebär en förening av rezstrik- tiv efterfrågepolitik, solidarisk lönepolitik och aktiv arbetsmarknadspoli- tik. I den aktiva arbetsmarknadspolitiken ingår dels att skapa nya arbeten, dels att underlätta arbetskraftens rörlighet genom exempelvis utbildlning. Den solidariska lönepolitiken skulle innebära att mindre bärkraftiga före— tag slogs ut. Genom arbetsmarknadspolitiken kunde den därigenonn fri- ställda arbetskraften föras över till tillväxtsektorer. En politik baserrad på full sysselsättning och solidarisk lönepolitik skulle på detta sätt driva på näringslivets strukturomvandling.

Det starka samhället Ett annat karaktäristiskt drag för dagens svenska samhälle är en mycket omfattande offentlig sektor. Även om utbyggnaden startade redan runder 1930—talet hänför sig den starkaste expansionen till 1960- och l970-ttalen. Räknati skattekvot och i de offentliga utgif ternas andel av bruttonatiional— produkten har Sverige idag västvärldens största offentliga sektorr. Ut- byggnaden har vägletts av tanken att genom det starka samhället trrygga medborgarnas välfärd. Ett utmärkande drag för den svenska välfärdsstaten är att en mycket stor del av serviceproduktionen sker med offemtligt huvudmannaskap. Hälso- och sjukvård, utbildning och barnomsorg äger nästan uteslutande rum i statlig eller kommunal regi. Andelen offemtligt anställda mer än fördubblades under 1960— och 1970-talen.

Universalism Den offentliga välfärdspolitiken har väsentligen varit universell. Pirinci- pen har varit att sociala förmåner skall utan behovsprövning göras till- gängliga för alla medborgare eller hela kategorier av medborgare (ssåsom pensionärer, barn, mödrar, arbetslösa etc). En motsatt välfärdspolitiik har betecknats som marginalistisk; sociala förmåner förbehålls de allra ssämst ställda. En marginalistisk inriktning fordrar en individuell prövning: efter inkomst och behov för att beslut skall kunna fattas om vem som han rätt att komma i åtnjutande av förmånerna. Välfärdspolitikens universalisstnska inriktning har ansetts kunna fungera som en integrerade kraft genomn att minska betydelsen av gränser mellan olika samhällsgrupper. Om allla är

med och delar såväl kostnader som nytta stärks systemets legitimitet och förankring i befolkningen.

Expertstyre Den svenska modellen innehåller ett väsentligt inslag av social ingenjörs- konst. Vetenskap, saklighet och kunskap är viktiga legitimitetsgrunder. Experter och specialister har aktivt medverkat vid den offentliga poli— tikens utformning och genomförande. Inte minst hemmens och familjens liv har noga kartlagts för att kunna ”lägga livet till rätta” för den enskilde medborgaren. Sociala problem bemästras genom administrativa lösningar. I den offentliga förvaltningsorganisationen kommer experternas starka ställning till uttryck i den svenska traditionen med självständiga ämbets- verk. I internationellt perspektiv framstår gränsdragningen mellan depar- tement och ämbetsverk som unik (även om det svenska systemet även återfinns i Finland). Tidigare baserades den offentliga förvaltningens professionella legitimitet på juridisk expertis. I den moderna välfärds- staten med dess stora offentliga sektor och inriktning på målstyrning får

ekonomisk och annan samhällsvetenskaplig expertis en mer framträ- dande roll.

Korporatism

De stora intresseorganisationerna blev medansvariga för stora delar av den offentliga politiken. Organisationerna kom att delta i alla delar av den politiska beslutsprocessen, såväl i förberedelsestadierna (initiativ, utred- ningar, remisser) som i genomförandet (representation i offentliga organ, förhandlingar och medansvar för reformers förverkligande). Det korpora- tiva systemet manifesteras genom samarbetet mellan staten och organisa— tionerna.

Centralisering

Den svenska modellen byggde på en centraliserad samhällsorganisation. Tillväxt och effektivitet skulle gynnas genom centralisering och stordrift. Utbyggnaden av den offentliga sektorn åtföljdes av omorganisation och strukturrationalisering. Den offentliga politiken uppmuntrade närings- livets strukturrationalisering. Befolkningsomflyttningen ledde till lands- bygdens avfolkning. Kommunerna slogs samman till större enheter. Stor- avdelningar infördes inom organisationer och politiska partier. Samhälls- planeringen inriktades på stora program och generella datasystem. Städer omfonnades genom att riva gammal bebyggelse och uppföra nya mass- producerade bostäder. Tillväxtens höjdpunkt, de s.k. rekordåren, inföll under 1960-talets senare hälft.

Den andra kompromissen De flesta av modelldragen oven är förankrade i ett manligt tanke- och arbetsliv. I diskussionen om den svenska samhällsutvecklingen är det således förhållandet mellan arbete och kapital som innehaft huvudrollen

och som strukturerat vår förståelse. Den fulla sysselsättningens politik var i praktiken liktydig med den fulla manliga sysselsättningens politik. Uni- versalismens politik har i första hand varit en universalism för män i den mån den rört reformer på arbetsmarknaden. Jämlikhet har i första hand varit en fråga om jämlikhet inom det manliga kollektivet.

Detta enkönade perspektiv börjar nu ersättas med ett annat. Detta belyser relationen mellan stat och kvinnor och visar att den spelat en avgörande roll för samhällsutvecklingen. Givet är att kvinnors obetalda hushållsarbete och omsorg om barnen varit en av de viktigaste förutsätt- ningarna för den svenska arbetarrörelsens expansion. Men därtill kom— mer det normativa förhållandet mellan kvinnor och stat, vilket varit avgörande för utformningen av den moderna välfärdsstatens reformpro— gram. Det är denna relation som kan betecknas som ”den andra kompro- missen”. Kompromissen ändrar emellertid karaktär under 1960—talet. En ny normering av kvinnors sociala position framträder, vilken framför allt innebar att kvinnors rätt till lönearbete slogs fast och omsorgen om barnen blev en samhällelig angelägenhet. Denna norm har till stor del strukturerat den offentliga sektorn, både som producent av (delar av) tidigare obetalt hemarbete och som en ny kvinnlig arbetsplats.

Denna genomgång av det som setts som karaktäristiska drag i den svenska modellen visar att denna modell aldrig har utgjorts av någon harmonisk helhet. Själva uttrycket ”modell” ger lätt en alltför enkel och statisk bild. De olika särdragen har tillkommit vid delvis olika tidpunkter. Man bör snarast betrakta ”modellen” som en samlingsbeteckning för ett antall drag som utvecklats under en relativt lång historisk process. Vissa särdraag kan ledas tillbaka genom många sekels historia. Ändå är det uppenbart att flertalet drag utbildats under en period från 1930-talets slut till 1970--talcts början. I Sverige har denna period huvudsakligen sammanfallit med so- cialdemokratins politiska dominans.

Det moderna Sveriges maktstruktur har starkt präglats av indluslfiä- lismen. Industrisamhällets två huvudklasser. kapital och arbete, har ut! övat ett bestämmande inflytande över samhällets utveckling. Den elkono- miska och den politiska makten har här varit avgörande.

Ett historiskt perspektiv på den svenska modellens framväxt fäster också uppmärksamheten på betingelserna för dess förändringar. Frågan är om förteckningen över den svenska modellens särdrag passar lbättre som beskrivning av gårdagens samhälle än av dagens. Det svenska samhällssystemets förändringar måste ses mot bakgrund av två slags förändringsfaktorer, dels interna, dels externa.

1.4. Interna förändringsfaktorer

Ju fler element som konstituerar ett system, desto större är sannolikheten för inre spänningar mellan dess beståndsdelar. Medan vissa moment. i den

svenska modellen mycket väl gick att förena samtidigt, finns det stora latenta motsättningar mellan vissa andra. Ett system med inre motsägelser inrymmer ett dynamiskt element. Spänningar mellan olika drag kan tas som utgångspunkt för en teori om social förändring. Förklaringen till att ett socialt system förändras behöver inte alltid härledas från externa faktorer. Även interna förändringsfaktorer kan ha stor betydelse. En gener- ell hypotes om social förändring är att motsägelser leder till ändring. Teorin säger inte att alla typer av motsättningar måste leda till förändring. Men vissa motsägelser kan under vissa betingelser leda till olika slag av reaktioner.

Spänningen mellan expertstyre och förhandling Redan en förteckning över några allmänna drag i den svenska modellen röjer att den inrymmer vissa fundamentala spänningar. En sådan finns mellan å ena sidan expertstyrets centrala roll och å andra sidan betoningen av intresserepresentation, kompromiss och samförståndskultur. Om någon vet hur det skall vara, varför skall man då förhandla och kompromissa?

Spänningen mellan statens roller Ett annat spänningselement rör statens roll. I vissa avseenden formas den svenska modellens särdrag av en strävan att hålla staten utanför in- flytande. Saltsjöbadsandan förutsatte att arbetsmarknadens parter under självständigt ansvar avgör lönebildningen. Den historiska kompromissen mellan arbete och kapital byggde på det underförstådda antagandet att staten inte skulle förändra näringslivets ägarstruktur. I andra avseenden förutsätter däremot den svenska modellen en mycket aktiv stat. Universa- lismens princip och idén om det starka samhället har tagit sig uttryck i en mycket kraftig expansion av den offentliga sektorn. Medborgarnas välfärd har fått legitimera en aktiv och interventionistisk statsmakt.

Spänningen mellan lekmannastyre och professionalism Den svenska modellen inrymmer också en spänning mellan å ena sidan den vikt som läggs vid intresserepresentation, självförvaltning och lek- mannamedverkan och å andra sidan universalismens, centralismens och expertstyrets krav på enhetlighet, professionalism och standardiserade lösningar ”ovanifrån”. Det finns förvisso många exempel på försök att kombinera dessa två sidor. Utbyggnaden av den offentliga sektorn har framför allt ägt rum på kommunal nivå. Denna inriktning står i överens— stämmelse med den lokala självstyrelsens tradition. Men å andra sidan åtföljdes den kommunala expansionen av en genomgripande struktur- omvandling av kommunal politik och förvaltning. Kommunernas styrelse centaliserades och professionaliserades.

Spänningen mellan politik och byråkrati Den offentliga sektorns expansion bär också fröet till en inre motsägelse. Enligt den grundläggande tanken utgör det starka samhället en utvidgning

av demokratin. Politikerna ställer som väljarnas representanter ett ökat antal förmåner och rättigheter till väljarnas förfogande. Men förverk- ligandet av principen om staten som serviceproducent fordrar en :stor byråkrati som blir mer och mer oöverskådlig och svårstyrbar. Makten över den offentliga sektorn, som enligt teorin skall vila hos de valda repre- sentanterna, kommer de facto i stor utsträckning att utövas av tjänstemän och experter. Systemets makt ökar, men makten över systemet minskar.

Spänningen mellan allmänintressen och särintressen Starka organisationer är en grundsten i det svenska samhällsbygget. I_.ek— mannainflytande, folkrörelser och föreningsliv betraktas som fundamen— tala inslag i svensk demokrati. Men summan av delarnas intressen behöver inte bli densamma som helhetens. Starka särintressen kan komma i kon- flikt med allmänintresset.

Spänningen mellan jämlikhet och effektivitet Välfärdsstatens och den svenska modellens allmänna problem kvarstår. Hur skall ekonomisk effektivitet och tillväxt kunna förenas med kravet på jämlikhet och välfärd för alla medborgare? När Sverige går in i 1990-talet visar sig de gamla metoderna inte längre räcka till. Under den svenska välfärdsstatens uppbyggnadsskede framstod det som möjligt att harmo- niskt förena flera olika ekonomiska och politiska mål. Sålunda kumde ekonomisk tillväxt, effektivisering, offentlig expansion och ökad jämlik- het åstadkommas samtidigt. I dagens situation framstår denna harmuoni åter som mer problematisk. Frågan är om den stora välfärdsstaten tvärttom inte kan hämma effektivitet och tillväxt och därmed på sikt bli ett hot mot sig själv.

Spänningen mellan jämlikhet och kvinnlig underordning

När den svenska modellens universella reformer i praktiken också böirjar omfatta kvinnor skapas en ny spänning mellan jämlikhet som universell princip och en i praktiken accepterad genusordning som exploaterar kwin— nors underordnade ställning.

1.5. Externa förändringsfaktorer

En rad nu pågående samhällsförändringar har på flera sätt ändrat förutsätt— ningarna för den typ av samhällssystem som den svenska modellen repre- senterar. Utan anspråk på vare sig fullständighet eller utförlighet kan nåtgra sådana samhällsförändringar förtecknas.

Förändrade produktionsförhållanden

Jordbruk och industri blir en försörjningskälla för en allt mindre dell av befolkningen. Av den förvärvsarbetande befolkningen arbetar idag mindre än en tredjedel i jordbruket och industrin. Det innebär inte att jordbr'uiks-

och industriproduktionen minskar. Tvärtom kan, till följd av automa- tisering och tekniska framsteg, allt färre människor producera allt mer. Nya näringar ger upphov till nya sociala grupperingar. De traditionella klassindelningarna blir allt mindre träffande som beskrivning av den sociala strukturen.

Miljöproblem

Det sätt på vilket produktion och samhälle idag är organiserat står i många avseenden i strid med ekologiska principer. Resurshushållning och om- sorg om miljön får därmed en avgörande betydelse för debatten om samhällets organisering.

lnternationalisering Näringslivets internationalisering får återverkningar på möjligheterna att föra en självständig nationell politik. Den europeiska integrationen tving- ar fram en anpassning av svenska regelsystem.

Ekonomiska kristecken Den ekonomiska krisen i mitten av l970-talet fick allvarliga konsekvenser för Sverige och ställde stora krav på en snabb anpassning till de förändrade villkoren i den internationella ekonomin. Anpassningen gick emellertid trögt. Delvis tack vare den internationella högkonjunkturen under 1980— talet ledde den ekonomiska politiken till vissa förbättringar. Industri- produktionen ökade, underskottet gentemot utlandet utjämnades och budgetunderskottet försvann. Utvecklingen under slutet av 1980-talet har emellertid visat att de strukturella problemen i den svenska ekonomin kvarstår.

Demografiska förändringar

Den förändrade åldersstrukturen ställer helt nya krav på serviceproduktion och på produktionsresultatets fördelning mellan förvärvsarbetande och pensionärer. I början av 2000-talet beräknas antalet pensionärer i förhål- lande till antalet förvärvsaktiva öka kraftigt. Den stigande levnadsåldern gör att många medborgare kan leva ett aktivt liv många år efter pensions- åldern. Generationskonflikter och konflikter mellan olika åldersgruppers intressen kan därmed komma att spela en mer framträdande roll.

Kvinnornas förändrade ställning Kvinnornas ökade samhälleliga deltagande i lönearbete, politik och of- fentlighet har skapat nya spänningar som fordrar politiska lösningar. Både som arbetstagare, med speciella villkor och generellt lägre lön, och som brukare av den offentliga sektorns omsorgsservice har kvinnor blivit ett ”socialt problem” som pockar på sin lösning.

Det flerkulturella samhället Den konventionella bilden av Sverige som en språkligt och kulturellt homogen nation är nu mogen att revideras. De senaste årtiondenas invand- ring medför att innebörden av den svenska särarten på en gång tydliggörs och förändras. Den flerkulturella mångfalden håller på att bli en realitet.

DWerentierade intressen

Antalet särintressen växer. Homogcniteten i intressegrupperingarna m ins— kar. Organisationsstrukturen blir mer uppsplittrad och centralorganisa- tionernas auktoritet minskar. Olika medlemskategorier ifrågasätter led- ningens ställningstaganden. Organisationsväsendets heterogeniserin g för- SVårar möjligheten att genom förhandlingar med några få, stora och homogena intressegrupper lösa sociala problem.

Decentralisering

Såväl privata som offentliga organisationer förändras i decentraliseratnde riktning. Lokala enheter ges självständigt resultatansvar. Anpassnings— förmåga och flexibilitet uppmuntras. Målstyrning ersätter orderstyrning. Inom den offentliga sektorn sker en decentralisering till kommunerna och inom många kommuner till lokala kommundclsnämnder. Regioner och lokala enheter blir mer självständiga och tvingas lita till egna krafter.

Opinionsbildning

Opinionsbildningens förutsättningar förändras snabbt. De etablerade: in— stitutionernas auktoritet utmanas. Moderna massmedia blir ett nytt miakt— centrum. Massmedias logik färgar av sig på andra samhällssektorer. Tempoti det offentliga livet drivs upp. Massmedia ingriper i och föränrdrar den offentliga beslutsprocessen.

Politisk instabilitet Det tidigare så stabila partisystemet förändras. Andelen partibytare väixer, röstsplittringen tilltar, valrörelsernas och massmedias betydelse ökar.. De stabiliserande elementen försvagas. Väljarnas partiidcntifikation awtar, åsiktsröstningen ökar. De unga generationerna är mindre traditionsbtund- na. Det politiska mönstret blir mer uppsplittrat. Möjligheten att finna ffasta parlamentariska majoriteter minskar.

Att beteckna de nämnda förändringsfaktorerna som ”externa” är i vissa fall en förenkling. Åtskilliga drag i samhällsutvecklingen är nämligen ii sin tur delvis bestämda av den svenska modellen själv. Bakom de politiiska förändringar som ovan angivits ligger det faktum att medborgarna [bl .a. genom stigande utbildning blivit mer självständiga. Detta och andra ex- empel visar att den svenska modellens problem till dels kan hänföras till dess framgångar. Just det faktum att medborgarna i allmänhet fått erfara en stigande levnadsstandard och blivit mer självständiga och kritiska heder i sin tur till att kraven och anspråken stiger.

1.6. Industrisamhälle i omvandling

Den snabba samhällsförändring som här samlats under ett modellbegrepp har ingripit djupt förändrande i människors liv. Redan 1949-1950, efter den första reformperioden, dokumenterade en grupp sociologer i en under- sökning från två industriorter hur denna sociala omvandling påverkat och förändrat människors vardagsliv och föreställningsvärld.4

En grupp sociologer har nu återvänt till en av dessa orter, Katrineholm, och så långt möjligt upprepat mätningarna. Undersökningen har dess- utom kompletterats med andra källmaterial, bl.a. intervjuer med ett urval kommunalanställda. Det är därmed möjligt att i medborgarperspektiv följa förändringarna i ett svenskt industrisamhälle under en fyrtioårs- period? Av särskilt intresse är strukturomvandlingens konsekvenser för medborgarnas fritid, familjeliv och arbetsliv.

Det ligger i undersökningens natur att den inte är representativ för hela landet. Tvärtom skall den ses som en fallstudie av vilka konsekvenser fyra årtiondens samhällsförändringar haft för medborgarna i industri- samhällets och arbetarrörelsens kärnområde.

1.6.1. Fritiden

I Katrineholm, som sedan 1919 dominerats av arbetarrörelsen, fyller arbetarkommunens medlemsorganisationer en central roll i stadens po- litiska och kulturella liv. Socialdemokratiska föreningar, SSU-klubbar, fackföreningar, kvinnoklubbar och föreningarna för tjänstemän, kristna och finländare gör socialdemokratin till ett vittförgrenat nät där nära tusentalet personer innehar någon form av uppdrag. Härtill kan läggas organisationer såsom ABF, Folkets Hus, Folkets Park och Konsum.

Variationen i föreningslivet har ökat. Förutom traditionella föreningar som bildningsorganisationer, hembygds- och bygdegårdsföreningar, båt- klubbar, natur- och miljöföreningar, handikapporganisationer, idrotts- föreningar, invandrarföreningar, jakt- och skytteföreningar, kulturfören- ingar, kyrkliga organisationer, motororganisationer, nykterhetsförening- ar, pensionärsföreningar och politiska organisationer finns också nya föreningar som solidaritetsorganisation för Centralamerika, kvinnojour, rollspelsklubb, arbetarteaterförening, förening för kinesiska och vietna- mesiska ungdomar, ungdoms- och musikföreningen Drag Utan Drog samt Square Dancers. På stadsbibliotekets anslagstavla annonserades i april 1988 kurser om ledarskapets och arbetsgruppens psykologi, om desktop publishing och operativsystemet DOS samt kursen ”How to survive in the USA”.

4. Torgny T. Segerstedt & Agne Lundquist, Människan i industrisamhället, 1—2, SNS, Stockholm 1952 och 1955.

5. Undersökningen redovisas i Rune Åberg m.fl. Industrisamhälle i omvandling, Carlssons, Stockholm 1990. Detta avsnitt baseras på denna bok.

De institutionella förutsättningarna för samhälls- och kulturdebatten har förändrats starkt sedan 1950-talet genom television, utökad sänd— ningstid och fler kanaler i radion, videouthyrning, större upplagor för rikstidningarna, färre men större lokaltidningar, folkrörelsernas centrali- sering, lokalradio, nedläggning av föreläsningsföreningar och fler spe- cialiserade idrotts- och hobbyföreningar. Men utvecklingen pekar inte entydigt vare sig på centralisering eller regionalisering av kultur- och samhällsdebatt. Visserligen fungerar TV, radio och rikspress som en gemensam referenspunkt för meningsutbytet, men samtidigt har de opi- nionsbildande institutionerna dif ferentierats och i många fall lokalt stärkt sin ställning.

Mycket tyder på att medborgarna blivit socialt aktivare. De är medlem- mar i fler föreningar och umgås oftare med arbetskamrater, vänner och grannar. Men vissa fritidsaktiviteter har minskat i betydelse. Färre män- niskor besöker idag bio, teater, konserter, föredrag, kyrkor och idrotts- platser (som åskådare). Det gäller särskilt katrineholmare från arbetar— klassen. I detta avseende har klasskillnaderna blivit skarpare. Tjänste— männen är idag på flertalet områden den mest aktiva gruppen. Televiision, radio och video har inte minst inom arbetarklassen ersatt många av de traditionella formerna för kulturupplevelser som föreläsningar och teater.

Det finns ett tydligt samband mellan arbete och fritid. I det sociala livet på arbetsplatserna, och i det nätverk av kontakter som hänger ihop) med detta, utvecklas yrkes— och verksamhetsspecifika tänkesätt och aktivitets- mönster. I jämförelse med de industrianställda visar de kommunalaniställ- da ett. starkare idrottsintresse, de motionerar oftare, går oftare på bio, teater, konserter, utställningar, museer och i kyrkan, de utnyttjar bllbllO- teken mer och lyssnar oftare på föredrag, de deltar oftare i studiecirklar och kurser.

1.6.2. Familjen

Valet av äktenskapspartner har förändrats. Från att ha varit en fråga (nm att hitta en partner som är lämplig från försörjningssynpunkt, eller med tanke på att bevara egendom eller andra släktanknutna värden, har det mer blivit en fråga om att f inna en partner som man älskar och håller av. Inflytandet över valet av äktenskapspartner har därmed flyttats från föräldrarmar till individerna själva. I och med att känslorelationerna mellan makarnza :allt- mer kommit att bli äktenskapens kitt minskar också kravet på att äikten— skap som en gång ingåtts inte skall upplösas. Moraluppfattningarnai har i detta avseende förändrats. En ökande andel anser att det är riktigt att upplösa ett äktenskap om parterna tröttnat på varandra. När känslobatmden inte längre finns har också en viktig grund för det enskilda äktenskapets fortlevnad försvunnit. I detta perspektiv blir den kraftiga uppgånigien i skilsmässofrekvens i industriländerna knappast förvånande och kan lkmap- past tas som belägg för familjens undergång. Snarare är den att bettr:akta

som ett tecken på att just de känslomässiga banden kommit att hålla ihop äktenskapet.

Ett annat viktigt drag i familjens omvandling är att familjemedlemmar- nas deltagande i produktionslivet förändrats. Kvinnornas förvärvsarbete har ökat. Separationen mellan hem och arbetsplats i industrialismens tidiga skede innebar en uppdelning av sysslor och ansvarsområden. Det blev kvinnnas uppgift att ta hand om hushållet och barnen medan mannen tjänade ihop livsuppehållet på arbetsmarknaden. Idag har denna bild förändrats radikalt. Det finns nu endast få hemmafruar kvar.

I alla samhällsklasser är det numera accepterat att kvinnor skall kunna förvärvsarbeta även om de har småbarn. Både beteende och moral— uppfattningar har ändrats i detta avseende. Endast en minoritet anser idag att kvinnans plats är i hemmet när barnen är små. I jämförelse med arbetslivet framstår familjelivet som mer meningsfullt. Familjelivets betydelse betonas framför allt av arbetarkvinnorna. För tjänstemännen finns mer av andra värden att hämta från arbetslivet varför fler av dem är orienterade mot livet utanför familjen.

Undersökningen av Katrineholm visar att människorna idag har en betydligt fastare anknytning till den lokala miljön än vad de hade för fyrtio år sedan och att åsiktsöverensstämmelsen i äktenskapen är hög. Färre vill flytta från orten. Umgänget med släkt, arbetskamrater och vänner har ökat. Det rör sig om en trygg och allt fastare förankrad grupp. Allt tyder på att den sociala integrationen inte försvagats utan tvärtom stärkts.

Familjens ställning i det moderna samhället har varit en ständig källa till oro för forskare och samhällsdebattörer. Man har konstaterat att många av familjens funktioner övertagits av experter, samhällsinstitu- tioner, kommersiella intressen och arbetsliv. Familjens uppgift synes bli alltmer specialiserad. Den hotbild som ofta utmålas innebär att familjens roll som fostrare och karaktärsdanare försvagas. Inte minsti diskussionen kring ungdomskulturer och avvikande beteende anförs familjens för- svagade auktoritet som en viktig förklaring till dagens samhällsproblem.

Bilden blir en annan om man beaktar det normala och vanliga. För- äldrar och barn har som regel likartade uppfattningar. Barnen går oftai föräldrarnas fotspår. En fjärdedel av de anställda på de studerade företa- gen, :nvandrare ej medräknade, har föräldrar som arbetat på samma företag där de själva arbetar. Yrkesval, seder, normer, livsstilar och tänkesätt går i arv från föräldrarna. Oron för familjeinstitutionens kris visar sig överdriven.

Det förekommer förvisso inte sällan att föräldrar är missnöjda med hur det är ordnat för ungdomen. Missnöjet är bland annat uttryck för föräld— rars oro och bristande kunskaper om vad ungdomar har för sig på fritiden. Det Visar sig att oron var lika stor för fyrtio år sedan som nu.

Undersökningens allmänna slutsats om familjen under den senaste fyrtioårsperioden är att utvecklingen gått mot ökade möjligheter och mer frihet Människor har fått både ller möjligheter och större frihet att välja

äktenskapspartner och att skilja sig. Kvinnorna har fått ökade möjligheter att delta i arbetslivet, en möjlighet som dock för många kan ha övergått till en ekonomiskt tvingande nödvändighet. Möjligheterna att välja hur många barn man vill ha har ökat. Barnen behandlas mindre strängt och har fått mer att välja på i fråga om utbildning och yrkesbana. Normer och värderingar har förändrats i liberaliserande riktning.

Med frihet och ökat handlingsutrymme följer dock krav på förmågan att välja och ta konsekvenserna av det man väljer. Föräldrarna har stort inflytande över barnen och deras framtid. Men föräldrapåverkan sker på ett klassbundet sätt. Ansträngningarna att förmå barnen att satsa på en utbildning är större i tjänstemannafamiljerna än vad de är i arbetarfamil— jerna. Det faktum att samhället tagit på sig mycket av utbildningsfunk- tionen och givit barnen större möjligheter på detta område har inte eliminerat familjens roll i sammanhanget. Den har bara ändrats. Föräld- rarnas betydelse ligger i att skapa motivation och ambitioner. Familjens kulturella kapital är en viktig resurs i det moderna samhället. Det är barnet som får ta konsekvenserna av sitt utbildnings- och yrkesval och det har ingen annan än sig själv att anklaga om valet inte leder till framgång.

1.6.3. Arbetet

Arbetets åtskillnad från familjelivet är ett av industrialismens känne- märken. Lönearbetet i fabriken är grundläggande för industrisamhiällets samhällsstruktur. Arbetarnas underordnade ställning i produktiomspro- cessen har givit upphov till sociala klasser, intresseorganisationer, poli- tiska partier och särskilda samhällsideologier.

En aspekt av arbetet är den miljö där det utförs. Arbetsmiljön påverkar det dagliga arbetet, den egna hälsan och kanske till och med livet. Arbetsmiljön har under 1900-talet varit en av de allra viktigaste fackliga frågorna. För industriarbetet är det framför allt olycksfallsrisker och den fysiska miljön i vid mening som står i centrum. Enligt Katrineholms- undersökningen har arbetarnas egen syn på sin arbetsplats förändrats så att det blivit färre som betraktar arbetsförhållandena som dåliga, färre som betraktar arbetslokalen som bristfällig, färre som upplever olycks- fallsrisker i arbetet, men något fler som anser att deras arbetsplatser inte uppfyller skäliga krav på säkerhet mot ohälsa. Samtidigt har nya atrbets- miljöproblem aktualiserats, exempelvis risken för belastningsskador vid monotona arbeten. Den allmänna tendensen är att det är färre som är direkt missnöjda med den yttre, fysiska miljön, men medvetenheten om hälsorisker i arbetet har ökat oron för den egna hälsan och missnöjet över hur hälsorisker beaktas.

Vid sidan av den fysiska arbetsmiljön har intresset för arbetets inmehåll kommit att inta en alltmer framskjuten plats. Trots svårigheterna att göra en systematisk jämförelse över tid tyder data på att kvalifikationsniivåån i fabriksarbetet stigit något. En minskande andel anställda har osjälv-

ständiga arbeten. Utvecklingen går mot större självständighet i arbetet. Kraven på yrkesskicklighet ökar snarare än minskar.

En viktig aspekt av industriarbetet är attityderna och de känslomässiga banden till arbetet, arbetskamraterna och företaget. Har människan i industrisamhället funnit sig till rätta i den gruppbildning som kom att bli den viktigaste vid sidan av familjen, nämligen arbetsgruppen? Graden av gruppgemenskap på arbetsplatsen är av stor betydelse för uppkomsten av klassolidaritet, men är också en viktig förutsättning för moderna led- ningsideologier som medel att höja motivation och produktivitet.

Av undersökningen att döma har banden till arbetsgruppen stärkts. Arbetsgruppens betydelse har ökat med åren. En stor majoritet trivs med sina arbetskamrater. En liten, och minskande, andel saknar kontakt med arbetskamraterna utanför arbetet. I arbetssituationen är det fler som upplever att arbetskamraterna tycker att de gör ett bra jobb och, framför allt, det är en betydligt större andel idag som menar att goda arbets- kamrater är det viktiga med ett bra jobb. En stor majoritet tror att arbetskamraterna ställer upp för den som blivit orättvist behandlad av ledningen. De anställdas relationer till arbetsgruppen är således positiva och smaka och de tycks ha stärkts sedan 1950.

Arbetsgruppen präglas också av starka jämlikhets- och solidaritets- värderingar. Flertalet anser att löneskillnaderna är för stora på företaget. Den dominerande uppfattningen är att lika arbete skall betalas med lika lön oavsett lönsamheten hos det företag där man arbetar. Den solidariska lönepolitiken har ett starkt stöd såväl bland arbetare som bland tjänste- män.

De anställdas inställning till företaget har emellertid inte utvecklats på samma sätt som relationerna till arbetskamraterna. Visserligen har av— ståndet mellan de anställda och företagsledningen minskat, särskilt sta- tusskillnaden mellan den anställde och dennes chef. Men samtidigt har kraven stigit. En ökande andel vill byta förman och högre arbetsbefäl. Fler aiser att chanserna till befordran är dåliga, det är fler som upplever att deras arbete inte uppskattas av företaget och det är fler som anser att företaget inte tillvaratar de anställdas kunnande och intresse för produk- tionsfirbättringar. Missnöjet har ökat särskilt starkt bland arbetarkvin- norna

Människornas krav på det goda arbetet har förskjutits. Utvecklingen går från en instrumentell syn på arbetet med lön som motivationsfaktor, över ett stadium där gemenskap och erkänsla ses som det centrala till en ökad )etoning på egen kontroll över arbetet och intressanta och utveck- landearbetsuppgifter. Jämfört med 1950 är det färre som nämner ”goda inkomster” som det främsta villkoret för att man skall trivas med jobbet, men betydligt fler som nämner ”trevliga arbetskamrater”. En ökande andelanför numera också krav på ett självständigt och intressant arbete.

Kraven på det goda arbetet förändras således i riktning mot större vikt vid S(ciala relationer och mot större krav på att arbetet skall ge möjlig- heter till självständighet och utveckling. Klyftan mellan ideal och verk—

lighet är störst inom industriarbetet. En majoritet bland industriarbetarna anser att deras arbete inte ger dem något utöver lönen. I tidigare debatt och forskning var en huvudfråga hur människan skulle anpassas till industriarbetet. Idag förefaller det mer rimligt att fråga hur industri- arbetet skall kunna anpassas till människornas växande krav.6

1.6.4. Klassamhället

Arbetarrörelsens historia har varit en kamp för rösträtt, organisations- frihet, bättre arbetsvillkor och social välfärd. Styrkan hos denna rörelse baserades på facklig och politisk mobilisering, som i sin tur förutsatte ett mått av klasskänsla och klassmedvetande. Av den anledningen gick agita— tion och politisk retorik ofta ut på att förstärka klassmedvetandet. Men samtidigt var det arbetarrörelsens mål att avskaffa klassamhället och få varje arbetare att känna sig som fullvärdig medborgare och inte som en bland andra i en förtryckt samhällsklass. Därmed uppstår ett fundamentalt problem för arbetarrörelsen. Ju mer framgångsrik den är, desto mer för- 5vagas grunden för den gamla mobiliseringsstrategin.

Vid tidpunkten för den första undersökningen 1950 kände sig en stor majoritet av de anställda som medlemmar av en arbetarklass. De flesta, både arbetare och tjänstemän, hade arbetar- eller småbrukarbakgrund. Hela det politiska livet på orten präglades av en socialdemokrati som varit i majoritet sedan 1920-talet. Arbetarrörelsen dominerade starkt den politiska kulturen på orten och på arbetsplatserna. En stor andel ansåg att arbetarklassen hade makten i samhället.

Idag har bilden ändrats. Betydligt färre identifierar sig med arbetar- klassen. En ökande andel, även bland arbetarna, har kommit att känna sig som medelklass. Det är inte längre många som anser att arbetarklassen har makten i samhället, utan de flesta ser makten som koncentrerad till de högsta sociala skikten. Visserligen röstar de flesta fortfarande på socialdemokraterna. Jämlikhetsvärderingarna har stor utbredning. Det är därför föga träffande att beskriva utvecklingen som ett förborgerligande. Men socialdemokratin är inte längre fullt så dominerande. Arbetarrörel- sens politiska kultur bärs i första hand upp av medelålders indtustri- arbetande män. Förankringen är svagare bland ungdomar, invandrare, kvinnor och den offentliga sektorns anställda.

Den stora förändringen ligger i klasskänslan. Allt fler har börjat känna sig som medelklass och inte, på samma sätt som för fyra årtionden sedan, som delaktiga i en folkrörelse på väg att omdana samhället. Många av den tidens mål har förverkligats. Känslan av att tillhöra en diskriminerad samhällsklass har försvagats. Identifikationen med en rörelse i färd med att erövra makten har ersatts av en känsla av att ha överlämnat den till en elit. Klassbegreppet kan därför knappast sägas ha förlorat sin mein ing. Utanför fabriksgrindarna och bortom ortens horisont ser man den här-

6. Se närmare Edmund Dahlström, Arbetets maktförhållanden. Maktutredntingen 1989.

skande klassen, det översta sociala skiktet med makt och inflytande i samhället. Från att ha betraktat sig som medlem i en arbetarklass som hade makten har man alltmer börjat betrakta sig som en medelklass utan makt.

1.7. Huvudrapportens uppläggning

Maktutredningen

De frågor om demokrati, makt och samhällsutveckling som formuleras i maktutredningens direktiv är mycket vittfamnande. Det kan inte bli fråga om någon heltäckande beskrivning, om någon kartläggning av den totala makten i samhället.

Avsikten har heller inte varit att genom egna studier försöka täcka alla de områden och problem som aktualiseras i utredningens direktiv. I många avseenden har utredningen kunnat bygga på redan existerande undersökningar. Inte desto mindre har det visat sig nödvändigt att på flera punkter genomföra egna undersökningar. De flesta av dessa studier har genomförts som separata forskningsprojekt i anslutning till utredningen. En redovisning av maktutredningens organisation, publikationer och medverkande ges i bilagor till denna rapport.

Eftersom utredningens olika undersökningar publiceras separat kan denna huvudrapport inriktas på mer generella slutsatser. I allmänhet återges resultaten från de olika delundersökningarna endast i stark sam- manfattning. Huvudrapportens syfte är att mot bakgrund av de pågående förändringarna inom ett antal centrala samhällsområden diskutera några av demokratins principiella problem och dilemman.

Opinionsbildningen (kapitel 2 ) Ett styrelsesätt är demokratiskt i den mån medborgarna har tillgång till god och likvärdig information. Alla samhällsmedlemmar bör ha lika möjlig- heter att bilda sig en självständig och välgrundad mening om vad som är det mest önskvärda utfallet av de kollektiva besluten. Ju större informa- tionsbredd och informationsdjup, desto mer närmar sig styrelsesättet det demokratiska idealet.

Ett demokratiskt styrelsesätt bygger på ”fri åsiktsbildning”. ”Fri” har kommit att uppfattas som en process med maximal möjlighet för alla att uttrycka sig. Fri åsiktsbildning förutsätter diskussion, offentlighet och frånvaro av ideologisk indoktrinering, konformitet och ensidig propa- ganda. Den förutsätter också frihet till rationell argumentering och kritisk reflektion oberoende av andras kontroll.

Kapitel 2 diskuterar några av de faktorer som påverkar det demo- kratiska samhällets fria åsiktsbildning. Det pågår en hård kamp om makten att forma medborgarnas tankar. Framgångsrik opinionsbildning går inte minst ut på att kunna påverka vad som skall uppfattas som viktiga problem och legitima aktörer. En del problem och aktörer framhävs,

andra görs osynliga. Strategierna för opinionspåverkan blir alltmer ut- studerade.

Makten över tanken går inte minst via massmedia. Makten över mass- medieinstitutionerna får därmed stor betydelse. Massmedia fungerar dels som en aktör, som ett maktcentrum med sina egna intressen, dels som en arena för andra maktcentra. Massmedia ingriper i och förändrar rela- tionerna mellan olika organiserade intressen.

Genussystemet (kapitel 3)

I detta kapitel beskrivs och analyseras ”den andra kompromissens” politik och spänningen mellan jämlikhet och underordning. Begreppet genussys- tem utvecklas och används för att förstå och lyfta fram den generellt lägre sociala, ekonomiska och politiska position som kvinnor haft och alltjämt har. Detta ”system”, vars strukturerande grundmönster består av korsbe- fruktande segregerande och hierarkiserande logiker, står i motsats till ett demokratiskt ideal, som bygger på människors lika värde. Det kan också komma i konflikt med en kapitalistisk ekonomis expansionskraft.

En viktig del av den moderna välfärdsstatens historia är därför spän- ningen mellan å ena sidan genussystemets segregering och hierarki och å andra sidan de integrerande drag som finns i såväl demokratisk ideologi som kapitalistisk ekonomi. De frågor som närmare behandlas är om och hur denna spänning kunnat exploateras och vad deti sin tur inneburit för samhällsutvecklingen och för relationen mellan män och kvinnor.

Makten över kapitalet (kapitel 4) Förhållandet mellan äganderätt och demokrati har varit starkt omtvistat, såväl i praktisk politik som i teoretisk debatt. Skillnaden mellan ett kollektivistiskt och ett individorienterat demokratiideal ställs här på sin spets. Om demokrati likställs med kollektivt flertalsstyre enligt principen en medborgare en röst är förekomsten av starka kapitalägare svårtfören- lig med demokratins princip. I ett individorienterat perspektiv framstår däremot den fria äganderätten som ett centralt värde. Kapitalägande fram- står i detta perspektiv inte bara som förenligt med utan tvärtom som nödvändigt för demokratins funktionssätt.

I ett samhälle som grundas på en blandning av olika samhällsorga- nisatoriska principer träder emellertid ett annat kriterium i förgrunden, nämligen effektivitet. Näringslivets ägande- och maktförhållande-n kan därmed bedömas med utgångspunkt från marknadens kriterier.

Makten över de svenska storföretagen undersöks genom uppgifter om ägande, röstmakt och maktkoncentration. Genom att utnyttja data från olika tidpunkter kan förändringarna i näringslivets maktstruktur bueskri- vas.

De organiserade intressena (kapitel 5) Rätten att fritt organisera sig betraktas numera som en självklar delmo- kratisk rättighet. Men förhållandet mellan organisationer och demokrati

ses i den demokratiska teoribildningen som problematisk. Å ena sidan förutsätter demokratin fria organisationer, å andra sidan kan starka och självständiga organisationer bli ett hot mot folkstyrelsen.

De principiella problemen kring organisationernas ställning i demo- kratin aktualiseras särskilt i ett land som Sverige med dess omfattande organzsationsväsende. Samtidigt är organisations-Sverige för närvarande föremål för betydande förändringar.

En ":redömnin g av de organiserade intressenas roll i demokratin måste inte minst grundas på organisations-Sveriges förankring bland medbor- garna. I internationellt perspektiv framstår exempelvis den svenska fack- föreningsrörelsen som unik till följd av sin höga organisationsgrad. Frå- gan är vilken realitet som det idag finns bakom bilden av det aktiva folkrörelse-Sverige.

En annan viktig aspekt av organisationernas ställning i demokratin är förhållandet till staten. Det nära samarbetet mellan staten och orga- nisatimema innebär dilemman för såväl staten, organisationerna som medbargarna.

Medborgarna och politiken (kapitel 6) Den representativa demokratins sätt att fungera är beroende av förhål- landena på tre olika nivåer. På den konstitutionella nivån sätts de allmänna ramarna för valsystem och regeringsbildning. Den parlamentariska för- fattningen kan ses som en kompromiss mellan åtminstone två krav, dels på stärka regeringar, dels på proportionell representation. En bedömning av de; svenska författningsexperimentet kan nu bygga på två decenniers erfarenheter.

En betydelsefull nivå i det representativa system utgörs av partisyste- met. De politiska partierna bildar den avgörande länken mellan väljare och beslutande församlingar. Till helt nyligen har det svenska partisyste- met kännetecknats av stor permanens. Den centrala frågan nu handlar om förutsättningarna för stabilitet och förändring i partisystemet.

Förändringarna på medborgarnivå är inte minst viktiga för det repre- sentaiva systemets funktionssätt. Demokratin förutsätter medvetna och engagerade medborgare. Frågan är om det idag finns en ökande klyfta mellzn väljare och politik?

Den (fentliga sektorn (kapitel 7) I det kollektivistiska demokratiideal som länge varit förhärskande i Sve- rige ,nnehar den offentliga sektorn en nyckelroll. Folkviljan förutsätts kanaliseras via det politiska systemet och förverkligas genom den offent- liga sektorn. Den offentliga sektorns tillväxt kan ses som ett uttryck för en starktilltro till politikens möjligheter. De svenska medborgarnas vardags- liv hzr blivit starkt beroende av hur den offentliga sektorn fungerar. Problemet hur den stora och oöverskådliga byråkratin skall kunna kontrolleras blir centralt. För den enskilde medborgaren är rättssäker-

hetsgarantier och förmågan att påverka avgörande för möjligheterna att kunna hävda sin rätt gentemot myndigheterna.

Avsikten har varit att den offentliga sektorn skall garantera välfärden för samtliga medborgare och att den skall vara utjämnande. Frågan är om dessa politiska mål i praktiken uppnåtts.

Efter några årtionden av stark expansion har den offentliga sektorn blivit en politisk huvudfråga. Ansträngningarna att förändra den offent- liga sektorns arbetssätt har inte minst gått ut på att få myndigheterna att arbeta effektivare. En huvudmetod i denna förvaltningspolitik har varit omorganisationer. Men i vilken utsträckning går det över huvud taget att genom reformer förändra dagens stora förvaltningsapparat?

Makten över marknaderna (kapitel 8) Marknaden styrs inte av kollektivt beslutsfattande via principen om en medborgare en röst. Marknadens idé är att konsumenterna genom sina val styr produktionens inriktning. Medborgarnas inflytande som konsu- menter beror på deras reella möjligheter att påverka producenterna och företagsbeteendet på olika marknader.

Marknadsmakt innebär att företag kan påverka priser och konkur- rensvillkor på en viss marknad. Ett företag har marknadsmakt om det kan ta ut ett högre pris än det pris som skulle gälla vid fullständig konkurrens.

Maktutredningen har undersökt marknadsmaktens förekomst, bak- grund, storlek och konsekvenser. Därigenom är det möjligt att i konsu- mentperspektiv bedöma utvecklingen från marknadsekonomi via bland- ekonomi till förhandlingsekonomi.

Makteliten (kapitel 9) Demokratins krav på likhet kan komma i konflikt med samhällslivets inbyggda tendenser till maktkoncentration. Förhållandet mellan demokra- ti och ledarskap tillhör de stora frågorna i demokratidebatten. Ett öppet demokratiskt samhälle är förenligt med maktkoncentration endast om maktcentra är många och öppna. Avgörande för en bedömning av makt- eliten blir därför olika kriterier för elitens struktur, såsom rekrytering, sammanhållning och samstämmighet.

Den elitsociologiska forskningen i Sverige har länge varit eftersatt. l kapitlet redovisas några huvudresultat från makutredningens stora under- sökning av svenska ledare.

I de yttre krafternas våld? (kapitel 10) Demokratins huvudtanke är att medborgarna genom fria val skall lkunna utöva makt över sin egen och sitt samhällets framtid. Men om framtiden styrs av andra, yttre krafter skulle det inte finnas något utrymme för demokratins självstyre.

Två hypoteser om demokratins omöjlighet behandlas här. Den ena är att den teknologiska utvecklingen utövar ett bestämmande inflytande

över samhällsutvecklingen. Den andra är att internationaliseringen sätter sådana gränser för den nationella handlingsfriheten att demokratin hotas.

Makt och demokratins under förändrade villkor (kapitel ] ] ) Den demokratiska idétraditionen ställer problemet om hur samhällets institutioner bör ordnas så att kraven på såväl individuell som kollektiv frihet skall kunna tillgodoses. Det moderna Sverige har kommit att präglas av en speciell tolkning av demokratin och av en uppsättning institutioner som kan sammanfattas under namnet den svenska modellen. Samhälls— utvecklingen innebär att förutsättningarna för detta styrelsesätt i väsent- liga avseenden nu håller på att förändras. En stor fråga, som aktualiseras i maktutredningens direktiv, är om samhällsutvecklingen ”närmar sig det svenska demokratiska idealet”.

2. Opinionsbildningen

Demokrati i betydelsen självbestämmande förutsätter fri opinionsbild- ning.1 Det kan på goda grunder göras gällande att demokratins centrala element är självbestämmandets autonomi. Autonomibegreppet kan tilläm- pas på såväl kollektiva institutioner som enskilda personer. Filosofer har gjort olika försök att närmare precisera vad som kännetecknar autonoma handlingar.2 Starka skäl talar för att inte enbart ta fasta på antalet val- alternativ; valfrihet är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för autonomi. Ytterligare ett krav måste vara uppfyllt, nämligen förmågan att kritiskt bedöma sina egna bevekelsegrunder och värderingar; i litteraturen förekommer uttrycket ”andraordningspreferenser”, preferenser om pre- ferenser.

Demokratin grundas därmed på förmågan till kritisk distans. Fram- steget bygger på rätten att göra misstag och på möjligheten att lära av misstag. Demokrati och kritisk rationalism kan ses som problemlösnings- metoder. Dessa principer kan endast förverkligas i ett öppet samhälle som tillåter nya idéer, kritik och debatt.

Kravet på fri åsiktsbildning innebär att det är den enskilda människan själv som, efter kritisk reflektion, avgör om hon vill göra den ena eller andra uppfattningen till sin egen. Autonom opinionsbildning förutsätter förmåga att ompröva, att ta hänsyn till nya fakta och nya perspektiv samt att kunna diskutera sin ståndpunkt med andra. Okunnighet, lögner, en- sidig information, fundamentalism och indoktrinering är exempel på faktorer som försvårar medborgarnas möjligheter till autonom opinions- bildning.

Autonomiprincipen kan tillämpas på såväl enskilda personer som kol- lektiv. Kravet på kritisk reflektion, debatt och självständig åsiktsbildning gäller i lika hög grad institutioner som individer. Demokrati innebär att leva under gemensamt satta, kollektiva normer. Demokratins legitimitet grundas på att medborgarna uppfattar de gemensamma institutionerna som skäliga och rättvisa. Det demokratiska styrelsesättet förutsätter där- för ett slags kontinuerligt konstitutionellt samtal, en fortgående kritisk diskussion om grunderna för den gemensamma styrelsen.

1. Om inte annat anges baseras detta kapitel på de teorier och undersökningar som redovisas i Olof Petersson & Ingrid Carlberg, Ma/den över tanken: En bok om det svenska massmediesamhället, Carlssons, Stockholm 1990.

2. En litteraturöversikt återfinns i Olof Petersson, Makt i det öppna samhället, Carlssons, Stockholm 1989, kap. 5.

I detta perspektiv blir det missvisande att föreställa sig den fria cpi— nionsbildningen som en ram, en yttre förutsättning för eller som en konsekvens av demokratin. Den kritiska rationalismens metod är demo— krati. Autonom åsiktsbildning ingår som ett konstituerande element i själva definitionen av demokratibegreppet. Att föreställa sig opinions— bildning som något yttre villkor, som ett medel, leder lätt till en instru- mentell, relativistisk slutsats. Man skulle då kunna utmönstra eller in- skränka opinionsfriheter med motiveringen att dessa inte är maximalt effektiva, att det finns andra medel med vilka den ”sanna” demokratin kan förverkligas.

På ett allmänt plan torde det idag vara okontroversiellt att hävda att åsiktsfrihet är ett omistligt inslag i ett demokratiskt samhälle. Men den autonoma människan och den autonoma institutionen är ett ideal som i vardagsverkligheten endast är ofullständigt förverkligat. Man kan då fråga sig varför det råder en klyfta mellan opinionsbildningens realiteter och idén om den självständigt tänkande och handlande människan. Detta kapitel uppmärksammar några av de processer som bestämmer opinions- bildningen i dagens Sverige.

2.1. Definitionsmakten

Sekulariseringen och den ökande betydelsen av tekniskt—vetenskapliga tänkesätt har medfört en allmän förskjutning från ”bör”-tänkande till ”är”-tänkande i opinionsbildningen. Fakta snarare än värderingar blir avgörande och opinionsbildning handlar mer och mer om en tävlan mellan konkurrerande verklighetsbeskrivningar. Makten över tanken avgörs där- för av förmågan att kunna teckna om medborgarnas inre kartor.

Antalet opinionsbildare blir allt fler och olika. I det äldre hierarkiska, vertikala, samhället innehade överheten ett mer eller mindre långtgående monopol på spridningen av åsikter. Först efter en utdragen f rigörelse- kamp segrade liberalismens idéer om fri opinionsbildning.

Dessa två övergripande utvecklingsdrag innebär att vi idag befinner oss i en situation då fler och fler intressenter strider om att få forma vår omvärldsuppfattning. Ansträngningarna att påverka medborgarnas före- ställningar går i mångt och mycket ut på att definiera aktörer och pro— blem. Kampen om definitionsmaktcn skärps.

En första viktig möjlighet att utöva makt vilar därför på förmågan att bestämma vilka aktörer som skall få tillträde till det offentliga samtalet. Endast vissa individer och kollektiv åtnjuter auktoritet. En del aktörer framstår som goda, andra ses som motståndare, fiender och syndabockar.

Definitionsmaktens andra huvudområde handlar om att fastställa vad som är problem. Det finns ett oändligt antal problem i objektiv mening. Endast ett fåtal av dessa latenta, möjliga problem blir problem i subjektiv betydelse, problem som uppfattas som problem. Makten att definiera ,

dessa manifesta problem ligger i förmågan att att beskriva hot, utveck- lingsperspektiv, lösningar och handlingsmöjligheter.

Det behöver inte alltid finnas någon överensstämmelse mellan de objektiva och de subjektiva problemen. Ibland verkar det existera en problemspiral: ju fler problem som löses, desto fler problem aktualiseras. Ett i globalt perspektiv fridfullt och välmående land kan uppleva sig vara nedtyngt av bekymmer och olösta problem.

En förklaring till denna problemens paradox är att det inte finns någon självklar koppling mellan problem och lösning. Den konventionella före_ ställningen om problemlösnin gens sekvens innebär att man först uppstäl- ler ett problem och därefter söker efter en lösning. Modern forskning om organisationer och beslutsfattande har emellertid satt ett stort frågetecken för denna bild. Förhållandet mellan problem och lösning kan mycket väl vara omkastat. Det kanske rent av finns ett överskott på lösningar och ett underskott på problem. Opinionsbildning kan till dels ses som lösningar i jakt på problem. Olika institutioner och maktgrupper har sina speciella intressen, inte minst av att bevara och förstärka den egna organisationen. Ett viktigt medel blir då att beskriva omvärlden så att problembilden passar de egna intressena och strävandena. I en tid av ökad arbetsdelning och professionalisering kan man till och med urskilja särskilda yrkes- grupper som ägnar sin tid åt att upptäcka och formulera problem. De stora intresseorganisationerna har hela avdelningar som förser offentligheten med statistik, utvärderingar och larmrapporter. Detta konstaterande be- höver ingalunda innebära cynism eller manipulation. Varje intressegrupp måste med nödvändighet uppfatta och kritisera verkligheten ur sin speci- ella synvinkel. Problembeskrivning är en integrerad del av en sådan världsåskådning. Sättet att formulera samhällets problem blir en del av den pågående intressekampen och av striden om makten i samhället.

2.1.1. Invandrarna ioffentligheten

Det sätt på vilket samhällets problem formuleras har stor betydelse för individernas självuppfattning. Varje land har sina speciella myter och historicuppfattningar som ligger nedlagda i språk och kultur. Det ligger i sakens natur att detta område är svårt att dokumentera. Metodproblemet är inte minst att kunna skapa kritisk distans. Den som själv lever mitt i en särkultur riskerar att bli hemmablind. För den tillfällige besökaren kan många subtila yttringar passera oupptäckta. För en undersökning av nu- tiden har inte ens historien hunnit skapa en tidsmässig distans. Teckningen av det sena 1900—talets svenska kulturmönster har därför ännu stora luckor.

Ett sätt att upptäcka ett lands särdrag är att studera förändringsproces- ser som igångsätts genom impulser utifrån. För Sveriges del erbjuder de senaste årtiondenas stora invandring en sådan möjlighet att dokumentera

- reaktionsmönster och underförstådda föreställningar om vad som är det ”normala”.

Invandrarkvinnorna är en grupp som i stigande grad kommit att upp- märksammas i den offentliga debatten. Det sätt på vilket invandrarkvin- nornas problem definierats i offentligheten belyser svenska särdrag i problemformuleringen och på de följder för självuppfattningen som den- na får.3

En rad organiserade sammankomster, konferenser och symposier om och med invandrarkvinnor har hållits. Myndigheter och forskare har i ökad utsträckning kommit att fästa uppmärksamheten på invandrarkvin- norna och deras problem. Invandrarkvinnornas sviktande hälsa har blivit föremål för larmrapporter. Utbildning, fortbildning och förstärkta fack— liga insatser har föreslagits för att minska risken för utslagning från arbetsmarknaden. Både myndigheter och organisationer har framfört krav på ytterligare åtgärder.

Invandrarkvinnornas särskilda problem är en realitet. Samtidigt inne- håller emellertid debatten om invandrarkvinnornas ”problem” ideolo- giska undertoner. Invandrarkvinnan bibringas en självuppfattning som passiv, utsatt och hjälpbehövande. Invandrarkvinnornas traditioner, kul- turella arv och familjesituation ses som hinder och problem. En negativ självförståelse utvecklas. En mur av problemideologier hindrar kvinnor- na att se sig själva och sina faktiska möjligheter, sina begränsningar men också sina resurser.

Inte minst forskningen har oavsiktligt kommit att bidra till att förstärka den passiviserande problemideologin. Invandrarkvinnorna har beskrivits som förtryckta av såväl klassmässig, könsmässig som etnisk dominans. Trots goda intentioner att klargöra underordningens karaktär har koncen- trationen till ”problem” bidragit till att fånga invandrarkvinnorna i en fälla, nämligen att uppfattas som offer.

Den dominerande synen på integrationsprocessen har därmed ett tyd- ligt etnocentriskt inslag. Men invandrarnas egna historiska erfarenheter och egna kulturer har inte endast förtryckt utan även berikat och fostrat till egen handling. Invandrarnas integrationsstrategier är idag olika, f fån kulturell isolering till kulturell assimilation. Det avgörande momentet är invandrarna som egna kulturskapare. Invandrarnas sätt att organisera sig i vardagslivets lokala sammanhang påverkar olika former av integration. Genom ”intern integration”, dvs. genom att utveckla egna organisations- former, kan invandrare skapa egna sfärer av offentligt liv. Detta slags etniska offentlighet representerar ett av invandrarnas svar på sin under— ordnade position och utanförskap i storsamhällets offentliga liv. Etnisk offentlighet kan ses som en kulturell resurs, som en möjlighet att utveckla egna kulturella erfarenheter. I stället för som passiva offer kan invandrar-

3. Maktutredningens forskningsprojekt om det flerkulturella Sverige har letts av Alexandra Ålund och Carl-Ulrik Schierup vid sociologiska institutionen, Umeå universitet. Det följande avsnittet baseras på detta projekt. Se särskilt Alexandra Ålund. ”The Power of Definitions. Immigrant Women and Problem-Centered Ideologies”. Maktutredningen, engelsk rapport 25, 1988.

na framträda som självständiga kulturskapare och aktörer med en egen historia.

2.1.2. Politikens bildvärld

Exemplet med invandrarkvinnorna visar hur själva det sätt på vilket samhällsproblem uppfattas och formuleras kan få stora konsekvenser för medborgares självförståelse, handlingar och därmed för samhällets makt- fördelning. Politiken formas delvis av ordens makt över tanken. Språket är politikens verktyg och likt varje verksamhet blir resultatet delvis av- hängigt av redskapen. En viktig beståndsdel i det politiska språket utgörs av metaforer. Det torde vara omöjligt att tänka sig en politisk vokabulär helt fri från bilder, analogier eller betydelselån. För en icke-materiell företeelse som politik är inslaget av metaforer, medvetna eller omedvetna, sannolikt helt ofrånkomligt.

I modern tid är det inte minst två bilder som särskilt dominerat den svenska politiken, nämligen huset och maskinen. Det skall också visa sig att dessa två allmänna bilder har viktiga beröringspunkter. Husets och maskinens gemensamma nämnare utgörs av en stark tilltro till rationell planering till medborgarnas fromma.

Bilden av samhället som hus kommer i Sverige särskilt tydligt till uttryck i folkhemmets metafor. I sitt berömda riksdagstal 1928 formu- lerade Per Albin Hansson hemmets grundval som "gemensamheten och samkänslan”. I det goda hemmet råder ”likhet, omtanke, samarbete, hjälpsamhet”. Ännu så länge var detta ideal inte uppnått. Det svenska samhället var ännu inte ”det goda medborgarhemmet”.

Folkhemmet blev en metafor och en utopi för hela det socialdemo- kratiska bygget.4 Det var en bild av det förnuftiga och det socialistiska och därmed det ekonomiskt och socialt rättvisa samhället. Samhällets roll blev som den gode patriarkens, nämligen att föda, kläda och uppfostra hemmets medlemmar. Samhället ställde sig uppgiften att konstruera och bygga i syftet att öka medborgarnas välfärd. Politik blev liktydigt med social ingenjörskonst. Kvinnornas uppgift skulle därefter vara, som Per Albin Hansson formulerade saken redan 1927, att inreda det nya folk— hemmet, att ”skapa trevnad och trivsel, göra det gott och varmt, ljust och glatt och fritt”.5

Det är ett otvetydigt historiskt faktum att vetenskaplighet, expertstyre och social ingenjörskonst varit ett centralt inslag i svensk l900-talspoli- tik. Det har funnits en stark tilltro till möjligheten att styra samhället genom stora projekt och reformprogram. Makten över samhällsutveck- lingen har formulerats i ord som styrbarhet, kontroll och reglering.

4. Yvonne Hirdman, Att lägga livet till rätta." Studier i svensk folkhemspolitik, Carlssons, Stockholm 1989, särsk. s. 89 ff. Se även nedan kap. 7. 5. Cit. i Hirdman 1989, s. 90.

Bilden är den av en central aktör som via olika styrinstrument lägger livet till rätta för medborgarna. Det är härifrån inte långt till att klä detta slags instrumentella rationalism i maskinens och mekanikens bildspråk.

Det visar sig också att viktiga delar av det moderna samhällets själv— förståelse har grundats på maskinens metaforer och analogier.6 Samhälls- planering och beslutsfattande har i stor utsträckning grundats på före- ställningen att intuition, tumregler och gamla vanor kunde ersättas av vetenskapliga metoder. Liksom naturen sågs samhället som styrt av vetenskapliga lagar. Kände man endast dessa lagar och regelbundenheter kunde organisationer inrättas så att effektiviteten maximerades. Lösen- orden blev planering och rationalisering. Planhushållning och en maskin— mässigt arbetande byråkrati blev uttryck för denna planeringsoptimism. Programbudgeteringen vilade på föreställningen att om endast politi_ kerna kunde uppställa de allmänna målen kunde samhällsomvandlingen reduceras till ett tekniskt styrproblem.

Även maktutövningen har uppfattats i analogi med mekanikens lagar. Som sinnebild för denna maktens urtyp framstår envåldshärskaren, vars makt ytterst vilar på det öppna användandet av, eller hotet om, tvång. Maktutövningen sker genom order och befäl; makten bekräftas genom lydnad och anpassning. Politikens och den offentliga förvaltningens roll i ett hierarkiskt system blir väsentligen en fråga om styrning.

Under 1980-talet har den svenska offentliga förvaltningen varit före- mål för principiellt inriktade utredningar och beslut. En utgångspunkt för diskussionen har varit idén om demokratins ”uppdrags— och ansvars- kedja”. Det svenska statsskicket anses förverkligas genom en kedja bestående av, i tur och ordning, folket, riksdagen, regeringen och förvalt— ningen. Denna formulering är invändningsfri som en allmän beskrivning av några bärande principer i regeringsformen: riksdagen utses av folket, regeringen står i ett parlamentariskt ansvarsförhållande till riksdagen, förvaltningen verkställer de politiska besluten.

Men bilden av en kedja får en mer precis och speciell innebörd när den förenas med föreställningen om styrning. Demokratins förverkligande blir en fråga om styrningens effektivitet. Att stärka den demokratiska styrningen blir därmed liktydigt med att stärka regeringens styrning av myndigheterna.

Ingen torde förneka att ett effektivt genomförande av demokratiskt fattade beslut utgör ett positivt värde för demokratins funktionssätt. Problemet uppkommer när demokrati identifieras med styrning. Styrning bör i stället ses som en speciell teknik, men inte den enda möjliga,. för demokratins förverkligande.

Politiken betraktad som system och styrning blir okänslig för valet av medel. Olika alternativa metoder för politisk styrning kommer i första hand att bedömas efter deras effektivitet och nytta. Det förhållandet att olika tillvägagångssätt i sig har den ena eller andra egenskapen skjuts i

6. Se kapitlet "Samhället som maskin" i ()lof Petersson, Mala idet öppna sarmhäl- let, Carlssons, Stockholm 1989.

bakgrunden. Diskussionen om förhållandet mellan formella och infor- mella kontakter mellan regeringen och myndigheterna får här en för- klarande belysning. I det renodlade stymingsperspektivet har informella kontakter stora fördelar; de är snabba och effektiva. Att formlösa kon- takter försvårar insyn och ef terhandsgranskning blir från denna synpunkt något sekundärt.

I den rationelle centralplanerarens styrningsperspektiv försvinner vä- sentliga värden i demokratins ide'. Demokrati är nämligen inte endast ett instrumentellt effektivitetsproblem utan innehåller också väsentliga in- slag av kollektiv problemlösning, öppen dialog och respekt för individers och gruppers självbestämmande. Det finns här en motsättning mellan utopi och demokrati.7 I föreställningen om det vetenskapligt riktigt styr- da och planerade samhället finns en implicit slutpunkt som innebär politikens död, dvs. tanken om det administrativa samhället. Maskinens och planeringens metaforer sammansmälter med den paternalistiske, tillrättaläggande socialingenjörens självuppfattning. Politikens bildvärld har stärkt tilltron till den instrumentella styrningens möjligheter.

2.1.3. Maktens gestalt

När människor strävar efter makt handlar de efter sina föreställningar om maktens natur. Därför påverkar symboler, såsom ord och bilder, makten i den mån de påverkar föreställningar om makt.8 Makten kan synliggöras, bekräftas och legitimeras genom att ta sig fysisk gestalt. Genom tiderna har makten tagit sig uttryck i olika former och symboler såsom byggnader, kläder, sigill, stövlar, uniformer, kors, hermelinmantlar, kronor, spiror, Svärd, skrivbord, domstolar, talarstolar, tunga trädörrar, ödsliga väntrum och röda upptagetlampor.

Men makten kan även ta sig mindre synliga och uppenbara former. De metodiska svårigheterna att kartlägga denna subtila sida av maktstruk- turen är uppenbara. Maktutredningen har därför inbjudit ett antal före- trädare för den humanistiska forskningen att framföra sina tolkningar av maktens former.9

Ehuru infallsvinklarna varit många visar det sig att många av huma- nisternas bidrag kretsar kring ett gemensamt tema. När man i det sena 1980-talets Sverige söker karaktärisera makten och dess former riktas uppmärksamheten mycket ofta mot ”trollkarlsmakten”, dvs. vetenskapen 8 med dess rätt att tala om hur det ”egentligen” är här i världen. Det är maktens anspråk att upprätta ovedersägligheter, att forma det som inte går att säga emot, ”så här är det”. Våra föreställningar om människa,

Hirdman 1989, s. 220 f. Harold D. Lasswell, 'The Language of Power", i Language of Politics, The M.I.T. Press, Cambridge 1949.

9. Essäema har publicerats i Yvonne Hirdman, red., Maktens former, Carlssons. Stockholm 1989.

PON

natur och samhälle formas idag inte minst av denna vetenskapens def ini- tionsmakt.

2.2. Opinionspåverkan

Beslutsfattande är en fråga om val, men också om urval. En del problem tas upp till övervägande medan andra lämnas därhän. Uppmärksamhet är en knapp resurs. Modern organisationsforskning har påpekat att de regler som styr fördelningen av uppmärksamhet (”attention rules”) är lika vik- tiga som reglerna för själva beslutsfattandet (”decision rules”). Kampen om makten i samhället är i stor utsträckning en kamp om uppmärksamhet.

Det finns därmed ett viktigt samband mellan makt och offentlighet. Den offentliga debatten kan ses som resultatet av en filtreringsprocess, ett urval av ämnen och teman. Just detta urval är föremål för en ständig strid mellan olika intressen. Vad är det då som styr den offentliga upp- märksamheten?

Svårigheten att kartlägga denna aspekt av maktspelet är att reglerna som fördelar uppmärksamhet vanligen endast är informella och under- förstådda.

Tankekontrollens speciella form för maktutövning har sedan länge uppmärksammats i diskussionen om maktbegreppet och maktens olika former. En vanligt förekommande indelning urskiljer tre olika uttryck för makt: fysisk makt (tvång), materiell makt (belöning) och symbolmakt (övertalning). Det är den senare varianten som här är aktuell. Det är här fråga om betingad makt. Kontrollen över handlandet sker indirekt, näm- ligen via kontrollen över medvetandet.

I debatten om maktbegreppets innebörd har det med rätta påpekats att makt inte endast utövas i det direkta beslutsfattandet. Ett annan viktigt sätt att utöva inflytande över den kollektiva beslutsprocessen är att avgöra vilka frågor som över huvud taget skall föras upp till politiska beslut. Denna sida av maktutövningen har benämnts ”maktens andra ansikte”. Dessutom, har det påpekats, finns det ytterligare en aspekt av maktutövningen. Kontrollen över medvetande, föreställningar och upp- fattningar kan ofta vara avgörande. Denna sida av makten har benämnts ”makten tredje dimension”.

Maktens tredje dimension, maktutövning genom tankekontroll, kan vara en mycket verkningsfull metod. Särskilt i ett tidsskede då styrning genom befäl och ordergivning blir allt svårare ökar den relativa be- tydelsen av övertygandets ”mjuka” maktutövning. Negativa sanktioner ersätts av positiva sanktioner. Olika intressen i samhället försöker aktivt påverka medborgarnas föreställningar, förväntningar och problemupp— fattningar.

2.2.1. Förväntningspolitik

Problemformuleringens betydelse för det politiska livet kan illustreras med några exempel från svensk inrikespolitik. Det finns en viktig skillnad mellan subjektiva och objektiva problem. Ett subjektivt problem kan ses som klyftan mellan anspråk och resultat. Det faktiska resultat som kan iakttas relateras alltid, medvetet eller omedvetet, till någon måttstock, till ett förväntat resultat. Vad som kommer att uppfattas som ett problem är därmed avhängigt att två skilda faktorer, dels verkligheten, dels anspråks- nivån.

Den sociologiska forskningen har ägnat stor uppmärksamhet åt vilka faktorer som påverkar människors anspråksnivå. Den allmänna bild som framträder ur dessa undersökningar är att människor inte tillämpar abso- luta, fasta kriterier som grund för sina värderingar och handlingar. Män- niskors förväntningar och anspråk är inte absoluta och konstanta utan relativa och föränderliga. Dessa undersökningar har emellertid i första hand varit inriktade på förväntningarnas sociala bestämningsfaktorer. Vad som mindre har uppmärksammats är hur politiska faktorer samspelar med medborgarnas förväntningar.

I själva verket finns här ett tomt forskningsfält. Statsvetenskapen har sedan länge varit upptagen med att analysera den offentliga politiken inom skilda områden. Det finns därför numera en rik litteratur om ex- empelvis bostadspolitik, utrikespolitik, energipolitik och författnings- politik. Vad som däremot saknas är systematiska studier av förväntnings- politik. Politik innebär inte minst att medvetet spela på medborgarnas förväntningar och anspråk.

Ett viktigt skede i Sveriges moderna historia har sitt ursprung i mitten av 1950-talet då socialdemokraterna initierade en period av snabb ut- byggnad av den offentliga sektorn. Bakgrunden var, från den socialdemo- kratiska partiledningens synpunkt, relativt dyster. Partiets traditionella väljarbas, industriarbetarklassen, riskerade på längre sikt att försvagas. Partiets väljarstöd minskade. Missnöjet bredde ut sig. Socialdemokra- terna tog fasta på väljarnas besvikelse och vände det till ett argument, inte mot, utan för partiets politik. Missnöjet karaktäriserades som ”de stora förväntningarnas missnöje”. Den stigande standarden ansågs ha skapat en stigande otålighet över att det inte gick fortare än det gjorde. Klyftan mellan förväntningar och resultat blev ett argument för ”det starka sam- hället”.

Annorlunda var situationen tjugo år senare. Den svenska ekonomin hade då råkat in i stora svårigheter. Obalanserna i ekonomin blev det akuta, allt överskuggande problemet. Expansionen av den offentliga sektorn skulle inte kunna fortsätta i samma takt. Åtstramningspolitiken riskerade att leda till stora problem om medborgarnas förväntningar inte samtidigt kunde hållas tillbaka. Det står i efterhand klart att krispolitiken inte endast hade en objektiv, ekonomisk utan även en subjektiv, psyko- logisk sida. En viktig del av politiken gick ut på att ”skapa ett kris-

medvetande”. Själva ordet kris blev centralt i den politiska vokabulären. Att definiera ett problem som ”kris” innebär att människor måste under- kasta sig obehag, göra avkall och vara beredda på uppoffringar. I samma retorik fanns ett annat nyckelbegrepp, nämligen skuld med dess över- toner av ”utlandet” och att ”vara skyldig” (i dubbel mening). När det inte längre var möjligt att tillfredsställa medborgarnas förväntningar måste förväntningarna minskas. Förväntningspolitiken fick ett nytt inslag.

Svårigheterna att spela på förväntningar illustreras av 1980-talets för- valtningspolitik. Försöken att få den offentliga förvaltningen att förän- dras från en ”myndighetskultur” till en ”servicekultur” gick inte minst ut på att övertyga, informera och styra genom ord. Denna typ av retorik, bekant från organisationsförändringar inom såväl privat som offentlig verksamhet, kan sammanfattas under slagordet ”vi är bra, men vi kan bli bättre”. Därmed väcktes stora förväntningar, både inom och utanför myndigheterna, om att den offentliga sektorn snart skulle uppvisa större effektivitet, lägre kostnader, stärkt demokrati, förbättrad styrbarhet och ökad brukarvänlighet. Föga förvånande kunde den faktiska utvecklingen inte hålla jämna steg med de stegrade förväntningarna. Klyftan mellan anspråk och resultat, dvs. besvikelsen, ökade. De opinionsmätningar som gjordes av allmänhetens attityder till ett antal offentliga myndigheters service visade en stigande andel negativa omdömen, trots att det inte fanns några belägg för att servicen faktiskt försämrats.

Dessa enkla exempel visar hur förväntningar ibland, men långt ifrån alltid, kan ändras som resultat av medveten påverkan.

2.2.2. Tankestyrning

Förmågan att kategorisera världen ger människor ett mäktigt men osäkert styrinstrument. Makten inom organisationer tillhör dem som kan definiera verkligheten för andra och som kan övertyga andra om vad som är det normala. Användningen av språket som medel för tankestyrning i orga- nisationer har gjorts till föremål för en särskild undersökning.]0

Språkets makt ligger inte minst i möjligheten att skapa en mening som är igenkännlig och förståelig för organisationens medlemmar. Tre medel att forma sådan gemensam innebörd är etiketter, metaforer och platti- tyder. Etiketter talar om vad något är, de klassificerar; metaforer utsäger hur något är, de relaterar, skapar bilder, ger liv; plattityder fastslår vad som är normalt, de stiliserar. Alla dessa tre språkproduktcr har tagits i aktivt bruk för att påverka opinionen. Att använda språket som makt- instrument gör det möjligt för ledare att styra innebörd genom att för- klara, färga och göra tillgängligt. Det finns här en skillnad gentemot traditionella styrningsmetoder som går ut på att befalla och att straffa. Därmed ändras också förutsättningarna för opposition mot makten. Mot-

10. Detta avsnitt baseras på Barbara Cxarniawska—Joerges, Att handla med ord: Om organisatoriskt prat, organisatorisk styrning ochföretagsledningskortsulteririg. Carlssons, Stockholm 1988.

ståndets strategi kan gå ut på betvivla etiketter, peka på icke-metaforiska element i metaforer och förlöjliga plattityder.

Efterfrågan på språkliga konstprodukter har lett till framväxten av en särskild marknad. Ordmarknaden befolkas av veritabla köpmän i inne- börd, organisationskonsulter som till kunder inom såväl den privata som den offentliga sektorn tillhandahåller ”faciliteringspaket”, ”kreativitets- paket” och andra typer av verbal assistans. Styrning och förändring av stora organisationer sker numera regelmässigt under medverkan av så- dana konsulter.

Ett exempel på etikettering är själva begreppet ”ledarskap”. Under många år sysslade organisationsforskare med ”administration” som en metod att organisera strömmen av människor, saker och pengar mot en önskad produkt. Under det tidiga 1980-talet uppstod ett intresse för ”ledarskap” och karismatiska chefer sida vid sida med en fascination inför ”företagskultur”. Etiketterna importerades till Sverige från Förenta Staterna, lanserades först inom den privata sektorn och infiltrerade där- efter den offentliga sektorn. Det sena l980-talets offentliga liv kom därmed i stor utsträckning att präglas av en ”jakt efter det nya ledar- skapet”.

2.2.3. Statens symboler

Försöken att aktivt påverka omvärldens förväntningar har på flera sätt kommit att prägla dagens offentliga förvaltning. Den traditionella sym- bolen för statens makt är det lilla riksvapnets tre kronor. Ett ökande antal myndigheter överger nu denna symbol till föremål för modernt formgivna logotyper. Ett för den allmänna utvecklingen karaktäristiskt fall är riks- försäkringsverket, som fram till 1985 utnyttjade det lilla riksvapnet som symbol. Då infördes en logotyp bestående av verkets initialer i stiliserad skrift. Avsikten var att ge verket en ”mjuk och vänlig” framtoning. Det är numera ytterst få av de centrala ämbetsverken som inte har någon typ av emblem, logotyp eller annan symbol. En särskild undersökning visar att två tredjedelar av de centrala statliga myndigheterna under 1980-talet antingen skaffat sig en ny symbol eller förnyat sin gamla.]1 Bilden av staten, i bokstavlig mening, har genomgått en påtaglig förändring. Myndigheternas symbolförändringar har åtföljts av olika slags moti- veringar. Ofta hänvisas till skäl som har att göra med myndighetens service. Myndigheten vill öka omvärldens kännedom om sin verksamhet. Man vill att allmänheten skall få lättare att känna igen och nå verket. Genom en ny profil hoppas verket få en mindre byråkratisk och mer öppen och serviceinriktad framtoning. Motiveringar som direkt hänför sig till marknadsföring förekommer särskilt hos de myndigheter som helt eller delvis finansieras via avgifter. Ofta utpekas särskilda målgrupper. För de avgiftsfinansicrade och konkurrensutsatta myndigheterna är det olika typer av kunder som nämns. I samband med en ökad inriktning på

11. Olof Petersson & Jonas Fredén, Statens symboler. Maktutchningen 1987.

service anförs naturligt nog att man vill förbättra sin framtoning inför allmänheten. Även massmedia nämns som en viktig målgrupp. Ibland utsägs direkt, ibland antyds mer indirekt, att myndigheten vill påverka de politiska uppdragsgivarna, inte minst det departement under vilket den lyder. En positiv framtoning anses påverka de berörda beslutsfattarna, antingen direkt eller till följd av att dessa uppfattas som känsliga för allmänhetens inställning till verket. En annan viktig målgrupp är den egna personalen. Ett symbolbyte ingår ofta som ett led i en kampanj för att entusiasmera de anställda och främja sammanhållning och vi-anda. Tendenser till uppsplittring motverkas genom att hela verket ges en gemensam profil. Strävan efter enhetlighet och gemensam identitet blir särskilt viktig för de myndigheter som decentraliserats och brutits upp i enheter med självständigt resultatansvar. För myndigheter som kon- kurrerar med andra myndigheter och företag om attraktiv arbetskraft blir profilering ett medel att underlätta rekryteringen.

Undersökningen av statens symboler visar på de förändringar som ägt rum såväl inom den offentliga sektorn som opinionsbildningens område. Den offentliga sektorn har genomgått en förändring som bland annat innebär att idéer och arbetsmetoder hämtats från det privata näringslivet. Förändringarna inom opinionsbildningen innebär att konkurrensen om uppmärksamhet ökar samtidigt som den yttre bilden, framtoningen i massmedierna, blir allt viktigare. Marknadsföring och mediestrategi har blivit ett etablerat inslag i svensk offentlig förvaltning.

2.2.4. Påverkan som hantverk

Ett ökande antal parter och intressegrupper konkurrerar om att nå ut med sina budskap. Försöken att påverka människors medvetande blir mer och mer genomtänkta och organiserade. Jakten på uppmärksamhet blir allt intensivare. Opinionsbildningen professionaliseras.

Opinionsbildning handlar inte alltid bara om utspel och enskilda punkt- insatser. Lika viktig är den allmänna framtoningen. De stora företagen, myndigheterna och organisationerna försöker aktivt skapa en positiv bild av den egna institutionen. Begreppet image har kommit att integreras i svenska språket.

Att ge ett förtroendefullt intryck utåt tillmäts stor betydelse inte endast i förhållandet till allmänheten utan också för kontakterna med besluts- fattare och, inte minst, för andan i den egna organisationen. Företagens traditionella marknadsföring har därför kompletterats med företagsan- nonsering och medveten profilering. Opinionsinstituten erbjuder image— mätningar baserade på allmänhetens betygsättning. Symbolpolitik har blivit ett reguljärt inslag i de stora maktgruppernas verksamhet.

Jämför man olika typer av institutioner är likheterna mer slående än olikheterna. Företagen lånar idéer från politikens värld. Den offentliga förvaltningen inspireras av näringslivet. Skillnaderna minskar. Strävan att väcka uppmärksamhet, påverka opinionen och få gehör för sina

intressen förenar företagare, politiker, statliga chefer, kommunalråd, för- bundsordförande och lokala aktivister.

Den politiska scenen besätts därför av aktörer från alla delar av sam- hället. 1 en undersökning som särskilt inriktades på företagens roll som politiska påtryckare kunde tre huvudtensenser urskiljas.12

Aktiviteten ökar. Företagare blir mer och mer aktiva påtryckare i poli- tiska frågor. Det gäller inte bara aktiviteter i branschorganisationernas regi utan också direkta initiativ från enskilda företag eller grupper av företag. En särskild marknad för PR-konsulter med inriktning på politisk påverkan har vuxit fram.

Påverkansmetoderna utvecklas. Företagen skaffar sig bättre kunskaper om de politiska beslutsprocessema. Verksamheten professionaliseras. Större företag avsätter särskild personal för att bevaka den politiska utvecklingen.

Opinionspåverkan blir allt viktigare. Den som vill påverka ett politiskt beslut kan välja mellan två huvudvägar, antingen att kontakta besluts- fattaren direkt eller att framföra sitt budskap indirekt genom att väcka opinion i frågan. Den senare metoden bedöms som allt mer betydelsefull. Informationschefer och PR-konsulter ger bilden av en värld där politi- kernas ställningstaganden mer och mer avgörs av opinionen.

Flertalet större företag, myndigheter och organisationer har numera en eller flera anställda informationsspecialister. Antalet informatörer i Sveri- ge har under 1980-talet ökat från ca 2 000 till uppemot 8 000. Framväan av detta informerande skikt har inneburit att samhället fått en ny makt- grupp. Det har uppstått ett nytt hantverk med sina egna metoder, verktyg och knep. Massmedias ökade betydelse och den skärpta konkurrensen om journalisternas uppmärksamhet medför att större resurser läggs ner på mediehantering.

Från informatörens horisont erbjuder massmedia en hel repertoar av påverkansmöjligheter. Eftersom massmediebilden påverkar den egna or— ganisationen gäller det att kunna påverka massmediebilden.

Metoderna att väcka massmedias uppmärksamhet är många. Intervjuer med PR-konsulter och informationschefer ger bilden att den ökade akti- viteten fått till följd att många åtgärder med generell verkan förlorat i betydelse;3 Således är det inte med en mångfald av presskonferenser eller pressmeddelanden som aktören skapar de bästa förutsättningarna att nå publicitet. Utvecklingen går mot mer av direkta personliga kontakter med utvalda journalister. Det viktiga anses vara att bygga upp en lång- siktig, förtroendefull relation. En annan lämplig metod som nämns är att anordna olika former av arrangemang som kan vara intressanta för massmedia att bevaka. Framförandet av budskapet ingår här bara som en

12. För en rärmare redovisning, se Ingrid Carlberg, Svenska företag som politiska påtryckare. Maktutredningen 1989. 13. Carlberg 1989.

av många andra aktiviteter. Seminarier med intresseväckande föredrags- hållare är ett exempel.

Denna bild bekräftas av den enkätundcrsökning som genomförts med svenska journalister och informatörer.14 Personliga kontakter med en- skilda journalister anses av såväl informatörer som journalister vara en mycket effektiv metod att föra ut sitt budskap via massmedia. Att kunna erbjuda en journalist en exklusiv nyhet ses i allmänhet som en avgörande konkurrensfördel. Ett särskilt kapitel utgörs av anonyma läckor. Ett förtroendefullt förhållande mellan uppgiftslämnare och reporter kan ge den senare tillgång till information ”off the record”, bakgrundsinforma- tion och andra upplysningar lämnade under anonymitet. För en part i en intressekonflikt öppnas härigenom möjligheten att föra ut information som man, åtminstone inte för tillfället, själv vill stå för. Det kan röra sig om förhandlingsutspel, försöksballonger eller selektiv information i en pågående beslutsprocess.

Nära hälften av journalisterna anser att sådana anonyma läckor är mycket effektiva eller avgörande. Även relativt många bland informa— törema, särskilt inom den offentliga sektorn, gör samma bedömning.

Det är dock inte säkert att de effektivaste metoderna också är de mest utnyttjade. Till informatörema ställdes en särskild fråga om hur ofta deras organisation använder respektive påverkansmetod för att föra ut sitt budskap. De två absolut vanligaste metoderna är pressmeddelanden samt personliga kontakter med enskilda journalister. I det ena fallet rör det sig om en metod som i allmänhet bedöms vara relativt ineffektiv, i det andra fallet om den allra mest effektiva metoden.

Betydelsen av personliga kontakter illustreras i en studie av AB Bofors informationsstrategi.15 I mitten av 1980-talet hamnade företaget i en förtroendekris till följd av vapenexportaffärer. Bolaget inledde en med- veten satsning på informationsåtgärder för att bryta den negativa utveck- lingen. Massmedia definierades som en av de viktigaste målgrupperna. Företaget ville bryta tystnaden och överge den slutna och mot media avvisande attityd som länge dominerat. En intern promemoria lade upp riktlinjerna: ”Företagets trovärdighet måste byggas upp och bevaras. En förutsättning för detta är öppenhet och en i alla lägen korrekt informa- tion. Hårt centraliserad och svåråtkomlig information motverkar detta syfte. Vi måste alltså vara öppna, låta media och journalister ha breda och frekventa kontakter med företaget o.s.v. — men ändå klara nödvändig sekretess och precision.”

Personliga kontakter med försvarsjournalister och informella samman- träffanden bedömdes som två viktiga vägar att nå ut till massmedia. Bofors ordnade företagsvisningar i Karlskoga för journalister. Några reportrar erbjöds att bevaka företagets interna etikseminarier med bl.a. chefer och fackliga företrädare. Företagsledningen försökte också för-

14. Undersökningen redovisas i Petersson & Carlberg 1990. 15. För en närmare dokumentation, se Carlberg 1989, avsnitt 4.3.

bättra relationerna till journalister genom att själva ta kontakt oftare, även när de inte hade någon ny information att förmedla.

2.3. Massmedia

Att påverka opinionen behöver inte vara detsamma som att vända sig till massmedia. Ändå utgör massmedia huvudvägen för den som via opinions— bildning söker påverka politiska beslut.

Television, radio och tidningar är idag medborgarnas utan konkurrens viktigaste informationskälla när det gäller kännedom om samhälle och politik. Genomsnittssvensken ägnar idag en fjärdedel av dygnet åt mass- media. Merparten av denna tid går åt till att läsa morgon- och kvälls— tidningar, lyssna på radio och se på TV. Massmedia, i första hand dessa nyhetsmedia, är den dominerande förmedlaren av kunskaper och åsikter om samhället. Vägen till makten över medborgarnas tankar går därför i väsentlig grad via makten över massmedia.

Massmedia spelar en avgörande roll i den kommunikationsprocess som förbinder medborgare och olika maktcentra. Beslutsfattare i företag, intresseorganisationer, politiska partier och offentliga organ måste hela tiden räkna med medias granskning och är samtidigt beroende av medias uppmärksamhet. Det skulle vara omöjligt att förstå maktutövningen i ett samhälle som dagens om man inte tog hänsyn till medias makt.

Här uppmärksammas särskilt makten över de svenska massmedierna, massmedias betydelse som arena för andra maktcentra i samhället samt det indirekta inflytande som massmedia utövar genom sin speciella teknik att skildra samhället.

2.3.1. Massmediestrukturen

Enligt tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare rätt att starta och ge ut en dagstidning.16 Samma rätt tillkommer även utländska med- borgare med hemvist i riket. Principen om etableringsfrihet är grund- läggande för demokratin. l medborgarnas perspektiv är ett rikt och varierat utbud av konkurrerande tidningar ett viktigt sätt att tillgodose kravet på allsidig information. En åsiktsmässigt differentierad press skall ge sam- hällets olika meningsriktningar möjlighet att komma till tals i debatten.

Att upprätthålla mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning är också det centrala målet i svensk presspolitik. Men trots fri etablerings- rätt och statligt stöd har den svenska dagstidningsmarknaden i stort sett varit stillastående under det senaste decenniet. Enstaka nyetableringar har inte kunnat bryta det dominerande mönstret. Dagstidningsbranschens speciella marknadsvillkor har på många orter givit den största och mest lönsamma tidningen ett svårintagligt försprång. Tröskeln till dagspress- marknaden blir i praktiken allt högre.

16. Detta avsnitt baseras på Petersson & Carlberg 1990.

Den svenska dagspressens ägarstruktur domineras idag av familjen Bonnier, politiska partier och regionalt förankrade privata intressen. Ägarbyten under 1980-talet har framför allt medfört att tidningar kommit under kontroll av företag som redan äger en eller flera tidningar. Mark- nadens största koncerner har därmed blivit ännu större. Pressens ägar— koncentration har således ökat. De tolv största tidningskoneernerna äger idag nästan hälften av antalet dagstidningar och kontrollerar tre fjärde- delar av den samlade dagstidningsupplagan.

En förutsättning för att kravet på mångfald i nyhetsförmedlingen skall vara uppfyllt är att läsaren har möjlighet att välja mellan flera konkurre- rande tidningar. I detta avseende finns en betydande klyfta mellan ideal och verklighet. Visserligen har de tre storstäderna alla minst två fler- dagarstidningar, men i landsortspressen är monopol vanligare än konkur- rens. Idag finns bara 17 landsortsstäder med mer än en lokal flerdagars- tidning utgiven på orten. På många orter råder i praktiken lokala tidnings- monopol. Hälften av hushållen utanför storstäderna saknar möjlighet att välja flerdagars morgontidning utgiven inom den egna A-regionen.

Förekomsten av en partipress är ett viktigt drag i de nordiska demo- kratiema. Under den parlamentariska demokratins genombrottstid spe- lade de partianknutna tidningarna stor roll för att mobilisera och orga- nisera nya väljargrupper. Partitidningarna förmedlade partiets syn på olika politiska frågor och bidrog till att stärka väljarnas samhörighet med den tidens stora sociala rörelser. Partiväsendet gavs en förankring som delvis förklarar varför demokratin i de nordiska länderna förmådde över- leva under en tid då demokratin i många andra länder gick under.

Även om en del tidningar valt att beteckna sig som oberoende har flertalet fortfarande en partipolitisk anknytning. Mer än åtta av tio sålda dagstidningar i Sverige är försedda med partipolitisk etikett. Det finns en betydande skevhet när det gäller dagstidningarnas partipolitiska för— delning. Folkpartiet har 42 procent av flerdagarstidningarnas samlade upplaga, vilket vida överstiger partiets andel av rösterna i de allmänna valen. Omvänt har socialdemokraterna en svagare position i pressen än bland väljarna. De socialdemokratiska tidningarna svarar för 20 procent av flerdagarstidningarnas upplaga.

I ett avseende har partipressen dock försvagats; uppdelningen mellan ledarartiklar och redaktionellt material har tenderat att bli klarare. Jour- nalistenkäten visar också att det inte finns någon borgerlig dominans bland de redaktionella medarbetarna.

Sveriges Radios monopol på radio- och TV-sändningar upphävdes for- mellt 1978. Enligt radiolagens nuvarande lydelse har regeringen möjlighet att fördela sändningsrätten mellan flera företag. Den nya formuleringen förändrade emellertid inte Sveriges Radios dominerande ställning. Av- sikten var heller inte att bryta monopolet utan endast att möjliggöra en omorganisation av företaget. Fortfarande är det endast Sveriges Radio

som ges rätt att sända rikstäckande radio- och TV-program via marknätet av sändare.

Ett enda företag har således givits en särställning inom svensk radio och television. Allsidigheten och opartiskheten i utbudet skall garanteras genom att Sveriges Radio i lagar och avtal åläggs att verka ”i allmän- hetens tjänst”, den s.k. public service-modellen. För att balansera det politiska inflytandet har ägandet fördelats mellan tre grupper, nämligen press, folkrörelser och näringslivsorganisationer. Från yttrandefrihets- synpunkt blir ändå beroendeförhållandet till staten den största faran med public service-modellen. Ägarinflytandet är begränsat. Staten sätter reg- lerna, bestämmer de ekonomiska ramarna och har det yttersta ansvaret för att företaget fyller sin uppgift. Sveriges Radios oberoende blir därför alltid villkorligt.

Under 1980-talet har Sveriges Radios faktiska, om än inte formella, monopolställning luckrats upp. Med tillkomsten av närradio och kabel- TV har lagliga möjligheter att sända radio och television skapats även för andra än det nationella monopolföretaget. Lokala ideella organisationer får använda närradion för att föra fram sina budskap. Genom utbygg- naden av kabelnäten sprids reklamfinansierade satellitsändningar till allt fler hushåll. Av stor principiell betydelse är också att kabellagen öppnat möjligheten för andra än Sveriges Radio att sända lokala TV—program.

Den svenska massmediestrukturen är för närvarande stadd i snabb föränd— ring. Traditionella gränser mellan olika medieformer förlorar i betydelse. Stora s.k. multimedieföretag, som bedriver verksamhet inom flera medie- sektorer, expanderar såväl i Sverige som utomlands. Multimediekoncer- nernas expansion leder till ökad maktkoncentration på mediemarknaden. Resultatet blir minskad mångfald.

Vinsterna i dagspressföretagen och de nya medieformerna har ökat intresset för investeringar i massmediebranschen. Nya medieföretag bil- das. Nya typer av ägare och intressenter etablerar si g. Nya informations- former inriktas medvetet på en liten, avgränsad publik. Massmediemark- naden differentieras. Informationsspridning och opinionsbildning blir därmed mindre enhetlig.

Flera viktiga drag i dagens svenska massmediestruktur måste bedömas mot bakgrund av den starka internationalisering som kännetecknar mass— medieutvecklingen. I takt med de internationella informationsströmmar- nas tillväxt ökar betydelsen av makten över de institutioner som kon- trollerar flödena. Mellan händelser och publik står nyhetsbyråer och massmedieförctag som väljer och presenterar nyheter. Beroendet av des— sa informationsmarknadens mellanhänder ökar.

2.3.2. Hur styrs massmedierna?

Maktförhållandena inom massmedieinstitutionerna kompliceras av att fle- ra normsystem överlappar varandra. Enligt tryckfrihetsförordningens reg-

ler faller det rättsliga anSVaret på en i förväg utsedd ansvarig utgivare. För radio och television finns på motsvarande sätt för varje program en särskild programansvarig. För att detta rättsliga regelsystem inte endast skall bli en fiktion fordras att det finns något slag av samband mellan makt och ansvar. Ansvarig utgivare respektive programansvarig skall ha någon realistisk möjlighet att i förväg kunna ta ställning till innehållet och att kunna förhindra dess publicering.

Flertalet medieinstitutioner är organiserade som självständiga företag, vanligen som aktiebolag. För dessa aktualiseras därför aktiebolagslagens allmänna regler. Ägarnas intressen träder här i förgrunden. Aktieägarna utser vid bolagsstämman styrelsens ledamöter. Styrelsen utser i sin tur verkställande direktör och andra ledande chefer. De redaktionella med- arbetarna betraktas därmed som en del i en organisation med över- och underlydande nivåer. Praxis bjuder dock att en skarp gräns dras mellan administrativa chefer och redaktionsledning när det gäller löpande beslut om tidningens eller programmens utformning.

Den redaktionella hierarkin kan vara mer eller mindre långtgående genomförd. Redaktionens storlek är givetvis av avgörande betydelse. En större redaktion är vanligen indelad i spccialredaktioner, var och en med sin chef. För nyhetsurvalet finns en redaktionell arbetsledning med re- daktionschefer, redaktionssekreterare och nyhetschefer i centrala sam- ordnande positioner.

Ägarnas och chefernas inflytande begränsas i vissa avseenden av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Medbestämmandelagen ålägger arbetsgi- varen informations- och förhandlingsskyldighet. Journalisternas fackliga organisation får därmed en roll i det interna förhandlingsspelet.

Journalisternas professionella autonomi har även kommit till uttryck i formella regler. En särskild paragraf i kollektivavtalet mellan Svenska Journalistförbundet och Tidningarnas Arbetsgivareförening ger den en- skilde journalisten rätt att vägra skriva mot sin övertygelse och rätt att vägra utföra förödmjukande uppdrag. Denna möjlighet utnyttjas dock inte särskilt ofta. Enkäten till journalisterna innehöll en särskild fråga härom. Av de journalister som arbetar som reportrar svarade endast en procent att de antingen mycket ofta eller ganska ofta utnyttjat sin rätt att vägra utföra uppdrag.

Med såpass många olika regelsystem måste det helt naturligt uppstå normkonflikter. Den latenta spänningen mellan ägarens och ansvarige utgivarens makt kan komma till uttryck i meningsskiljaktigheter över redaktionell inriktning och omorganisationer. Olika tolkningar av tryck- frihetsförordningen och de yrkesetiska normerna kan leda till konflikter mellan ansvarig utgivare och redaktionsledning om vad som är möjligt att publicera. Gränsen för det fackliga medbestämmandet är omdiskute- rad. Medbestämmandelagen gör ett undantag för verksamhetens mål och inriktning inom publicistiska företag. Parterna har emellertid under flera år stridit om huruvida undantaget skall anses avse hela det redaktionella innehållet.

Klyftan mellan formella regler och maktens verklighet kan vara större eller mindre. 1 det ena ytterlighetsfallet råder en fullständig överensstäm- melse, i det andra extremfallet spelar de formella stadgandena ingen som helst roll för det faktiska inflytandets fördelning. Frågan är om något eller några av massmedias normsystem är av så svag beskaffenhet att det i praktiken kan förbises vid en beskrivning av de verkliga maktförhållan— dena. Tillgänglig information ger emellertid inget stöd för någon sådan slutsats. Det finns belägg för att alla de uppräknade regelsystemen, åtminstone i något sammanhang, har reell betydelse.

Ägarinflytandet gör sig framför allt gällande i strategiska frågor såsom beslut om nedläggning, investeringar, omorganisationer, chefsutnäm- ningar osv. Gränsdragningen mot redaktionella frågor är oskarp och svårbedömbar. Även om ägarna normalt inte ingriper i det dagliga redak- tionella arbetet finns det ändå flera dokumenterade fall där ägarna på olika sätt kunnat styra dagstidningars innehåll.

Till följd av sitt förhållande till staten har Sveriges Radio-koncernen en speciell ägarkonstruktion. De formella aktieägarna har, som redan på- pekats, mindre inflytande än vad aktiebolagslagen normalt förutsätter. Begränsningarna i monopolföretagets handlingsfrihet ligger mindre i ägarinflytandet utan mer i de ekonomiska och formella bindningarna till regering och riksdag.

Ansvarig utgivares vanligen starka ställning har två förutsättningar. Den ena är tryckfrihetsförordningens ansvarsregler. Den andra är det förhållandet att ansvarig utgivare normalt även är tidningens chefredak- tör och därmed leder det redaktionella arbetet. På de flesta tidningar utövas den dagliga redaktionella ledningen i praktiken av redaktions- chefer', inget får dock publiceras mot ansvarig utgivares vilja.

Även om den omedelbara makten över innehållet i varje enskild artikel och varje enskilt inslag ligger hos journalisten kan dennes handlings- frihet vara begränsad till följd av resursknapphet, tidsbrist och arbets- organisation. Valet av ämne och infallsvinkel ligger inte sällan i redak- tionsledningens händer.

Utredningens enkät visar att det, enligt journalisternas egen bedöm- ning, framför allt är redaktionsledning/moducent som har avgörande eller åtminstone mycket stort inflytande. Därnäst följer ansvarig ut- givare/programansvarig. På en mellanposition kommer redaktionen som kollektiv respektive den enskilde journalisten. Däremot anses ägare och företagsledning i allmänhet ha begränsat inflytande över urval och prio- ritering av innehållet.

Journalisternas allmänna uppfattning är således att det avgörande in- flytandet över innehållet återfinns inom redaktionen, men att makten vilar i toppen av den redaktionella hierarkin. Undersökningen visade också att det finns vissa skillnader mellan olika typer av medier. Uppfatt- ningen att ansvarig utgivare utövar stort inflytande över innehållet är vanligast inom storstadspressen. Chefredaktörens ställning bedöms vara särskilt stark inom kvällspressen. Här anser sig journalisterna själva ha

föga inflytande. Enligt journalisternas egna bedömningar är den enskilde journalistens handlingsfrihet störst inom lokalradion.

Journalistenkäten innehöll ett antal frågor om svenska massmedias brister och problem. De problem som oftast nämndes avsåg överdriven koncentration till ett fåtal stora nyheter, produktion skrav/tidsbrist, för lite av undersökande journalistik samt överförenkling och snuttifiering. Yttre påtryckningar och ägarförhållanden kommer relativt långt ner på listan. Journalisterna anser att de största bristerna har att göra med massmedier- nas intema arbete.

Det kan inte råda något tvivel om att journalisternas ställning, i några decenniers perspektiv, kraftigt förstärkts. Journalisterna har blivit fler och fått en skarpare yrkesidentitet. De uppträder mer självständigt i förhållande till ägare och andra intressenter. I takt med att medias be- tydelse ökar växer också journalistkårens makt.

Demokratins huvudproblem kan sägas handla om förhållandet mellan medborgare och kollektiva institutioner, om man så vill mellan ”folket” och ”makthavarna”. Vilken roll spelar journalister i den demokratiska processen? Det finns en speciell teori som tilldelar journalisterna en avgörande betydelse för demokratins funktionssätt. Denna teori har dess- utom kommit att ligga till grund för svensk journalistutbildning. En journalists uppgift är, enligt denna, att granska makthavarna och att fungera som en advokat för de ”röstsvaga”. Journalistiken är inte en exakt återgivning av allt som sker i samhället, utan tvärtom koncentrerad på en rad undantagssituationer. Sådana situationer utgörs, enligt den ideologi som präglar massmedia, av maktmissbruk och tillfällen när enskilda kommer i kläm när makthavarna skall genomföra sina åtgärder. J ournalistiken blir en maktfaktor då den uppfattas som viktig av medbor- garna. Journalisten skall ställa ”publikens frågor” och kommer därmed att utmana ”etablissemanget”. Det finns enligt denna uppfattningen ingen 'ovinklad” information. Journalisterna blir ”medborgarnas redskap”.

Med denna syn på samhället tilldelas journalistkåren en unik roll. Urvalet till journalistutbildningcn blir avgörande. Den som söker sig till journalistiken för att förändra samhället förutsätts också vara övertygad om att denna samhällsförändring överensstämmer med publikens intres- sen. Det gäller att skapa en profession, en sammansvetsad yrkeskår. Journalisthögskolornas uppgift blir att ge de unga journalisterna en ge- mensam referensram i form av gemensamma kunskaper och gemensam- ma erfarenheter. Utbildningen skall skapa ett gemensamt normsystem, en hederskodex. Journalisternas uppgift blir att ta ledningen.

Vad föreställningen om avslöjarens betydelse kan kritiseras för är inte uppgiften att kritiskt granska de makthavandc. Det är det andra ledet i teorin, nämligen idén om avslöjaren som hjälte, som kan ifrågasättas. I själva verket bygger tanken på en alldeles speciell demokratiuppfattning. Det rör sig om en egenartad blandning av elitism och populism. Journa- listens förmåga att genomskåda makthavarna blir avgörande för demo- kratin. Folket å andra sidan både upphöjs och misstros. Journalisten har

folkets uppdrag att nå och förmedla den kunskap som folket inte förmår finna på egen hand. Samtidigt medför fokuseringen till avslöjandet att det också är journalisten som avgör vilken kunskap folket vill nå. Det blir journalisten och inte medborgaren som drar slutsatsen. Den allsidiga informationen får därmed stå tillbaka för hjältedådet.

Utredningens enkät visar också att journalisternas samhällsuppfattning i flera avseenden avviker från allmänhetens. Journalisterna är särskilt engagerade i miljöorganisationer, fredsorganisationer och grupper för internationella frågor. Politiskt står journalisterna till vänster om allmän- heten. Var tredje journalist sympatiserar med vpk eller miljöpartiet.

2.3.3 Massmedia som arena

Massmedias stora betydelse beror inte minst på dess dubbelroll. Mass- media är på samma gång en aktör och en arena. Massmedia är en själv- ständig aktör med sina egna regler, beteenden och effekter. Men media är samtidigt en arena för andra aktörer. Kampen om uppmärksamhet, möjlig- heten att nå ut med sina budskap, handlar i stor utsträckning om närvaro i media. Samhällets olika maktgrupper är beroende av media och strävar därför efter att vinna kontroll över media. Media påverkar genom sin bevakning övriga institutioner i samhället.

I betydelsen som arena ligger massmedias makt i att avgöra vilka som får tillträde till offentlighetens scen. Inte mindre viktigt är massmedias inflytande över de offentliga aktörernas inbördes relationer. Att beskriva maktspel och beslutsfattande är att rekonstruera det nätverk av aktörer som förenas genom motsättningar, samarbete, kompromisser och kon- flikter. Själva massmedias logik, sättet att berätta om verkligheten, in- griper och förändrar förhållandet mellan olika parter.

Konkurrerande maktcentra förhåller sig ingalunda passiva i förhål- lande till massmedia, utan verkar ofta aktivt för att på den massmediala scenen förbättra sin egen position och försvaga motståndarens. Denna massmedias betydelse som arena grundas på två förhållanden. För det första erbjuder massmedia aktörerna handlingsalternativ. Utspel, medie- framträdanden och läckor är en väg bland andra att ta initiativ i exempel- vis en förhandlingssituation. För det andra måste konsekvenser av olika åtgärder och handlingar, eller frånvaro av handlingar, ofta bedömas efter massmediernas behandling och utvärdering.

Dessa två aspekter hänger ofta samman. Massmedia erbjuder såväl handlingsalternativ som bedömningar. Fenomenet kan studeras inom politiskt beslutsfattande, i relationen mellan olika partsintressen såväl som i förhandlingsspelet mellan stat och organisationer.

Inte minst i tider av minoritetsparlamentarism utgörs politiskt besluts- fattande av ett förhandlingsspel. Regeringen tvingas förankra sina förslag hos åtminstone något oppositionsparti. Partier utanför regeringen har chans att vinna parlamentariskt inflytande i åtminstone en del av sina frågor.

Att ett sådant parlamentariskt maktspel äger rum är därför helt natur- ligt. Däremot är det inte fullt så självklart hur spelet äger rum. Mer än ett forum står till buds: informella överläggningar mellan partiledare och andra partiföreträdare, utskottskompromisser, överenskommelser i kom- mittéer och andra beredningsgrupper eller, rent undantagsvis, i riks- dagens kammare. Härtill kommer så massmedia som ett forum för egna utspel och reaktioner på andras. En politikers slutliga ställningstagande blir sedan beroende av en bedömning av konsekvenserna för det egna partiet på den parlamentariska arenan, väljararenan, den interna parti- arenan och mediearenan.

Betydelsen av massmedia i detta avseende skall inte omedelbart över- drivas. Trots den intensifierade bevakningen förs mycket av detta parla- mentariska förhandlingsspel bakom lyckta dörrar. I många fall ligger det i de inblandades intresse att inte låta sina förhandlingstrevarc och utkast bli allmänt kända. Särskilt i fall då flerpartiöverenskommelser innebär kompromisser i förhållande till vallöften och programmatiska uttalanden föredras den försiktiga tystnaden.

Massmedias betydelse i det politiska spelet medför också att tempot i beslutsprocesser trissas upp. Genom massmedia har politiker fått möjlig- heten att snabbt ”gå ut”, ta initiativ och ställa motparter inför ett fait accompli. Å andra sidan kan en berörd part uppleva situationen som att antalet frihetsgrader minskas. Tvånget att hela tiden vara beredd att reagera, att vara till hands, att kunna ”ge besked” leder till snabba ställningstaganden och därmed till låsningar som inte alltid varit av- sedda. Risken för att en förhandling skall ”gå snett” ökar.

De svenska avtalsrörelserna illustrerar massmedias ökande betydelse. På 1950-talet utövades makten över svenskarnas löner av två parter, LO och SAF. Några få män överlade innanför stängda dörrar. Först efter den avslutande ”nattmanglingen” vidarebefordrade tidningar och radio vad utfallet blivit. ldag bestäms löneavtalen i en långdragen och svåröver- skådlig process med en mängd inblandade aktörer.

För de förhandlande parterna kan spelet på massmediescenen ge av- görande fördelar. Kampen om opinionen är en betydelsefull del av löne- kampen. Fördelarna med framgångsrik opinionsbildning är uppenbara. En facklig organisation kan direkt påverka arbetsgivaren, men också öka mobiliseringen bland de egna medlemmar. Inte minst viktigt är spelet kring ”tredje man”. Att framställa motståndaren som ett hot mot allmän- intresset är att göra allmänheten till sin allierade i lönekampen. Parterna i avtalsrörelsen arbetar därför med en stor uppsättning medel för att påverka opinionen.

Den fria marknaden och den planmässiga staten är två teoretiska ren- odlingar som sällan eller aldrig återfinns i verkligheten. Samhällets faktis- ka maktprocesscr avgörs i stället av ett spel mellan olika intressegrupper som förbinds i mer eller mindre komplexa nätverk. Särskilt i de nordiska länderna har många beslut och avgöranden kommit att bestämmas i för-

handlingar mellan olika parter. I stället för lärobokens bild av politisk planering och målstyrning ger en studie av det faktiska beslutsfattandet i näringspolitiken bilden av en förhandlingsstat där utfallet bestäms under informella överläggningar mellan politiker, tjänstemän och storföretag. Mycket talar emellertid för att förhandlingar som metod att lösa sociala och politiska konflikter på många områden blir svårare att tillämpa. En orsak är den starka tillväxten i antal problem och aktörer. Förhandlings- modellen lämpar sig bäst för en situation med relativt få och överbliekbara problem och med relativt få berörda intressen. Ju fler problem som trängs på dagordningen och ju fler parter som skall rymmas kring förhandlings- bordet desto vanskligare blir det att inom rimlig tid komma till ett resultat som tillfredsställer de berörda.

Ett annat viktigt skäl till överläggningsmetodens svårigheter är kon- flikten mellan förhandlingar och offentlighet. Det är sällan som en för- handling gynnas av offentlighet. Den ömtåliga process varigenom parter- na söker jämka samman sina krav till en för alla acceptabel kompromiss kan ofta störas om förhandlingen ges offentlighet. För en enskild part blir det därför ofta ett dilemma huruvida man skall chansa på att via selektiva läckor försöka gynna sin position samtidigt som man då också riskerar att hela förhandlingen går i stöpet. Erfarenheterna från 1980-talet är härvidlag entydiga, nämligen att offentlighet och massmedia i väsentliga avseenden håller på att förändra etablerade förhandlingssystem och kon- fliktlösningsmodeller.

Den journalistiska metoden att genom personifiering och tillspetsning skildra sociala konflikter leder till att aktuella problem ofta bedöms med utgångspunkt från ”de berörda”, ”de drabbade” osv. Enskilda särintres- sen tenderar därmed att få en gynnad och framskjuten plats. Däremot lämpar sig massmediclogiken sämre för att skildra större samband och generella principer. Mediernas arbetssätt befrämjar särintressen och par- tikularism.

Massmedia ökar i betydelse som alternativ arena för parter i besluts- processer och förhandlingar. Tillträdet till denna offentliga scen ligger dock utanför deras kontroll. Media har makten att såväl regissera som att recensera dramat. Massmedia bosätter rollerna och bestämmer deras inbördes relationer. Media skapar vinnare och förlorare.

Den speciella logik som utmärker massmedias sätt att skildra verklig- heten förstärker benägenheten att göra olika grupper i samhället till parter i konflikter. Journalister kan exempelvis provocera aktörer och institutioner att reagera genom att inbjuda en part att presentera sin sak och därmed skapa en obalans. Motparten tvingas då ut för att försvara sig och konflikten är ett faktum.

Ett framgångsrikt uppträdande på massmedias scen förutsätter två steg, inte bara att få tillträde utan också att få en gynnsam bedömning. Mass- medias makt kommer här till uttryck i möjligheten att bestämma vad som skall betraktas som framgång respektive misslyckande. I rollen som recensent uppträder massmedia som domstol i konflikter mellan parter.

Det är till yttermera visso en domstol som både skriver lagarna och tillämpar dem.

Medias roll som domstol är ett uttryck för uppgiften att fungera som oberoende granskningsinstans, som ”en tredje statsmakt”. Massmedias ökade inflytande härrör inte minst från denna roll som dömande makt.

Det förhållandet att massmedia får en större betydelse för relationerna mellan samhällets olika intressegrupper gör att utrymmet för medias makt ytterligare ökar. Risken för gynnande respektive missgynnande av olika parter tilltar.

Från medborgarens perspektiv blir en central fråga i vilken mån media förmår uppfylla kravet på opartiskhet. Det är inte säkert att massmedie- bildens konflikt överensstämmer med de faktiska skiljelinjer och åsikts- motsättningar som finns i samhället. En sådan snedvridning behöver emellertid inte vara ett resultat av öppen partiskhet i den meningen att den ena eller andra parten medvetet gynnas.

Den största risken är snarast att massmedielogikens berättarteknik leder till en ofullständig skildring av pågående konflikter. Tekniken att dramatisera genom personfixering, konfrontation och tillspetsning i svart/vit-konflikter innebär att offentligheten koncentreras till ett fåtal uppmärksammade aktörer. Partiskheten blir därmed inte direkt, utan snarare indirekt. Vissa parter och intressen definieras bort. Presumtiva aktörer och latenta intressen görs därmed osynliga. Den mediebestämda konflikten får därmed sin största betydelse genom det som den inte skildrar.

2.3.4. Ett ömsesidigt beroende

Att massmedias skildring av verkligheten på olika sätt påverkar samhället i övrigt är oomtvistligt. Däremot är det inte lika självklart att massmedie- institutionerna själva har fullt inflytande över medieinnehållet. Frågan om vem som har makten över medias innehåll, media eller utomstående aktörer, är lika central som omstridd inom massmedieforskningen.

En grupp forskare riktar uppmärksamheten mot de redaktionella med- arbetarna. Media förutsätts ha tillgång till en strid ström av information och nyheter. Journalisterna antas ha en betydande frihet att välja och presentera nyheter. Journalisternas nyhetsideologier, principer för ny- hetsvärdering eller allmänna värderingar får därmed stor betydelse för slutresultatet.

En annan skola hävdar emellertid att journalisternas handlingsfrihet är starkt kringskuren. Tidsbrist, dåliga ämneskunskaper och svårigheter att få fram information placerar journalisterna i ett underläge i förhållande till källorna. Man har till och med talat om ”källornas tyranni”. Makten över innehållet ligger därför snarare hos de omskrivna än hos de skri- vande.

Ett slags tredje ståndpunkt företräds av dem som snarast betonar sam- spelet och det ömsesidiga beroendet mellan källor och journalister. Gra-

den av inflytande hos de olika parterna anses variera med den aktuella förhandlingsstyrkan.17

Det rör sig här om tre teorier som knappast bör ses som varandra uteslutande hypoteser. Graden av journalistiskt självbestämmande bör i stället betraktas som variabel. Under vissa betingelser kommer källornas dominans att vara större. Under andra arbetsvillkor vidgas utrymmet för självständiga redaktionella principer. En avgörande faktor är mediernas inre organisation. Ju större tidspress, ju färre resurser medierna har och ju sämre kunskaper journalisterna besitter, desto större blir beroendet av källorna och samhällets olika maktcentra.18

En granskning av nyheterna i 17 svenska nyhetsmedier en godtyckligt vald dag (den 30 mars 1989) visade det nära samband som råder mellan massmedierna och samhällets etablerade institutioner.19 Den aktör som dominerar innehållet är kategorin myndigheter. Företrädare för de stora byråkratierna utgör journalisternas främsta källor.

En undersökning av urvalet av artiklar på debattsidorna i huvudstadens morgontidningar gav ett likartat resultat.20 Över 60 procent av de publi- cerade artiklarna med organisationsanknytning kommer från skribenter tillhörande riksdag, regering, myndigheter och högskolor. Det är i första hand det officiella Sverige som kommer till tals på debattsidorna. De publicerade författarna är oftast politiker, chefer, ordförande eller andra företrädare för stora institutioner. Däremot publiceras ytterst få artiklar från privatpersoner. Över 80 procent av artikelförfattarna utgjordes av män.

Dagens massmedia står i ett beroendeförhållande till, reflekterar och förstärker den rådande maktstrukturen. Men beroendet mellan mass- media och andra maktcentra är ömsesidigt. Andra delar av samhället påverkas av massmedias arbetssätt. Massmedia har med sitt speciella sätt att skildra verkligheten kommit att få en genomgripande betydelse för såväl enskilda människor som kollektiva institutioner. Media är inte en neutral ”kanal” som oförändrat förmedlar andras budskap. Media har ett eget språk. Som varje språk har makt över tanken påverkar också media den verklighet som skildras.

Massmedias makt beror sålunda delvis på att andra delar av samhället påverkats av och själva börjat använda journalistiska metoder. Det of- fentliga språket och därmed hela det offentliga samtalet står därför under ett starkt, indirekt inflytande av massmedia. I ett avseende är det fråga

17. Se norska maktutredningens rapport om massmedier, NOU 198230. Jfr även Kent Asp, Mäktiga massmedier, Akademilitteratur, Stockholm 1986. För en översikt över forskningsläget, se Monika Djerf, ”Massmedier och beslutsfattare: En litteraturstudie.” Maktutredningen, rapport 24, 1989. Se även Mark Fishmart, Manufacturing the News, University of Texas Press, Austin 1980. 18. Johan P. Olsen, red., Meninger og makt, Universitetsforlaget, Bergen 1980, s. 40. 19. Undersökningen redovisas i Jan Ekecrantz & Tom Olsson, Mellan makl och marknad: En studie av nyhetsjournalistiken. Maktutredningen 1990. 20. Se Petersson & Carlberg 1990, s. 176 ff.

om en självförstärkande process. Massmedia utnyttjar källor som i sin tur utnyttjar medias logik. Man kan därför tala om en dubbel mediavridnin g.

2.4. Opinionsbildningens dilemman

Demokratins ideal innebär att makten över tanken skall ligga hos indi- viden själv. Autonom opinionsbildning förutsätter egna tankar över anam— made idéer. Kravet på kritisk reflektion och debatt gäller inte endast enskilda medborgare utan även kollektiva institutioner.

Det är vanskligt att dra några entydiga slutsatser om hur massmedias arbetsmetoder påverkar informationens kvalitet och därmed den demo- kratiska processen. Problemet sammanhänger inte minst med de många och oftast svårförenliga krav som ställs på massmedia. Ibland rör det sig om genuina målkonflikter. Massmedias arbete bör ses mot bakgrund av ett antal sådana fundamentala dilemman.

Massmedia skall exempelvis å ena sidan sträva efter allsidighet och saklighet, men skall å andra sidan samtidigt verka som en aktiv och självständig granskare. Då granskarrollen drivs till sin yttersta spets kommer journalisten att koncentrera sig på ett enda problem och intaga opponentens, kritikerns och åklagarens roll. Media blir här en motpart.

Från medborgarnas och massmediekonsumenternas synpunkt uppstår här ett problem. För det första medför granskningen att den önskvärda allsidigheten i det totala informationsflödet blir lidande. För det andra är det oklart vem som skall dra slutsatser av granskningen. Journalisten, avslöjaren, förvandlas lätt till en part i målet, som drar sina egna slut— satser. Den autonome medborgarens krav är dock att få en allsidig redogörelse, med alla parters argument, för att själv kunna ta ställning.

lGavet på massmedias integritet innehåller också en inbyggd spänning. Den starka kollektiva kraft som utvecklas när drevet går, när alla nyhets- media i en självförstärkande process jagar samma nyhet, innebär att massmedias självständighet förstärks gentemot andra institutioner i sam- hället. Denna medias yttre integritet kan emellertid hamna i motsatsställ- ning till den enskilda redaktionens eller den enskilde journalistens inte- gritet gentemot övriga medier och mot yrkeskårcn som kollektiv.

Genom mediernas speciella berättarteknik har journalistiska metoder fått stor genomslagskraft. Massmedias sätt att tolka och skildra verklig- heten har vunnit insteg i många andra delar av samhället. Massmedie- logikens tillspetsande och dramatiserande teknik innehåller emellertid från medborgarsynpunkt en blandad välsignelse. Å ena sidan ökar till- gängligheten och förståeligheten, men å andra sidan ökar även risken att informationen blir otillräcklig, snedvriden och manipulerad .

Själva idén om fri opinionsbildning är i själva verket motsägelsefull. Demokratins metod är att genom kritisk diskussion lösa problem. Dis- kussionen förutsätter ett fritt utbyte av argument och sakskäl. Men just det faktum att opinionsbildningen är fri innebär samtidigt att det inte

heller finns något som hindrar yttranden som motverkar eller förhindrar medborgarens möjlighet att fatta egna, rationellt grundade beslut. Yttran- defriheten tolererar även propaganda. Det yttersta försvaret för yttrande- frihetens princip utgörs av yttrandefriheten själv. Det är främst kritisk diskussion och debatt som kan åstadkomma de förutsättningar som gyn- nar kritisk diskussion och debatt.

2.4.1. Massmedia, demokrati och samhällsutveckling

För att kunna bedöma massmedias betydelse för förverkligandet av idealet om fri opinionsbildning måste perspektivet vidgas. Har den allmänna samhällsutvecklingen förstärkt eller försvagat medborgarnas möjligheter till självständig åsiktsbildning? Hur har massmedia påverkat utveckling- en?

Att söka sammanfatta de stora dragen i samhällets aktuella förändring framtvingar givetvis en förenkling och en koncentration till några stora huvudtendenser. Samhällsutvecklingen kan betraktas från två utgångs- punkter, dels i medborgarperspektiv, dels f rån den institutionella nivån.

När det gäller medborgarnas förhållande till den representativa demo- kratin finns det flera tecken på problem. Valdeltagandet har minskat något och de etablerade partiernas förankring i väljarkåren försvagas. Dessa tendenser kan emellertid inte tas till intäkt för en allmän slutsats att väljarnas politiska engagemang generellt har minskat. Tvärtom finns det numera otvetydiga belägg för att medborgarnas kunskaper, självstän- dighet, självförtroende och aktivitet under ett antal årtionden har ökat. Helhetsbedömningen måste därför bli att förändringarna på medborgar- nivå i väsentliga avseenden inneburit att samhällsutvecklingen från de- mokratisynpunkt måste bedömas positivt.

Att sammanfatta utvecklingen på institutionell nivå är minst lika vanskligt. Här skall egentligen endast ett problem bedömas, även om det rör sig om en för det öppna pluralistiska samhället avgörande aspekt. Den allmänna tanken på maktbalans förutsätter att det finns en mångfald, konkurrerande maktcentra. Den ömsesidiga granskningen och kritiken avses fungera som ett självkorrigcrande system som förhindrar uppkom- sten av en enda dominerande maktelit. Kontrollmakten åstadkoms inte minst genom en öppen och livaktig samhällsdebatt.

Trots den formella offentlighetsprincipcn har det reella beslutsfattan- det i 1900—talets Sverige många gånger ägt rum utan offentlig insyn. Sättet att lösa konflikter genom samförstånd och kompromisser har bland annat medfört att ett relativt litet antal partsföreträdare kunnat avgöra och därmed också få medansvar för de kollektiva besluten. Vad som vunnits i intresserepresentation och legitimerande förankring har delvis förlorats i insyn, granskning och debatt. Det svenska beslutssystemet har därmed kommit att karaktäriseras av en jämförelsevis svag kontrollmakt.

Utvecklingen under det senaste kvartsseklet har i dessa avseenden inneburit en klar förändring. Den offentliga debattens gränser har vid-

gats. Auktoriteter och etablerade institutioner ifrågasätts på ett annat sätt än tidigare. Dagens beslutsfattare granskas hårdare än för bara en gene- ration sedan. Motmakterna till de gamla institutionerna har stärkts. Det är därför berättigat att dra slutsatsen att Sverige har förändrats i plura- listisk riktning.

Om dessa allmänna observationer är korrekta blir slutsatsen att sam- hällsutvecklingen på såväl medborgarnivå som institutionell nivå från demokratisynpunkt måste bedömas som positiv.

Det förefaller obestridligt att massmedia, vid sidan av andra faktorer, haft en självständig betydelse för båda de observerade utvecklingsten- denserna. Medborgarnas ökande kompetens kan delvis hänföras till den stigande informationsnivån. Rollen som kritisk granskare av de etable- rade institutionerna har inte minst kreerats av massmedia.

Nästa fråga blir vad förklaringen är till att massmedia fått denna ökande betydelse. Även här måste bakgrundsteckningen inskränkas till några få drag i utvecklingen. Den generella samhällsförändring som innebär att information får en alltmer central plats är givetvis inte unik för Sverige. Det finns dessutom anledning att fästa uppmärksamheten på en sociologisk förklaringsfaktor. Framväxten av en alltmer självständig och självmedveten profession har spelat stor roll. Journalistkårens till- växt och skarpare identitet har otvivelaktigt bidragit till att stärka mass- medias oberoende gentemot andra delar av samhället.

Så skulle denna skildring kunna avslutas i relativt ljusa färger. Mo- derna massmedia har en framgångsrik historia. Media tillhör numera de centrala institutionerna i den svenska maktstrukturen. Massmedia har förändrat både individernas och institutionernas liv.

Men frågan är om ett nytt skede inte redan inletts. Massmedias stora framgångar utspelades framför allt under en period från mitten av 1960- talet till l980-talets slut. Det är ingalunda givet att utvecklingen även i fortsättningen går samma väg. Tvärtom finns det idag starka tecken på att betingelserna för medias arbete snabbt håller på att förändras.

Paradoxalt nog håller massmedia på att falla offer för sin egen fram- gång. Just de två utvecklingsprocesser som massmedia verksamt bidragit till att driva fram hotar att underminera medias egen makt.

Medborgarnas växande engagemang och kunnighet gör att kraven på information snabbt stiger. Kunskapsbildning är i mångt och mycket fråga om en självförstärkande process. Traditionella nyhetsmedier får hårdare konkurrens. Medborgarna ges tillgång till alltfler vägar att söka kunskap. Många medborgare blir kunnigare än journalisterna. Precis som väljarna överger sina gamla partier kan morgondagens läsare, lyssnare och tittare finna att traditionella massmedier inte längre fyller deras krav.

Den tid är nu över då oförberedda beslutsfattare överraskades av pigga, nyutexaminerade joumalisthögskoleelcver. På ett par årtionden har alla stora företag, myndigheter och organisationer kraftigt förstärkt sina in- formationsresurser. Makthavarna har, inte sällan genom egna dyrköpta erfarenheter, lärt sig hur moderna massmedia arbetar. Idag är det snarast

fråga om en motoffensiv. Massmedias logik innebär ett relativt schablo- niserat och därmed förutsägbart sätt att bevaka och berätta. Makthavarna har lärt sig medias språk och använder sina kunskaper för att försöka utnyttja och manipulera journalister.

Dagens massmedia står därför inför en dubbel utmaning. Medborgar- nas anspråk stiger. Makthavarna utnyttjar media för sina egna syften.

Det finns sannolikt inget standardrecept för hur en förnyelse av dagens massmedia skulle kunna åstadkommas. Möjligen kan en lärdom dras från den allmänna samhällsutvecklingen. Ingenting skärper såsom kritik och granskning. Kanske är ett av massmedias största problem den relativt Svaga debatt som finns om massmedias roll i samhället. Vem granskar granskaren?

Visserligen förs det en intern debatt i journalisternas egna organisa- tioner och grupper av journalister söker sig nya vägar. Även utomstående institutioner har börjat granska medias innehåll mer aktivt. Massmedia är föremål för viss forskning, även om denna ofta ägnas åt problem som har mindre relevans för de frågor som här diskuterats.

Dessa olika former för granskning av massmedia måste ändå betraktas som embryon. Med tanke på massmedias centrala position i dagens samhällsliv är det mest anmärkningsvärda frånvaron av en aktiv och nyskapande massmediekritik.

"fLiM-»|: 1|i1r i'l'f] t';|l|| |" Il

*WM. |'_l| "' .|' Tig-n' m

'|';:-'i__|.__'1 .' _, _-.'-i_'-' 'F .._|.x|'";|f .'-'||

2'. '_| '|, i|-f__| '#' '#'Kå 'i'” ,lllfl ”.utu _ru'- " _."I

. ' ” 1-1 .. l' ' . _ , _ J. , __|! _ _. _ ' .ä'»"*!.'t"'|1't'.'.'. .L'. ..

”'.r,,,|'-'.,'r. '-_i:, | . .. _,| , ||- . .::,” I 1_, ,

| "'" ,u-_'i ._._YWH __| ____|;-_ ..., _,_ "th ||. .|_ ._ ' .l':._'-., | '."" '|

- |'-|.'.||.. l'IIH'lLIHHL ii.".h _ _ _ . _ :. Jin" .:it:_li.',wl=:m-.|,_ "' -'.. "' "'.'l' '-'.'_"' .'"' ' - .'.' ' *! "..||')ti l'u'l'nl'l'l.

* ' Thahiri” i!” |'||'||.'_-| _||_'|_|"_;_|'l'.-l . _ . . . _ .. _ _ _

,.__ " ' "j '.'_",_'____ ' "" __|_|_. . Fil -.:|'|l."i_-fJ.-:r.l' ,! " , " .' . _ _. _ |_ _ |]|_'__"'=_" :||||',_ __|'_ _ . __|; || grät,. lifl1111||f'_.'l—1'"|1'17£! '”" ' _ ' ."'___|"'|.|"' " _j- " ' __.___ ' " .. ."" år""— _'l'u-f-l'lr '|r.|t.||.lhii'tl

4. '- ' .' 'lt'l'hl. därtill!

. ' ' !" in. * ; " ' ' . " " "J'lflc'm ”'"" 'F- _,|' _ *___ '- _ ____ '. ." '. -' "é'h'rrhr mn.- . _ _ _ . . . . ._ ;;.” 'Igl-w'uwuluz

'_ ' _ ' ':'-' ; .. | J"”, . nnamu'uutut-rjrätwn . , || || ',. | || ' rl. . __ |_ _ __,. .,l_ i., i..__ | |, ._||-_|_' _ I Ill | _ ___ __ __i|':__ ,__,-| l-_l-_"| . ..|' '| " "" "-|"'." " .. -.' '-..ILH' 1 H . i_ _;l;__,_ JL "_ ' * ' ; . '#” .."". ' "" '.'.

" ' * rl" Hit ' '-'-_'_-".'_'r',:.i'»-';'la.j .._.: ""i-.""

' . ..| _-.. ., IHJ-"'å'! __ .r _ ._ _ .t-ll _._:.i_* |. ||._,|._|,|| ._ __ _|_'-,|. '|.' ,_|_ ' - ' | |_.. _ ,"||'..' . l'. '..""> _- . " ”' 'H *] IH II | . " "' -|f' ' "' ' ". '., . ' .'.'" " - ' j _ ' ' | - " || ' '_'i | .. ||| . - ,.- a' .- , - .J' ...'.-. 'i'.;- .' . 'i _ | . I ||t._ " . |u'_ ' "- |'-||"' """ "-"i|",- '_'"_ '"'l ") "| '::ft'i' —. '.'.."' ' "”.-t.". '." "' "' ' ' _ '. '. '. ". '|. t' "'| ' '- ' '-'|'. -' — -.-.,,,, -.', .— t...-|.'. " -__,_,_,-|| _ . .. , ,|'-.. "n' ' |'|..-|||'._r.'|-',,_.|.- |- |"_' ' ' "'."' '..' ,'—._'-"|_ .' t-lr _ _|--.|_"..»"_ -".'..F ||.- .r' - . "|| --' ||-| -- ” . '|_-'|| ' " | '. '....F" ' _! | *i "- .' " '- ' | *lL' ' " . | l..| . _ _._" ______.l_. |..T'-_ |_ ..|,| : _ _|.-_ __ ,._ '.', |.' .'. '|.. '_'-';';”; .; - ' | -:'-| .E| &: || | ___ -n-_- ..-._ __l"l |.5'._'_i|__||_1|"_ | a' ' . .. ';..- ,| '-'_'..'_.._,_-, _'|.»_ ,—| .. _._" "".l" _ ,"" .. .. --...: . '. ...ft”,it'.r:'s -'_”_f .-'l'-—- - "!'-__, " I "_ lI " _ ' ". . ! .:. ' » _ .. ._ _. _ | ., |_,",,"|" '. _ _._. | ". : "_ l'v_._ . _!u, ' '_' || ." "'"';-FL, .__._._'._ * * ,_ | " .- ., -_ -1.,|'._|' _,_: 'l.'.. " .-' . _. |_ .___ ... i..|| -' |__ LINJE-Hr "' ".- ." ' . ' ' ' ” ...' "-' .. _|.' i;”. .'-.'. ,'. . _.'- ?".-l. . |. .| ". *-'—- ' '.r" " .| "' . "._|' _||_'1_ " i.

3. Genussystemet

I berättelsen om den svenska modellen, kan man, trots den statiskhet som vilar över den, skönja en höjdpunkt som inträffar någon gång mellan 1955-1970.1 Då var de flesta modelldrag på plats, då fungerade demo- kratin på svenska — till trots att den kvinnliga politiska representationen inte uppgick till mer än 12-15 procent mot nuvarande dryga 40 procent.

Också i maktutredningens direktiv finns denna historieskrivning utan kvinnor. Det innebär inte att ”problemet” med kvinnor och samhälle uteslutits som ett forskningsområde. Men kvinnors strukturellt lägre sociala status kopplas inte ihop med bekymmer kring demokrati och styrning utan med bekymmer kring resurssvaga medborgare. Så förvand- las maktfrågan mellan könen till att bli ett socialt problem:

”Fördelningen av de resurser som påverkar medborgarnas möjligheter att hävda sina rättigheter i olika sammanhang, individuellt och kollektivt, är därför ett centralt studieområde. Kvinnornas ställning bör särskilt upp- märksammas. Det gäller också grupper som av olika skäl kan antas vara mindre gynnade än andra, t.ex. invandrare. Ofta kan brister i olika resurser t.ex. ekonomi, kunskap och självförtroende sammanfalla”

Det är dessa mindre resurser som uppenbarligen gör att kvinnor har en (ständigt på nytt statistiskt redovisad) sämre ställning på arbetsmark- naden, både vad gäller löner mcn också arbetsmiljö i vid mening, t.ex. utvecklingsmöjligheter. Det är utifrån samma resurstänkande som man finner förklaringen till att kvinnor alltjämt är underrepresenterade i poli— tiken, i de stora organisationerna och inte minst i näringslivet.2 Bakom detta resurstänkande finns emellertid inte någon tydlig eller redovisad idé eller teori om varför det förhåller sig på detta sätt, vilket innebär att resursidén som ”förklaring” till kvinnors sämre sociala och ekonomiska och politiska läge kan verka fördöl jande. Kvinnors bristande resurser kan

1. Detta kapitel är skrivet direkt för huvudrapporten av Yvonne Hirdman. En mer utförlig version kommer att publiceras i bokform under nästkommande år under titeln Den andra kompromissen: Om förhållandet mellan kvinnor och välfärds— stat.

2. För fakta om kvinnors ställning, se Kvinno- och mansvärlden. Fakta om jäm- ställdheten iSverige 1986, statistiska centralbyrån, Stockholm 1986, vidare Inga Persson, "The 'I'hird Dimension Equal Status Between Swedish Women and Men", i Generating Equality in the Welfare State: The Swedish Experience, Universitetsforlaget, Oslo 1990; Christina Jonung & Inga Persson, Kvinnors roll i ekonomin: H ushållsproduktion, marknadsprodukzion och jämställdhet. Bilaga 23 till långtidsutredningen 1990

uppfattas som en fråga om något otillräckligt, ett tillkortakommande, men inte ”systemets” utan snarare kvinnornas.

3.1. Den icke problematiserande inställningens hinder

Direktiven följer emellertid en gängse mall och därför att denna mall är så förhärskande, ska den kort analyseras. Ett pedagogiskt exempel utgör den nyligen publicerade rapporten ”Ojämlikheten i Sveri ge”.3 1 en kommentar till siffror som visar på kvinnors lägre status, skriver författarna:

”Vilka förklaringar kan det då finnas till de skillnader som i en del fall finns mellan mäns och kvinnors levnadsförhållanden? Det finns förstås inget generellt svar på frågan utan detta skiftar beroende på det studerade området. Många olikheter torde kunna förklaras av "tradition”. Men också livsstil, intressen, biologiska skillnader, arbetsdelning, arbetsmiljö mm är delar i ett komplext mönster som tillsammans påverkar hur kvinnor och män lever och väljer att leva sina liv. Från det gamla patriarkaliska bonde- samhället med dess könsbundna arbetsdelning och rollfördelning lever fortfarande många traditioner kvar som förklarar mycket av den köns- segregation som finns på dagens arbetsmarknad.

Hur fungerar en sådan förklaring? I all sin enkelhet kommer den att verka förtryckande och förhindra en förändring av maktrelationen mellan könen och det av följande grunder:

1. De skillnader mellan män och kvinnor, (på arbetsmarknaden, vad gäller politisk representation, i ekonomin etc.) som man redovisar, fram- ställs som relativt bagatellartade.

2. Man avvisar generalitet, dvs. det Systematiska mönster som kvinno- forskningen redovisar (”det finns förstås inget generellt svar”).

3. När man redovisar skillnader i status, ekonomi, på arbetsmarknaden etc. mellan kön, talar man inte i termer av ojämlikhet utan om ”olik- heter”. Detta ordval är strategiskt, ty det innebär att här inte föreligger ett maktförhållande. Uttryckligen skiljer man på annat håll i rapporten mel- lan olikhet och ojämlikhet, där det förra sägs vara mer positivt och beroende av eget val.

4. De förklaringar man ger på denna ”olikhet” lider av ett tydligt cirkelresonemang: ”olikhet” uppstår därför att det finns en ”olikhet”, i livsstil, intressen, arbetsdelning och arbetsmiljö. Dock där finns ganska

3. Joachim Vogel, Lars—G Andersson, Uno Davidsson & Lars G. Häll,0jämlikheten [ Sverige. Utveckling och nuläge. Levnadsförhållandena 1975—85. Rapport 51. Statistiska centralbyrån, Stockholm 1987 (cit. s. 316). Jfr 90-talsprogrammet en debattbok om arbetarrörelsens viktigaste frågor under 90-talet, Tiden, Stock— holm 1989, för samma oproblematiserande inställning, där klasskonflikten dominerar och där man endast adderat kvinnor. Se t.ex. s. 16: ”arbetet för en rättvis och klasslös fördelning ska förstärkas. Åtgärder för att minska klyftor och orättvisor i arbetsliv, förmögenhet och boende samt mellan män och kvinnor står

högst på dagordningen.”

ohöljt den ”traditionella” förklaringen med stort F (legitimation nr 1): biologin.

5. Dessa resonemang kompletteras med en annan vardaglig förklaring: den eventuella ojämlikheten beror på traditioner från bondesamhället, dvs.,”skulden” finns i historien, inte i nuet. Det är ett resonemang som anger en ”lösning”:

6. dvs. en implicit evolutionistisk föreställning om utjämnning, som snarast automatiskt kommer att inträffa.

3.1.1. Det teoretiska hindret

Till denna mall hör också mer eller mindre explicita könsrollsteorier. Det är lika viktigt att kritisera dem, som det är att peka på det mer aningslösa fördöljandet av kvinnor under ”sociala” frågor, eftersom teoribegrepp som könsroll numera4 ingår i vardagsförståelsen av könens relation och dess— utom utgör underlag för politiskt handlande.

Det är framförallt följande teoretiska svagheter man pekat på:5 trots att rollteorin talar om roller som (löst) påhängda identiteter, vilar den ändå på en (ofta osynlig) biologisk deterministisk grund och hela maktaspek- ten, den ojämlika relationen mellan könen förs bort på ett sätt som inte sker med andra inärvda stratifieringar. Rollbegreppets förklädda oskyl- dighet blir ändå tydligare när man påminns om att vi ju inte talar om rasroller eller klassroller (och man kan tillägga nationalitetsroller). Där har sociologerna accepterat och arbetar med maktaspekter. Könsrolls- teorier undviker makt kvinnoroll och mansroll är lika (fast olika) storheter. Teorin blir därmed i grunden beroende av en ”funktionell” dikotomi, som indirekt härleds ur naturen, varvid följer att en eventuell strukturering av kön knappast har sociala orsaker.

Med denna enkla dualism: mansroll och kvinnoroll reduceras och förenklas vidare komplexiteten mellan könen: alla kvinnor ordnas in under den kvinnliga könsrollen och alla män in under den manliga. Dessa enhetliga roller skapar normativa stereotyper som man sedan kan använ— da som rikslikare och f inna ”avvikare” till. Kritiken gäller därmed också teoriernas beroende av en normativ stereotyp och dess systematiska feltolkning av motstånd.

Mallen, antingen i dess enkla, oproblematiserade form eller i en köns- rollsinpackning, har som framgått en mycket tydlig ”funktion”: den håller männen strikt utanför och den koncentrerar förklaringen till kvin— ner, som resurssvaga och mer eller mindre uttalat sin egen svaghets orsak.

4. Det är viktigt att understryka att denna kritik gäller begreppets nutida använd- ning, eftersom könsrollsteorier i början av 1970—talet hade en direkt ifrågasät- tande, radikal användning.

5. Följande bygger till stor del på kritiken i R.W. Connell, Gender and Power. Society, the Person and Sexual Politics, Stanford University Press, Stanford 1987.

3.1.2. Om genussystemteorier

Inom kvinnoforskningen har man sökt utveckla nya redskap för att komma ifrån könsrollstänkandet. Så sker i den under senare hälften av l980—talet expanderande genusteoretiska diskussionen.6 Om man knyter an till kriti- ken av könsrollsbegreppet ovan, kunde man säga, att vi med genusteorier strävar efter att skapa en kategori (eller en tankeskola) av samma status som klass, nationalitet och ras. Genus (eng. gender) är ett begrepp som betecknar ett kvalitativt språng, bort från stora enhetliga förklarings- system mot mer inträngande försök att förstå de tydliga (liksom de mer subtila) maktförhållande som finns mellan män och kvinnor och reproduk- tion av kvinnors underordning. Men det är också en benämning som inte står för en enda hård definition, utan i stället ett begrepp som kan användas som lösa inhägnader, där vi härbärgerar vissa förståelser.

]. En sådan inhägnad förståelse är att genus bör förstås som någonting betydligt mer hopsmält mellan en människa och hennes omgivning, en djupare förståelse av det kulturella arvet och de sociala systemens be- tydelse för den mänskliga handlingen, än en ”kvinno- respektive mans- roll” som hängs på en biologisk kropp. Genus bör också förstås som mer ”invecklat” än begreppet ”socialt kön”, vilket är en dikotomistisk kon— struktion som klart antyder att det är summan av komponenterna ”so- cialt” + ”kön” som om det vore en enkel matematisk formel av 1 + 1 = 2. Genusförståelsen innebär att man inte förstår ] och 1 som någonsin reellt existerande. Tvärtom finns de inte. Det finns bara ett 2.

2. En annan sådan inhägnad förståelse är att vi använder ordet genus för en hel process, enligt vilken människor formeras till sitt ”maskulina” eller ”feminina” genus och att dessa formationer får institutionella kon- sekvenser. Denna process är inte en händelse, unik och inte återkomman- de. Tvärtom utmärks det samhälleliga livet av den genusformerande processen som genererar institutioner och artefakter, vilka i sin tur skapar ordning, mening och genererar ny legitimitet åt dessa genusformationer osv. '

3. Däremot och det är en tredje inhägnad förståelse vad som är återkommande och som ger ett statiskt resultat, är att denna formering skapar hierarkier och olikheter. Genusskapandct utmärks av sin hierarki- serande olikhetsproduktion: genom att göra, skapa och forma olikhet mellan könen, skapas, görs och formas kvinnlig underlägsenhet och manlig överlägsenhet. Utmärkande för ”feminum”, kvinnligt genus, är trots alla variationer i tid och rum och klass sortens sekundära och

6. Avsnittet bygger på och är en vidare utveckling av Yvonne Hirdman, "Makt och kön", i Olof Petersson, red., Ma/abegreppet, Carlssons, Stockholm 1987 och Yvonne Hirdman, ”Genussystemet teoretiska reflexioner kring kvinnors socia— la underordning", K vimovelenskaplig tidskrift. 3 1988. Se vidare Joan Wallach Scott, Gender and the Politics of H [story. Columbia University Press, New York 1988, särskilt kapitlet ”Gender: A Useful Category of Historical Analysis", och Gisela Bock, "Womens History and Gender History: Aspects of an International Debate", Gender and History, 1, 1989.

underordnade karaktär i förhållande till ”maskulinum”. ”Femininum” kan förstås som ”maskulinums” motsats, både i en totalt negativ mening som det icke—maskulina och som maskulinums motsats, det som är annor- lunda. Klassisk är uppdelningens legitimerande hierarki hos Aristoteles, där vi får kedjorna: man=ande=vithet/sperma/skelett=hårdhet och kvin- na=kött=blod=mjukhet. Detta aristoteliska ordnande (alltjämt verksamt i nutida föreställningar om ”det kvinnliga”) visar oss att mellan ”femini- num” och ”maskulinum” existerar ett beroende av fundamentalt slag utöver den återskapande sexualiteten, däruti att ”kön” ingår som en av de viktigaste redskapen för meningsskapande ordning.

Att dela världen i kategorier (en grundform av mänskligt tänkande som också kan kallas totemism) är uppenbarligen (trots ”poststrukturella” program mot dikotomiernas herravälde) fundamentalt för mänskligt tän- kande man kan inte förstå ”vackert” om där inte finns ”fult”, ”stort” om där inte finns ”litet” etc. Att det kvinnliga barnafödandet i alla mänskliga samhällen givit rikt material för ett totemistiskt tänkande är givet. Det är naturligtvis också denna ”fatala” biologi som reproducerar arten som också ständigt reproducerar material för olikskapande.

Det förståelseskapande kontrasterandct i symbiotiska par kompletteras med en annan tänkandets grundform, magin, dvs. det kausala tänkandet.7 Uppordningen av människor i sorter skapar därmed också grunden för orsakskejdor: genom att vara sort A bör man vara på plats A och göra A-saker, äga A—egenskaper. Således fylls platser, sysslor och egenskaper av genus — så att platserna, sysslorna och egenskaperna i sin tur reflekte- rar genus tillbaka till kroppen: den som är på plats A och gör sak A måste vara en A-sort, med A-egenskaper.8 Vad som här sker är att situatio- ner/platser också blir bärare av ”genuscssens”. Man kunde tänka sig att även om man gjort revolution mot genusfigurcrnas diktatur, så kvarstår situationernas essentiella tvång.9

7. Se vidare Claes Gustavsson, "Some Notes on Intentionality and Norrnativity in Managerial Reasoning", i C. Gustafsson & L. Hassel red., Accounting and Organised Action, Åbo Akademi Press, Åbo 1990.

8. Se här den fascinerande historiska studien av Rudolf M Dekker & Lotte C van de Pol, The Tradition of Female 'I'ransvestism in Early Modern Europe, Mac- millan Press, Hongkong 1989. För en briljant analys av ”situationens essentia— lism” se även Frank Tashlin, Björnen som inte var björn (1946), En bok för alla, 1988.

9. Jämför Simone de Beauvoir, De bästa åren, Awe/Gcbers, Falköping 1984, s. 180: "Jag hade rätt i mitt fördömande av essentialismen och var redan då medveten om vilka orättfärdighetcr sådana begrepp som den slaviska folksjälen, den judiska karaktären, den primitiva mentaliteten, det evigt kvinnliga kunde leda till. Den universalitct jag bekände mig till förde mig emellertid långt bort från verkligheten. Vad som fattades mig var begreppet ”situation" som ensamt gör det möjligt att på ett konkret sätt definiera grupper av människor utan att göra dem beroende av en utomvärldsli g ödesmakt."

Relationen mellan A och (icke A eller) B, man och kvinna, dessa två slag inorn sorten människa, skapar en könens inordning, en genusord- ning. Denna genusformerande inordning i all sin föränderlighet och mångfald driver män och kvinnor in i olika rationaliteter, av social, kulturell och ekonomisk nödvändighet.

Ett sätt att systematisera dessa olika rationaliteter är att teoretisera i termer av genuskontrakt. Kontrakt ska här förstås som en osynlig re- lation, en övertagen, kulturellt nedärvd ”överenskommelse”, ett slags (tvångs)band mellan två enheter. Kontraktbegreppet har också använts inom kvinnoforskningen på helt olika nivåer, där t.ex. Hanne Haavind talar om parets kontrakt och Carole Pateman om ”det sexuella kontrak- tet” som den underförstådda, självklara basen i det vetenskapliga sam- talet om det sociala fördraget.10 Begreppet genuskontrakt bör emellertid förstås i en annan kontext än ett socialt kontraktstänkande. Det bör vidare avgiftas från sin rationellt kalkylerande innebörd, dvs. som en ekonomisk transaktion mellan två parter som ofta uppfattas som två lika stora enheter. Det bör i stället uppfattas som ett enkelt begrepp för en kompli- cerad verklighet som kan användas för att renodla och analysera mellan- rummet (dvs. beroendet) mellan män och kvinnor och de idéer och föreställningar, de informella och formella regler och normer som genus- figurema genererar/ade om mäns och kvinnors platser, sysslor och egen— skaper i ett samhälle. Följaktligen kan dessa ”kontrakt” urskiljas på olika nivåer.

Om kontrakt förstås på detta vidare sätt, kunde man tala om abstrakta, ”filosofiska” genuskontrakt på de metafysiska tankefigurernas nivå — ett slags arkaiska genuskontrakt — dvs. olika samhällens arketypiska, my- tiska, religiösa, vetenskapliga föreställningar om Man och Kvinna (t.ex. Aristoteles föreställning ovan, eller Bibelns Adam och Eva,) På en mer konkret nivå, i arbetet, i politiken, i kulturen — dvs. på en socialt institu- tionell nivå — kan begreppet användas för att dra fram ur ”självklarheter- na” de genusformeradc föreställningarna och situationerna. Slutligen kunde man urskilja en tredje nivå, en individnivå, där parets ”kontrakt” avhängigt förvisso av de andra nivåerna verkar. På den andra och tredje nivån opererar dessutom klasstrukturen, f amil jesituationen, åldern som formar genuskontrakten i en rik mångfald.

Trots denna mångfald skapar genus/in/ordningen och de många ”kon- trakten” ett socialt mönster som vi kan se i varje samhälle, ett mönster som man kan kalla för ett genussystem och som utmärks av två ”lagar” eller logiker: I) könens isärhållande och 2) den manliga normens primat. På denna systemnivå har genusfiguren A (mannen) impregnerat tanke- och institutionsvärldar med sin ”mänsklighet”. I alltmer komplicerade samhällen institutionaliseras denna normalitet till ”*lag'idignitet.

10. Hanne Haavind, "Love and Power in Marriage,"i Harriet Holter, red., Patriarchy in a Welfare Society, Universitetsforlaget, Oslo, 1984; Carole Pateman, The Sexual Contract, Polity Press, Cambridge 1988. Etymologiskt stammar ordet från latinet con-tractere: att draga samman.

En illustration av denna ”järnhårda genuslag” utgör det faktum, att där kvinnor börjar dominera ett tidigare helt manligt arbetsområde, sjunker lön och status och vice versa: där män kommer in på tidigare rena kvinnoområden tenderar de att likt grädden stiga mot toppen. Det ”femi- nina kapitalet”, för att tala med Helga Nowotny11 är inte konvertibelt, till skillnad från det ”manliga kapitalet”.

Att den manliga normen inte alltid ”syns”, beror på att könens isärhål- lande är så i detalj genomfört, att könens områden inte ens vidrör var- andra och därför kan hållas utanför det man jämför. Att den manliga normens primat råder innebär förvisso inte att det inte kan existera områden, där kvinnor, om de håller sig till kontraktet, dvs. är på sin plats och gör det de ska, inte uppskattas och kan åtnjuta s.k. ”makt” i varie- rande grad men det är sällan makt i en rumsliga förståelse, utan snarare ”makt” i betydelse viktighet, status.

Ty denna förståelse av könens ordning visar en sak: att kvinnors position i samhället i förhållande till mäns, utmärks av deras mindre plats, inskränkta rörelsefrihet, kontrollerade handlingar. Kvinnoför- trycket utmärks just av kontroll av kvinnors rörelseförmåga: i det fysiska och det psykiska rummet. Det är utifrån sådan allmän empiri det finns anledning att hävda, att en maktförståelse mellan kön bör baseras på en uppfattning av makt som ett rumsligt begrepp: man kan formulera det så att A begränsar B:s utrymme, A lägger beslag på/hindrar B:s rörelsefrihet, A tar plats på B:s bekostnad. Vi får då ett aktörsperspektiv där människor onekligen handlar utifrån ”sina intressen” dvs. ett maktperspektiv, som inte står i motsätttning till det strukturella mönster, som en genusordning genererar. Ty mäns handlande, som A, utgår från deras intressen av att hålla platsen ren från B i enlighet med deras genusrationalitet, som diskuterades ovan.

Men också mäns ”varande” det självklara sättet att ta plats kan då förstås som maktformerande utifrån ett icke intentionellt beteende.

En förståelse av genusordningcns imperativ skapar en kanske alltför stor förståelse för systemets reproduktion. Dessa ”ovedersägligheter” och deras avlagringar innebär onekligen, att både män och kvinnor i sina dagliga liv måste utgå från de föreställningar som finns, forma sina ”strategier” för rimliga liv i enlighet med dessa imperativ (dvs. utifrån sina olika genusrationalitetcr) och följaktligen måste resultatet av dessa enskilda människors individuella handlande bli ett alltmer cementerat genussystem med hård segregering och hierarkisering. Det gäller båda kön. Dessa olika genusrationaliteter, konkretiserade i genuskontrakt, självklara att upprätthålla och lyda för den enskilda människan som försöker ”göra det bästa av det”, innebär för både män och kvinnor att de bidrar till ordningens upprätthållande. Att kräva revolt mot genusord- ningen — framförallt mot det feminina, vanmaktsskapande genuset — att bryta kontraktet, har i de flesta situationer varit direkt otänkbart.

11. Helga Nowotny, "Hur manlig är vetenskapen?" K vinnovetenskaplig tidskrift, 1, 1983.

Hur kan man då förstå förändring? Har inte — kunde man provokativt säga genussystemet i denna form ersatt könsrollsteorin i så motto att det skapat en socialt fungerande dikotomi, som genomsyrar den sociala praktiken och blir den sociala strukturen, så att en uppluckring är omöj- lig? Nej, eftersom könens inordning i ett genussystem är en socialt/kul- turell ordning, innebär det att det är öppet för störningar som ifrågasätter denna ordning. Det som framförallt stör genusordningen, är omständig- heter av olika slag som gör att ]) isärhållningen, segregeringen kan tänkas bort 2) att den kan göras/levas bort.

Vad det sedan är som gör att tanken kan tänkas, gränsöverskridandet kan göras, är framförallt en empirisk fråga. Kvinnohistorien kan t.ex. berätta att kvinnor protesterat, dels som enskilda individer, när de varit tillräckligt privilegierade för att kunna jämföra sig med sina manliga gelikar och som kollektiv när andra system ifrågasatt genuslogikema på grund av sin(a) interna logik(er). När kvinnor, enskilda eller som kollek- tiv, av olika anledningar kunnat eller tvingats inta mäns platser, har en kvalitativ möjlighet uppstått för förändring. I både det enskilda och det kollektiva fallet är det förvisso rent ”mekaniskt” segregeringen — och tanken på segregeringen som självklar — som måste brytas för att en förändring ska ske, dvs. för att den manliga normens primat inte längre har ”makt” att verka (dvs. inte längre upplevs som rimlig).

Det verkar vara en rimlig hypotes att anta att trots att genussystem självfallet aldrig någonsin är ”rena”, de icke desto mindre kan ha en mer eller mindre viktig plats i det totala sociala. Låt oss, med användandet av Tönnies terminologi, anta att genussystemen i samhällen av s.k. Gemein- schaftskaraktär är viktigare, mer genomsyrande sociala, kulturella, eko- nomiska och religiösa system, och i den meningen ”funktionella”, medan genussystem i s.k. Gesellschaft blir betydligt mer komplicerade och ifrågasatta. Det upplevs inte längre som meningsfullt, det som tidigare sågs som kausala förhållanden, alltså rimliga sätt att förklara samman- hang. Genusformeringen blir problematisk i stället för att bli menings- givande. Och anledningen är att den segregerande principen på grund av andra sociala storheter, blir ifrågasatt.

3.1.3. Historisk bakgrund: den växande könskonf'likten

Ett sådant tänkande får stöd av de senaste tvåhundra årens västerländska historia. Det moderna genombrottet innebar att starka könsintegrerande impulser utvecklades. Det kapitalistiska systemet hade ”i princip” (dvs. inbyggd i sin logik) att inte bry sig om tidigare ordningar utan välja den billigaste arbetskraften, vilket kunde innebära att kvinnlig arbetskraft kunde föredras.12 En viktigare könsintegrerande ”faktor” var naturligtvis den demokratiska tanken, ideer om människors jämlikhet oavsett ras,

12. Se t.ex. Anita Göransson, Från familj till fabrik. Teknik, arbetsdelning och ski/aning i svenska fabriker 1830-1877, Arkiv/Studentlitteratur, Lund 1988. s. 59 f.

samhällsställning eller kön. Det är också utifrån en sådan logik som den tidiga kvinnoemancipatoriska agitationen byggdes upp. Konsekvensen av denna den demokratiska tanken med dess inbyggda, ständiga utvidgning har beskrivits av Ernst Wigforss: ”Den som öppet godtagit en demokratisk likvärdighetsprincip kan inte efter sitt eget behag begränsa dess tillämp- ning till vissa områden”.13 (Och vi kan tillägga: eller till vissa människor.)

Uttryckt inom en marxistisk begreppsvärld innehåller således både basen och överbyggnaden starka könsintegrerande krafter eller logiker. Mot dessa opererar således genussystemets segregerande och hierarki- serande logiker.

Resultatet blev motsägelsefullt; det moderna samhällets utveckling innebar en ensidig utveckling av de manliga platserna, sysslorna och s.k. egenskaperna, medan de kvinnliga platserna krympte både relativt och absolut; hemmen blir ”mindre”. Detta inte bara ”sker”, det skapas genom mäns(kligt) handlande, där framförallt explicita föreställningar om de motsatta dikotomierna börjar spela en fundamental (och legitimerande) roll: så får vi t.ex. förståelsen av världen uppdelad i en s.k. produktiv och reproduktiv ekonomi, liksom uppdelningen av privat/publikt, där det publika, offentligheten är en mycket tydlig manlig plats medan det ”privata” ges en underordnad och dold plats. Det ”produktiva” och det ”publika” blir ”den stora världen” där en rad nya lönearbeten och karriä- rer ensidigt förstärkte det manliga kollektivets demokratisering och eröv— ring av social makt. ”Det lilla livet” däremot blir det underordnade, den oproblematiserade (bortglömda) förutsättningen. Vi får vidare en expan- sion både i det fysiska och psykiska rummen detta är de stora upptäckts- resandenas, den imperialistiska inledningens och de naturvetenskapliga heroernas tid. Det var starkt utvidgande rörelser som återigen på ett mycket medvetet och uttalat sätt var förbehållna män.

Vad som är alldeles uppenbart är att denna manliga utvidgning skedde under ständig legitimering; som motvikt skapades explicita kvinnliga platser, där hemmet i både fysisk och abstrakt mening glorifierades: som gyllene fågelburar hölls de upp mot de högre ståndens, finare folks unga flickor och blev oåtkomliga hägringar för det växande proletariatets döttrar. Men, och vi ser dialektiken, vi får också en emancipatorisk rörelse, med såväl män som kvinnor, som kräver att platserna blir mindre

13. Ernst Wigforss, Socialism i vår tid, Tiden, Stockholm 1952, s. 21. De socialde- mokratiska kvinnorna använde sig av detta argument. Se Yvonne Hirdman, 'The Swedish Welfare State and the Gender System: A theoretical and empirical sketch", maktutredningen, engelsk rapport 9, 1987.

exklusivt manliga, som kräver att den moderna expansionen inkluderar kvinnor (i vart fall vissa kvinnor).14

På detta förenklade teoretiska plan kunde man alltså urskilja triangel- dramat industrialism/kapitalism, demokrati och genussystem, där mot— sättningen mellan könens integrering och könens segregering finns in- byggd. Och vi ser då att denna spänning blir en drivkraft för förändring, ty utmärkande för det moderna blir en kronisk könskonllikt som så att säga pockar på formandet av nya genuskontrakt, grunden för ett moder- niserat genussystem, och som självfallet därigenom, samtidigt, inter- agerande bidrar till att forma samhället. Vi kan också säga att denna könens relationskonflikt blir alltmer akut (också i den meningen att den kommer att angå allt fler människor) ju mer könsintegrerat ett samhälle är. Vad som sker är nämligen att den manliga normens ”lag” hela tiden illumineras på nytt och på nytt — den döljs inte på samma sätt som i ett ”traditionellt” hårt fysiskt strukturerat, isärhållct samhälle. Det skulle kunna formuleras än mer paradoxalt: ju mer makt i betydelse rörelse— frihet i både materiell och immateriell bemärkelse som kvinnor får i ett samhälle, desto mer blir könens konflikt problematisk, också som en social ”fråga”.

Ser man närmare på denna konflikt urskiljs två former:

1. Konflikten uppträder därför att kvinnor kommer in på mäns områ- den, gör mäns arbeten, kräver mäns rättigheter (eller, nota bene, för- väntas kunna göra det) — dvs. genussystemets mönster ifrågasätts. Ty integrering innebär att båda kön år på samma platser, gör samma saker och följaktligen har samma egenskaper. Därmed ifrågasätts den manliga normeringens logik. Könens fundamentala likhet, dvs. artens gemensam— ma ”mänsklighet” blir de facto uppenbar. Det är ”likhetens konflikt”.15

2. Men konfliktnivån ökas också, därför att integrering konfliktfyller den fysiologiska skillnaden mellan man och kvinna. Den skapar en ”olikhetens konflikt”, eftersom integrering bara kan/kunde tillåtas på mäns villkor, ”som män”. Den biologiska olikheten blir därmed något utmanande, eftersom den så tydligt illustrerar att samhällets olika insti-

14. Hirdman 1987; Yvonne Hirdman, Att lägga livet tillrätta: Studier i svensk folkhemspolitik, Carlssons, Stockholm 1989; Helga M. Hernes, Welfare State and Women Power, Norwegian University Press, 0510 1987. Se vidare Christina Florin, Kampen om katedern. F eminiserings- och professionaliseringsprocessen inom den svenska folkskolans lärarkår 1860-1906, Umeå universitet, 1987; Rickard Evans, K vinnorörelsens historia i Europa, USA, Australien och Nya Zeeland 1840—1920, Liber, Stockholm 1979. 15. Likhetens konflikt kan illustreras med förbud för kvinnor att nattarbeta (inom vissa yrken) = den s.k. skyddslagstifmingen, rösträttsfrågan, utestängningen av kvinnor från universitet och andra manliga yrken osv.

tutioner är modellerade efter den manliga normen. Därmed förvandlades barnafödandet till sjukdom, avvikelse och straff.

Formulerat på detta sätt framträder två karaktäristiska drag för kvin- nors förhållande till de moderna samhällena:

1. Det är kvinnor som tvingas in i en olöslig och ofruktbar definition av sitt eget vara: är kvinnor i första hand människor, i andra hand kvinnor, eller tvärtom? Dvs. konflikten skapade det kvinnoideologiska dilemmat likhet _ särartlf'

2. Det är kvinnorna som blir definierade som problemet, dvs. konflik- tens kärna. Därmed flyttas konfliktområdet från könen till kvinnokollek- tivet. Att konflikten definierades som kvinnors problem, ”kvinnofrågan”, innebar visserligen ett halvt erkännande, en halv lösning. Men de reella problemen kvarstod likväl och pockade på mer handfasta lösningar. Dessa lösningar fick i Sverige en viss karaktär. Trots brist på forskning finns ändå tillräckligt med empiri för att kunna formulera den ganska rimliga hypotesen, att konflikter mellan kön här transformeras till för systemet hanterbara frågor och att det är denna potenta inställning till könskonflikten som är ett av de mest utmärkande dragen i den svenska välfärdsstatens tysta ideologi. De hanterbara frågorna är emellertid föränderliga. Man kunde formu- lera hypotesen att det sker en utveckling av könens konflikt från en omskrivande, tabuavvärjande skenproblematisering till en problemati- sering som alltmer närmar sig konfliktens verkliga ”natur”. Dock, den revolutionära potential som ligger i konflikten måste kunna avväpnas och helst också uttnyttjas. Gemensamt för hanterbarheten, det som systemet så att säga kan tåla, är därför att konflikten blir reformistisk, även på det retoriska planet, till skillnad från konflikten arbete — kapital där en revolutionär retorisk nivå ”tillåts”. Lösningarna måste därför svara mot problem som omformulerats från att gälla en maktfråga, en demokrati- fråga, en ovan—under fråga till frågor som:

I) ryms inom systemets logik och: 2) frågor som gynnar systemet.

Risken blir emellertid att lösningarna kommer att gynna det ena köns- kollektivet, dvs. förstärka den manliga normens primat, eftersom syste- mets logik styr. Och denna logik bygger på en av män formulerad verklighet, en av män uppbyggd institutionell socialitet. Därför kunde man rentav formulera hypotesen att denna konflikt (som definieras som kvinnors) tenderar att förvandlas till fruktbar manlig strategi där ”kvin-

16. Se t.ex. Yvonne Hirdman, "Särart — likhet: Kvinnorörelsens Scylla och Ka- rybdis?" i Inge Fredriksen & Hilda Römer, red., Kvinder, Mentalitet, Arbejde: Kvindehistorisk forskning iNorden, Aarhus Universitetsforlag, Århus 1986; Ann Marie Berggren, "Likhet eller särart harmoni eller konflikt? En analys av kvinnorörelsens idéer med utgångspunkt i utvecklingen i USA under 1960- och 1970-talen”, Humanisten, historiska institutionen, Göteborgs universitet 1987.

nor” används för att få fram välfärdsmål som bättre gynnar det manliga kollektivet.

Resultatet blir en utvidgning både av det som definieras som det politiska, av arbetsmarknaden och av det mer diffusa begreppet offent— lighet. Nya platser skapas. På dessa platser, slutligen, skapas utrymme för nya manliga och kvinnliga platser, dvs. för ny segregering. Med andra ord: under varje period frambringar könens konflikt några fundamentala lösningar som är av systemexpanderande natur, lika väl som den skapar — eller försöker skapa en ny legitimitet för en genusordnin g, fortfarande utmärkt av segregering och hierarkisering om än i nya former. Det är den historien som i korta drag ska berättas nedan.

Nedan har den svenska välfärdsstatens historia delats in i tre stadier. Periodiseringen utgår från ett genussystemperspektiv. Indelningen utgår från de olika samhälleliga genuskontrakt som kan urskiljas, dvs. den sociala norm som vid olika tidpunkter existerade vad gäller kön: plats, sysslor, egenskaper. Denna ”idealistiska” periodisering står naturligtvis i förbindelse med en ”bas”, dvs. en ekonomisk och politisk materialitet. Relationen mellan dessa kontrakt och den politiska och ekonomiska ut- vecklingen är emellertid inte enkel. En entydig funktionell relation mellan behov av arbetskraft och därför en förändring av idéerna om kvinnors platser, sysslor och egenskaper (vilket, tydligt eller inte, alltjämt är det vanligaste sättet att förstå förändring av kvinnors arbete) lämnar många frågor obesvarade, framförallt frågor om den segregerade arbetsmarkna- den, om de lägre kvinnolönerna och om diskriminering av kvinnlig arbets— kraft. En sådan ekonomistisk modell reducerar hela den komplexa för— ståelse som finns i ett genusteoretiskt perspektiv. Man bör snarare se förändringen inbäddad i den spänning som alstras mellan de integrerandc (ekonomiska och demokratiska) och segregerande (genus) ”krafterna”.

3.2 Husmoderskontraktet — eller den andra historiska kompromissen 1930- 1960

3.2.1 1930-tal

”Hemmafrukontraktet”, detta osynliga papper, kan ses som ett svar på mellankrigstidens akuta krisläge mellan könen. Efter det första världs- kriget expanderade kvinnorna socialt, i Sverige liksom i den övriga väst- världen, om än i blygsam grad. Lagstiftningen tog slutgiltigt bort den tydliga legala underordningen, både mellan man och kvinna inom äkten- skapet och för kvinnor som medborgare. Politiskt (formellt) existerade inte längre några skillnader mellan män och kvinnor, vare sig det gällde valbarhet eller rösträtt. Här hade den demokratiska tanken segrat och kunde inte längre tänkas bort. Det märks också på utbildningspolitiken, som från och med 1927 innebar att flickor också fick tillträde till gym—

nasieskolan. Vi kan med Ulla Wikander säga, att underordningens motor därmed flyttade över till arbetsmarknaden.” På arbetsmarknaden var det alltjämt legitimt att hävda den manliga normens primat, vilket fick långt- gående konsekvenser. Ty arbetsmarknaden kom ju mer eller mindre in- direkt att vara förskola för den politiska makten, på ett helt annat sätt än tidigare, i och med arbetarrörelsens expansion och seger under 1930-talet. Det blev därför här som hotet om en hopstötning mellan kön skapade högljudda och starka manliga reaktioner. Och detta trots att det i verklig- heten var fråga om en ganska blygsam kvinnlig expansion på en tidigare helt mansdominerad arbetsmarknad. De flesta yrkesarbetande kvinnorna hölls på sin egen arbetsmarknad, det främsta kvinnoyrket var ”tjänare”, dvs. pigor av olika slag, där 23 procent av alla yrkesarbetande kvinnor fanns. ,

Konfliktens artikulering gällde därför ”likhetens konflikt”, som fram- förallt kristalliserades i den infekterade frågan om huruvida gifta kvinnor verkligen skulle ha rätt att lönearbeta. Så ställdes familjefäder, unga ogifta män, och eventuellt även ogifta kvinnor mot gifta, redan försörjda kvinnor, som man framställde det. Det var inom detta kraftfält av spän- ningar, som de kvinnor som sökte bevara kvinnors rätt till lönearbete, måste argumentera: t.ex. att gifta kvinnor måste få ha rätt att lönearbeta, eftersom deras äkta män kanske blev arbetslösa eller sjuka, eller drack upp hela lönen: de skulle nog hålla sig till kontraktet, om bara männen gjorde det. Kvinnorna opponerade sig inte emot kontraktet — de klagade över att det var männen som omöjliggjorde att det uppfylldes. Här, bland de kvinnor inom politiken som sökte motarbeta de starka attackerna mot kvinnors rätt till lönearbete, rådde om än inom kontraktets ramar, en konflikt mellan kön. Dessa kvinnor utgjorde en minoritet. Oftast formu— lerades konflikten som ett specifikt kvinnoproblem och de öppna mot- sättningarna gick genom kvinnokollektivet, mellan de gifta och de ogifta, mellan de yrkesarbetande och husmödrarna.

Det var emellertid ett politiskt fruktbart problem som kom att användas av olika aktörer, som betonade olika konflikter och föreslog olika lös- ningar. Där fanns den sociala ingenjörsutopin, vari könens problem (dvs. kvinnornas) löstes genom en social eliminering av de feminina platserna och sysslorna, dvs. genom att samhället skulle överta de fostrande och vårdande och hemarbetande sysslorna. I detta läger kunde man till och med utnyttja det ofrånkomligt annorlunda, kvinnors barnafödande för- måga, i en likhetsstrategisk riktning, genom att förvandla barn till brist- vara och ge kvinnor en bättre förhandlingsposition. Genom en radikal och omfördelande socialpolitik skulle kvinnor förmås att föda fler barn. Genom att inte förbjuda gifta kvinnor att arbeta, skulle kvinnor inte tveka att gifta sig och föda barn.

17. Ulla Wikander,”Delat arbete, delad makt: Om kvinnors underordning i lönear- betet”, i antologin Kontrakt i kris: Från ojämlik till ojämställd, som utkommer under 1991 imaktutredningens bokserie.

Mot denna avantgardistiska lösning slog emellertid en seg genus- ordning tillbaka, starkt inplanterad i framförallt arbetarklassens menta- litet. Det var självfallet här där kvantitet fanns — som det nya genus- kontraktet utformades, av de stereotypa genusfigurerna mannen, familje- försörjaren och kvinnan husmodern, makan och modern (i stort sett i den ordningen). Resultatet blev en egenartad kombination av modernitet i form och konservatism i sak: i nya, moderna och funktionella hem skulle husmodern fostra den nya, talrikare generationen till goda medborgare. l 8

Konsekvensen blev emellertid att politikens område vidgades kraftigt. En ny socialpolitik den moderna socialpolitiken skapas, med hemmet och inte arbetsplatsen i fokus. Man kan med fog tala om att här skedde en (dold) historisk kompromiss mellan kvinnor och samhälle/stat, där männen, familjeförsörjarna, med staten som ekonomisk understödjare i stort sett gavs politiken och arbetsmarknaden, medan kvinnorna, hus- mödrar och mödrar, lockades att föda fler barn som de skulle få bidrag och hjälp med (och status för) i sina nya, moderna hem. De skulle då inte ens vilja gå ut på arbetsmarknaden och därmed verka hotande på genus— ordningen. Gifta kvinnor förbjöds inte att lönearbeta förvisso, men under moraliserande former fastslogs, att samhället inte hade något ansvar för barnpassningen.19

Trots detta var vinsterna för kvinnokollektivet nota bene inte så få och låg på olika nivåer: en ökad ekonomisk och social trygghet i form av till modern direkt utbetalade bidrag, en ”kvinnlig” sexualmoral som värnar om kvinnan som mor, oavsett hennes legala status, blir den vedertagna statliga sexualmoralen, en materiell standardökning som gav mindre slitsamma liv. Den kvinnliga platsen blev förvisso mer social trots att den paradoxalt nog begränsades till hemmen: ty det var hemmen som blev alltmer ”offentliga” och kom att bli föremål för politik och forskning, vilket också innebar att kvinnor kunde bli använda som exper- ter det gällde framförallt för hemarbetet. Kvinnor fick en tredelad politisk dimension: som (i mycket begränsad skala) politiska subjekt, som implementörer eller ett slags politiska mellanhänder och som objekt. Resultatet blev att kvinnligheten stöptes till husmoderlighet, i såväl kropp som institutioner. Detta innebar att det skapades en mer modern och därmed legitim form av könssegregering: en fortsatt uppdelning av det lilla och det stora livet i oförenliga former.

18. Empiri för denna period: SOU 1938:47; Ulla Wikander & Lynn Karlsson, "Kvinnoarbete och könssegregering i svensk industri 1870-1950: Tre uppsat- ser”, Uppsala Papers in Economic History 1985, Research Report no 9; Hirdman 1989 (Att lägga livet tillrätta) s. 189 ff, Yvonne Hirdman, ”Husbondens tröst, SAP och kvinnoma”, Tiden, nr 4-5, 1984; Yvonne Hirdman ”Alva Myrdal en studie i feminism”, Kvinnovetenskaplig tidskrift, nr 4 1988; Gunnel Karlsson, Manssamhället till behag? Tiden, Stockholm 1990, en historik över det social- demokratiska kvinnoförbundet under efterkrigstiden. 19. Gunhild Kyle, Gästarbeterska i manssamhället: Studier om industriarbetande kvinnors villkor i Sverige, Liber, Stockholm 1979, s. 163.

Vinsterna för det manliga kollektivet var emellertid knappast mindre. Genusgränserna var åter klart markerade. Arbetsmarknaden och poli- tiken var ”deras”. Därtill kom att de också fick statligt bistånd att utöva försörjarrnakten i hemmen. Det var ett genuskontrakt som skapade den legitima grunden för manlighetens fortsatta demokratiska expansion — dvs. att det var män som skapade nya, och befolkade både nya och gamla, politiska, ekonomiska och kulturella institutioner.

3.2.2. Övergångsfasen: 1950-1960-tal

Husmoderskontraktet, denna segregerande lösning, blev emellertid snart utsatt för utmaningar från de integrerande krafterna i form både av den expanderande demokratiska tanken och av ett — i princip genusneutralt ekonomiskt expanderande system. Krigets inverkan på genusordningen är oklar, eftersom här i stort sett helt saknas forskning. Dock ökade kvinnligt lönearbete, framförallt i industrin. Kvinnornas politiska ansvar för hem- mens inre liv blev också uttalat.

Efterkrigstiden innebar en utveckling av den demokratiska tanken, bland annat i så motto att en ny utbildningsreform antogs. Denna utvidg- ning, parad med högkonjunktur och behov av arbetskraft, skapade en egenartad period, som sträckte sig ett par decennier framåt. Det är en period när kvinnor i ökande utsträckning söker förvärvsarbeta, förklädda till husmödrar: dvs. kvinnor yrkesarbetade som om de egentligen inte gjorde det. Under perioden 1950-1965 steg andelen gifta förvärvsarbe- tande kvinnor från 15,6 procent till 36,7 procent. I statistiken kallas de förvärvsarbetande gifta kvinnorna mycket riktigt också för yrkesarbetan- de husmödrar.

Denna subversiva rörelse inom husmoderkontraktets ram innebar att konflikten ännu tydligare blev artikulerad som ett enkönat, dvs. ett kvinnligt problem, nu med starka psykologiska förtecken. En lösning låg onekligen i de dubbla rollernas teori. Det Var en pragmatisk planering av kvinnors liv som byggde på den typiska ”göra-det-bästa—av-situationen- strategin”. En kvinna var enligt denna teori en tudelad varelse som dels var ”människa”, implicit ett slags man, i den bemärkelsen att hon borde utveckla sig, utbilda sig, yrkesarbeta och delta i samhällets utformning. ' Men en kvinna var också ”kvinna”, som måste (och ville) fylla sin kvinnlighets tribut: föda och vårda barn. Det innebar en sträng planering med utbildning och yrkesarbete, avbrutet av hemmaliv tills barnen var stora nog att kunna ta hand om sig själva, varefter yrkesarbetet skulle kunna återupptas. Denna teoretiska lösning kom att gå under slagordet ”valfrihet” inom den socialdemokratiska rörelsen och innebar att det åvilade kvinnorna, om de valde yrkesarbete, att själva ordna barntillsyn.

Att husmoderskontraktet började att bli en otidsenlig pakt visar emel- lertid det faktum, att staten dock finansierade en lösning, som hade kontraktet som tydlig bas men som ändå tillät vissa kvinnor att avvika från det. I 1947 års hem och familjeutredning föreslogs husmorsavbytare

eller husmorsersättare. Det var ett gammalt kvinnopolitiskt krav som utredarna tog upp, ett krav som tidigare mest fokuserats på jordbrukets utarbetade kvinnor. Nu föreslogs både husmorsavbytare och hemassi- stenter, kommunalt anställda kvinnor med utbildning, som skulle kunna komma till hemmen och hjälpa till. Det var en lösning som utgick från och underströk den skarpa dikotomi som rådde mellan det privata och det publika. De kvinnor som yrkesarbetade fick därmed hjälp att kunna arbeta på manliga villkor.

Det ökade kvinnoarbetet verkade därför paradoxalt: det skapade svåra, privata situationer med omöjliga lösningar vad gällde barnpassning. Det skapade en ökande klyfta mellan de ”förvärsvarbetande husmödrama” och husmödrarna. Det gamla kontraktets ideologi legitimerade därmed också att kvinnor behandlades som sekunda på arbetsmarknaden: de var ju bara där tillfälligt, illegitimt, de skulle egentligen inte vara där. Sam- hällets bistånd till de yrkesarbetande kvinnorna var också kluvet: å ena sidan fanns där statlig hemhjälp att få, (dock för några få, detta är ingen universell reform) å andra sidan innebar den existerande skattepolitiken att förvärvsarbete knappast lönade sig för gifta kvinnor. Den ekonomiska politiken strukturerade snarare ett genuskontrakt som innebar att män kunde/skulle hålla sig med fruar hemma. Samtidigt innebar det ökade behovet av kvinnlig arbetskraft (i en försiktigt växande offentlig sektor, likväl som inom ett expanderande näringsliv, som behöver kvinnor att fylla institutionernas ”hemfunktioner”) att kvinnors behov kunde få strukturera arbetsmarknaden på vissa områden; det gällde framför allt deltiden.

Detta osynliga, tysta beh0v som samhället hade av kvinnligt löne— arbete, parad med dess högljudda reaktion på detta sitt eget behov, som om det vore en störning som krävde en återgång till förindustriella genusstrukturer, innebar en konflikt som » trots att den så uttalat var kvinnornas och kampen fördes hätskt inom kvinnokollektivet, mellan hemmafruar och yrkeskvinnor — snart blev omöjlig att dölja.

Genuskontraktet som det designats under 1930- och 1940-tal fungera- de därför dåligt under 1950— och l960-tal.20 Det förekom också försök

20. Empirin för detta avsnitt: Karlsson 1990; Kyle 1979; Yvonne Hirdman, "Konsten att vara kvinna. Stilleben, Sverige 1950” i Birgit Sawyer & Anita Göransson, red., Manliga strukturer och kvinnliga strategier: En bok till Gunhild Kyle, Meddelanden från Historiska institutionen i Göteborg nr 33, Borås 1987; Viola Klein & Alva Myrdal, Kvinnans två roller, Tiden Stockholm 1957; Kjell Jonsson, ”Småstaden och nationen: Katrineholm mellan femitotal och åttiotal", i Rune Åberg m. fl., lndustrisamhälle i omvandling, Carlssons, Stockholm 1990; Bir— gitta Konradsson, Kontorsfolket: Etnologiska bilder av livet på kontor, Nordiska Museets handlingar 108, Arlöv 1988; Gerd Lindgren, "Anpassning och protest: Om deltidsarbetet i det kapitalistiskapatriarkatet" i K vinnovetenskaplig tidskrift. nr 2 1982; Louise Drangel, ”Folkpartiet och jämställdhetsfrågan”, iLiberaI ideologi och politik 1934-1984, AB Folk & Samhälle, Falköping 1984; Anita Nyberg, ”Tekniken kvinnomas befriare? Hushållsteknik, köpevaror, gifta kvirmors hushållsarbetstid och förvärvsdcltagande 1930—talet 1980-talet", Linköpings universitet 1989.

att förändra det inom dess egna ramar. Sådana försök var framförallt att ”modernisera” kvinnorna genom att ge dem något betalt för att vara husmödrar.

Om man ska tala i termer av vinster för respektive könskollektiv, ser vi, att den påtagliga vinsten för kvinnor som kollektiv, bortsett från en generellt ökad materiell och konsumistisk välfärd, var att deras legala status som mödrar förstärktes kraftigt. Barnbidraget som började betalas ut 1948 gavs modern och 1949 stadgades, att barn födda utom äktenskap stod under moderns vårdnad.

Vinsterna för det manliga könskollektivet var betydligt fler: det man— liga monopolet på demokratin kom att förstärkas, på grund av I) deras starka ställning som herrar på täppan på arbetsmarknaden, vilket innebar att endast män fick utdelning av de ”generella” reformer som genomförs på arbetets område, främst ATP, och 2) i det expanderande korporativa systemet, som växer fast och ut på grund av ett allt intensivare reform- arbete. Där fanns inga kvinnor med bland arbetsmarknadens parter, när reformpolitiken skulle förankras.

Genussystemets logiker fick stor genomslagskraft på den politiska nivån, där både den manliga normen oinskränkt kunde härska och där isärhållandet gav en egen eller mindre plats för de få kvinnor som trots allt var politiker. Kvinnors representation stagnerade på en låg nivå, 7- 10 procent. Den svenska, mogna folkhemsdemokratin var således en manlig demokrati, där kvinnors medborgerliga status trots rösträtten och vissa formella politiska rättigheter, de facto ändå gick via mannen. I praktiken rådde en ”hushållsdemokrati”.

3.3. Jämlikhetskontraktet 1965-1975/80

På tvärs mot det rådande kontraktet hade det både under 1930-, 1940- och 1950-talen funnits andra visioner. Där hade hela tiden hörts en annan röst, oftast knappt urskiljbar, som t.ex. i en utredning från 1951, där man (kätterskt) önskade att ”murarna mellan vad som är *manliga' och ”kvinn- liga, sysslor (kunde) rivas och en äkta ansvarsgemenskap träda i stället. En sådan utveckling kan glädjande nog skönjas hos dagens unga familjer, där bägge makarna äro förvärvsarbetande”.21

Det är mot 1960-talets slut som denna svaga röst plötsligt får oanad styrka. Med början i arga, unga debatter under tidigt 1960-tal förvand— lades snabbt det ovan beskrivna kätteriet från 1950-talet till norm. Var- för?

De ekonomiskt integrerandc krafterna förstärktes — behovet av kvin- nors arbetskraft blev ohöljdare. Den demokratiska tankens integrerandc effekt kunde också avläsas: i trots av ett starkt segregerat samhälle, där män och kvinnor ansågs ha helt olika uppgifter, hade ett ”könslöst” utbildningssystem satts i verket, vilket i denna demografiska situation, —

21. Kyle 1979 s. 176.

1940-talets stora bamkullar får stor betydelse. Här ser vi effekten av två helt olika logiker som oavsiktligt korsas.

Resultatet blev emellertid att könskonflikten återigen blev en politisk möjlighet. Det var folkpartiet som 1960 drog fram och förvandlade den till en valfråga, uppenbarligen påverkat av partiets kvinnoförbund som året innan både diskuterat diskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden och skisserat en ny utopi: att både man och kvinna borde arbeta halvtid och dela på skötseln av barn.

Det var en utopi som i en något annorlunda form gjordes till arbetar— rörelsens. Den viktigaste förändringen innebar emellertid, att föränd— ringar i mannens verklighet inte blev lika uttalade. I det socialdemo- kratiska studentförbundets och det socialdemokratiska kvinnoförbundets skrift ”På lika villkor” tecknas förvisso ett radikalt, ”liberalt” kontrakt mellan könen, men det var kvinnornas ställning som sköts i förgrunden: ”arbete är allas rättighet och skyldighet. Någon särställning för kvinnan är inte motiverad annat än i samband med havandeskap och barnsbörd. Vården av barnen tillkommer båda föräldrarna.22

Den ideologiska marken var således redan uppluckrad när det kanske viktigaste normuttalandet kom 1969, då LO-SAst arbetsgrupp för jäm- likhetsfrågor gjorde följande principellt viktiga uttalande: ”Starka skäl finns således för att göra tvåförsörjarfamiljen normgivande vid plane- ringen av långsiktiga förändringar inom socialförsäkringen.”23

Och 1972 lade de socialdemokratiska kvinnorna fram ett framtids- program, där denna annorlunda framtid sattes in i kvinnoförbundets ram: i stället för det ”hemmafrukontrakt” som styrt under de föregående decennierna, tecknades nu en mellan könen jämlik framtid.

Dessa två viktiga programuttalanden från arbetarrörelsens fackliga, politiska och kvinnopolitiska organisationer kan ses som denna snabba normförändrings höjdpunkt. Här tecknades en ny framtida utopi, en vision av ett jämlikt genuskontrakt, där sex timmars arbetsdag var basen som garanterade en rättvis fördelning mellan man och kvinna såväl av löne— och hemarbete som i politiken. Varje individ skulle tjäna sitt uppehälle. Att vara ekonomiskt oberoende blev en överordnad norm. Barn skulle inte bara vara moderns bekymmer och glädje, utan också faderns. Det liberala, individuella perspektivet ersattes dock av ett gene- rellt, samhälleligt perspektiv, så att det snarare blev samhällets än faderns ansvar som betonades. Därmed blev konflikten åter, den feministiska början till trots, definierad som ett kvinnornas problem. De nya lösning- arna på ”hennes” problem byggde på att såväl olikhetcns som likhetens konflikter förminskades eller togs bort med hjälp av radikala politiska reformer.

22. Karlsson 1990, s. 99 ff; Drangel 1984, s. 388. 23. Jämlikhet. Första rapporten från SAP—LO:s arbetsgrupp för jämlikhetsfrågor, Prisma, Borås 1969, s. 102. Se vidare Ylva Waldemarsson, ”Kontrakt under förhandling LO, kvinnorna och makten", i Kontrakt i kris.

Den institutionella förändringen lät inte vänta på sig: det 1947 bildade kvinnorådet inom LO blev 1967 LO:s familjeråd, med den explicita målsättningen att verka för jämlikhet mellan könen. 1970 ändrades hem- mafruförsäkringen till att bli hemmamakeförsäkring, 1970 ändrades sam- beskattning till särbeskattning, 1973 ändrades gif temålsbalken så att fadern fick rätt att ansöka om vårdnaden av barn, 1975 försvann den tidigare mödraförsäkningen, som givit åt alla kvinnor en engångssumma, och ersattes med en föräldraförsäkring, (varom mer nedan) och samma år upplöstes Arbetsmarknadens kvinnonämnd, inrättad 1951. 1976 kom en ändring i föräldrabalken till s.k. gemensam vårdnad.24

Vad som är fascinerande i dessa förändringar och namnbyten är onek- ligen, att trots att problemet de facto åter gavs kvinnorna, så undveks detta stigmatiserande genus. ”Kvinna” ersattes av en neutral individ, en make eller en förälder, eller försvinner in i kollektivet ”familj”. Det var som om själva ordet ”kvinna” vore så inpyrt av genussortens låga värde, att man magiskt började undvika själva ordet. Också ord som ”kvinno- förbund” och ”kvinnopolitik” uppfattades som ”fel”, tillhörande det gamla orättvisa könstänkandet.

Följaktligen undveks på så sätt den laddade relationen man — kvinna, vilket onekligen ordet ”kvinna” i sig inbjuder till, där det står ensamt, i behov av sin komplettering. Den paradox som fanns här: att å ena sidan se och (delvis) erkänna könskonflikten, men å andra sidan helt förneka den, kan bara förstås, om man inser att under denna jämlikhetskontraktets tid var det endast en motsättning som kunde tolereras: den mellan arbete och kapital. Kunde könens konflikt härbärgeras inom denna den legitima konfliktens gränser var det acceptabelt, kunde den inte, fanns den inte. Det var denna ram som också begränsade de rent feministiska organi- sationernas handlings- och tankefrihet. Det innebar att det bara fanns en lösning på ett problem som uppfattades som avhängigt det kapitalistiska systemet och det var den gamla marxistiska lösningen: att göra kvinnor till ”produktiva” medlemmari samhället genom lönearbetet.

Kvinnors rätt till lönearbete blev därför en samhällelig (eller i vart fall en socialdemokratisk) paroll. Parallellt härmed började daghem att byg- gas i stor skala, och det genomfördes politiska försök att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden genom att uppmuntra kvinnor att ta s.k. mansarbeten.25

24. Ida Blom & Anna Tranberg, red., Nordisk lovoversikt. Viktige lover for kvinner ca 1810-1980, Nordisk ministerråd, Oslo 1985.

25. För försök att integrera kvinnor i s.k. mansarbeten se ”Murar rivs när kvinnor bygger”. Nordiska Ministerrådets projekt för att bryta den könsuppdelade arbets- marknaden. Försöksrapport från brytprojektet nr 17/1989.

Lika viktiga, rentav viktigare, än dessa på sin normativa nivå så radi- kala reformer, blev dock att kvinnor började bli delaktiga i andra ”gene- rella” reformer genom utbildningens könsblindhet och genom kvinnors ökande lönearbete.26 Dvs. avsett eller inte, ökade kvinnors medborger- liga status genom att deras liv blev mer likt mäns och genom att olik- hetens konflikt kunde mildras.

Lösningarna innebar vidare, på en välfärdspolitisk nivå, att det åtskilda hemmet nu blir socialt integrerat i allt fler ”funktioner”: skolfrukost och lunchätande sker utanför hemmet, (en revolutionerande reform som hjäl— per till att friställa kvinnor för lönearbete) barnavård och åldrings- och sjukvård blir alltmer institutionaliserad. Det var i denna riktning man sökte lösningar överhuvudtaget: att flytta över alltmer ansvar till ”det sociala” (även om förslag om en statlig bordell möttes med kallsinne). Det var här som konfliktbehovet kunde exploateras i en starkt utbyggd offentlig sektor.27

Både de könsspecifika reformerna om abort, liksom de könsneutrala markeringar som gjordes, när kvinnor förvandlades till ”föräldrar” eller ”tjejer”, hade det explicita syftet att närma könen varandra och att bokstavligen bryta sönder det hårt könssegregerade genuskontraktet från föregående period. På en normnivå var det onekligen tal om ”lika roller” — men på en pragmatiskt politisk nivå var det bara kvinnors ”roll” som man på allvar reformerade. Däremot förkastades varje förslag som gick ut på att begränsa manlig arbetstid, eller tvinga in mannen i hemmet att ta ansvar för barnen. Så t.ex. förkastades förslaget om att pappakvotera en del av den ombildade moderskapspenningen som nu blev föräldraför- säkringen.28

De lösningar som de facto genomfördes var onekligen lösningar som gynnade systemets logik, byggda på (heltids) lönearbetets primat. Så transformerades detta maktproblem, könens problematik, till att bli en ”social” fråga av välkänt socialdemokratiskt märke: en social orättvisa som skulle byggas bort. På så vis kom könens konflikt, synliggjord i det kvinnliga dilemmat att vara såväl ”lika” som ”olika”, att återigen kunna utnyttjas för den politiska maktens expansion.

En strukturell effekt av dessa mer reformistiska lösningar innebar därför, att den manliga normens primat lades ut som en norm för kvinnors nya arbetsliv. Genom att inte ”kunna” lagstifta om en förändring av männens del i kontraktet (utan empiriska undersökningar i botten kan vi bara formulera hypotesen att denna omöjlighet berodde på ett tydligt

26. Mary Ruggie, The State and Working Women, Princeton University Press 1984. Se också Mary Ruggie, ”Gender, Work, and Social Progress, Some Consequen- ses of Interest Aggrcgation in Sweden", i Jane Jensen, Elisabeth Hagen & Ceallajgh Reddy, red., F eminization of the Labour Force. Paradoxes and Promises, Polity Press, Cambridge 1988. 27. För utvecklingen av barnomsorgen, se Ojfentliga sektorn. Utveckling och nu— läge, statistiska centralbyrån, Stockholm 1990. 28. Gertrud Åström, ”Föräldraförsäkring och vårdnadsbidrag: Om förhållandet mel- lan ideologi och verklighet”, Kvinnovetenskaplig tidskrift, nr 2, 1990

manligt motstånd), blev effekten så nästan automatisk, eftersom det kom att handla om att det var kvinnor som skulle ”kunna”(som män) och som skulle ”få” del av samhället. Trots försöken (framförallt från periodens kvinnliga aktörer) att få konflikten att framstå som båda könens, blev således den reformistiska form i vilket detta skedde, den s.k. köns- neutrala (föräldrar i stället för mödrar och fäder t.ex.) en konfliktdöl jande form och kom tvärtom att kunna utnyttjas mot kvinnor, för män.

Det som bröts var emellertid den starka isärhållningen mellan privat— publikt. I stället läggs den mycket starka grunden till en ny dikotomi: mellan en manlig och en kvinnlig arbetsmarknad. Det uppfattades vid denna tid inte som något problematiskt. Vid SAP:s kongress 1972 yttrade exempelvis Olof Palme: ”Ska man öka sysselsättningen för kvinnorna är det alldeles klart att en stor del av dem kommer att få arbete inom den offentliga sektorn”.

Med andra ord: bakom den radikala retoriken, bakom den feministiska problemformuleringen, förde det nya genuskontraktet med sig en om- placering av kvinnor — från hemmet till offentliga sektorn framförallt, så att det alltjämt blir kvinnor som löser ”sina egna” problem, även om det nu sker i helt andra former i lönearbetets värld, bestämd av manliga normer och underkastad manlig kontroll.

De kvinnliga vinsterna var emellertid, liksom i det tidigare husmoders- kontraktets inledningsskede, stora. Kvinnors valmöjligheter ökade dras— tiskt när ”valfriheten” togs bort. Frigivningen ur hemmen och den egna lönen, trots att den var liten, ska inte underskattas. ”Rummet” vidgades, liksom föreställningarna om hur det kunde vara. Rätten till fri abort som kom 1974, ett resultat av internationell och nationell kvinnorörelse, var en av de viktigaste konkreta förändringarna för kvinnor. Det nya genus- kontraktet byggde onekligen på mäns och kvinnors individualitet. Kvin- nor lösgjordes ur hushållet och familjen och gavs ekonomiska möjlig- heter att välja självständighet trots olikhetcns konflikt, dvs. barnen. Ska vi tala i termer av förlust för kvinnokollektivet, innebar de utjämnande likhetsreformer, som sökte dra in fadern i familjen, just förlusten av det absoluta Moderskapet. Det som var periodens vinst lönearbetet kunde naturligtvis också uppfattas som en förlust och ett tvång, genom att kvinnor också blev familjeförsörjare.

De manliga vinsterna var motsvarande tvetydiga beroende på vilken normativ kontext som väljs: män var inte längre till varje pris ensamma familjeförsörjare, en förändring som förvisso också kunde uppfattas som en förlust. Genom de könsneutrala familjepolitiska reformerna förstärk- tes visserligen det legala faderskapet, men det underminerades i prakti- ken av kvinnors rätt till abort. De manliga förlusterna ska kanske främst förstås som förlust av självklarhet. Framförallt innebar det nya genus— kontraktet ett nytt, förstärkt hot om ”sammanstötning”.

Hemmet kom nu i stället att bli (kunde bli) en förhandlingsarena. För båda kön gällde att jämlikhetskontraktets period, dvs. försöken att skapa en institutionell, politisk och ekonomisk lösning av könens konflikt,

förde med sig att parens intima relation förvandlades till öppet konflikt- område.

3.4 Jämställdhetskontraktet 1975/80 —

Redan vid mitten av 1970-talet hade emellertid det ovan beskrivna jäm- likhetskontraktet fått en annan form. Det är inte alldeles enkelt att beskriva den förändring som skett, eftersom den föregående periodens normbild alltjämt är verksamt. Den officiella målsättningen vad gäller könens rela- tion är alltjämt de lika rättigheterna, de lika skyldigheterna och de lika möjligheterna. Anledningen till att begreppet ” jämställdhetskontrakt” bättre passar vår tid är emellertid dels att könens relation sedan mitten av 1970-talet går under just det begreppet: jämställdhet, dels att den koppling som fanns under föregående period mellan könens jämlikhet och en allmän social utjämning inte längre är lika markant. Jämställdhetskon— traktet har inte samma tydliga karaktär som de ovan beskrivna, framförallt av den anledningen att det ännu är under förhandling.

3.4.1. Den nutida könskonflikten

Tesen har varit, att könens konflikt stegrats under 1900-talet till följd av den integrering som funnits nerlagd som en potent logik i såväl ”bas” som ”överbyggna dvs. inbyggd i det ekonomiska systemets och den demo- kratiska ideologins expansion. Det sena l970- och l980—talet innebar följaktligen att konflikten blev kraftigare och synligare. Konfliktens akuta och expanderande karaktär måste därför förstås utifrån den allt större kvinnliga samhälleligheten, framförallt inom arbetsmarknaden, men också inom andra offentliga områden som politik, utbildning, kulturliv etc. Med andra ord: ju mer kvinnor integreras i ”den stora världen” desto mer problem skapar det, på arbetsmarknaden, i politiken, för den politiska kulturen, för välfärdsstatens ekonomi och institutionalisering och för människors privata liv.29 Uppenbarligen uppfattas t.o.m. demokratin som hotad, trots att den demokratiska representationen börjar bli mer jämlik. Problematiken kan ringas in genom att två processer lyfts fram: å ena sidan sker en ständig repellering när kvinnor integreras. Det är en process som följer den enkla formeln: inga kvinnor ingen segregering; några kvinnor — liten segregering; många kvinnor stor segregering.30 Det sker

29. Se också Inga Persson 1990, som utifrån ett ekonomiskt perspektiv påpekar att "For women, the interdependencies between the different processes are probably of special importance. E.g. the outcome of the bargaining in the households about the allocation of time to childcarc and other home production can be expected to influence the time that women allocate to market work, to participation in political activities and to participation in interest organizations." 30. Se vidare Gertrud Åström, ”En naturlig ordning: Om organisation efter kön” i Kontrakt i lats. Se också Drudc Dahlerup, red., Kön sorterar. K önsuppdelningen på arbejdsplaa'sen, Nordiska Ministerrådet, Kobenhamn 1989, s. 9.

med andra ord en förfining eller sofistikering av segregeringen t.ex. inom ett integrerat område, inom olika yrkesgrupper. Å andra sidan sker en kvalitativ förändring där kvinnor kommer in. Det handlar om olika processer, vilket bäst kan förstås utifrån den mångtydighet som själva ordet integrera har. Att integrera kan uppenbarligen innebära både att lägga till och att denna tillsats förändrar det den lagts till, dvs. i ordet ligger såväl en kvantitativ betydelse att sammanfoga, addera, tillföra, som en kvalitativ: förändring och omvandling på grund av tillsatsen.31

Trots den nya sofistikerin gen vad gäller isärhållningens mekaniker har ändå den tidigare starka — fysiska — åtskillnaden mellan en manlig och en kvinnlig värld upphört, så att en jämförelse ständigt är möjlig mellan kvinnliga och manliga livschanser, ekonomisk status, valmöjligheter och rörelsefrihet. Kvinnors liv blir nu värderade med samma måttstock som män, dvs. framför allt pengar. Genom att kvinnor blivit ”sociala” finns de också med i beskrivningar över samhället. Kvinnor är nu de facto legiti- merade att ställa samhälleliga krav. Detta skapar givetvis ett tätare sam- hälle, där kvinnor ingår i alltfler sociala situationer, med institutionella konsekvenser. När kvinnor dras in i socialt handlande, blir de dels ett nytt socialt handlande skikt, ”kvinnor”, dels ingår kvinnor i tidigare socialt handlande skikt — och förändrar dem. Framförallt märks detta inom politiken, där kvinnors deltagande drastiskt ökat: i riksdagen finns nu en 40 procent kvinnlig representation, i regeringen är 8 av 21 statsråd kvinnor, på kommunalpolitisk nivå har kvinnors andel av de ordinarie förtroendeuppdragcn ökat från 15 procent 1971 till 32 procent 1989. Kvinnliga ledamöter av kommunalfullmäktige har också ökat, från 14 procent 1971 till 34 procent 1989.32

Naturligtvis opererar internsegregeringens mekanismer också inom det politiska området, vilket framförallt innebär att kvinnliga politiker före- trädesvis finns samlade kring konsumentpolitik, socialpolitik, kultur- politik och andra ”vårdande” eller ”reparerande” politiska områden, medan deras frånvaro är markant vad gäller t.ex. försvarspolitiken. 1989 dominerade kvinnor de kommunala konsumentnämnderna (66 procent), socialnämnderna (54 procent), de sociala distriktsnämnderna (56 pro- cent) och kulturnämnderna (52 procent) medan de däremot utgjorde blott 10 procent i centrala byggnadskommittéer, verksstyrelser, räddnings- nämnder och liknande.33

31.Se även Anita Göransson, "Innovation och institution. Om receptionen av kvinnohistoria och kön som analytisk kategori" i Sawyer & Göransson, red., 1987 och Carl—Ulric Schierup, ”Immigrants and the Nordic Welfare States", maktutredningen, engelsk rapport 21, 1988. 32. Se även kapitel 9 för en kartläggning och diskussion av kvinnornas andel av makteliten. 33. Kommunalt förtroendevalda. Svenska kommunförbundet, 1989 s. 38.

Ändå finns en möjlighet att den ökade ”sociala kvinnomassan” bara genom sin tyngd kan komma att verka omvandlande på den manliga normen. En synlig manlig normering av samhällets institutioner upp- fattas inte längre som legitim — det gäller framförallt de politiskt skapade institutionerna — den måste försvaras och argumenteras för, vilket bidrar till att höja temperaturen på den nuvarande könskonflikten.34

Alltjämt är det kvinnor som definieras som problem och som blir konfliktens bärerskor. Likhetens konflikt är akut och ligger bakom allt- fler missnöjesyttringar och strejker inom framförallt den offentliga sek- torn den kvinnliga arbetsplatsen nummer 1. Denna alltmer inflam- merade konflikt följs av en förstärkt olikhetens konflikt (dvs. att det bara är kvinnor som föder barn) som blir alltmer påtaglig ju mer integreringen av kvinnor fortskrider. En anledning till att olikhetens konflikt djupnat, är att valmöjligheterna ökat: de allra flesta svenska kvinnor föder barn. Det är en slående kontrast till situationen under första hälften av 1900-ta- let, då statistiken talar om för oss att ca 25 procent av kvinnorna i fertil ålder ”valde” att inte föda barn. Men detär en sak att kunna välja att föda barn, en annan att barnafödandet och omhändertagandet i dag ändå på ett strukturellt plan — bestraffas, ekonomiskt och karriärmässigt. Olik- hetens ”situation” färgar alltjämt av sig och bestämmer indirekt andra, tillsynes helt genusfria situationer — också för kvinnor utan barn. Olik- hetens problematik kan därför formuleras i en paradox: ju mer fram- gångsrika likhetsstrategiska reformer varit, desto mer problematisk har olikhetens konflikter blivit.

Både en enkel integrering och en mer omvandlande integrering har således skapat svåra problem; den enkla integreringen genom sin in- byggda otillräcklighet, den omvandlande integreringen genom att i grun- den utmana den inbyggda manliga normen.

3.4.2. Könskonf'liktens vardagliga ansikte - ett genuskontraktperspektiv

I beskrivningar av människors ordning i samhället utgår man vanligen från mäns relation till andra män, utgående från deras plats i den stora världen, främst på arbetsmarknaden. Det skapar en åskådlig och enhetlig symmetri som bildar bas för våra föreställningar om status och hierarki i samhället. Det är emellertid en symmetri på bekostnad av verkligheten, framförallt av kvinnors verklighet, eftersom kvinnor försvinner in i dessa gruppering- ar som delar av den manliga klassutrustningen, eller anpassas, som ensam- stående och lönearbetande, till detta manliga klassificeringsschema. Detta ”intellektuella” underordnande av kvinnor har explicit försvarats utifrån argumentet att kvinnor inte lönearbetat i sam ma utsträckning som män och därför att man har betraktat och betraktar familjen som den minsta enheten i denna katalogisering av människor. Nu har vi i Sverige över 80 procent

34. Om den kritiska massan, se Drude Dahlerup, ”Fra en lille til en stor minoritet. Kvinderepresentationen i nordisk politik", i Hitmen inte längre. Delrapport från utredningen om kvinnorepresentation, DsA 1986z5.

av kvinnor mellan 16-64 är verksamma ute på arbetsmarknaden. Det gör att den automatiska inordningen av kvinnor under familj och manlig klasstatus blir tydlig och därmed problematisk. Åter blir de egendomlig- heter som uppstår när kvinnor kommer in i ett av och för män byggt samhälle mycket klart upplysta. Problemet är tudelat: hur ska kvinnors arbeten relateras till den klassificering som bygger på manliga arbeten och hur ska man klassificera familjer, där han och hon utifrån en traditionell klassindelning tillhör olika klasser?35 Svaren är viktiga, eftersom de ger oss underlag för den grova indelning av människor som vi behöver för att kunna karaktärisera samhället i stort. Har arbetarklassen krympt? Har medelklassen(erna) ökat? Om man använder en normal socioekonomisk indelning får man förvisso den viktiga (och välkända) kunskapen, att kvinnor generellt hamnar längst ner i den sociala hierarkin (se tabell 3.1).

Med stöd av dessa siffror kunde man förvisso instämma i talet om en feminisering av arbetarklassen. Bara mängden kvinnor som fyller kate- gorien icke facklärda arbetare visar oss detta. Men hopkopplingen med en genomsnittlig helårslön visar dessutom något annat: både som så kallade facklärda arbetare och som lägre tjänstemän, har kvinnor en lön som ligger under eller endast något över vad icke facklärd manlig arbets- kraft har i genomsnitt. Går man efter lönens storlek föreligger en syste- matisk skevhet: kvinnor som är indelade under beteckningen tjänstemän på mellannivå, motsvaras av manliga lägre tjänstemän, liksom att kvinn- liga högre tjänstemän ligger på samma lönenivå som manliga tjänstemän på mellannivå. Det är som stode dessa kategoriseringar bara i konstruk- tionsögonblicket jämt bredvid varandra sedan halkar kvinnoarbetena ett trappsteg tillbaka, som i ”Lustiga husets” trappa.

Vad är det då som förenar en icke facklärd kvinnlig arbetare med en icke facklärd manlig arbetare? Vad är den minsta gemensamma nämna— ren om det inte är lönen?36 Knappast kan det vara arbetets innehåll, vilket framgår av att t.ex. skogsarbetare och vårdbiträden placeras in under rubriken icke facklärda arbetare; elektriker och barnskötare utgör exempel på facklärda arbetare, kontorister och förmän på s.k. lägre tjänstemän och sjuksköterskor och ingenjörer på tjänstemän på s.k. mel- lannivå.

35. Diskussion om kön och klass håller på att bli en av sociologins klassiska diskussioner se här ett exempel, John H. Goldthorpe, "Women and Class Analysis: ln Defence of the Conventional View", i Sociology, 17, 1983, s. 465—488, Michelle Stanworth, "Women and Class Analysis: A Replay to John Goldthorpe”, Sociology, 18, 1984. 1 Sverige har Göran Therbom diskuterat problemet i Klasstrukturen i Sverige 1930-1980: Arbete, kapital, stat och patri— arkal, Zenit, Lund 1981. Se även Robert Eriksson och Karin Widerberg, ”Var- dagslivets strukturering klass och kön” i Ulf Himmelstrand & Görans Svens- son, red., Sverige: vardag och struktur. Sociologer beskriver det svenska sam- hället, Norstedts, Stockholm 1988, se vidare diskussionen i Olof Petersson, Anders Westholm & Göran Blomberg, Medborgarnas makt, Carlssons, Stock- holm 1989, s. 164 ff (varav särskilt s. 172 ff). 36. Det är inte heller arbetstiden, eftersom konstruktionen inte speglar den verklighet som är kvinnors, dvs. deltiden.

Tabell 3.1 Kvinnor och män: yrke och lön

Kvinnor Män Antal bön Antal Lön Ej facklärda arbetare 709 000 88 300 598 000 101 700 Facklärda arbetare 133 000 90 700 515 000 107 000 Lägre tjänstemän 430 000 103 200 212 000 114 300 Tjänstemän i mellanställning 229 000 114 600 348 000 139 900 Högre tjänstemän 104 000 147 500 268 000 190 000

Medellön, heltidsarbetande 1981. Källa: Joachim Vogel, Det svenska klassamhället, Levnadsförhållandena 1975- 1985, statistiska centralbyrån, Stockholm 1987, s. 261, heltids/helårslönema i genomsnitt se Ojämlikheten iSverige, s. 329.

Den minsta gemensamma nämnaren är längtan efter att eliminera den oordning som uppstått med det kvinnliga lönearbetets expansion. Det är kanske framförallt ett omedvetet försök att rädda just en ”arbetarklass” från att utplånas, ty vad som sker när en traditionell klassificering tilläm- pas på kvinnor är att det t.ex. konstrueras en likhet mellan manliga och kvinnliga låginkomsttagare, när det i verkligheten rör sig om både signi- fikanta löneskillnader inom grupperna och om helt olika slag av arbete.

Det finns en annan gemensam nämnare och det är att denna klassifice- ring skymmer den likhet som finns mellan olika slags kvinnoarbeten även om det utförs på olika arbetsmarknader och indelas som icke facklärt, facklärt eller lägre mellanskikt. Det är ett arbete som består i att tjäna, stödja, plocka fram, förbereda, ställa samman, om materialet än är saker, papper eller rent av människor. Kvinnor arbetar de facto under sina särskilda villkor: som hjälpande, tjänande, med mindre möjligheter, i arbeten utan utvecklingsmöjligheter.

Det finns med andra ord en mycket tydlig motsättning mellan manligt och kvinnligt lönearbete, som denna integrerandc klasssificering döljer. Det är en motsättning med många dimensioner. 2 av 3 anställda inom offentlig sektor är kvinnor, medan förhållandet på inom den privata sektorn är den motsatta, 2 av 3 anställda är där män.37 Detta i sin tur avspeglas i den fackliga organiseringen av män och kvinnor, där LO håller på att omvandlas till en kvinnoorganisation. Där börjar man allt-

37. Kvinna och mansvärlden 1986. Denna tredjedel kvinnor inom privata sektorn har i regel handels— och kontorsyrken.

mer söka organisera låginkomstgrupperna inom TCO dvs. kvinnor, medan vissa grupper av LO-männen försvinner över till TCO i takt med att deras arbeten blir/anses bli alltmer ”tjänstemannamässiga”.38

Den manliga klassnormeringen innebär också, att den klassiska kon- flikten på arbetsmarknaden mellan arbete och kapital, tenderar att övertas som mönster också för de konflikter som uppstår på de typiska kvinnligt dominerade arbetsplatserna, med sin helt annorlunda konflikt mellan arbete — stat/kommun/landsting. Det är en konflikt som uppenbarligen kräver andra stridsformer än de traditionella, men där detta manliga raster hindrar en utveckling av alternativa strategier.

Inordningen av kvinnor i manliga klassificeringar skapar således en fiktion av likhet, där i själva verket olikhet råder, dvs. mellan kön och en fiktion av olikhet där likhet råder, dvs. mellan stora grupper av kvinnliga arbeten, t.ex. som underordnade inom service- och informationsyrkena.

Ett sätt att ta fasta på och teoretisera kring de olika villkor som män och kvinnor har och som får betydelse för deras platser på arbetsmarknaden, är att återvända till begreppet genuskontrakt, men nu i första hand på en individnivå. Också här handlar det om att se bakom harmoniska klass- bilder, där man och kvinna t.ex. ses sträva tillsammans under samma ok. Det är en bild som döljer att man och kvinna utgör varandras möjligheter och hinder och att könen har olika uppgifter i klassformerandets pro- cess.39 Ett tänkande i termer av genuskontrakt löser förvisso inte klassi- ficeringsfrågoma ovan; det vrider snarare uppmärksamheten åt ett annat håll.

Uppfattningarna om vad män och kvinnor ”är”, är olika i olika klasser. Om man ser på klass som ett miniatyrsamf und, så måste genusförståelsen där vara lika fundamental som i alla samfund: meningsbärande, ekono- miskt avhängigt men också ekonomiskt strukturerande, socialt ordnande.

Det är emellertid inte fråga om statiska genusklasskulturer. Tvärtom kan vi se, att vad som karaktäriserade den svenska arbetarklassens genus- ideal under 1800-talet, främst byggde på ett övertagande av lantarbetar-

38.0m LO och kvinnorna, se Waldemarsson 1990. Se vidare Tommy Nilsson, Arbetare eller tjänsteman? Ny teknik och fackliga gränsdragningsproblem i svensk verkstadsindustri, Arkiv/Studentlitteratur, Lund 1988. 39. Hanne Haavind, "Förändringar i förhållandet mellan kvinnor och män", Kvin- novetenskaplig tidskriji, nr 3 1985, se också Gerd Lindgren, för hennes kritik av Medborgarnas makt i artikeln ”I broderskapets skugga”, Kvinnovetenskaplig tidskrift, nr 3—4 1990, där hon utvecklar ett resonemang om nödvändigheten med denna hopkoppling i genuskontraktterrner.

befolkningens föreställningar om manligt och kvinnligt, där den kvinnli— ga arbetsförmågan ingick som ett viktigt attribut i deras värdering av ”femininum”. Inom den s.k. borgerligheten var det då helt andra förment kvinnliga egenskaper som formade borgerlighetens självförståelse — och bidrog till dess ekonomiska utbredning. Och vi ser, att vad som skedde under 1900-talets modernisering var en rockad: inom arbetarklassen skapades en genusföreställning om mannen—försörjaren och kvinnan— hustrun som i mycket var en reaktion mot det föregående slitet och en imitation av den äldre medelklassens genuspraktik. Inom de nya mellan- skikten däremot, ingick den friare kvinnligheten som tilläts större expan- sion, bland de kriterier som var mest fundamentalt klasskiljande.40

Vad som nu verkar ske är att nya ”klasser” är under uppbyggnad, där kvinnors del i bygget är oklar, suddig, irriterande. Det är framförallt här som besvären blir tydliga och familjens interna maktstruktur börjar sy- nas, när enheten familj ska definieras i klasstermer.41

Vi skulle kunna säga att kvinnor generellt ordnar sina liv i enlighet med ett stereotypt genuskontrakts oskrivna lagar där den generelle mannens symbios och förankring med det ”stora” livet alltjämt slår igenom och förskaffar honom en rad självklara rättigheter och henne mer arbete, eftersom kvinnor alltjämt ses som hemmets (dvs. matlagandets, tvät— tandets, barnafostrandets) främsta företräderskor. Det är onekligen ut- ifrån föreställningen om generaliteten i detta schablonkontrakt som kvin- nor i allmänhet riskerar att behandlas som icke seriösa ”ute-människor”.

Detta generella resonemang kan vi bygga under med statistik. Vad vi då ser är att kvinnors arbetstid på marknaden har ökat — samtidigt som man kan iaktta en liten minskning av mäns marknadsarbete. Detta ökade kvinnliga marknadsarbete har emellertid inte förändrat kvinnors hem- arbete i större utsträckning, eller inneburit att män ökat sin andel av det obetalda arbetet. Slutsatsen på denna aggregerade nivå är således att kvinnor arbetar mer än män. Framförallt är det i kategorin ”samboende

40. Se t.ex. Ella Johansson, "Beautiful Men, Fine Women and Good Workpeople: Gender and Skill in Northern Sweden 1850-1950”, Gender & History, 1, 1989; Leonore Davidoff & Cathrine Hall, Family Fortunes: Men and Women of the English Middle Class 1780-1850, Hutchinson, London 1988, se särskilt s. 149-192; Yvonne Hirdman, ”Den socialistiska hemmafrun" i Brita Åkerman, red., Vi kan vi behövs! Kvinnorna går samman i egna organisationer, Akademi— litteratur, Borås 1983. Se även Christina Carlsson, K vinnosyn och kvinnopolitik. En studie av svensk socialdemokrati 1880-1910, Arkiv, Lund 1986. 41. Se se vidare Petersson, Westholm & Blomberg 1989, s. 172 ff för en diskussion av problemet.

med barn 0-18 år” som det kvinnliga merarbetet på i genomsnitt 10 timmar i veckan finns.42

Anledningen är den välkända: det är alltjämt kvinnorna som tar an- svaret för barnen (och därmed också hemmet). Det avläses enklast i det faktum att kvinnor till 94 procent tar ut föräldraförsäkringen, jämfört med männens uttag som ligger, konstant, mellan 6-7 procent.43 Men också för barn i högre åldrar är det mamma som har huvudansvar; det är ett ansvar som ändrat form, blivit mer tidskrävande: barn lämnas inte längre ensamma under stora delar av dagen, interaktionen mellan hem och skola har fått en institutionell design i form av klassmammor och klasspappor och regelbundet återkommande föräldrasamtal.44 Det är vidare kvinnor som sköter om gamla föräldrar, handikappade barn, sjuka släktingar.45

Kombinationen av dessa data utgör många kvinnors vardagsliv. Det visar, att kvinnor i stor utsträckning följer två sociala imperativ: de lönearbetat och de föder och tar hand om barn. Denna kvinnliga sköt- samhet som statistiken berättar om, innebär att kvinnor på något sätt kombinerar dessa ofta motstridiga krav. Den vanliga kombinationen för kvinnor med småbarn är att deltidsarbeta. Det svenska normalparet med barn utgörs av den heltidsarbetande mannen och den deltidsarbetande kvinnan.

Denna miljonhövdade lösning visar först och främst på en sak: dessa kvinnor prioriterar inte arbetet före hemmet. Det ska emellertid inte förstås som om de däremot prioriterar hemmet före arbetet. Det går förvisso att tolka i en mer emancipatorisk riktning, att denna lösning är den enda rimliga om man, dvs. kvinnor, verkligen vill arbeta och ha hem och familj. Deltidsarbetet kunde ses som en jämställdhetspraktik på reformistisk grund, där det är kvinnorna själva som får stå för jämställd- heten till största delen. Det är ett bejakande av den ideologiska normen om jämställdhet, som kvinnor själva kan klara utan att behöva råka i alltför svåra förhandlingar med sina män.

På ett mentalitetsplan lever jämlikhetskontraktets normativa föreställ- ningar sitt eget liv, vilket kunde styrka hypotesen att deltidslösningen kan tolkas ”emancipatoriskt” och inte ”eftersläpande”. Vidgar vi perspektivet ser vi dessutom att deltidslösningen de facto är den enda lösning att välja för många kvinnor, eftersom det på många platser inte finns annat än

42. Jonung & Persson 1990; Nyberg 1989, s 238 f. Se även kapitel 7. 43. Åström 1990. 44.Medborgarundersökningen. Råtabeller. Maktutredningen 1989, s. 48—50, se vidare den s.k. resvaneundersökningen från 1984, som visade att 74 procent av resorna till och från dagis gjordes av kvinnorna, K vinna och mansvärlden, 1986. s. 148. 45. Här har det skett en minskning av antalet avlönade anhöriga inom sociala hemhjälpen, nota bene från 19 000 1972 till knappt 6 000 år 1986. En ökning har dock inletts igen, se Offentliga sektorn, s. 116.

deltidsarbete att få. Många kvinnoarbeten är för övrigt av den arten att de gör sådana val rimliga.

Deltidslösningen innebär att kvinnor blir ekonomiskt beroende av enskilda män, alldeles oavsett kvinnors olika utbildning och sociokultu- rella bakgrund. Går vi däremot ner i det som skiljer kvinnor från varann, vet vi att en skiljelinje går mellan de s.k. LO-kvinnorna som inte utnyttjar den samhälleliga barnomsorgen lika mycket som kvinnor med högre utbildning och s.k. tjänstemannaarbeten;46 vi vet vidare att många kvin- nor som får barn väljer att sluta i yrken som ställer vissa krav som kan leda till konflikter hemma, och i stället övergår till kravlösa låglöne- yrken. Till den bilden hör också att det är de s.k. LO-kvinnorna med små barn från 0-7 år, som till nära 40 procent arbetar kväll eller natt, skift- arbete eller s.k. turlistetid — en siffra att jämföra med att drygt 20 procent av LO-männen arbetar skift och endast 2 procent av de s.k. SACO/SR kvinnorna.47

Nog av: kvinnor med låglönearbeten följer de sociala imperativens krav med lösningar som är förankrade i den föregående periodens hus- moderskontrakt, dvs. lösningar, där de själva systematiskt kommer i andra hand, men också lösningar som prioriterar beroendet av en man framför beroendet av samhälle/stat.

Kvinnor som arbetar heltid återfinns framförallt inom det diffusa kon- glomerat av människor som kallas antingen socialgrupp 2, eller s.k. högre tjänstemannagrupper. Det hushåll, som bäst motsvarar periodens (explicita) jämställdhetsnorm, är därför s.k. högre tjänstemannahushåll, där har ökningen mot två heltidsarbetande makar varit mest markant. Det är också här som man kan ta för sig av den samhälleliga hjälpen med barnomsorgen eller negativt uttryckt — som man är mest beroende av sociala lösningar.

Vad som är synligt idag är således att inom de grupper, som vi kan kalla medelklasserna, utmärks dess avgränsning i förhållande till arbetarklas- sen också av parens annorlunda, mer jämställda men också diffusare genuskontrakt. Det är också här som en grogrund till förändring kan finnas. Kvinnor med högre utbildning har svårare att acceptera lösningar där mannens intressen automatiskt sätts före, framförallt kanske för att de har arbeten där deltid inte är lika institutionaliserat, men också för att de är införstådda med en annan genusordning.48

46. Ojfentliga sektorn, 1990, 5.131. 47. LO—medlemmar i välfärden. Rapport 5, 1983, se också "Arbetarkvinnoma längst ned på klasstrappan”, stencil, LO:s pressinformation 1988. 48. Heta siffror, kalla fakta, 1986, s. 13-16, jfr också Margot Bengtsson ”Identifika— tion, kön och klass”, K vinnavetenskaplig Tidskrift, nr 1 1985, s. 35-47, där detta behäftas utifrån ett annat angreppssätt. Så var t.ex. antalet heltidsanställda kvinnor inom offentlig sektor 1985 i yrken som byråchef, avdelningsdirektör,

rektor, lärare, läkare och undersköterskor, se Kvinno— och mansvärlden, 1986 s. 127.

Detta kan också avläsas på en aggregerad nivå, i kvinnornas uttag av föräldraförsäkring. Generellt tar således 94 procent av de kvinnor som föder barn och är berättigade till denna försäkring ut den, men därefter varierar uttaget kraftigt. För en kvinna med hög lön och ett intressant arbete kan föräldraförsäkringen vara en tillgång och en ”utpressnings— möjlighet” som kan ge henne valfrihet. Hennes förhandlingsposition gentemot den andra föräldern, fadern, är stark. Det ser vi i statistiken, där män till kvinnor med högre utbildning tar ut längre föräldraledighet, än män till lågutbildade kvinnor. De senare utnyttjar däremot föräldra- försäkringen maximalt.49

Denna nya specifika kvinnliga klasskiktning uppmärksammas särskilt av Gerd Lindgren i en studie från en kvinnodominerad arbetsplats:

"Mina iakttagelser tyder på att homogeniteten i kontrakten kan vara större bland arbetarklasskvinnor än i mellartskiktet. Samtidigt verkar arbetarkvin- nornas kontrakt vara närmare standardkontraktets, dvs. arbetsdelningen mellan könen är av klassisk form och kvinnans verksamheter är klart underordnade mannens. 1 mellanskiktet verkar det råda större variation, somliga kvinnor har jämställda erfarenheter och andra lever under mycket traditionella omständigheter. Mellanskiktskvinnoma tycks dessutom vara mer otillfredsställda med sina kontrakt."5

Den nya kvinnoordningen i det ”stora livet” skulle kunna definieras utifrån de olika beroenden som kvinnor har: där kvinnor med dålig plats på arbetsmarknaden står förhållandevis fria från det ”sociala” men intimt beroende av enskilda män, medan kvinnor med bra positioner på arbets- marknaden står förhållandevis fria gentemot enskilda män men mer beroende av samhällets lösningar.

Kvinnor med sämre personliga kontrakt har följaktligen större intresse av att hävda en traditionell genusordning än kvinnor med bättre person- liga kontrakt. Och det är en djupgående skiktning som förstärks av att utbildade och på arbetsmarknaden fast förankrade kvinnor med heltids- arbeten, också hamnar i en mer sårbar position visavi det sociala genus- kontraktet, dvs. relationer mellan män och kvinnor på arbetsplatserna.51

Vi ser att inställningen till män som möjlighet och hinder är olika för olika kvinnogrupper. Kanske kunde man säga att för de kvinnor, som är längst ner i hierarkin, är det mannen som möjlighet som måste utgöra bas och mål för deras strategi, medan det för de kvinnor som befinner sig högre upp i hierarkin, alltmer involverade med det ”sociala”, är det

49. Åström 1990. 50. Lindgren 1989. 51. Den ordningen härmar genuskontraktet hemma, se t.ex. Haavind 1985 "Inte bara arbetsdelningen, utan också sarnarbetsforrnema mellan könen hämtar sina mo- deller från familjelivet. Välkända och idealiserade par är t.ex. läkare och sjuk— sköterska, chef och sekreterare, flygvärdinna och passagerare. Men ocksåi yrken där kvinnor och män är på samma nivå, leder deras förbindelse dem i könskom- plementär riktning."

mannen som hinder som formar deras handlingar, trots att det ”objektivt” sett skulle verka vara tvärtom.

Kvinnor som möjlighet och hinder för män har vi talat mindre om, trots att det är kvinnor, som onekligen möjliggör barnafädernas förvärvsarbete på heltid. Kvinnor som kräver delat ansvar för de gemensamma barnen kan däremot uppfattas som direkta hinder och mycket pekar på, att karriärinriktade män i det privata näringslivet inte väljer ”parallella” kvinnor, dvs. med likvärdig utbildning och ambitioner. Tvärtom synes en icke förvärvsarbetande hustru med låg utbildning vara att föredra.

Jämställdhetskontraktets vardagspraktik verkar med andra ord kon- fliktfyllt och motsägelsefullt och det är till och med svårt att bestämma, vilka vinsterna hittills varit för män och kvinnor. Det finns, vilket fram- går av empirin ovan, vissa data som tyder på att det är män som mest vunnit på de senaste årens utveckling, samtidigt som de sociala impera- tivens krav ökat kvinnors börda.

Här har antytts hur de personliga lösningarna på den växande genus- konflikten kan se ut och hur dessa skapar nya sociala skiktningar. Det är nu dags att återvända till en politisk nivå och ställa frågan: hur ser den nutida samhälleliga lösningen av denna växande genuskonflikt ut och vad kan den innebära för kvinnors och mäns såväl sociala som privata beroende av varandra?

3.4.3. Lösningarna och morgondagens genussystem

Välfärdsstatens utbyggnad har onekligen till stor del berott av det aktiva (om än implicita, omedvetna) försöket att bygga bort könens konflikt. Expansion utvidgning, har varit själva essensen i dessa lösningar, vare sig det varit en expansion av politik för/i hemmen till att bli en expansion av hemmet. Det har varit en mycket påtaglig expansion av politik och institutioner: synligast i den största offentliga sektorn i världen.

Vad som nu utmärker periodens normativa jämställdhetskontrakt på en politisk och institutionell nivå, är retorisk konsensus kring jämställdhet som mål: könens lika möjligheter, skyldigheter och rättigheter. Däremot råder djup splittring kring den föregående periodens medel dvs. denna kostsamma, konkreta expansion. Det utmärkande nu är att utvidgning som metod inte längre är politiskt opportunt och följaktligen svårligen får ekonomisk sanktion. Påbyggnad, utbyggnad eller utvidgning inom den offentliga sektorn framställs tvärtom som ekonomiskt (och politiskt) omöjligt och vi ser i stället försök att skära i bidrag och verksamheter. Särskilt från höger kommer nu nya energiska attacker mot den föregåen- de konfliktlösningens expansion, och man kräver en återgång till en gammal patriarkal familjeordning.52

52. T.ex. Gösta Bohman, "Att begränsa offentlig makt” i Vad kan medborgaren göra?, Timbro, Stockholm 1987 särskilt s. 37. Se vidare ibid, uppsatsen "Den svenska debatten om frihetsfrågor och rättighetsskydd".

Ty det är förvisso inte bara en ekonomisk kris. Den kan kanske fram- förallt definieras som en s.k. legitimitetskris: utan tillit underifrån är det slut på solidariska välfärdsreformer. Det som ger denna legitimitetskris dess skärpa, är att genusordningen bakom börjar synas. Det som skapar svårigheter är att de reformer som krävs mer ensidigt kommer att gynna kvinnokollektivet — även om man inte ruckade på den manliga posi- tionen, med hjälp av lagstiftning etc. Men det skulle kosta. Det blir en legitimitetskris därför att det måste ske en omfördelning av resurser från män till kvinnor något som förvisso blir omöjligt, med tanke på den reaktion som redan finns mot existerande kostnader (som mest gynnar kvinnor).

Den föregående periodens politiska lösningar, som med viss nöd- vändighet måste utgå ifrån verkligheten som den strukturerats enligt en manlig normering, hade i sig en inbyggd motsättning som nu kommer fram. Ty det var en lösning som verkade tillfredsställande, om man utgick ifrån att kvinnor i praktiken aldrig skulle kräva verklig social och eko- nomisk rättvisa, men som samtidigt gav incitament till just sådana krav. Med andra ord: ju mer lyckade dessa lösningar och dess normerande kraft har varit, desto sämre kommer de att fungera i fortsättningen.

Vad som fattas i dag är således den framgångsrika formel, som defi- nierade problemet på ett sådant sätt att det tillät politikerna att göra en politisk lösning som gynnade systemet, dolde konflikten, inte hotade den manliga positionen utan tvärtom gav både män och kvinnor initialvinster.

Konflikten tycks inte längre lika fylld av möjligheter, mer av hot. Den expansionslösning som hittills gynnat alla parter stöter mot ett tak. Samtidigt är konflikten mer uttalad, mer synlig än någonsin tidigare. Vad som sker är svårtolkat. Troligen kommer konflikten trots allt att verka utvidgande om taket tar emot sväller den ut genom fönstret måhända utan den medvetna politiska styrning som vi sett ovan. Liksom tidigare kommer konflikten att behöva desarmeras. Det betyder framförallt att den måste formuleras om - och vi kan se att det finns vissa ”förutsätt- ningar” för en ny formulering: kan inte segregeringen upphöra måste den göras legitim. Vad som är av största betydelse för båda dessa rörelser är, att det finns en ram, ett institutionellt ”väsende” (jfr kapitel 5) där konflikten nu härbärgeras — jämställdhetens.

3.4.4. Jämstänahetsväsendet53

Ordet Förr användes ord som jämlik, jämställd, likställd ungefär parallellt. Un- der 1975, det internationella kvinnoåret proklamerat av FN, blev ordet jämställdhet alltmer institutionaliserat. Det fanns uppenbarligen ett direkt

53. Faktauppgifterna nedan om jämställdhetsväsendet baseras på Ylva Waldemars- sons kommande rapport i maktutredningen. Se vidare Brita Lövgren, ”Kvinnors livssituation. En inventering av myndigheters och organisationers kartläggning- ar", maktutredningen, rapport 7, 1986.

politiskt behov av en särskild kategorisering för denna könens egenartade relation, vilket gjorde att ordet jämställdhet snabbt slog ut de andra synonymerna. Detta behov visar emellertid också på, att det gamla rätt- viseordet, ” jämlikheten” helst skulle reserveras för den stora och erkända konflikten mellan klass och kapital.

Därtill kom att ordet jämställd har en särskild möjlighet, som ordet jämlik inte har: där jämlik onekligen handlar om likar, antyder jämställd att det kan handla om att ställa två (olika) sorter jämt bredvid varandra. Med andra ord fanns här en inbyggd möjlighet att utveckla jämställdhet till att beteckna det konfliktundvikandc, genussystemsanpassade kom- plementära mellan könen.

Väsendet Vad konkret ”är” då jämställdhet? ”Jämställdhet” uppträderi många skep- nader. Det finns som ett socialt normsystem, som först, i enlighet med den svenska modellens traditioner, uppträdde på arbetsmarknaden. Det första avtalet mellan SAF och LO slöts 1977, föregånget av 1976 års statliga förordning om jämställdhet inom den statliga sektorn. Därefter, i strid med arbetarrörelsens önskningar, genomdrev den borgerliga regeringen en jämställdhetslag 1979.

Normsystemet, både i dess legala och dess fackliga form, har i sin tur fött ett helt nytt politiskt fält: efter jämställdhetslagens antagande, har det skapats alltfler formella fora för jämställdhetsarbete, och utflödet av utredningar och statistik har bara ökat. I dag finns ”jämställdhet” inplan- terad i i stort sett alla offentliga former av samhälls- och arbetsliv. Nu utformas normen i 1988 års antagna proposition ”Jämställdhetspolitiken inför 1990-talet”. Ansvarig är biträdande civilministern, som också är jämställdhetsminister. Hanteringen av jämställdheten har flyttats från arbetsmarknadsdepartemetet till civildepartementct, där en jämställd- hetsenhet har till uppgift att handlägga och bevaka dessa frågor. Även om jämställdhetsarbetets status på arbetsmarknadsdepartementet kan sägas ha varit mindre skrymtande, finns i denna överflyttning en möjlighet till ytterligare sidoordning. Till jämställdhetsenheten är en rad delvis själv— ständiga organ knutna. Där finns t.ex. det s.k. jämställdhetsrådet, en korporativ institution med 26 representanter från riksdagspartierna, kvin- noförbunden, arbetsmarknadens parter, kvinnoorganisationer och folk- rörelser.

Ett exempel på utvecklingen kan LO och den institutionaliserade köns- konflikten utgöra: 1947 bildades det s.k. kvinnorådet. Tjugo år senare, 1967, ombildades det till LO:s råd för familjefrågor (och ledamöterna skulle nu bestå av såväl män som kvinnor). 1983 ombildades rådet igen, nu till ett Familjepolitiskt utskott, som sorterade under det Socialpoli- tiska rådet. 1990 varslas om en ny omorganisering. Rådet ska nu bli ett Jämställdhetsråd, med ledamöter från 8 fackförbund.

Denna snabbt institutionaliserade norm skapar oundvikligt jämställd- het som en obligatorisk — politisk och facklig programpunkt, under

vilken man kan stoppa in allt möjligt, men finnas måste den.54 Alla statliga myndigheter måste t.ex. upprätta en jämställdhetsplan, med såväl lång- som kortsiktiga jämställdhetsmål och hur man tänker sig att dessa ska uppnås.

Denna programpunkt har givit ett nytt innehåll åt de politiska partier- nas kvinnoförbund, som mer eller mindre frivilligt fått acceptera denna benämning och den stereotypa normering som går under namnet jäm- ställdhet. ”Jämställdhet” har också blivit ett nytt forskningsområde, un- der vissa år starkt prioriterat.

Den beredvillighet varmed detta nya väsende skapades, visar oss tyd- ligt den svenska modellens handlingsrationalitet: att avväpna och använ- da konflikter till att skapa nya politikområden, områden vilka förvisso får stöd och entusiasm underifrån. En konsekvens av denna normering och styrning ovanifrån är emellertid att de kvinnliga emancipationssträvan- dena formuleras i termer av jämställdhet, vilket indirekt styr själva strategin.

Denna eventuella motsättning får sin speciella essens av att det är kvinnor som befolkar jämställdhetsväsendet och det är kvinnor som formulerar jämställdhetens innehåll. I den 1987 grundade ”Jämställd- hetsarbetarnas förening”, hade man i december 1989 528 medlemmar varav 455, dvs. 86 procent var kvinnor.

Talandet

Konflikten har således fått sitt namn, sina institutioner och inte minst — bärs till allra största delen av kvinnor. Den kvinnliga problemformulering- en parad med ett politiskt undvikande av konflikten på grund av dess ”omöjlighet”, gör emellertid att lösningarna får en egenartad retorisk slagsida. Det skapas en ordarena där könskonflikten talas ut i stället för att ageras ut. Ett pregnant exempel är den vikt man lägger (tvingas lägga) vid attitydförändring i stället för t.ex. kvotering. Det är en talandets lösning. Men talandets lösning är inte en oskyldig lösning: talandet är i sig en handling,55 (som bland annat skapar utrymme för något) och den svenska ideologin kräver, att har man sagt A får man göra B.

I detta tal finns emellertid en stark tendens att uppehålla sig vid olikhetens konflikt och det kan vara skäl att dröja inför denna trend, eftersom den håller på att forma morgondagens politiska lösningar och lägga grunden för en modernare genusordning. Dess förutsättningar finns på olika nivåer:

1. Vi kan förankra olikhetens trend i den institutionella ordning, som jämställdhetspolitiken för med sig, ty dess logik tvingar fram en könens

54. Även en organisation som HARO, De hemarbetandes riksorganisation som explicit vill ha en återgång till ett "husmoderskontrakt", kräver "jämställdhet" = ökad självständighet för en patriarkal familj gentemot sociala institutioner. 55. Barbara Czarniawska—Joerges, Att handla med ord: Om organisatoriskt prat, organisatorisk styrning och företagsledningskonsultering, Carlssons, Stock- holm 1988.

parallellitet, som snabbt förankras i institutionella ramar (t.ex. mans- jourer) vilketi sin tur driver logiken i en särartsriktning osv.

Denna särartisering av könens konflikt kan också ses som en följd av den ökade kvinnliga integreringen. I och med att kvinnor, som kvinnor, dvs. representerande ”kvinnors intressen” börjar ingå i samhällets insti- tutionella liv, t.ex. i den s.k. korporativa kanalen, tvingas en särart fram, eftersom den korporativa kanalens legitimitet bygger på att ”särintres- sena” är representerade.

2. Genom att betona olikhetens konflikt skjuter man undan likhetens konflikt med dess implicita, ”omöjliga”, radikalt omfördelande lösning- ar.

3. På grund av den djupa könskrisen finns det en marknad för för- klaringar och nya genusordningar överallt i samhället, på olika nivåer, inte minst mellan man och kvinna, där det råder djup osäkerhet om vad som är skäligt i en könens relation. Tydligare än på 100 år ser vi nu aktiva försök att skapa nya genuskontrakt, nya genusföreställningar; att åter bestämma män och kvinnor och markera deras respektive område, ar- betsuppgifter och ”egenskaper”.

4. Denna marknad kräver det aparta, det särskiljande. Vi kan se detta krav som en reaktion — en ”mättnadsprocess” på den föregående periodens motsatta upphetsning över könens fundamentala likhet.

5. Detta behov exploateras av medieinstitutionerna, där olikhetens trend motsvaras av mediernas egen logik (mediedramaturgin som arbetar med motsatser, svart—vitt, förenkling etc.). Vi ser därmed att talandets lösning långt ifrån att vara en oskyldig, i betydelsen ofarlig, icke-handlande, lösning, skapar en ny legitimation för en modern könssegregering som ordnar människor i de olika sorterna ”han” och ”hon”. Den passar också väl samman med den ökande tolerans vi börjar ha för ökad ojämlikhet, dvs. för ”pluralism”, ”mångfald”, ”differentiering” och just ”särart”. Jämställdhetens särartstrend kan med andra ord komma att dölja den alltmer ökade ojämlikhet som finns inom det s.k. kvinnokollektivet, i och med att vi får mer eller mindre forma- liserade genusinstitutioner som förhandlar om ”mäns” och ”kvinnors” ”intressen”. Vi ser också hur denna retoriska slagsida med betoning på det genusolika, i praktiken förstärker de icke tvingande s.k. jämställd- hetsreformerna att få direkt motsatta verkningar. Genom att jämställdhet i stor utsträckning kommit att bli synonymt med ”detdär med kvinnor”, innebär det att dessa reformer ur jämställdhetsaspekt är dubbeltydiga, eftersom de i själva verket är ägnade att lösa ”olikhetens” problem inom kvinnokollektivets ram. I analysen av föräldraförsäkringens normativa och konstruktiva nivåer, kan vi också bättre karaktärisera periodens jämställdhetskontrakt — den samhälleligt normerande ordningen av kö- nen.

Jämställdheten och olikhetens konflikt56

Denna reform från 1970-talets dagar, hade en uttalad jämlikhetsnorm: att män och kvinnor skulle dela föräldraskapet och att kvinnor skulle upp- muntras i sitt val av lönearbete. Det innebar att föräldraförsäkringen kopplades till kvinnors förvärvsarbete (man fick ersättning för frånvaro på grund av barnsbörd på samma sätt som för sjukdom). Det innebar vidare att män också skulle kunna ta föräldraledigt om de ville. 1974 omfattade föräldraförsäkringen sex månader och reformskaparna skrev uttryckligen att tiden inte borde sträckas ut längre ”med hänsyn till att den inte får inverka negativt på kvinnors ställning på arbetsmarknaden.”

Därefter byggdes föräldraförsäkringen ut, för att nu (juli 1990) omfatta 15 månader. Nytt var också möjligheten för förälder att få tillfällig föräldrapenning vid vård av sjukt barn. År 1974 kunde man få betalt för 10 dagars bortvaro för sjukt barn upp till 10 år. 1990 är det 120 dagar per barn, tills dess barnet fyllt 16 år.

Resultaten av denna omfattande och kostsamma reform har blivit, vilket redan framgått, att det är kvinnor som tar ut föräldraförsäkringen till 94 procent och män till 6-7 procent och att spädbarnsavdelningarna på daghemmen troligen kommer att försvinna. En ny norm har med andra ord påbjudits, som så att säga ligger tyst, bakom den explicita jämställd- hetsnormen. Den tysta normen innebär att ”föräldrar”, dvs. kvinnor/möd- rar (eftersom det manliga föräldraskapet alltjämt är ”frivilligt” och där inte finns något tvingande i reformen för att förändra denna frivillighet) ska sköta sina barn hemma, målsättningen är 18 månader. (Om en kvinna föder ytterligare ett barn inom en tvåårsperiod, utsträcks försäkringen automatiskt.)

Med andra ord, genom att männen inte behöver ta sitt föräldraansvar under dessa 18 månader, har denna reform som uttryckligen säger sig vilja bidra till jämställdheten mellan kön, i praktiken tjänat genussyste- mets isärhållande princip och dessutom verkat förstärkande på ojämlik- heten mellan kvinnor. Konsekvensen av reformens dubbla budskap: en normativ nivå av retorisk jämställdhet och en konstruktion, som får genus- och klassegregerande konsekvenser, innebär med andra ord att man överlåter förhandlingen till paret, eller snarare till kvinnorna, som därmed fått en ny institutionell ram inom vilken könskonfliktens verk- ningar ska bäras.

Jämställdheten och likhetens konflikt Det finns emellertid en annan sida av det politiska jämställdhetsarbetet, som inte hamnar i denna skiktande, särartsskapande trend, med eller mot sin vilje. Det är de politiska krav som, utifrån den demokratiska tankens logik, kan ställas — och ställs. Så tillsattes en utredning om kvinno- representation som 1986 kartlade könsfördelningen i vissa regionala myn- digheters lekmannastyrelser.57 Där visades en kvinnorepresentation på i

56. Följande avsnitt bygger på Åström 1990. 57. DsA 198624 Ska även morgondagens samhälle formas enbart av män?

genomsnitt 15 procent i den regionala statsförvaltningen. Och budskapet är enkelt: utifrån ett jämlikhets- och rättviseperspektiv krävs i slutbetän- kandet att kvinnorepresentationen 1992 ska vara minst 30 procent, 1995 minst 40 procent och 1998 jämn könsfördelning.58 Strategin har varit att inte direkt kräva kvotering, utan att få institutionerna själva att kvotera, utifrån hot om ingripande om så inte sker.59 Här står således jämställdhet synonymt med jämlikhet: lika representation för män och kvinnor. Det är, annorlunda uttryckt, inte jämställdhet=kvinnor, utan jämställdhet=makt- relation mellan kön som det handlar om. Därigenom kan inte en under- representation försvaras såsom rimlig.

Jämställdhetsväsendet innebär förvisso en expansion genom att det skapats ett nytt politikområde för kvinnor, av kvinnor, om kvinnor (trots att jämställdhetsideologins första budord lyder: kvinnor och män tillsam- mans). Ovan har, skissartat, visats vilka logiker som tycks styra inom detta område. Här finns en inbyggd motsättning mellan den normativa och den konstruktiva nivån, skapad inte minst av den ”omöjlighet” som könens konflikt hamnat i. Ett sätt att handskas med denna motsättning är att koncentrera ansträngningarna och politiken på just kvinnornas pro- blem, vilket oftast översätts med olikhetens konflikt, varvid resultatet kan komma att innebära en förstärkning av segregeringen — alla goda intentioner (och avsevärda belopp) till trots.

Ett mycket färskt exempel är det s.k. KOM-programmet ”för att kom- ma till rätta med obalansen mellan kvinnor och män i arbetslivet. KOM- programmet (Kvinnor och män i samverkan) har fyra år och sextio miljoner till förfogande”. Enligt handlingsplanen ska man arbeta med att förändra arbetsorganisationen för att bättre tillvarata kvinnors kompe- tens, att underlätta för kvinnor och män att få bättre balans mellan förvärvsarbete och familjeansvar och att värdera egenskaperna hos kvin- nors respektive mäns arbete för att minska löneskillnaden.60

Denna vaga plan visar på den inbyggda ”dubblc—bind-situation” som jämställdhetsansvariga har att brottas med: att ”tillvarata” kvinnors kom- petens, att ”underlätta” och att ”värdera om” arbetena för att minska löneskillnaderna, styrker dels segregeringen genom att betona de kvinn- liga kompetensområdena, samtidigt som den manliga normen måste ligga till grund för en uppvärdering av kvinnligt arbete, och därmed för löneförhöjning (eller sänkning av mäns löner?).

Den institutionaliserade, artikulerade konflikten, jämställdheten, ut- märks just av denna inbyggda motsats: jämställdhet ska nås, samtidigt som jämställdhet inte kan genomföras i samhället utan en total struktur- omvandling av ett mer omfattande slag än 1950- och 1960-talens. För en

58. Varannan damernas, SOU 1987:19. 59. Målen antogs av regering och riksdag i den ovan nämnda 1988 års jämställd- hetsproposition. Däremot mildrades utredningen krav, att därest på frivillighe- tens väg denna representation ej uppnåtts, ska kvotering tillgripas, till att bli att regeringen är i så fall "beredd att pröva frågan om lagstiftning till 1992". 60. Skrivelse från Arbetsmiljöfonden 1990-02-15.

sådan förändring finns det inte någon som helst politisk konsensus, ja den existerar knappast ens som idé i den politiska sinnevärlden, bortsett från det socialdemokratiska kvinnoförbundets programmaterial från det uto- piska 1970-talet.

Ett belysande exempel på vad som sker med de potentiellt genusstruk- tur-omvandlande frågorna är den politiska frågan om sex timmars arbets- dag. Den fördes fram av det socialdemokratiska kvinnoförbundet, antogs av såväl parti som fackföreningsrörelse i deras långsiktiga målsättnings- program och fördes även fram i de officiella första maj-parollerna. Trots energiskt motionerande inom såväl fackföreningsrörelse som parti har frågan ständigt skjutits åt sidan och etiketteras numera som orealistisk och ekonomiskt oförsvarbar.61

Både som individer och som kollektiv är det således kvinnors uppgift att gå balansgång mellan en normativ och en konstruktiv jämställdhet, vilket resulterar i en jämställdhetspraktik på systemets villkor, dvs. en jämställdhet som inte utmanar den manliga ordningen. Problemet är att en förstärkt kvinnlig position, som då ofta blir den enda möjliga lösning- en, kan komma att bidra till att legitimera ett (post)modernt segregerande och hierarkiserande genussystem.

3.5. Genussystemet inför sekelskiftet: två bilder

Vi har försökt visa att ”det där med kvinnorna”, dvs. könens (osynliga) och alltmer illegitima hierarki, de facto strukturerat viktiga delar av den svenska välfärdsstaten. Det har varit omformningen av ”det lilla livet” som utgjort innehållet i den nya socialpolitiken från 1930-talet och för den utbyggda offentliga sektorn som nu framställs som välfärdsstatens kris- kärna.

Men vi har också sökt visa att dessa lösningar i sig reproducerat genussystemet, men ett förändrat genussystem. Relationen välfärdsstat genussystem bör således förstås utifrån ett dialektiskt synsätt, där det av samhället organiserade, normativa genuskontraktet har skapat samhälle- ligt organiserade lösningar, av avgörande betydelse för mäns och kvin- nors intima samhandlande, vilket innebär att samhället institutionaliserat vissa val och att dessa val i sin tur institutionaliserat samhället. Dagens oklara, diffusa jämställdhetskontrakt har således skapat förändrade för— handlingsordningar och rum av kvinnlig särart utifrån kontraktets impe- rativ: arbeta och ombesörj. Vad är det egentligen som sker och hur kommer det att påverka utformandet av morgondagens svenska genus- system? Det blir därmed dags att återvända till de genusteoretiska diskus- sionerna i en avslutande analys.

61. Se Gertrud Åströms och Ylva Waldemarssons bidrag iden kommande antologin Kontrakt i kris.

3.5.1 Den mörka bilden

Den mörka bilden bygger på genusteorins idé om segregeringen som underordningens motor. Segregeringen finns, gammal och ny, och ger därmed mörk färg åt framtidens bild vad gäller kvinnors makt och in- flytande. Den gamla segregcringen, framförallt på arbetsmarknaden, har redan framhållits. Där syns knappast heller föreligga starkare tendenser till förändring inom överskådlig framtid. Men vad man också kan se nu, är tendenser till en ny sorts segregering både på arbetsmarknaden men också inom politiken.

Ovan har diskuterats hur den tidigare ideala modellösningen, expan- sion i betydelsen en utbyggnad av offentlig sektor utan omfördelande effekter mellan könen, av ”realistiska” skäl inte längre är möjlig. Vad man emellertid kan skönja är att samma formel, expansion utan om- fördelning, tycks tillämpas men utanför de politiska lösningarnas område och riktade till vissa skikti samhället. Vi skulle kunna kalla den för ”den tysta lösningen” av könens konflikt till skillnad från den hörbara, poli- tiska jämställdhetslösningen. Bakom finns ett ganska lyhört näringsliv, som skapar marknadsanpassade alternativ till den offentliga omsorgen. En sådan ”tyst” lösning kan vara inrättandet av daghem på företagen, av företaget anställd extramamma som kan sköta barnen när de är sjuka, utdelning av gratifikationer i form av fönsterputsning eller hemstädning och liknande arrangemang. Det skapas således en ny form av det gamla hemarbetet, utanför både hem och offentlig sektor, dvs. en av arbets- givarna organiserad hemvård. Det innebär naturligtvis ”det stora livets” erkännande av ”det lilla”, men ingen grundläggande förändring av rela- tionerna dem emellan. Hemmets liv bestäms av och underordnas arbets- platsen kanske i ännu högre grad än vad gäller de offentliga lösning- arna. Det verkar rentav utvecklas en rivalitet mellan hem och arbetsplat- ser kring de värden som hemmen tidigare ensamma tillvaratog. Detta ”förhemligande” av arbetet gäller naturligtvis i första hand de välbetalda nya statusyrkena vilket i sig innebär att den ”tysta lösningen” innehåller möjligheter inte bara till ny könsuppdelning utan också till ny klassupp- delning.

Dessa tysta lösningar smittar emellertid den politiska nivån, där både idéer om privatisering som ett ”förhemligande” av institutioner kan skönjas. Särskilt folkpartiet, men också moderaterna, har börjat exploa- tera konflikten, återigen i enlighet med slagordet från 1960-talet, ”Rätt- visa åt kvinnorna”. Där menar man att det statliga monopolet på social omsorg måste brytas och att kvinnor måste få kunna bli småföretagare inom sitt ”eget område”, starta daghem, äldreomsorgscenter, förloss- ningscentraler, småskolor och liknande. Och en offentlig sektor med

order om ny effektivitet, högre produktivitet och avbyråkratisering, lys- trar också.62

1 en sådan ny form, i mer eller mindre privat regi, mer eller mindre knutet till arbetsplatsen, skulle lösningen således bli att det återigen är (vissa) kvinnor som löser krisen, men nu inom nya förtecken, med en initialvinst — större autonomi, enklare vardagsliv (för vissa kvinnor), mindre friktion gentemot det andra könet — men med en inbyggd ”bomb”: skapandet av ytterligare en kvinnoarbetsmarknad och en förstärkning av skiktningen inom kvinnokollektivet. Ty genom att ”hemmet” inte längre kan användas som ett medel för att skapa jämlikhet, i och med att det sker en genuin privatisering av omsorgsarbetet, kommer onekligen dessa tjänster i sin nya förpackning att skapa nya ekonomiska klyftor mellan klasser och kön.

Med en ny design och (därmed) förstärkning av en kvinnornas arbets- marknad, blir de institutionella och demokratiska följderna avsevärda. En sådan eventuellt förändrad kvinnlig arbetsmarknad — bas för kvinnors demokratiska deltagande och medborgarskap — skall nämligen ses i samband med en annan, ny form av segregering, den som sker inom det politiska området. Det handlar här om en ny isärhållning både av män och kvinnor som politiker och av män och kvinnor som medborgare.

Det första slaget av isärhållning är redan nu mycket skönjbart. Det är feminiseringen av välfärdspolitikens politiker det handlar om. Kvinnor blir allt fler inom de s.k. reparerande eller ”mjuka” politikområdena: socialpolitik, utbildningspolitik, kulturpolitik osv. Denna feminisering ger en antydan om åt vilket håll framtiden vetter, vilket förvandlar de enkla talen om kvinnornas procentuella andel i politiken till något mer mång- eller tvetydigt. Alternativen nedan glider givetvis in i varandra:

Där kan man skönja en framtid med kvinnliga politiker med ett allt större ansvar för lokalsamhällenas skötsel och drift, samtidigt som prio- ritering och fördelning av medel sker på den övergripande nationella nivån inom områden där kvinnor lyser med sin frånvaro.

Man kan tänka sig ytterligare en variant eller utveckling, att den nationella politiken kommer att skötas alltmer av kvinnor, samtidigt som den förvandlas till att bli ett nytt slags lokalpolitik, bestämd av en ny europapolitik, befolkad till största delen av män.

Man kan vidare tänka sig en ny skiljelinje mellan politik, som sköts alltmer av kvinnor och ett statustyngt näringsliv, skött av män, som blir alltmer politiserat och överbestämmande.

Man kan slutligen tänka sig en ny symbios mellan politik och närings- liv på en högre internationell politisk nivå å ena sidan och en förvaltande, administrerande kvinnlig politik på en lägre nationell nivå.

62. Se "Detta är Moderata Kvinnoförbundet" Comvik Consult/Gotema, Kungälv 1988, ”Kvinnan, makten och ärligheten", flygblad fr Folkpartiets kvirmoför- bund, se vidare 90—talsprogrammet s. 179 f.

Det andra slaget av politisk segregering gäller det nya medborgar— skapet. I diskussionerna om detta nya, sociala medborgarskap talas om ”deltaganderättigheter” i förhållande till välfärdsstatens institutioner.63 Vi vet att det är kvinnor som dels sköter dessa institutioner, dels är de mest beroende av dess tjänster. Såsom de mest delaktiga och de mest beroende, kommer det att vara kvinnor bakom de nya ”brukama”: kvin- nor som mer eller mindre frivilligt sitter i nämnder och styrelser i den offentliga sektorns många lokaler, vare sig det gäller skolan, sjukhuset, daghemmet etc. avlastande det ”offentliga” under nya demokratiska former.

Den mörka bilden bygger således på den empiri som finns om både gammal och ny isärhållning. Vi ser ett nytt segregerande mönster och vi ser en gammal och ny hierarki mellan män och kvinnor. Trots aktiva politiska beslut, trots kraftfulla aktörer (av båda kön) som arbetat för att förändra kvinnors underordnade plats, trots kvinnors närvaro i samhällets många och nya utrymmen, skulle slutsatsen ändå bli att ””egentligen”” har det inte skett någon grundläggande förbättring i kvinnors position — i jämförelse med mäns. Genussystemet har gått in sin ”postmoderna” fas och de nya platserna och den nya rörelsefriheten har erhållits till ett högt pris när kvinnorna nått för dem okända sociala platser upptäcker de att de är tomma på makt, men fyllda av ansvar.

3.5.2. Den ljusa bilden

Den mörka bildens konstruktion hämtar sitt stoff från fakta om segre- geringen: den dåvarande, den nuvarande och den som kan förutses i framtiden. En ljus bild bör på motsvarande sätt byggas kring en diskussion om den integrering som trots allt finns, fast kanske inte i den enkla betydelse som vi är vana att föreställa oss den: som procentuella andelar av kvinnor i förhållande till män inom olika områden, i olika sysselsätt— ningar.

Det som onekligen har hänt är det privatas, hemmets, integrerandc verkan på det offentliga, det samhälleliga. Det har skett en rent revo- lutionerande förändring från den tid när det privata osynliggjordes i minsta detalj, så att kvinnorna inte ens tilläts hänga tvätt på balkongen, inte fick låtsas om att de väntade barn utan dölja den växande livmodern under vida klänningar, helst inomhus; inte fick vara hemma med sjuka barn om de var ”förvärvsarbetande husmödrar” utan i bästa fall få en diskret ersättare. Det var detta totala förnekande av det privata som låg bakom den feministiska parollen om ”kvinnors osynlighet” dvs. att ”man” faktiskt inte såg kvinnor när de var utanför det direkta manliga (sexuella) intresset. Vad som skett under de senaste 20 åren är att det privata inte bara får synas och erkännas — det privata har därtill tappat något av sin feminitet: också män tillåts till en viss grad äga ett privat

63. Hemes 1988.

område, som inte längre är synonymt med jakten, fisket, klubben, båten, utan också hemmet och barnen. Det har således skett en integrering i den radikala meningen, att den kvinnliga vanmaktsplatsen blivit en del av det stora livet. Detta har främst skett därför att ”olikhetens konflikt” kunnat exploateras i politiken. Men det har också skett som en följd av den stora integreringen av kvinnor på en arbetsmarknad — trots arbetsmarknadens segregering. Det har kunnat ske inte minst på grund av jämställdhets- väsendets ständiga, ofrånkomliga talande. Det är ”det lilla livets” frågor som idag är de stora och viktiga frågorna — av samma dignitet som förr utrikes- eller försvarspolitik.

Den nutida segregeringen som är så frapperande, kunde därför förstås utifrån den synlighet den har på arbetsplatser och andra utearenor. Det är ett helt annat slags segregering än den hårda fysiska åtskillnaden under tidigare perioder och i andra samhällen. Vi kunde därför hypotetiskt anta att en förändring av den manliga normen, hierarkiseringen, också kunde äga rum, iden mån segregeringen, isärhållandet, ändrar kvalitet.64 Kanske kunde man här resonera om huruvida själva källan försvinner, om huru- vida de ”essentiella genussituationernas” betydelse är på väg att/kan upphävas, eller snarare avdramatiseras så att de inte spiller över på andra områden — så att säga genus-färgar dem. Då kunde vi säga att den diko- toma föreställningen man/kvinna inte längre äger samma hierarkiserande kraft, därför att de moderna ”situationerna” inte längre är varandra så olika. Världen är visserligen alltjämt uppdelad i en manlig och en kvinnlig värld men de ligger åtminstone i samma universum.

Det innebär att i jämförelse med den fysiskt hårda åtskillnaden i tidigare samhällen, kommer vår tids segregering kanske att bli mindre ödesdiger för kvinnor, därför att bakom den finns en gemensamhet som tidigare kulturer saknade. Män och kvinnor har i detta högutbildade samhälle formellt likartade grundförutsättningar, i vilka ingår grundut- bildning, lönearbete, mediakultur och överideologi. Denna könens sam- stämmighet har vi tidigare visat: i attitydundersökningar som rör frågor om hur det ska vara, finns i stort sett ingen skillnad. Det kunde tyda på en gemensam uppfattning och inte bara en yta av likhet i vad man ”bör säga”; dvs. faktiskt avspegla en ömsesidig värdeplattform. Vi skulle alltså kunna säga att den moderna olikheten är ”ytlig” och att den därför inte längre kan äga samma hierarkiserande kraft som en ”djup” olikhet.

På motsvarande vis kunde vi hypotetiskt anta att ”den manliga nor- men” också ändrat kvalitet och blivit mindre potent. Ovan påpekades att i kraft av sin ”kritiska massa” måste kvinnor, närmast automatiskt, kom- ma att verka förändrande på ”självklarheter”, dvs. på ordningar som mer eller mindre mekaniskt utgått från att det är män som är de normerande — de normala. I denna sociala massrörelse kan det således finnas en helt ny förutsättning för generellt genussystembrytande kvinnliga (och even-

64. Det är ett sätt att fråga som nog är mer fruktbart än den fråga som stora delar av kvinnoforskningen i dag ställer sig: måste olikhet innebära underordning?

tuellt även manliga) strategier. Genom den faktiska situation som kvin- nor befinner sig i i dag, kan vi se att det finns förutsättningar för allt fler kvinnor att handla på ett sätt som de facto bryter mot genussystemets ordningar, genom att kräva rättvisa och delat ansvar för den mest ”ödes- digra” genussituationen: barnafödande och fostrandets situation.

4. Makten över kapitalet

4.1. Marknad och demokrati

Enligt en uppskattning hade de svenska hushållen i mitten av 1980—ta1eti genomsnitt en privat nettoförmögenhet på ca 400 000 kronor.1 Till gångar- na dominerades av reala tillgångar i form av egna hem, bostadsrätter, fritidshus etc (ca 270 000 kronor eller 53 procent av bruttotillgångarna) och i form av bilar, båtar, inventarier etc (ca 160 000 kronor eller 31 procent av bruttotillgångarna). De finansiella tillgångarna uppgick i ge- nomsnitt till ca 85 000 kronor (16 procent av bruttotillgångarna) och bestod till ungefär hälften av bankmedel och ungefär hälften av andra finansiella tillgångar, såsom aktier och obligationer.

Men hushållet med de genomsnittliga värdena existerar knappast i verkligheten. Förmögenheterna ser i själva verket mycket olika ut för olika hushåll, både vad gäller storlek och sammansättning.2 Förmögen- hetstillgångarna är ojämnt fördelade mellan medborgarna. Som illustre- rande exempel kan nämnas att i mitten av 1980-ta1et ägde de 1 procent rikaste hushållen ca 16 procent av hushållens totala nettoförmögenhets- summa.3 Bilden av en mycket ojämn förmögenhetsfördelning modifieras emellertid något om hänsyn också tas till de förmögenhetstillgångar medborgarna har i form av innestående individuella fordringar på bl.a. ATP-systemet. Pensionstillgångarna är jämnare fördelade än de privata förmögenhetstillgångarna.4

Förmögenheternas sammansättning varierar mycket mellan olika hus- håll. Aktietillgångar (börsnoterade) av större omfattning innehades 1983 enbart av de två nettoförmögenhetsmässigt översta decilerna (de 10 procent mest förmögna respektive 10 procent näst mest förmögna av hushållen), aktieinnehav på ca 105 000 respektive ca 15 000 kronor. Även om antalet svenska hushåll som äger aktier direkt eller via aktiefonder av

1. Det skattade värdet på förmögenhetema varierar mycket kraftigt beroende på vilka tillgångar som inkluderas och hur dessa värderas. Se Kjell Jansson & Sten Johansson, Förmögenhetsfördelningen 1975—1987, SCB 1988 och Inga Pers- son, ”Välfärdsstaten och individens förmögenhetstillgångar", i Lars Jonung, red., Nya fält för marknadsekonomin, SNS, Stockholm 1990.

2. Se Anne-Marie Pålsson, ”Economic Policy and the Distribution of Wealth”, i Inga Persson, red., Generating Equality in the Welfare State: The Swedish Experience, Universitetsforlaget, Oslo 1990.

3. Se Jansson & Johansson 1988, s. 24—26.

4. Se Persson 1990.

olika slag ökat närmast explosionsartat under det senaste decenniet är innehaven värdemässigt små.5 Bara den förmögenhetsmässigt översta decilen svenska hushåll kan sägas inneha s.k. K-tillgångar, dvs. tillgång— ar som inte främst återspeglar individernas livscykelbehov utan också tillfredsställer önskemål om ekonomisk och social makt.

Den ojämna fördelningen av hushållens aktieinnehav kan utgöra ett ekonomiskt fördelningsproblem. Men det är därvidlag inte väsensskilt från det ojämna innehavet av andra förmögenhetstillgångar. Det ojämna innehavet leder till skillnaderi kapitalinkomsteri ellan hushållen och till att förskjutningar i värdet på olika tillgångar, orsakade t.ex. av ekono- misk-politiska åtgärder, kommer att ha återverkningar på hushållens förmögenheter och på förmögenhetsfördelningen.6 Men då aktieinneha- vens ojämna fördelning setts som problematisk har det inte främst varit på grund av att aktier utgör en finansiell tillgång som likt andra tillgångar ger ägaren en avkastning, utan på grund av att aktiebolaget och aktie- ägande utgör ett av fundamenten för marknadsekonomin cc' för makten inom näringslivet.

Samhällsorganisatoriskt tillhör Sverige den grupp av länder som före- nar demokrati med marknadsekonomi baserad på privat ägande. Två fundamentalt olika slag av institutioner står således mot varandra, men tvingas också existera parallellt och samarbeta med varandra. Blandning- en av samhällsorganisatoriska principer kan bedömas från två olika utgångspunkter.7

1 det ena fallet tas marknadsekonomin, med individuell äganderätt och frivilliga byten och kontrakt mellan individer, som utgångspunkt och grundläggande princip. Följden blir att staten anses böra inskränkas till vissa fundamentala rättigheter och kollektiva beslut som är nödvändiga för att upprätthålla marknadsekonomin och det privata ägandet. Idealet blir den minimala staten. Kollektiva beslut bör i detta perspektiv endast fattas genom enhällighet, vilket i praktiken ger vetorätt åt varje enskild individ. Ett mer omfattande bruk av kollektivt beslutsfattande enligt majoritetsregeln ses som ett hot mot den enskilde individens frihet.

Idet andra fallet ges flertalsstyret ställning som grundläggande princip. Med denna utgångspunkt följer slutsatsen att marknaden bör vara mini- mal. Beslut om fördelningen av resurser och inkomster bör i stället så

5. Enligt Jan Wallander, EFe/divitet, legitimitet och delägarskap, SNS, Stockholm 1989, ökade antalet aktieägare under 1980-talet från ca 900 000 till drygt 3 miljoner.

6. Se Pålsson 1990. Värdeförändringar på aktier kommer dock också den mer genomsnittlige medborgaren tillgodo (respektive till nackdel) via ”indirekta" aktieinnehav i kollektiva fonder, försäkringsbolag etc. År 1988 svarade fjärde AP—fonden, löntagarfonderna och försäkringsbolagen samt statens och kommu— nernas aktieinnehav tillsammans för ca 30 procent av det totala börsvärdet (jfr tabell 4.1).

7. Se Inga Persson—Tanimura, ”The Power of Business and Power over Business", maktutredningen, engelsk rapport 11 1987.

långt möjligt fattas genom kollektiva beslut. Beslutsregeln om en med- borgare — en röst utsträcks till så stora delar av samhällslivet som möjligt. Flertalsbeslut betraktas i sig som legitima. Det blir därmed i stället marknadsprincipen som ses som undantag och som behöver motivera och försvara sin legitimitet.

Dessa två synsätt återspeglar den fundamentala skiljelinje som länge präglat den västerländska demokratitraditionen. Idén om marknadens grundläggande roll faller sig naturlig enligt en individorienterad demokratitolkning. Ett kollektivistiskt demokratiideal tar sig å andra sidan uttryck i uppfattningen att flertalsstyret bör vara den grundläggan- de beslutsmetoden.

Det finns sannolikt en gräns för hur långt man kan gå i endera riktning- en. Om alltför många beslut om fördelningen av inkomster och andra resurser görs till föremål för majoritetsbeslut hotas demokratins legitimi- tet och stabilitet. Å andra sidan torde det finnas en gräns för hur långt marknadsprincipens giltighetsområde kan utsträckas. Marknadens f unk- tionssätt behöver kringgärdas av begränsningar och regler för att inte förlora sin demokratiska legitimitet. Samexistensen mellan de två sam- hällsorganisatoriska principerna fordrar en ömsesidig återhållsamhet.

Blandningen mellan marknad och kollektiva beslut enligt flertalsmeto- den skiljer sig mellan olika länder och mellan olika tidsperioder. Man kan se det vid en viss tidpunkt rådande blandningsförhållandet som uttryck för samhällets speciella kulturtraditioner. En annan faktor som påverkar blandningens proportioner är maktförhållandena i samhället. Politikens strider och meningsmotsättningar har ofta handlat om gränserna för olika samhällsorganisatoriska principer. Blandningsförhållandet kan också på- verkas av tekniska förändringar och av internationaliseringsprocesser. Sverige är exempel på ett samhälle som sökt lösa spänningarna mellan de två principerna genom en långtgående specialisering mellan dem. Mark- nadsprocesser och privat ägande har tillåtits att dominera näringslivet, medan flertalsstyret har fått prägla social välfärd och fördelningsfrågor. Aktieägandets fördelning och koncentration är en kontroversiell fråga på grund av att det aktualiserar gränsdragningen mellan olika sfärer för maktutövning och på grund av att det är avgörande för maktens fördel- ning inom en av dessa sfärer.

4.2. Äganderätt och medborgarrätt

Demokratins fundament kan sägas vara rösträtten och medborgarrätten. På motsvarande sätt utgör äganderätten och aktiebolaget grundvalen för marknadsekonomin. Men de principer som ligger till grund för styrningen av företag har likheter med det demokratiska styrelseskicket. Analogin är dock långt ifrån fullständig. De två rättighetstyper, medborgarrätt och äganderätt, som ligger till grund för maktutövningen i de båda systemen är i väsentliga avseenden olika. De principiellt viktigaste hänseenden i

vilka äganderätten i aktiebolag avviker från medborgarrätten kan sam- manfattas med hjälp av sex nyckelbegrepng

Ojämlikhet. Medborgarrätt tillkommer i lika grad alla medborgare över en viss ålder. Äganderätt behöver däremot på intet sätt vara jämlikt fördelad.

Mångtydighet. Medborgarrätt står i ett bestämt förhållande till rösträtt, enligt principen om en medborgare — en röst. Förhållandet mellan ägan- derätt och rösträtt kan däremot variera. En och samma kapitalandel kan berättiga till olika antal röster.

Överförbarhet. Medborgarrätt kan inte överlåtas till någon annan. Äganderätten är däremot fritt transfererbar.

Institutionalisering. Medborgarrätt kan endast innehas av fysiska per- soner. Äganderätt kan också innehas av institutioner, av juridiska perso- ner.

Multiplicitet. Medborgarrätt kan, vid en och samma tidpunkt, normalt bara innehas i en enda stat. Äganderätt kan däremot innehas i flera företag samtidigt.

Heteronomi. Medborgarrätt innebär rätt att utse dem som skall bestäm- ma över det egna jaget. Äganderätt innebär rätt att utse dem som skall bestämma över det egna kapitalet och, i förlängningen, över dem som arbetar med detta kapital.

Redan på detta principiella plan är det uppenbart att äganderätten i aktiebolag bildar ett mer komplext system är medborgarrätten. Den demokratiska statens konstitution har, i princip, en enkel grundkonstruk- tion; att avvikelserna mellan det formella och det reella statsskicket stundtals kan bli betydande förändrar inte detta faktum. Makten över företaget är emellertid komplex redan på det formella planet. Ett aldrig så noggrant studium av bolagslag och bolagsordning ger inte några uttömmande besked. I motsats till regeringsformen innehåller dessa do- kument endast ofullständiga svar på frågor om makt och maktfördelning. I än högre grad gäller detta om blicken flyttas från det enskilda företaget till näringslivet som helhet. Äganderätten i aktiebolag ger utrymme för en synnerligen komplicerad väv av maktrelationer mellan olika ekono- miska aktörer. Det är därför föga förvånande att den ekonomiska maktens karaktär stått i centrum för såväl offentlig debatt som samhällsvetenskap- lig forskning. Huvuddelen av detta kapitel kommer att ägnas frågan om hur sambandet mellan aktieägande och makt mer exakt ser ut i det svenska näringslivet.

Ägande- och maktkoncentrationen i näringslivet kan bedömas från två olika utgångspunkter. I ett effektivitetsperspektiv blir det avgörande hur väl aktiemarknaden kan fylla sin resursallokerande funktion (se avsnitt 4.3.3 nedan). Ägandekoncentration kan här i princip framstå som moti- verad om den befrämjar den ekonomiska effektiviteten. 1 ett demokrati- perspektiv är det ägarkoncentrationens inverkan på den politiska besluts-

8. Se Anders Westholm, Näringslivets nätverk, som utkommer senare i maktutred- ningens bokserie.

processen som ställs i centrum. Makten över kapitalet ger kapitalet makt som kan begränsa politikernas handlingsutrymme. I den samhällsveten— skapliga litteraturen har detta beroende betecknats som kapitalets privi- legierade roll. Kapitalets makt ligger här i att de som har makten över kapitalet kontrollerar något som politikerna (och medborgarna) är intres- serade av, såsom investeringar, sysselsättningstillfällen och ekonomisk tillväxt. Detta ger dem som har makten över kapitalet en stark förhand- lingsposition gentemot den politiska sfären. Maktkoncentrationen i nä- ringslivet är också problematisk utifrån ett pluralistiskt demokratikriteri- um om det är så att de maktresurser som har sin grund och sitt legitima område inom näringslivet utnyttjas för att erhålla makt inom andra sfärer.

4.3. Ägande i näringslivet: från finansfamiljer till ägarkompetens och kontroll

I början av 1960-talet påvisade C-H Hermansson en betydande ägarkon- centration i svenskt näringsliv. Uttrycket ”de 15 familjerna” myntades. Senare under 1960-talet preciserade koncentrationsutredningen bilden av storföretagens ägarstruktur, olika ägargruppers betydelse och relationerna mellan ägare, styrelser och företagsledningar.9

4.3.1. Ägarstruktur och inflytande på 1960—talet

Koncentrationsutredningen tog sin utgångspunkt i Berle och Means klas- siska arbete enligt vilken makten över de amerikanska storföretagen för- skjutits från ägare till professionella företagsledare. Aktieägarstrukturen antogs därvid spela stor roll. En koncentrerad struktur ansågs skapa förut- sättningar för ett starkt ägarinflytande, medan en spridd ägarstruktur lämnade större utrymme för företagsledningars inflytande. En analys av den ekonomiska maktkoncentrationen ansågs därför kräva en kartlägg- ning av koncentrationsgraden och kontrollen över storföretagen. Studier- na inriktades på ägarförhållandena i de privata storföretagen år 1963. Koncentrationsutredningen undersökte antalet aktieägare och aktie- ägarnas storleksmässiga fördelning. Resultaten visade att ägarstrukturen i de börsnoterade företagen antalsmässigt dominerades av ägare med små innehav, men att dessas andel av aktiekapitalet var mycket begränsad. Enligt en undersökning av ägarförhållandena i 15 börsnoterade företag innehade de 1 promille största aktieägarna 25 procent av aktiekapitalet och de 1 procent största aktieägarna 50 procent av aktiekapitalet. Ägan- det i svenska storföretag visade sig vara mycket koncentrerat, mer kon- centrerat än i exempelvis USA och England. Storföretagens aktieägare bestod till 95 procent av fysiska personer. Andelen juridiska personer var

9. Detta avsnitt bygger på Inga Persson—Tanimura, "Marknadsmakt och ägarmakt — ett 20—årsperspektiv", Ekonomisk debatt, nr 8 1988, s. 630 ff.

alltså liten, men deras aktieinnehav svarade för 46 procent av det totala aktiekapitalet.

Ägarkoncentrationen bland svenska storföretag föreföll lämna utrym- me för fortsatt makt och inflytande från ägarnas sida. Mot denna bak- grund ansåg koncentrationsutredningen det vara av intresse att undersöka i vilken utsträckning de stora aktieägarna också var företrädda i företa- gens styrelser. Utredningen fann en hög representation för de större ägarintressena. I de börsnoterade storföretagen var 42 procent av de 20 största ägarna i respektive företag företrädda i styrelsen. Även om styrel- semedlemmamas egna aktieinnehav var små, kunde de betraktas som ombud för aktieägare vilka innehade en betydande del av respektive företags aktier. Här bekräftades bilden av fortsatt starkt ägarinflytande över svenska storföretag.

Vad hade då hänt med ”de 15 familjerna”? Koncentrationsutredningen ringade för 1963 in 17 stora ägargruppcr inom svensk industri. Av dessa var 14 familjer och 2 bankanknutna investmentföretag. Det visade sig att en ägare/ägargrupp ensam eller tillsammans med en annan ägare/ägar- grupp hade majoritetsintresse eller dominerande minoritetsintresse i 190 av de 282 storföretag som analyserats. Utredningen visade också att koncentrationen av styrelseuppdrag till ett litet antal personer var påtag— lig. De 20 mest uppdragstyngda personerna innehade sammanlagt närma- re 500 uppdrag som styrelsemedlem eller verkställande direktör.

4.3.2. Mot ökat institutionellt ägande

Koncentrationsutredningens studier kring ägandet var i stor utsträckning kartläggande. De kan också sägas ha haft ett maktperspektiv snarare en ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv. Koncentrationsutredningens påvisande av den stora ägarkoncentrationen inom svenskt näringsliv bid- rog förmodligen till de växande kraven på löntagarfonder under 1970-ta- let. I anslutning till studierna och debatten om löntagarfonder kom också analysen av ägarfunktionen i företagen att fördjupas. Delvis återspeglade det teoriutvecklingen inom nationalekonomin under 1970- och l980-ta- len, men även den fortsatta förändringen i den svenska ägarstrukturen spelade en roll.

Efter 1963 förlorade successivt flera av de tidigare ägarfamiljerna sin inflytandemässiga position i svenskt näringsliv. En kartläggning av ägar- strukturen år 1979 visade en kraftig ökning av s.k. institutionellt ägande genom juridiska personer såsom rörelsedrivande bolag, investmentbolag, försäkringsbolag och fonder av olika slag. Inte mindre än 60 procent av det totala börsvärdet vid utgången av år 1979 innehades av institutioner. Av de 17 största ägargrupperna 1979 var bara 5 familjer och resten institutioner. Institutionaliseringen av ägandet har fortsatt under 1980-ta— let.

Framväxten av nya storägare och en förändrad ägarstruktur har lett till ett starkt ökat intresse för ägarstrukturens, ägarbctcendcts och ägarkom-

petensens betydelse för det svenska näringslivets effektivitet och förny- elseförmåga. Det har bl.a. hävdats att ägarfunktionen blivit mer passiv i och med att institutioner fått ökad betydelse på bekostnad av de gamla ägarfamiljerna. Långsiktiga industrialister har kontrasterats mot kortsik- tiga klippare. Företeelser som fientliga uppköp och försvarsåtgärder mot kontrollägarskiften har uppmärksammats och diskuterats. Intresset har tenderat att förskjutas från makt- och inflytandefrågor till statiska och dynamiska effektivitetsaspekter av ägandet. Det är symptomatiskt att den ägarutredning som tillsattes av industridepartementet 1985 fick i uppdrag att studera inte bara förändringarna i ägarstrukturen utan även orsakerna till förändringarna samt ägarförändringarnas efekter på enskilda företags effektivitet, på kapitalförsörjningen inom industrin och på fördelningen av kapital mellan branscher och/eller företag

4.3.3. Teoriutvecklingen kring ägandet

De teoretiska förutsättningarna för att genomföra mer ingående analyser av effektivitet och ägande har samtidigt förbättrats. Teoribildningen är påtagligt mer utvecklad än vad som var fallet då koncentrationsutredning- en tillsattes. Utgångspunkten för de nya teoretiska ansatserna är en kon- traktsteoretisk syn på företaget. I aktiebolaget har aktieägarna ett residu- alkontrakt, vilket innebär att de får ersättning först när övriga kontrakt, såsom anställnings-, låne- och leverantörskontrakt, erhållit överenskom- men ersättning. Aktieägarnas roll som riskbärare är kopplad till en möjlig- het för dem att utöva inflytande och kontroll över företagets resursalloke- ring i form av dels den till aktien knutna rösträtten, dels möjligheten att fritt överlåta aktierna. Dessa funktioner brukar ibland betecknas med termerna ”voice” respektive ”exit”. Alternativt brukar man säga att aktie- ägarna har dels en monitorfunktion, dels en signalfunktion. Det finns en tendens till att olika ägare specialiserat sig på att utnyttja antingen exit eller voice. Utövande av kontroll via voice ställer större krav på aktiein- nehavets storlek och på ägarens kompetens. Det är i huvudsak tre ägarka- tegorier (fysiska personer, investmentbolag och icke-finansiella företag) som förekommer som kontrollerande ägare i de svenska börsföretagen.

Sammanfattningsvis kan (och bör) aktieägarna således fylla en viktig resursallokerande funktion i ekonomin. Det är aktieägarna som i sista hand övervakar att företagens resurser utnyttjas på effektivt sätt och att kapitalresurser omfördelas mellan företag och branscher efter ändrade lönsamhetsutsikter.

Aktiemarknaden kan i detta perspektiv ses som en ”marknad för före- tagskontroll”, via vilken förändringar i företagens ägar- och inflytande- struktur kan äga rum. Den ökade aktiviteten på Stockholms fondbörs under 1980-talet kan ses som en aktivering av den svenska kontroll- marknaden för företag. Aktiveringen har medfört en ökning av både antalet kontrollägarskiften och antalet företagsuppköp. Det ökade kors- ägandet mellan svenska företag kan tolkas som ett sätt för sittande

företagsledningar att söka skydda sig mot kontrollmarknadens övervak- ning. Korsägandet försvårar för nya, potentiella ägare att öka sitt infly— tande och sin kontroll i de berörda företagen. Analogt med teoribildning- en kring koncentration och marknadsmakt skulle man här kunna tala om inträdeshinder och om den samhällsekonomiska betydelsen av att mark— naden för företagskontroll får utgöra en ”contestable market” (jfr kapi- tel 8). I ett effektivitetsperspektiv framstår det som centralt att en relativt trögrörliga ägarbild under en tjugoårsperiod kommit att ersättas av en livligare kontrollmarknad med tillflöde av nya aktörer och av konkurre- rande kontrollägare.

4.4. Ägarutrednin gen

Den senaste stora kartläggningen av ägande och inflytande i svenskt näringsliv har genomförts av ägarutredningen. I detta avsnitt sammanfat- tas huvudresultaten av ägarutredningens undersökningar.10

Ägarutredningens studier koncentrerades till storföretag, definierade som företag med minst 500 anställda. År 1985 fanns det sammanlagt 284 sådana företag, vilka tillsammans hade ca en och en halv miljon anställ- da. Storföretagen svarade därmed för omkring hälften av sysselsättning- en i den del av ekonomin som brukar innefattas i begreppet näringslivet.

Med utgångspunkt från ägarförhållandena kunde företagen indelas i fyra huvudkategorier: privatägda, offentligt ägda, föreningsägda och utlandsägda företag.

Dominerande i det svenska näringslivet är de privatägda storföretagen. Dessa kan i sin tur indelas i två kategorier, nämligen företag vilkas aktier är föremål för handel på aktiemarknaden och företag som står utanför aktiemarknaden. Antalsmässigt består gruppen av ungefär lika många företag i varje kategori, men storleksmässigt domineras den helt av aktiemarknadsföretagen. De senare svarade för närmare 90 procent av sysselsättningen i de privatägda storföretagen. Ägarutrednin gens under- sökningar uppmärksammade därför i första hand de privata storföretag som återfanns på aktiemarknaden.

I 35 storföretag var kontrollen hänförlig till ofentliga intressen. Fler- talet hade staten som huvudägare, men i gruppen ingick även några kommunal- och landstingsägda företag. Totalt sysselsatte de offentligt ägda storföretagen drygt 300 000 anställda, av vilka mer än hälften återfanns i fyra affärsdrivande verk, nämligen postverket, statens järnvä- gar, statens vattenfallsverk och televerket.

I 20 företag dominerades ägarbilden av föreningar. Hit hör framför allt företag kontrollerade av konsument- och producentkooperationen. Till

10. Avsnittet baseras på Rolf Skog, ”Ägande och inflytande i svenskt näringsliv", att publiceras iuRolf Eidem & Rolf Skog, red., Makten över företagen. Se även SOU 1988:38 Agande och inflytande i svenskt näringsliv med bilagor samt SOU 1990:1 Företagsförvärv [ svenskt näringsliv.

samma kategori fördes också ömsesidigt ägda försäkringsbolag liksom sparbanksrörelsen. De föreningsägda storföretagen sysselsatte knappt 180 000 anställda.

I 43 företag innehades röstmajoriteten av utländska intressen. Det största av dessa företag var det skandinaviska flygbolaget SAS, medan så gott som samtliga övriga utlandsägda företag var dotterbolag till utländs- ka moderbolag. De utlandsägda storföretagen hade knappt 90 000 an- ställda i Sverige.

4.4.1 Ägarnas kategoritillhörighet Ägarutredningens analyser av ägarnas kategoritillhörighet visade att före- tagens ägarkrets fortsatt att institutionaliseras. Fysiska personers direkt- ägande går tillbaka, medan institutionella ägare spelar en större roll. Tabell 4.1 visar börsaktiestockens fördelning på ägarkategorier år 1988.11

År 1978 representerade svenska fysiska personers direktägande av aktier (dvs. exklusive ägande via fonder, stiftelser, förvaltningsföretag och liknande) omkring 35 procent av börsaktiestockens samlade mark- nadsvärde. Tio år senare var denna andel endast omkring 20 procent.

Spegelbilden av denna förändring är en ökad andel för dels svenska juridiska personer, dels utländska ägare. De juridiska personerna kan här uppdelas i två kategorier. Den ena utgörs av mer eller mindre renodlade intermediärer, såsom aktiefonder, investmentföretag och försäkringsfö- retag, vilkas uppgift till stor del kan sägas vara att kanalisera sparade medel till kapitalmarknaden. Den andra typen av svenska juridiska per- soner är icke-finansiella företag vilkas huvudsakliga verksamhet är av annat slag. Ökningen av denna kategoris andel är huvudsakligen en följd av att landets allra största företag förvärvat kontrollposter i andra företag.

Tabell 4.1 Börsaktiestockcns fördelning på ägarkategorier 1988

Ägarkategori Andel av börsvärdet Aktie—, aktiespar— och allemansfonder 7 Börsnoterade investment- och förvaltningsbolag 15 Försäkringsföretag 14 Börsnoterade icke-finansiella företag 9 Ej börsnoterade icke-finansiella företag 6 Stiftelser och intresseorganisationer 8 Fjärde AP—fonden och löntagarfonder 5 Stat och kommun 5 Övriga juridiska personer 5 Utländska ägare 7 Fysiska personer 20 Summa procent 100

E_—

11. Tillgängliga data för 1978 är inte i alla avseenden jämförbara med dem för 1988. De slutsatser om förändringar som låter sig dras framgår av texten.

Aktiestockens fördelning på ägarkategorier ger en bild av vilka källor som svarar för de svenska storföretagens riskkapitalförsörjning, men visarar inte i vilken utsträckning de också har möjlighet att utöva infly- tande över verksamheten i företagen. För att bedöma detta bör intresset fokuseras på i första hand de större ägarna i de enskilda företagen. Flera av de institutionella ägare som är av stor betydelse för företagens riskka- pitalförsörjning förekommer inte alls eller endast undantagsvis som stora ägare i enskilda företag. Det gäller bl.a. för aktiefonder, försäkringsföre— tag och löntagarfonderna. Detta förhållande är till viss del en följd av en medveten placeringsstrategi från ägarnas sida, men är också ett resultat av de legala begränsningar som vidlåder flera kategoriers möjligheter att förvärva aktier i enskilda företag. Därutöver råder i praktiken begräns- ningar för utländska ägares möjligheter att förvärva aktier i svenska företag. Som kontrollerande ägare i enskilda företag förekommer i allt väsentligt endast tre ägarkategorier, nämligen fysiska personer, invest— mentföretag och icke-finansiella företag.

4.4.2. Koncentrationen i företagens ägar- och inflytandestruktur

Det vanligaste sättet att mäta koncentrationen i ett företags ägarstruktur är att ange hur stor andel av aktiestocken som innehas av exempelvis den största eller de fem största ägarna. Om varje aktie berättigade dess inne- havare till samma antal röster, skulle den fördelning som därvid framkom— mer vara identisk med det totala röstetalets fördelning bland ägarna. Ägarstrukturen skulle då direkt kunna översättas till en röstandelsstruktur. Eftersom företagen i betydande utsträckning använder sig av aktieslag med olika röstvärden är detta emellertid inte möjligt.

Drygt 80 procent av de privatägda storföretagen på aktiemarknaden har aktieslag med olika röstvärden, i allt väsentligt med skillnaden 1 till 10, men i några fall med skillnaden 1 till 1 000. I dessa företag möjliggör röstvärdesdifferentieringen en betydande reducering av den kapitalandel som krävs för att uppnå en viss röstandel, exempelvis röstmajoritet. Detta medför att röstandelsstrukturen i de flesta svenska storföretag är väsent- ligt mer koncentrerad än kapitalandelsstrukturen. Den största respektive de fem största ägarnas genomsnittliga andel är omkring 10 procentenhe- ter högre vid mätning på röstandelar i stället för på kapitalandelar.

För att få en adekvat bild av inflytandestrukturen i företagen är det dessutom nödvändigt att lägga samman aktieposter tillhöriga vissa ägare. Så är exempelvis fallet om ägarna i fråga har en gemensam slutägare eller om det mellan ägarna föreligger ett konsortialavtal som reglerar deras agerande i företaget. En sådan gruppering resulterar i att koncentrations- värdena ytterligare stiger.

Med detta sätt att mäta var koncentrationen i företagens inflytande- struktur påtagligt högre i de storföretag som återfanns på aktiemarknaden vid utgången av år 1988 än bland 1978 års storföretag. Medan den största ägaren år 1978 innehade i genomsnitt 34 procent av röstetalet i företagen

var motsvarande andel tio år senare 49 procent. För de fem största ägarna var andelen 51 procent 1978 och 72 procent 1988.

En stor del av den ökade koncentrationen är en direkt följd av de populationsförändringar som ägde rum under perioden. Drygt hälften av de 90 privatägda storföretag som återfanns på aktiemarknaden 1978 bortföll ur storföretagspopulationen under den efterföljande tioårsperio— den, huvudsakligen till följd av uppköp. Samtidigt tillkom ett betydande antal företag. De tillkommande företagen var i genomsnitt mindre och hade en mer koncentrerad inflytandestruktur.

*Även de företag som bestod som fristående storföretag på aktiemark- naden genomgick emellertid en påtaglig koncentrationsökning under perioden 1978—1988. Den största ägarens andel av röstetalet steg i dessa företag från i genomsnitt 32 procent 1978 till 39 procent 1988. De fem största ägarnas andel steg från 49 procent till 63 procent.

4.4.3. Inflytande och kontroll

Koncentrationsökningen i de under perioden bestående företagen kom i stor utsträckning till stånd genom att den störste ägaren ökade sin andel av röstetalet. Medförde detta också att dennes kontroll över företaget för- stärktes? För att besvara denna fråga skilde ägarutredningen mellan be- greppen inflytande och kontroll.

Varje aktie berättigar dess innehavare till rösträtt vid bolagsstämman. I denna mening har samtliga aktieägare möjlighet att utöva inflytande i bolaget. Om beslutsregeln vid bolagsstämman är enkel majoritet, och några begränsningar inte föreligger i fråga om rösträttens utnyttjande, kommer en ägare som innehar mer än hälften av det totala röstetalet med full säkerhet att vara företagets kontrollerande ägare. Andelen majoritets- kontrollerade storföretag fördubblades mellan 1978 och 1988, från drygt 20 procent till närmare 50 procent.

Om majoritetsägare saknas måste begreppet kontroll relateras till san- nolikheten för att en viss ägare i företaget uppnår en majoritet av de vid stämman avgivna rösterna. Huruvida en ökad röstande! för den största ägaren i företaget då medför en stärkt kontroll bestäms av förändringarna i den övriga ägarstrukturen. Ökar exempelvis även den näst störste ägarens andel kan sannolikheten minska för att den största ägaren uppnår majoritet. Koncentrationen i företagets inflytandestruktur kan med andra ord öka utan att den största ägarens kontroll stärks.

Ett exempel är Alfa-Laval, där släkten Wallenberg år 1978 var största ägaren med omkring 9 procent av röstetalet och Skandia näst största ägare med omkring 4 procent. Wallenberg var största ägare även år 1988 och hade då en väsentligt högre röstandel, 31 procent. Under perioden tillkom emellertid en ny ägare, Lundbergsföretagen, som år 1988 inneha- de 25 procent av röstetalet. Trots det tre gånger större innehavet minska— de därmed släkten Wallenbergs kontrollmöjligheter.

Inom den ekonomiska forskningen har en modell utvecklats för att beräkna sannolikheten för kontroll i företag som saknar majoritetsägare. Modellen är, enligt ägarutredningen, svår att tillämpa på svenska förhål- landen. I många svenska storföretag är ägar- och inflytandestrukturen så koncentrerad att modellens antaganden inte är uppfyllda. Modellen har emellertid av ägarutredningen använts för vissa grova indikationer om utvecklingen under den senaste tioårsperioden. Den visar då att kont- rollen som regel förändrades i samma riktning som inflytandekoncentra- tionen, dvs. att en ökad röstandel för den största ägaren också ökade sannolikheten för denna att kunna genomdriva ett stämmobeslut. Som visats ovan fanns det emellertid undantag.

4.4.4. Kontrollägarskiften

Förändringarna i företagens ägar— och inflytandestruktur kom delvis till stånd genom förskjutningar mellan befintliga ägare, men också genom att helt nya aktörer trädde in i företagens ägarkrets. Av de 90 privatägda storföretag som återfanns på aktiemarknaden vid utgången av 1978 hade 43 tio år senare köpts upp, vanligen av ett annat aktiemarknadsföretag. Som regel genomfördes uppköpen så att köparen successivt förvärvade aktier i målföretaget och lade ett bud på samtliga aktier först sedan en betydande röstandel uppnåtts.

Även bland de 47 privatägda storföretag som inte var föremål för uppköp inträffade kontrollägarskiften. I ett tiotal företag ägde minst ett kontrollägarskifte rum. Flera företag som 1978 saknade kontrollerande ägare f ick en sådan under perioden.

Totalt genomfördes under 1980—talet 137 förvärv av företag med aktier inregistrerade vid Stockholms fondbörs eller noterade på någon annan kurslista. Enbart under 1988 genomfördes 37 förvärv av noterade före- tag. En del av denna utveckling förklaras av att antalet aktiemarknadsfö- retag kraftigt ökade under decenniet, men uppgången i förvärvsaktivite— ten var större än vad som kan hänföras till aktiemarknadens expansion.

I sysselsättningstermer berörde de företagsförvärv som ägde rum på aktiemarknaden under l980—talet närmare 280 000 anställda i de uppköp- ta företagen. Enbart under 1988 förvärvades aktiemarknadsföretag med närmare 120 000 anställda.

4.4.5. Fientliga uppköpserbjudanden

Uppköpserbjudanden kan ibland utvecklas till en öppen kamp om kont- rollen mellan olika ägarintressen och ibland mellan ägare och företagsled— ning. Ett tidigt exempel var Broströmkoncernens försök att förvärva Gö- taverken. Under 1970-talet uppmärksammades dragkampen om verk- stadsföretaget Billman Regulator, Incentives försök att förvärva Corona- verken samt KemaNords försök att förvärva Svenska Tändsticks AB.

En ny fas i utvecklingen inträdde 1979 då Beijerinvest framlade ett erbjudande om förvärv av samtliga aktier i investmentbolaget Företags— finans. Erbjudandet framlades helt utan föregående förhandlingar med Företagsfinans och möttes av betydande motstånd från företagets större ägare och ledning.

Närmare en tiondel av uppköpserbjudandena på den svenska aktie- marknaden under l980-talet kan klassificeras som ”fientliga”. I anslut- ning till dessa uppköpserbjudanden uttalade målföretages styrelse eller någon av dess huvudägare offentligt sin avsikt att inte acceptera erbju- dandet och rekommenderade i vissa fall övriga ägare att inta samma ståndpunkt. I några fall vidtogs också mer aktiva åtgärder för att förhind— ra förvärvet.

Motståndet vari flertalet fall effektivt. Endast fyra fientliga förvärvser- bjudanden, nämligen Volvo — Cardo, Gota — Wermlandsbanken, Nord- stjernan ABV och Esselte — Enström, resulterade i förvärv.

4.4.6. Försvarsåtgärder

Parallellt med företagens tilltagande riskkapitalfinansiering via aktie- marknaden utvecklades även olika metoder för att med en begränsad insats av ägarkapital kontrollera beslutsfattandet i företagen. I många storföretag kom ägarstrukturen därför redan under seklets början att ka— raktäriseras av s.k. ask-i-ask-ägande och av förekomsten av aktieslag med olika röstvärden. En likartad funktion fyllde flera av de familjekontrolle- rade stiftelser som framför allt under efterkrigstiden etablerade sig som stora ägare i näringslivet.

Dessa metoder för att uppnå och befästa kontroll över ett företag är alltjämt mycket vanliga. De fungerar för den kontrollerande ägaren som en garanti mot att en potentiell förvärvare, genom ett uppköpserbjudande till övriga ägare, berövar denne kontrollen över företaget. Den kon- trollerande ägaren kan på dessa sätt sägas tvinga fram en förhandling om priset på kontrollen Över företaget.

Den under det senaste decenniet markant ökade förekomsten av of fent- liga uppköpserbjudanden och det nya inslaget av ”fientlighet” i en del av dessa erbjudanden har emellertid föranlett många företag att vidtaga åtgärder mer explicit inriktade på att försvåra eller förhindra oönskade ägarskiften. Beroende på huruvida dessa försvarsåtgärder vidtas för att möta ett framtida uppköpserbjudande eller ett erbjudande som redan framlagts talar man ofta preventiva respektiva akuta försvarsåtgärder.

Ett exempel på preventiva försvarsåtgärder är det ömsesidiga och cirkulära aktieägande som idag omger ett inte obetydligt antal storföretag på den svenska aktiemarknaden. Enstaka fall av ömsesidigt ägande före- kom redan under 1950- och 1960-talen, men det utbredda bruket av dessa ägarkonstruktioner kan hänföras till 1970-talets senare år och framför allt till l980-talet.

Denna typ av ägande där två företag äger aktier i varandra — kan av en företagsledning utnyttjas i syfte att påverka inflytandestrukturen i företaget och minska ägarnas övervakningsmöjligheter. Kombineras fle- ra olika ömsesidiga ägarsamband med varandra kan företagsledningen i praktiken göra sig helt oberoende av ägarna.

Ägarutredningens kartläggning visar att en betydande del av de sven- ska storföretagen är involverade i ägarsamband av detta slag. Sambanden är ofta av sådan styrka att de på ett avgörande sätt påverkar inflytande- strukturen i de berörda företagen. En jämförelse bakåt i tiden visar att det ömsesidiga ägandets utbredning vid årsskiftet 1985—1986 var väsentligt större än någon gång tidigare under efterkrigstiden.

En ny kartläggning genomfördes av ägarutredningen våren 1988. Den visade att ömsesidigt aktieägande, trots en viss antalsmässig minskning, alltjämt hade en betydande utbredning bland de svenska storföretagen. Av kartläggningen framgick också att vissa av de företag som år 1985 i större utsträckning än andra var involverade i denna typ av ägarsamband i minst lika stor utsträckning var det våren 1988. Ett för denna typ av ömsesidigt ägarsamband karaktäristiskt exempel är ägarbilden kring fö- retagen Skanska och Volvo.

Akuta försvarsåtgärder mot oönskade uppköpsförsök har hittills varit mindre vanliga i det svenska näringslivet. I flertalet av de fientliga uppköpserbjudanden som förekommit på den svenska aktiemarknaden har agerandet från målföretagets sida inskränkt sig till att styrelsen eller någon av huvudägarna rekommenderat övriga ägare att inte acceptera det framlagda erbjudandet.

4.4.7. Ägarkoncentrationen på övergripande nivå

Ägarutredningen har även sökt belysa ägar- och inflytandestrukturen på en mer övergripande nivå genom att kartlägga förekomsten av ägare med inflytande i flera företag. Slutsatsen blev att ett begränsat antal ägare kontrollerar stora delar av produktion och sysselsättning i den privatägda delen av svenskt näringsliv. Släkten Wallenberg har under flera decennier varit den i särklass största ägaren i detta avseende, närmast följd av Svenska Handelsbanks-gruppen. Betydande förändringar präglar däremot övriga stora ägares inflytandepositioner. Många av dem som för ett tiotal år sedan var betydelsefulla ägare har sedan dess förlorat sitt inflytande. Andra ägare och ägargrupper har trätt i deras ställe. Bland de ägare som på detta sätt försvunnit märks exempelvis släkterna Broström, Kockum och Salén. Bland nytillkomna ägare kan nämnas Anders Wall, Erik Penser och familjen Lundberg.

Icke-finansiella företag har under senare år också framträtt som nya betydelsefulla ägare. Det gäller framför allt Volvo och Skanska, vilka till följd av omfattande ömsesidiga och cirkulära ägarsamband själva saknar egna kontrollerande ägare.

Enligt ägarutredningen tydde flera tecken på att ägarkoncentrationen på denna övergripande nivå ökat. Man ansåg det emellertid inte vara möjligt att beskriva en sådan utveckling i ett sammanfattande koncentra- tionsmått.

4.4.8. Maktutredningen och ägarutredningen

Tyngdpunkten i ägarutredningens undersökningar ligger på hur ägarkon- centrationen i de enskilda storföretagen har utvecklats. Även två näralig- gande områden behandlas av ägarutredningen. Det ena är maktkoncentra- tionen i de enskilda företagen. Det andra är hur ägar- och maktstrukturen utvecklats på en mer övergripande nivå. Inom dessa två områden är mätningarna och modellresonemangen emellertid inte lika utvecklade och systematiska. Slutsatserna är därför osäkrare.

Maktutredningen tar vid där ägarutredningen slutar. Ett omfattande arbete har lagts ned på att utveckla nya teoretiska begrepp och praktiska mätverktyg. Maktutredningen har därmed kunnat vidareföra och fördju- pa ägarutredningens undersökningar. Arbetet kan indelas i tre steg:

1. Att utveckla en preciserad modell för att mäta makten över enskilda företag.

2. Att utveckla därpå vilande modeller för att beskriva maktstrukturen i näringslivet som helhet.

3. Att utveckla beräkningsmetoder som gör det praktiskt möjligt att med utgångspunkt från dessa modeller beskriva maktstrukturen i det svenska näringslivet. Resultatet av steg 1 red0visas i avsnitt 4.5. De modeller som utvecklats under steg 2 presenteras i avsnitt 4.6. Diskussionen av dessa modeller förs i anslutning till en förnyad analys av det svenska näringslivets maktstruktur under perioden 1978—1985. Den matematiska grunden för de modeller som utvecklats är i vissa stycken relativt komplicerad. Den följande redogörelsen inskränker sig till de principiellt viktiga dragen.12

4.5. Makten över det enskilda företaget

Utgångspunkten för varje diskussion om den ekonomiska makten är att pengar ger makt. Problemet är att sambandet mellan kapital och inflytande inte är automatiskt. Det sätt på vilket kapitalinnehav omvandlas till makt kan ses som en kedja av relationer. Dessa relationers art och styrka avgör i vilken utsträckning kapital i praktiken kan utnyttjas för att påverka. Figur 4.1 visar ett sätt på vilket en sådan kedja kan konstrueras. Exakt vilka länkar som bör urskiljas beror på de institutionella förhållanden som råder i ett visst samhälle vid en given tidpunkt. Den här återgivna model—

12. Där icke annat anges baseras av snitt 4.5 och 4.6 på Anders Westholm, Närings- livets nätverk, som utkommer senare i maktutredningens bokserie. En utförligare redogörelse för den teoretiska modellen ges i Anders Westholm, ”Power and Ownership: A Theoretical Model", maktutredningen, engelsk rapport 43, 1990.

Kapitalandel i bolaget Bolagslag (_ Bolagsordning Agarstrategi

Röstandel i bolaget

(_ Stämmodeltagande

(———

Röstandel på stämman

Röstfördelning på stämman Beslutsregel

Röstmakt vid ägarautonomi

Ijl

(— Ägarrelationer mellan ägarna

(__——

Röstmakt vid ägarheteronomi

Figur 4.1 Makten över företaget

len avser att fånga de förhållanden som är aktuella för svenska aktiebolag. Den är dock såpass allmän att den även kan användas som utgångspunkt för andra länder och andra typer av företag.

Modellen innebär att kapitalinnehav i ett bolag kan transformeras till makt först om det ger en tillräcklig röstandel i bolaget, som i sin tur ger röstandel på bolagsstämman, som i sin tur leder till röstmakt, vars storlek i sin tur avgörs inte bara av röstfördelningen utan också av beroendeför- hållandena mellan ägarna. Kedjan skall inte ses som avslutad. Den kan utsträckas till att även innefatta styrelserepresentation och ytterligare led i företagets interna beslutsprocess. De led som här preciserats fyller emellertid syftet att systematisera diskussionen om förhållandet mellan kapital och makt i ett enskilt företag.

4.5.1. Från kapitalandelar till röstandelar13

Kedjans första länk översätter kapitalandel till röstandel i aktiebolaget. Tre faktorer är här avgörande, nämligen aktiebolagslagen, bolagsordning- en och ägarstrategier.

Aktiebolagslagen reglerar aktiers röstvärde. För närvarande tillåter lagen en viss, men inte obegränsad, gradering av röstvärdet. För nybil- dade bolag tillåts en aktie ge högst 10 gånger så många röster som andra aktier.

Den tillåtna skillnaden i röstvärde varierar starkt mellan olika länder. I Israel, Portugal och Schweiz råder inga begränsningar. Med undantag för Norge finns det i de nordiska länderna begränsningar men inga förbud. I länder som Belgien, Frankrike, Västtyskland, Italien och Japan är röst- värdesdifferentiering i praktiken förbjuden. I andra länder, såsom Eng- land och Australien, är differentiering visserligen laglig, men bolag med olika röstvärde noteras inte på fondbörsen. I USA fanns tidigare en regel liknande den i England och Australien. Regeln har nu emellertid avskaf- fats.

I länder med partiell reglering brukar intresset knytas till kvoten mellan röstvärdena. Det förefaller vid första påseende rimligt att det är denna som avgör den minsta kapitalandel som erfordras för att kontrollera ett bolag. Intressant nog är så inte fallet. Den relativa andelen aktier med högt respektive lågt röstvärde är många gånger minst lika avgörande.

Som visas i figur 4.2 varierar den minsta kapitalandel som behövs för att uppnå röstmajoritet både med röstvärdeskvoten och med andelen aktier med högt röstvärde. Röstvärdesvkotens storlek sätter i och för sig en undre gräns för hur stor kapitalandel som krävs för att kontrollera bolaget. Kvoten måste emellertid kraftigt begränsas för att den i prakti- ken skall höja detta tröskelvärde. Med den nuvarande kvoten 1 till 10 är det i praktiken möjligt att kontrollera ett bolag med så lite som 9 procent av kapitalet, förutsatt att andelen röster med högt röstvärde uppgår till samma procenttal (9 procent).

Som också framgår av figur 4.2 är det, över det ”knä” som utmärker minsta nödvändiga kapitalandel, andelen aktier med högt röstvärde som är den avgörande faktorn. Med exempelvis 30 procent A-aktier är det i praktiken inte stor skillnad mellan röstkvoten 1 till 5 och röstkvoten 1 till 100. Som reglering har därför en maximering av innehavet av A—aktier större effekt än en begränsning av kvoten mellan högt och lågt röstvärde.

Utnyttjandet av röstvärdesdifferenticring har ökat i omfattning. Om— kring tre fjärdedelar av de börsnoterade storföretagen hade 1985 någon form av åtskillnad i aktiers röstvärde. Den minsta kapitalandel som erfordras för att uppnå majoritetskontroll minskade från 42 procent 1968 till 27 procent 1986. Det ökade bruket av röstvärdesdifferentiering för-

13. Uppgifterna i detta avsnitt bygger i första hand på SOU 1988:38 samt Clas Bergström & Kristian Rydqvist, ”Varför äger kontrollaktieägare B—aktier?", Skandinaviska Enskilda Bankens Kvartalstidskrift, nr 1, 1988, s. 12—18.

Procentandel av aktiekapitalet

50

40 30 20

10

0 I | _|— F | 1 | | —T

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Procentandcl röststarka aktier

Figur 4 .2 Minsta kapitalandel som erfordras för att uppnå majoritet av röstetalet efter röstvärdeskvot och andel röststarka aktier

klaras inte minst av att det kan användas för att minska risken för maktövertagande. Regeln är emellertid villkorlig. Den träder i kraft endast så länge företagets bolagsordning inte innehåller en regel som säger motsatsen. Sådana regler är vanliga. År 1985 hade 75 procent av alla börsnoterade storföretag regler som satte lagens stadgande ur spel.

Den svenska aktiebolagslagen innehåller ytterligare en regel som i förstone förefaller betydelsefull. Enligt lagen får ingen enstaka ägare rösta för mer än 20 procent av de röster som är företrädda vid bolagsstäm- man, oavsett hur mycket mer denne skulle förfoga över.

Även ide fall 20—procentsregeln tillämpas kan den emellertid kringgås genom att dela upp en aktiepost i flera formellt oberoende men i prakti— ken nära lierade ägare. Så kontrollerar familjen Wallenberg t. ex. företa- get Stora genom tre olika investmentföretag. Hade dessa betraktats som en enda ägare skulle 20-procentsrcgeln avsevärt reducerat familjens röstandel på stämman.

4.5.2. Från röstandelari bolaget till röstandelar på stämman

Ett sedan länge välkänt faktum är att många aktieägare väljer att inte besöka bolagsstämman och därmed inte heller utnyttjar den rösträtt som aktierna berättigar till. En undersökning av de 16 börsföretag som 1984 hade de värdemässigt mest omsatta aktierna visar att endast 1,5 procent av aktieägarna var företrädda på stämman. Samtidigt uppgick emellertid den

Procentandel 100 på stämman företrädda 90 röster

80 70 .

60 . 50

40 'n'/" 30

." . _jX/j' l l | _| —'|__' I '_|

30 40 50 60 70 80 90 100

Procentandel röster som innehas av större ägare (röst- eller kapitalandel på minst 2 procent)

Figur 4 .3 Andel på bolagsstämman företrädda röster som en funktion av andelen röster som innehas av större ägare (y = -7,49 + 1.07x; r : 0,91). Företagsurval: De 16 börsföretag som 1984 hade de värdemässigt mest omsatta aktierna. Datakällor: Robert B jorkenwall & Lars- Olof Petterssonf Makt och ägande l näringslivet", LO, Stockholm 1985 samt Sven— Ivan Sundqvist, Ägarna och makten i Sveriges börsfö- retag 1985, Förlags AB Marieberg, Stockholm 1985. Gränsen för vad som här betraktas som större ägare är densamma som i det datamaterial som senare används för att studera maktkoncentrationen i det svenska näringslivet. Principerna för sammanslagning av andelar är också desamma. Se vidare avsnitt 4.6.1.

representerade andelen röster till i genomsnitt 54 procent. Det är således i första hand de små ägarna som inte besöker stämman.14

En tänkbar konsekvens är att andelen på stämman företrädda röster beror på hur spritt ägandet är. Hypotesen skulle närmare bestämt vara att bolag där merparten av aktierna är koncentrerade till ett fåtal ägare bör uppvisa en högre närvarofrekvens i andel röster räknat än bolag där små ägare sammantaget svarar för en stor del av innehavet. Som framgår av figur 4.3 får hypotesen fullt stöd. Relationen mellan den sammanlagda röstandel som innehas av större ägare och den på stämman företrädda röstandelen är i huvudsak ett till ett.

14. Robert Björkenw all & Lars Olof Pettersson, Makt och ägande 1 näringslivet”, LO, Stockholm 1985. Jfr även Ägandet i det privata näringslivet, SlND 1980. 5 s. 41—57.

Detta resultat innebär att man vid analysen av makten inom ett företag i praktiken kan bortse från den andel av rösterna som innehas av småäga- re. Maktfördelningen avgörs i huvudsak av det inbördes förhållandet mellan de större ägarnas innehav oavsett hur stor del av det totala röstetalet som dessa representerar.

Det är dock väsentligt att i detta sammanhang skilja mellan maktrela— tionens styrka, dvs. förmågan att vid en viss tidpunkt utöva makt, och dess stabilitet, dvs. skyddet mot förändringar i maktinnehavet. Som senare kommer att uppmärksammas kan småägarnas andelar under vissa betingelser vara av vikt för den senare aspekten.15

4.5.3. Från röstandelar till röstmakt

Även om många studier av makt och ägande i näringslivet slutar med att beskriva rösternas fördelning är andelen röster inte tillräckligt för att bestämma en ägares makt, inte ens i formellt avseende. Två faktorer komplicerar sambandet.

En faktor är beslutsregeln. Om det exempelvis i lag eller bolagsordning stadgas att beslut skall fattas enligt enhällighetsprincipen har varje ägare vetomakt. Alla ägare skulle då ha samma makt, oavsett storleken på deras kapitalandel eller röstandel. Det finns visserligen fall där denna situation är tillämplig, men för storföretagen är beslutsregeln sällan av praktiskt intresse eftersom beslut nästan alltid fattas enligt majoritetsprincipen.

Den andra komplikationen är att röstmakten inte endast är beroende av det egna innehavet av röster utan också av hur rösterna fördelas bland de övriga ägarna. Antag exempelvis att 60 procent av rösterna kontrolleras av en ägare och 40 procent av en annan. I detta fall berättigar inte de 40 procenten till mer än möjligen vissa minoritetsgarantier. I praktiken förfogar majoritetsägaren med sina 60 procent över hela makten. Antag nu att rösterna i stället fördelas på tre ägare, två med vardera 40 procent och en med 20 procent. Att ha 40 procent i denna situation betyder givetvis mer makt än i den föregående. Dessutom innebär en 20-proccn- tig röstandel lika mycket makt som en 40—proccntig. Vilka två ägare som helst kan bilda majoritet. Under majoritetsregeln och med den aktuella röstfördelningen är ägaren med 20 procent en lika värdefull koalitions— partner som dem med 40 procent.

Flera analysmetoder har utvecklats för att beskriva situationer av detta slag. Syftet är att karaktärisera en aktörs röstmakt givet en viss fördelning av samtliga aktörers röster. Resultatet sammanfattas i ett s.k. maktin- der.16 Ursprungligen utvecklades dessa metoder för att analysera makt i politiska organ, som t.ex. Förenta Nationernas säkerhetsråd och den

15. Jfr Kristian Rydqvist, The Pricing of S hares with Different Voting Power and the Theory of Oceanic Games, Handelshögskolan, Stockholm 1987.

16. För en översikt över denna litteratur, se Jan-Erik Lane & Hans Stenlund. "Vågmästarens makt", i Olof Petersson, red., Maktbegreppet, Carlssons, Stock— holm 1987 samtJan-Erik Lane & Hans Stenlund: "Begreppet makt", maktutred— ningen, rapport 9, 1986.

elektorsförsamling som väljer Förenta Staternas president. De visar sig emellertid även vara lämpliga för att beskriva makten över företag.

Beräkningen av maktindex tar framför allt fasta på i vilken mån aktören är utslagsgivande för kollektivets beslut. För det mått som här utnyttjas blir värdet noll i det fall det inte alls spelar någon roll hur aktören röstar. Skulle aktören alltid ha utslagsgivande position blir värdet ett. Indexvär— det kan tolkas som den relativa sannolikheten för att en aktör har utslags- givande ställning.17

Jämfört med det mått som ägarutredningen, med vissa förbehåll, ut- nyttjat har detta slag av maktindex två fördelar. Det fordrar, för det första, inte att rösterna fördelar sig på något bestämt sätt. Det tillåter, för det andra, att samtliga aktörers maktinnehav i företaget fastställs.18 Det senare är av avgörande vikt för möjligheten att i senare led beräkna maktkoncentrationen i näringslivet som helhet.

4.5.4. Från autonom till heteronom röstmakt

Beräkningen av maktindex utgör ett sätt att tolka röstandelar i termer av röstmakt. En fråga återstår emellertid att besvara, nämligen vad som skall anses utgöra en ”aktör”. Problemet handlar i praktiken om beroenden mellan aktörer. Lösningen på detta problem visar sig vara av stor vikt, inte bara därför att frågan i sig är av betydelse, utan därför att den också anvisar en väg från beskrivningen av makten över enskilda företag till beskriv- ningen av ekonomiska maktstrukturer.

I sin traditionella utformning bygger beräkningen av maktindex på någon typ av allmänt sannolikhetsantagande, i detta fall att alla koalitio- ner, eller röstningsmönster, är lika sannolika. Ett sådant antagande är hållbart endast så länge alla aktörer inom ett system handlar autonomt, dvs. oberoende av varandra. För en analys av näringslivets maktförhål- landen är antagandet många gånger helt orealistiskt. Om aktörer def inie- ras som de formellt distinkta ägarna skulle autonomi vara undantag snarare än regel.

Tidigare försök att lösa de problem som uppstår vid beroendeförhållan- den mellan aktörerna har huvudsakligen tagit endera av två vägar. En metod går ut på att slå samman aktörer som bedöms vara förenade av starka inbördes band. En vanlig strategi är t.ex. att samgruppera ägare som anses tillhöra samma ”intressesfär”. Metoden är emellertid förknip- pad med två problem. För det första är den grov. I många fall är aktörer varken helt oberoende eller helt beroende utan belägna någonstans mel- lan dessa extrempositioner. För det andra är kriterierna för att avgöra om en aktör skall betraktas som beroende eller oberoende ofta vaga. Risken

17. För en utförligare beskrivning av det valda måttet, Banzhafs normaliserade index, hänvisas till Westholm 1990. 18. Jfr SOU 1988:38, s. 88. Sedan varje ägares maktandel beräknats kan koncentra- tionsgraden om så önskas fastställas med hjälp av ett konventionellt koncentra- tionsindex.

är att beskrivningen av intressesfärer går i cirkel: man beskriver vad man väntar att finna.

En annan möjlighet är att utgå från faktiskt observerade koalitions- mönster i samband med omröstningar. Även denna metod är förknippad med två problem. Det ena är av rent praktisk art, nämligen det omfattande arbete som krävs för att insamla sådana data för ett stort antal företag. Den andra komplikationen är av teoretisk natur. Beräkningen av maktin- dex tar sin utgångspunkt i maktens formella logik. Det skulle strida mot metodens principer att i själva beräkningen även beakta aktörernas fak- tiska handlande och överväganden.

Denna synpunkt är särskilt relevant för en analys av näringslivet. En viktig norm i företagsvärlden är att inte låta interna konflikter komma till offentlig kännedom. Det är ingen tillfällighet att valspråket ”att vara, men inte synas” väglett Sveriges dominerande finansfamilj. Samstäm— mighet på ytan kan dölja stora konflikter.

Båda de metoder som ovan diskuterats reser sålunda invändningar av såväl teoretisk som praktisk natur. Det alternativ som här utvecklas löser flera av dessa problem, samtidigt som det möjliggör en förening av den ekonomiska maktens maktens individuella och strukturella aspekter. Me— toden bygger på en kombination av aktörsteori (i form av spelteori) och strukturteori (i form av nätverksteori).

Ett nätverk av ägarrelationer åskådliggörs i figur 4.4. Ett sådant nät- verk kan ses som bildat av två skilda slag av aktörer, nämligen slutägare och företag. Definitionen av en slutägare är att denne äger andra aktörer inom nätverket men inte ägs av dem. Företag definieras här som en aktör som ägs av andra aktörer inom nätverket. Alla relationer i nätverket går sålunda från slutägare till företag och från företag till företag. 1 det avbildade nätverket är därmed 1, 2 och 3 slutägare, medan 4, 5 och 6 är företag.

Företag utgörs endast av juridiska personer, medan slutägare kan vara såväl juridiska som fysiska personer. Juridiska slutägare kan vara av två olika slag, antingen juridiska personer som inte ägs (t.ex. stat, kommun eller vissa typer av organisationer) eller juridiska personer som ägs av aktörer utanför nätverket.

Den metod som kommer att brukas för att beräkna röstmakt inom ett nätverk tar hänsyn till den koordination mellan aktörer som ägandet ger möjlighet till . En på ägande grundad koordination kan uppstå av två olika skäl, antingen genom en direkt eller indirekt ägarförbindelse mellan två aktörer eller genom att de direkt eller indirekt ägs av en tredje aktör. I exemplet kan aktörerna 4 och 5 koordineras av båda mekanismerna. Aktör 4 äger andelar 1 aktör 5. Dessutom äger aktör 3 andelar 1 såväl 4 som 5. Aktörerna 1 och 5 kan koordineras eftersom 1 äger andelar i 5. För att bestämma vilken makt aktörerna 1, 4 och 5 har över aktör 6 måste man således ta hänsyn till den större sannolikheten för koordination mellan 4 och 5, och mellan 1 och 5, än mellan 1 och 4.

Relationerna mellan ägande, koordinationssannolikheter och röstmakt kan uttryckas i ett ekvationssystem. I praktiken blir ett sådant ekvations- system snabbt mycket komplicerat, särskilt om nätverket innehåller cyk— liska relationer. Beräkningsmetoden bygger därför 1 stället på en datori- serad simuleringsteknik.19

4.6. Makten över näringslivet

Den ovan förda diskussionen fäster uppmärksamheten på att makten över ett företag ofta beror av dess placering i ett vidare nätverk av ägarrelatio- ner. För att uppskatta styrkan i de enskilda maktrelationerna måste hänsyn tas till den omgivande ägarstrukturen. Den metod som här utvecklats löser detta problem genom att på ett explicit sätt placera in de olika aktörerna i det nätverk som utgör maktens kontext. Varje enskild maktrelation mäts med hänsyn tagen till samtliga övriga maktrelationer i nätverket.

Men när alla de enskilda maktrelationerna väl är kända kan nätverks- perspektivet utnyttjas åt andra hållet. Frågan är då inte längre hur de enskilda maktrelationerna beror av den omgivande strukturen utan hur strukturen kan beskrivas med utgångspunkt från de enskilda relationerna. Nätverksperspektivet är således centralt i två avseenden. Det möjliggör dels att hänsyn tas till helheten vid uppskattningen av de enskilda relatio- nerna, men det medger också en systematisk beskrivning av dessa en skil- da relationers betydelse för helheten.

Den beskrivning av det svenska näringslivets maktstruktur som här kommer att ges tar sin utgångspunkti fyra nyckelbegrepp: koncentration, centralisering, koordination, och komplexitet. Den närmare innebörden hos varje begrepp preciseras efter hand.

19. De empiriska analyser som nedan redovisas har utförts med ett för ändamålet nyutvecklat datorprogram. Prograrmnet har skrivits av Anders Westholm.

4.6.1. Dataunderlag

Det datamaterial som ligger till grund för beskrivningen är i huvudsak detsamma som det ägarutredningen utnyttjade. Vissa kompletteringar har dock gjorts. Likaså kan klassificeringarna skilja sig åt i enskilda detaljer. Underlaget är således inte helt identiskt med ägarutredningens.20

Materialet avser ägarförhållandena i det svenska näringslivet vid två olika tidpunkter, 1978 och 1985.21 Utgångspunkten är i båda fallen en företagspopulation (i fortsättningen kallad huvudpopulationen) beståen- de av självständiga svenska företag eller koncerner med minst 500 an- ställda. Dessa företag benämns fortsättningsvis storföretag.22

Huvudpopulationen innefattar samtliga storföretag på två undantag när. Det ena undantaget utgörs av ett fåtal företag vars verksamhet bedrivs under mycket speciella villkor, såsom Sveriges Radio, Dramaten och Operan. Det andra undantaget utgörs av ekonomiska föreningar, sparbanker, föreningsbanker samt ömsesidiga f örsäkringsbolag.23 Dessa företag ingår i undersökningen i den mån de förekommer som ägare. De ingår däremot ej som ägda. Anledningen är inte främst det faktum att dessa företag i strikt juridisk bemärkelse har medlemmar snarare än ägare. Skälet är istället att den formella kontrollen vanligen är relativt okomplicerad. Makten innehas formellt sett av medlemmarna på samma sätt som i andra föreningar eller såsom i medborgarnas förhållande till staten. Hur den reella maktutövningen i dessa företag sedan ser ut är en lika öppen som viktig fråga. Men svaret fordrar en annan typ av under- sökning än den här företagna.

I huvudpopulationen ingår även de statliga af färsverken trots att dessa ej är juridiska personer och formellt sett inte har någon ägare. Aff ärsver- kens organisation och betingelserna för deras verksamhet har under

20. Materialet har insamlats av Barbro Sköldebrand, Stora Huset AB. Sköldebrand har också bistått maktutredningen med många råd och upplysningar av värde för analysen, för vilket härmed ett varmt tack framföres. Ett tack riktas också till Rolf Skog, Mats Isaksson och Ragnar Bohman som vid olika tillfällen lämnat upplysningar som varit till hjälp vid bearbetningen. Ansvaret för de analyser som här redovisas och de slutsatser som därav dras är naturligtvis maktutredningens eget. 21. Närmare bestämt avses den situationen som förelåg vid årsskiftet 1978/79 respektive 1985/86 eller så nära dessa båda tidpunkter som det praktiskt sett varit möjligt att komma. 22. Dotterföretag, dvs. företag som till mer än 50 procent ägs av annat företag. har förts till moderföretaget. Begreppet företag syftar därför i många fall på hela koncerner snarare än enskilda bolag. Det finns två undantag från denna regel. Det ena utgörs av i Sverige registrerade dotterföretag med utländska mödrar. Den svenska delen av koncernen betraktas i detta fall som ett självständigt företag. Det andra undantaget består av ett fåtal fall där ägarandelen enligt tillgängliga uppgifter låg strax över 50 procent, men där det förelåg osäkerhet om huruvida ett dotterbolagsförhållande i lagens mening förelåg, och där ett sådant förhållan— de skulle varit lagvidrigt. Även dessa företag har betraktats som självständiga. 23. Enligt ägarutredningens uppgifter svarade dessa företag vid båda mättillfällena för drygt 10 procent av antalet anställda inom storföretagspopulationen. Se SOU 1988:38, s. 56 ff.

senare år alltmer kommit att likna dem som gäller för många andra företag. De behandlas därför analogt med övriga statliga företag. dvs. som ägda av staten.

Sammanlagt består huvudpopulationen av 272 företag för år 1978 och 270 företag för år 1985. Det totala antalet årsanställda i dessa företag uppgick båda åren till ca en och en halv miljon inklusive utlandsanställ- da. Det är av redovisningstekniska skäl svårt att avgöra exakt hur stor del av den totala sysselsättningen i Sverige som därmed innefattas. För år 1985 kan andelen dock uppskattas till minst 25 procent, sannolikt mer. Återstoden fördelar sig på mindre företag (ca 34 procent), sådan offentlig verksamhet som ej bedrivs i form av bolag eller statligt affärsverk (ca 37 procent) samt storföretag organiserade i föreningsform (ca 3 procent).24

För samtliga företag i huvudpopulationen föreligger kännedom om alla ägare som innehar en andel uppgående till minst 2 procent av kapital eller röster.25 Beräkningen av maktindex grundar sig på den relativa fördel- ningen av dessa ägares röstandelar inom respektive företag.26

För att få en någotsånär komplett bild av nätverket räcker det emeller- tid inte att ha uppgifter om de direkta ägarna till företagen i huvudpopu- lationen. Indirekt kontroll, t. ex. i form av s. k. ask-i-ask-ägande, har ofta stor betydelse. Materialet har därför kompletterats genom att följa ägar— kedjorna bakåt. I det fall ägaren är en fysisk person, en juridisk person som ej är ett företag, en ekonomisk förening, ett utländskt företag, eller ett företag som redan ingår i urvalet har sökandet avslutas. Om ägaren däremot är ett svenskt företag som ej är en ekonomisk förening och ej heller tidigare ingår i urvalet har även information om detta företags ägare insamlats. Sökandet har därefter fortsatt med utgångspunkt från det tillförda företaget tills dess att inga nya företag av angivet slag påträffas.

24. Uppgifterna grundar sig på de siffror som redovisas av ägarutredningen, SOU 1988138, tabell 3.3, 3.4, 4.1 och 4.2. För en diskussion av de beräkningsmässiga svårigheterna, se SOU 1988:38, s. 44 ff. Det är av skäl som där anförs också svårt att exakt avgöra i vilken utsu'äckning de undersökta storföretagens andel av den svenska sysselsättningen ökat eller minskat mellan 1978 och 1985. I absoluta tal stiger antalet sysselsatta i dessa företag något, men huvuddelen av ökningen hänför sig till de utlandsanstållda. Samtidigt ökar också det totala antalet sysselsattai Sverige. En försiktig slutsats är att storföretagens andel av den totala svenska sysselsättningen knappast var större 1985 än 1978. 25. I vissa fall ingår även mindre poster då dessa bedömts ha samband med någon av de större posterna i samma företag. 26. Vad som härvid kommer att betraktas som en och samma ägare avgörs av de sammanslagningar som gjorts i det grundmaterial som stått till förfogande. Sammanfattningsvis gäller följande: Innehav tillhöriga samma familj har sam— manslagits såvida det inte varit känt att olika familjemedlemmar agerat obero- ende av varandra. Familjekontrollerade stiftelser, t. ex. Wallenbergstiftelserna, har förts samman med familjens personliga innehav. Stiftelser och fonder med nära inbördes samband, t. ex. SE-Bankens olika aktiefonder, har slagits samman till en stiftelse eller fond. Aktier som innehas av de anställda i ett företag (exklusive företagsledningen) har summerats till en gemensam andel. Slutligen har också innehav hänförliga till någon gren av konsumentkooperationen, arbe— tarrörelsen. lantbrukskooperationen eller Länsförsäkringar förts samman till ett innehav för var och en av dessa sammanslutningar.

Tabell 4.2 Aktörssammansättning i 1978 och 1985 års ägarnätverk

”___—___—

Aktörskategori 1978 1985 Huvudpopulationen av företag 272 270 Tillkommande företag inkl. konsortier 41 79 Slutägare 392 459 Totalt 705 808

_______________.__—_———-—

Gränslinjen vid lokaliseringen av nya ägare har varit densamma som för huvudpopulationen, dvs. en kapital- eller röstandel på minst 2 procent.27

Hänsyn har även tagits till förekomsten av kända samarbetsavtal i form av s. k. konsortialavtal mellan ägarna till ett företag. Sådana avtal har behandlats på samma sätt som om konsortiet vore ett separat företag. Den direkte ägaren utgörs av konsortiet. Konsortiet betraktas i sin tur som ägt av sina medlemmar.

På detta sätt tillkommer ytterligare 41 företag eller konsortier för år 1978 och 79 för år 1985. Skillnaden mellan de båda åren speglar det faktum att det indirekta ägandet ökat i betydelse. Antalet slutägare upp- går till 392 för år 1978 och 459 för år 1985. Totalt får nätverket för respektive år den aktörssammansättning som redovisas i tabell 4.2.

Även om samtliga företag i huvudpopulationen förtjänar benämningen storföretag finns avsevärda storleksvariationer dem emellan. I ägarutred- ningens analyser av ägarkoncentrationen i enskilda företag väger samtli- ga bolag lika tungt. Ägarkoncentrationen i ett relativt sett litet företag, t. ex. Uppsala Buss, har lika stor betydelse för slutresultatet som koncen- trationen i något av Sveriges allra största företag, t. ex. Volvo. Vid en analys av maktstrukturen i näringslivet som helhet är det dock uppenbart att hänsyn måste tas till företagens storlek. Makten över Uppsala Buss skulle annars komma att jämställas med makten över Volvo.

Företagen har därför vägts med utgångspunkt från sin relativa storlek. Hänsyn har därvid tagits dels till antalet anställda, dels till det kapital som passerar eller verkar i företaget. Varje företags ekonomiska vikt har på detta sätt fastställts. Dessa ekonomiska vikter summerar till 100 procent för huvudpopulationen i sin helhet.28 Företag som ej tillhör huvudpopu-

27. Uppgifterna har i ett fåtal fall måst baseras på bedömningar av de sannolika ägarförhållandena. Några exakta uppgifter går helt enkelt inte att erhålla. I en undersökning från år 1987 konstaterades att ca 10 procent av de aktiebolag som är VPC—registrerade aktieägare över huvud taget inte står att finna i Patent- och rcgistreringsverkets obligatoriska aktiebolagsregister (Anders Thomasson, ”Vil— ka äger börs- och OTC—aktier?", Aktuell Information, Näringslivets Ekonomi— fakta, Stockholm 1987, s. 5). 28. Varje företags andel av helheten har först beräknats separat för vart och ett av tre mått: antal anställda, omsättning och balansomslutning. Andelarna har sedan sammanvägts varvid det andelsmått som beräknats med utgångspunkt från antal anställda multiplicerats med 0,50 och de båda kapitalbaserade måtten med vardera 0,25. Viktens exakta utformning torde inte vara av avgörande betydelse. Exempelvis leder en viktning som enbart utgår från antal anställdai allt väsentligt till samma resultat som de som nedan redovisas.

lationen ingår ej i vägningsförfarandet. Sådana företag har i samtliga fall vikten 0. De uppgifter som i det följande redovisas rörande olika aktörers andelar av makten i näringslivet avser, försåvitt inte annat anges, den andel av den ekonomiska vikten som aktörerna kontrollerar.

4.6.2. Koncentration

Tre begreppsliga distinktioner är av central vikt för att klargöra hur en undersökning av maktkoncentrationen i näringslivet som helhet skiljer sig från studiet av maktkoncentrationen i enskilda företag. Den första avser förekomsten av multiplicitet, dvs. att en och samma ägare samtidigt kontrollerar flera företag. Den andra gäller gränslin jen mellan direkt och indirekt makt. Den tredje och sista handlar om skillnaden mellan acykliska och cykliska strukturer.

Så länge studiet av koncentration endast avser de enskilda företagen bortses från det faktum att en och samma aktör kan utöva makt över flera företag. Vid undersökningen av maktkoncentrationen i näringslivet som helhet är däremot förekomsten av sådan multiplicitet av stor betydelse.

Den grundläggande skillnaden mellan de båda perspektiven illustreras i figur 4.5. Figuren visar två små ekonomier vardera bestående av fyra företag. I den första ekonomin ägs varje företag av en enda ägare. Maktkoncentrationen i de enskilda företagen är därmed total. Men ägaren till de fyra företagen är i intet fall densamme. Koncentrationen i närings- livet som helhet är sålunda väsentligt mindre. I den andra ekonomin har varje företag två ägare. Maktkoncentrationen i de enskilda företagen är därmed lägre än i det tidigare fallet. Men dessa två ägare är i samtliga fall desamma. Makten över näringslivet som helhet blir därmed mer samlad trots att koncentrationen i de enskilda företagen minskar.

En viktig slutsats är att maktkoncentrationen på de båda nivåerna kan utvecklas i helt olika riktning. Med utgångspunkt från ägarutredningens huvudperspektiv råder starkast koncentreration i den första ekonomin. I det perspektiv som här anläggs gäller däremot det omvända förhållandet.

I II

1 2 3 4 5 6 Ägarutredningens huvudperspektiv: I mer koncentrerad än 11 Maktutredningens huvudperspektiv: II mer koncentrerad än I L)! 0 x) 00

Figur 4 .5 Två perspektiv på maktkoncentration

De strukturer som redovisas i figur 4.5 är ovanligt enkla såtillvida att alla maktrelationer är direkta. I praktiken utövas emellertid den ekono— miska makten ofta via mer indirekta och därmed också mer komplicerade mekanismer. I figur 4.6 visas två exempel på nätverk innehållande indi— rekta maktrelationer. Diagrammen är av pedagogiska skäl fortfarande mycket enkla och överskådliga. I praktiken förekommer väsentligt mer komplicerade strukturer.

Det vänstra diagrammet visar ett acykliskt eller hierarkiskt nätverk. Nätverket är acykliskt i den meningen att det inte i något fall är möjligt att, genom att följa pilarnas riktning, återvända till utgångspunkten. Ett annat sätt att uttrycka saken är att det mellan varje par av aktörer som förbinds av en direkt eller indirekt maktrelation råder ett ordningsförhål- lande. Den ene aktören är antingen över- eller underordnad den andre. Strukturen är i detta avseende hierarkisk.

Det högra nätverket är däremot cykliskt. Kännetecknet på ett cykliskt nätverk är just att pilarna i vissa fall leder tillbaka till utgångspunkten, såsom i relationen mellan aktörerna 3 och 4. När det, såsom i detta fall, handlar om ett direkt reciprocitetsförhållande mellan två aktörer talar man i näringslivssammanhang ofta om korsvist ägande. I allmänhet kan dock cykliska relationer inbegripa fler än två aktörer och aktörerna kan dessutom förbindas av mer än en cykel.

Även ett cykliskt nätverk kan innehålla element av över- och underord- ning. Men hierarkin är aldrig fullständig. I exemplet är 1 och 2 överord— nade i förhållande till 3 respektive 4. Dessa två är i sin tur överordnade i förhållande till 5. Men mellan 3 och 4 råder inget ordningsförhållande trots att de är inbördes relaterade.

Maktfördelningen i dessa båda nätverk kan nu analyseras. Härvid antas för enkelhets skull att samtliga företag i respektive nätverk har samma vikt och att alla maktrelationer har samma styrka. Eftersom nätverken i båda fallen innehåller tre företag får varje företag vikten 1/3. Samtliga företag har två ägare varför maktrelationernas styrka antas uppgå till 0,5.

Acykliskt nätverk Cykliskt nätverk 1 2 1 2 3 4 3 ___—>” 4 5 5

F igar-4.6 Exempel på acykliskt respektive cykliskt nätverk

Varje aktörs makt i nätverket kan beräknas med utgångspunkt från två perspektiv: direkt makt respektive total makt. För att beräkna den direkta makten multipliceras först styrkan hos var och en av de maktrelationer som utgår från en given aktör med den ekonomiska vikten hos det företag som kontrolleras. Därefter summeras dessa produkter för aktören ifråga. Exempelvis uppgår den direkta makten för aktör 1 i det acykliska nätver- ket till 0,5 - 1/3 + 0,5 - 1/3 = 1/3. 1 tabell 4.3 redovisas den direkta mak- tens storlek för varje aktör i de båda nätverken. Summan av samtliga aktörers direkta makt inom ett nätverk blir alltid ett.

Fördelningen med avseende på direkt makt innebär dock ofta en under- skattning av den totala maktkoncentrationen. I det acykliska nätverket kontrolleras aktör 5 av aktörerna 3 och 4. Men dessa båda aktörer kontrolleras i sin tur av 1 och 2. Ytterst kontrollerar 1 och 2 således även 5. Makten över 5 är emellertid indirekt. För att beräkna den totala makt som innehas av 1 och 2 måste den direkta makten summeras med den indirekta.

Mätnin gen av indirekt makt utgår från begreppet sekvens. En sekvens är en uppsättning direkta relationer förbundna på ett sådant sätt att vandringen hela tiden sker i pilens riktning. I det acykliska nätverket bildar exempelvis 1 —> 3 —> 5 en sekvens. Däremot utgör ] ——> 3 (— 2 inte någon sekvens eftersom vandringen i det ena fallet skulle komma att ske mot pilens riktning. En sekvens som slutar i samma punkt som den börjar kallas en cykel.

Sekvenser och cykler kan ha olika längd och olika styrka. Längden avgörs av antalet relationer. En sekvens som bara består av enda relation har längden 1. Styrkan bestäms som produkten av styrkan hos de ingåen- de direkta relationerna.

Sekvenser och cyklar som utmärks av att startpunktcrna respektive slutpunkterna hos de relationer som utgör dess beståndsdelar är distinkta ges beteckningen elementära. I det cykliska nätverket är sekvensen 3 —> 4 —> 5 elementär medan däremot 3 —> 4 —> 3 —> 5 inte är det efter- som 3 förekommer som startpunkt vid två tillfällen. När begreppen sekvens och cykel forsättningsvis används avses endast de elementära varianterna.29

De båda nätverken i figur 4.6 är såpass enkla att de sekvenser och cykler som förekommer låter sig bestämmas genom direkt observation. I det acykliska nätverket finns t. ex. sex sekvenser av längden 1 och fyra av längden 2. I det cykliska finns sex sekvenser av längden 1, sex av längden 2, två av längden 3 och en cykel av längden 2. I större nätverk blir det i praktiken snabbt omöjligt att överblicka strukturen utan datorns hjälp. Exempelvis kan nämnas att nätverket för 1985 års svenska storfö- retag innehöll inte mindre än 7,5 miljoner sekvenser och cykler.

29. Termemas engelska motsvarigheter är path och cycle respektive elementary path och elementary cycle. Flera olika beteckningar förekommer inom den matema- tiska nätverksteorin. Den här utnyttjade terminologin har hämtats från Bernard Carré, Graphs and Networks, Clarendon Press, Oxford 1979.

Tabell 4.3 Direkt och total makt i acykliskt respektive cykliskt nätverk

Acykliskt nätverk Cykliskt nätverk Aktör Direkt makt Total makt Direkt makt Total makt 1 1/3 1/2 1/6 3/8 2 1/3 1/2 1/6 3/8 3 1/6 1/6 1/3 l/2 4 1/6 1/6 1/3 1/2 5 0 O 0 0 Summa slutägare 2/3 1 1/3 3/4 Summa samtliga l 1 1/3 1 1 3/4

Sedan samtliga de sekvenser och cykler som utgår från en given aktör fastställts kan vederbörandes totala makt beräknas. Liksom i fråga om den direkta makten, sker beräkningen i två steg. Först multipliceras styrkan hos varje sekvens eller cykel med den ekonomiska vikten hos den aktör kontrollen avser. Därefter summeras produkterna. Den indirekta makten erhålls som skillnaden mellan den direkta och den totala.

Den totala makten för varje aktör i de båda nätverken redovisas i tabell 4.3. Summeras den totala makten över alla aktörer visar den sig i båda fallen överstiga ett. Så blir alltid fallet i nätverk innehållande indirekta maktrelationer. När samtliga aktörer inbegrips innebär mät- ningen av total makt en slags dubbelräkning. I det acykliska nätverket kommer t. ex. makten över aktör 5 att räknas två gånger eftersom 3 och 4 kontrollerar 5, men 1 och 2 också gör det via sin makt över 3 och 4. Summeras enbart slutägarnas makt blir dock summan åter ett. Beräkning- en av total makt ger således möjlighet att undersöka maktfördelningen med avseende på slutägarna.

Det bör emellertid observeras att slutägarnas makt summerar till ett endast i det acykliska fallet. I det cykliska kommer däremot deras samla- de makt att understiga ett. Förekomsten av korsvist ägande och cykliska maktstrukturer innebär just att en del av makten frånhändas slutägarna och istället placeras hos styrelserna i de ägda företagen. Skillnaden mellan slutägarnas makt och totalen utgör ett mått på hur stor del av makten som berövats slutägarna. Måttet kan kallas cyklicitet. I exemplet uppgår cykliciteten till 1 3/4 = 1/4.

Graden av cyklicitet avgörs inte bara av i vilken utsträckning enskilda företag kontrollerar sig själva utan också av i vilken omfattning sådana företag i sin tur har makt över andra. I det aktuella examplet beror måttets värde dels av den självkontroll som utövas av företagen 3 och 4 men också av den makt som dessa företag i sin tur har över 5.

Den makt som utövas via cykliska relationer kan i sin tur uppdelas på de inblandade aktörerna. Resultatet av en sådan uppdelning kan kallas cykliska andelar. Fördelas makten på slutägare plus cykliska andeler kommer den att summera till ett även i ett cykliskt nätverk.

De maktfördelningar som på detta sätt resulterar från analysen av 1978 och 1985 års ägarnätverk redovisas i figur 4.7. Diagrammet beskriver den kumulativa fördelningen för de 50 mäktigaste slutägarna (inkl. cykliska andelar). Den horisontella axeln avser antal ägare. Ägarna har ordnats med utgångspunkt från hur stor andel av makten de förfogar över. Den vertikala axeln avser kumulerad maktandel. Avläses t. ex. kurvan vid siffran 10 på den horisontella axeln visar den vertikala hur stor del av den totala makten som de 10 största ägarna tillsammans förfogar över.

Uppenbart är att makten vid båda tillfällena är mycket koncentrerad. År 1978 svarade exempelvis de 5 största ägarna för ca 47 procent av makten, de 10 största för ca 61 procent och de 20 största för ca 71 procent. Men det anmärkningsvärda är att utvecklingstendensen inte går riktning mot ökad koncentration. Tvärtom minskar koncentrationsgraden. Kurvan för 1985 placerar sig huvudsakligen under den för 1978. De båda kurvor- na löper visserligen samman på nytt, men detta sker vid en relativt sen punkt i fördelningen. Koncentrationen blir därför högre för år 1978 än för år 1985 .

100

Kumulerad maktandel (procent)

90

80

70

60

50

40

30

20

10

Antal ägare 0 1 _r— | "1—

0 10 20 30 40 50

Figur 4.7 Koncentrationen av makt över svenska storföretag 1978 och 1985. Makten fördelad på slutägare och cykliska andelar.

Graden av koncentration kan sammanfattas med hjälp av ett koncentra- tionsindex, dets. k. Herfindahls index (H). Måttet beräknas som summan av de kvadrerade maktandelarna (uttryckta som proportioner) och grun- das på hela fördelningen (inte bara den del som visas i figuren). Vid fullständig koncentration, då en enda aktör innehar hela makten, blir värdet 1. Om makten är spridd på oändligt många lika stora andelar blir värdet 0. Värdena där emellan har en relativt enkel tolkning i termer av hypotetiska maktfördelningar där alla aktörer har lika stor makt. Om vi för ett ögonblick bortser från det faktum att aktörer är odelbara motsvarar värdet 0.075 för år 1978 en maktfördelning där 13,3 aktörer (1 / 0,075) vardera innehar 7,5 procent av makten. På samma sätt motsvarar värdet för 1985 en fördelning där 14,9 aktörer vardera innehar en andel på 6,7 procent.30

Såväl 1978 som 1985 innehas den största enskilda maktandelen av staten. Sammanlagt uppgår denna andel till ca 20 respektive 21 procent. Härav svarar kontrollen över affärsverken och de statliga företag som innehar en monopolställning (t. ex Systembolaget och Svensk Bilprov- ning) för ca 55 respektive 62 procent.

Den näst mäktigaste aktören är familjen Wallenberg. Vid båda tillfälle- na intar familjen rollen som den i särklass viktigaste makthavaren inom det privata näringslivet. Men Wallenbergs ställning har försvagats. År 1978 uppgick familjens maktandel till hela 16 procent. År 1985 hade andelen minskat till knappt 12 procent. Denna minskning svarar för en icke oväsentlig del av den sjunkande maktkoncentrationen i näringslivet som helhet.

4.6.3. Centralisering

Studiet av maktkoncentrationen bland näringslivets slutägare bygger i huvudsak på en klassisk maktmodell. Maktstrukturcn tänks ta formen av en eller flera pyramider. Det är i toppen av dessa pyramider maktkoncent- rationen är som störst.

Denna tankemodell är dock inte den enda tänkbara. Figur 4.8 visar återigen exempel på två små ekonomier. Med avseende på maktfördel- ningen bland slutägarna är de två ekonomierna identiska. Varje slutägare svarar för en tredjedel av makten. I ett annat avseende finns det emeller— tid en uppenbar skillnad mellan de båda strukturerna. Medan slutägarna i det första diagrammet fattar separata beslut rörande sina respektive företag, måste de i det andra komma fram till ett gemensamt beslut. 1 det senare fallet är makten som mest koncentrerad inne i nätverket snarare än i dess ändpunkter.

Skillnaden kan fångas med hjälp av begreppet centralisering. Vid ett studium av maktens fördelning på slutägare beaktas endast maktkoncent— rationen i nätverkets ändpunkter. Vid en undersökning av centralisering

30. För en närmare diskussion av måttet, se Frank A. Cowell, Measuring Inequality, Philip Allan, Oxford 1977. Jfr även SOU 1988:38, s. 341344.

o—(——————4=(——N

X/ ./X.

I lika koncentrerad som 11 men II mer centraliserad än 1

.::— LJ! 0

Figur 4 .8 Exempel på skillnaden mellan slutägarkoncentration och centralisering

uppmärksammas all maktsamling, oberoende av om den påträffas i nät— verkets yttre delar eller i dess inre.

Det finns även en annan principiellt viktig skillnad mellan de båda perspektiven. När maktkoncentrationen betraktas med avseende på slut- ägarna försvåras tolkningen av dessa slutägares heterogenitet. Med ut- gångspunkt från tanken om metodologisk individualism kan makt ytterst sett bara utövas av individer. Den makt som utövas via kollektiva insti- tutioner bygger på individers handlande och intentioner. När slutägaren är en institution infinner sig därför genast frågan: ja men vem har makten över institutionen?

Ofta låter sig denna fråga inte på något tillfredsställande sätt besvaras inom ramen för den aktuella studien. Nätverkets gränser avgörs av vad som är praktiskt möjligt att inbegripa i en enda undersökning. De blir därför i viss mån artificiella. Äganderelationerna upphör men maktrela- tionerna fortsätter.

Studiet av centralisering berörs i mindre utsträckning av dessa prob- lem. Att makten innehas av en institution innebär att den vid ett visst tillfälle måste uttryckas i ett enda beslut. Detta icke oväsentliga faktum äger giltighet och kan studeras oberoende av hur makten över institutio- nen i sin tur fördelar sig.

Hur kan då graden av centralisering mätas? Liksom i fråga om makt- koncentrationen bland slutägarna tar beräkningen sin utgångspunkt i aktörernas totala makt. Skillnaden ligger i att undersökningen av denna makts fördelning inbegriper alla aktörer, inte bara slutägarna. Såsom tidigare konstaterats uppstår därvid problemet att makten i vissa fall kommer att räknas två gånger varvid dess summa kommer att överstiga ett. Problemet löses genom att de olika aktörernas makt summeras i

storleksordning med början hos den som innehar den största maktande- len. I takt med att olika andelar tillförs summan, avförs de delar som annars skulle komma att dubbelräknas från den makt som innehas av de återstående aktörerna. Principen kan illustreras med utgångspunkt från figur 4.8. I diagram II är aktör 4 den mäktigaste. Dennes maktandel skulle därför komma att räknas först. Den makt som 4 har över 5, 6 och 7 avräknas sedan från den totala andel som innehas av 1, 2 och 3 innan summeringen fortsätter. Den slutliga summan blir då åter ett.

En undersökning av maktens centralisering är av särskilt intresse mot bakgrund av de redan kända utvecklingstendenserna under perioden 1978—1985. Ett viktigt inslag i den förändring som ägde rum var att stora delar av aktiestocken överfördes från privatpersoner till institutioner av olika slag. Dessa institutioner bestod till icke oväsentlig del av andra företag. Företagen kom således i högre grad att ägas av varandra.31

Till en del kan denna utveckling förstås som ett ökat inslag av korsvist och annat cykliskt ägande. Men ägandet via mellanhänder ökade också i omfattning. Oavsett vilken av dessa tendenser som kan sägas vara den viktigaste gäller att maktstrukturen kan tänkas ha utvecklats i riktning mot ökad centralisering trots att koncentrationen med avseende på slut- ägarna minskat.

Maktstrukturens centralisering vid de båda tidpunkterna redovisas i figur 4.9. Centraliseringsgraden visar sig i båda fallen vara högre än koncentrationen bland slutägarna vid motsvarande tidpunkt. Detta inne— bär att maktkoncentrationen i vissa fall är större i nätverkets inre än i dess ändpunkter. Men det handlar knappast om någon dramatisk skillnad.

Utvecklingstendensen mellan de båda tidpunkterna är också densam- ma som i fråga om koncentrationen bland slutägarna. Centraliseringen minskar snarare än ökar. Möjligen är denna tendens något svagare marke— rad än i det tidigare diagrammet. l—Ierfindahls index pekar dock på att skillnaden mellan de båda åren är ungefär densamma som för slutägar— koncentrationen. Inte heller i fråga om centralisering kan därför utveck- ligen sägas ha gått i riktning mot en mer sammanhållen maktstruktur.

4.6.4. Koordination

] den populära såväl som den vetenskapliga bilden av det svenska närings— livets maktstruktur intar begreppet sfär en nyckelposition. Ekonomin ses som sönderfallande i ett antal mer eller mindre distinkta grupperingar, t. ex. Handelsbankssfären, Wall-sfären och Volvo-Skanska-sfären. Sanno- likt utgör denna bild också en väsentlig del av näringslivets egen självför- ståelse.32

31. SOU 1988:38, s. 160 f. 32. Se t. ex. Anders Wall, ”Finansmannens betydelse för industriell utveckling", i Ingemund Hägg, red., Att äga stora företag, SNS Förlag, Stockholm 1987, 5. 97—105.

100

Kumulerad maktandel

90 (procent)

80 ......... 70 60 50—

401

30—

,,J

10—

Antal ägare 1 'T— 1 _l—_

0 10 20 30 40 50 ()

Figur4.9 Centraliseringen av makt över svenska storföretag 1978 och 1985. Makten fördelad med utgångspunkt från samtliga ägare.

Men begreppet och dess tillämpning är inte utan problem. För det första är det sällan riktigt klart vad som utgör det sammanhållande elementet i en sfär. En rad olika möjligheter är tänkbara och dessas implikationer för resultatet kan tänkas skilja sig åt. För det andra är det oklart hur de olika sfärernas interna homogenitet och inbördes heteroge— nitet skall definieras och mätas: Hur många och hur stora sfärer finns det? Hur tätt sammanhållna är de? Kan en sfär ingå i en annan? Vilken grad av ”sfäriskhet" råder egentligen i det svenska näringslivet? Slutligen innehåller själva sfärkonstruktionen en slags paradox: För att studera de olika sfärerna måste man först veta vilka de är men för att veta vilka de är måste man först ha studerat dem.33 Det föreligger därmed en risk för att beskrivningen blir cirkulär, att man bara bekräftar de strukturer man väntar sig att finna.

Den undersökning av sfärbildningen i det svenska näringslivet som här redovisas tar sin utgångspunkt i begreppet koordination. Vad som närma-

33. Paradoxen liknar den som uppstår vid studiet av makteliter. Jfr kapitel 9.

re bestämt avses är de möjligheter till på ägande grundad koordination som strukturen ger upphov till. Som tidigare diskuterats fordrar mätning- en av makten över enskilda företag kännedom om sannolikheten för koordination aktörerna emellan. Beräkningen av koordinationssannolik- heter är i detta sammanhang en förutsättning snarare än ett resultat. Men koordinationssannolikheterna är i sig själva av icke oväsentligt intresse. De erbjuder nämligen en möjlighet att på ett systematiskt sätt beräkna närhet och avstånd mellan samtliga aktörer i nätverket. Ju högre koordi- nationssannolikhet desto större närhet. Självfallet utgör det på ägande baserade koordinationsbegrepp som här utnyttjas inte den enda tänkbara grunden för ett sådant närhetsbegrepp. En väsentlig fördel är emellertid att det sammanhållande elementet därmed kan ges en bestämd och mät- bar innebörd.

Såväl slutägarkoncentratjon som centralisering torde i många fall ha empiriskt samband med förekomsten av koordination i ett nätverk. Men begreppet är inte logiskt bestämt av de övriga två. Figur 4.10 visar åter exempel på två små ekonomier. Med avseende på maktkoncentrationen bland slutägarna finns ingen skillnad mellan de båda, inte heller vad gäller graden av centralisering. De skiljer sig däremot med avseende på förekomsten av koordination. I diagram I föreligger inga möjligheter till på ägande grundad koordination mellan de tre företagen. Så är emellertid fallet i diagram 11 eftersom ägarna är gemensamma.

Graden av koordination kan mätas med hjälp av en korrelationskoeffi— cient. Om koordinationen är perfekt blir värdet 1. Om den inte överstiger vad som slumpmässigt kan väntas blir värdet 0. Måttet kan beräknas med avseende på samtliga par av aktörer i nätverket. Den analys som här redovisas avser dock endast huv udpopulationen av företag. Frågan gäller i vilken grad beslutsfattandet i dessa företag kan koordineras via ägande.

Den genomsnittliga koordinationsgraden mellan samtliga par av före- tag visar sig uppgå till 0,036 för år 1978 och 0,030 för år 1985. Värdena kan förefalla mycket låga. Orsaken är dock inte att möjligheterna till koordination genomgående är små. Det främsta skälet är istället att bara

I II 1 2 3 1 2 3 4 5 6 4 5 6

I lika koncentrerad och centraliserad som II men II mer koordinerad än I

Figur 4.10 Exempel på skillnaden mellan koncentration och centralisering å ena sidan och koordination å den andra.

en del av företagen är koordinerade med varandra. Antalet teoretiskt tänkbara parvisa relationer inom en population bestående av ca 270 företag är mycket stort (drygt 36 000). Endast om hela näringslivet sammanhölls i en enda sfär skulle man ha anledning vänta sig höga värden för samtliga dessa kombinationer.

Andelen par där koordinationen överstiger 0 uppgår till 17 procent (ca 6200 par) för 1978 och 15 procent (ca 5400 par) för år 1985. Den genomsnittliga koordinationsgraden bland dessa är 0,21 respektive 0,20. Så långt stämmer resultaten med den allmänna tendens som visat sig gälla i fråga om maktkoncentrationen och centralisering. Andelen parvist koordinerade företag minskar. Koordinationsgraden bland dessa sjunker.

Detta är dock inte hela bilden. Av vikt är också koordinationens närma- re fördelning inom företagspopulationen. Denna kan undersökas med hjälp av en s. k. klusteranalys. Analysen bygger på att de enskilda elementen, i detta fall företagen, gradvis förs samman till större grupper. I utgångsläget bildar varje företag en egen grupp. Därefter sker en parvis sammanslagning till allt större enheter. Vid analysens slut har samtliga element sammanförts till en enda grupp. I vilken ordning de olika företa- gen slås samman avgörs av deras inbördes närhet. Näraliggande grupper slås samman först. De intressanta resultaten återfinns således mellan analysens startpunkt och dess slut.34

Närhetsmåttet baseras på sannolikheten för koordination. Om koordi- nationen är perfekt är avståndet mellan aktörerna 0. Om koordinationen inte överstiger den som skulle kunna uppstå av en slump blir avståndet det maximala, dvs. 1.

Detta sätt att undersöka sfärbildnin gen i det svenska näringslivet har den stora fördelen att sfärerna inte måste konstrueras a priori. Vilka sfärer som utkristalliserar sig och hur starkt sammanhållna de är blir en empi- risk fråga.

Resultaten presenteras i figur 4.11. Diagrammen visar samtliga de sfärer innehållande minst tre företag som uppstår vid ett sammanslag- ningsavstånd på högst 0,8. De olika cirklarna indikerar det största ge- nomsnittsavstånd vid vilket sammanslagningen skett. Företagsgrupper kringärdade av cirklar med grova gränslinjer har slagits samman på ett mycket tidigt stadium i analysen. Dessa företag är mycket starkt koordi- nerade med varandra. Grupper omslutna av cirklar med tunnare gränslin- jer har slagits samman på ett senare studium. Företagen inom en sådan grupp är svagare koordinerade. Diagrammen visar de sammanslagningar som ägt rum vid fem olika avståndsnivåer. Den grövsta gränslinjen omsluter de fall där det största genomsnittsavståndet vid sammanslag- ningen var 0 (perfekt koordination). Den tunnaste gränslinjen omsluter företag där avståndet vid sammanslagningen var högst 0,8.

34. Det finns många olika slag av klusteranalys. Den här använda tekniken kallas average linkage. För en närmare beskrivning, se SAS/STAT Guide for Personal Computers, Version 6 Edition, SAS Institute, Cary 1987, s. 284—357 samt däri refererade arbeten.

Rydboholm

Ljungdahl , Åkerman s

Balken , Företagsfinans

1 978

Kinnevik, Korsnäs, Sandvik

Holmens

Praktikertjänst

Betongindustn', Euroc Säf veån,

Wermlands- ban ken

B onnierföretagen , DN , Graf oprint

Götabanken, SIAB, Uplandsbanken

Cardo Skandia

Iggesund

AGA, Borås Invest

Boliden, Esselte

Almedahl, Bahco, Gunnebo, Industrivärden,

Fagersta, PLM, Gränges, Handelsbanken

Beijerinvest, Sundsvalls-

Promotion, SCA ban ken

J & W, Scandiafelt

U psala—Ekeby

Ahlsell, Skånska Cement

Alfa-Laval

Astra, SIi—Banken

Ericsson, Selga

Hexagon, Incentive

Bofa Kabel

Atlas Copco, Garphyttan, Kema-Nobel, Nymölla, Papyrus, Saab, Stockholm-Saltsjön, Stora Kopparberg, Svenska Tändsticks

ASEA, Electrolux, Elverk, ESAB,

Fläkt Broströms, Göteborg—Fredrikshavn

Wilson- gruppen

ASEA Atom, Saléninvest

Beijer Bygg, Datasaab, Ellemtel, NK-Åhléns Johnson,

Anläggnmgswovnina ] ' S' saba Wicander

Apoteksbolaget, Domänverket, FFV, Luftfartsverket, Navigator, PK—Banken, Postverket, Pripps, SBP, SJ, Statsföretag, Studsvik, Svenska Varv, System— bolaget, Televerket, Vattenfall, Vin» & Spritcentralen

A—Pressen, Aftonbladet, BPA, Framtiden

Göteborgs hamn, Göteborgsbostäder, Göteborgshem

1985 OKG,

Sydkraft

Almedahl, Hevea

PRIAB B & B Invest, Bonnierföretagen, Wermlands _ DN, Grafoprint

banken

Götabanken, Proventus

Handelsbanken, Graningeverken

AGA, Hexagon, Uddeholm Strip, Uplandsbanken

Skandia, Skandia Int.

Argentus, Beijer, Munksjö, Sundsvallsbanken

Gunnebo, Industrivärden,

J M, NPL, PLM, Promotion, SCA

Cardo, Catena, Pharmacia, Sonesson, Volvo

Kinnevik, Korsnäs

Becker

R t

a 053 Bulten, Skåne-Gripen Kanthal Gotthard Nilsson, Holmens

Pegenova, Papyrus, Stockholm-Saltsjön, Swedish Match

Atlas Copco, Stora

Smedjebacken

Iggesund, MoDo

Linjeflyg, SAS

Ellemtel, Svalöf, Swedspan

Astra, Ericsson, SE-Banken

Parcon

Al fa-Laval , Incentive

Lundbergs, SIAB

Componenta, Nobel

Transatlantic

Fritidsresor Nordchoklad, Nordtend

A—Pressen, Aftonbladet, B PA, Framtiden

Broströms, Pharos, Saba— företagen

Anläggningsprovning, Apoteksbolaget, ASSI, Domän— verket, FFV, LKAB, Luftfartsverket, NCB, PK-Banken, Postverket, Pripps, Procordia, Samhällsföretag, SBP, SJ, SSAB, Studsvik, Svenska varv, Systembolaget, Televerket, TGOJ, Vattenfall, Vin— & Spritcentralen

Svenska Unilever

Aritmos, Margarinbolaget

I båda fallen utkristalliserar sig tre huvudsfärer, en med placering i diagrammens sydvästra hörn samt två med placering i centrum. Dessa tre omges av ett antal mindre grupper. År 1978 kringgärdas de två huvud- sfärerna i diagrammets mitt dessutom av en större cirkel. Cirkeln impli- cerar förekomsten av en viss integration mellan de båda huvudgruppema.

Den sydvästra huvudsfären förorsakar inga tolkningsmässiga svårighe— ter. Det sammanhållande elementet är här staten. Den undre av de båda centrumsfärerna utmärks också av en förhållandevis enkel struktur. Den viktigaste gemensamma nämnaren är i detta fall familjen Wallenberg. De företag som är starkast knutna till familjen återfinns i sfärens östra delar.

Den tredje huvudsfären är mer komplicerad. Här ryms för det första några av de företag som vanligtvis går under beteckningen Handels- banksgruppen. Kärnan i denna grupp återfinns i sfärens västra del, inom den cirkel som kringgärdar bl. a. Industrivärden, PLM, Promotion och SCA. Men här finns också en rad andra grupperingar. I sfärens östra fält återfinns t. ex. de företag som i första hand kontrolleras av Anders Wall. Sfärens sammansättning genomgår också påtagliga förändringar mellan de båda åren. Bland de företag som tillkommer märks Volvo, Skanska, Euroc, Sandvik och Korsnäs.

I motsats till de båda övriga huvudsfärerna består det sammanhållande kittet i detta fall inte av någon enkel makthierarki. Banden mellan de olika företagen uppstår till följd av flera bakomliggande krafter och ett icke obetydligt inslag av korsvist och cykliskt ägande. Sfären har närmast karaktär av ett andra börscentrum vid sidan av Wallenberggruppen. En gemensam nämnare är att det rör sig om större börsföretag.

Tolkningen av de övriga sfärema varierar. ] en del fall rör det sig om ett relativt enkelt hierarkiskt mönster, såsom i fråga om Bonniersfären i diagrammens nordvästra hörn. Men det finns också exempel på mer komplicerade strukturer.

Även sfärbildningen kan läggas till grund för en koncentrationsanalys. Analysen avser i detta fall inte koncentrationen av makt utan av i koor- dinationshänseende oberoende ekonomiska enheter. Huvudpopulation består av 272 respektive 270 formellt fristående storföretag. Men de förenas i många fall av starka inbördes band. De företag som i första hand är ägarmässigt koordinerade är dessutom ofta också de största. De tre huvudsfärerna är t. ex. inte dominerande antalsmässigt sett. Vid ett störs- ta sammanslagningsavstånd på 0,6 svarar de tillsammans för 28 respek- tive 26 procent av det totala antalet storföretag. Deras andel av den ekonomiska vikten är däremot mycket stor: ca 62 respektive 67 procent.

Koncentrationsgraden med avseende på antalet oberoende enheter av- görs delvis av var man sätter gränsen för oberoende. Resultatet redovisas därför som en kurva (figur 4.12). Den horisontella axeln visar vilken sammanslagningsnivå som tillämpas. Den vertikala uttrycker koncentra- tionsgraden. Liksom tidigare beräknas koncentrationen med hjälp av Herfindahls index. Beräkningen sker med utgångspunkt från företagens ekonomiska vikt

H .25 1978 1,0

.20

.00 _'1 "T— _'l——l

.00 .20 .40 .60 .80

Största avstånd vid sammanslagning

Figur 4.12 Koncentrationen av i koordinationshänseende oberoende ekonomiska enheter inom populationen svenska storföretag 1978 och 1985.

Vid sammanslagningsnivån 0 finns två indikationer för respektive år. Den nedre av dessa visar koncentrationsgraden i utgångsläget, dvs. då varje företag betraktas som oberoende. Den övre visar resultatet efter sammanslagning av de företag som är perfekt koordinerade. Redan vid denna punkt når Herfindahls index en nivå som för 1985 motsvarar en fördelning på endast 13 likstora enheter. Tillämpar man en något frikos— tigare gräns stiger koncentrationen ytterligare. Vid ett största samman— slagningsavstånd på exempelvis 0,4 motsvarar lI-värdet en population bestående av knappt 8 likstora enheter.

Utvecklingstendensen mellan de båda åren är i det här undersökta avseendet inte entydigt densamma som i de tidigare fallen. Kurvan för 1985 ligger över den för 1978 ända fram till ett sammanslagningsavstånd på 0,8. Ändå konstaterades i inledningen till detta avsnitt att den genom- snittliga koordinationen mellan företagen i huvudpopulationen var högre 1978 än 1985. De omedelbara förklaringarna är i huvudsak två. För det första väger de allra största företagen ekonomiskt sett tyngre 1985 än 1978. Storleksskillnaderna inom storföretagspopulationen har ökat. Samtidigt är koordinationsnivån som högst bland de allra största företa- gen. För det andra är koordinationsmönstret för 1978 mera diffust. En del av sambanden mellan främst börsföretagen går på tvärs mot den huvud- sakliga sfärbildningen. Mönstret för 1985 är mera utkristalliserat. Av- gränsningen mellan olika sfärer har blivit tydligare.

4.6.5. Komplexitet

Komplexitet är knappast något entydigt begrepp. Även om ämnet begrän- sas till näringslivets maktstrukturer är en rad olika innebörder tänkbara. Till de aspekter som utan tvivel pockar på uppmärksamhet hör förekoms— ten av cykliska strukturer. Cykliska relationer är till sin natur väsentligt mer svårbegripliga och svåröverblickbara än hierarkiska.

Ägarutredningen konstaterar i sitt betänkande att korsvist och annat cykliskt ägande vann ökad spridning under perioden 1978—1985. Den undersökning som här genomförts gör det möjligt att ge ett närmare svar på frågan om hur mycket denna ökning betytt ur maktsynpunkt.35

Som tidigare diskuterats kan betydelsen av cykliska maktstrukturer fångas med hjälp av begreppet cyklicitet. Cykliciteten utgör ett mått på hur stor del av makten som via cykliskt ägande frånhänts slutägarna. År 1978 uppgick denna andel till 7 procent. Sju år senare hade siffran stigit till drygt 13 procent. Betydelsen av cyklisk makt genomgick alltså i det närmaste en fördubbling.

Tabell 4.4 visar de företag i respektive nätverk som till mer än 10 procent var självkontrollerande”. Som framgår ökade antalet sådana företag mellan de båda tidpunkterna. Även graden av självkontroll visade i flera fall en ökning. Några av företagen hade 1985 uppnått i det närmaste full kontroll över den egna bolagsstämman.

Men den ökade graden av cyklicitet beror inte bara på dessa tendenser utan också på att flera av de självkontrollerande företagen samtidigt stigit fram som viktiga ägare av företag som ej själva ingår i någon cykel. Typexempel på företag som i ökad utsträckning blivit självkontrolleran- de och samtidigt ökat sin makt över andra företag är Skanska och Volvo.

En annan aspekt av komplexiteten gäller ägarkedjornas längd. Ju läng- re dessa kedjor blir desto mer svåröverblickbart blir ägandet. Även här noteras en ökning. Tendensen kan avläsas på flera sätt. Som tidigare nämnts steg antalet företag som måste tillföras nätverket för att ge en någotsånär komplett bild av ägarstrukturen. Resultatet speglar bl. a. en utveckling i riktning mot bolagiserat privatägande. Fler och fler privat- personer väljer att agera via olika typer av holdingbolag istället för att personligen framträda som ägare. Skälen kan i en del fall vara rent skattemässiga. Men det kan också handla om informationstekniska för- delar. I samband med större aktieaffärer kan det i vissa fall vara av stor vikt att aktörens namn ej röjs. Att få fram tillförlitliga och exakta uppgif- ter om ägandet i denna typ av holdingbolag är ibland Svårt eller helt omöjligt.37

Den ökade komplexiteten med avseende på ägarkedjornas längd kan också avläsas på ett mer systematiskt sätt, nämligen med utgångspunkt

35. SOU 1988:38, s. 120131. 36. Graden av självkontroll mäts som den summerade styrkan hos alla de cykler i vilket företaget ingår. 37. Jfr Thomasson 1987.

Tabell 4.4 Företag med självkontroll uppgående till minst 10 procent inom 1978 respektive 1985 års ägarnätverk

"&_—___—

1978 1985 Företag Självkontroll % Företag S jälvkontroll % M_— H uvudpop ulatt'onen H uvudpop ul at ionert Industrivärden 49 Skanska 89 Asken 49 Kinnevik 64 Skånska Cement 47 Korsnäs 58 Företagsfinans 46 Industrivärden 49 NKaÅhléns 41 Sabaföretagen 45 J. S. Saba 41 Euroc 45 B alken 30 SCA 34 Promotion 24 Volvo 28 SCA 21 Bol iden 24 C ustos 1 1 C ardo 23 __ Promotion 15 Ovriga ABV 11 Carnegie 46 Argentus ll Opus 41 Beijer 11 Protorp 19 Munksjö 10 Gorthon 1 5 Öresund 1 1 Övriga Opus 60 Asken 45 Protorp 29 Forsinvest 24 C ustos 14 Företagsfinans 11

___—___

från betydelsen av indirekta maktrelationer. Ett mått på dessa relationers styrka låter sig konstrueras på basis av beräkningen av total makt. Om strukturen är maximalt enkel, dvs. om alla maktrelationer är direkta, blir värdet 0. Om maktkedjorna är oändligt långa antar koefficienten värdet 1.38 Resultatet för år 1978 visar sig vara 0,39. År 1985 har siffran stigit till (),43.

En tredje aspekt av komplexitetsbegreppet gäller den ökade betydelsen av institutionella ägare vid sidan av företag. Sådana ägare, bl. a. försäk- ringsbolag och aktiefonder av olika slag, har vanligen sitt innehav förde- lat på ett stort antal relativt små poster i olika företag. I de större börsföretagen, där ägandet i vissa fall är spritt på ett ganska stort antal händer, blir dessa poster ibland ändå så stora att de ger möjlighet till ett betydande inflytande. I vilken grad de institutionella placerarna begagnar sig av detta inflytande, och hur den reella makten över de aktuella institutionerna i sin tur ser ut, framstår emellertid icke sällan som oklart. Även i detta avseende kan därför makten över näringslivet sägas ha blivit svårare att överblicka.

38. Måttet definieras som 1 — l/x, därx är summan av den totala makten för samtliga aktörer i nätverket.

4.6.6. Makten över näringslivet: sammanfattning

Äganderätten i aktiebolag är till sin konstruktion sådan att den ger utrym- me för stora variationer i fråga om hur makt utövas och fördelas. En icke oväsentlig del av maktutredningens arbete har därför bestått i att utforma modeller som gör det möjligt att närmare undersöka näringslivets makt- struktur på en mer övergripande nivå. Ett viktigt resultat är att strukturen inte låter sig fångas med hjälp av ett enda begrepp. Fyra olika aspekter har här kunnat preciseras: koncentration, centralisering, koordination och komplexitet. Maktstrukturens utveckling i dessa avseenden behöver inga- lunda gå i samma riktning. Inte heller behöver utvecklingen i näringslivet som helhet stå i samklang med den som återfinns i de enskilda företagen.

Undersökningsresultaten visar att maktkoncentrationen inom närings- livet som helhet är mycket hög. Ett överraskande faktum är emellertid att utvecklingen under den undersökta perioden gått i riktning mot minskad snarare än ökad koncentration. Detta gäller oberoende av om uppmärk- samheten främst inriktas på slutägarnas makt eller på maktfördelningen bland samtliga ägarkategorier.

Resultatet kan i förstone synas paradoxalt. Ägarstrukturen i enskilda företag har blivit mer koncentrerad. Ändå minskar maktkoncentrationen i näringslivet som helhet.

De båda slutsatserna är emellertid fullt förenliga. För det första avgörs maktfördelningen inom ett enskilt företag främst av den relativa fördel- ningen mellan de större ägarnas innehav. Denna fördelning har endast i mindre utsträckning förändrats. Överföringen har i huvudsak skett från mycket små ägare till större, medan det relativa storleksförhållandet mellan de större ägarnas andelar inte förskjutits i samma utsträckning. För det andra finns ingen entydig koppling mellan maktfördelningen i de enskilda företagen och maktkoncentrationen i näringslivet som helhet. Den senare avgörs främst av i vilken omfattning det finns ägare som utövar stort inflytande över flera företag samtidigt. Utvecklingen har här inneburit att några av de allra mäktigaste ägarnas ställning försvagats till förmån för aktörer vars innehav tidigare varit ganska begränsat.

Två olika perspektiv är av vikt för förståelsen av den förändring som ägt rum. Det ena handlar om de rent ekonomiska betingelserna för aktieplaceringar.39 Utvecklingen under perioden gjorde det mer attrak- tivt för vissa typer av aktörer, t. ex. icke-finansiella företag, att investera i aktier. De medel som stod förfogande för sådana placeringar kom också att växa i olika takt inom olika grupper. En kraftig förmögenhetstillväxt ägde exempelvis rum på fastighetssidan. Vissa av de stora förmögenhets- innehavare som därvid tillkom, t. ex. familjen Lundberg, valde att omsät- ta kapitalet på aktiemarknaden.

Det andra perspektivet fäster uppmärksamheten på den klimatföränd— ring som ägt rum inom näringslivet. Konkurrensen om makten har skärpts. Förhållandet mellan olika ägargruppcr präglas inte längre av

39. Se SOU 1988138, 5. 288—294.

ömsesidig respekt för de etablerade intressesfärema. Fientliga uppköps- erbjudanden och öppna maktkamper har blivit vanligare.40 Gränsen för vad som kan betraktas som ett säkert maktinnehav har därvid kommit att förskjutas uppåt. Det ökade bruket av röstvärdesdifferentiering och den mer koncentrerade ägarstrukturen i de enskilda företagen kan båda tolkas som försvarsåtgärder mot försök till maktövertaganden.41 De innebär varken att maktkoncentrationen i näringslivet som helhet ökat eller att dagens makthavare sitter säkrare i sadeln än tidigare. Tvärtom har de gamla etablerade maktgrupperingarna i vissa fall tvingats uppge en del av sitt maktinnehav samtidigt som risken för fientliga angrepp blivit större. Makten inom näringslivet går en osäker tid till mötes.

4.7. Storföretagen och makten42

Det moderna storföretaget, sådant som det växte fram under årtiondena kring sekelskiftet 1900, skapade på flera sätt nya förutsättningar för de stora aktieägarnas verksamhet. En äldre tids storföretagare var normalt även företagsledare och en allmänt ekonomiskt aktiv individ. Storföreta- get, med en företagarfunktion uppdelad på specialister, gav nya möjlighe- ter. Åtminstone de största företagen kunde själva fungera som mellan- nivåer där interna beslut enligt etablerade rutiner ersatte marknadskrafter- nas spel.

4.7.1. Ägarmakt och företagsledarmakt

Den växande skaran av tjänstemän med specialistkunskaper inom företa- gen representerade i sig en betydande maktresurs genom sin starka ställ- ning som tekniska, finansiella och administrativa experter. Det moderna industrisamhället hade svårt att fungera utan deras kompetens och de var därmed i hög grad makthavare i detta samhälle. Detta faktum har ofta tolkats som att företagsledare och det skikt av högre tjänstemän från vilket professionella företagsledare rekryteras, blivit de nya makthavarna inom företagssfären. Företagsledarmakten skulle enligt denna tanke ha ersatt ägarmakten. Redan för ett halvsekel sedan myntades uttrycket ”direktö- rernas revolution”.

Det är möjligt att denna tanke har sitt berättigande i många industrilän- der men som beskrivning av maktförhållandena inom svenska storföretag är den knappast hållbar. De präglas i stället av att en rad aktiva ägare utövat en påtaglig makt och inte minst aktivt styrt urvalet av chefer. Detta har medfört att många tjänstemän med karriärambitioner utvecklat starka lojaliteter till ägargrupperna. En stark och aktiv ägare har ofta setts som en allierad snarare än en konkurrent om makten. Den makt ägaren

40. SOU l990:1. 41. Rydqvist 1987, s. 138. 42. Om inte annat anges baseras detta avsnitt på Jan Glete, ”Ägarkoncentrationen och den politiska ekonomin", att publiceras i Eidem & Skog. red.

besitter genom kontakter med andra makthavare är värdefull även för företagsledaren.

Företagsledarmakten var som starkast under storindustrins etablerings- fas under 1900-talets första hälft. Det var då vanligt med ärftliga före— tagsledardynastier inom storföretagen. Under senare årtionden har detta varit mindre vanligt och de allt snabbare skiftena av verkställande och vice verkställande direktörer inom storföretagen är ett tydligt belägg för att chefer är utbytbara och ersättliga på ett helt annat sätt än tidigare. Aktiva ägare har visserligen fått utveckla ny kompetens, exempelvis förmåga att hantera företagsledare snarare än konkreta företagsproblem, men de som lyckats härmed torde ha lika goda möjligheter att utveckla makt som en äldre tids ägare.

Det är därför mindre fråga om att ägarna utvecklar makt över storföre- tagen utan mer om hur denna maktutövning går till. Den ovan presente— rade kedjemodellen för sambandet mellan kapital och makt skall inte tolkas som att ägarinflytandet utövas genom ett enkelt hierarkiskt sam- band, genom direkta order. Ägarnas makt baseras givetvis ytterst på själva kapitalägandet, men utövas ipraktiken genom ägarnas förmåga att skapa möjligheter för företaget. Av särskild betydelse är här ägarnas rådgivarroll och förmåga att etablera nätverk av specialister samt att legitimera företaget i näringslivet. För att kunna utöva ett aktivt inflytan— de måste ägarna organisera sig så att de får tillgång till kritiska resurser för företaget.43

4.7.2. Storföretagens nätverk

De personliga ägarnas makt är relativ och indirekt, men samtidigt vittför— grenad. Näringslivet kan ur maktsynvinkel indelas i tre kategorier: ägar- grupper, bank grupper och företagsgrupper. Ägarna kan vara såväl person- liga familjer som institutionella placerare, bankerna kan vara styrda av starka ägare eller av sina direktörer medan makten över företagen kan ligga hos ägare, banker eller företagsledning. De renodlade ägar-, kredit— och företagssfärerna är teoretiska konstruktioner och i den svenska verk- ligheten har en hög grad av intressesammanflätning mellan de tre sfärema förekommit. De personliga ägarna har i denna sammanflätade maktstruk- tur intagit en nyckelroll. De har kunnat uppträda i alla tre sfärema samtid- igt. De har på en och samma gång varit fysiska personer som kunnat uppträda i styrelser, som förhandlare och som innehavare av kapital vilket kunnat placeras i aktier som givit makt.

De tre typerna av grupper kan ses som mellan- eller samarbetsnivåer för ekonomiska aktörer som genom att delta i dem får snabbare informa- tion, kontaktnät och möjlighet att reducera risker och transaktionskostna- der. I princip är det inte alls nödvändigt att storägare ingår i sådana grupper; ägandet kan vara spritt på många små ägare och aktörerna kan

43. Anders Lundgren. "Ägarna som resurs i företaget", att publiceras i Eidem & Skog, red.

vara professionella tjänstemän. Storägare har emellertid en uppenbar fördel som aktörer eftersom de disponerar en privatförmögenhet och det fordras ett avsevärt mått av personlig inkompetens för att upphäva denna fördel.

Ägargrupperna har sitt ursprung i de personer och familjer som varit initiativtagare till nya företag eller till företagsreorganisationer. Bank- grupperna har sina rötter i 1800-talets företagarvärld men fick sin för en stor del av 1900-talets karaktäristiska utformning genom en våg av bankfusioner på 1910-talet följd av en serie företagskriser på 1920- och 1930-talet. Svenska Handelsbanken och Skandinaviska Banken blev koalitioner för ett stort antal ägargruppcr och företag medan Stockholms Enskilda Bank var centrum för familjen Wallenbergs företagarverksam- het. Företagsgrupperna slutligen har sitt ursprung i de mäktiga tekniska och kommersiella organisationer som den svenska storindustrin kom att utgöra.

Dessa tre typer av maktgrupper, totalt några dussin centra för ekono- misk makt, är delvis överlappande och i många fall sammanvävda med varandra. De flesta ägargrupperna har större aktieinnehav i mer än ett industriföretag och de är normalt nära lierade med en av banksfärerna. Bankgrupperna omfattar en yttre och en inre sfär. Den inre sfären är med ägarband knutna till banken (indirekt eftersom banker inte får äga företag annat än i krislägen), den yttre utgörs av finansiellt självständiga företag och ägare som anser det förmånligt att upprätthålla fasta band med en bank och med andra aktörer inom bankens krets. De yttre och inre sfärema är sammanvävda med nät av ömsesidig styrelserepresentation och täta affärsförbindelser. Industrigrupperna har präglats både av stor självständighet hos maktmedvetna industriledare, i åtskilliga fall in- dustriledardynastier, och av långvariga anknytningar till en ägargrupp och en bankgrupp.

Ägarnas roll i detta vittförgrenade nät av formella maktförhållanden, informella personkontaktcr, traditionella samarbetsförhållanden och hävdande av revir och etablerad kompetens är svår att fånga i exakta termer. Å ena sidan kan hänsyn till andra ägare, banker och företagsleda- re tendera att minska deras makt, men å andra sidan har nätverken givit de aktiva ägarna vidsträckta operationsmöjligheter. Med ett begränsat kapital kan en ägare genom goda bank- och industriledarkontakter utöva betydande makt över många företag samtidigt. Inte minst viktigt i detta sammanhang har varit deras förmåga att finna framgångsrika företagsle— dare.

4.7.3. Storföretagen och den politiska makten

Frågan vilken betydelse dessa förhållanden har för storföretagarnas poli- tiska makt är svårbesvarad, inte minst av det skälet att det rör sig om latenta politiska konsekvenser. De ägar-, bank- och företagsgrupper som växte fram under det industriella genombrottet har varit påfallande homo-

gena och inriktade på inbördes samarbete. De har präglats av att många band förenat dem och de har kunnat utjämna eventuella inbördes intresse— motsättningar. Nya aktörer på den ekonomiska arenan har hittills i allmän- het kunnat koopteras i åtminstone någon av de tre typerna av grupper. Det har därmed blivit få inbrytningspunkter för den politiska sfären, som stått inför ett kompakt block av sammanvävda intressen och maktpositioner. Ett förstatligat affärsbanksväsende skulle ha fått påtagligt svårt att rekry— tera personer med industri- och ägarkontakter till styrelse- och direktions— poster. Storbankernas ställning i banksfären kan inte överflyttas till ett eventuellt förstatligat bankväsen eftersom de personliga kontaktnät som denna makt reellt består av inte skulle följa med i köpet.

Det är föga sannolikt att stora ägare kunnat utöva något större politiskt inflytande enbart i kraft av personliga förbindelser in i det politiska etablissemanget, sådant det sett ut i Sverige sedan l900-talets början. Deras indirekta politiska makt har härletts ur dels deras egen ekonomiska makt, dels den politiska sfärens ekonomiska vanmakt. Storägarna har lyckats bevara och vidareutveckla både kompetens och kontakter inom storföretagssfären samtidigt som det varit praktiskt omöjligt för politiker med ekonomisk—politiska ambitioner att bygga upp likartade kontakter och kompetens. Ägarna har kunnat utöva både makt att bevara (de etablerade maktförhållandena) och makt att förändra (utveckla företagen så att de blivit långsiktigt livskraftiga).

En grundsten i den svenska modellens samhällsbygge är den historiska kompromissen mellan arbete och kapital. Storföretagens framgång har varit av avgörande betydelse för välståndsutvecklingen. Storägamas krav på en ”frizon” kring ägarfrågan har fått stort genomslag. Detta kan avläsas både i ringa framgång för krav på ingrepp mot deras makt och i att sådana krav över huvud taget sällan framställts från etablerade politi- ker. Även med dagens otillfredsställande forskningsläge vågar man fast— ställa att de makthavande politikernas behov av att föra dialog med storföretagssfären har varit större än ägarnas behov av att tala med politiker. Orsaken är bl.a. att ekonomin i huvudsak varit fri från förödan— de kriser som hotat att rasera ägarnas kapitalbas. Ägarna har i huvudsak kunnat bestämma villkoren för dialoger med politikerna. En handfull personer med till stor del ärvt kapital, ärvda kontaktnät och utan någon personlig förankring hos de breda folklagren har haft en dominerande ställning i det ekonomiska livet och det moderna Sveriges samhällsut- veckling.

4.7.4. Ägarkoncentrationen och demokratin

Lever den graderade rösträtten kvar i det fördolda? Har stora ägare till företag och aktier genom själva koncentrationen av ägandet en politisk maktposition som går långt utöver den som tillkommer dem i egenskap av medborgare? Innebär detta då även att betydande politisk makt kan ärvas tillsammans med den ägda förmögenheten?

Frågan har här främst besvarats med att peka på de möjligheter att utöva politisk makt som står storägarna till buds. Storägarna har i det demokratiska Sverige behållit sin legitimitet som ekonomiska makthava- re. De har därmed även lyckats bevara den del av den politiska makten som syftar till att skydda den ekonomiska makten från ingrepp från den politiska sfären. Från ett socialistiskt perspektiv var det under tidigt 1900-tal naturligt att föreställa sig att statens demokratisering skulle ske utan att det traditionella sambandet mellan ekonomisk och politisk makt bröts, dvs. att en demokratisk stat skulle på något sätt samordnas med en demokratiserad kontroll över företagen. Så blev det inte.

Det demokratiska idealet idag uppfattas snarare så att en del sfärer av samhällslivet inte bör stå under politisk kontroll. Äganderätten och nä- ringsfriheten motiverar varför makten över företagen bör vila i privata händer och inte i politikernas. Företagandets huvudforrn i kapitalistiska samhällen, företag, står endast genom formella regelverk under demokra— tisk kontroll. Det förutsätts ha rätt att agera som det finner lämpligt så länge det inte bryter mot de lagar som staten stiftat.

Initiativ till företagarverksamhet kan tas av dem som utöver att ha idéer även lyckas mobilisera kapital till idéernas förverkligande. Här blir det existerande koncentrerade ägandet ett problem. Det enklaste sättet att mobilisera kapital är naturligtvis att redan äga det. Arvsrätten till storfö- retagande är här av avgörande betydelse. Kontrollen över tillgängligt kapital gör kapitalägarna till viktiga makthavare. De kan ta företagarini- tiativ och de som vill ta sådana initiativ har fördel av att ha goda förbindelser med kapitalägare.

Demokratiproblemet i samband med koncentrerat ägande skulle i för- sta hand kunna vara detta: en ojämn tillgång till möjligheter att ta nyskapande företagarinitiativ. Problemet med att storägarna också utövar viss politisk makt för att skydda sitt ägande blir då sekundärt. Huvudpro- blemet är hur alla i någon form skall få reell rätt att ta företagarinitiativ. Detta kan ske genom att bilda ett eget företag, genom kooperativt företa- gande eller genom möjligheter till egna initiativ på arbetsplatsen.

5. De organiserade intressena

Organisationernas ställning i den moderna demokratin aktualiserar ett fundamentalt dilemma i den pluralistiska demokratin. Å ena sidan fordrar demokratin att det finns självständiga organisationer. Å andra sidan kan just organisationernas självständighet bli ett hot mot demokratin.1

Det är inte svårt att räkna upp en rad skäl som talar för att fria organisationer är ett omistligt inslag i en pluralistisk demokrati. För det första bidrar organisationer till ömsesidig kontroll. Huvudalternativet till ömsesidig kontroll är hierarki. Men hierarki leder lätt till fåtalsstyre. Oberoende organisationer motverkar hierarkisk dominans. För det andra är organisationer nödvändiga för att demokratin skall fungera i stor skala. Frihet och organisation är oupplösligt förenade.

Men det finns också problem förknippade med det moderna organisa- tionsväsendet. För det första kan organisationer vidmakthålla och förstär- ka existerande ojämlikheter. För det andra kan organisationer deformera medborgarandan genom att gynna särintressen och partikularism. För det tredje har organisationerna stor makt över dagordningen; frågor som inte stöds av organiserade intressen har svårt att komma fram. För det fjärde, slutligen, hotas den representativa demokratin. Många frågor måste över- låtas på organisationerna. Men denna decentralisering och delegering kan ibland gå så långt att organisationerna tar över helt och hållet. De valda representanterna har fortfarande ansvar, men ingen makt.

Denna dubbelhet i bedömningen av intresseorganisationernas ställning i demokratin förekommer inte endast i den samhällsteoretiska diskussio- nen utan även i den allmänna opinionen.2 Såväl teoretiska som empiriska skäl ger vid handen att bedömningen av organisationerna måste åskådlig- göras av åtminstone två dimensioner. En dimension avser organisationer- nas positiva effekter. De som menar att organisationerna lämnar ett viktigt bidrag till demokratin får höga värden på denna dimension. Den andra dimensionen representerar organisationernas negativa effekter, hur stora nackdelar organisationerna har.

Därmed kan uppfattningarna om intresseorganisationerna ta sig uttryck i fyra olika kombinationer. Den första utgörs av dem som menar att organisationerna lämnar ett positivt bidrag till demokratin samtidigt som

1. Robert A. Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy: Aatonomy vs. Control, Yale University Press, New Haven 1982.

2. Mätningen redovisas mer detaljerat i Olof Petersson, Anders Westholm & Göran Blomberg, Medborgarnas makt, Carlssons, Stockholm 1989, kap. 8.

de negativa effekterna bedöms som små. Organisationerna anses vara till nytta utan att samtidigt vara till skada. Den andra kombinationen är att organisationerna enbart ses som skadliga; organisationerna anses här ha stora negativa effekter, men små positiva.

Men det finns ytterligare två kombinationer. De som anser att organi- sationerna har såväl små positiva effekter som små negativa effekter står för uppfattningen att organisationer rent allmänt har liten betydelse. Den sista kombinationen utgörs av dem som menar att organisationerna har både positiva och negativa effekter. Den pluralistiska demokratin kräver fria organisationer, men just fria organisationer kan hota den pluralistiska demokratin.

Den grupp som anser att organisationerna har negativa effekter, som hyser ”misstro” mot organisationerna, är mycket blandad. Den består dels av personer som rent allmänt är negativa till organisationerna. Men den utgörs också av personer som anser att den pluralistiska demokratin här står inför ett dilemma. Mäktiga organisationer kan förvisso utgöra en fara, men frånvaro av mäktiga organisationer är ännu värre.

5.1. Det organiserade Sverige

Det moderna organisationsväsendet i Sverige har en drygt sekellång his— toria. Det första skedets organisationer var ett uttryck för en kulturell protest. Väckelserörelsen och frikyrkorna riktade sig mot statskyrkans förstelnade lära. Nykterhetsrörelsens kamp mot alkolholmissbruket blev också en viktig skola i föreningsliv och kollektiv organisering. Senare blev de ekonomiska intressena utgångspunkten för organiseringen. Den ekonomiska föreningsbildningen var som mest intensiv runt sekelskiftet. Jordbrukarna slöt sig samman för att tillvarata sina intressen. Den snabbt ökande industriarbetarklassen bildade grundvalen för den organiserade faekföreningsrörelsen. En annan viktig del av folkrörelse—Sverige kom att utgöras av fritids- och bildningsorganisationer. Idrottsrörelsen blev en av de stora folkrörelserna.

Idag tillmäts folkrörelsema och föreningslivet en stor vikt i den off ent- liga förvaltningspolitiken. Människors engagemang i dessa organisatio— ner ses som ett grundläggande inslag i den svenska demokratin. Medbor- garna skall ges ”ökad delaktighet och ökad valfrihet genom större ansvar för folkrörelser, föreningar och kooperativ”.3 I propositionen om den offentliga sektorns förnyelse betonas föreningarnas betydelse: ”I ett re- formarbete som syftar till att göra människorna mer delaktiga i det fortsatta samhällsbyggandet inte minst på det lokala planet — är ett aktivt föreningsliv väsentligt."4

När folkrörelseutredningen 1987 skildrar dagens förenings-Sverige blir bilden övervägande ljus. Slutbetänkandet inleds med ett utrop: ”Ald-

3. Regeringens direktiv till follo'örelseuu'edningen; dir. 1986217. 4. Prop. 1984/85:202, s. 54.

rig tidigare har så många varit med i olika föreningar! Aldrig tidigare har vi förenat oss med andra för att kollektivt lösa gemensamma problem eller tillfredsställa gemensamma behov som nu!”5 Enligt utredningens beräkningar finns det i Sverige omkring 145 000 lokala föreningar an- slutna till någon riksorganisation med tillsammans över 31 miljoner medlemmar. Föreningar bildas för varje upptänkligt ändamål, skriver utredningen. ”Där finns idérörelsen med sitt breda program för samhälls- utvecklingen, där finns intresse- eller identitetsorganisationerna dit man ansluter sig för att man tillhör en viss grupp, där finns föreningar för hobbyverksamhet eller rätt och slätt gemenskap.” Föreningarna har, me- nar utredningen, ”en oerhörd betydelse för att skapa ett socialt nätverk i det område de verkar”. Den allmänna utvecklingen bedöms vara positiv: intresseorganisationerna har vuxit både vad gäller medlemsantal och aktiviteter. Det som mest bekymrade folkrörelseutredningen var de klas- siska folkrörelsernas kris. De ”idéburna rörelserna” tycktes ha problem med ”stagnerande eller till och med minskande medlemstal och låg

aktivitet”.6

5.1.1. Medlemsförankring

Bortsett från den viktiga reservationen att de klassiska, idébärande folk- rörelserna befinner sig i svårigheter är ändå den allmänt accepterade föreställningen att Sverige har ett mycket omfattande och livaktigt fören- ingsväsen. Organisations-Sverige är ett begrepp. Svenskarna, brukar det emellanåt sägas, är ett folk i ständigt sammanträde.

Stämmer då denna bild? Genom sin medborgarundersökning har makt- utredningen sökt dokumentera svenskarnas föreningsliv.7 Intervjuarna gick igenom en lång förteckning över skilda organisationer. Denna lista grupperas i 30 olika organisationstyper, från idrottsföreningar, över in- vandrarföreningar och nykterhetsloger till yrkesorganisationer. För var och en av dessa frågades om medlemskap och förtroendeuppdrag i fören- ingen och om man under det senaste året varit aktiv i föreningen. Tabell 5.1 visar hur stor andel av befolkningen som är medlem i respektive typ av förening.

De fyra stora organisationstyperna, räknat efter medlemsanslutning, är facket, idrottsrörelsen, konsumentkooperationen och boendeföreningar (såsom t.ex. Hyresgästförenin gen, HSB, bostadsrättsförenin g, villa- eller radhusförening).

Själva medlemskapet är naturligtvis av grundläggande betydelse. Det ger den föreningsanslutne möjligheten att följa med i organisationens skötsel, ger rättigheter att påverka hur föreningen styrs och öppnar möjligheten att få del i nyttigheter och förmåner som är knutna till medlemskapet. Även om medlemskapet är en fundamental förutsättning

5. Ju mer vi är tillsammans, SOU 198733, 5. 9. 6. Ibid, s. 9-10.

7. Detta avsnitt baseras på Petersson, Westholm & Blomberg 1989.

Tabell 5.1 Medlemskap, uppdrag och aktivitet i föreningar

Medlems— Uppdrag Aktivitets- Mobilise- anslutning nivå ring s grad (% av (% av (aktiv i % (aktiv i % samtliga) medl.) av medl.) av samtl.) Idrottsförening 36 22 5 8 21 Friluftsförening 11 11 40 4 Miljöorganisation 8 1 13 ] Kulturförenin g 17 22 5 6 10 Hobby förening 13 23 62 8 Motororganisation 12 12 32 4 B oendeförenin g 28 15 28 8 Föräldraförening 10 1 8 42 4 H andikapp -/patientförenin g 4 14 34 1 Invandrarorganisation 2 25 58 l Kvinnoorganisation 2 13 46 1 Pensionärsorganisation 7 l 6 41 3 Aktieägarförening 6 l 3 29 2 Grupp inom svenska kyrkan 4 39 69 3 Frikyrkosamfund 5 5 7 83 4 Annat religiöst samfund 2 15 54 1 Humanitär hjälporganisation 9 17 33 3 Nykterhetsorganisation 3 26 3 6 1 Frivillig försvarsorganisation 5 31 50 3 F redsorganisation 2 14 33 1 Lokal aktionsgrupp 2 22 53 1 Grupp för internationell fråga 3 17 43 1 Ordenssällskap 3 38 70 2 Konsumentkooperativ 3 6 2 7 2 Kooperativ, samfällighet 11 15 29 3 Faekförening 60 14 23 14 Lantbrukarorganisation 4 15 25 l Företagarförening 3 12 19 1 Annan yrkesorganisation 5 14 32 2 Annan förening 8 26 45 4

Uppgifterna baseras på maktutredningens medborgarundersökning 1987.

för ett vitalt föreningsliv fångar det bara en aspekt av förhållandet mellan medborgare och organisationer. Själva medlemskapet är en nödvändig men inte en tillräcklig betingelse för levande organisationer. Om en förening skall vara något mer än en tom papperskonstruktion krävs ett aktivt engagemang från åtminstone ett antal av medlemmarna. I idén om folkrörelsen är detta aktiva medlemskap en central ingrediens.

Vad finns det för samband mellan medlemskap och aktivt engage- mang? Det följande resonemanget bygger på några ytterst elementära

definitioner, i själva verket endast det enkla påpekandet att ett procenttals storlek beror på vad man dividerar med, på nämnaren i bråktalet. Propor- tionen aktiva i en förening kan uttryckas dels i procent av antalet med- lemmar, dels i procent av hela befolkningen. Den senare andelen kommer självfallet att bero på hur stor del av befolkningen som över huvud taget är medlem i föreningen. Organisationens storlek, räknat i antal medlem- mar, kan uttryckas som medlemsantalet dividerat med befolkningens storlek. Låt oss kalla detta medlemsanslutning. Antalet aktiva i förhållan- de till medlemsantalet är ett mått på medlemskårens engagemang. Mät- ningen av aktivitet bygger på intervjufrågan om man under det senaste året varit aktiv i den förening man uppgivit sig vara medlem i. Denna proportion mellan aktiva och totala antalet medlemmar kan benämnas aktivitetsnivå. De aktivas antal i relation till befolkningsstorleken är ett sätt att uppskatta hur stor del av samhället i sin helhet som deltar i organisationens verksamhet. Denna andel kan ges beteckningen mobili- seringsgrad.

Av dessa enkla definitioner följer att mobiliseringsgraden är lika med medlemsanslutningen multiplicerad med aktivitetsnivån. En och samma mobiliseringsgrad kan således uppkomma som resultat av helt olika kombinationer av medlemsanslutning och aktivitetsnivå. Om 10 procent av befolkningen är aktiva i en viss förening kan detta betyda att det är en liten förening med starkt engagemang. I extremfallet är alla medlemmar aktiva och medlemsanslutningen densamma som mobiliseringsgraden. Men det kan också vara fråga om en stor förening med många passiva, till exempel 50 procent medlemmar varav 20 procent aktiva.

Två olika organisationstyper som exempelvis Konsum och ordenssäll- skap kan således ha samma mobiliseringsgrad. Räknat i andel av hela befolkningen är det 2 procent som är aktiva i någon konsumentförening. Det är också 2 procent som är aktiva i något ordenssällskap. Men värdena på medlemsanslutning och aktivitetsnivå skiljer sig naturligtvis kraftigt åt. I Konsum är 36 procent medlemmar, varav 7 procent är aktiva. Ordenssällskapen har bara 3 procent medlemmar, men hela 70 procent av dessa är aktiva.

Undersökningen visar att idrottsrörelsen har högst mobiliseringsgrad. Med 36 procent medlemmar varav 58 procent aktiva blir det 21 procent av befolkningen som är aktiva i någon idrottsförening. Fackförenings- rörelsen kommer därnäst med 14 procent aktiva; märk väl i förhållande till hela befolkningen räknat i procent av antalet anställda blir talet högre. Men flertalet organisationstyper har låg mobiliseringsgrad. Det finns inte många föreningar som kan hävda att de aktiverar mer än några få procent av befolkningen.

Det hindrar naturligtvis inte att medlemsengagemanget stundtals kan vara mycket starkt. Frikyrkorna är ett sådant exempel. Av dess medlem- mar anger 83 procent att de är aktiva. Men eftersom det inte är fler än 5 procent som är medlemmar blir mobiliseringsgraden inte högre än 4 procent.

Det talas ibland om ”de nya folkrörelserna”. I den internationella facklitteraturen har ”the new social movements” blivit ett etablerat be- grepp. Härmed avses de nya typer av organisationer som riktar sig mot de etablerade maktgrupperna och som ofta utnyttjar utomparlamenta- riska och okonventionella kanaler för opinionsbildning. Dessa nya grup- per har under senare år haft stor betydelse. De har dragit fram tidigare försummade frågor i debatten och de har förmått att påverka opinionen och därmed de politiska besluten i flera viktiga frågor. Det går inte att dra en helt skarp gräns mellan dessa nya rörelser och äldre typer av organi- sationer, men det rör sig i första hand om fredsrörelsen, miljörörelsen, kvinnorörelsen och de lokala aktionsgrupperna.

En i sammanhanget inte ointressant fråga är hur stor bas dessa bas- organisationer faktiskt har. Alla våra tre mått är här av intresse. Hur många är medlemmar? Hur aktiva är medlemmarna? Hur stor andel av befolkningen mobiliserar de nya folkrörelserna?

De 30 undersökta organisationstyperna kan rangordnas efter mobilise- ringsgrad. Sista platsen intas av fredsorganisationerna. Bara 2 procent är medlemmar varav 33 procent är aktiva — mellan 6 och 7 promille av befolkningen är följaktligen mobiliserad i fredsrörelsen. Näst sista plats— en intas av kvinnorörelsen; en knapp procent av befolkningen är här aktiv. På tredje plats från slutet hamnar de lokala aktionsgrupperna; även här ligger mobiliseringsgraden runt 1 procent. När det gäller miljö- organisationerna är det visserligen något större andel av befolkningen som formellt är medlemmar (8 procent). Men miljömedlemmarnas akti- vitetsnivå är mycket låg (13 procent). Det finns, näst Konsum, ingen organisationstyp som har så stor andel passiva medlemmar som miljö- rörelsen. Greenpeace är ett extremt exempel på denna typ av organisation några få, ytterst professionella aktivister och många postgiromedlem- mar. ”De nya folkrörelserna” har stort inflytande men få aktiva.

Den bild som här har tecknats gäller medlemskapet från organisa- tionernas perspektiv. De olika föreningstyperna kan på detta sätt karak- täriseras vad avser medlemmarnas antal och engagemang. Samma fråge- ställning belyst från en lite annan infallsvinkel handlar om dem som deltar. Hur är medlemskapen fördelade i befolkningen? Är engagemang- et utspritt på många medborgare eller är det koncentrerat till ett mindre antal mötesrävar?

Folkrörelseutredningen rapporterade att förenings-Sveri ge baseras på ”31 miljoner medlemskap”. Dividerat med befolkningens storlek skulle det bli ett medeltal på 4—5 medlemskap per invånare, beroende på i hur späd barnaålder de unga medborgarna kan förväntas träda in i möteslivet. I intervjuundersökningen rapporterade de tillfrågade i genomsnitt 3,2 medlemskap. Översatt till hela den vuxna befolkningen skulle det betyda lite drygt 20 miljoner medlemskap. Diskrepansen mellan de två mätning- arna har flera plausibla förklaringar. Dels omfattar medborgarundersök- ningen inte barn och ungdom under 16 år. Alla knattar, skogsmullar, unga örnar och vargungar förblir därmed oräknade. En andra förklaring är att

data här inte inkluderar de politiska partierna. För det tredje avser vår mätning noga räknat inte medlemskap i förening utan i föreningstyp. För att göra intervjun någorlunda hanterlig frågade vi bara om man var medlem i exempelvis ”idrottsförening”, men däremot inte namngiven klubb. Dubbla medlemskap inom besläktade organisationer får därmed bara en markering. Den som samtidigt sjunger i kör, spelar amatörteater och är med i konstföreningen noteras bara för ett medlemskap, i kultur- förening. För det fjärde kan det naturligtvis förekomma en viss under- rapportering. Särskilt om man endast till formen är medlem kan det hända att man förbiser att nämna att man faktiskt är medlem. Denna felkälla har i så fall större inverkan på uppgiften om antalet passiva medlemmar. Aktivitetsnivån inom föreningarna skulle därmed snarare överskattas än underskattas.

Medeltalet 3,2 utgör, felkälloma till trots, ändå en rimlig skattning av organisationsgraden i den vuxna befolkningen. Tillgången till intervju- data gör det dessutom möjligt att komma ett bra stycke längre än denna allmänna skattning. Den individuella spridningen kring detta medelvärde är nämligen av central betydelse.

Andelen svenskar som är med i åtminstone någon förening är 94 procent. Andelen personer som helt står utanför organisationslivet är därmed 6 procent. Om det sålunda inte är mer än ett fåtal som inte alls är med i någon förening så är det heller inte många som är extremt väl— organiserade. Det är exempelvis 8 procent som är med i sju eller fler organisationstyper. Men det stora flertalet medborgare är bara med i några få föreningar; 70 procent återfinns i intervallet 1—4 organisations- typer.

De svenska medborgarna är alltså i genomsnitt med i drygt tre typer av organisationer. Hela 94 procent är medlem i åtminstone en förening. Men den krets av personer som bär upp organisationsväsendet med sitt aktiva arbete är betydligt mindre. Andelen medborgare som innehar något för- troendeuppdrag uppgår till 35 procent. Resterande 65 procent står med detta sätt att räkna utanför det aktiva föreningslivet.

Andelen personer med två eller fler uppdrag är 11 procent. Sätts gränsen för mångsyssleri vid tre eller flera uppdrag blir andelen så låg som 4 procent. Fler är inte de föreningsmänniskor som är aktivt enga- gerade i många olika organisationer.

Naturligtvis kan man vara aktiv i föreningslivet utan att vara vald till något förtroendeuppdrag. I genomsnitt är svenskarna aktiva i drygt en förening. Men även här finns en individuell spridning. De som inte är aktiva i någon förening utgör 42 procent. Andelen som är aktiva i flera än två slag av föreningar är 14 procent.

Om man så sammanfattar den allmänna bilden med hjälp av upp- gifterna om medlemskap, förtroendeuppdrag och aktivitet finner man att andelen helt passiva medlemmar är 35 procent. Läggs därtill de 6 pro- centen utan något medlemskap blir resultatet att 41 procent står utanför

det aktiva föreningslivet. De som är aktiva eller har förtroendeuppdrag i flera olika organisationer utgör en knapp tredjedel, 30 procent.

Det är givetvis omöjligt att i en enkel formel karaktärisera en sådan procentfördelning. Å ena sidan är det endast en liten minoritet som saknar all anknytning till organisationerna. Men bilden av de sjudande mass- organisationerna stämmer heller inte. Statistiken över medlemskap och aktivitet drivs upp av att många är medlemmar i facket och Konsum och att åtskilliga är aktiva idrottsutövare. Men därutöver är det ett stort antal som endast kommer i sporadisk kontakt med föreningslivet. De verkliga eldsjälarna är få.

5.1.2. Samhörighet med organisationer

Organisationernas betydelse ligger inte endast i att de kan vara instrument för att främja medlemmarnas intressen i konkreta frågor. Organisationerna har också en ideologisk betydelse. Genom sin blotta existens ger en organisation uttryck för ett intresse, för en strävan att förändra samhället. ] första hand gäller detta de idébärande rörelserna, folkrörelserna, de organisationer som har ett mer eller mindre uttryckt mål att förändra samhället. Därmed fungerar de organiserade rörelserna också som opi- nionsbildare. De bildar ett slags orienteringsmärken, riktningsgivare i samhället. För medborgarna i allmänhet, inte nödvändigtvis enbart för de egna medlemmarna, blir organisationerna symboler för idéer och strä- vanden.

Det vore ofullständigt att karaktärisera medborgarnas engagemang enkom med hjälp av mått på yttre, manifesta aktiviteter. Det iakttagbara deltagandet underskattar den del av engagemanget som tar sig psyko- logiska uttryck, i till exempel starkt intresse för politik och känsla av anhängarskap med något parti. Samma sak gäller för organisationerna. Medborgarnas engagemang när det gäller de stora rörelserna i samhället låter sig inte endast registreras i form av medlemskap och aktiviteter.

Medborgarnas förhållande till samhällets organisationer kan uttryckas i termer av solidaritet. Frågan är nu vilken grad av samhörighet den moderna människan känner med det organiserade Sverige. Den fråge- teknik som valts i denna intervjuundersökning innebär att de tillfrågade ombads ange hur pass stor samhörighet man kände med ett antal olika rörelser och sammanslutningar. Svaren mättes med hjälp av en skala från 0 (ingen samhörighet alls) till 10 (mycket stark samhörighet). Högst medelvärden noterades för fredsrörelsen (5 ,8) och miljörörelsen (5,6).

Det är slående hur starkt dessa data skiljer sig från uppgifterna om medlemskap och mobilisering. Den organisationstyp som utmärkte sig för den lägsta mobiliseringsgraden, fredsrörelsen, är den som möts av störst samhörighetskänsla i befolkningen. För en modern organisation är det inte nödvändigt att ha många och engagerade medlemmar. Freds-

8. Se närmare Petersson, Westholm & Blomberg 1989. tabell 4.15.

rörelsen och miljörörelsen visar att man via opinionsbildning kan vinna såväl politiskt inflytande som starkt befolkningsmässigt stöd.

Jämförelsevis svagast gensvar har frikyrkan (medeltal 1,3) och nykter— hetsrörelsen (2,6), de två rörelser som är ursprunget till det moderna folkrörelse-Sverige. Det var dessa två rörelser som på 1800-talet var de första som i större skala förde samman tidigare oorganiserade människor i gemensamma föreningar.

5.1.3 Organisation som resurs

En för bedömningen av organisationernas roll i den moderna demokratin viktig aspekt är organisationsväsendets sociala förankring. Enligt en van- lig uppfattning är de lägre socialgrupperna i Sverige, i motsats till i många andra länder, lika välorganiserade som de bättre situerade medborgarna.

Denna uppfattning grundar sig dock endast på en aspekt av organisa- tionsväsendet, nämligen faekföreningsrörelsen. Det är ett lika obestrid- ligt som betydelsefullt faktum att den fackliga organisationsgraden i Sverige internationellt sett är mycket hög. Andelen organiserade är i stort sett lika stor bland arbetare som bland tjänstemän.

Det är emellertid förhastat att härav dra slutsatsen att organisations— resursema överlag är jämnt fördelade över social grupperna. Sambandet mellan klasstillhörighet och föreningsmedlemskap skiljer sig nämligen betydligt från den ena organisationstypen till den andra. Medborgar- undersökningen gör det möjligt att analysera sambandet mellan yrke och organisationstillhörighet.9 Många organisationer har lika stor medlems- andel bland arbetare som bland tjänstemän och företagare. För ett dussin- tal organisationstyper är skillnaderna så obetydliga att de inte ens är statistiskt signifikanta. De numeriskt mest betydelsefulla av dessa orga- nisationer är fackföreningsrörelsen och konsumentkooperationen. Med- lemskap i facket och Konsum är lika ofta förekommande bland arbetare som inom medelklassen.

Men det finns också en lång rad organisationer som har en social snedrekryterin g. Störst samband mellan yrkesgrupp och medlemskap har kulturorganisationer och friluftsorganisationer. Medlemmar från arbetar- klassen är här starkt underrepresenterade. Men även föräldraorganisa- tioner, boendeorganisationer och idrottsföreningar hämtar proportionellt sett fler medlemmar ur medelklassen än ur arbetarklassen.

Det är ett anmärkningsvärt faktum att det inte finns någon organisa- tionstyp med motsatt samband. Inte någon av de undersökta organisa- tionstyperna har en signifikant högre andel medlemmar bland arbetare än bland tjänstemän och företagare.

Detta innebär att de sammanlagda organisationsresursema är betydligt mer omfattande i högre socialgrupper än i lägre. Andelen som antingen är helt föreningslösa eller endast är med i någon enstaka organisation är dubbelt så stori arbetarklassen som i medelklassen. Omvänt utgör ande-

9. Se närmare Petersson, Westholm & Blomberg 1989, kap. 7.

len ”organisationsstarka”, här definierat som ller än tre medlemskap, ungefär hälften av medelklassen, men bara en fjärdedel av arbetar- klassen.

Tesen om detjämlika folkrörelse-Sverige har begränsad räckvidd. Den stämmer på en del, i och för sig viktiga, organisationstyper, däribland faekföreningsrörelsen. Men som en beskrivning av hela organisations- väsendets sociala underlag är denna bild missvisande. Organisations— medlemskap är en viktig typ av kollektiv resurs. Tillgången till denna resurs är betydligt större i högre socialgrupper än i lägre.

5.2. Fackföreningsrörelsen

I ett internationellt och historiskt perspektiv framstår den svenska fack- föreningsrörelsen som exceptionellt stark. Organisationsgraden i Sverige har varit såväl hög som stigande. Mot bakgrund av att de fackliga orga- nisationerna i många länder under det senaste årtiondet präglats av splitt- ring och sjunkande medlemstal har Sverige än mer framstått som ett undantag.

Det finns inom gruppen av västliga industriländer ett allmänt samband mellan arbetarklassens organisatoriska styrka och välfärdsstatens ut- veckling. Ju starkare arbetarrörelsen är organiserad, desto mer omfat- tande är de sociala välfärdsreformerna. Den höga anslutningsgraden får tillskrivas en kombination av sociologiska och politiska faktorer. För- utsättningama för en stor och enhetlig organisation har gynnats av den svenska arbetarklassens jämförelsevis homogena struktur. I andra länder har språkliga, etniska, religiösa och politiska motsättningar lett till en splittrad och försvagad fackföreningsrörelse. Härtill kommer betydelsen av olika ekonomiska incitament, exempelvis arbetslöshetskassornas an- knytning till de fackliga organisationerna.10

Bedömningen av fackföreningsrörelsens styrka grundas framför allt på medlemsanslutningens omfattning. En källa är de fackliga organisatio- nernas redovisade medlemstal. Det finns flera problem förknippade med användningen av dessa medlemsuppgifter, bl.a. förekomsten av pensio- närer och dubbla organisationsmedlemskap. Procentberäkningen måste också baseras på en relevant skattning av antalet presumtiva medlemmar, dvs antalet anställda förvärvsaktiva. En beräkning av organisationsgra- den som tagit hänsyn till dessa faktorer redovisas i tabell 5.2. Bearbet- ningen visar att den svenska fackföreningsrörelsens organisationsgrad kulminerade 1986. Därefter har det ägt rum en successiv minskning.

Sverige kan därför inte längre betraktas som ett undantag. Fackfören- ingsrörelsens relativa tillbakagång har visserligen varit ännu mer mark—

10. Bo Rothstein. "Marxism and Institutional Analysis: Working Class Strength and Welfare State Development. The Swedish Case." Maktutredningen, engelsk rapport 30, 1989.

Tabell 5.2 Facklig organisationsgrad

Antal medlemmar Organisa— LO TCO SACO Totalt tionsgrad 1980 1 889 082 958 964 171 123 3 114 504 78,5 1981 1 894 499 975 464 179 360 3 143 939 78,9 1982 1910 001 989 932 189 939 3184 316 79,6 1983 1 941033 1002181 199 807 3 235 548 80,4 1984 1 980 000 1 018 179 208 409 3 298 366 80,9 1985 2 001 835 1 108 463 218 449 3 349 679 81,6 1986* 2 017 508 1 126 950 227 872 3 393 158 82,8 1986* 2 017 508 1 126 950 227 872 3 393 158 85.5 1987 2 021 998 1 134 472 236 425 3 413 438 84,8 1988 2 012 369 1 138 629 244 523 3 416 259 83,8 1989 1 997 058 1 144 007 253 380 3 415 081 82,6

Källa: Anders Kjellberg, forskningsprojektet Fackliga organisationer i Västeuro- pa efter 1945, sociologiska institutionen, Lunds universitet. Totalantalet inkluderar även SAC, Svenska Hamnarbetareförbundet, SALF (ej anslutet till TCO 1979—1984), Svensk Pilotförening m.fl. Uppgifterna avser antalet aktiva löntagarmedlemmar (dvs exkl. pensionärer, studerande och fria yrkesutövare) den 31 december respektive år. Uppgiften om antalet löntagare (inkl. arbetslösa) har hämtats från arbetskraftsundersökningarna fjärde kvartalet respektive år. * För 1986 anges två beräkningar av organisationsgraden. Den första är jämför- bar med föregående år, den andra med efterföljande. Anledningen är att arbets— kraftsundersökningens beräkningsmetod ändrades.

erad i andra västliga industriländer, men trendbrottet 1986 visar att organisationsgradens utveckling är densamma även i Sverige.

Härtill skall läggas det förhållandet att organisationsgraden inte är densamma över hela arbetsmarknaden. Visserligen är andelen fackfören- ingsmedlemmar numera i huvudsak lika stor bland tjänstemän som bland arbetare. Däremot finns det stora regionala variationer. Storstädema, särskilt Stockholmsområdet, kännetecknas av en jämförelsevis låg orga- nisationsgrad.11

Den svenska fackföreningsrörelsens styrka har inte endast grundats på dess breda medlemsbas utan också på dess enhetlighet. Det har givetvis aldrig varit fråga om en total frånvaro av inre konflikter. Olika medlems- grupper har alltid strävat i delvis skilda riktningar. Olika organisations- principer, såsom yrkcsförbundets eller industriförbundets två olika mo- deller, har brutits mot varandra. Utvecklingen går nu ändå i riktning mot ökad heterogenisering. Svårigheten att förena allt mer differentierade medlemsintressen ökar. Två konfliktlinjer i löntagarkollektivet är härvid

11 . Röster om facket och jobbet, 5. Landsorganisationen, Stockholm 1989.

särskilt betydelsefulla. Den ena är spänningen mellan privat och offent— ligt anställda, inte minst inom Landsorganisationen. Den andra är gräns- dragningen mellan LO och TCO. Dcn industriella organisationens för- ändringar innebär att gränsen mellan arbetar- och tjänstemannayrken förlorar i betydelse. Uppdelningen på separata fackföreningar för arbeta- re och tjänstemän blir därmed på många arbetsplatser alltmer konstlad. Den svenska fackföreningsrörelsen står inför stora strukturförändringar.

5.2.1. Förhandlingssystem iomvandling

Den svenska modellen för förhandlingar på arbetsmarknaden förutsätter starka organisationer som tar ansvar för att lönebildningen är förenlig med samhällsekonomisk balans. Modellen kan sägas ha nått sin höjdpunkt under en period med början år 1956, då de centrala avtalen mellan LO och SAF blev vägledande för lönesättningen över hela arbetsmarknaden. Se- dan dess har avtalsrörelserna komplicerats genom de offentliganställdas förhandlingsrätt, tillkomsten av förhandlingskarteller, förbundsvisa för- handlingar samt statens aktivare roll. Centralorganisationerna har för- svagats till följd av inre splittring och inbördes konkurrens på den fackliga sidan.12

Utvecklingen av det svenska förhandlingssystemet har gått i decentra— liserande riktning. Visserligen är utvecklingen under 1980-talet inte helt entydig; vissa avtalsrörelser har präglats av en strävan, inte minst från regeringens sida, att åter stärka centralorganisationernas ställning. Men huvudtendensen är likväl fullt tydlig. Utvecklingen drivs av en kombina- tion av faktorer. En mer decentraliserad lönebildning är en naturlig konsekvens av den allmänna tendensen inom såväl privat som offentlig verksamhet att flytta verkställighetsansvar till lokala enheter. Svenska Arbetsgivareföreningen har numera som uttalad målsättning att ersätta den centraliserade lönebildningsmodellen med företagsvisa förhandling- ar.

En förändring av det svenska förhandlingssystemet i decentraliserande riktning kan få stora konsekvenser för arbetsmarknadens organisationer och därmed för samhällets allmänna maktförhållanden. Även om utveck- lingen i många avseenden ännu är svårbedömbar finns det tydliga tecken som pekar på att förutsättningarna för arbetarrörelsen kommer att på- verkas.13

Landsorganisationens styrkeposition härrör inte minst från rollen som en av de två huvudparterna i de centrala avtalsförhandlingarna. Visser-

12. Nils Elvander, Den svenska modellen: Löneförhandlingar och inkomstpolitik 1982-1986, Liber, Stockholm 1988. 13. Slutsatserna baseras på en undersökning som genomförts av Andrew Martin, Harvard University: The Political Implications of the Changing Wage Bar- gaining Structure in Sweden. Maktutredningen, prel. rapport 1990.

ligen har LO även andra funktioner inom arbetslivet, på arbetsmarknaden och i den politiska beslutsprocessen, men uppgiften som löneförhandlare är ändå den primära. Knappast någon annan facklig topporganisation har kunnat utöva ett så långvarigt och så institutionaliserat inflytande över lönebildningen som LO.14 De av LO framförhandlade centrala avtalen ger ett konkret uttryck för ett enigt arbetarkollektiv. Arbetarrörelsens enhet och slagkraft kan därför sägas förverkligas dels genom LO:s ställ- ning på arbetsmarknaden, dels genom SAP:s politiska styrka.

Dessa två aspekter av arbetarrörelsens maktställning är emellertid starkt beroende av varandra. Många av LO:s krav har genomförts via lagstiftning; fackföreningsrörelsen är därmed beroende av politiskt stöd. Det socialdemokratiska partiet är i sin tur beroende av ekonomiskt och organisatoriskt stöd från fackföreningsrörelsen. Bilden av en enad arbe- tarrörelse har stor symbolisk och ideologisk betydelse. En viktig mate- riell grund för denna bild har varit just det faktum att LO har ett för- handlingsmandat för hela arbetarkollektivet. Därigenom förstärks identi- fikationen med den samlade arbetarrörelsen. 1 ett decentraliserat för- handlingssystem ökar konkurrensen från andra identifikationsobjekt. So- lidariteten kan häri första hand komma att riktas mot den egna sektorn, det enskilda företaget eller den egna arbetsplatsen. Gruppidentifika— tionen blir därmed mer partikularistisk. En försvagad solidaritet med ett mer övergripande löntagarintresse bidrar till att öka lönekonflikter och andra spänningar inom löntagargruppen. Därigenom försvagas inte en- dast LO:s roll i förhandlingssystemet. Konsekvenserna kan exempelvis också bli att arbetarrörelsens förmåga att mobilisera stöd i valrörelserna minskar.15

5 .3 Organisationerna och staten

Förbindelserna mellan staten och organisationerna är dubbelriktade. Or- ganisationerna är ivriga påtryckningsgrupper gentemot staten. Staten bc- gagnar sig av organisationerna för att utforma och genomföra sin politik.

Organisationerna försöker på många vägar påverka den offentliga po- litiken. Organisationerna utgör också instrument för den offentliga poli-

14. Se Douglas A. Hibbs, ”Wage Compression under Solidarity Bargaining in Sweden", i Inga Persson, red., Generating Equality in the Welfare State: The Swedish Experience. Universitetsforlaget, Oslo 1990. 15. Se närmare Martin 1990.

tikens gestalming. Genom organisationerna får beslutsfattare och myn- dighetsföreträdare information från andra delar av samhället. Organisa- tionernas medverkan leder till att politiken förankras och legitimeras. Organisationerna deltar i politikens praktiska förverkligande.

Symbiosen mellan staten och organisationerna manifesteras på många olika sätt.16 Organisationerna har möjlighet att delta i så gott som samt- liga led i den politiska beslutsprocessen.17 Några exempel kan tjäna som illustration.

Redan i ett ärendes initiativfas kan organisationerna utöva stort in- flytande. Genom opinionsbildning kan en organisation fästa uppmärk- samheten på för den viktiga frågor. Makten över den offentliga debattens dagordning vilar till en inte ringa del hos de röststarka särintressena. De tunga organisationerna har ständiga, direkta kontakter med beslutsfat- tarna. Mindre resursstarka organisationer får nöja sig med uppvaktningar för att fästa uppmärksamheten på sina krav.

Offentliga utredningar har spelat en stor roll i svensk politik som ett forum för kompromisser och uppgörelser i många frågor. Intresseorga- nisationerna har här varit representerade sida vid sida med politiker, tjänstemän och experter.

Det utbyggda remissväsendet, traditionen att sända ut betänkanden och förslag för hörande till berörda intressen, har givit intresseorganisa- tionerna ytterligare en möjlighet att argumentera för sina ståndpunkter.

Organisationerna kan på flera sätt medverka i riksdagens arbete. De kan exempelvis lämna synpunkter till utskotten via remisser eller ut- frågningar eller utnyttja direkta kontakter med riksdagsledamöterna.18

Intresseorganisationerna, särskilt de stora arbetsmarknadsorganisatio— nerna, återfinns i åtskilliga lekmannastyrelser inom den offentliga för- valtningen, såväl på central, regional som lokal nivå. Organisationerna har därigenom säte i många myndigheters högsta beslutsorgan.

En annan inflytandeväg är förhandlingar. De offentliganställdas fack- liga organisationer har rätt att förhandla om medbestämmande och löner.

16. Om intresseorganisationernas medverkan i politiken, se t.ex. Birgersson & Westerståhl; Gunnar Heckscher, Staten och organisationerna, KF:s bokförlag, Stockholm 1951; Nils Elvander, Inlresseorganisationerna i dagens Sverige, Gleerups, Lund 1969; Michele Micheletti, "Intresseorganisationema —i går, i dag, i morgon", Statsvetenskaplig tidskrift, 91, 1988, s. 41—54. 17. I direktiven anges att maktutredningen bör kunna ha nytta av det forskningspro— jekt som Riksbankens jubileumsfond initierat angående Riksdagen och intres- seorganisationerna. Till följd av projektets försening har emellertid så ej blivit fallet. 18. Om ledamöternas kontaktnät, se Sören Holmberg & Peter Esaiasson, De folk— valda: En bok om riksdagsledamöterna och den representativa demokratin i Sverige, Bonniers, Stockholm 1988, s. 60 ff.

Delar av den offentliga politiken, exempelvis jordbrukets prisreglering, fastställs efter förhandlingar med berörda organisationer.

Direkta överläggningar mellan staten och organisationerna är sällan formellt beslutande; i den svenska traditionen har begreppet inkomst- politik en negativ klang. Men det är en realitet att förutsättningarna för ekonomisk politik och skattepolitik i viktiga hänseenden bestäms under överläggningar med de stora ekonomiska organisationerna samt kom- mun- och landstingsförbunden.

Regeringsformen medger att förvaltningsuppgift, även sådan som inne- fattar myndighetsutövning, kan överlämnas till ”bolag, förening, samfäl- lighet, stiftelse eller enskild individ”.19 Sådana förvaltningsuppgifter handhas bl.a. av arbetslöshetskassorna och jordbrukets regleringsfören— ingar.20

De svenska organisationerna uppbär ett inte obetydligt ekonomiskt stöd från stat och kommun. Enligt en bedömning uppgår det statliga fören- ingsbidraget till sammanlagt 3,5 miljarder kronor; härtill skall läggas statlzilga anslag i form av uppdragsersättningar på ca 1,6 miljarder kro— nor.

5.3.1. Kontakter med regeringskansliet

Intresseorganisationemas starka band med den centrala statsmakten be- lyses av en undersökning av regeringskansliets formella och informella kontakter.22 Det visar sig att 90 procent av de tillfrågade tjänstemännen och politikerna i kanslihuset uppger att de åtminstone någon gång under året har kontakt med någon typ av organisation. En knapp fjärdedel, 23 procent, har sådana kontakter åtminstone en gång i veckan.

Ser man till den totala kontaktmängden intas förstaplatsen av LO (centralorganisationen). Därnäst följer TCO centralt och Kommunför- bundet. Ungefär hälften av de intervjuade har åtminstone någon kontakt per år med någondera av de två stora löntagarorganisationernas centrala kanslier. Även kontakterna med SACO centralt samt med fackförbund är relativt omfattande. Kontakter av ungefär samma omfattning förekom- mer också med landstingsförbundet och industriförbundet.

De tunga organisationerna inom ekonomi och den kommunala sektorn kommer sålunda, kanske inte så överraskande, överst på listan. Men de är ingalunda totalt dominerande. Många av föreningslivets organisa- tioner har frekventa kontakter med kanslihuset. En fjärdedel av de sva-

19.1nnefattar uppgiften myndighetsutövning krävs lagstöd. dvs riksdagsbeslut (re- geringsformen 11:6). Sc Erik Holmberg & Nils Stjemquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, Norstedts, Stockholm 1980, s. 376 ff. 20. Lena Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Skrifter från jtn'idiska fakulteten i Uppsala, 26, Iustus förlag, Uppsala 1989. 21. Mål och resultat: Nya principer för det statliga stödet till föreningslivet, SOU 1988:39, s. 7 ff.

22. För en närmare redovisning, se Olof Petersson, Maidens nätverk: En undersök- ning av regeringskansliets koma/aer, Carlssons, Stockholm 1989.

rande har under året kontakt med någon organisation för internationella frågor; det rör sig exempelvis om Amnesty, Föreningen Norden, FN- föreningar eller solidaritetsorganisationer. Den totala kontaktmängden är här lika stor som för Svenska Arbetsgivareföreningens centralorganisa- tion. Andra organisationstyper med omfattande kanslihuskontakter är kulturorganisationer, folkbildningsorganisationer, handikapp- och pati- entorganisationer samt mil jöorganisationer.

Jordbruksdepartementet har de tätaste organisationskontakterna. På andra plats kommer arbetsmarknadsdepartementet och på tredje plats kommunikationsdepartemente't. De minst omfattande organisationskon- takterna noteras för justitiedepartementet. Inte heller försvarsdeparte- mentet har, i jämförelse med många andra departement, särskilt nära band med organisations-Sverige som helhet.

Ett av de mest intressanta resultaten av denna jämförelse är att finans- departementet har relativt få direktkontakter med intresseorganisationer. Finansdepartementet har en central ställning i den interna samordningen av departementens arbete. Men organisationernas kontakter med rege- ringen går i första hand via fackdepartementen. Dessa departement kom- mer i regeringsarbetet därför ofta att spela rollen som ”särintressenas ambassader”.

Kontakterna med de stora arbetsmarknadsorganisationerna är inte en- dast koncentrerade till arbetsmarknadsdepartementet utan är relativt om- fattande inom alla departement. De fackliga organisationernas stora roll i svensk politik kommer här tydligt till uttryck. Deras kontakter gäller ingalunda enbart arbetsmarknadsfrågor i snäv mening. De bevakar och har möjlighet att framföra synpunkter inom flertalet delar av regerings- kansliet. Även kommun— och landstingsförbunden uppvisar en motsva- rande bred kontaktyta.

5.3.2. Korporatism, järntrianglar och nätverk

Det finns numera en mycket omfattande samhällsvetenskaplig litteratur om organisationernas politiska roll. Olika begrepp och teorier har formu- lerats för att karaktärisera enskilda organisationssystem och för att göra jämförelser över tid och mellan länder. Det finns emellertid ingen fast och enhetlig terminologi och begreppsbildning. Sverige kan av detta skäl inte entydigt klassificeras; varje bestämning blir beroende av de valda defini- tionerna.

Är Sverige korporatistiskt? Svaret måste bli villkorligt. Det finns åt- minstone fyra olika preciseringar av korporatismbegreppet.

Enligt en äldre betydelse innebär korporatism ett styrelseskick som i väsentliga avseenden skiljer sig från den parlamentariska demokratin. I stället för individualismens representationsprincip betonar korporatis- men gruppen, särskilt yrkesgruppen, korporationen, som den grund— läggande enheten. Den italienska fascismens statsdoktrin var starkt in-

fluerad av sådana korporativa tankegångar. I denna mening är Sverige givetvis inte korporatistiskt.

Termen korporatism har emellertid även kommit att utnyttjas för att beskriva ett system av intensiv samverkan mellan stat och organisationer. Gränsen mellan offentligt och enskilt suddas därmed delvis ut. För att karaktärisera ett sådant system, och för att avskilja det från den äldre formen, har Gunnar Heckscher en gång valt beteckningen ”den fria korporatismen”.23 Organisationer och stat har integrerats. Sverige är i detta avseende korporatistiskt.

I den internationella forskningsdebatten användes termen korporatism numera i en tredje betydelse, nämligen som en beskrivning av ett spe- ciellt triangelarrangemang mellan stat och organisationer. Om staten och två motstående organisationer ingår ett avtal betecknas uppgörelsen som korporatism. Typexemplet är att staten, arbetsgivarna och fackförenings- rörelsen träffar en inkomstpolitisk uppgörelse. Den svenska modellen för lönebildning innebar emellertid snarast motsatsen till korporatism i den- na mening. Den svenska modellens särdrag var att hålla staten utanför avtalsrörelserna. Förhandlingssystemets aktuella utveckling går heller knappast i korporatistisk riktning. Arbetsgivareföreningens nuvarande linje är tvärtom att undvika denna typ av centrala inkomstpolitiska upp— görelser.

En fjärde innebörd av korporatism återfinns ofta i ett land som Frank- rike. Korporatism är här liktydigt med defensiv gruppegoism, ett slags inskränkt skråanda. Det svenska organisationssystemet har ofta ansetts kännetecknas av sin frånvaro av sådana korporativa drag. De stora orga- nisationerna har även vägletts av ett mer övergripande samhällsansvar och exempelvis tagit hänsyn till allmänna samhällsekonomiska bedöm- ningar. Möjligen håller Sverige på att förändras i denna korporatistiska riktning.

En annan term som tagits i bruk för att karaktärisera organisationernas politiska inflytande är ”järntrianglar”. Vad man med denna term främst sökt fånga är organisationernas medverkan inom avgränsade politiska sektorer. Sektoriseringens risker har varit ett framträdande tema inte minst i amerikansk samhällsdebatt.24 Diskussionen startade redan i bör- jan av 1960-talet med varningen för det militär-industriella komplexets otillbörliga inflytande. Därefter följde en rad rapporter om hur intresse- grupper inom olika områden kommit att bilda nätverk och maktkomplex. Viktiga delar av politiken hotade att komma under inflytande eller kon- troll av snäva och i stort sett autonoma eliter. Intresseorganisationer hade inom avskilda politiska sakområden fått stor makt genom sitt nära sam— arbete med segment av den offentliga styresmakten. Däremot var det sällan fråga om konspirationer eller dolda ränker. Om maktutövningen föreföll dunkel berodde det snarast på grå tråkighet och trög rutin. Det

23. Gunnar Heckscher, Staten och organisationerna, Kooperativa förbundets bok- förlag, Stockholm 1951. 24. Se närmare Petersson 1989, kap. 1.

fanns föga av storslaget statsmannaskap, desto mer av snäv och defensiv intressebevakning. Det var långt ifrån alltid som intressegrupper genom lömsk erövring (”capture”) betvingat de offentliga organen. Det fanns minst lika många exempel på att myndigheterna själva byggt nätverk genom att initiera intressegrupper.

I många av dessa skildringar har de sektoriella maktkomplexen fram- ställts som fasta, tätt sammanhållna och så gott som omöjliga för utom- stående att penetrera. Systemet karaktäriserades genom metaforer som ”subgovemments”, ”cozy triangles” eller ”iron triangles”. En typisk jämtriangel bestod av ett fackutskott i kongressen, en specialmyndighet och några lobbyister som företrädde företag och andra berörda intressen. Det var inte ovanligt att en person bytte jobb och efter en tid återfanns i ett nytt hörn i triangeln. En gemensam sektorsmentalitet förenade de inblandade aktörerna.

Den statsvetenskapliga forskningen har numera sedan länge övergivit begreppet ”jämtrianglar”. Mot slutet av 1970-talet konstaterades att före- ställningen om järntrianglar i och för sig inte behöver vara falsk men den var ofullständig. Om man enbart inriktar sig på att leta efter ett fåtal verkligen mäktiga aktörer riskerar man att förbise de tämligen öppna nätverk som i ökande grad påverkar den offentliga maktutövningen.

Amerikansk politik har förändrats i flera viktiga avseenden. Antalet intressegrupper har ökat lavinartat sedan början av 1960-talet. Kongres- sens intema struktur har blivit mer decentraliserad, mindre hierarkisk och mindre sektoriserad. Ny teknologi har gjort det möjligt att bedriva spe- cialiserad opinionsbildning. De politiska partiernas betydelse minskar medan enfrågegruppernas ökar. Företrädare för miljöintressen och kon- sumentintressen har fått stigande betydelse. Institutioner som bolag, universitet, delstatsregeringar, kommuner och utländska intressen ökar i aktivitet och inflytande. Slutsatsen är klar: den klassiska järntriangeln har blivit ett mer och mer sällsynt specialfall.

Det idag gängse sättet att beskriva de organiserade intressenas roll i politiken är i termer som ”issue networks” eller ”policy networks”. De grundläggande byggstenama i teorierna är att kollektiva aktörer med skilda intressen inom olika politiska sakområden kan mobilisera olika slags resurser. Dessa aktörer förenas i nätverk som bildas av kommuni- kation och resursutbyte.

Teoriutvecklingen inom området har ett uppenbart och nära samband med förändringarna i amerikansk inrikespolitik. Begrepp och metaforer som i skrivande stund förefaller vara generella politiska fenomen fram- står i historiens ljus som uttryck för tillfälliga maktpolitiska konjunk- turer.

Frågan är i vilken utsträckning som de amerikanska begreppen är ägnade att öka förståelsen av europeisk politik. 1 en studie jämförs ett antal bilder av den politiska processen med avseende på deras tillämpbar-

het på brittiska förhållanden.25 Med ”järntrianglar” avses stabila relatio- ner mellan ett begränsat antal aktörer inom ett avgränsat politikområde. ”Issue networks” står här för ett fragmenterat, öppet, komplext och ostrukturerat system. ”Korporatism” används här för att beteckna en hierarkisk, displicinerad och stabil organisation. Dessa tre bilder kontras- teras mot ”kabinettsstyre”, idealförcställningen att en parlamentariskt förankrad regering kan åstadkomma en integrerad och centraliserad styr- ning av riket. Huvudslutsatsen är att ingen bild säger hela sanningen, men att Storbritannien innehåller element av såväl järntrianglar som kabi- nettsstyre och att det finns ett ökat inslag av nätverkselement, även om det finns gränser för fragmenteringen.

I Norge kom samhällets sektorisering att uppmärksammas i samband med den norska maktutredningens arbete. Fenomenet gavs bl.a. beteck- ningen ”den segmenterade staten”.26 Tanken går ut på att samarbets- och konfliktlinjema inte går längs institutionsgränserna, utan genom de en- skilda institutionerna. Det politiska systemet kan beskrivas som en sam- ling segment eller beslutsarenor. Sådana segment kan exempelvis vara organiserade kring jordbruk, fiske, industri, hälsoväsen, samfärdsel, ut- bildning eller försvar. Deltagarna i ett segment kan komma från intresse- organisationer, parlamentsutskott, departement, forskningsinstitutioner, massmedia osv. Segmentets deltagare delar vissa grundläggande värden och situationsuppfattningar. Det snäva och defensiva sektorsintresset kommer att dominera.

Huvudtendensen i Norge gick mot specialisering och scgmentering. Det fanns visserligen vissa motverkande krafter. Aktionsgrupper och nya rörelser hade delvis kommit att utmana etablerade sektorsintressen, t.ex. i fråga om EG, miljö, energi och kvinnofrågor. Förekomsten av politiska partier, en parlamentarisk regering, inte minst finansdepartementets exi- stens, motverkade också segmenteringstendenscn. Slutsatsen var ändå att den gamla maktdelningsprincip som förknippats med Montesquieu hade ersatts av en annan princip. I den segmenterade staten är makten också delad, men skiljelinjema går nu tvärs igenom de gamla institutionerna.27 I Norge har begreppet scgmentering använts parallellt med uttryck som

25. A. Grant Jordan, "Iron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic Nets: Images of the Policy Process”, Journal of Public Policy, 1, 1981, 5. 95-123. 26. Morten Egeberg, Johan P. Olsen & Harald Saetren, ”Organisasjonssamfunnet og den segmenterte stat”, Kirke og Kultur, 5-6, 1975. Även tryckt i Johan P. Olsen, red., Politisk organisering, Universitetsforlaget, Bergen 1978, s. 115-142, Johan P. Olsen, Statsstyre og institusjonsutformning, Universitetsforlaget, Oslo 1988, s. 77-99 samt i Lennart Arvedson m.fl., red., Landi olag: Samhällsorganisation under omprövning, SNS, Stockholm 1983, s. 159-192. 27. Johan P. Olsen, ”Goveming Norway: Segmentation, Anticipation, and Consen- sus Formation", i Richard Rose & Ezra N. Suleiman, red., Presidents and Prime Ministers, American Enterprise Institute, Washington 1980, s. 203-255.

”trippelallianser” och ”järntrianglar”, i vilka de tre hörnen utgörs av organisationer, departement och parlamentskommittéer.28

En dansk undersökning fann att det förvisso går att urskilja en sektori- sering i den meningen att politiska aktörer ofta är specialiserade efter sektorer. Men i inget fall, inte ens inom jordbruk eller arbetsmarknad, var sektoriseringen ”jämhård”. I de fall man kunde upptäcka trianglar av politiker, ämbetsmän och organisationer var det snarast fråga om kärnor i mer omfattande nätverk. Sektoriseringen visade sig också vara sektors- beroende; nätverkens grad av fasthet i struktureringen varierade från område till område.29

De sektoriella maktkomplexen uppmärksammades först i Förenta Sta- terna. Fenomenet borde dock vara minst lika aktuellt i ett samhälle av svensk typ. Det finns nämligen en väsentlig skillnad mellan politikens gestaltning. Olikheten kan beskrivas med begreppen ”program” och ”väsende”. Förverkligandet av politik i USA tar sig ofta uttryck i ett ”program”. Det handlar här om en mer avgränsad och fokuserad satsning. I Sverige har politik normalt inte förverkligats med hjälp av program- metoden. Politiken är här av tradition fastare och mer permanent organi- serad. Inom olika politiska områden framväxer hela väsenden. Ett pro- gram kan avslutas, ett väsende består. Politiken institutionaliseras. Det är inte minst genom sådana institutionaliserade nätverk som de svenska intresseorganisationerna kommit att få en framskjuten plats i den offent- liga beslutsprocessen.

5.3.3. Aktuella utvecklingstendenser

Det nära sambandet mellan staten och organisationerna är ett huvuddrag i det svenska styrelsesättet. Termer som korporatism, järntrianglar och nätverk har emellertid alla den nackdelen att de kan ge en alltför statisk bild. Organisationernas ställning i den offentliga beslutsprocessen håller nämligen på att i viktiga avseenden förändras. De aktuella samhälls- förändringarna har flera viktiga konsekvenser för organisationernas poli- tiska roll.

K ommittéväsendets minskande betydelse. Den institution som kanske mer i än någon annan har betraktats som sinnebilden för den svenska politiska beslutskulturen är kommittéväsendet. De offentliga utredningarna har varit en arena för saklig analys, meningsutbyte, kompromiss och besluts- förankring.30

28. Gudmund Hemes, Makt og styring, Det moderne Norge, 5, Gyldendal Norsk Förlag, 1983, s. 287 ff; ”Segmentering og samordning", i Ole Berg & Arild Underdal, red., Fra valg til vedtak, Aschehoug, Oslo 1984, s. 151 ff. 29. Erik Damgaard, "Politiske sektorer: Jemtrekanter eller lose netvazrkT'. Nordiskt administrativt tidsskrift, 62, 1981, 5. 396—41 1; "Causes, Forms, and Consequen— ces of Sectoral Policy-making: Some Danish Evidence", European Journal of Political Research, 14, 1986, s. 273—187. 30. Se närmare Petersson 1989, kap. 4.

En grupp engelska statsvetare tecknar en bild av utredningarnas be- tydelse för den svenska samförståndskulturen. Offentliga utredningar används i stor utsträckning för att nå överenskommelser när reformer skall genomföras. De jämförelsevis små departementen och den decen- traliserade förvaltningen gör att utredningar har avgörande betydelse för lagstiftningens utformning. Både företrädare för den politiska opposi- tionen och för olika berörda intressen ges representation i utredningarna. Kommittéväsendets betydelse har bidragit till att skapa en politisk kultur som är extremt rådplägande (”deliberative”), rationalistisk, öppen och samförståndsinriktad (”consensual”).31

Kommittéväsendets betydelse har också understrukits av svensk stats- vetenskaplig forskning. De offentliga utredningarna har ansetts spela en unik och högst betydande roll. Utredningarnas förslag bygger ofta på utförligt faktaunderlag och på ingående konsekvensbedömningar; stun- dom utgörs betänkandena av rent vetenskapliga skrifter. Regeringen har genom utredningarna en viktig informationskälla för att utröna vilka krav som olika intressegrupper ställer och vilket stöd som det finns för olika politiska beslut. Utredningar kan användas för att uppskjuta obekväma beslut. De kan bilda basen för att bygga samförstånd och kompromisser mellan partier, intresseorganisationer och experter före det stadium då regeringen tvingas inta en officiell ståndpunkt. Den ofta utdragna be- slutsprocessen, med faktainsamlingar, överläggningar, remissbehandling och propositionsarbete, har den fördelen att olika myndigheter dras in i reformarbetet redan på förberedelsestadiet. Förverkligandet, implemen- teringen, av politiken underlättas därmed. När det formella beslutet väl är taget är förvaltningsorgancn beredda att utan dröjsmål omsätta poli- tiken i praktisk verksamhet.

Men det har nu gått några år sedan dessa skildringar av det svenska kommittéväsendet skrevs. Frågan är om bilden fortfarande är giltig. Mycket talar för att verkligheten på några är snabbt har förändrats. Kommittéväsendets betydelse har minskat väsentligt. Den rent kvantita- tiva tillbakagången är uppenbar. Utredningarnas storhetstid inföll under den offentliga sektorns rekordår under 1960— och 1970-talen. I mitten av 1960-talet ökade antalet kommittéer från omkring 250 till cirka 300. En topp nåddes 1980 då det fanns 422 utredningar. År 1987 hade antalet minskat till 195. I fasta priser sjönk kommittékostnaderna från cirka 230 miljoner kronor 1981/82 till cirka 120 miljoner kronor 1986/87. Kommit- tépersonalen minskade från 617 år 1981 till 207 vid årsskiftet 1988/89.

Kommittéväsendets tillbakagång är delvis resultatet av en medveten politik. Utredningama skall arbeta snabbare. Normalt får en utredning numera arbeta i högst två år. Betänkanden skall göras kortare; normen har minskats från 300 till 50-100 sidor.

31. Neil Elder, Alastair H. Thomas & David Arter, The Consensual Democracies? The Government and Politics of the Scandinavian States, Martin Robertson, Oxford 1982, s. 182.

Utredningarnas betydelse som forum för kompromisser har minskat. Meningsmotsättningar, som de kommer till uttryck i minoritetsreserva- tioner, är idag vanligare än för några decennier sedan. Konfliktnivån har stigit.

Mycket talar därför för att kommittéväsendets betydelse i svensk poli- tik har minskat, särskilt som forum för överläggningar och kompromis— ser. De offentliga utredningarnas betydelse var som störst under perioden av stark offentlig expansion då uppgiften var att förbereda stora reformer.

Ökad användning av lobbying och opinionsbildning. Organisationerna söker sig andra vägar för att påverka det politiska beslutsfattandet. Många organisationer har sedan länge etablerade kanaler till olika beslutscentra. Ledamöter i beslutande församlingar som riksdag, landsting och kom- munfullmäktige är i praktiken företrädare för olika gruppintressen.

Organisationerna kan dessutom via direkta hänvändelser och uppvakt- ningar söka påverka beslutsfattandet 1 enskilda frågor. Lobbying i ameri- kansk mening har traditionellt varit ett sällsynt fenomen" 1 Sverige. Under senare år har emellertid denna typ av påtryckningsaktiviteter ökat även i Sverige. Det har växt fram en särskild marknad för konsulter som spe- cialiserat sig på att bistå intressegrupper som försöker påverka det offent- liga beslutsfattandet. De första konsultema med politisk3 påverkan som uppdrag startade sin verksamhet 1 början av 1970- talet.32 Konsulterna har sällan 1 uppgift att själva framföra klientens synpunkter. Uppgiften är främst att hjälpa till att kartlägga det politiska läget, ge uppdragsgivaren råd och utarbeta planer för påverkan.

Den allmänna opinionen har fått stor betydelse för organisationernas ställning 1 förhållande till staten. 33 En organisation som uppfattas ha den allmänna opinionen på sin sida har en viktig maktresurs. Organisationer- na har därför kommit att lägga ner allt större ansträngningar på att påverka opinionen. Demonstrationer används för att väcka uppmärksam- het. Massmediekontakterna ges stor betydelse. Skolkontakter utnyttjas för att påverka elever och lärare. Affischering ingår som ett led 1 stora samordnade mformationskampan jer

Alla organisationer har givetvis inte lika lätt att nå ut med sina bud— skap. Jakten på uppmärksamhet ger ett förstog åt de redan starka organi- sationerna. Enligt journalisters och informationsansvarigas bedömningar tillhör socialdemokraterna, storföretagen och LO de intressegrupper som har relativt sett lättast att nå ut via massmedia. Journalisterna själva är emellertid genom sitt personliga engagemang jämförelsevis mer positiva

32. Ingrid Carlberg, Svenska företag som politiska påtryckare. Maktutredningen, Uppsala 1989. Jfr även kapitel 2. 33. Se närmare Michele Micheletti, ”Intresseorganisationema och den allmänna opinionen, iMakten fran folket folkstyrelsekommittén, Liber, Stockholm 1985.

till sociala rörelser såsom miljöorganisationer, fredsrörelsen och inter- nationella solidaritetsföreningar.34

Påtryckningar utanför intresseorganisatlonerna. All intressekamp förs inte via intresseorganisationer. För exempelvis företag är ett alternativ att vid sidan av branschorganisationerna på egen hand söka påverka besluts- fattandet.35 I mer allmänpolitiska frågor som berör ett större antal företag överlåts emellertid bevakningen i regel på organisationerna. Även om utvecklingen över tid inte är helt enhetlig, finns det mycket som talar för att de direkta kontakterna mellan företagen och departementen blivit allt viktigare.36 Benägenheten för det enskilda företag att agera självständigt är särskilt stor inom sådana områden där dels den offentliga regleringen får direkta konsekvenser för företagen, dels där företagen inom samma organisation inte har överensstämmande uppfattningar. Ett sådant område är energi- och miljöfrågorna. En del företag har här funnit anledning att agera på egen hand för att förhindra beslut som kan försvåra deras verk- samhet.37 Regeringskansliets kontakter med enskilda företag är, i järn— förelse med kontakterna med näringslivsorganisationema, särskilt om- fattande inom områdena miljö, energi, industri och kommunikationer.

Kravens dijferentiering. En viktig förändringsprocess är vad som be- nämnts organisationemas heterogenisering.38 Konflikterna ökar såväl inom som mellan organisationerna. Olika förbund inom en och samma centralorganisation ger uttryck för motstridiga krav. Olika medlemsgrup- per ser mer till vad som skiljer än vad som förenar.

Heterogeniseringen är en följd såväl av att samhället blivit mer kom- plext som att organisationerna växt och kommit att innesluta allt fler sektorer.39 Spänningen mellan den privata och offentliga sektorn åter- finns exempelvis inom både löntagarnas och arbetsgivarnas organisa- tioner. Särgrupperingar uppträder allt oftare i mer eller mindre organise- rad form inom de stora intresseorganisationcrna.

Det finns därmed inget självklart samband mellan en organisations storlek och dess styrka. Stora organisationer blir mer heterogena och därmed mer handlingsförlamade.40 Organisationerna får allt svårare att företräda ett entydigt eller enhetligt mcdlcmsintresse.

34. Olof Petersson & Ingrid Carlberg, Makten över tanken: En bok om det svenska massmediesarnhället, Carlssons, Stockholm l990. 35. Petersson 1989, kap. 7. 36. Bengt Jacobsson, Konsten att reagera: Intressen, institutioner och näringspoli- tik, Carlssons, Stockholm 1989. 37. Carlberg 1989, s. 16. Birgitta Schwartz, "Företaget som medborgare: Samhälls- kontakter och reklam som legitimeringsinstrument”. EFI, Handelshögskolan, Stockholm 1989. 38. Micheletti 1988. 39. Jan Kuuse, Strukturomvandlingen och arbetsmarknadens organisering, Sven— ska Arbetsgivareföreningen, Stockholm 1986. 40. Micheletti 1988.

Decentralisering och internationalisering. De stora intresseorganisatio- nernas politiska inflytande har framför allt varit knutet till nationalstatens institutioner. Traditionella inflytandevägar som kommittéväsendet, remissförfarandet, riksdagen, departementen, ämbetsverkens lekmanna- styrelser och överläggningar mellan staten och centralorganisationema kännetecknas alla av att de ligger på statlig nivå. De nu pågående sam- hällsförändringarna innebär emellertid en parallell utveckling mot decentralisering och internationalisering. Förutsättningarna för intresse— organisationernas inflytande ändras därmed väsentligt (se kapitel 10).

Den historiska utvecklingen har därmed inte gått linjärt utan snarast gjort en U-sväng. De moderna organisationernas framväxt för ett sekel sedan innebar ett brott mot en äldre territoriellt orienterad typ av iden- titet. Byn och grannskapet utgjorde förr den naturliga basen för social tillhörighet. Med de nya folkrörelserna kom i stället organisationen och dess mål att bilda ideologiska orienteringspunkter. Den territoriella grun— den förlorade i betydelse. Innebörden av den nu pågående utvecklingen är delvis att den territoriella aspekten får ökad vikt. Decentraliseringen förstärker de lokala enheternas ställning. De stora intresseorganisatio- nerna har idag dock en starkt centraliserad organisationsstruktur.

5.4. Organisations-Sveriges problem

Det såg länge ut som om Sverige skulle ha undvikit den pluralistiska demokratins dilemma. Sveriges syntes ha fått ett system som hade det fria organisationsväsendets fördelar men inte dess nackdelar. Organisatio- nerna utgjorde en skola i demokrati samtidigt som de blev en integrerad del av den politiska beslutsprocessen. Den svenska modellen kom att bygga på förekomsten av starka organisationer. De omständigheter som i andra länder lett till gruppegoism, blockeringar och ekonomisk tillbaka- gång tycks Sverige ha undvikit genom stora allomfattande organisationer som påtog sig ett allmänt samhällsansvar.41

De aktuella utvecklingstendenserna har emellertid visat att Sverige inte var något undantag. Symbiosen mellan staten och organisationerna har också nackdelar och oavsedda konsekvenser. Organisations-Sveriges ak- tuella problem kan bedömas i tre olika perspektiv, nämligen från statens, från organisationernas och från medlemmarnas utgångspunkt. Den plu- ralistiska demokratins allmänna dilemma kan således ta sig tre olika uttryck.

5.4.1. Konsekvenser för staten

Statens attityd till intresseorganisationerna har under åren skiftat. Till en början rådde stor skepsis och inte sällan ingrep statliga myndigheter för

41 . Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stag/lation, and Social Rigidities, Yale University Press, New Haven 1982.

att motarbeta organisationssträvanden. Efter försöken att tämja och regle- ra de fria sammanslutningarna vände attityden. Organisationerna vann i stadga och blev etablerade. Staten upptäckte att de kunde utnyttjas i den offentliga verksamheten. Genom att dra in organisationerna i olika stadier i beslutsprocessen kunde man tillförsäkra sig expertis och sakkunskaper, som svårligen skulle kunna införskaffas ens med den mest utbyggda byråkrati. Bortsett från att statens effektivitet kunde ökas på ett billigt sätt fanns ytterligare ett skäl att låta organisationerna medverka i den offentli- ga politikens utformning. På så sätt knöts nämligen särintressen upp på ett tidigt stadium, tänkbara oppositionsgrupper koopterades och de politiska åtgärdernas genomförande underlättades.

Det finns emellertid ett spänningsförhållande mellan ett omfattande organisationsdeltagande och den politiska demokratin. En fullt genom- förd symbios mellan stat och organisationer innebär att gränserna mellan allmänt och enskilt suddas ut. Allt blir förhandlingsbart. Driven till sin yttersta konsekvens betyder förhandlingsstaten att värden såsom repre- sentativitet, rättssäkerhet och effektivitet kan hotas. Den politiska demo- kratin förutsätter att väljarna i de allmänna valen kan utkräva ansvar av de valda representanterna. I förhandlingsstaten uttunnas ansvaret.

Förutom dessa principiella aspekter finns det även mer praktiska om- ständigheter som i ökande grad innebär problem för förhandlingsstaten. Metoden att utforma och genomföra politiska åtgärder i nära samarbete med intresseorganisationer blir allt svårare att tillämpa ju fler intressenter och ju mer olikartade krav som finns. Arbetet med att bilda och vidmakt- hålla koalitioner och överenskommelser står i direkt proportion till anta- let inblandade aktörer och intressen. Särintressenas vetomakt ökar.

Förhållandet mellan staten och organisationerna betingas dessutom av det politiska och parlamentariska läget. En stark regering, med ett fast och säkert parlamentariskt underlag, har lättare att i egen kraft hävda ett politiskt allmänintresse. En svag regering, som för sin överlevnad är beroende av temporära överenskommelser i riksdagen, blir mer beroende av yttre stöd.

Statens relation till organisationerna påverkas också av den ekono- miska situationen. Fördelningskonflikter och motsättningar mellan mot- stridande krav är lättare att lösa i tider av ekonomisk expansion.

Flera olika omständigheter, såsom intressenas differentiering, minori- tetsparlamentarismen och det ekonomiska läget, förstärker således nack- delarna med statens beroende av intresseorganisationerna.

5.4.2. Konsekvenser för organisationerna

Närheten till den offentliga beslutsprocessen har i organisationernas per- spektiv vissa uppenbara fördelar. Tillträdet till olika beslutscentra ökar möjligheterna att genomdriva de egna intressena. Men organisationerna har också nackdelar av det nära samarbetet med staten. Inledningsvis var organisationerna mycket måna om sin självständighet. De värjde sig mot

statlig inblandning och de tvekade att bli indragna i den statliga förvalt- ningen. Det finns flera faktorer som talar mot ett mer omfattande deltagan- de.42 Organisationerna tvingas göra utfästelser och påta sig förpliktelser, vilka hämmar deras obundenhet och möjlighet till fritt agerande. Organi- sationer som ingår många kompromisser tappar mycket av sin ideologiska renhet. Organisationer med stort rikspolitiskt deltagande tvingas också etablera centralorganisationer med stora kansliresurser. Den ursprungliga karaktären av folkrörelse riskerar att gå förlorad.

Organisationernas medverkan i den politiska beslutsprocessen har fått stora återverkningar på deras interna organisation. Inom fackförbund och politiska partier slogs mindre enheter samman till storavdelningar. De stora organisationerna har centraliserats och byråkratiserats. Särskilt un— der 1960- och 1970-talen expanderade organisationernas centrala admi- nistration. Under 1980-talet har de centrala kansliernas omfattning legat kvar på en konstant hög nivå (se tabell 5.3). Organisationernas kanslier professionaliserades och specialiserades. Centraliseringen har givit de stora organisationerna ökad slagkraft utåt, men ökade problem i relatio- nerna inåt.

5.4.3. Konsekvenser för medlemmarna

Också i den enskildes perspektiv har sammanflämingen mellan stat och organisationer såväl fördelar som nackdelar. Organisationerna har blivit en extra kanal, vid sidan om den representativa demokratin, för att hävda sina intressen och påverka politiken. Det har länge ansetts vara ett faktum att den ”korporativa” kanalen är effektivare än den ”parlamentariska”: ”Röster räknas, men resurser avgör”.43 Inte minst de fackliga organisatio- nerna har framhävt att organisationerna givit medlemmarna ett betydelse- fullt komplement till den politiska demokratin. Kvinnor är emellertid sämre representerade i den korporativa än i den parlamentariska.44

För att den enskilde medlemmen skall kunna utöva inflytande via sin organisation fordras att två villkor är uppfyllda. För det första måste medlemmen ha möjlighet att påverka organisationen. För det andra måste organisationen ha möjlighet att påverka omgivningen.45 Svårigheten att

42. Johan P. Olsen, Organized Democracy: Political Institutions in a Welfare State — the Case of Norway, Universitetsforlaget, Oslo 1983. kap. 5. 43. "Votes count but resources decide.” Stein Rokkan. "Norway: Numerical Demo— cracy and Corporate Pluralism”, i Robert A. Dahl, Political Oppositions in Western Democracies, Yale University Press, New Haven 1966. 44. Ylva Waldemarsson, "LO, kvinnorna och makten", i Yvonne Hirdman, red., Kontrakt i kris: Från ojärnlik till ojämställd, utk. senare i maktutredningens bokserie. 45. Gudmund Hernes & Willy Martinussen, Demokrati og politiske ressurser, NOU 1980:7, 5.59 ff.

Tabell 5.3 Arbetsmarknadsorganisationernas centrala kanslier

Antal anställda LO TCO SACO SAF 1950 * 15 + * 1960 * 37 13 171 1970 125 68 36 275 1975 167 87 49 297 1980 238 118 71 427 1981 230 124 73 391 1982 214 120 73 407 1983 221 119 73 416 1984 232 116 73 401 1985 234 115 74 403 1986 229 119 74 402 1987 241 115 74 410 1988 253 116 73 411 1989 269 116 75 405

* Uppgift saknas. Uppgifterna har lämnats av resp. organisation. Materialet har sammanställts av Ingrid Carlberg, maktutredningen. För utvecklingen 1950-1980, se Michele Micheletti, "Arbetsmarknadsorganisationer och politik", i Tore Frängsmyr, Ingemund Hägg & Bengt Rydén, red., Kan Sverige styras?, Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, Stockholm 1984, tab. 7.7. Tabellen innefattar ej anställda vid regionala kanslier, kursgårdar etc. LO: Hel— tidsanställda (1989 även ca 4 halvtidsanställda). TCO: Personal omvandlat till heltidstjänster. SACO: Hel— och deltidsanställda. SAF: Hel— och deltidsanställda. Till följd av en omorganisation minskade SAF 1981 med 20-30 personer.

samtidigt uppfylla dessa villkor bildar i medlemmens perspektiv ett dilemma. Risken är att endast ett av de två leden förverkligas. I det ena fallet blir organisationen demokratisk men maktlös, i det andra fallet handlar det om en toppstyrd och inflytelserik organisation.

Ett belägg för att detta dilemma är en realitet ges i maktutredningens tidigare refererade medborgarundersökning. De förvärvsarbetande an- ställda tillfrågades dels om sin makt över fackföreningen, dels om fack- föreningens makt.46 Ingen organisation hade höga värden på båda aspek- terna. SACO-medlemmarna ansåg att deras möjligheter att påverka orga- nisationen var något större än organisationens möjligheter att påverka arbetsförhållandena. LO-medlemmarna gjorde en motsatt bedömning.

46. Frågornas lydelse: "Vilka möjligheter anser du att du har att påverka det lokala fackets agerande i olika frågor?" "Vilka möjligheter anser du att facket har att påverka förhållandena på din arbetsplats?" Svaren varierade från 0 (inga möj- ligheter) till 10 (mycket stora möjligheter).

Fackets inflytande på arbetsplatsen ansågs vara större än det egna in- flytandet över facket.47

De data som redovisats tidigare i detta kapitel visar att många orga- nisationer i Sverige karaktäriseras av hög medlemsanslutning men rela- tivt låg aktivitetsnivå. Svårigheterna att engagera nya aktiva är ofta omvittnad. Det finns dock inga systematiska undersökningar som visar att föreningsaktiviteten generellt minskat. Historiska undersökningar kan tvärtom belägga att klagomålen över lågt mötesdeltagande, passivitet och rekryteringsproblem varit ett konstant inslag i folkrörelse—Sverige.

Ett sådant historiskt perspektiv minskar emellertid inte organisatio— nernas nuvarande problem. Stora delar av dagens organisations-Sverige är kolosser på lerfötter. Medborgarnas samhällsengagemang söker sig idag delvis andra vägar. I ett avseende är organisationernas nuvarande problem ett bevis på deras framgång. De startade en gång som rörelser i egentlig mening, som uttryck för folkliga protester mot samhällets orätt- visor. I många stycken har organisationerna segrat. Samhället har ändrats och organisationerna har blivit en integrerad del av samhället. Folk- rörelsen har förvandlats till förvaltning. I medlemmens perspektiv är organisationen därmed inte längre ett instrument för förändring utan en serviceproducent jämförbar med offentliga myndigheter.

Organisationernas starka ställning återspeglas i det faktum att åtskil- liga rättigheter primärt tillkommer en organisation, inte den enskilde medborgaren. Därmed skapas två problem. Det ena är att den utanför- stående, icke-medlemmen, missgynnas i förhållande till medlemmen. Staten tar ställning till förmån för organisationen. Det andra är att den enskildes möjligheter att hävda sina rättigheter blir beroende av en organisation. Det svenska systemet för medbestämmande i arbetslivet baseras exempelvis helt på den kollektivavtalsbundna fackföreningen.48

5.4.4. Organisationernas nya utmaning

Organisationer fyller i medborgarens perspektiv två uppgifter, en instru- mentell och en expressiv. För den enskilde kan en organisation fylla en instrumentell nytta som ett medel att skaffa sig förmåner och att utöva inflytande i enskilda intressefrågor. Men organisationer har också en expressiv sida. De uttrycker ideal och strävanden som inte enbart kan härledas ur den direkta egennyttan. Organisationer bildar därigenom ett slags idémässiga samlingspunkter för kollektiv identitet.

I det svenska organisationsväsendet har båda dessa inslag varit väsent- liga. Organisations-Sverige utgörs såväl av intresseorganisationer som folkrörelser. Gränsdragningen mellan dessa två typer av organisationer

47. Materialet redovisas närmare i Göran Blomberg, Anders Westholm & Olof Petersson, Medborgarundersökningen: Råtabeller. Maktutredningen, Uppsala 1989, s. 120-121. 48. Se närmare Niklas Bruun m.fl. Den nordiska modellen: Fackföreningarna och arbetsrätten iNorden — nu och i framtiden. Liber, Malmö 1990.

är emellertid många gånger osäker. Många organisationer, inte minst fackföreningsrörelsen, har sökt förena de instrumentella och expressiva sidorna.

De nya sociala rörelserna har ofta ett starkt expressivt inslag. Med risk för överförenkling finns det grund för att göra generaliseringen att ut- vecklingen för de etablerade organisationerna under senare år försvagat det expressiva inslaget och förstärkt det instrumentella. Medlemmens enskilda nyttosynpunkt har kommit att väga tyngre än den kollektiva identiteten. Frågan är om denna förändring är ett ofrånkomligt inslag i den allmänna samhällsutvecklingen eller något som karaktäriserar det traditionella organisationsväsendet just vid denna tidpunkt.

Det finns förvisso skäl som talar för att den individuella instrumenta- lismens överhöghet inte är begränsad till Svenska organisationer. Mass- samhället och massmediesamhället kännetecknas just av svaga eller obefintliga organisationer. Med hjälp av modern teknik kan ledare kom- municera med medborgarna utan att gå omvägen via mellanliggande partier och organisationer. Samhället reduceras till ett elitskikt och en amorf och odifferentierad massa av isolerade individer.

En sådan utveckling kan från demokratisk synpunkt vara problematisk. I sociologisk teoribildning görs stundom en distinktion mellan massa och grupp. Massan anses vara mottaglig för suggestion, präglas av känslo- yttringar, vill vara anonym och undandra sig ansvar, är egoistisk och nyckfull. Gruppen kännetecknas däremot av permanens, arbetsdelning, ett medvetande om sig själv och andra gruppers existens samt av vanor som bestämmer medlemmarnas inbördes relationer och deras relationer till gruppen som helhet. Det karaktäristiska för gruppen är samarbete och organisation. Dessutom finns det ett samband med det politiska syste- mets art. Gruppmänniskan anses sålunda höra hemma i demokratin.

Den allmänna föreställning om individuell utveckling i samverkan med andra har i svensk samhällsliv kommit till uttryck i folkrörelsetraditionen och studiecirkelns idé. Ett öppet, pluralistiskt samhälle fordrar självstän— diga, autonoma organisationer med tydlig identitet och engagerade med- lemmar. En förstärkning av det civila samhället, som en motvikt mot den offentliga sektorns institutioner, kräver också starka organisationer på lokal såväl som på central nivå. Frågan huruvida en organisationslivets förnyelse kommer att äga rum inom de redan befintliga organisationernas ram eller ta sig formen av nya organisationsbildningar måste här lämnas oppen.

6. Medborgarna och politiken

Debatten om folksuveränitetens innebörd har visat att det inte finns någon enkel och entydig definition av demokratibegreppet. Inte desto mindre är det fullt möjligt att uppställa ett antal grundläggande kriterier för ett demokratiskt styrelsesätt. Med stöd av dessa kriterier går det att särskilja vilka styrelsesätt som inte kan anses vara demokratiska. Om medborgare utestängs från politiskt inflytande, om de politiskt styrande inte kan utses genom fria val, om möjligheten att bilda opinion är inskränkt, om medbor- garna inte har rätt att bilda fria organisationer eller om det sker övergrepp på minoriteter kan ett land inte betraktas som en demokrati.

Däremot är kriterierna så allmänna att de inte utpekar någon speciell teknik eller metod för folkviljans förverkligande. Inom gruppen demo- kratiska samhällen ryms stora variationer. Det finns inte två länder med exakt samma valsystem; utrymmet för personval varierar exempelvis starkt. Vissa demokratier är presidentstyrda, andra är parlamentariska. En del har en federal struktur, andra är centraliserade enhetsstater. Folk- omröstningar förekommer ofta i en del länder, men inte alls i andra. Det går inte att mekaniskt härleda en viss institutionell lösning ur demo— kratins allmänna principer.

Att beskriva och förklara det demokratiska styrelseskickets stora varia- tioner tillhör den jämförande statsvetenskapens centrala ämnesområde. De historiska faktorerna framstår ofta som avgörande. Många av dagens politiska institutioner kan inte förstås om man inte följer deras rötter långt tillbaka i historien.

En omdiskuterad fråga är vilka konsekvenserna blir av skillnaderna i politiska institutioner. Spelar det någon roll för den offentliga politikens utfall om styrelsesättet är inrättat på det ena eller andra sättet? Också inom detta fält finns det numera en omfattande statsvetenskaplig forsk- ning. Diskussionen under senare år har snarast varit benägen att ytterli- gare understryka de institutionella faktorernas betydelse.

Så länge politiska beslut får påtagliga konsekvenser för människors liv, för fördelningen av olika nyttigheter i samhället och för olika gruppers inbördes maktförhållanden, så länge kommer politik att präglas av intres— sekonflikter, maktkamp och försök att påverka den politiska besluts- processen. Men det pågår också en politisk strid på ett slags indirekt nivå. Eftersom den offentliga politikens utfall delvis betingas av de politiska institutionernas utformning kommer det också att stå strid om de konsti-

tutionella frågorna. Med författningspolitik avses denna maktkamp om de politiska institutionerna

Det finns därmed ett dubbelt samband mellan författning och politisk makt. Å ena sidan får författningen konsekvenser för politikens resultat och följaktligen för samhällets maktfördelning. Å andra sidan leder just detta förhållande till att författningsfrågorna blir ett viktigt fält för poli- tisk maktkamp.

Häri ligger ett dilemma för författningspolitiken i de demokratiska samhällena. Författningen utgörs av ett övergripande normsystem som sätter ramarna för den politiska processen. För att författningen skall kunna förbli stabil över en längre tid måste den åtnjuta legitimitet hos det stora flertalet. De konstitutionella grundprinciperna borde, har det sagts, inte ständigt göras till föremål för politisk strid utan i stället hänföras till en gemensam ”demokratins överideologi”.

Samtidigt är det ett maktpolitiskt faktum att politiska institutioner aldrig är självklara eller neutrala. Det finns alltid någon grupp som skulle ha fördel av att författningen ändrades. Tanken på konstitutionella alter- nativ och författningsändring hålls därmed ständigt vid liv.

6.1. Maktkampen om demokratins institutioner

Den svenska folkstyrelsen förverkligas, enligt regeringsforrnens inled- ningsparagraf, ”genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse”. Tre faktorer är av särskild betydelse för att bedöma hur det representativa och parlamentariska statsskicket fungerar i praktiken, nämligen valsystem, partisystem och regeringsbild- ning. Även för bedömningen av den kommunala självstyrelsen spelar val- och partisystem numera en central roll, särskilt sedan sammanslagningen till storkommuner inneburit att äldre direktdemokratiska inslag så gott som fullständigt ersatts av den representativa demokratins former.

Även om den allmänna kombinationen av proportionella val, flerparti- system och parlamentarism ingalunda är unik utmärker sig Sverige ändå i tre väsentliga avseenden.

Valsystemet kännetecknas numera av en extrem form av proportiona- lism. Ett parti som klarat fyraprocentsspärren tillförsäkras exakt det antal mandat som motsvarar dess röstetal. Enkammarsystemet och den treåriga valperioden innebär att opinionsförskjutningar bland väljarna får ett direkt och snabbt genomslag i riksdagens politiska sammansättning.

Partisystemet har i jämförande perspektiv varit ytterst stabilt. Den grundläggande fempartistrukturen har bibehållits sedan statsskickets de- mokratisering i början av 1920-talet. Först 1988 lyckades ett nytt parti vinna inträde i riksdagen.

Regeringsfrågan gör också att Sverige måste beskrivas som politiskt relativt atypiskt. Ett enda parti har med två avbrott (semesterregeringen 1936 och de sex borgerliga regeringsårcn 1976-1982) innehaft stats-

ministerposten under ett drygt halvsekel. Socialdemokratin har emeller- tid endast under två år (1969-1970) på egen hand bildat majoritets- regering. Minoritetsregeringar och koalitionsregerin gar har dominerat.

Dessa tre aspekter av den representativa demokratin är nu ingalunda oberoende av varandra. Tvärtom hör de inbördes sambanden mellan valsystem, partisystem och regeringsbildning till de mest analyserade och omdiskuterade i den statsvetenskapliga forskningen. Svårigheterna att uttala sig om det politiska livets generella regelbundenheter har här visat sig särskilt stora. Undantagen och avvikelserna är många; varje generalisering måste kringgärdas med stora reservationer. Ändå finns det betydande stöd för den allmänna regel som fortfarande dominerar littera- turen på området. Majoritetsval tenderar att leda till en koncentration till två politiska huvudriktningar. Ett sådant tvåpartisystem är den säkraste grunden för majoritetsparlamentarism. Omvänt gäller att proportionella val tenderar att leda till flerpartisystem, vilket i sin tur Ökar antalet möjliga regeringsalternativ; minoritets- och koalitionsregeringar blir här mer frekventa.

Det råder inget tvivel om att Sverige hör till den senare typen av politiskt system. Proportionalism, flerpartisystem och minoritetsparla— mentarism utmärker dagens svenska demokrati. Att Sverige kommit att få just denna författningspolitiska lösning är emellertid ingalunda själv- klart. Mot bakgrund av det allmänna sambandet mellan maktpolitik och författningspolitik skulle snarast det motsatta utfallet varit lättare att förklara. Sverige har haft en dominerande riktning, socialdemokratin, vars författningspolitik innefattar kravet på en stark regeringsmakt. Frå- gan är varför Sverige då inte fått sådana politiska institutioner, t.ex. majoritetsvalsystem, som befrämjar uppkomsten av stabila majoritets- regeringar.

Svaret är att ingen enda politisk riktning har kunnat sätta sin prägel på den konstitutionella utvecklingen. Mer än andra politiska områden har författningsfrågorna kommit att avgöras under kompromisser och ömse- sidiga jämkningar mellan flera olika politiska partier.

Övergången från majoritetsval till proportionella val 1907 är ett tydligt exempel på en författningskompromiss med stora konsekvenser. Väns- tern ville ha utvidgad rösträtt med bibehållande av majoritetsvalsystemet. Högern fruktade, på goda grunder, att de nya väljargrupperna skulle ge vänstern majoritet inom det stora flertalet valkretsar. För att rädda vad som räddas kunde, föreslog högern ett proportionellt valsystem. Den proportionella valmetoden, skriver en forskare, ”är förlorarens metod för att få visst skydd mot majoriteten”. De konstitutionella sakargumenten kom att spela en underordnad roll för beslutet. Det nya valsättet tillkom i första hand som ett resultat av ”en maktpolitisk dragkamp”.1

Inför valet 1952 modifierades det proportionella valsättet. Bland annat infördes ett kartellförbud, vilket hade den åsyftade effekten att sam-

]. Leif Lewin, Ideologi och strategi: Svensk politik under 100 år, Norstedts, Stockholm 1984, s. 109.

verkan mellan de borgerliga partierna försvårades. Orsaken till att sys- temet ändrades var ingåendet av regeringskoalitionen mellan social- demokraterna och bondeförbundet. Från de båda partiernas synpunkt krävdes ett valsystem som tillförsäkrade bondeförbundet samma pro- portionella andel utan att partiet behövde bilda kartell med oppositions- partiema samtidigt som socialdemokratin önskade bevara en viss över- representation.2

Det nuvarande valsystemet med en enda kammare, gemensam valdag, exakt proportionalitet och fyraprocentsspärr har sitt ursprung i en författ- ningspolitisk kompromiss 1966. För socialdemokraterna hade uppgö- relsen den fördelen att den borgerliga splittringen befrämjades. Sanno- likheten för majoriteter riktade mot socialdemokratin skulle minska, samtidigt som antalet koalitionsmöjligheter ökade. Från borgerlig syn— punkt innebar det nya systemet att socialdemokraternas överrepresen- tation försvann. Regeringsväxlingar skulle kunna bli vanligare.3

Tillspetsat kan man därför säga att Sveriges nuvarande valsystem tillkommit därför att de olika politiska partierna velat försvaga varandra. Socialdemokraterna har vägletts av en strävan att söndra borgerligheten. De borgerliga partierna önskade få ett slut på den långvariga socialdemo- kratiska regeringsdominansen.

Resultatet har blivit ett system som ökar den politiska instabiliteten och som försvårar möjligheterna att bilda starka majoritetsregeringar.

6.2. Klassmobilisering och koalitionspolitik

Den svenska socialdemokratins politiska dominans har grundats på två strategier. Den ena, klassmobilisering. bygger på en stark organisatorisk förankring i arbetarklassen. Den andra, koalitionspolitik, förutsätter al- lianser med andra sociala grupper och politiska partier. Socialdemokratins strategiska problem har inte minst bildats av spänningen mellan dessa två handlingslinjer. För socialdemokratin en politik för arbetarklassen eller för alla medborgare? Att samtidigt maximera stödet inom den egna käm- gruppen och samtidigt vinna andra väljargrupper har varit ett många gånger svårlösbart dilemma.

Klassmobiliseringens strategi vilar dels på den svenska arbetarrörel— sens höga organisationsgrad, dels på det nära sambandet mellan Lands- organisationen och socialdemokratiska partiet. Denna samverkan mellan arbetarrörelsens fackliga och politiska grenar har varit av avgörande betydelse på såväl central som lokal nivå. Landsorganisationens centrala ledning domineras helt av socialdemokrater. Samarbetet mellan de lokala partiorganisationerna och de lokala fackliga avdelningarna, bl.a. mani-

2. Bo Särlvik, "Scandinavia". i Vernon Bogdanor & David Butler, red., Democracy and Elections: Electoral Systems and their Political Consequences, Cambridge University Press, Cambridge 1983, s. 127. 3. Björn von Sydow, Vägen till enkarmnarriksdagen: Demokratisk författnings— politik iSverige 1944—1968, Tiden, Stockholm 1989, s. 283.

festerad genom kollektivanslutningen, har givit den samlade arbetar- rörelsen en stark förankring och mobiliseringsförmåga på arbetsplats- ema.

Socialdemokratins starka ställning i väljarkåren grundas inte minst på det förhållandet att omkring två tredjedelar av arbetarklassen brukar rösta på partiet. Andelen socialdemokratiskt röstande är särskilt hög bland LO-anslutna arbetare på industriorter. I homogena arbetarfamiljer, där båda makarna har arbetaryrken, och bland arbetare som växt upp i arbetarhem, har socialdemokratin ett mycket starkt stöd. Den social- demokratiska väljarkåren kännetecknas av varaktig och stark partiloja- litet.

Sverige framstår därmed i jämförande perspektiv som ett typfall på en möjlig strategi för arbetarklassen att vinna politiskt inflytande. Denna kombination av en välorganiserad fackföreningsrörelse, nära förbindelse mellan de fackliga och politiska organisationerna och stark väljarför- ankring har blivit internationellt känd just som den socialdemokratiska modellen.4

Men socialdemokratins maktställning baseras inte enbart på en facklig och politisk mobilisering av egna krafter. Kompromisser och allianser med andra grupperingar har ofta bildat grund för uppgörelser. En sådan koalitionspolitik har ibland tagit sig uttryck i formella avtal och i parla- mentariska beslut, men också i mer indirekta och outtalade Överenskom- melser.

Krisuppgörelsen 1933 och koalitionsregeringen mellan socialdemo- kraterna och bondeförbundet 1936—1939 är ett tidigt exempel på en bred politisk koalition. Genom ömsesidiga eftergifter skapades en bred parla- mentarisk grund för aktiva åtgärder mot den ekonomiska krisen.

Vad som i efterhand kommit att beskrivas som den historiska kompro- missen mellan arbete och kapital är ett uttryck för ett slags indirekt uppgörelse. Som en följd av industrialiseringen och demokratiseringen framträdde de två huvudklasser som under 1930-talet nådde fram till en underförstådd förståelse. Ett effektivt, väsentligen privatägt, näringsliv och en omfattande välfärdsstat blev den synliga manifestationen av detta slags klasskompromiss.

Efterkrigstidens välfärdspolitik kan också ses som uttryck för en bre- dare klassallians än enbart hänsynstaganden till arbetarklassens intres- sen. Den universalistiska välfärdsprincipen innebär att alla medborgare, inte enbart de sämst ställda, skall komma i åtnjutande av de sociala förmånerna. Ett av motiven för den generella välfärdspolitiken har varit att undvika behovsprövningens stigmatisering av de sämst ställda. Me- delklassen kom till följd av universalismens princip att tillsammans med arbetarklassen omfattas av välfärdsprogrammen.

4. Walter Korpi, Den demokratiska klasskampen: Svensk politik i jämförande perspektiv, Tiden, Stockholm 1981. Jfr Theda Skocpol & Edwin Amenta, "States and Social Policies", Annual Review ofSociology, 12, 1986, s. 131-157.

Denna politiska inriktning gjorde det möjligt för socialdemokratin att vädja till bredare väljarkategorier än LO—kollektivet. Det mer allmänna begreppet ”löntagare” ersatte ”arbetare”. De växande tjänstemannagrup- perna blev en viktig väl jarreserv.

Efter 1970 har socialdemokraterna i regeringsställning saknat stöd av en riksdagsmajoritet. Ett eller flera partiers medverkan har därför krävts för att nå parlamentariskt flertal för regeringens förslag. Socialdemo- kratins politiska maktposition är därmed beroende av möjligheten att erhålla stöd av andra partier.

Även under de borgerliga regeringsårcn 1976-1982 kunde socialdemo- kratin utöva inflytande genom koalitionspolitik. Regeringskrisen 1978 innebar att folkpartiet med socialdemokraternas passiva stöd kunde bilda regering. Skatteuppgörelsen 1981 betydde dels att socialdemokraterna kunde påverka skattepolitikens inriktning, dels att den borgerliga tre- partiregeringen föll.

6.2.1. Sveriges politiska asymmetri

I historiskt perspektiv framstår både klassmobilisering och koalitions- politik som betydelsefulla förklaringar till socialdemokratins politiska dominans. Det torde vara ogörligt att företa en inbördes gradering. De två strategierna har betingat varandra.

Härtill skall läggas betydelsen av den politiska dominansens själv- förstärkande kraft. Själva det faktum att socialdemokraterna under så lång tid innehaft regeringsmakten har en svårbedömbar men icke desto mindre påtaglig effekt. Ställningen som närmast statsbärande parti gör att regeringsvana, förtrogenhet med den politiska maktutövningens vardag och närheten till de offentliga institutionerna blir en extra resurs.

Oavsett den relativa betydelsen av olika tänkbara förklaringar kvarstår det förhållandet att svensk inrikespolitik kännetecknats av en grund- läggande asymmetri. Socialdemokratins styrka blir särskilt stor i kontrast mot det borgerliga regeringsalternativcts svaghet. Uppdelningen på tre partier försvårar bildandet av ett handlingskraftigt alternativ till social- demokratin. Den borgerliga splittringen har dessutom en egen inne- boende dynamik. För varje enskilt borgerligt parti framstår det som en valtaktisk fördel att profilera sig och framträda med sina egna särkrav. Följden blir att det särskiljande betonas på det gemensammas bekostnad. Målet att vinna val kommer därför i konflikt med målet att bilda regering.

Så kan några huvuddrag i svensk politik tecknas. Partisystemet har varit mycket stabilt. Valsättet har lett till minskad stabilitet och försvagad regeringsmakt. Socialdemokratin har kunnat dominera i kraft av klass— mobilisering och koalitionspolitik. Frågan är i vilken utsträckning detta politiska system nu håller på att förändras.

6.3. Partisystemets förändringar

I varje översiktsskildring av Västeuropas politiska sociologi utmärks Sve- rige av sin jämförelsevis enkla konfliktstruktur. Många länders politiska landskap sönderkorsas av ett virrvarr av konfliktlinjer. Strider mellan olika språkgrupper, etniska minoriteter, religiösa åskådningar och regio— nala särintressen har givit upphov till motsättningar som varaktigt bestämt dessa länders politiska förhållanden. I det språkligt och kulturellt homo- gena Sverige har dessa slags faktorer i modern tid haft försumbar betydel- se. Det svenska partisystemet har i stället dominerats av en enda typ av motsättning, nämligen den socialekonomiska. Det har varit de stora eko- nomiska intressegrupperna som kommit att prägla svensk politik.

Den grundläggande strukturen i skandinavisk politik kan fångas med hjälp av en triangel som bildas av hörnen arbete, kapital och jordbruk.5 Schemat återspeglar dels motsättningen mellan land och stad, mellan primär- och sekundämäringar, dels mellan arbete och kapital, dvs. indu- strisamhällets fundamentala klassmotsättning. Det är framför allt dessa ekonomiska motsättningar som satt sin prägel på svensk 1900-talspolitik.

De tre polerna i schemat manifesterar sig genom starka organisationer: lantbrukets fackliga och kooperativa föreningsrörelse, fackförenings- rörelsen och arbetsgivarorganisationerna. De stora koalitioner som in— gicks under 1930-talet, och som fick ett bestämmande inflytande över svenskt samhällsliv, var överenskommelser dels mellan arbete och jord- bruk (kohandeln), dels mellan arbete och kapital (saltsjöbadsandan).

Även partisystemets struktur kan direkt härledas ur triangelns social— ekonomiska kraftfält. De tre polerna representeras av bondeförbundet/ centern, socialdemokratin och högern/moderatema. Även om vänster- högerdimensionen är den dominerande i svensk partipolitik kan den andra, vertikala dimensionen stundtals manifesteras i ”ovanliga” parti- konstellationer, som till exempel i kärnkraftsfrågan under 1970-talet.

Om man skulle välja någon enda modell för den svenska politikens sociala förutsättningar vore det just denna. Men hur relevant är treklass- schemat när seklet börjar närma sig sitt slut? För att tolka det svenska partisystemets struktur är modellen fortfarande oumbärlig. Den grund- läggande vänster-högerskalan, med en emellanåt uppdykande andra di— mension med centern vid ena ytterpolen, bildar grundmönstret i svensk partipolitik. Detta mönster skulle vara obegripligt om man bortsåg från de socialekonomiska konfliktlin jer som var bestämmande då partisyste- met danades i början av detta sekel. Men ett partisystem kan vara mer trögföränderligt än den sociala strukturen. Stein Rokkan har gjort den observationen att ett partisystem utvecklas språngvis snarare än gradvis.

5. Modellen presenteras i Stein Rokkan, ”Norway: Numerical Democracy and Corporate Pluralism", i Robert A. Dahl, red., Political Oppositions in Western Democracies, Yale University Press, New Haven 1966, s. 93. Jfr även Henry Valen & Stein Rokkan: "Norway: Conflict Structure and Mass Politics in a European Perspective”, i Richard Rose, red.. Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Free Press, New York 1974, s. 332 ff.

Partisystemet brukar ”kristalliseras” vid en brytpunkt, varefter det ”fry- ses” och behåller sin grundstruktur under en lång följd av år. Denna partisystemets grundläggande tröghet gör sig ännu gällande. Det faktum att treklasschemat är klart i genkännbart ännu i dagens partimotsättnin gar kan därför inte omedelbart tas till intäkt för att modellen också är den bästa beskrivningen av dagens sociala struktur.

Ett mått på treklassmodellens relevans är helt enkelt att beräkna hur stor del av befolkningen som den täcker. Om en modell uppfattas som en beskrivning av ett samhälles huvudklasser är det onekligen av visst intresse att veta hur stor del av den yrkesverksamma befolkningen som inte passar in i modellens kategorier.

Modellen beskriver motsättningarna i primär- och sekundämäring- arnas samhälle. Det enklaste måttet på modellens relevans är därför hur stor andel av den yrkesverksamma befolkningen som arbetar inom jord- bruk och industri. Under de drygt hundra senaste åren har jordbruks- befolkningen minskat kontinuerligt. Andelen industrisysselsatta kulmi- nerade under 1960-talets första hälft och har därefter minskat. Det sam- mantagna resultatet är därför entydigt: industrins och jordbrukets be— tydelse som försörjningskälla minskar successivt.

Under åren 1960-1985 minskade andelen som förvärvsarbetar inom jordbruket från 15,7 till 4,8 procent. Industrins andel av de förvärvsarbe- tande gick ner från 40,3 till 29,9 procent.6 Det betyder att andelen som arbetar inom industri och jordbruk minskade från 56 procent år 1960 till knappt 35 procent år 1985. Idag arbetar endast en tredjedel av den yrkesaktiva befolkningen i de näringar som bildar den för svensk politisk historia fundamentala socialekonomiska konfliktmodellen.

Som social beskrivning passar treklasschemat bättre in på det tidiga 1900-talets samhälle med dess arbetsintensiva fabriker och lantbruk än dagens samhälle med dess industrirobotar, datorer, skrivbord och offent- liga vårdinrättningar.7

Det svenska partisystemet har sitt ursprung i industrialismens sociala konfliktmönster. Frågan är om den genomgripande f örskjutningen i sam- hällsstrukturen inte förr eller senare kommer att få konsekvenser för de politiska partiernas förankring. En internationell statsvetenskaplig un- dersökning har redan konstaterat att de gamla politiska strukturerna tenderar att förlora i betydelse. De traditionella banden mellan olika grupplojaliteter och de politiska partierna är i färd med att försvagas. Nya intressen och identiteter utvecklas oberoende av och utanför de politiska

6. Statistisk årsbok 1987, s. 178.

7. Ett försök att utveckla ett flerdimensionellt klassbcgrepp redovisas i Olof Peters- son, Anders Westholm & Göran Blomberg, Medborgarnas makt, Carlssons. Stockholm 1989, s. 164 ff.

partierna. Vad som i själva verket framstår som mest överraskande är inte att det pågår en förändring utan att den går såpass långsamt.8

Det finns klara belägg för att en motsvarande förändring nu äger rum också i Sverige. Den politiska instabiliteten tilltar. Andelen partibytare visar en ökande tendens. Partiidentifikationen försvagas. Valrörelsemas betydelse stiger; väljarna fattar sitt definitiva röstningsbeslut allt kortare tid före valdagen. Röstsplittringen ökar. Misstroendet mot partier och politiker växer?

Ehuru sambandet mellan yrkestillhörighet och röstning i internationell jämförelse fortfarande är starkt, är det ändå fullt tydligt att den traditio- nella klassröstningen i Sverige under de senaste trettio åren försvagats. En viktig förklaring till det minskade sambandet mellan klass och parti- val står att finna i generationsförändringar. Yngre generationer som träder in i valmanskåren har inte samma starka partilojaliteter som sina föräldrar. Undantagen från gamla mönster blir följaktligen fler och fler. Den försvagade klassröstningen innebär inte endast att fler arbetare röstar borgerligt; den ökande andelen socialdemokrater och vpk-väljare inom medelklassen är ett lika betydelsefullt fenomen.

Den fortgående sociala om grupperingen får givetvis konsekvenser för partiernas inbördes styrkeförhållanden. Det minskande antalet industri- arbetare missgynnar socialdemokratin. Å andra sidan har jordbrukar- befolkningens tillbakagång inneburit en förlust för de borgerliga parti- ema i allmänhet och centerpartiet i synnerhet. Den stigande andelen tjänstemän inom medelklassen har gynnat socialdemokraterna och vpk.

De försök som gjorts att bedöma dc partipolitiska nettoeffektema av de sociala strukturförändringama har inte givit något helt entydigt resultat. Det förefaller ändå som om den yrkesmässiga omgrupperingen i huvud- sak varit till socialdemokraternas och vpkzs nackdel. Denna effekt har emellertid kompenserats av det förändrade röstningsbeteendet inom yr- kesgrupperna. Tjänstemännens minskande benägenhet att rösta borger— ligt har givit socialdemokraterna och vpk en röstmässig fördel som hittills kompenserat de negativa konsekvenserna av den minskande arbe— tarklassen.10

Utvecklingen har därmed betingats av en kombination av sociala och politiska faktorer. Även om nettoeffektcn på partiernas storlek varit måttlig har den förändrade klassröstningen fått en betydelsefull indirekt betydelse. Långsiktiga och stabila lojaliteter ersätts av mer kortsiktiga

8. Hans Daalder & Peter Mair, Western European Party Systems: Continuity and Change, Sage, London 1983, s. 424.

9. Mikael Gilljam & Sören Holmberg, Rött Blått Grönt: En bok om 1988 års riksdagsval, Bonniers, Stockholm 1990. 10. Holmberg & Gilljam 1987, s. 183 ff; Maria Oskarsson, "Klassrösming på reträtt", iGilljam & Holmberg 1990, s. 216 ff.

Tabell 6.1 Partilojalitet bland LO-medlemmar, efter ålder och region

LO— Parti Summa medlemmar Vpk S C Fp M Övr procent K—Sverige Yngre 10 58 » 1 14 11 6 100 Äldre 5 65 4 6 16 4 100 M—Sverige Yngre 4 61 11 8 11 5 100 Äldre 0 74 11 4 4 7 100 B—Sverige _Yngre 3 74 5 6 4 7 100 Äldre 2 78 10 1 l 7 100

Data från maktutredningens medborgarundersökning hösten 1987. I bearbet- ningen ingår endast förvärvsarbetande LO-medlemmar. Åldersgränsen mellan yngre och äldre har satts vid 40 år.

B—Sverige utgörs av 122 kommuner i Norrland (utom Umeå-regionen och Östersund), Bergslagen (utom Karlstad och Örebro) samt sydöstra Sverige (utom Växjö och Alvesta). Till en mellangrupp, M—Sverige, förs 109 kommuner i mellersta och södra Sverige. K-Sverige utgörs av 53 kommuner i och kring storstäder och universitetsorter.

och tillfälliga förbindelser mellan väljare och partier. Marginalväljarna blir fler, kämgrupperna minskar.

Sambandet mellan LO och socialdemokratiska partiet är fortfarande relativt starkt på väljarnivå. Under 1980-talet har mellan 65 och 70 procent av LO:s medlemmar röstat på socialdemokraterna.” I makt- utredningens medborgarundersökning 1987 uppgav 68 procent av LO- medlemmarna socialdemokraterna som sitt bästa parti. Men det finns stora variationer inom LO-kollektivet. Två faktorer är av särskild bety— delse i diskussionen om samhällets långsiktiga strukturförändringar. Den ena är generation. Den andra är region. För att fånga de stora geografiska skillnaderna kan landet indelas i tre regioner.12 Till bas-Sverige räknas områden som domineras av produktion kn uten till skog, malm och andra naturresurser. M—Svcrige bildas av ett antal kommuner i mellersta och södra Sverige. Den tredje kategorin, K-Sverige består av tillväxtområden som karaktäriseras av kunskapsyrken, kommunikation och kultur. Av tabell 6.1 framgår hur generation och region gör att LO—kollektivet framstår som politiskt relativt heterogent.

Socialdemokratins starkaste stöd finns bland äldre LO-medlemmar i bas-Sverige. I denna grupp sympatiserade 1987 78 procent med social-

11. Räknat iprocent av de röstande. Se Holmberg & Gilljam 1987, s. 188 samt Sören Holmberg & Gilljam, "Miljövalet 1988”, iAllmänna valen 1988, 3, SCB 1990, s. 126. 12. Se SOU 1989:68.

demokraterna. Förutom en mindre grupp centerpartister har de övriga partierna här nästan inga anhängare. Motpolen bland LO-medlemmarna utgörs av yngre i kunskaps-Svcrige. Även i denna kategori är social— demokraterna visserligen i majoritet, men det finns här en betydande politisk spridning. En fjärdedel av dessa LO-medlemmar gav vid under- sökningstillfället sitt stöd åt folkpartiet eller moderata samlingspartiet.

Tre faktorer betingar således socialdemokratins väl jarförankring: LO- medlemskap, generation och region. 1 den mån de långsiktiga samhälls- förändringarna sammanhänger med dessa tre faktorer är det således sannolikt att de får konsekvenser för de partipolitiska styrkeförhållan- dena. Strukturförändringarnas allmänna riktning kan därmed bestämmas.

Om de observerade åldersskillnaderna är uttryck för en generations- förändring innebär utvecklingen, under i övrigt lika omständigheter, att LO-medlemmarnas stöd för socialdemokratiska partiet försvagas. Den andra faktorn av betydelse är region. Om utvecklingen innebär att K— Sverige ökar på B—Sveriges bekostnad blir följden även av denna föränd- ring att socialdemokratins väljarförankrin g försvagas. Om LO som orga- nisation dessutom minskar i storlek tillkommer här en tredje faktor med negativa konsekvenser för socialdemokratin.

Alla dessa tre förändringsfaktorer pekar sålunda i samma riktning. Resultaten från maktutredningens Katrineholmsundersökning (kapitel ]) förstärker ytterligare bilden. Socialdemokratins traditionella kärnområ- den eroderar sakta men säkert.

Utvecklingen sedan mitten av 1950-talet visar visserligen att en sådan strukturell motvind mer än väl kan kompenseras av politiska framgångar inom nya väl jargrupper. Betydelsen av de långsiktiga sociala förändring- arna skall ändå inte underskattas. De innebär att ett parti med vikande stöd undan för undan måste göra nya inbrytningar bara för att kunna bibehålla sin tidigare nivå. Erfarenheten visar också att nytillkomna väljare sällan omedelbart blir permanenta, stabila anhängare. På längre sikt innebär utvecklingen från partiernas synpunkt att gamla säkra väljare ersätts av nya osäkra.

Svårigheterna att göra partipolitiska prognoser ökar därmed. Det går inte att på grundval av befintligt underlag dra slutsatsen att det ena eller andra partiet är ”dömt” att öka eller minska. Däremot innebär den sociala omstruktureringen och den mer fragmenterade klasstrukturcn att utrym- met för förändringar ökar. Den ökade rörligheten betyder att svängning- arna i valresultaten blir större och att nya partier och politiska rörelser får lättare att etablera sig.

Den allmänna historiska rörelseriktningen är sålunda otvetydig. Parti- systemet i Sverige, liksom i många andra europeiska länder, härstammar från industrialismens genombrottstid. Det är den sociala konfliktstruktur som präglade övergången mellan jordbrukssamhälle och industrisamhälle som ”djupfrysts” och bevarats i dagens partisystem. Men upptiningen av

de frusna strukturerna har redan hunnit långt. Partisystemets sociala för- ankring är idag mindre stabil än för några årtionden sedan.

Frågan är vilken typ av system som ligger i den nuvarande utveckling- ens förlängning. Teoriema är många och underlaget för prognoser brist- fälligt. Facklitteraturen på området uppvisar ingen samstämmighet.

En linje i debatten har snarast gått ut på att avdramatisera förändrings- processema. Det faktum att dagens partier kunnat vidmakthålla sin ställ- ning under en såpass långvarig och genomgripande samhällsomvandling är ett belägg för en stor anpassningsförmåga. Dagens partier är inte desamma som grundartidens. Partierna är benägna att ompröva gamla ståndpunkter och att fånga upp nya krav och strömningar. Visserligen innebär denna stora flexibilitet att partiernas traditionella ideologiska profil blir mer svårigenkännlig, men förmågan att fånga upp och formu- lera nya frågor gör att nya väljarintressen hela tiden kan mobiliseras.

Sambandet mellan partisystem och sociala skiljelinjer kommer med denna utveckling att uttunnas. I historiskt-sociologiskt perspektiv blir det därför snarast en fråga om när nästa brytpunkt kommer att äga rum. Enligt denna teori kommer historien att utgöras av en serie brott eller epokskiften. Dessa kännetecknas av att aktuella sociala konflikter tar sig nya politiska uttryck. En epok inleds med en sådan social omgruppering (i den engelska litteraturen används termen realignment), vilken sedan sätter sin prägel på det politiska systemet fram till nästa historiska brytpunkt.

Frågan skulle i detta perspektiv snarast vara vilken som blir nästa omgruppering. Många hypoteser har framförts. Blir det tjänstesektorn, postmaterialismen, tillväxtens boningar, den gröna vågen, informations- samhället, det kulturella kapitalet eller den offentliga sektorn som blir basen för nya politiska grupperingar? Ännu så länge finns det betydligt fler gissningar än faktiska belägg.

Denna svårighet att finna tecken på något embryo till ett partisystem i vardande gör att hela teorin kommit att ifrågasättas. I själva verket är teorins faktabas betydligt snävare än dess allmänna teoretiska formu- lering. Det är egentligen bara enstaka omgrupperingar som observerats: i Europa vanligen vid 1920—talets början, i Förenta Staterna i samband med trettiotalskrisens New Deal-allians. 1 inget fall rör det sig om upp- repade brott, av långa sekvenser av istider och upptiningsperioder. Kan- ske kommer det över huvud taget inget nytt brott? Det är därför snarare dealignment än realignment som ställs i fokus för diskussionen. Tanken är att den nu pågående upptinin gen inte kommer att avlösas av någon ny frysperiod. Kanske var det inte endast den nu aktuella partistrukturen utan rent av hela företeelsen med traditionella politiska partier som var ett barn av industrialismen och det parlamentariska genombrottet?

6.4. En klyfta mellan medborgare och politik?

Sjunkande valdeltagande. Växande misstroende mot partier och politiker. Försvagad partiidentifikation. Kristecknen och varningssignalerna har kommit allt tätare. Hur fungerar egentligen den politiska demokratin?

Intervjuundersökningar har visat att väljarnas förtroende för partier och politiker har minskat sedan slutet av 1960-talet.13 Misstroendet är dock inte endast koncentrerat till de offentliga institutionerna. Dom- stolarna och riksdagen åtnjuter jämförelsevis stort förtroende. De privata storföretagen har däremot inte större förtroendekapital än de politiska partierna.14 Det har snarast varit fråga om en allmänt sjunkande aukto— ritet för samhällets etablerade institutioner.

Det har legat nära till hands att dra slutsatsen att medborgarna vänder sig bort från politiken. Efter det aktivistiska sextiotalet, sägs det ofta, följde en era av individualism och bristande samhällsengagemang.

Många av slutsatserna i denna riktning har emellertid grundats på obefintligt eller osystematiskt faktaunderlag. Maktutredningen har ge- nom sin medborgarundersökning sökt pröva hållbarheten hos dessa hy- poteser.15

För det första visar det sig att politiskt misstroende eller känsla av politiskt främlingskap inte är något entydigt fenomen. Känslan av att kunna påverka politiken består i själva verket av två separata dimen- sioner. Tilltron till det politiska systemets sätt att fungera är en sak. Förtroendet för den egna förmågan att kunna påverka är en annan. Svagt förtroende för det politiska systemet kan mycket väl förenas med eget politiskt självförtroende. Ökat politiskt misstroende behöver inte inne- bära minskat medborgarengagemang.

Till yttermera visso är inte heller politiskt engagemang något enhetligt fenomen. Medborgarnas politiska deltagande har kartlagts genom ett antal intervjufrågor. För att möjliggöra jämförelser med äldre under- sökningar har en del frågeformuleringar bibehållits oförändrade. Strävan har varit att innefatta ett brett spektrum av olika deltagandetyper. Frågor och svarsfördelningar framgår av tabell 6.2.

Det är inte mer än en liten andel av medborgarna som till vardags är politiskt aktiva. Andelen som uppger sig vara medlem i något politiskt parti eller politisk sammanslutning är 15 procent. Andelen som är eller varit ”politiker”, i den meningen att de innehar eller någon gång innehaft ett förtroendeuppdrag i kommun, landsting eller riksdag uppgår till 6 procent. Andelen som vid intervjutillfallet hade ett sådant förtroende- uppdrag var 2 procent. En tiondel har det senaste året varit på något

13. Gilljam & Holmberg 1990, s. 114. 14. Petersson, Westholm & Blomberg 1989. s. 276. 15. För en redogörelse för undersökningens uppläggning, genomförande och resul- tat, se Petersson, Westholm & Blomberg 1989 samt Göran Blomberg, Olof Petersson & Anders Westholm, Medborgarundersökningen: Råtabeller. Makt- utredningen 1989.

Tabell 6.2 Politiskt deltagande

Procentuell andel Röstat i valet 1985 90 Talat inför ett möte i en förening eller organisation 40 Deltagit i en offentlig demonstration 30 Skrivit insändare eller artikel i någon tidning eller tidskrift 20 Medlem i något politiskt parti eller politisk sammanslutning 15 Varit på politiskt möte eller politisk sammankomst under senaste året 10 Har eller haft förtroendeuppdrag inom kommun, landsting eller kommun 6 Antal politiska aktiviteter utöver röstning: 0 37 1 31 2 16 3 9 4 3 5 2 6 1

politiskt möte eller sammankomst. Politiskt deltagande i denna mening berör endast ett litet mindretal av befolkningen.

Vidgas innebörden av politiskt deltagande också till andra former än de rent partipolitiska stiger andelen aktiva. Runt 30 procent har någon gång deltagit i en demonstration, 40 procent har talat vid något föreningsmöte, 20 procent har medverkat i någon tidning eller tidskrift. Men fortfarande berör dessa deltagandeformer endast mindre än hälften av befolkningen.

Medborgarundersökningen innehöll dessutom ett något annorlunda mätinstrument för att utröna hur stor del av befolkningen som under ett år på något sätt engagerat sig för att påverka samhället. Frågan gällde om man under det senaste året gjort något för att söka åstadkomma förbätt- ringar eller motverka försämringar i något avseende som inte enbart rör den egna personen eller egna familjen. Svaren visar dels sättet att på- verka, dels vilken eller vilka frågor som saken gällde.16

De vanligaste aktiviteterna är att bidra ekonomiskt eller att samla in pengar och att skriva under namninsamling. Därnäst följer kontakt med

16. Se närmare Petersson, Westholm & Blomberg 1989, s. 95 ff.

tjänsteman i stat eller kommun, kontakt med förening eller organisation samt bojkottaktion.

När det sedan gäller vilka frågor som aktiviteterna handlat om är de vanligaste sådana som rör förhållanden i andra länder. Det är ingalunda så att de problem som människor främst engagerar sig i är de mest näraliggande i geografisk mening. De internationella frågorna kom på första platsen av 15 olika ämnesområden.

Andelen som gjort åtminstone någon sak är 69 procent. Drygt två tredjedelar av befolkningen tar under ett år minst ett initiativ för att på något sätt påverka samhället.

Detta konstaterande leder in på frågan om hur de olika aktiviteterna sinsemellan hänger samman. Är deltagandet kumulativt eller komple- mentärt? Är det en liten minoritet som är starkt aktiv eller är det en majoritet som är mer svalt engagerad? En statistisk dimensionsanalys kastar ett avslöjande ljus över datamaterialet.” Huvudresultatet redo- visas i tabell 6.3. Mönstret är intressant i flera avseenden. Det politiska deltagandet kan inte enkelt sammanfattas med hjälp av en enda skala. Flera från varandra skilda aktivitetsmodeller utkristalliserar sig.18

Den grupp frågor som bildar den första dimensionen har som gemen- sam nämnare att de mäter medborgarnas olika kontakter. Det rör sig om kontakter med tjänstemän, politiker, organisationer, massmedia och rätts- liga instanser. Vad denna dimension främst mäter är graden av initiativ, förmågan att göra sin röst hörd. Det är här fråga om kommunikativ kompetens. De personer som ofta ringer, skriver och begär ordet får höga värden på denna dimension.

Den andra dimensionen mäter partiaktiviteter. De frågor som samman- hänger med dimension är sådana som avser medlemskap i parti, parti- arbete, deltagande i politiska möten och förtroendeuppdrag. Den trägne partiarbetaren ges här höga värden. '

Dimension nummer tre handlar om olika former av politiska mani- festationer. Det behöver inte alltid röra sig om verbaliserade opinions- yttringar. Det handlar framför allt om dem som engagerat sig i bojkott— aktioner, skrivit under namninsamlingar, givit ekonomiska bidrag och burit något kampanjmärke.

Den fjärde dimensionen bildas huvudsakligen av tre aktiviteter: strejk, olaglig protest och annan demonstration än de etablerade första maj- tågen. Det som förenar dessa typer av deltagande är att det rör sig om en mer militant typ av protest.

Som en femte och sista dimension urskiljs röstning som en aktivitet av speciell karaktär. Valdeltagande faller inte in under någon av de fyra andra dimensionerna.

17. Se närmare Petersson. Westholm & Blomberg 1989, s. 97 ff. 18. Mönstret har stora likheter med motsvarande undersökningar i andra länder. Jfr Sidney Verba. Norman H. Nie & J ae-On Kim, Participation and Political Equality: A Seven-Nation Comparison, Cambridge University Press, 1978.

Tabell 6.3 Det politiska deltagandets dimensioner

Dimension 1: Kontakter Kontaktat tjänsteman i stat eller kommun Kontaktat, medverkat i massmedia Talat inför ett möte i förening eller organisation Kontaktat förening eller organisation Skrivit insändare eller artikel Kontaktat politiker Arbetat i annan organisation Kontaktat advokat eller rättslig instans

Dimension 2: Partiaktivitet Medlem i politiskt parti eller politisk sammanslutning Arbetat i politiskt parti Varit på politiskt möte eller sammankomst Har offentligt förtroendeuppdrag

Dimension 3: Manifestationer Bojkottat, till exempel vissa varor Skrivit under namninsamling Bidragit ekonomiskt, samlat in pengar Burit eller satt upp kampanjmärke Deltagit i offentlig demonstration Arbetat i aktionsgrupp

Dimension 4: Protester

Deltagit i strejk Deltagit i olaglig protestaktivitet Deltagit i demonstration, annan än 1 maj

Dimension 5: Röstning Valdeltagande 1985

Det skall också tilläggas att ordningsföljden mellan dimensionerna inte skall tilläggas någon större betydelse. Ordningen, dimensionernas rela- tiva ”tyngd”, bestäms i praktiken av urvalet av intervjufrågor. Parallella analyser av liknande data från andra undersökningar tyder emellertid på att det allmänna mönstret förblir relativt stabilt, oberoende av smärre förändringar i urvalet av indikatorer på politiskt deltagande.

6.4.1. Förändringar i politiskt deltagande

Frågan huruvida det politiska deltagandet i Sverige ökar eller minskar låter sig inte entydigt besvaras. Det visar sig nämligen att utvecklingen är olikartad för de skilda dimensionerna av politiskt deltagande. Slutsatserna om det politiska deltagandets förändringar kan baseras på ett systematiskt dataunderlag. De mätningar som gjorts inom ramen för medborgarunder- sökningen har lagts upp så att de skall vara direkt jämförbara med de

Tabell 6.4 Politiskt deltagande och administrativ kompetens 1968-1987

Procentuell andel 1968 1974 1981 1987

Skrivit insändare eller artikel till tidning eller tidskrift 10,0 11,4 16,0 20,4

Talat inför möteiförening eller organisation 24,1 27,4 32,4 40.5 Deltagitioffentlig demonstration 14,1 16,5 23,4 30,0

Medlem i politiskt parti eller politisk sammanslutning 12,7 13,7 13,9 14,8

Varit på politiskt möte eller politisk samman- komst senaste året 13,5 14,7 13,8 10,6

Har förtroendeuppdrag i politisk förening eller organisation 2,2 2,6 3,1 2,3

Administrativ kompetens

Kan själv författa skrivelse och överklaga myndighets beslut 45,1 54,6 63,5 68,5 Kan inte själv författa skrivelse men känner någon som kan ge hjälp 36,9 31,7 27,2 21,8 Kan inte själv författa skrivelse och känner ingen som kan ge hjälp 18,0 13,7 9,3 9,7 Summa procent 100,0 100,0 100,0 100,0

Data för 1968-1981 baseras på levnadsnivåundersökningarna. Data för 1987 baseras på maktutredningens medborgarundersökning.

levnadsnivåundersökningar som påbörjades 1968, med förnyade mät- ningar 1974 och 1981.19 Förändringarna mellan 1968 och 1987 framgår av tabell 6.4.

Det slag av politiskt deltagande som innebär olika former av indi- viduell opinionsbildning, kontakter och manifestationer visar en starkt ökande tendens. Den andel av befolkningen som avgivit någon form av skriftlig opinionsyttring i media fördubblades under perioden. Även an- delen personer som någon gång talat inför ett möte har i det närmaste blivit dubbelt så stor. Samma tendens kan noteras för kollektiva opinions-

19. Se Robert Eriksson & Rune Åberg, Välfärd i förändring, Prisma, Stockholm 1984. Åldersgränsema för levnadsnivåundersölmingamas urval är inte exakt desamma som för medborgarundersökningens. För att uppnå jämförbarhet be- gränsar sig därför bearbetningarna här till personer som under det år respektive undersökning genomfördes uppnådde en ålder mellan 16 och 76 år.

yttringar i form av offentliga demonstrationer. Andelen som deltagit i någon offentlig demonstration ökade från 14 procent 1968 till 30 procent 1987.

Hypotesen att medborgarna rent allmänt blir mindre politiskt aktiva får sålunda inget stöd i dessa data. Tvärtom är det fråga om en mycket påtaglig ökning av medborgarnas samhällsengagemang. Inte heller teo- rier om det politiska deltagandets konjunkturberoende får något stöd. Med demonstrationsdeltagandet som utgångspunkt visar sig det politiska klimatet i själva verket vara väsentligt hetare under det ”stillsamma” åttiotalet än under det ”stormiga” sextiotalet. De tendenser som faktiskt kan observeras är uttryck för en långsiktig förändringsprocess snarare än för kortsiktiga modevågor.

Men inte alla uttryck för politiskt deltagande visar en ökande tendens. Ett viktigt undantag gäller engagemanget i de politiska partierna. Mön- stret kännetecknas här av stagnation. Det finns ingen entydigt sjunkande trend, men heller ingen klar tendens till ökning. Visserligen stiger ande- len partimedlemmar svagt under hela perioden. Men samtidigt vänder kurvan för mötesaktivitet nedåt från 1974 och andelen innehavare av förtroendeuppdrag minskar från 1981. Partierna blir i någon mån större, men deras medlemmar mindre aktiva.

Det är ett faktum att det politiska deltagande som är anknutet till den representativa demokratins institutioner visar en stagnerande tendens. Detta förhållande gör det emellertid ingalunda berättigat att dra slut— satsen att medborgarnas allmänna engagemang minskar. Andra former för politiskt deltagande, särskilt sådana som har att göra med individuell opinionsbildning, visar tvärtom en starkt ökande tendens. Intervjuunder— sökningarna innehöll också en fråga om medborgarnas subjektiva be- dömning av sin förmåga att hävda sig gentemot statliga och andra myn- digheter. Frågan handlar om ett i den svenska förvaltningsrätten centralt moment, nämligen förmågan att författa en skrivelse i syfte att överklaga en myndighets beslut. Undersökningarna visar att det under de två år- tiondena ägt rum en markant förändring (tabell 6.4).

År 1968 var det ännu en majoritet, 55 procent, som inte själv ansåg sig kunna överklaga ett felaktigt myndighetsbeslut. Tjugo år senare är siffran nere i 32 procent. Medborgarnas självförtroende i kontakten med myn- digheterna har således stärkts väsentligt. En allt större del anser sig ha möjligheter att själva hävda sin rätt.

Genom att analysera i vilken mån förändringsprocessema skiljer sig mellan olika befolkningsgruppcr kan de observerade tendenserna få en förklarande belysning. Skillnader avseende yrke, utbildning, ålder och kön visar sig ha särskild betydelSe.20

För administrativ kompetens, massmediedeltagande, framträdanden inför möten och demonstrationsdeltagande kan en klar ökning konsta- teras. Denna ökning beror till stor del på att utbildningsnivån höjts. Det

20. Se närmare Petersson, Westhohn & Blomberg, kap. 10.

faktum att utbildningsmöjligheterna i sin tur är starkt knutna till genera- tionstillhörighet gör att utvecklingen i hög grad blir generationsbetingad. Äldre generationer med svagare förmåga att individuellt göra sig gäl- lande ersätts av yngre, resursstarkare generationer.

Detta faktum innebär emellertid inte att åldersskillnaderna i befolk- ningen ökar. De äldres lägre utbildningsnivå kompenseras delvis av livscykeleffekter som verkar i motsatt riktning. För enskilda generationer fortsätter kompetens- och aktivitetsnivån att stiga ganska långt upp i åldrarna. Som helhet följer utvecklingen ett jämnt stigande mönster. Ålderskurvan förskjuts gradvis uppåt men dess principiella utseende förblir detsamma.

I likhet med administrativ kompetens och individuell opinionsbildning (skrivit till tidning och talat inför möte) uppvisade demonstrationsdelta— gandet en kraftig ökning under hela perioden. Men i andra avseenden är situationen helt annorlunda. Demonstrationsdeltagandets sociala sam- mansättning genomgick en remarkabcl omvälvning. Den typiska demon— strant som framtonade ur undersökningen 1968 var snarare man än kvinna, snarare arbetare än tjänsteman, snarare lågutbildad än högutbil- dad och snarare äldre än yngre. Tjugo år senare har bilden förändrats i samtliga avseenden. Den typiska demonstranten av årgång 1987 är en ung, högutbildad kvinna med tjänstemannayrke.

Aktiviteten inom de politiska partierna utmärker sig i huvudsak genom bristen på förändring. I många andra avseenden ökar aktiviteten. Denna allmänna tendens har dock gått de politiska partierna förbi. Partiväsen- dets ställning framstår därmed som relativt sett försvagat, inte bara som en bland flera former för politiskt deltagande utan också som ett bland flera sätt på vilket människor kan välja att disponera sin fritid.

Att yngre människor väljer andra former av engagemang än aktivitet i politiska partier är nu inte något helt nytt; också i 1968 års undersökning kunde samma fenomen konstateras. Den största förändringen under den gångna tjugoårsperioden har inträffat högre upp i åldrarna. Aktiviteten i åldrarna runt 40-50 år minskar systematiskt under perioden. De medel- ålders växer inte in i partierna i samma raska takt som tidigare. De äldre stannar kvar i tjänst. Två tolkningar kan tänkas. Den ena är att de gamla vägrar att släppa rodret. De medelålders ges inte tillfälle att ta över i tid. Den andra är att den äldre generationen stannar kvar av tvång snarare än av maktbegär. De som borde stå redo att ta över stafettpinnen har skaffat sig annat att göra. Vilken tolkning som än är den rätta är det emellertid ett faktum att partiväsendets medlemsbas inte längre förnyas som tidi- gare.

6.4.2. Ökar eller minskar den politiska jämlikheten?

Politiskt engagemang tycks vara en övervägande manlig angelägenhet. I en stor internationell undersökning av politiskt deltagande fann man att det överallt fanns en koppling mellan kön och politisk aktivitet. I alla

länder var män mer aktiva än kvinnor.21 Stämmer denna bild på Sverige av idag? Både ja och nej. Det råder inget tvivel om att männen i vissa avseenden är mer aktiva. Men det finns också områden där förhållandena är de rakt omvända. Det finns former av medborgarengagemang där kvinnor är mer aktiva än män.22 De områden där männen är mer aktiva än kvinnorna handlar om arbetslivet, partipolitik i snäv mening, förmågan att hävda sig gentemot offentliga myndigheter samt kontakter och initiativ.

Kvinnornas större engagemang jämfört med männen är särskilt på- tagligt i föräldrarollen, både när det gäller förskolebarn och barn i skol- åldern. Männen är mer passiva när det gäller samtal med den som har hand om barnpassningen, samtal med andra föräldrar på bamdaghemmet, deltagande i aktiviteter tillsammans med andra föräldrar samt förtroen- deuppdrag i samband med bamtillsyncn. Männen uppvisar lägre del- tagande även när det gäller skolbarnen: varit på föräldramöte eller kvarts— samtal, varit i kontakt med lärarna eller skolledningen, varit i kontakt med hem- och skolaföreningen samt pratat med andra föräldrar om barnens skolgång. Klassmammorna är ller än klasspapporna.

Men kvinnornas starkare engagemang är inte endast begränsat till den rena föräldrarollen eller rollen som patient eller anhörig. Även det poli- tiska deltagandet hör, i vissa avseenden, hemma bland de mer ”kvinn- liga” deltagandeformema. Det visar sig att uppdelningen i flera dimen- sioner här är till stor hjälp. Ett sammanfattande mått på politiskt del- tagande i allmänhet är ett alltför grovt instrument. De för kvinnorna särpräglade deltagandeformema skulle försvinna i ett totalindex. Den politiska aktiviteten kan ta sig många olika uttryck (se även kapitel 3).

Som tidigare påvisats kan det politiska deltagandet delas upp i fem olika dimensioner. Två av dessa karaktäriseras av att männen är mer aktiva, två av att kvinnorna har högre aktivitet. En, röstning, är köns- neutral. Det finns inte längre några statistiskt signifikanta skillnader mellan män och kvinnor när det gäller valdeltagande. Andra källor pekar på att kvinnorna till och med har något lite högre valdeltagande; det var vid mitten av 1970-talet som kvinnorna hann i kapp männens röstnings- aktivitet.23

De två aspekter av det politiska deltagandet som uppvisar en högre aktivitetsgrad för männen är kontakter respektive partiaktiviteter. Det förekommer oftare bland männen att man försöker påverka genom att ta kontakt med tjänstemän i stat och kommun, med politiker och organi- sationer, genom att medverka i massmedia eller tala inför ett möte. Det är också vanligare bland männen att vara medlem i ett politiskt parti, gå

21. Verba, Nie & Kim 1978, s. 234.

22. Se Medborgarnas mala, 1989, kap 6. 23. Se Allmänna valen 1985, 3, Sveriges officiella statistik, statistiska centralbyrån, Stockholm 1987, tabell 3.1 och motsvarande undersökningar vid föregående val. I städerna gick kvinnorna förbi männen ännu tidigare. I Göteborg passerade kvinnornas röstfrekvens männens 1960. Se Sven-Ulrik Pahne, "Vid valurnan och i riksdagen under femtio år”, i Kvinnors röst och rätt, Allmänna Förlaget, Stockholm 1969, s. 46.

på politiska möten och ha offentliga förtroendeuppdrag. Männen har sålunda ett överläge när det gäller de mer traditionella kanalerna för politiskt inflytande.

De två dimensioner i vilka kvinnorna är mer aktiva än männen handlar om manifestationer respektive protester. Det är fler kvinnor än män som engagerat sig i bojkottaktioner, namninsamlingar, penninginsamlingar, demonstrationer och aktionsgrupper. Kampanj- och rockmärken åter- finns oftare på kvinnor än på män. Det är visserligen endast ett litet fåtal som engagerat sig i mer militanta protester. Sambanden är därför statis— tiskt sett svaga och inte alltid signifikanta. Men den allmänna tendensen är genomgående. Kvinnorna är djärvare än männen när det gäller strejker, olagliga protestaktivitetcr och andra demonstrationer än första maj-tåg.

Frågan är nu i vilken mån detta är ett nytt fenomen. Förändras kvinnors politiska deltagande i annan takt än förändringen bl'wi männen? Jäm— förelsen med de tidigare genomförda intervjuundersökningarna visar entydigt att skillnaderna mellan män och kvinnor i detta avseende mins- kar. Det kan noteras att könsskillnadema minskar även när det gäller partiaktivitet.

Särskilt starkt markerad är kvinnornas frammarsch som demonstra- tionsdeltagare. I 1968 års undersökning uppgick det kvinnliga demon— strationsdeltagandet till blott 41 procent av männens nivå. Tjugo år senare är kvinnorna inte bara ikapp utan också förbi. Det är denna rekordartat snabba förändring som ligger bakom det observerade för- hållandet att kvinnor i detta avseende numera är mer aktiva än män.

Demonstrationsdeltagande är inte det enda område där den kvinnliga ökningen är större än den manliga. Samma sak gäller för administrativ kompetens och individuell opinionsbildning. Bland män förklarar ut— bildning i stort sett hela förändringen under perioden. Bland kvinnor sker en väsentligt större ökning än vad som skulle förväntas enbart med utgångspunkt från den stigande utbildningsnivån.

6.4.3. Utbildningens betydelse

En av de mest väsentliga frågorna kring den moderna välfärdsstatens utveckling gäller utbildningens konsekvenser. Frågan har flera sidor. En av dessa gäller effekterna av den stigande utbildningsnivån. Bidrar ökad utbildning till att höja den medborgerliga kompetens- och aktivitetsnivån i befolkningen? Svaret är ingalunda självklart. Det finns nämligen två helt olika teoretiska perspektiv på utbildningens effekter.

Det ena uppfattar skillnader mellan olika utbildningsgrupper såsom ett resultat av utbildning i sig. Hög utbildning utrustar individen med en uppsättning resurser i form av motivation, kunskaper och färdigheter. Ju högre utbildning desto högre resursnivå. Enligt denna modell borde en ökad utbildningsnivå i samhället som helhet leda till ökad aktivitet och kompetens på de områden där utbildningsskillnader tidigare visat sig.

Det andra perspektivet ser utbildning huvudsakligen som en fråga om legitimering, stratifiering och selektion. Personer som, i jämförelse med andra, har hög utbildning har större chans att skaffa sig de positioner, knyta de kontakter och inta de sociala roller som i förlängningen medför kunskap och aktivitet. Utifrån detta perspektiv behöver en ökad utbild- ningsnivå inte alls leda till någon förändring. Utbildning blir till ett nollsummespel. Det är bara fördelningen av en given uppsättning sociala och politiska roller det handlar om.

Resultaten från denna undersökning ger främst stöd för den första av de två tolkningarna. Men utbildningsnivåns höjning bland folkflertalet vinner inte samma genomslag på alla områden. Det är i första hand vissa individuella former av politiskt handlande som gynnas. Bland dessa märks förmågan att hävda sin ställning i offentlig debatt samt i kontakter med myndigheter och andra beslutsfattare.

Emellertid kan frågan om utbildningens konsekvenser också ställas som en fråga om jämlikhet. Många av idéerna kring den moderna väl- färdsstatens utveckling förutspår en växande klyfta mellan hög- och lågutbildade. En tolkning tar sin utgångspunkt i samhällets meritokrati- sering. I takt med att de sociala skrankoma raseras ökar risken för att de Svaga grupperna förlorar dem som skulle kunnat bli deras främsta före- trädare. Att de sociala orättvisorna försvinner i ett avseende kan leda till att de förstärks i ett annat. En annan tankegång baseras på den ökande graden av professionalisering. Kraven på kompetens och effektivitet stiger.

Ingen av dessa idéer vinner något entydigt stöd i våra resultat. Ifråga om individuell opinionsbildning kunde visserligen ökande skillnader beläggas. Men gapet växer inte i snabbare takt än att arbetarklassens och de lågutbildades andel förblir väsentligen oförändrad. Ett annat område där de högutbildade gör sig gällande i högre grad än tidigare är de- monstrationsdeltagande. Men denna deltagandeform kan knappast räk- nas till dem som utmärker sig för höga krav på kompetens och själv- förtroende. Snarare torde det känslomässiga engagemanget här få sitt mest direkta genomslag. Förklaringen till det ökade demonstrations- deltagandet bland de högutbildade bör sökas i politikens eller utbild- ningens förändrade innehåll. För administrativ kompetens och parti- aktivitet pekar resultaten på minskande snarare än ökande skillnader mellan sociala klasser och utbildningsgrupper.

För de områden som kunnat undersökas blir den sammanfattande slutsatsen att arbetarnas ställning vare sig förstärkts eller försvagats på något entydigt sätt. Denna beskrivning kan utsträckas till att gälla även lågutbildades position i förhållande till högutbildade. Huvudtendensen för utbildningsklyftomas utveckling är densamma som för klasskillna- dernas.

Tabell 6.5 Politiskt deltagande: skillnader mellan medborgargrupper

Form för politiskt deltagande

Procentuell andel Parti- Manifes- inom resp. grupp Kontakter aktiviter tationer Protester Röstning Em _ Män 20 9 20 2 90 Kvinnor 1 3 6 25 3 90 Utbildning Hög 27 9 28 4 94 Medel 16 8 23 2 89 Låg 9 6 1 7 2 89 Klass Tjänstemän, företagare 23 8 25 3 93 Arbetare 1 0 7 l 9 2 86 Fackligt medlemskap SACO 34 6 3 l 4 100 TCO 24 7 28 4 93 LO 1 4 9 21 2 89 6.5 Maktlöshetens cirklar

Trots att utvecklingen från jämlikhetssynpunkt i flera avseenden, främst vad gäller de minskande könsskillnadema, måste beskrivas som positiv kvarstår ännu stora skillnader i politiskt deltagande. Särskilt för de former för politiskt deltagande som ställer krav på individuella initiativ framstår de sociala skillnaderna som betydande. De politiskt talföra är oftast hög- utbildade män i tjänstemannayrken. Kvinnor, lågutbildade, arbetare och LO-kollektivet uppvisar i allmänhet betydligt lägre politiskt deltagande (tabell 6.5).

Den samlade effekten av kön, klass och generation kan vara nog så betydande. Det råder en oerhörd spännvidd mellan å ena sidan de hög— utbildade tjänstemännens förmåga att göra sig gällande verbalt och å andra sidan de medelålders och äldre arbetarkvinnornas främlingskänsla inför det politiska livet. Tabell 6.6 belyser dessa stora politiska klyftor inom befolkningen. Bland de äldre kvinnorna i arbetarklassen är det exempelvis 68 procent som ej anser sig själva kunna författa en skrivelse till en myndighet; motsvarande siffra bland medelålders män i medel- klassen är 7 procent.

Den politiska vanmakten drivs delvis av sin egen självförstärkande process. Deltagande och medvetande betingar varandra. Inom den makt- teoretiska litteraturen har man sökt fånga detta fenomen under begreppet maktens tredje dimension. Med maktens första dimension avses de öpp- na, synliga konflikterna och beslutssituationema. Maktens andra dimen-

Tabell 6.6 Politisk passivitet och vanmakt

Kan ej Dåliga författa kunskaper Procentuell andel skrivelse Aldrig talat Svårt att för- för politis- inom resp. grupp till myndighet inför möte stå politik ka beslut Män Tjänstemän, företagare 16-30 år 16 36 12 26 31-50 7 28 10 17 51-80 24 41 20 29 Män Arbetare 16-30 29 67 31 47 31-50 29 65 33 46 51-80 47 71 36 58 Kvinnor Tjänstemän, företagare 16-30 26 63 31 47 31-50 20 52 19 33 51-80 42 70 38 53 Kvinnor Arbetare 16—30 45 75 43 54 31-50 46 84 53 70 51-80 68 83 46 67

___—_______—__________._____—._

Svårt att förstå politik: Andel som anser sig ha mindre möjligheter är andra att förstå vad som händer och sker i politiken. Dåliga kunskaper: Andel som som anser sig i mindre utsträckning än andra ha de kunskaper som krävs för att fatta politiska beslut.

sion handlar om icke-beslut och tillträde till beslutsarenoma. Den tredje dimensionen uttrycker de processer som formar medvetande och före- ställningar. Det är ett känt faktum att maktrelationer kan permanentas och upprätthållas tack vare att de maktlösa och underordnade sänker sin anspråksnivå och anpassar sig till rådande förhållanden. Politiskt med— vetande bör därför inte endast ses som en betingelse och förklaring till deltagande. Orsaksbanden kan gå i motsatt riktning: medvetande ut- vecklas också som resultatet av aktiva handlingar och försök att behärska sin omgivning. Passivitet förstärker därmed ytterligare känslan av makt- löshet. Så utvecklas maktlöshetens egen negativa spiral. I stället för den

demokratiska erfarenhet ur vilket det kritiska medvetandet spirar, ut- vecklas en tystnadens kultur.24

I denna typ av självförstärkande process är det vanskligt att urskilja någon enda bakomliggande förklaring. Olika faktorer betingar i stället varandra. Man kan tala om ett maktlöshetens syndrom. Olika aspekter av maktlöshet förenas och förstärker varandra. Den som inte tar några politiska initiativ är i allmänhet också den som sällan upplever sig få sin vilja igenom, som anser sig ha sämre möjligheter än andra att hävda sig i politiken, som saknar egen förmåga att överklaga myndighetsbeslut, som saknar stöd av ett socialt nätverk och som anser sig ha små möjlig- heter att påverka sin arbetssituation.

Alla dessa aspekter av maktlöshet är vanligare bland arbetare och lågutbildade än inom medelklassen och bland de högutbildade. Sam- banden är emellertid inte enbart en återspegling av socialt betingade skillnader. Maktlöshetens cirklar lever delvis sitt eget liv.

Denna vanmaktens självgående process är emellertid inte ödesbe- stämd. Historien visar många exempel på hur maktlösa genom motstånd och mobilisering har kunnat övervinna de bristande resursernas hinder. Erfarenheterna från sådana revolter visar att de maktlösa måste genomgå en process genom vilka de blir medvetna om de krav, möjligheter och strategier som sammanhänger med en utmaning av makten. En enda seger är nog för att minska den tendens till inaktivitet som bottnar i förväntan om nederlag. När passivitetsmönstren väl har brutits på ett missnöjcsområde öppnar sig möjligheten att överföra de växande resurs- erna, i form av organisation och medvetenhet, till andra frågor och andra mål.

Ett viktigt resultat från medborgarundersökningen är att det finns ett starkt samband mellan arbetsliv och politik. De som har osjälvständiga arbeten har vanligen också bristande politiska resurser. Vanmakt i arbets- livet har ett starkt samband med vanmakt i det politiska livet. De som är politiskt starka och aktiva, som har politiskt självförtroende, är i allmän- het samma personer som har självständiga och ledande positioner i företag, myndigheter och organisationer.

Därmed är det viktigt att uppmärksamma de institutionella faktorernas betydelse för att framkalla maktlöshet. Det sätt på vilket en institution är organiserad får betydelse för människors inbördes förhållanden och för den enskildes upplevelse av maktlöshet. En hierarkisk organisation inne- bär ett system av över- och underordning. Den som befinner sig i under- ordnad ställning har att utföra uppifrån kommande direktiv. S jälvständig- het och egna initiativ förbehålls beslutsfattarna på högre nivåer.

Den hierarkiska organisationen får även psykologiska konsekvenser. En underordnad position är förknippad med beroende och maktlöshet. Den underlydande uppmuntras inte att ta egna initiativ och utveckla sin

24. Se närmare John Gaventa, "Makt och deltagande", i 0. Petersson, Makaegrep- pet, Carlssons, Stockholm 1987.

egen självständighet. Resultatet blir försvagat självförtroende som ytter- ligare förstärker maktlöshet, passivitet och tystnad.

Inte minst psykologer har pekat på den process som man kunde kalla ”maktlöshetens onda cirkel”. De faktiska maktskillnader som finns i ett samhälle kan tolkas på olika sätt. Ofta uppfattas maktskillnader på ett sätt som gör oss ännu mer maktlösa än vad vi i själva verket är. Eftersom vi tror oss ha mindre makt än vad vi har avstår vi från att göra förändringar som vi faktiskt skulle kunna göra. Därmed ökar maktskillnadema ytter- ligare; den negativa spiralen drivs av sin egen inneboende kraft.

Är då kraften 1 dessa maktlöshetens cirklar alltid lika stark? Finns det vissa villkor eller betingelser som gör den negativa spiralen mer eller mindre ofrånkomli g? Institutionella faktorer har stor betydelse för denna typ av psykologisk process. Det medborgerliga deltagandet i politiken avgörs därmed i första hand inte av personlighetsegenskaper utan av samhällets organisation. 25

25. Se Olof Petersson, Makt [ det öppna samhället, Carlssons, Stockholm 1989. kapitel 9.

7. Den offentliga sektorn

I ”det svenska demokratiska idealet”, med dess kollektivt orienterade demokratimodell, intar den offentliga sektorn en nyckelroll. Den offent- liga sektorn ses som det ändamålsenliga instrumentet för folkviljans för- verkligande. Välfärdsstatens idé är att genom politiska beslut och admi- nistrativa lösningar höja och utjämna medborgarnas levnadsvillkor. Staten framstår i detta perspektiv som en gigantisk serviceproducent med uppgift att tjäna medborgarnas välfärd.

Under välfärdsstatens expansiva period kom själva språkbruket att förvandlas. Politik blev alltmer synonymt med reformer, expansion, utbyggnad och ”satsningar”. Den offentliga sektorns utbyggnad legitime— rades med uttryck som ”det starka samhället”, där gränsen mellan be- greppen stat och samhälle utsuddats. Tillspetsat uttryckt underförstås därmed att ju större den offentliga sektorn är, desto mer omfattande är demokratin. I det individorienterade demokratiidealets perspektiv fram- står emellertid den offentliga sektorn som mer problematisk för den enskilde medborgarens integritet och möjligheter att påverka sin situa— tion.

Den svenska välfärdsstaten kom att grundas på tre principer. Dessa handlar om den offentliga sektorns omfattning, arbetssätt och resultat.

I . Omfattningen skall vara stor. Den offentliga sektorns betydelse kan mätas i tre avseenden: i ekonomiska termer, i antal anställda personer och i de offentliga regleringarnas räckvidd.

2. Arbetssättet skall präglas av reformvilja, rationalitet, effektivitet, medborgerligt deltagande och låg konfliktnivå. Institutioner och pro- cesser skall därför utformas så att dessa värden uppfylls.

3. Resultatet skall inriktas på att garantera välfärden för alla med- borgare, samtidigt som den offentliga sektorn skall vara utjämnande och omfördelande. Under ett drygt årtiondes debatt har emellertid samtliga dessa principer ifrågasatts.

1. Arbetsfördelningen mellan offentlig och privat sektor förskjuts. Försök görs att få till stånd en ny gränsdragning mellan sektorerna genom försök att reducera den offentliga sektorns omfång eller i varje fall att dämpa dess ökning.

2. Även den offentliga sektorns arbetssätt ses som ett problem. Frågan är om den offentliga sektorn uppfyller dagens krav på rättssäkerhet,

serviceorientering, rationalitet, effektivitet, deltagande och demokratisk kontroll.

3. Den offentliga sektorns förmåga att lösa sina uppgifter ifrågasätts. Frågan är om den offentliga sektorn idag över huvud taget kan omfördela resurser, utjämna levnadsvillkoren eller rent allmänt tillvarata medbor- garnas intressen och lösa dagens viktiga samhällsproblem.

7.1. Den offentliga sektorns omfattning

7.1.1. Ekonomisk betydelse

Under 1960- och 1970-talen skedde en i internationellt perspektiv excep- tionellt kraftig offentlig expansion. De offentliga utgifternas andel av bruttonationalprodukten var 1960 i OECD-länderna i genomsnitt 29 pro- cent och i Sverige 31 procent. År 1980 hade de offentliga utgifternas andel inom OECD-området stigit till 42 procent och i Sverige till 62 procent.1 Oavsett vilket mått på omfattningen som används är det ett faktum att Sverige har den största offentliga sektorn bland jämförbara länder.2 Unge- fär en tredjedel av de förvärvsarbetande är sysselsatta inom den offentliga sektorn. Skattetrycket är högre än i övriga Västeuropa.

Skillnaden gentemot andra länder förklaras framför allt av att trans- fereringar och offentlig konsumtion har relativt sett större betydelse i Sverige. En hög skattenivå och omfattande transfereringssystem är en huvudmetod för att omfördela inkomster i befolkningen. Medborgarnas levnadsförhållanden kommer därmed i hög grad att påverkas av politiska beslut om exempelvis bostadsbidrag, sjukpenning och pensioner. År 1967 svarade offentliga transfereringar för ca 24 procent av hushållens disponibla inkomster, 1975 var andelen 34 procent och 1987 hade den ökat till 40 procent.3 Den offentliga konsumtionens jämförelsevis stora andel avspeglar det förhållandet att i Sverige så gott som all sjukvård, barnomsorg och utbildning finansieras och produceras via den offentliga sektorn.

Bilden av den offentliga sektorns utveckling i några decenniers per- spektiv är tämligen entydig. Efter en period av stark expansion, särskilt från mitten av 1960-talet till slutet av 1970-talet, har utvecklingen brutits. Under 1980-talet har det varit fråga om en svag minskning. De offentliga utgifternas andel av bruttonationalprodukten nådde sitt högsta värde, 67 procent, år 1982. Efter några år av minskning uppgick de offentliga

1. För en översikt, se Ojfentliga sektorn. Utveckling och nuläge, statistiska central- byrån 1990.

2. I en nyligen framlagd avhandling analyseras bestänmingsfaktorerna bakom den snabba tillväxten i de offentliga utgifterna. Se M agnus chrekson, Art Economic Analysis of Swedish Government Expenditure, Ekonomiska studier utgivna av nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet, 30, 1990.

3. Kjell Jansson, Inkomst- och förmögenhetsfördelningen 1967-1987, Bilaga 19 till Långtidsutredningen 1990. s. 74.

utgifternas andel 1988 till 60 procent. På motsvarande sätt har den offentliga konsumtionens andel av bruttonationalprodukten efter en kul- men 1981 (från 22 procent 1970 till 29 procent 1981) därefter minskat (till 26 procent 1988).4 Det vore emellertid oegentligt att karaktärisera de senare årens utveckling som ett dramatiskt brott. I själva verket har den offentliga konsumtionen fortsatt att öka, särskilt inom kommuner och landsting, men nu i något långsammare takt än den allmänna ekonomiska utvecklingen.

Den offentliga sektorns ekonomiska betydelse ligger fortfarande på det sena 1970—talets nivå. Skattekvoten, dvs. summan av direkta skatter, indirekta skatter och socialförsäkringsavgifter i proportion till brutto- nationalprodukten, ligger fortfarande på en internationellt sett hög nivå (55 procent jämfört med EG- ländernas 41 procent 1988). Skillnaden gentemot EG- länderna har till och med ökat något under 1980— talet.

7.1.2. Offentligt anställda

Förändringarna i den offentliga personalens storlek avspeglar den offent- liga sektorns allmänna utveckling. Mellan 1970 och 1980 ökade antalet offentligt anställda med 50 procent. Ökningen ägde nästan uteslutande rum inom kommuner och landsting. Hälften av den offentliga personalen är verksam inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och skola.

Den statligt anställda personalen har minskat något under 1980-talet. Däremot har personalen inom kommuner och landsting fortsatt att expan- dera. Den offentliga sektorn uttryckt i antalct anställda har därmed ökat något, från 1,5 miljoner 1980 (34 procent av de förvärvsarbetande) till 1,6 miljoner 1988 (36 procent).

Sammansättningen av den offentliganställda personalen ger en tydlig belysning av de interna förändringarna inom den offentliga sektorn. Statens relativa betydelse minskar. Kommuner och landsting får allt större tyngd. Av samtliga offentligt anställda 1970 arbetade 37 procenti statlig tjänst. År 1988 hade statens andel av den offentliga personalen minskat till 26 procent.

De offentligt anställda är till övervägande del kvinnor. Andelen kvin- nor inom den offentliga personalen ökade från 53 procent 1950 till 69 procent 1988. Särskilt stor är kvinnoandelcn bland anställda i landsting (84 procent) och kommuner (75 procent). Två stora förändringar har präglat samhällsutvecklingen under de senaste årtiondena, nämligen den offentliga sektorns expansion och kvinnornas inträde på arbetsmark- naden. Dessa två drag har i betydande utsträckning varit två sidor av en och samma utvecklingstendens. Kvinnorna har i mycket burit med sig

4. Se Långtidsutredningen 90, SOU 1990:14, kap. 7. 5. SOU l990:14, kap. 5.

sina traditionella uppgifter ut på arbetsmarknaden. De vårdar, undervisar och arbetar i olika serviceyrken, ofta just i den offentliga sektorn.6

7.1.3. Offentliga regleringar

Den offentliga sektorns betydelse är enklast att bedöma i de avseenden som går att karaktärisera med hjälp av kvantitativa mått. Ekonomiska indikatorer och den anställda personalens storlek är exempel på sådana relativt enkelt mätbara storheter. Den offentliga sektorns inverkan på samhällslivet har emellertid även andra sidor. Den offentliga sektorn har en reglerande, föreskrivande och påbj udande makt. Avsaknaden av klara indikatorer gör det vanskligt att på exakt sätt uppskatta betydelsen av den offentliga sektorn i detta avseende.

Antalet gällande författningar som beslutats av riksdag och regering uppgår till cirka 3 800. Härtill kommer ett minst lika stort antal författ- ningar som utfärdats av myndigheterna.7 Regleringarnas utveckling över tid är svårbedömbar. Enligt ett beräkningsförsök har regleringarnas om- fattning förändrats efter ett U-format mönster. För två sekel sedan inne- bar merkantilismen ett starkt reglerat samhälle. Under liberalismens inflytande i mitten och slutet av 1800-talet avskaffades många regle- ringar. Under det innevarande århundradet har regleringarnas omfattning ånyo växt. En mer aktiv statsmakt under världskrigen, kritik mot mark- naden, social ingenjörskonst och intressegruppers inflytande över lag- stiftningsmakten har anförts som förklaringar till det ökande antalet regleringar.8

Inom åtskilliga samhällsområden har den offentliga politiken just haft som syfte att genom mer eller mindre detaljerade regler styra samhälls- utvecklingen. Bostadspolitiken och jordbrukspolitiken är exempel på sådana starkt reglerade områden.9

7.1.4. Den offentliga sektorns gränser

Varje försök att bestämma den offentliga sektorns omfattning måste grun- das på en gränsdragning mellan denna offentliga sektor och övriga delar av samhällslivet. I åtskilliga fall innebär en sådan gränsdragning inga

6. Se Christina Jonung & Inga Persson, Kvinnors roll i ekonomin: H ushållsproduk- tion, marknadsprodu/aion och jämställdhet. Bilaga 23 till långtidsutredningen 1990.

7. Om offentlig normgivning och reglering, se Donald Söderlind & Olof Petersson, Svenskförvaltningspolitik, 2 uppl., Diskurs, Uppsala 1988, kap. 4.

8. Hans Tson Söderström m.fl., Nya spelregler för tillväxt, SNS, Stockholm 1985, kap. 3.

9. Närmare om förhållandet mellan marknader och regleringar, se nedan kap. 8. Regleringarna på bostadsmarknaden analyseras i Bo Södersten & Arne Karyd, ”The Swedish Housing Market from a Distributional Perspective: Market and Policy Interactions”, i Inga Persson, red., Generating Equality in the Welfare State: The Swedish Experience. Universitetsforlaget, Oslo 1990.

problem. I andra avseenden är det emellertid förenat med betydande svårigheter att med ett enkelt kriterium urskilja vad som tillhör offentlig respektive annan verksamhet. Själva föreställningen om en avgränsad offentlig ”sektor” kan ibland ge en alltför monolitisk och förenklande bild.

Förvaltningsorganisationen har nu växt till en sådan omfattning och komplexitet att gamla kriterier och indelningsgrunder inte alltid leder till ökad klarhet.10 Som organ för stat och kommun finns idag myndigheter av skilda typer och med många slags uppgifter. Men den offentliga verksamheten sköts också av statliga och kommunala aktiebolag, av stiftelser med offentligt eller delat huvudmannaskap samt av föreningar eller av enskilda personer. Myndigheter sysslar med mycket annat än myndighetsutövning. Myndighetsutövning utförs även av andra organ än myndigheter.

Gränsen mellan offentligt och privat har ofta förskjutits. Ibland har enskilda verksamheter efter hand övertagits av det allmänna; social omvårdnad, barnomsorg och socialförsäkringssystemet utgör några ex- empel. För närvarande rör sig pendeln åt andra hållet. Andra verksam- hetsformer än den renodlade myndighetstypen prövas.

Det finns emellertid många blandformer mellan myndigheten och den rent privaträttsliga organisationsformen. Begreppet privatisering är där- med inte entydigt. Arbetsfördelningen mellan offentligt och privat kan bestämmas i åtminstone tre olika avseenden, nämligen initiativ, produk- tion och finansiering.11 ] den rena marknadsmodellen är såväl initiativet, produktionen som finansieringen privat. Konsumenten bestämmer ge- nom sitt val mellan konkurrerande produkter att en viss tjänstproduceras, produktionen sker i privat regi och tjänsten betalas av den enskilde. I en helt kollektiv modell är såväl initiativ, produktion som finansiering of- fentlig. Dessa exempel utgör emellertid endast två extremtyper. Andra organisationsmodeller bygger på olika slags kombinationer av offentliga och privata element.

En undersökning av ett antal organ i den ”grå zonen” mellan offentlig och privat sektor visade på den stora mångfalden av verksamhetsfor- mer.12 I vissa fall har offentlighetsprincipcn tillämplighet, i andra fall inte. Riksrevisionsverket har rätt att granska en del av, men inte alla, dessa organ. Inte heller förvaltningslagens giltighet, överklagbarhet, an- ställningsförhållande eller anslagsberoende utgjorde några entydiga kri- terier för att dra en gräns mellan offentliga och privata organ.

I många fall råder det oklarhet om dessa gränsorganisationers rättsliga ställning. I medborgarens perspektiv framstår det därmed som oklart om offentlighetsprincipcn gäller, om JO har granskningsrätt och om besluten är möjliga att överklaga. Inget hindrar emellertid att dessa rättigheter tydligare preciseras redan då ett nytt organ inrättas. Medborgarnas möj-

10. Se närmare Lena Marcusson & Olof Petersson, ”Orienteringspunkter i den grå zonen”. Maktutredningen, rapport 29, 1989. 11. Söderlind & Petersson 1988, s. 127 ff. 12. Marcusson & Petersson 1989.

ligheter till insyn och kontroll skulle därmed inte behöva komma i konflikt med önskemålet att experimentera med nya former av organisa- tioner som alternativ till den traditionella myndigheten och den totala privatiseringen.

7.2. Den offentliga sektorns uppbyggnad och arbetssätt

Enligt det starka samhällets ideal är den offentliga sektorn ett medel för medborgarna att via politiska beslut förverkliga sina mål. Men vägen mellan de politiska besluten och den offentliga sektorn i medborgarnas vardag är inte direkt. Den offentliga sektorns varor, tjänster, transfere- ringar och regelverk förverkligas och förmedlas via stora organisationer med många anställda. Den enskilde medborgarens möten med den offent— liga sektorn är ofta också ett möte med byråkratin och den byråkratiska makten. I själva verket är ett av den moderna demokratins svåra och olösta problem just förhållandet mellan demokrati och byråkrati. Byråkratins principer går i många stycken stick i stäv med demokratins idéer. Byrå- kratin kännetecknas av hierarki, exklusivitet och opersonlighet, medan demokratins särdrag är jämlikhet, öppenhet och individualitet.13

Vissa försök att motivera byråkratins plats i en demokrati har gått ut på att renodla snarare än att överbrygga väsensskillnaderna mellan byråkrati och demokrati. Tanken är att byråkratin kan fungera som en neutral maskin som lydigt verkställer de beslut vilka fattats av de demokratiskt valda politikerna. Byråkratins opersonlighet och regelmässighet blir där- med inte ett hinder utan tvärtom själva förutsättningen för en effektiv demokrati.

Ehuru invändningsfri på ett rent teoretiskt plan bygger denna tanke på orealistiska förutsättningar. All erfarenhet, även bekräftad av samhälls- vetenskaplig förvaltningsforskning, visar att byråkratin bara under speci- ella betingelser fungerar som ett neutralt verktyg. En byråkrati är en levande social organisation som utvecklar sina egna intressen. Den stora byråkratins krav på hierarki och specialisering leder till revirstrider och andra konsekvenser som står i direkt motsats till kravet på effektivitet.

Förhållandet mellan demokrati och byråkrati har därför i praktiken kommit att handla om olika försök att komma till rätta med byråkratins avarter. Man kan urskilja fyra huvudstrategier för att tämja byråkratin.14

7.2.1. Hierarki

En väg att råda bot mot byråkratins nackdelar är att söka renodla byrå- kratins särart. Inslaget av hierarkisk styrning skulle därför stärkas snarare än försvagas. Strategin går ut på att göra byråkratin mer byråkratisk.

13. Dennis F. Thompson, ”Bureaucracy and Democracy”, i Graeme Duncan, red., Democratic Theory and Practice, Cambridge University Press, Cambridge 1983. 14.Thompson 1983, s. 235 ff.

Man måste då ha i minnet att ordet byråkrati, vid sidan om dess vardagliga negativa klang, också har en neutral, snävt teknisk betydelse. Byråkrati används i facklitteraturen som beteckning för en speciell orga- nisationsprincip. Det finns många tänkbara sätt att ordna en organisations inre arbetssätt. Specialisering och arbetsdelning ställer krav på regler och rutiner. Byråkrati är en metod att skapa ordning ur kaos.15

Den författare som skarpast har karaktäriserat den moderna byråkratins särdrag är Max Weber. En byråkrati utmärks enligt Weber för det första av en noggrant fastlagd lydnadshierarki. En byråkratisk organisation kännetecknas dessutom av ett fast system av vertikala kommunikations- linjer (tjänstevägar), en reglerad arbetsdelning som grundas på specia- lisering, ett system av regler och riktlinjer som fastställer alla organisa— tionsmedlemmars rättigheter och plikter samt ett system av noga definie- rade procedurregler för hur arbetsuppgifter skall lösas. Den perfekta byråkratin arbetar opersonligt, förutsägbart, utan godtycke, formalistiskt och efter rationella regler.

Weber kallade den byråkratiska organisationsformen för ”en levande maskin”. Den byråkratiska staten liknades vid en ”paragrafautomat”. Byråkratins hierarki kan ses som ett gigantiskt försök att skapa en data— maskin av människor.

I Webers tidiga 1900-talsperspektiv var det uppenbart att den maskin— mässiga byråkratin var den överlägset effektivaste organisationsformen. Erfarenheterna blev emellertid inte alls så entydiga. Det visade sig långt ifrån alltid vara berättigat att sätta likhetstecken mellan byråkrati och ändamålsenlighet.

Byråkratin har ett janusansikte. Under vissa förhållanden kan en byrå— krati kännetecknas av snabbhet, precision, regelbundenhet och slagkraft. Men byråkratin kan också vara stel, långsam och ineffektiv. Just de egenskaper som talat till byråkratins fördel har många gånger visat sig vara dess stora nackdel. Den fasta lydnadshierarkin medför att under- ordnade nivåer blir osjälvständiga och inte känner tillräckligt stort eget ansvar. De vertikala tjänstcvägarna leder till att toppen på pyramiden överlastas av små som stora beslut. Den specialiserade arbetsdelningen innebär vattentäta skott och revirstrider. De förbestämda reglerna blir till stelhet och bristande flexibilitet. Fixa arbetsrutiner medför bristande innovationsförmåga. Den perfekta byråkratin kan inte förnya sig själv.

Den byråkratiska organisationstypen hade sin styrka när det gällde att utföra standardrutiner i en stabil och förutsägbar miljö. Den nu pågående samhällsutvecklingen innebär dock att flexibilitet blir viktigare än stan- dardisering. Många rutinuppgifter övertas av maskiner. Behovet av att disciplinera arbetskraften efter det löpande bandets princip avtar. Man kan sålunda beskriva samhällsorganisationens nuvarande historiska rö- relse som en förändring från byråkratins hierarki till en decentraliserad, självstyrande och öppen organisationstyp. Att lösa byråkratins problem

15. Se Olof Petersson, Makt i det öppna samhället, Carlssons, Stockholm 1989, s. 21 ff och där anförd litteratur.

genom att försöka stärka inslaget av hierarki är idag därför knappast realistiskt.

7.2.2. Professionsstyre

Ett sätt att förhålla sig till spänningsförhållandet mellan demokrati och byråkrati är att överlåta verkställigheten av politiska beslut till själv- ständiga professioner. Med profession avses en specialiserad yrkesgrupp som styrs av en uppsättning gemensamma normer. Professionalism grun- das på särskilda kunskaper och en socialt erkänd fackkompetens, inte sällan med monopolanspråk. Yrkesgruppens etiska normsystem upprätt- hålls genom egen intern kontroll. Klassiska professioner är läkare och advokater.16

Det är fullt möjligt att kombinera professionsstyre med byråkratisk hierarki. Det klassiska ämbetsmannaidealet, som i Sverige fått sitt kla- raste uttryck under 1800-talet i Christopher Jacob Boströms idealistiska statsfilosofi, innebar trohet mot konungen, nit, oväld, oegennytta och opartiskhet. Ämbetsmannen förkroppsligar den enhetliga statsmakten och är förpliktad att följa de befallningar han fått uppifrån.17

När idén om professionsstyre idag aktualiseras är det snarast som ett alternativ till den traditionella myndighetsformen. Ansvaret för genom- förandet av olika politiska åtgärder behöver inte åvila tjänstemän med juridisk eller administrativ specialutbildning utan kan överlåtas till auto— noma professioner. Dessa grupper har att under självständigt yrkesansvar sköta särskilda delar av den offentliga verksamheten. S jukvårdspersonal, socialarbetare, lärare, forskare och olika slag av tekniker är exempel på denna typ av professionella grupper. Fler och fler yrkesgrupper gör anspråk på att bli betraktade som professioner.18

Som alternativ till den klassiska byråkratin har professionsstyrcts mo- dell llera fördelar. Den har inte den stela f ormalismens nackdelar och den står i samklang med kraven på ökad autonomi och professionell själv- ständighet.

Från demokratisk synpunkt är professionsstyre emellertid förknippat med vissa problem. En sådan kritisk punkt är formerna för ansvars- utkrävande. I den renodlade professionalismen upprätthålls gruppens normsystem internt. Förändringar i yrkesnormerna kan ske på grundval av exempelvis vetenskapliga upptäckter, utvecklingen av nya behand- lingsformer och tekniska uppfinningar. Det politiska ansvarsutkrävandet grundas på andra kriterier, nämligen den demokratiskt valde politikerns

16. Thorsten Nybom & Rolf Torstendahl, red., B yråkratisering och maktfördelning, Studentlitteratur, Lund 1989. 17. Sven—Eric Liedman, "Ämbetsmännen och makten", i Yvonne Hirdman, red., Maktens former, Carlssons, Stockholm 1989. 18. Se t.ex. Fackliga strategier för ett kunskapsrikt arbetsliv, rapport till TCO:s kongress 1989.

ansvar inför sina väljare. Det politiskt önskvärda behöver inte alltid stå i samklang med den rent yrkesmässigt lämpligaste lösningen.

Yrkesgrupper som strävar efter självständighet ogillar att andra lägger sig i hur yrket skall utövas. Professionalisering innebär att förvaltningen immuniseras mot utomstående inblandning.19

En annan kritisk punkt är att konflikter mellan professioner inte kan lösas genom professionsstyre. Det anses vara en allmän erfarenhet att experter har en tendens att överbetona betydelsen av den egna speciali- teten.20 Ett system enbart baserat på självstyrande yrkesspecialiteter skulle snart leda till olösliga konlliktcr mellan olika expertkrav. Det måste därför äga rum en avvägning eller kompromiss mellan dessa krav. Denna avvägning kan inte, enligt demokratisk åskådning, lämnas åt experter. Det är politikernas roll i en demokrati att väga expertkraven och komma fram till ett beslut. Politikern kan sägas vara ”expert på värde- ringar”. Denne ”ger inte bara uttryck åt sin egen subjektiva uppfattning utan måste basera sin ståndpunkt på värderingar inom den grupp han representerar eller ta ansvaret för ställningstagandet inför gruppen”.21

Professionsstyre kan endast till en viss del lösa byråkratins problem och minskar inte behovet av politiskt beslutsfattande.

7.2.3. Förvaltningskorporatism

Förvaltningsuppgifter kan handhas även av andra än förvaltningsmyn- digheter. Den svenska grundlagen medger att förvaltningsuppgift kan överlåtas på bl.a. föreningar. Det nära sambandet mellan staten och orga- nisationerna är, som diskuterats i kapitel 5, ett utmärkande drag för det svenska styrelsesättet.

Särskilt det under senare årtionden mer utbredda bruket av generella ramlagar ökar betydelsen av den lokala tillämpningen. Normutfyllnaden sker ofta i verkställande organ där intresseorganisationerna är företrädda. Organisationerna har därmed kommit att delta i den offentliga sektorns förvaltning.

De olika formerna för samverkan mellan stat och organisationer kan ses som en fortsättning på en äldre tradition i svenskt offentligt liv, nämligen principen om lekmannamedverkan. Remissförfarande, styrel- serepresentation och överlåtande av förvaltningsuppgifter blir därmed olika uttryck för att frivilliga åtar sig offentliga uppgifter och att medbor- gerligt omdöme tillförs den professionella byråkratin.

Men denna form av förvaltningskorporatism kan också ha nackdelar. Som tidigare diskuterats kan den dels hämma de fria organisationernas utveckling, dels leda till att den politiska demokratin kringskärs av särintressen.

19. Krister Ståhlberg, ”Till politikens försvar", Finsk tidskrift, 6, 1989, s. 316. 20. Hans Meijer, Kommittépolitik och kommittéarbete, Gleerups, Lund 1956, s. 48f. 21. Meijer 1956, 5.49.

Förvaltningskorporatism innebär att många beslut fattas genom för- handlingar. Med många inblandade parter ökar antalet möjliga kom- binationer och koalitioner. Allt tenderar att bli förhandlingsbart. Den offentliga insynen försvåras. l förhandlingsstaten uttunnas sambandet mellan makt och ansvar.

Förvaltningskorporatismen kan också vara problematisk ur den en- skilde medborgarens synvinkel. Medborgarens inflytande och möjlighet att utkräva ansvar blir inte direkt utan går via organisationerna och deras funktionärer. Organisering kan bli ett krav för representation och bevak- ning av den enskilde medborgarens rättigheter.

7.2.4. Brukarinflytande

En annan strategi att få bukt med den svällande byråkratin är decentra- lisering. Ansvaret för beslutens genomförande förskjuts nedåt i organi- sationen. Decentraliseringen beskrivs ofta som en demokratisering. ”Lägg beszlåiten närmare människorna”, lyder titeln på ett utredningsbetänkan— de.

I förlängningen av tendensen till decentralisering av den kommunala organisationen ligger tanken på självförvaltning. Brukarmedverkan och brukarinflytande avses öka medborgarnas ansvar för delar av den offent- liga verksamheten. Det skulle särskilt gälla elever i skolan, föräldrar på daghemmen, patienter i sjukvården, pensionärer i servicebostäder, an- höriga till äldre och sjuka samt hyresgäster i de allmännyttiga bostads- företagen. Brukarmedverkan kan också ske genom att föreningar får överta ansvaret för vissa aktiviteter inom t.ex. kultur— och fritidssektorn. En rätt för brukarna att fatta formella beslut kan emellertid komma i konflikt med det representativa systemet. Brukarinflytandet tänks därför främst förverkligas genom ett utvecklat samrådsförfarande.23

Decentralisering och brukarinflytande behöver inte nödvändigtvis medföra ökad demokratisering. Det är en allmän erfarenhet, även doku- menterad genom utredningens medborgarundersökning, att benägenhe- ten att engagera sig lokalt inte är lika stor inom alla befolkningsgruppcr. Möjligheten att ta initiativ och delta i gemensamma angelägenheter utnyttjas i första hand av medelklassen och de högutbildade. Betoningen på lokalt deltagande kan därför bidra till att öka den politiska ojämlik- heten.

Ett annat problem är de krav som brukarmedverkan ställer på medbor- garens redan hårt pressade tidsbudget. Under 1990—talet förväntas till— gången på tid utanför marknaden minska ytterligare för mellangenera- tionens män och kvinnor. Många av de offentliga tjänsterna tillkom ursprungligen för att just avlasta medborgarnas tidsinsatser i hushålls- produktionen av tjänster.24

22. Decentraliseringsutredningens principbetänkande, SOU 1978252. 23. Söderlind & Petersson 1988, s. 125 ff. 24. Se Jonung & Persson 1990.

Decentraliseringsdebatten aktualiserar ett demokratiskt dilemma, näm- ligen en konflikt mellan olika gruppers autonomi. De lokala brukarnas önskan att självständigt bestämma kan komma i konflikt med principen att alla medborgarna skall ha lika möjligheter att påverka beslutsfat— tandet.25 Den mindre gruppens autonomi har, med utgångspunkt från demokratins allmänna principer, inte automatiskt företräde framför den större gruppens autonomi.

Försöken att via decentralisering stärka demokratin är därför svår- bedömda. En del experiment, exempelvis de kommundelsreformer som påbörjats i flera kommuner, har heller inte pågått tillräckligt länge för att det skall vara möjligt att dra några säkra slutsatser.

De kommunala decentraliseringsförsöken har också vägletts av delvis skilda motiv. Strävan har inte endast varit att stärka demokratin utan även att förbättra den administrativa effektiviteten. Vad som främst drivits fram av rationaliseringsskäl har därmed utåt kunnat presenteras som en demokratiseringsreform. De pågående försöken bör i första hand be- dömas i administrativt avseende. Däremot är det mer tveksamt huruvida förväntningarna att de lokala decentraliseringssträvandena skulle lösa den representativa demokratins aktuella problem kan uppfyllas.

7.3. Medborgarna och den offentliga sektorn

Förhållandet mellan medborgare och stat utgör en förening av rättigheter och skyldigheter. Medborgarens möte med den offentliga sektorn aktuali- serar flera demokrati- och maktproblem. Den svenska offentliga sektorns stora omfattning och långtgående räckvidd gör att frågan om individens autonomi ställs på sin spets. Maktutredningen har genom en idéhistorisk studie av den svenska reformpolitiken på ”det lilla livets” områden sökt sätta in detta problem i ett vidare perspektiv (avsnitt 7.3.1).

Medborgarskapet innebär att de offentliga organen har makt och rätt att bestämma över medborgarens liv. Den för den svenske medborgaren i det enskilda fallet viktigaste metoden för att få rättelse gentemot en myndig- het, som fattat ett beslut som den berörde anser vara felaktigt, är besvärs- institutet (avsnitt 7.3.2). Möjligheterna för den enskilde att bevaka sina offentliga rättigheter kan emellertid försvåras och urholkas av det växan- de bruket av ramlagar (avsnitt 7.3.3).

Hur väl den offentliga sektorn fungerar från medborgarsynpunkt kan belysas genom olika ”objektiva” mått på produktivitet, effektivitet och omfördelningsförmåga. Ett annat alternativ är att fråga medborgarna själva om deras ”subjektiva” bedömningar av den offentliga sektorn. Kriteriet är här graden av missnöje och bedömningen av egna påverkans- möjligheter (avsnitt 7.3.4).

25. Barry Holmström, ”Skogsintressena, äganderätten och marklagstifmingen", i Göran Skogh, red., Vem skall bestämma över skog och mark?, Dialogos, Lund 1984, s. 57.

Möjligheterna för medborgarna att få sina intressen tillgodosedda kan bl.a. väntas vara avhängigt av valet av organisationsform för den offent- liga verksamheten. Detta illustreras av en fallstudie av systemet för ersättning vid arbetsskador, där organisationen historiskt förändrats från starka inslag av detaljreglering och expertstyre till mer av ramlag, för— valtningskorporatism och förhandlingar (avsnitt 7.3.5).

7.3.1. Att lägga livet till rätta

När den svenska reformpolitiken under l930-talet på allvar inleddes spelade såväl äldre som nyare visioner av ”det goda livet” stor roll.26 Det fanns en stark tillit till möjligheten att genom socialpolitiska åtgärder lägga livet till rätta för de mindre bemedlade, framför allt barnfamiljerna. En sådan socialpolitik skulle vara både preventiv och normerande. För dessa normer svarade framför allt de nya vetenskapsområden som växte fram inom beteendevetenskap och psykologi. Reformviljan hade många syften. Det mest uttalade var att var att öka befolkningstillväxten. Staten borde därför överta en del av kostnaderna för barnen. Men ref ormatörerna syftade också till att förändra gamla vanor och attityder. Sådana föreställ- ningar ansågs hindra människor från att leva det goda livet, rätt fostra de nya barnen och bli de fullvärdiga samhällsmedborgare som man önskade.

Den förebyggande politiken inriktades inte minst mot bostäderna. Normer skapades för utrymme och standard, bidrag delades ut till bosätt- ning och utredningar föreslog detaljerade rationaliseringar av hemarbe- tet. Omsorgen gällde i första hand barnen, inte bara ur en kvantitativ utan lika mycket ur en s.k. kvalitativ aspekt. Generella reformer som barna- vårdscentraler, moderskapsbidrag, barnavårdsbidrag och skolluncher ge- nomfördes liksom riktade åtgärder som näringsbidrag och beklädnads- bidrag. Tyngdpunkten låg på generella reformer för att kunna utjämna skillnader utan att stigmatisera de behövande. Till denna kvalitativa aspekt på de nya barnen hörde också föräldrautbildning samt inrättandet av lekskolor vars huvudsyfte inte var att bereda mammorna möjlighet till förvärvsarbete utan att ge barnen en pedagogisk utveckling utanför hem- met. Den uttryckliga ambitionen var att skapa förutsättningar för en demokratisk skolning och fostran.

En sådan s.k. preventiv socialpolitik med sina tydliga förbättrarsyften öppnade möjligheter för en helt ny sorts politik. Det var en politik som till stor del byggde på expertmedverkan, såväl på utredningsstadiet, där de normerande behoven fastslogs, som vid politikens faktiska förverk- ligande. En symbios mellan forskare och politiker växte fram på en politisk reformnivå, där det var vetenskapens, expertisens roll att till- handahålla den rätta lösningen av ett socialt problem eller för en norma- tiv åsiktsförändring. Med ett sådant synsätt kunde knappast en föreställ- ning uppkomma, som såg denna utveckling som oförenlig med ett demo-

26. Detta avsnitt baseras på Yvonne Hirdman, Att lägga livet till rätta: Studier i svensk folkhemspolitik, Carlssons, Stockholm 1989.

kratiskt ideal. Det man då problematiserade utifrån en demokratisk stånd- punkt var, som framgått ovan, hur de demokratiska idealen skulle byggas in i folkfostran.

Någon motsättning mellan demokrati och det riktigt planerade samhäl- let var således otänkbar för 1930-talets samhällsingenjörer. Det fanns en milt paradoxal människosyn hos det svenska reformpolitiska skiktet. Å ena sidan fanns en absolut tilltro till att folk, åtminstone flertalet, var lika rationella som de själva och följaktligen måste inse det riktiga i den ordning som föreslogs. Å andra sidan saknades ibland denna tillit. Folk var trots allt inte alltid så kloka och måste därför ha ett högre förnuft som skyddade medborgaren gentemot sig själv. Det var detta förnuft de ville bygga in i den goda staten.

Med en förändrad syn på vetenskapens möjligheter att tillhandahålla ett enda riktigt svar på många komplicerade frågor, särskilt vad förhål- landen mellan människor gäller, har emellertid problematiseringen kom- mit att förskjutas, så att vi numera dels uppfattar expertisrollen i politi- ken, dels de institutionaliserade formerna för denna utbredda politik som komplicerade. Det är emellertid viktigt att inse, att det är till följd av ett lyckat resultat som vi nu problematiserar institutionerna och inte med- borgarna.

7.3.2. Medborgarna och myndigheterna

Medborgarskapet innebär bl.a. att de offentliga organen kan ingripa i medborgarens liv. Med myndighetsutövning menas att det allmänna har befogenhet att för en enskild person bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd eller jämförbart förhållande.

Medborgarens skydd mot godtycke regleras på flera sätt. Rättsstatens allmänna princip kommer till uttryck i en av regeringsformens portal- stadganden: den offentliga makten skall ”utövas under lagarna”. Rätts— säkerheten innefattar ett centralt element av förutsägbarhet och norm- mässighet. Regeringsformen stadgar vidare att domstolar och förvalt- nin gsmyndighetcr skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklig— het och opartiskhet.

Den för medborgaren i det enskilda fallet viktigaste metoden för att få rättelse gentemot en myndighet som fattat ett beslut som den berörde anser vara felaktigt är överklagande. Ett överklagande är medborgarens chans att i efterhand kunna få ett felaktigt fattat beslut upphävt eller rättat. Möjligheten att påverka sin situation ligger här i att kunna konsta— tera att en felaktighet blivit begån gen, att göra myndigheten uppmärksam på förhållandet och att lägga fram sitt klagomål på ett sådant sätt att framställningen leder till en ändring i överordnad instans.

Besvärsinstitutet vilar på en viktig förutsättning. För att proceduren skall fungera krävs det att medborgaren har förmågan att ge till känna sitt klagomål. Ett felaktigt beslut rättas inte automatiskt. Det måste till ett

initiativ, en framställning från den som berörs. Den från medborgar- synpunkt viktigaste förutsättningen är förmågan att klaga. Maktutredningens medborgarundersökning innehöll en intervjufråga som direkt tog fasta på detta ytterst centrala villkor i rättsstatens faktiska förverkligande. Frågan löd: ”Skulle du kunna åta Dig att själv författa en skrivelse och överklaga ett beslut av en myndighet?”. Två tredjedelar, 767 2 I

”' ”

procent, svarade ja . En tredjedel, 33 procent, svarade nekande. förstone kan dessa siffror synas nedslående. Skulle en tredjedel av de vuxna medborgarna vara oförmögna att hävda sina rättigheter gentemot myndigheterna? Frågan förbiser emellertid det förhållandet att en del medborgare visserligen kan känna sig osäkra på sin egen förmåga att författa en formell skrivelse, men ändå anser sig kunna hävda sina rättigheter genom att få bistånd av någon annan person. Därför ställdes ytterligare en fråga till dem som svarat nej på inledningsfrågan: ”Känner Du någon person som Du vet att Du skulle kunna få hjälp av i ett sådant fall?”. Av den tredjedel som fick frågan svarade nu 69 procent ja, medan 31 procent även här gav ett nekande svar. Det betyder, räknat på hela befolkningen, att 10 procent varken själva har förmågan eller känner någon som kan hjälpa dem att överklaga ett myndighetsbeslut. Man kan visserligen säga att den överväldigande majoriteten, 90 procent, uppfyl- ler villkoren på ”administrativ kompetens” i denna mening. Men det är ändå ett allvarligt faktum att en tiondel av den vuxna befolkningen idag anser sig sakna möjlighet att överklaga ett myndighetsbeslut (se närmare kapitel 6).

Frågan är nu hur ofta det är aktuellt för den enskilde medborgaren att överklaga ett myndighetsbeslut. Frekvensen beror på två omständig- heter: dels antalet beslut som berör medborgaren, dels andelen felaktiga beslut. Även vid en konstant proportion felaktiga beslut kommer enbart det faktum att den offentliga verksamheten ökat i omfång under senare år att innebära att besvärsinstitutets betydelse har stigit. Till saken hör också att de formella kraven på besvärsskrivelser sänkts. I de senaste årens förvaltningsreformer har myndigheternas serviceskyldighet sär- skilt betonats. Myndigheterna har instruerats att även beakta överklagan- den som inte uppfyller äldre tiders strängare krav på formulering och uppställning.

Det är av mätningstekniska skäl svårt att få en exakt uppfattning om hur ofta bcsvärsinstitutet aktualiseras. Egentligen borde man ha mått på två aspekter: dels de faktiska felaktigheternas förekomst, dels med- borgarnas egen bedömning av hur ofta myndigheterna handlat fel. De två aspekterna behöver inte alltid sammanfalla. Faktiska fel kan passera oupptäckta om den som berörs inte reagerar. Men vad som i förvaltnings- rättslig mening är ett korrekt beslut kan av medborgaren uppfattas som oskäligt eller orättvist. Besvärsinstitutet kan då, i bästa fall, fungera som

27. Svarens förändringar över tid diskuteras ovan i kapitel 6. Se närmare Olof Petersson, Anders Westholm & Göran Blomberg, Medborgarnas makt, Carls— sons, Stockholm 1989, kap. 2.

ett offentligt forum. Myndigheten ges tillfälle att förklara sitt beslut och en överordnad instans eller en förvaltningsdomstol ges tillfälle att gå igenom ärendet på nytt. Även om medborgaren ingalunda alltid nöjer sig härmed, ges ändå möjligheten att förbättra eventuellt bristande kommu- nikation från första instans.

Det har i detta sammanhang inte varit möjligt att genomföra en under- sökning av de faktiska felens förekomst. Den aspekt som här uppmärk- sammas är medborgarens egen bedömning av i vilken utsträckning man utsatts för felaktig behandling av någon offentlig myndighet. Frågan löd närmare bestämt: ”Har Du någon gång under det senaste året blivit felaktigt eller orättvist behandlad av någon myndighet inom stat, lands- ting eller kommun?” Det var inalles 11 procent som svarade ”ja”. Av andra undersökningar framgår att de oftast nämnda institutionerna var taxeringsnämnd, sjukhus eller läkare samt försäkringskassan.28

Frågan är nu om dessa 11 procent försökt vinna rättelse och vad de i så fall gjort. På frågan om man försökt ”få rättelse eller ändring” svarade 86 procent ja, 14 procent nej. Uttryckt i procent av hela befolkningen är det således något över en procent (14 procent av 11 procent) som under det senaste året ansett sig felaktigt eller orättvist behandlad av någon myn- dighet, men som av det ena eller det andra skälet avstått från att söka rättelse.

Den vanligaste reaktionen när en medborgare anser sig förfördelad är en telefonkontakt. Nära två tredjedelar av dem som ansåg sig felaktigt eller orättvist behandlade under det gångna året hade försökt hävda sin sak genom att ringa upp myndigheten. Även besök och brevkontakt är relativt vanliga. En dryg tredjedel, 37 procent, uppgav att de överklagat beslutet skriftligt. Alla dessa procentsiffror gäller den grupp som anser sig illa behandlade. Omräknat i procent av hela befolkningen rör det sig om andelar mellan 3 och 6 procent. Andra säkerhetsventiler visar sig i detta statistiska genomsnittsperspektiv ha numeriskt sett mindre bety- delse: endast några få uppgav att de klagat hos JO, tagit kontakt med politiker eller engagerat massmedier.

7.3.3. Medborgarna och staten

Rättsstatens idé innebär att medborgarens rättigheter garanteras i lag och att medborgaren kan hävda sina rättigheter inför en opartisk domstol. Ju tydligare rättigheterna är formulerade, desto större är förutsättningarna att kunna avgöra om de trätts för när.

Som lagstiftningsteknik har denna typ av rättsnormer vissa nackdelar. Den förutsätter att alla medborgare har lika möjligheter att göra sig gällande i rättsprocessen. Preciserade rättigheter kräver detaljerade para- grafer. Regelsystemet kan bli stelt och oförmöget att ta hänsyn till snabba samhällsförändringar.

28.Politiska resurser, Be 40 SM 8601, sid. 116, 122. Variabler och koder för LNUSI, Institutet för social forskning, Stockholm, 1984, sid. 375—380.

Dessa argument har bildat grund för en annan lagstiftningsmetod. Den av riksdagen beslutade lagen innehåller numera ofta endast vissa allmän— na målformuleringar. Den konkreta normutfyllnaden överlåts till förvalt- ningsmyndigheterna. Sådana ramlagar riktar sig inte i första hand till medborgaren utan till myndigheten. Myndigheten instrueras att tillse att vissa värden och intressen tillgodoses.

Men även ramlagarna har nackdelar, inte minst i medborgarens per- spektiv. Tillämpningen kan variera mellan olika orter, mellan olika myn- digheter och mellan olika tidpunkter. Rättsosäkerheten ökar. Det är ofta oklart om den enskilde har rätt att påfordra en viss förmån. Individuella resurser och informella kontakter kommer i praktiken ofta att avgöra vem som får tillgång till rättigheterna. Ramlagstiftningen bygger ytterst på föreställningen att det råder en harmoni mellan stat och medborgare. Myndigheten förutsätts veta medborgarens bästa.

7.3.4. Medborgarens möjligheter att påverka

Välfärdsstatens princip innebär att medborgaren i förhållande till det allmänna är tillförsäkrad vissa grundläggande sociala rättigheter. Vissa rättigheter och förmåner är generellt garanterade, oberoende av om den enskilde tar något initiativ eller ej. Men många livssituationer är av den arten att de är förknippade med rätten att deltaga och att själv påverka utfallet till sin egen förmån. Medborgarrollen inbegriper här en möjlighet att ta initiativ. Det visar sig att de upplevda möjligheterna att på detta sätt påverka sin egen situation varierar starkt, både mellan olika medborgare och mellan olika medborgarroller.29

Sex medborgarroller valdes ut i den aktuella undersökningen, näm- ligen rollerna som boende, konsument, patient, småbarnsförälder, skol— barnsförälder och förvärvsarbetande. De sex mcdborgarområdena skiljer sig när det gäller inflytandemöjligheter, både vad gäller erfarenheter av egna initiativ och bedömningen av möjligheten att påverka.

Boendet kännetecknas av stora skillnader mellan dem som äger och dem som hyr sin bostad. Det finns en relativt stor kategori som hyser missnöje med sin boendesituation men som inte har gjort något för att försöka påverka. Bland de sex undersökta områdena har boendet en relativt stor grupp som är missnöjda men som inte tagit något initiativ för att förändra situationen.

Konsumentrollen, som här avser inköp av kapitalvaror, skiljer ut sig i flera avseenden. Marknadens speciella egenskaper kommer här tydligt till uttryck. Möjligheten att göra sig gällande i köpsituationen betingas i första hand av ekonomiska tillgångar; antalet kapitalvaruinköp är störst bland höginkomsttagarna. Möjligheten att aktivt påverka kommer främst till användning när det gäller att i efterhand få rättelse för någon felaktig- het. Denna möjlighet utnyttjas av jämförelsevis få konsumenter. Det öppet uttrycka missnöjet är här relativt litet.

29. Se närmare Petersson, Westholm och Blomberg 1989.

Inom hälso- och sjukvården finns det ett relativt utbrett missnöje som jämförelsevis sällan finner utlopp i självständig handling. Klyftan mellan principiell möjlighet att påverka och aktiv handling är här särskilt stor. Att vara sjuk är att delvis förlora kontrollen såväl över sin person som över sin situation.

Även om det finns stora variationer mellan olika delar av befolkningen är det genomsnittliga missnöjet med barntillsynen inte särskilt utbrett. Försöken att påverka är inte heller speciellt vanligt förekommande. Inom området registreras en relativt stor andel som är nöjda och som inte tagit något initiativ.

Skolan är det område där de berörda, här liktydigt med föräldrarna, anser sig ha minst möjligheter att påverka. Trots målsättningen att öka brukarnas lokala inflytande anser föräldrarna att skolans värld ligger bortom deras inflytande.

Arbetslivet intar en extremposition i två avseenden. Andelen missnöjda är här större än på något annat område. Men andelen som gjort något för att ändra sin situation är också större än på övriga fält. Medbestämmandet och de institutionaliserade formerna för inflytande i arbetet har här varit av betydelse. Inom arbetslivet finns en relativt stor andel personer som varit missnöjda, som tagit ett initiativ och som fått sina krav tillgodo- sedda.

Skillnaderna mellan de sex områdena belyses också av medborgarnas bedömningar av möjligheterna att byta till något annat alternativ. Svaren kan ses som ett mått på möjligheten att utöva inflytande via ”exit”, att ”rösta med fötterna”. Valalternativcn anses vara flest när det gäller dels att byta bostad, dels att välja mellan olika fabrikat eller modeller vid kapitalvaruinköp. Däremot anses de nyttigheter som är knutna till den offentliga sektorn i allmänhet ge litet utrymme för egna val. Lägst i denna rangordning kommer skolan. Föräldrarna anser vanligen att de har små möjligheter att byta till annan skola för barnen. Även sjukvården ger litet utrymme för påverkan i detta avseende. Patienter och anhöriga anser sig ha små möjligheter att välja läkare eller byta till annan mottagning eller vårdklinik.

7.3.5. De anställda och arbetsskadorna

Ett principiellt intressant exempel på mötet mellan medborgare och myn- digheter utgörs av de arbetsskadades möjligheter att få ersättning för sin skada. Det försäkringssystem som utvecklats för att ersätta arbetsskador innebär att de arbetsskadade dras in i en maktprocess med många intres- sen. Att kunna hävda sin rätt både som enskild individ och som medlem av en grupp fordrar olika slag av resurser. Arbetsskadornas maktprocess har gjorts till föremål för en särskild undersökning.30

30. Detta av snitt baseras på Klas Åmark & Bill Sund, Makt och arbetsskador under [900-talet, Carlssons, Stockholm 1990.

Det system som reglerar rätten till ersättning för arbetsskador har under åren genomgått betydande förändringar. Systemet kan inte beskrivas med hjälp av någon enda av samhällsvetenskapens teoretiska renodlingar. På det principiella planet kan man särskilja mellan fri konkurrens, kontrakt och lagstiftning. De system som trädde i kraft under 1970-talet byggde på en utbyggd lokal samverkan mellan parterna och en kraftigt förstärkt statlig organisation. Därtill kom en till sina konsekvenser oklar vidgning av arbetsgivaransvaret genom att begreppet arbetssjukdom gavs en ge- nerell definition i en allmän ramlag.

Arbetsskadornas problem har därför angripits med en kombination av åtgärder. Systemet bygger på såväl frivilliga överenskommelser mellan parterna som lagstiftning och myndighetsin gripanden. Det har inte hand- latorn lag eller avtal, utan om lag och avtal.

Sedan 1970-talet har det ägt rum en förskjutning från ett centralstyrt regelverk och en centralstyrd tillämpning till lokala lösningar. Tillämp— ningen av lagar och regler sker i ökad utsträckning lokalt. Utrymmet för lokala variationer ökar. En förutsättning för decentraliseringen har varit att arbetsplatserna blivit större och att de lokala fackliga organen stärkts. Resultatet är ett mer decentraliserat system där den centrala politiska nivåns kontroll blir svagare och mer indirekt.

Från den enskildes perspektiv har systemförändringen fått viktiga kon- sekvenser. Om inflytandestrategin tidigare låg på att föra en kollektiv kamp med politiska resurser kring regelverket och dess tolkning har det skett en förskjutning mot en mer individualiserad kamp med individuella resurser om tolkning och tillämpning av regelverket.

Många personer som inte får sin sjukdom godkänd som arbetsskada accepterar inte beskeden från läkare och myndigheter utan driver sin sak vidare genom överklaganden och opinionsbildning. Sådana påverkans- försök har inte sällan lett till framgång. Enskilda personer har fått ersätt- ning och kollektiv har fått sin sjukdom erkänd som en fysiskt betingad arbetssjukdom. Sådana framgångar har ofta följt av en samverkan mellan de arbetsskadade, deras fackliga organisationer, enskilda forskare eller läkare samt massmedia.

Systemets decentralisering har inte i alla avseenden lett till ökad flexi- bilitet. Karaktäristiskt för det svenska systemet för arbetsskadeförsäkring är att de bygger på samverkan mellan arbetsmarknadens parter. Institu— tionaliseringen av samverkan har emellertid medfört att systemet blivit stelt. De enskilda aktörerna inom området, såsom skyddsombud, fack- klubbar och yrkesinspektörer, binds till bestämda former som ibland begränsar handlingsmöjligheterna. Institutionaliseringen av maktbalan- sen mellan parterna kan förhindra en kontinuerlig förändring och anpass- ning till nya förhållanden. Ett exempel utgörs av belastningsskador och andra nya svårbestämbara arbetsmiljöproblem där det etablerade syste- met reagerat långsamt.

Arbetsskadornas maktsystem har förändrats i riktning mot starkare beroenden mellan fler aktörer och delsystem, större handlingsfrihet för

den lokala nivån och ett intensifierat samspel mellan lokalt och centralt beslutsfattande, särskilt via överklaganden i arbetsskadeförsäkringsären- den. Utvecklingen har gått från relativt få maktcentra med begränsad men klar regelstyrning mot ett system med många maktcentra med mer diffus ramstyrning. Det faktiska utfallet avgörs i en komplicerad makt— kamp på många nivåer. Åtgärder i ett delcentrum får svåröverskådliga återverkningar på andra centra och delsystem. Centralt beslutade åt- gärder förändras och förvanskas genom inflytande från andra delsystem. Utrymmet för att ingripa och påverka ökar därmed. Eftersom regel- systemet byggts ut och omfattar allt större delar av arbetslivet handlar maktkampen om arbetsskadorna idag om stora värden för såväl större kollektiv som den enskilde.

7.4. Den offentliga sektorns resultat

Demokratin som ett system för maktutövning fordrar att två förutsättning- ar är uppfyllda. Den ena är att medborgarna kan påverka politiken, den andra att politiken kan påverka samhället. Därmed finns det två slag av vanmakt. Individuell vanmakt innebär ett bristande samband mellan med— borgarnas önskningar och politikens utformning. Institutionell vanmakt är uttryck för en bristande överensstämmelse mellan politiska beslut och faktiska resultat.

Vanmakt kan ses som en klyfta mellan” intentioner och konsekvenser. Vanmakt, såväl individuell som institutionell, kan därför uppträda av två olika skäl. En situation är intentioner utan konsekvenser. En handling leder inte till åsyftat resultat. En annan situation är konsekvenser utan intentioner. Enskildas handlande eller kollektiva beslut och system kan få oavsedda konsekvenser. Ju mer omfattande och komplext ett system är, desto större är sannolikheten att dess verkningar blir annorlunda än de åsyftade. System kan börja leva sitt eget liv. Systemets makt kan där- igenom öka samtidigt som makten över systemet minskar.

Den stora offentliga sektorn kan ses som ett uttryck för svenska med- borgares och politikers tilltro till politikens möjligheter. Genom reformer och omfattande offentliga program av universalistisk karaktär kunde samhället och medborgarnas verklighet påverkas och förändras. Det stod i medborgarnas makt att genom politik påverka sina levnadsvillkor.31

De övergripande målen för den offentliga sektorn har varit ekonomisk tillväxt och effektivt resursutnyttjande samt en jämnare och tryggare fördelning av inkomster och levnadsvillkor. Under senare år har till dessa två dimensioner lagts en tredje — jämställdheten mellan kvinnor och män.32 I vilken utsträckning har då tilltron till politikens möjligheter

31. Se även Stein Ringen, The Possibility of Politics, Clarendon Press, Oxford 1987. 32. Se Inga Persson, "The Third Dimension — Equal Status between Swedish Women and Men”, i Persson, red., 1990.

besannats? Den svenska offentliga sektorn och välfärdsstaten kan ses som ett gigantiskt samhällsexperiment vars utfall nu kan granskas.33 Hur ser måluppfyllelsen ut? Är institutionell makt eller institutionell vanmakt det dominerande intrycket? Maktutredningen har i sina studier framför allt granskat måluppfyllelsen i två av dimensionerna, nämligen utjäm- ning och jämställdheten mellan könen. Vad gäller resursutnyttjande och tillväxt har granskningen koncentrerats till frågan huruvida det står i politikernas, och därmed ytterst i medborgarnas, makt att styra och förändra den offentliga sektorn och dess förvaltningar (avsnitt 7.5).34

7.4.1. Är utjämning möjlig?

Välfärdsstatens arsenal av fördelningspolitiska instrument inskränker sig inte till åtgärder via budgeten, såsom skatter, transfereringar och subven- tioner. Även många regleringar, t.ex. av bostadsmarknaden och kredit- marknaden, har motiverats av strävan att påverka fördelningen av resurser bland medborgarna. Det finns också exempel på att politiska beslut som primärt inte motiverats av jämlikhetsskäl fått starka fördelningspolitiska återverkningar. Vidgas perspektivet ytterligare måste också samspelet mellan stat och organisationer, dvs. andra delar av den svenska modellen, beaktas. Den solidariska lönepolitiken har varit en viktig faktor i utjämn- ingen av inkomstskillnader inom löntagarkollektivet. En bedömning av fördelninsgspolitikens faktiska resultat måste därför anlägga ett brett per- spektiv.3

Undersökningarna av hur medborgarnas levnadsförhållanden förän- drats mellan 1975 och 1985 leder till två huvudslutsatser. Den ena är att skillnaderna mellan olika sociala grupper fortfarande är markanta. Klass- skillnaderna är många gånger betydande. Den andra slutsatsen är att skillnaderna tenderat att minska. Trots den ekonomiska krisen under 1970-talet har utvecklingen i huvudsak gått mot ökad utjämning av medborgarnas materiella levnadsvillkor.

Fördelningen av de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet (dvs. den disponibla inkomsten justerad för hushållssammansättningen) utjämnades kraftigt från mitten av 1960-talet och fram till 1980-talet. Både skattesystemet och, i än högre grad, de offentliga transfereringarna

33. Se Inga Persson, ”Introduction", i Persson, red., 1990. 34. Ett motiv för denna avgränsning är att den första dimensionen, resursanvändning och tillväxt, står under kontinuerlig forskning och granskning av ett speciellt organ, expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO) och även fortlöpande upp— märksammas av långtidsutredningama. För en presentation och sammanfattning av hittills genomförda studier kring effektiviteten och produktiviteten i offentlig sektor, se Ojfentliga sektorn, SCB 1990, kapitel 10. Långtidsutredningen 1990 ägnar en speciell bilaga åt den offentliga sektorn; se Stefan Fölster, Den ofentliga sektorn, bilaga 26 till långtidsutredningen 1990. Sambanden och målkonflikter- na mellan effektivitet och välfärdsstat/utjämning diskuteras i Inga Persson, "Introduction", i Persson, red., 1990. 35. För en utförligare redogörelse för de undersökningar som ligger till grund för bedömningen av fördelningspolitikens effekter, se Persson, red., 1990.

hade under denna period starka och ökande omfördelningseffekter. Un- der 1980-talet stannade utjämningen upp och de disponibla inkomsterna tenderade att åter bli något mer ojämnt fördelade. Det var skattesystemets omfördelande effekter som minskade från slutet av 1970-talet och fram- åt, under det att transfereringarnas omfördelningseffekt fortsatte att öka, om än i långsammare takt än tidigare.

Trots tendensen till ökad inkomstspridning var de disponibla inkomst- erna mycket jämnare fördelade i slutet av 1980—talet än vad de varit under 1960-talet. I internationell jämförelse framstår också de fattigaste grup- perna dels som relativt små, dels är deras inkomstsituation relativt gynn- sam. Andelen som faller under fattigdomsstrecket är lägre än i flertalet andra jämförbara länder. Den svenska modellen och välfärdsstatens uni- versalistiska karaktär förefaller således ha varit framgångsrik vad gäller att hålla nere antalet individer i marginella positioner och vad gäller att minska inkomstskillnaderna mellan dessa och resten av befolkningen. Modellen tycks också ha varit robust i bemärkelsen att skillnaderna i inkomster och levnadsvillkor inte vidgats påtagligt under 1980-talets ekonomiska kris och anpassningsprocesser. Till skillnad från vissa andra industriländer har Sverige lyckats undvika att utvecklas i riktning mot ett tvåtredjedelssamhälle.36

I princip skulle det kunna vara så att de inkomstskillnader som ob- serveras vid en viss tidpunkt bara återspeglar åldersskillnader och skilda faser av livscykeln mellan i övrigt lika individer. På likartat sätt skulle den inkomstutjämning som skatter och transfereringar medför vid en viss tidpunkt kunna tänkas bara innebära en omfördelning av individens inkomster mellan olika tidsperioder i dennes liv. Fördelningspolitikens syfte har inte enbart varit att utjämna mellan olika sociala grupper utan i väl så hög grad att omfördela inkomster mellan olika stadier eller situa- tioner i medborgarens livscykel. Det främsta exemplet är pensionssyste— met. Dess omfördelande effekter behöver därför karaktäriseras utifrån ett mer långsiktigt livscykelperspektiv.

Det visar sig därvid för det första att det svenska socialförsäkrings- systemet har tydliga omfördelande verkningar mellan generationerna. ATP—systemet innebär att resurser omfördelas från dagens förvärvsarbe- tande generation till dagens pensionärer, dvs. de som var medelålders då ATP infördes 1960. Den generation som idag är i fyrtioårsåldern kan förväntas betala in mer till systemet än de senare kommer att få ut av det.

Graden av omfördelning inom generationer varierar från system till system. Folkpensionen, förtidspensionerna och sjukförsäkringen fun- gerar omfördelande från höginkomsttagare till låginkomsttagare. ATP- systemet verkar däremot i motsatt riktning, åtminstone för den nu för- värvsarbetande generationen. Dagens höginkomsttagare får i förhållande till sina inbetalningar ut mer av ATP än vad dagens låginkomsttagare får.

36. Se även Jansson 1990, s. 57—58.

Denna regressiva verkan tenderar dock att försvagas. Som helhet om- fördelar pensionssystemet inkomster från män till kvinnor.

Förmögenheter är ojämnare fördelade än inkomster. Även förmögen- hetsbildningen påverkas starkt av politiska beslut. Ekonomisk-politiska åtgärder under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet, såsom livsmedelssubventionernas avskaffande, kapitalmarknadens avreglering, ändrade marginalskatter och devalvering, förändrade värdet av medbor- garnas förmögenhetstillgångar. Banksparande, obligationer och fastig— heter förlorade, relativt sett, i värde. Aktieägare och låntagare gynnades. Sådana, ofta icke avsedda, förmögenhetseffekter av ekonomisk-politiska åtgärder visar sig i efterhand ha haft påtagliga verkningar på med- borgarnas ekonomiska villkor.

Ett annat exempel på den offentliga politikens oavsedda effekter är bostadspolitiken. Till det yttre kan bostadspolitiken se ut som en för- delningspolitisk framgång. Trångboddheten har så gott som försvunnit, bostadsstandarden har stigit och andelen som bor i egna hem har ökat. Inte desto mindre visar det sig att kombinationen av regleringar och subventioner har inneburit att politikens intention att främja goda böstä- der till låga kostnader i praktiken har lett till perversa effekter när det gäller förmögenhetsfördelningen.

Utjämningen av inkomster kan delvis förklaras av fackföreningsrörel- sens betoning av en solidarisk lönepolitik. Det visar sig att den solida- riska lönepolitikens guldålder inföll mellan mitten av 1960-talet och mitten av 1970-talet. En medveten låglönesatsning kunde förverkligas genom centrala kollektivavtal. Ungefär 80 procent av den utjämning som beslutades av LO och SAF på central nivå kom faktiskt att förverkligas. Vid 1980-talets början började systemet med centrala avtalsförhand- lingar att bryta samman. Lönesättningen blev mer individualiserad. Den solidariska lönepolitiken kom att försvagas.

Ett centralt element i den svenska välfärdsstatsmodellen har varit målet om full sysselsättning. Det kan visas att det finns ett samband mellan arbetslöshet och fördelning. Risken att drabbas av arbetslöshet är vä- sentligt större för individer med lägre inkomster och vidare gäller att inkomstfördelningen tenderar att bli mer ojämn då arbetslösheten i eko- nomin ökar. Full sysselsättningspolitik kan därmed också väntas fungera som fördelningspolitik. Det visar sig att arbetslöshetsunderstöd och ar— betsmarknadspolitiska åtgärder de facto i större utsträckning har tillfallit individer med lägre inkomster. De har därför haft en gynnsam för- delningseffekt.

En annan sida av fördelningspolitiken har gått ut på att utjämna skill- nader i individers livschanser. Utbildningen är här avgörande. Försöken att göra utbildningssystemet mer jämlikt har gått ut på att bredda den sociala rekryteringen; studiefinansieringens utformning har varit en vik- tig aspekt.

En allt större andel av befolkningen går allt längre tid i skolan. Den höjda utbildningsnivån har medfört att utbildningsskillnaderna mellan

olika sociala grupper tenderat att minska. Utbildningen är emellertid långtifrån jämnt fördelad. Särskilt vad gäller högre utbildning finns stora sociala skillnader. De politiska reformerna av universitet och högskolor har i detta avseende haft föga effekt. Sedan 1970 har det inte ägt rum någon ytterligare utjämning. Sannolikheten att ett barn till högre tjänste- män går vidare till högskoleutbildning är flera gånger större än för barn från arbetarhem. Betydelsen av familjebakgrundens kulturella kapital är minst lika stark trots de politiska reformernas försök att minska dess betydelse.

Det finns ett starkt samband mellan arbetsmarknad och utbildningsval. Graden av social snedrekrytering varierar med den ekonomiska avkast- ningen av en högskoleutbildning. Då lönsamheten av högre utbildning blir mer osäker är det i första hand barn från de studieovana lägre socialgrupperna som avskräcks från att chansa på en längre utbildning. Jämlikhetspolitiken står här inför ett dilemma. Ju mer lika de ekonomiska förhållandena för de högskoleutbildade blir den övriga befolkningens desto mindre blir de relativa skillnader som skulle stimulera de studie- ovana att satsa på en högre utbildning och desto större blir den sociala snedrekryteringen till högre utbildning.

Den svenska välfärdsstatens ambitioner att fördela och omfördela mellan olika medborgargrupper har i internationellt perspektiv varit mycket långtgående. Metoderna för att åstadkomma ökad utjämning har varit många och varierade. Att kunna fastställa resultaten av dessa jämlikhets- experiment är därför en viktig del av hela bedömningen av välfärdsstatens möjligheter.

De undersökningar som här kort redovisats visar klart att välfärdsstaten haft påvisbara fördelningseffekter. Olikheterna i levnadsförhållanden har minskat. Transfereringar och skattepolitik har reducerat skillnaderna i disponibel inkomst. Lönerna har utjämnats till följd av solidarisk löne- politik.

Men undersökningarna visar också på de begränsningar och problem som är förknippade med försöken att skapa jämlikhet. Ibland uppträder betydande sidoeffekter. Ekonomisk-politiska åtgärder med andra syften påverkar samtidigt förmögenhetsvärden och förmögenhetsfördelning. Ibland har goda fördelningspolitiska föresatser förverkligats genom me- toder som givit motsatt verkan. Den svenska bostadspolitiken utgör ett sådant exempel. Ibland är den offentliga politiken resultatlös. Försöken att utjämna den sociala snedrekryteringen till den högre utbildningen har misslyckats.

Välfärdsstatens fördelningspolitiska experiment ger därför exempel på politikens makt att förändra samhället, men ger också åtskilliga prov på politikens vanmakt.

» 7.4.2 Den offentliga sektorn och jämställdheten

Under de senaste decennierna har jämställdhet mellan könen blivit ett centralt politiskt mål. Offentlig politik och offentlig sektor har använts för att stärka kvinnornas ställning i samhället. Målet om jämställdhet har preciserats som att män och kvinnor skall ha samma möjligheter, rättig- heter och skyldigheter på tre områden: i arbetslivet, i reproduktionen och i det politiska livet. Försöken att påverka jämställdheten har omfattat dels direkta jämställdhetsåtgärder, dels beslut rörande exempelvis skatter, so- cialförsäkring, transfereringar, sysselsättning, offentlig tjänsteproduktion och familjelagstiftning.

Den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män beror dels på beslut inom hushållen om hur hushållsmedlemmarnas tidsinsatser skall fördelas mellan marknadsarbete och hushållsproduktion, dvs. bl.a. beslut om arbetsutbudet och dess fördelning, dels på beslut på arbetsmark- nadens efterfrågesida. En politik inriktad på jämställdhet måste gå ut på att skapa sådana institutionella ramar och ekonomiska incitament att utfallen av sådana beslut blir ökad jämställdhet mellan könen. Tyngd- punkten i 1970-talets jämställdhetspolitik låg på att påverka utbudssidan på arbetsmarknaden, bl.a. genom att undanröja olika förvärvshinder för kvinnor och genom att skapa ekonomiska incitament för kvinnor att förvärvsarbeta och för att omfördela hushållsarbete och marknadsarbete mellan män och kvinnor. Under 1980-talet har jämställdhetspolitiken även kommit att uppmärksamma arbetsmarknadens efterfrågesida, bl.a. genom att söka undanröja diskriminering av kvinnor vid anställning, lönesättning och befordran och att söka minska yrkessegregeringen på arbetsmarknaden. Hur har då utfallet av den förda politiken sett ut? I vilken utsträckning har den förmått påverka och förändra verkligheten mot ökad ekonomisk jämställdhet mellan könen?37

Skillnaden mellan mäns och kvinnors relativa arbetskraftstal har mot slutet av 1980-talet i det närmaste försvunnit. Andelen förvärvsarbetande bland kvinnor med småbarn har ökat från 38 procent 1963 till 86 procent 1988. Dessa siffror överdriver dock omfördelningen av kvinnors arbete från hemmen till marknaden. Kvinnorna har kortare förvärvsarbetstider än män och är i större utsträckning än män frånvarande från arbetet för vårdarbete av olika slag. Parallellt med det ökade marknadsarbetet har kvinnor fortfarande huvudansvaret för barnen och utför merparten av hushållsarbetet. Utökad föräldraledighet tillsammans med deltidsarbete möjliggör detta dubbelarbete. Männen har också förändrat sin tidsfördel- ning. I själva verket är den förändringen mer omfattande än kvinnornas; männens marknadsarbete under det senaste kvartsseklet har minskat mer än kvinnors ökat. År 1963 svarade kvinnorna för 29 procent av det totala

37. Detta avsnitt baseras på Inga Persson 'The Third Dimension” 1990 och på Jonung & Persson 1990 och behandlar den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Ikapitel 3 analyseras drivkrafterna bakom kvinnors segrege— rade och underordnade ställning i samhället mer generellt och förändringarna därvidlag i Sverige över en längre historisk period.

antalet arbetstimmar på marknaden, 1973 hade andelen ökat till 33 procent och 1988 var den 41 procent.

Arbetsdelningen mellan hem och arbetsmarknad har i mycket ersatts av en arbetsdelning inom arbetsmarknaden. Den mest slående skillnaden mellan män och kvinnor på dagens arbetsmarknad är den olika fördel— ningen på sektorer, näringsgrenar och yrken. Kvinnorna har burit med sig sina traditionella uppgifter ut på arbetsmarknaden. De vårdar, undervisar och arbetar i olika serviceyrken.

Arbetsmarknadens segregering efter kön är mycket stark, men har minskat något. Ett index på yrkessegregeringen, som kan tolkas som den andel av kvinnorna (männen) som skulle behöva byta yrke för att mäns och kvinnors yrkesfördelning skulle bli lika, var 65 procent 1963 och 61 procent 1988. Den svenska arbetsmarknaden är minst lika segregerad som andra industriländers.

Arbetsfördelningen och yrkessegregeringen mellan könen får konse- kvenser för den ekonomiska jämställdheten. Marknadsarbetets olika om- fattning medför att inkomsterna från marknadsarbete kommer att skilja sig mellan kvinnor och män. För icke-marknadsarbetet utgår i allmänhet ingen direkt ekonomisk ersättning. Undantaget är främst föräldraförsäk- ringens ersättning för vård av barn.

Löneskillnader bidrar ytterligare till kvinnors lägre inkomster. Kvin- norna arbetar ofta i låginkomstyrken. Härtill kommer betydelsen av s.k. vertikal segregering, dvs. det faktum att män ofta befinner sig i högre befattningar inom respektive yrken.

Under 1960- och 1970—talen minskade löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Den generella löneutjämningen till följd av låglönesatsning- ar var en starkt bidragande orsak. Kvinnors medellön i förhållande till mäns steg från 73 procent 1968 till 82 procent 1981. Därefter har ut- jämningen avstannat. Skillnaderna i tidsinsatser och löner innebar att anställda kvinnor i åldern 20-64 år 1987 i medeltal hade ca 70 procentav den genomsnittliga manliga arbetsinkomsten, en ökning från 62 procent 1975 och 67 procent 1980. Bara ca 20 000 kvinnor (0,6 procent av kvinnorna) hade 1987 arbetsinkomster över 200 000 kronor, vilket skall jämföras med ca 210 000 män (6,9 procent av männen).

Arbetsdelningen och segregeringen påverkar också vad män och kvin- nor får ut via socialförsäkringssystemen, eftersom ersättningarna i dessa ofta baseras på marknadsarbetets omfattning och lön. Socialförsäkring- arna kommer därmed i stort sett att reproducera skillnaderna i arbets- inkomster mellan könen.

En sammanfattande bedömning visar att utvecklingen har gått mot ökad ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män. Kvinnornas andel av marknadsarbetet har ökat och löneskillnaderna mellan könen har tenderat att utjämnas. Detta har medfört att kvinnornas andel av mark- nadsinkomsterna ökat. Fortfarande kvarstår emellertid yrkessegregering- en och de stora tidsskillnaderna i hushållsarbetet.

Skillnaderna i arbetsinsatsernas fördelning påverkar också vad män och kvinnor får ut via socialförsäkringssystemet, eftersom ersättningarna i dessa ofta baseras på marknadsinkomsterna. De ekonomiska konse- kvenserna av arbetsdelningen och yrkessegregeringen ackumuleras över åren och resulterar fortfarande i betydande skillnader mellan kvinnornas och männens totala livsinkomster.

Utvecklingen mot ekonomisk jämställdhet har orsakats av en kombi— nation av strukturella förändringar i ekonomin och politiska och fackliga åtgärder. I internationellt perspektiv kan den svenska jämställdhetspoli— tiken te sig framgångsrik. Men samtidigt är situationen väsentligen oför- ändrad när det gäller kvinnornas möjlighet att nå arbetslivets välbetalda , och inflytelserika yrken. En politik som lett till ökad ekonomisk jäm— ställdhet för den stora massan av kvinnor visar sig därmed inte automa- tiskt innebära att kvinnornas sociala maktställning förstärks.

7.5. Politikerna och den offentliga sektorn

7.5.1. Politik som styrning

”All offentlig makt i Sverige utgår från folket.” ”Riksdagen är folkets främsta företrädare.” ”Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riks- dagen.” ”Under regeringen lyder de centrala ämbetsverken”.

Så i korthet beskriver regeringsformen de centrala statsorganen och deras inbördes förhållanden. Den offentliga sektorn får härigenom sin demokratiska legitimitet. De statliga förvaltningsorgancn lyder under regeringen, som i sin tur är parlamentariskt ansvarig inför riksdagen, som i sin tur har utsetts av folket.

För att beskriva detta styrelsesätt har man använt begrepp som ”den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjan”. Folkviljan antas kana— liseras via riksdag, regering och förvaltningsorgan. Folkviljans effekti- vitet blir därmed direkt beroende av politikernas möjlighet att styra samhällsutvecklingen via den offentliga sektorn.

Det är föga kontroversiellt att hävda att denna idealbild inte alltid stämmer som beskrivning av verkligheten. En alternativ uppfattning är att de faktiska förhållandena är rent motsatta statsskickets formella prin- ciper. Denna motbild kan sammanfattas i några få punkter:

Riksdagens makt är liten och minskande. Massmedia, påtryckningar och korporatism är exempel på effektivare vägar att påverka de offentliga besluten.

Regeringsmakten försvagas. Regeringen snarare styrs än styr. Ekono- misk knapphet, yttre begränsningar och bristande parlamentariskt under- lag undergräver regeringens makt.

Myndigheterna lever mer och mer sitt eget liv till följd av starka sektorsintressen och byråkratins egenmakt. Den offentliga sektorn blir genom sin storlek och komplexitet näst intill ostyrbar.

Enligt denna motbild skulle sålunda den aktuella samhällsutvecklingen innebära att alla länkar i den parlamentariska uppdrags— och ansvars- kedjan försvagas.

Två föreställningar står därför mot varandra, dels författningens bild av välfungerande kanaler, dels motbildens skildring av ett herrelöst maski- neri. Frågan är vilket stöd de olika uppfattningarna har i de på syste— matisk forskning grundade observationerna.

7.5.2. Riksdagen

Bilden av ett parlament med minskande makt är ingalunda ny. Redan under parlamentarismens segerår, vid den tid i början av seklet då parla- mentarismen och den allmänna rösträtten ersatte gamla odemokratiska styrelseskick, gjordes samma observation.38

Varje tolkning av pågående samhällsf örändrin gar är riskabel. Intrycket av ett fortgående förfall är inte sällan en kronocentrisk skenbild, en optisk villa. Den myllrande och kaotiska samtiden kontrasteras mot ett ljust och harmoniskt ideal i det förflutna.

Men påståendet att parlamentet förlorar i betydelse kan inte utan vidare avfärdas som ytterligare ett av historietolkningarnas felslut. Det finns tillräckligt mycket av systematiska belägg för att tesen måste tas på allvar. Frågan om parlamentets betydelse måste emellertid preciseras i två avseenden, dels vilken tidsperiod och dels vilken aspekt som avses.

I modern svensk politisk historia sammanfaller riksdagens nedgångs- period med kommittéväsendets storhetstid. Den tidsmässiga överens- stämmelsen är inte någon tillfällighet. Under välfärdsstatens expansiva rekordår, främst under 1960-talet, kom stora reformer att utarbetas och i praktiken att avgöras i offentliga utredningar. Där medverkade förvisso parlamentariker, men också företrädare för regeringskansliet och myn- digheter, organisationsrepresentanter och experter. Efter remissbehand- ling och propositionsskrivning passerade de välförankrade förslagen vanligen riksdagen utan större ändringar. Riksdagens roll blev legiti- merande och formellt bekräftande.

Iden samtida debatten togs riksdagens ställning upp till kritisk gransk- ning. Det var inte minst företrädare för den politiska oppositionen som klagade över bristande insyn och inflytande. Riksdagen hade förvandlats till ett passivt ”transportkompani”. I denna s.k. Harpsunds-demokrati gjorde regeringen upp i direkta överläggningar med näringslivet och andra intressegrupper.

Men något inträffade under 1970-talet. Statsvetaren Magnus Isberg har genomfört en undersökning av vad som hände med riksdagens roll under det årtionde då Sverige fick en ny grundlag. Isberg har inriktat sin granskning på riksdagens medverkan i olika skeden av den politiska

38. Se närmare Olof Petersson, Maktens nätverk, Carlssons, Stockholm 1989.

beslutsprocessen. Den första fasen gäller initiativ och formulering, den andra beredning och beslut, den tredje politikens genomförande.39

Den svenska riksdagen har störst betydelse i beslutsprocessens in- ledande stadium. Riksdagens roll när det gäller initiering och formu- lering av politiska förslag är sannolikt större än både det brittiska under- husets och den västtyska förbundsdagens. Däremot är den svenska riks- dagen mindre aktiv i beslutsprocessens besluts— och genomförande- stadier.

Tolkningen av de pågående förändringsprocessema är relativt entydig. Isberg sammanfattar: ”Undersökningen har i första hand tagit sikte på riksdagens relationer till regeringen. Här kan knappast råda någon tvekan om att under 1970-talet har riksdagens ställning stärkts på regeringens bekostnad.”40

En del av förklaringen till riksdagens förändrade ställning under 1970- talet kan hänföras till ändrade parlamentariska villkor, i synnerhet det borgerliga regeringsinnehavet. Men intrycket är att förhållandena efter 1982 inte återgått till 1960-talets förhållanden.

En primär förklaring till skiftningarna i folkrepresentationens ställning är förändringar i det parlamentariska läget. I tider av majoritetsparla— mentarism avtar riksdagens betydelse; har en regering ett fast underlag bestående av ett flertal av ledamöterna kan den normalt förlita sig på att riksdagsmajoriteten stöder dess förslag. Under minoritetsparlamentarism råder större osäkerhet. Regeringen kan inte automatiskt anta att dess förslag passerar riksdagen. Ofta krävs förhandlingar och överenskom- melser med ett eller flera partier utanför regeringen. Ett extremt exempel från svensk politik är 1920—talets utskottsparlamentarism. Den politiska tyngdpunkten försköts från regeringen till riksdagen, enkannerligen till riksdagens utskott.

Denna faktor är en av förklaringarna till riksdagens ökande betydelse under 1970-talet. Jämviktsriksdagen 1974-1976 framtvang en serie kom- promisser, av vilka de mest bekanta var de s.k. Hagaöverenskommelser- na. De borgerliga regeringsårcn 1976-1982 satte spår också hos social- demokratin. Centrum för socialdemokratins politikutformning försköts från kanslihuset till riksdagen.

Riksdagens betydelse ligger fortfarande i politikutformningens initial- skede, i formuleringsfasen. Vägarna för denna påverkan är inte alltid synliga. I lagstiftningsärenden inträder riksdagen formellt i beslutspro- cessen först då regeringen överlämnar sin proposition. Men under propo- sitionsarbetet fungerar kanslihuset ingalunda som en hermetiskt tillsluten enhet. l beredningsarbetet tas mångahanda kontakter, av vilka en inte ringa del sker med riksdagen.

39. Magnus Isberg, Riksdagens roll under 1970—talet, Akademilitteratur, Stockholm 1984. 40. Isberg 1984, s. 115. Hur ett ökande parlamentarikerinslag i kormnittéväsendet skall tolkas har dock diskuterats av Hans Bergström, Rivstart? Om övergången från opposition till regering, Tiden, Stockholm 1987, s. 376.

Det är naturligtvis aldrig fråga om att dessa informella f örhandskontak- ter tas med riksdagen som helhet. En strategisk position innehas av regeringspartiets utskottsrepresentanter. Endast i ett färre antal politiskt tunga frågor sker det reella avgörandet i riksdagsgruppen som helhet. Regeringsförslaget förankras bland riksdagsgruppens ”sektorsspecialis— ter”, i praktiken partiets tunga utskottsledamöter.

De ändringar som eventuellt kommer till stånd som ett resultat av dessa informella förhandskontakter mellan kanslihuset och riksdagen kommer normalt inte till offentlig kännedom. Det ser ut som om riksdagsmajori- teten utan invändningar accepterat ett från regeringen kommande förslag. I själva verket kan detta förslag innehålla element som tillkommit under inverkan, om inte av hela riksdagen, så åtminstone av en ianytelserik del därav.

Slutsatserna om riksdagens roll i den politiska beslutsprocessen blir därför blandade. Det vore helt vilseledande att föreställa sig att de avgörande besluten om landets framtid reellt sett fattas i riksdagens kammare. Det vore å andra sidan lika missvisande att se riksdagen som en betydelselös dekoration. Inte minst under en tid av minoritetsparla- mentarism kan riksdagen, eller närmare bestämt delar av riksdagen, i vissa frågor spela en avgörande roll. Övergången till öppna utskottsför- hör har också visat att riksdagen, i samspel med massmedia, kan finna nya former att utöva sina granskande och kontrollerande uppgifter.

Det går inte att på grundval av det historiska materialet dra några slutsatser om att riksdagens betydelse generellt sett skulle minska eller öka. Riksdagens relativa position i det offentliga livet förefaller i stället gå i vågor. Sett i två-tre decenniers perspektiv har riksdagens betydelse snarare ökat än minskat.

7.5.3. Regeringen

Uttrycket ”regera” och den allmänna formuleringen att regeringen ”styr” riket kan leda tankarna till en viss typ av maktutövning. Denna föreställ- ning, som kan kallas instrumentell rationalitet, innebär att styrning utövas genom preciserade mål, färdiga alternativ, kunskap om framtida konse- kvenser av olika handlingsalternativ och regler för att väga olika intressen mot varandra. Tanken är att den politiska makten utövas genom verksam- hetsplaner, budgetering, resultatanalyser, långsiktsplaner och ekonomi- administrativa styrsystem. En granskning av regeringens näringspolitik visar emellertid att beslutsfattandet i realiteten ägde rum på ett sätt som starkt avviker från denna modell.41

Näringspolitiska beslutsprocesser utspelas i ett nätverk av organisa- tioner som tillhör olika sfärer i samhället.42 En sådan förhandlings-

41.Detta avsnitt baseras på Bengt Jacobsson, Konsten att reagera: Intressen, institutioner och näringspolitik, Carlssons, Stockholm 1989. 42. Jfr den undersökning av regeringskansliets kontakter som redovisas i Petersson 1989.

ekonomi utgörs av ett växelspel mellan politiker, företag och intresse- organisationer. Det ställs en mängd, delvis motstridiga, krav både på regeringen och de inblandade företagen. Med den fortgående intresse- organiseringen har kraven företrädare som hela tiden uppmärksamt be— vakar att deras krav beaktas. Fler och fler frågor anses ligga under politikernas ansvar. Ett ökande antal intressen fordrar att bli tillgodo- sedda. När sådana krav dessutom är motstridiga blir det än svårare för exempelvis en regering att motsvara olika parters förväntningar om att få sina krav uppfyllda. Med knappa resurser och välorganiserade intressen ökar svårigheterna än mer att tillgodose en mångfald av ofta motstridiga krav.

Det visar sig att politiskt beslutsfattande under dessa villkor inte sker enligt den instrumentella rationalitetens styrmodell. Politik handlar här mindre om att regera, mer om att reagera. Regeringen reagerar på krav mer än att den regerar och styr andra organisationers verksamhet. Rege- ringens agerandc går ut på att försöka hålla vissa krav (men inte andra) ifrån sig, att flytta skyldigheten att reagera till andra och att begränsa sina egna möjligheter att reagera. Det lyckas ibland och misslyckas ibland.

Att beslutsprocessen inte kan beskrivas i termer av aktiv styrning behöver inte innebära att politiken har förvittrat. En reaktiv strategi bygger på idéer om representativitet och lyhördhet och grundas i en idé om politiskt ansvarstagande. Den kännetecknas av att den ger möjlig- heter att komma underfund med både mål och alternativ, den gör det möjligt att skapa alternativ, den gör det möjligt att söka sig fram till tillfredsställande lösningar och den gör det möjligt att hantera konflikter under ordnade former.

Värden som planmässighet och målinriktad rationalitet har länge varit starka i det svenska samhället. Undersökningen av regeringen och nä- ringspolitiken visar att politik kan utövas även genom andra metoder. Möjligen är det mindre i planer och rationalistiska kalkyler som nyckeln till politiska organisationers legitimitet finns, utan snarare i förmågan att övervägt och lyhört reagera på olika krav.

7.5.4. Makten att reformera43

En viktig demokratisk norm är att de folkvalda skall kunna forma de offentliga institutionerna som ett instrument för folkviljan. Detta innebär att institutionsutvecklingen skall präglas av medvetna val, av de folk— valdas vilja, förnuft och makt. Därigenom skapas förutsättningar för en demokratisk utveckling.

I Sverige är det också vanligt att tolka samhällsutvecklingen som ett resultat av reformer och det är en relativt utbredd norm att utvecklingen bör präglas av reformer. Förändringar ses som resultat av medvetna och

43. Detta avsnitt baseras på Nils Brunsson & Johan P. Olsen, red., Ma/aen att reformera, Carlssons, Stockholm 1990 samt Johan P. Olsen, Demokrati på svenska, Carlssons, Stockholm 1990.

målinriktade val, inriktade mot gradvisa förbättringar. Utomlands har Sverige under efterkrigstiden också blivit känt som ett land med en betydande vilja och förmåga till reformer.

Det kan emellertid i praktiken vara svårt för reformatörer att besluta om reformer, att genomföra beslutade reformer, att uppnå de eftersträva- de effekterna och att lära sig av erfarenheterna från tidigare reformer. I stället för att ta för givet att institutionsförändringar är resultat av refor- mer och medvetna val, kan man fråga hur stor valfrihet reformatörerna egentligen har, både när det gäller att bestämma om reformer skall äga rum och när det gäller deras möjlighet att styra reformernas innehåll, genomförande och effekter. Förståelsen av reform försök måste ta hänsyn till många faktorer. Här koncentreras uppmärksamheten till tre betingel— ser: institutionella faktorer, resursfördelningen och huruvida reformatö- rernas mål i praktiken är genomförbara, dvs. om de är konsistenta och kan realiseras samtidigt.

När den offentliga sektorn ses som en uppsättning institutioner betonas att organisationer över tid utvecklar erfarenhetsbaserade regler, roller och rutiner. Dessa skapar handlingskapacitet, men de lägger också klara begränsningar på vad denna handlingskapacitet kan användas till. Det etableras ett slags institutionell tröghet. En konsekvens av detta per- spektiv är att institutioner reagerar med utgångspunkt från sina rutiner och sin historiska identitet. Det gäller reaktioner på såväl medvetna styrningsförsök som förändringar i omgivningen.

För att förstå varför försöken att förändra den offentliga sektorn haft begränsad framgång under 1980-talet måste man därför ta hänsyn till att de dominerande reformförslagen delvis har stått i motsättning till grund- läggande drag i den svenska offentliga sektorn.

Moderniseringsprogrammen för den offentliga sektorn utgör, åtminsto— ne i OECD-länderna, ansamlingar av reformidéer, snarare än samman— hängande doktriner och enhetliga strategier för förändring. Trots detta har en nyliberal trend dominerat internationellt under 1980-talet och denna har varit kritisk mot en stor del av den utveckling som ägt rum i de (socialdemokratiska) välfärdsstatcrna efter andra världskriget. Receptet har varit mer managementtänkande och större marknadsinriktning. Det privata näringslivet har fått stå modell för rollfördelningen. Den offent- liga förvaltningen har setts som ett tjänsteföretag och medborgarna som kunder och konsumenter.

Det råder också en betydande allmän överensstämmelse mellan rege— ringarna i olika länder när det gäller behovet av att omforma den offent- liga sektorn för att öka dess effektivitet och förbättra de offentliga tjänsterna. Målen för den offentliga förvaltningen måste specificeras exakt. Bättre metoder för uppföljning av resultaten och för att mäta effektivitet och produktivitet måste utvecklas. Medborgarnas önskemål skall tillgodoses med hjälp av prismekanismer och marknadskrafter. Införande av marknadsanordningar i den offentliga sektorn förväntas skapa större konkurrens och öka medborgarnas valfrihet. Den admi—

nistrativa kulturen skall omvandlas. Den weberska teorin om att byrå- kratin är den modernaste, effektivaste och mest rationella formen av administration har idag få förespråkare. Vad som åstadkoms är viktigare än hur det åstadkoms (när det gäller rutiner och regler) och incitament och resultat skall knytas närmare varandra. En modern offentlig förvalt- ning skall delegera och decentralisera för att öka sin flexibilitet. De eventuella fördelarna med stabilitet och kompromissen mellan stabilitet och anpassning diskuteras sällan.

Däremot råder det skilda uppfattningar, och delvis stor partipolitisk splittring, om privatisering och gränsen mellan den privata och den offentliga sektorn. Några vill skära ner på utgifterna och antalet syssel- satta inom den offentliga sektorn. Andra är mer ”pragmatiska” eller ovilliga, men ingen förespråkar någon större tillväxt av den offentliga sektorn.

De motstridiga påtryckningarna från, å ena sidan, den globala ny— liberala trenden och, å andra sidan, de egna principerna och traditionerna har gjort det svårt för de socialdemokratiska regeringarna, inklusive den svenska, att klart definiera såväl sina syften och avsikter som kriterierna för förbättringar och framgång inom den offentliga förvaltningen. Re- formprogrammen koncentreras till de minst kontroversiella aspekterna. De utlovar bättre service, bättre ekonomi och större effektivitet, bättre arbetsplatser för de anställda och mer demokrati genom större inflytande för valda ledare och för medborgarna. De byggs upp kring en apolitisk retorik som syftar till att samtidigt uppnå målen god ekonomi och effek— tivitet. De undviker politiskt avgörande frågor som privatisering och huruvida reformer kan öka välfärden för en speeif ik grupp. Den svenska regeringen säger att den står på medborgarnas sida mot byråkratin. Vad som saknas är en öppen diskussion om de inbördes sammanhangen och nödvändiga kompromisserna mellan målen och om de inneboende pro- blemen och konflikterna i genomgripande administrativa reformer.44 Programmen handlar framför allt om hur den offentliga förvaltningen skall kunna bli bättre på att välja medel och metoder. Man diskuterar sällan vilka värden som är eftersträvansvärda och vilket välfärdsbegrepp moderniseringsprogrammen baseras på.

Spänningen mellan de internationella reformideema och svensk efter- krigstradition kommer också till uttryck i sättet på vilket reformerna kommit till stånd. Man har föredragit att undvika konflikter. Kravet på samstämmighet har varit stort. Detta har varit särskilt uttalat då man vidtagit stora reformer, som enligt motståndarna utgör avsteg från ef ter- krigstidens utveckling av välfärdsstaten och som är konstitutionella till sin natur.

Tills nyligen har socialdemokratiska regeringar också varit ovilliga att lägga ner några större resurser på reformering av institutionerna. En stor del av de resurser som är avgörande för en framgångsrik förvaltnings-

44. Anders Mellboum, Bortom det starka samhället: Socialdemokratisk förvalt- ningspolitik 1982-1985, Carlssons, Stockholm 1986.

politik kontrolleras av andra än reformernas pådrivare, såsom fackdepar— tement. Resurstillförseln har inte givit uttryck för de stora ambitioner man haft då man infört nya och långtgående mål för den offentliga förvaltningen. Kontrasten, både när det gäller reformarbetets politiska status och de resurser som tillförts, har varit stor i förhållande till länder ledda av regeringar med nyliberal ideologi, exempelvis Thatchers Stor- britannien. Samtidigt har motståndet mot nyliberala reformer varit be- tydande både innanför det socialdemokratiska partiet, offentliga insti- tutioner och de anställdas organisationer.

Ett annat viktigt skäl till att moderniseringsprogrammen framstår som relativa misslyckanden är att de sökt tillfredsställa så många olika krav som inte samtidigt låter sig förenas. Man har försökt göra saker som inte låter sig göras. Ett exempel är försöket att å ena sidan avreglera och å andra sidan tillfredsställa behovet av fler regler. Moderniseringsförsök, som leder till att den informella styrningen via gemensamma lämplig- hetsnormer blir mindre effektiv, skapar ett behov av mer detaljerade och formella regler och effektivare mekanismer för att se till att beslut efterlevs. I takt med att samhället blir allt mer differentierat och specia- liserat, med mindre gemensam socialisation och mer nyttokalkyler och strategiskt agerande, kommer kraven på formella regler och avtal att växa för att man skall kunna hantera konflikter. Som ett resultat av detta är det osannolikt att försök att avreglera i stor skala kommer att lyckas i det moderna samhället. Potentiella förlorare i privata avtalsförhandlingar kan i många fall föredra ett offentligt regelverk.

Ett annat exempel är att reformprogrammen har försökt att utveckla lösningar i en situation med många mer eller mindre automatiska kost— nadsökningar, där medborgana som skattebetalare inte vill betala mer, men där medborgarna som kunder och konsumenter kräver både nya tjänster och högre effektivitet och kvalitet på tjänsterna. Tanken att det korrekta svaret skulle vara att reformera den offentliga förvaltningen och därigenom kunna tillhandahålla bättre tjänster till lägre kostnader måste förefalla attraktiv för de valda politikerna. Det är dock inte lika självklart att denna idé är praktiskt genomförbar, dvs. att något sätt att organisera den offentliga förvaltningen samtidigt skulle kunna tillgodose båda dessa krav.

Eftersom detär osäkert vad som kan uppnås genom omorganisation är det tänkbart att det moderna samhället måste överväga möjligheten att hantera kraven genom att utbilda medborgarna i samhällsfrågor och genom offentlig debatt om hur realistiska och legitima de olika kraven är.

Även om resultaten hittills varit begränsade, eller blandade, kan en förändringsprocess vara under uppsegling. Diskussionerna om moder— niseringsåtgärder kan bana väg för attitydförändringar som möjliggör framtida strukturförändringar. I studier av reformprocesser har det ofta observerats att omvandlingar tar form av gradvisa modifikationer av begrepp, situationsuppfattningar och värderingar och att detta på en senare tidpunkt yttrar sig i ändringar i strukturen. De begrepp och data

som används i moderniseringsprocessen har många gånger varit bättre avpassade för retorik och image-skapande än för rationell analys och val. Om vi ser reformprocesser som en del i kampen om människors intellekt och åsikter så kan arbetet hittills ses som försök att skapa en ny enighet om den offentliga förvaltningens uppgifter och organisation.

8. Makten över marknaderna

I detta kapitel redovisas forskningsresultat som visar i vilken utsträckning företagen idag åtnjuter och utnyttjar marknadsmakt på olika marknader i den svenska ekonomin och vad det är som är bestämmande för variatio- nerna i marknadsmakt mellan olika marknader. De genomförda studierna belyser också vad marknadsmakten kostar de svenska konsumenterna, dvs. hur förekomsten av marknadsmakt påverkar medborgarnas levnads- villkor, och hur den offentliga politiken för att motverka marknadsmakt bedrivits i Sverige.

8.1. Medborgarna som konsumenter

Marknaden är en metod för att förse medborgarna med de varor och tjänster som de önskar och efterfrågarfTvå huvudargument brukar anföras till marknadens fördel, nämligen effektivitet och individuell frihet.

Marknadshushållningens styrka är, enligt den teoretiska idealbilden av marknaden, dess förmåga att samordna produktion och konsumtion till konsumenternas fromma. Prismekanismen och konkurrensmomentet för- mår att åstadkomma en effektiv fördelning av knappa resurser.

Marknadsprincipen innebär att makten läggs hos köparen. Det är den enskilde individen som genom valet att köpa eller inte köpa ytterst avgör produktionens inriktning. Marknaden betonar individens frihet att själv bestämma över och ordna sina egna förhållanden, i detta fallet vad han/hon konsumerar. Marknaden styrs inte av kollektivt beslutsfattande via principen om en medborgare en röst. Den skiljer sig således från det samhällsorienterade demokratiidealet. Däremot finns det en likhet mel- lan marknaden och det individorienterade demokratiidealet. Båda fram- häver den enskildes självbestäm manderätt.

Ett demokratiskt, pluralistiskt samhälle grundas inte på en enda utan på flera olika samhällsorganisatoriska principer. Vissa avgöranden överlåts exempelvis till marknaden, andra görs till föremål för politiska majori— tetsbeslut. Konstaterandet att marknaden inte fungerar demokratiskt i bemärkelsen en medborgare, en röst är närmast en truism. Däremot är det mer fruktbart att ställa idealbilden av marknaden mot verkligheten och kritiskt studera hur väl faktiska marknader fungerar just som marknader, dvs. för medborgarna som konsumenter.

Vad olika medborgare och medborgargrupper som konsumenter får ut av marknaderna bestäms i huvudsak av fördelningen av disponibla in-

komster och av fördelningen av förmögenheter.1 Med utgångspunkt från demokratins likhetsideal fungerar marknaderna mest jämlikt då alla kon- sumenter har samma köpkraft. I ett samhälle med stora skillnader i inkomster och förmögenheter kommer marknaderna att vidmakthålla och förstärka ojämlikheten.

I Sverige utjämnades de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet (disponibel inkomst justerad för antal hushållsmedlemmar och dessas ålder) kraftigt från mitten av 1960—talet och fram till början av 1980-talet. Därpå stannade dock Utjämningen av och under 1980-talet har det funnits en tendens till att inkomstfördelningen åter blivit mer ojämn. Den ojäm- nare fördelningen tycks framförallt ha haft sin bakgrund i att inkomst- tagarna i de allra högsta inkomstskikten dragit ifrån de övriga, dvs. ökat sin andel av samhällets totala inkomstsumma. T.ex. ökade de 5 procent av hushållen som hade de högsta inkomsterna sin andel av den totala inkomstsumman från 9,3 procent 1981 till 10,2 procent 1987. Låg- inkomsttagarnas (de 10 procent av hushållen som hade de lägsta inkomst- erna) andel av inkomstsumman tycks däremot inte ha minskat påtagligt under 1980-talet. Trots tendensen till minskad utjämning under senare år var inkomstfördelningen jämnare 1987 än 1975 och mycket jämnare 1987 än vad den var i mitten av 1960-talet. I denna bemärkelse har olika medborgargruppers levnadsvillkor utjämnats över tiden. Konsumtions- möjligheterna på marknaderna har blivit jämnare fördelade mellan med- borgarna. Data över medborgarnas levnadsförhållanden visar också att de faktiska konsumtionsskillnaderna mellan medborgarna vad gäller bl.a. en rad kapitalvaror utjämnats över tiden.2 Samtidigt har medborgarnas lev- nadsvillkor förbättrats genom tillväxten i de reala disponibla inkomster- na. Här har dock utvecklingen de senaste 15 åren varit mycket ojämn. 1983 var hushållens reala disponibla inkomster inte högre än vad de varit i mitten av 1970-talet. Därefter steg de dock åter så att medborgarnas reala konsumtionsmöjligheter 1990 var 17 procent högre än vad de varit 1983.3

1. Inom projektet "Generating Equality in the Welfare State — the Swedish Expe— rience” har olika forskare för maktutredningens räkning beskrivit bl.a. hur fördelningen av de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet utvecklats över tiden och hur olika förrnögenhetstill gångar är fördelade bland medborgarna. Se Björn Gustafsson & Hannu Uusitalo, ”Income Distribution and Redistribu- tion during Two Decades: Experiences from Finland and Sweden” och Anne— Marie Pålsson, ”Economic Policy and the Distribution of Wealth” i Inga Persson, red., Generating Equality in the Welfare State: The Swedish Experience, Nor- wegian University Press, Oslo 1990 (under utgivn.). Utvecklingen av inkomst- och förmögenhetsfördelningen har också studerats ingående i anslutning till 1990 års långtidsutredning, se SOU l990:14, Långtidsutredningen 1990, kap. 15 samt Kjell Jansson, Inkomst- och förmögenhetsfördelningen 1967-1987, bilaga 19 till Långtidsutredningen 1990. Beskrivningen här bygger på båda dessa projekt.

2. Se Joachim Vogel, "Inequality in Sweden: Trends and Current Situation” i Persson, red. 1990.

3. SOU l990:14, 5.347.

Förmögenhetsfördelningen är betydligt ojämnare än inkomstfördel- ningen. Även förmögenheternas fördelning har blivit jämnare över tiden. Men utjämningen tycks ha avstannat under 1980- talet och förmögen- heterna åter blivit något ojämnare fördelade. Bakgrunden till detta verkar inte vara att de mest förmögna ökat sin andel av den totala förmögen- heten utan istället att allt fler hushåll i nedre delen av förmögenhetsför- delningen skuldsatt sig och har en negativ nettoförmögenhet.4

Givet fördelningen av inkomster och förmögenheter finns det en rad faktorer som påverkar vad medborgarna får ut av marknaderna. Hur väl olika marknader fungerar, dvs. vilka varor och tjänster de tillhandahåller och till vilka priser, kommer att vara av grundläggande betydelse för medborgarnas välfärd som konsumenter. Vilka möjligheter har då indivi- derna att påverka detta? Medborgarnas makt och inflytande som konsu- menter på olika marknader beror av deras möjligheter att använda sig av sorti (exit) respektive protest (voice) och av hur efektiva dessa två alternativ är vad galler att påverka producenterna och foretagsbeteendet på olika marknader. Möjlighet till sorti innebär att individen om han eller hon är missnöjd med t.ex. pris eller kvalitet kan vända sig till en annan leverantör. På marknaderna kan sorti (exit) förväntas vara den främsta metoden för medborgarpåverkan. Möjligheterna att använda sig av sorti och hur effektiv denna är som påverkansmedel kan i sin tur väntas bero på antalet tillgängliga företag eller produkter, dvs. på graden av konkurrens på olika marknader. På en monopolmarknad finns t.ex. ingen exitmöjlighet så länge man vill fortsätta att konsumera den aktuella varan eller tjänsten. Men sorti är inte det enda medlet för påverkan. Medborgar- na kan, även när det gäller att påverka och skaffa sig makt över markna- derna och förbättra sin situation som konsumenter, använda sig av indi- viduell voice och/eller av organiserad eller institutionaliserad voice, t.ex. i form av konsumentpolitik och konkurrenspolitik. Detta kan väntas vara av speciell betydelse i de fall då förekomsten av marknadsmakt medför att påverkan av pris och kvalitet med hjälp av sorti inte är speciellt effektiv.

Inom ramen för maktutredningens medborgarundersökning ställdes några frågor som belyser medborgarnas användande av individuell voice i samband med konsumtion av marknadsvaror.6 Frågorna rörde större kapitalvaruinköp. 68 procent av de intervjuade hade under det senaste året gjort minst ett större kapitalvaruinköp. Av dessa var 71 procent helt nöjda med sina inköp, vilket kan återspegla att alternativ och möjlighet till exit funnits. I gruppen missnöjda hade drygt en tredjedel tagit något initiativ (individuell voice) för att försöka påverka och åstadkomma en

SOU l990:14, s. 366—367. Begreppen exit och voice och diskussionen av des