Demokrati och makt i Sverige : Maktutredningens huvudrapport

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

DEMOKRATI OCH MAKT 1

SVERIGE

. á . Maktutredningens huvudrapport

SME

Statens

offentliga utredningar

1990:44

ww

E?) Statsrådsberedningen

Demokrati och makt

i

Sverige

Maktutredningens huvudrapport

Stockholm 1990

Allmänna Förlaget har utgivit en över SOU och Ds som omfattar åren

bibliografi

1981 -- 1987. Den kan från 106 47 STOCKHOLM.

köpas förlagets Kundtjänst,

Best. nr 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa

sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor

SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 81° - 12°°

08/763 10 05 12°° - 16°° (endast beställare inom

regeringskansliet)

ISBN 91-38-1057

AB, Göteborg 1990 ISSN O375--25OX

Graphic Systems

Till statsministern

Genom beslut den 27 juni 1985 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet I. Carlsson att tillkalla en kommitté med uppdrag att genomföra en utredning om maktfördelning och demokrati i Sverige.

Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 5 september 1985 såsom ledamöter docent Olof Petersson (ordförande), dåvarande docenten Yvonne Hirdman, docent Inga Persson-Tanimura och såsom sakkunnig professor Johan P. Olsen.

Som huvudsekreterare förordnades den 17 december 1985 fil. kand. Anders Westholm.

Som ledamöter i referensgruppen med utländska forskare förordnades den 22 april 1986 professor Erik Allardt, professor Raymond Boudon, forskningsledare Helga Maria Hernes, professor James G. March, professor Dennis C. Mueller, professor Helga Nowotny, professor Fritz W. Scharpf, professor Theda Skocpol, professor Lester C. Thurow och professor Sidney Verba. På egen begäran entledigades professor Boudon den 1 juni 1987 och professor Thurow den 1 december 1988 som ledamöter

i referensgruppen.

Kommittén får härmed överlämna sitt huvudbetänkande. Som underlag för sitt arbete har kommittén utgivit ett antal böcker och rapporter, som förtecknas i en bilaga till detta betänkande.

Kommitténs uppdrag är därmed slutfört.

Uppsala den 17 juni 1990

Olof Petersson

Yvonne Hirdman Inga Persson Johan P. Olsen

/Anders Westholm

om demokrati och makt 11 En utredning

1¶En om demokrati och makt

utredning

Maktttredningens direktiv reser ett antal centrala frågor om makten i det sversla samhället. Vilken har skillnader i levnadsvillkor och betydelse av olika resurser faktiska möjligheter att fördelningen för medborgarnas delta 1 samhällets Hur fördelas maktresurser och inbeslutsprocesser? inom olika områden av svenskt samhällsliv, såsom näringslivet, flytznie och Hur

den offentliga sektorn, organisationerna opinionsbildningen?

påverkar samhällsutvecklingen olika former av maktutövning? Frågorna i direktiven aktualiserar också det demokratiska styrelseskickcts Demokratins allmänna tanke är att grundläggande principer. mecbngarna skall ha lika rätt till personlig utveckling och lika rätt att samhällets Det finns därmed ett påvera gemensamma angelägenheter. direkt samband mellan demokrati och makt. Demokratin kan ses som en för samhällets maktfördelning. Den faktiska maktuppsättning kriterier strukturen kan i större eller mindre avvika från demokratins ideal.

grad

Därmed formuleras en stor undersökningsuppgift, nämligen att i ljuset av demokratins karaktärisera det svenska samhällets makt-

principer

får ett särskilt intresse om den sätts in i struktur. En sådan undersökning ett historiskt Ökar eller minskar avståndet mellan demoperspektiv. kratirs allmänna principer och maktutövningens rcalitcter? Utredningens direkziv ställer frågan ”om samhällsutvecklingen totalt sett närmar sig det svenska demokratiska idealet”. tre centrala är därmed ”demokrati”, ”makt” Undersökningens begrepp och ”samhällsutveckling”. Alla dessa begrepp är notoriskt vaga och omstiidda. Det saknas entydiga mätinstrument. Debatten rymmer många skiljer sig emellertid inte olika tolkningar och påståenden. Situationen frår. innan samhällsvetenskaplig forskning. Det normala torde vara att och kontroversiella. Desto nödvändigare är det att begrepp är mångtydiga diskuteras och Detta kapitel avser att närmare

begreppen preciseras.

besaänma begreppens innebörd. De; första avsnittet och problematiserar vad som skall (1,1) diskuterar idealet. Finns det en speciell anszs utgöra det svenska demokratiska ”sversk variant av demokrati och hur förhåller sig denna i så fall till den storainternationella idédebatten om demokratins innebörd? Dänäst (avsnitt 1.2) uppmärksammas debatten om maktbegreppets innebörd. här är vilken olika maktteorier ger för en

Frågan vägledning

undersökning av ett samhälles maktstruktur och dess förändringar.

12 En om demokrati och makt

utredning

Mot slutet av kapitlet karaktäriseras den pågående samhällsutveckl:imgen. Det sker genom att teckna några huvuddrag i det moderna Sveriges styrelsesätt (avsnitt 1.3). Samtidigt identifieras några viktiga föráämdringsfaktorer (IA-LS). samhällsutvecklingen belyses genom en lllntdlefsökning av förändringarna i ett lokalsamhälle (1.6). Med utgångspunkt från denna principiella diskussion analyseras dlen aktuella inom områden.

samhällsutvecklingen några centrala Upplägg-

ningen av huvudrapportens övriga kapitel presenteras i avsnitt 1.7.

1.1¶Demokrati

Vad innebär det att värdera ett lands styrelsesätt, en

samhällsordlmitng,

samhällsutvecklingen eller reformförslag med utgångspunkt från dlemnokratiska kriterier? Har klar innebörd

demokratibegreppet såpass att d-ett ;går

att avgöra hur demokratiskt ett styrelsesätt är eller att skilja demokratiska från icke-demokratiska regimer? Hur stor enighet råder det om innethtålllet i det demokratiska idealet och om dess tillämpbarhet inom olika deüatr av samhällslivet? Om det dessutom är så, som stundom att görs gällandle;, demokratin alltid är ofullbordad, om dlemnoförändring är ett naturligt kratiskt tillstånd, kan man också fråga om idealet självt håller på att äntdlras och i så fall i vilken riktning. Slutligen kan man fråga hur stor enightetten är när det gäller vilka omständigheter som bidrar till att främja telller hämma en i demokratisk

utveckling riktning)

I direktiv för

maktutredningens ger regeringen uttryck uppfattnimg-;en

att det demokratiska idealet är klart och stabilt samt att det råder

emitglhet

om vad idealet innebär: Så såg och ser alltjämt det demokratiska idesaalet ut i Sverige”. I västerländsk historia har situationen emellertid variit. en annan. Användningssätten har varit många och ofta oklara. Demoikiraatidefinitionerna har innchållit spänningar och dilemman. Det har fummits skilda uppfattningar om vad som krävs för att demokratin skall kauimna förverkligas. Huvudintrycket av dagens internationella demokratidlezbmtt är också att det varken råder enighet om begreppets innehåll eller tom betingelserna för demokratins

utveckling.

1.1.1 ”Det svenska demokratiska idealet

Utredningens direktiv knyter demokrati till grundtanken om alla miäimniskors lika värde. Från denna princip härleds kravet att alla skall ha sammma möjlighet att påverka sina levnadsvillkor och samhällets utveckling. IDet gäller här faktiskt inflytande och inte bara formella möjligheter. Det ;gåälller också att kunna påverka alla samhällsområden. Inflytandet skall kçuimna göras gällande överallt där människors livschanser påverkas.

1. Detta avsnitt baseras på Johan P. Olsen, Demokrati på svenska, Carltssscons, Stockholm 1990.

om demokrati och makt 13 En utredning

och därmed demokratibegreppet, knyts till Påverkansmöjligheterna,

och till opinionsbildning. ”De-

deltagande i samhällets beslutsprocesser skall kunna delta i mokratins mål är att medborgarna på lika villkor formandet av framtiden och att de själva skall kunna forma sin tillvaro. förutsätter att den enskilde skall delta i många sam- Vardagsdemokratin som förtroendevald, i faekföreningar, som manhang: i politiska val,

boende och som anställd. En sådan demokrati förutsätter, enligt direktiven, en jämn

”djupare”

ekonomiska och resurser, kunskaspridning av resurser: organisatoriska och kontakter med inflytelserika per och kompetens, självförtroende Olikheter för att delta och personer. i resurser skapar olika förutsättningar ”Medborgarnas tillgång till olika typer av maktför att utöva inflytande. sätter ramarna för deras att delta och för deras

resurser möjligheter

livschanser.” När direktiven antyder att den demokratiska utvecklingen land anförs sociala och gått längre i Sverige än i något annat europeiskt ekonomiska förhållanden såsom böndernas fria ställning, läskunnighet,

yrkeskompetens samt medborgarnas deltagande i demokratiskt uppbygg-

da partier, rörelser och organisationer. framtidsutsikter ses i skenet av den sociala, ekono- Även demokratins miska och tekniska Demokrati, social trygghet och effektiv utvecklingen. ( antas hänga samman, förstärka varandra och utgöra varandras produktion ”Lika litet som en stagnerande ekonomi kan garantera en förutsättningar. ekonomisk demokrati garantera den sociala trygghet kan en stagnerande stabilitet för den ekonosom både är ett värde i sig och en förutsättning

miska utvecklingen.

Demokratins reella innehåll är, enligt direktiven, inte givet en gång för

alla. Det förändras med den sociala och den ekonomiska utvecklingen.

”Makten samlas till dem som förstår den nya samhällsorganisationens villkor och de som nu gäller.” Drag i samhälls-

förändringsmöjligheter

demokratins reella innehåll. Samutvecklingen kan bidra till att urholka å ena sidan effektivitet, och valfrihet som blir spelct mellan komplexitet resultatet av ökade ekonomiska resurser och å andra sidan de beroende-

förhållanden som därav följer betraktas som en del av demokratins måste därför riktas mot hur existentiella problem. Uppmärksamheten i det industridemokratin påverkas av utvecklingen genomorganiserade och särintressen som samhället, med komplexa nätverk, segmentering har makt att blockera förändringar. Direktiven reser frågan om denna

utveckling inom många områden har gått så långt att det demokratiska

inflytandet kan anses hotat. ”ökar Oklara maktförhållanden, som gör det svårare att utkräva ansvar, risken för en känsla av maktlöshet, kanske t.o.m. vanmakt. Därigenom

riskcras för demokratin: ”Det värde som varit grundsjälva fundamentet demokratins - att solidaritet medläggande för den svenska utveckling för att ett modernt samborgarna emellan är en nödvändig förutsättning strider mellan olika grupper hälle inte skall brytas sönder i inbördes

14 En om demokrati och makt utredning SOU 1990;):44

riskerar att undermineras inte förmår om medborgarna se samspeelet mellan maktutövning och levnadsvillkor. Direktiven knyter sålunda ”det svenska demokratiska idealet” till icdéerna om folksuveränitet och likhet. Inflytande uppnås genom deltagannde i kollektiva beslutsprocesser på alla de områden där människors liwschanser formas. Förmågan av määnatt delta och påverka är beroende niskors sociala och ekonomiska resurser. Demokratins överlevnadsfâörmåga beror på huruvida solidariteten mellan olika kkan

samhällsgrupper

upprätthållas.

1.1.2 Två av demokratin

tolkningar

Att det svenska demokratiska idealet på detta sätt beskrivs som entydiligt och stabilt beror på att åtskilliga oklarheter och spänningar som är välkäända både i västlig och svensk demokratidebatt förbigås. Flera av desssa dilemman kan föras tillbaka mellan en samhällscentrerrad på spänningen och en individcentrerad Båda dessa traditioner hhar

demokratitolkning.

sina rötter i feodalsamhällenas sammanbrott och upplysningstankens s se-

ger i Västeuropa.

Direktivens synsätt sammanfaller i huvudsak med en samhällscentitrerad demokratitradition. Utgångspunkten är här idén om ett suveränt feolk och den enskildes roll som medlem i ett samhällskollektiv. Suveränititet förutsätter ett centrum för makt. Det är klart vem som i sista hand skkall kunna ta tvingande beslut och sätta i verket. Folket förutsätts s ha

åtgärder

en kollektiv identitet. Beroendet och samhörigheten mellan samhällllsmedlemmarna betonas. Den enskilde förutsätts ta ansvar både för eggna och andras intressen genom Det gemensamnma att delta i gemenskapen. bästa sätts i centrum. På viktiga punkter till en individcentitrestår detta synsätt i motsättning rad demokratitradition. Här är idén om en suverän inadi-

utgångspunkten

vid som tar ansvar för sitt eget öde. Den enskilde individens särzrart framhävs. Alla skall ha frihet att ordna sina egna förhållanden utifrfrån egna intressen och eget samvete, utan för mycket inblandning av anddra. Förhållandet mellan medborgarna präglas av frivilliga byten. Gemenskkapen ingriper inte i de enskildas val så länge dessa inte skadar anddra människor. Den privata sfären ges företräde framför den I En

offentliga.

viktig fråga i detta perspektiv blir hur individer och minoriteter kkan skydda sig mot kollektiva beslut. Kollektiv enhet och personlig frihet har framställts som ideal. Men t de har också setts som farliga illusioner. Driven till sin yttersta konsekveens leder den ena principen till totalitärt styre där den enskilde villkorsldöst måste underkasta sig kollektivet, medan den andra principen kan uranrta till anarki, normupplösning och ett allas krig mot alla. En viktig del å av demokratiseringen har gått ut på att finna en balans mellan en samhällllscentrerad och en individcentrerad

demokratitolkning.

och makt 15 En utredning om demokrati

En del av det demokratiska kulturarvet innebär att människan genom kollektiv, rationell reflektion och debatt kan frigöra sig från drif ter och En livsnerv i demokratin är möjligheten att rationellt ändra imptlser. i ljuset av argument framförda i en öppen preferenser och uppfattningar och lri diskussion. Når ”individ och ”samhälle” som självständiga enheter kan

uppfattas

det ändå uppstå spänningar mellan å ena sidan önskan att den enskilde indiiiden skall ha största möjliga inflytande över sina egna livschanser och i andra sidan kravet om att befolkningen som kollektiv skall ha största möjliga inflytande över samhällsutvecklingen. Det demokratibegrepp som utredningen tagit som sin utgångspunkt avseenden från den demokratisyn som kommer till skiljzr sig i viktiga direktiven. Demokrati kan inte identifieras med flertalsstyre och uttrycki kollektiva Demokratin förutsätter en balans mellan den beslutsprocesser. enskildes till kollektivet och kollekrättigheter och plikter i förhållande tives rättigheter och plikter i förhållande till den enskilde. Omfattningen debatt av dissa spänningar kan variera, men oftast kommer demokratisk och praktik att handla om ett blandningsförhållande och inte om en renodling av ett samhällsorienterat eller ett individorienterat synsätt.

1.1.2- Demokrati: honnörsord eller kritiskt begrepp?

Såväl demokratins ideal som den praktiska utformningen av demokratiska insttutioner omständigheter och har färgats av olika historiskt-kulturella intrrsscmotsättningar. Demokratibegreppet har fått sin innebörd genom en historisk tolkningsprocess. Det har gjorts försök att finna ett gemensamt språk för ett samtal om folkstyrelsens innebörd. Men det har också funnits Ideal och försök har präglats en srid om begrepp och tolkningar. praktiska och strid. Principer och former för samhällsav ntressemotsättningar

konllikteroch de

stynirg har avgjorts efter långa och ofta våldsamma därför av maktresurser under olika historiska åtenpeglar fördelningen

perbdsr.

Ftam till slutet av 1700-talet var det få författare som framhöll demokratin som ett ideal. Fruktan för pöbelvälde (oklokrati), medelmåttighet, massan var mer framträdande. Som alternadenagogi och den oupplysta tiv illdemokrati kom rätten att styra att knytas till egendom (plutokrati) och skattekraft. Andra alternativ till demokratin är att de äldsta männen av sin visdom och erfarenhet (patriarki) eller att religiösa styr i kraft av Guds vilja Andra har ledare styr i sin egenskap av uttolkare (teokrati). hävda. att samhället endast kan överleva heroisk genom att låta en stark, ledare styra i kraft av mod och intuition. Det har också funnits argument för att de lärda och intellektuellt överlägsna borde styra (meritokrati) eller att makten (aristokrati) och därmed till dem borde ges till de bästa” lösningar till hela folkets son aitas ha störst förmåga att finna rationella froxma.

16 En utredning om demokrati och makt

De senaste två seklens utveckling av demokratiska styrelseformer har inneburit en kamp mot sådana och idéer. ”Demokrati” .kom

uppfattningar

att tas i bruk som ett kritiskt begrepp för att motivera krav på reformer. Demokratins förkämpar har förkastat om att historien är

föreställningen

ödesbestämd och lagbunden. De har också förkastat om en antagandet ”naturlig ordning” med specialiserade och statusbestämda rättigheter och med plikter bestämda av religiösa och traditionella institutioner. I det traditionella samhället var individens plats bestämd av

tillhörig-

heten till olika slag av kollektiv. Familje- och släktskapsband, patriarkat, ståndstillhörighet och feodalism inordnade människor i en strikt hierzarki. Religiösa föreställningar gav legitimitet åt den rådande ordningen. Med den moderna tiden den som sammanfattats urnder

igångsätts utveckling

begreppet individualisering. Undan för undan lösgjorde sig männi.skor från det traditionella samhällets kollektiva band. Att fritt kunna välja vistelseort, yrke, make och till och med åsikt, blev den fria individens signum. Renässansen och upplysningstiden innebar en omvälvnimg i synen på människans plats i samhället. Människan sågs inte längre som mottagare av ett förutbestämt väsen utan hon kan i kraft av egna fria beslut gestalta sitt liv. Tron på människans egen skaparkraft och hemnes autonomi blev det centrala. Människan äger ett eget värde och en skapande förmåga att forma sin framtid. I stället för ödet träder den vilja som känner sig själv och har tillit faktum att till sig själv. Det är ett historiskt demokratins och humanismens ideal är oupplösligt förenade. Demokratiseringskravet har grundats på en framtidsoptimistisk trio på att samhällsutvecklingen kan påverkas genom befolkningens handlimgar och val. Medborgarna antas ha förmåga att bruka sitt förnuft och sina erfarenheter för att skapa en demokratisk styrelseordning och därigemom kunna förbättra sina levnadsvillkor och livsehanser. En grundläggande demokratisk trosartikel är att mänskliga olikhieter kan vara av stor betydelse i några sammanhang, men att sådana skillnader är utan relevans när det gäller rätten att styra sig själv. Ett dezmokratiskt styrelsesätt innebär att alla samhällsmedlemmar skall räknas lika när det gäller frågan hur samhället bör styras. Sådana beslut angår aillla i lika hög grad. är att alla samhällsmedlemmar är lika

Utgångspunkten

kvalificerade att fatta beslut om samhällets styrelse. Även i detta århundrade har det funnits starka nnot

motföreställningar

demokratins likhetsideal. Det har stundom uppfattats som romantiskt, ogenomförbart eller farligt. Efter andra världskriget har ”demokrati” emellertid blivit ett internationellt honnörsord. Att alla numera

åberropar

demokratins ideal har emellertid också inneburit att olika regimer to›llkat in det man önskat i begreppet. Redan under mellankrigstiden kunde den framväxande samhällsifomskningen påvisa att det fanns ett stort avstånd mellan normativ demokratisk teori och resultat från empiriska undersökningar. Efter andra världslkirigget kom resultat att tolkas som att medborgarna

valforskningens var lzåmgt

ifrån så informerade, rationella, intresserade och aktiva som demokratins

och makt 17 En utredning om demokrati

teori förutsatt. Slutsatsen var inte sällan att det snarast var normerna som borde ändras. Kravet på en mer realistisk demokratiteori förutsatte att det var ”verklighetew” och inte något etiskt ideal som borde utgöra det grundläggande kriteriet. Demokratibegreppet kom därmed att fråntas sin kritiska funktion. Utvecklingen inom såväl praktisk politik som samhällsvetenskaplig till att demokratibegreppet mist mycket av sin forskning har bidragit som ideal och norm. ”Demokrati” blev mer en beskrivning av uppgift förhållandena såsom de faktiskt var, mindre ett ideal för den framtida Också i svensk demokratidebatt har det funnits en samhällsutvecklingen. stark tendens att identifiera demokratins princip med de förhandenvarande institutionerna. Denna undersökning söker emellertid att återupprätta demokratibegreppet som en standard för att kritiskt värdera styrelseskick och samhällsutveckling. Utgångspunkten för den följande diskussionen är demokratins grundtanke att alla skall räknas lika i beslut om hur samhället skall styras. Det finns därför ett oupplösligt samband mellan demokrati och makt.

1.2¶Makt

Ordetmakt har inte sällan en negativ laddning. Makt uppfattas som hinder och motstånd. Makten ligger hos någon annan, är belägen någon annanstans. Många utopier bygger på drömmen om ett samhälle utan makt och därmed utan konflikter. Dessa maktbegreppets övertoner gör det svårhanterligt som vetenskapligt lxagrepp. Makt har ingen gemensam måttenhet. Makt uppfattas på olika sätt i olika kulturer? Varje försök till innebär att vissa

precisering

sidor av makten förbises.

1.2.1 Debatten om maktbegreppet

Den långa debatten om maktbegreppets innebörd har strängt taget endast lett enighet på en punkt, nämligen att det inte föreligger någon enig-

;ill

het. Det finns emellertid vissa beröringspunkter mellan flera av de framförda definitionsförslagen. Vad som förenar är den allmänna uppfattningen att makt innebär möjlighet att påverka. Vissa preciseringar av maktbegreppet för maktutövningen. Andra handtar fasta på metoderna lar om föremålet för maktutövningen. De tvâ frågor som därvid aktualiseras är: Påverka hur? Påverka vem? maktutövningens metoder Det har gjorts olika försök att systematisera i skilda typer av makt. En ofta förekommande klassigenom indelningar

2. Barbara Czamiawska-Joerges, In the Eyes of the innocent. Students on Organizaional Power. Maktutredningen 1990. 3. Olika perspektiv på makt redovisas i Olof Petersson, red., Maktbegreppet, Carlssons, Stockholm 1987.

18 En utredning om demokrati och makt SOU 1990:444

ficering bygger på en uppdelning i tre metoder för maktutövning, nänmligen tvång, belöning och symboler. Makt kan utövas genom negatiwa sanktioner eller hot om sådana sanktioner. Tvångsmakt går ut på aatt genom andras underkastelse genomdriva sin vilja. Men denna form aav makt är inte den enda och långt ifrån alltid den mest effektiva. Belöninng innebär att vinna inflytande genom materiella sanlakatt utnyttja positiva, tioner. Ett tredje slag av maktbas, symboler, positiva, immatrteutgörs av riella sanktioner. Övertalning, och kontrooll

opinionsstyrning ideologisk

hör till denna form för maktutövning. Dessa distinktioner är särskilt betydelsefulla i analyser av maktutöiivning via opinionsbildning. Det gäller dels opinionsbildning riktad gentrtemot allmänheten eller grupper av medborgare, dels sådana modernna tekniker att styra stora organisationer som bygger på ett medvetet utnyvttjande av symboler och företagskultur. Vissa sätt att påverka kan vara ”tysta”. Man kan göra en åtskillnaad mellan två olika slags ”exit” och voices.

påverkansstrategier, nämligen

Uttrycken har myntats av den amerikanske ekonomen Albert O. Hirscbhman; som svenska översättningar har föreslagits ”sorti respektive ”prootest”. År man missnöjd med exempelvis eller en vara i är en organisation

en möjlighet Deen

att överge, att lämna, att byta till ett annat alternativ. andra strategin är att göra sin röst hörd, att klaga, att protestera. Den enna strategin behöver inte utesluta den andra, men uppdelningen mellan sonrti och protest har visat sig vara en i många sammanhang klargörandde distinktion. De två begreppen belyser att det finns två olika sätt aatt uttrycka sitt missnöje och söka få en till stånd.

förändring

Denna åtskillnad fäster inte minst uppmärksamheten på sådana situuationer då möjligheten att påverka är knuten till möjligheten att välja eett annat alternativ. Idén om marknaden bygger på att de enskilda kOIlSlSUmenterna genom att ”rösta med fötterna” kan påverka beslut om produlik-

tion och investeringar.

Ett alternativt sätt att urskilja olika typer av makt har framkommit soom ett resultat av den debatt om innebörd som förts framfiför

maktbegrcppets

allt inom de senaste decenniernas anglosaxiska samhällsvetenskap. EEtt försök att analysera maktstrukturen i en amerikansk stad ledde till resuultatet att det inte gick att urskilja en enda maktelit. Däremot var iiinflytandet över ett antal viktiga lokala stridsfrågor begränsat till ett f åtatal mäktiga personer, men kretsen av inflytelserika personer skiftade fråån fråga till fråga. Maktstrukturen borde därför hellre beskrivas som aatt staden styrdes av flera olika små makteliter. Undersökningen väckte stor debatt. Kritikerna gjorde gällande att rrresultaten delvis var Genoom avhängiga den valda undersökningsmetoden. att begränsa sig till det politiska beslutsfattandet i ett antal sakfrågqor, maktens ”första ansikte”, hade man bortsett från de frågor och krav soiom hindrades från att föras upp på den politiska leke-beslrlut dagordningen. och bortdefiniering, vad som kom att kallas maktens ”andra ansiktee”, kunde ensidigt gynna de redan mäktiga och missgynna de utanförståeien-

En utredning om demokrati och makt 19

de. Debatten gick emellertid vidare. Vad både maktens första och andra ansikte förbisåg var de intressen och latenta krav som inte ens korn så långt att de formulerades, artikulerades och stöttes bort av dagordnin gsmakten. Uppmärksamheten borde därför också, har det gjorts gällande, riktas mot de processer som styr medvetande och ideologisk hegemoni. Denna aspekt har benämnts maktens ”tredje dimension”. Vad som därmed ställs i fokus är makten över medborgarnas tankar. Resultatet av denna debatt om maktbegreppets innebörd är att perspektivet successivt vidgats. Undersökningar om makt borde inte endast uppmärksamma dess synliga och manifesta yttringar. Också indirekta och mer subtila former av maktutövning måste tas med i bilden. Därkommit att göras till föremål för igenom har allt fler påverkansmetoder studium. Men många maktstudier har ändå haft en begränsning. Själva utgångspunkten för diskussionen har nämligen ofta varit att maktutövningen politiskt beslutsfattande. Man kan säga att maktforski avser offentligt ningen undan för undan kartlagt den politiska beslutskedjan allt längre bakåt. Det är numera inte bara själva det slutliga beslutsfattandet som uppmärksammas utan också de tidigare stadier då frågor och uppfattningar utkristalliseras. Men maktbegreppets allmänna definition behöver inte knytas just till det politiska beslutsfattandet. Den offentliga beslutsmakten är blott en del av maktutövningen i ett samhälle. Avgöranden som träffas inom andra sfärer av samhällslivet kan ha väl så stora konsekvenser för de enskilda medborgarna. Dessa olika preciseringar av maktbegreppet syftar inte minst till att urskilja olika fall av vanmakt. Liksom makt kan också vanmakt ta sig olika uttryck och ha olika källor. Individuell vanmakt kan bero på yttre spärrar, bristande resurser eller psykologiska hinder. Kollektiv vanmakt innebär att samfällt handlande blir resultatlöst eller leder till icke avsedda effekter. Om makt uppfattas som förmåga att påverka reses frågan om föremålet vaför makt, vad möjligheten att påverka avser. Den mest elementära rianten av makt är helt enkelt möjligheten att realisera sina önskningar. Denna innebörd av maktbegreppet ligger nära vardagsbetydelsen av ordet makt; att ha makt betyder här snarast att ha förmåga, att äga styrka. uppstår emellertid de intressantaste situationerna För samhällsanalyser när maktutövningen har samband med andra människors handlande. Sådan makt innebär att medvetet kunna påverka andras handlingsalternativ. Makt blir därmed fråga om en relation mellan olika aktörer. Det kan röra sig om ett ensidigt beroende mellan två aktörer; den ene har makt över den andre. Men förhållandet mellan två aktörer kan vara ömsesidigt. Båda kan ha makt över varandra. Denna typ av ömsesidiga maktrelationer kan betraktas I ett samhälle med täta som ett slags bytesrelationer. förbindelser mellan många aktörer kommer detta slag av ömsesidiga påverkansrelationer att få särskilt stor betydelse.

20 En om demokrati och makt utredning SOU 1.990:44

Mycket av maktutövningen i dagens samhällen beäger rum ino›m stämda regelsystem. Auktoritets- och lydnadsförhållanden har raationaliserats och rutiniserats. Att förstå maktrelationer i det moderna sarmhället innebär inte minst att tolka innebörden av sådana institutionaliiserade ordningar. Därmed öppnas också möjligheten till ytterligare en fo›rm av maktutövning, nämligen makt över regelsystemen. Denna typ aw makt kan definieras som möjligheten att skapa, upphäva eller ändra regker som styr människors handlande. Uppmärksamheten riktas därmed moit samhällets grundläggande regelsystem, mot konstitutionen i vid menimg. På denna samhällsnivå kan maktbegreppet användas för att ordma och förstå de stora kollektiva institutionernas sammansättning och inlbördes relationer. samhällets maktstruktur.. Ordet Syftet blir därmed att kartlägga struktur används I extrermfallet här i betydelsen mönster, konfiguration. är samhället ordnat som en strikt hierarki; makten utgår från em enda person eller ett enda organ i pyramidens spets. Idén om det pluraliistiska samhället förutsätter däremot att makten delas mellan [lera av vairandra oberoende maktcentra. En metod att bestämma ett samhälles makttstruktur är att analysera maktelitens sammansättning. Ett särskilt intressse får kartläggningen av samhällets maktstruktur om den sätts in iett histto-riskt perspektiv. Frågan är hur pass stabil eller föränderlig strukturen ärr.

Debatten om för makttuztredmaktbegreppet har givit viktiga erfarenheter ningens olika undersökningar, inte minst när det gällt att finna metooder för att upptäcka den tysta” eller ”osynliga” makten. Inflytande kan utöivzas på andra vägar än den öppna protesten, exempelvis genom att byta, ggetnom ”exit”. Maktdebatten har också fäst uppmärksamheten på betydelssezn av opinionsbildning, symboler och underförstådda antaganden om öveer- och underordning och om samhällets rätta” struktur. Maktrelationer frysas och permanentas genom institutioner och nätverk av kollektiv.

1.2.2 Makt och

medborgarskap

Den allmänna formuleringen

att makt betyder möjlighet att påverkaa itnnebär att makt har ett nära samband med frihet. Att kunna utövar imakt förutsätter ett det existerar ett antal olika Fimnrs det

handlingsalternativ.

ingen valfrihet kan det heller inte finnas någon makt. Att ha maktt att kunna utöva inflytande att kunna besttäimma över sina egna livschanser, över sin egen framtid eller att kunna påverka antalet tillgängliga franmntidsalternativ. Med denna teoretiska utgångspunkt blir ett ccemtralt

;nedborgarskap

begrepp. Demokratins ideal förverkligas iden mån medborgarna fföirmår att utöva makt över sin egen och sitt samhälles framtid. Demokratii uitgör en förening av personligt och gemensamt självbestämmande. En av demokratins reella funktionssätt är därför berroeende

bedömning

av i vilken utsträckning

medborgarskapsidén i praktiken förverkkliigats.

Maktperspektivet innebär att det inte är tillfyllest att endast sstuidera

om demokrati 76h makt 21 En utredning

formella rättigheter. Det är medborgarnas faktiska möjligheter att utöva makt som är avgörande. Utredningen har valt att koncentrera uppmärksamheten till två huvudfaktorer vilka inverkar på medborgarskapets faktiska förverkligande, nämligen resurser och institutioner. Möjligheterna att hävda sina intressen står i proportion till de egna resurserna. Politiskt inflytande betingas av kunskaper och kontakter. Köpkraften på marknaden avgörs av ekonomiska tillgångar. Men sambandet mellan resurser och makt är varken absolut, förutbestämt eller oföränderligt. mellan resurser

Omvandlingsförhållandet

och makt är villkorligt och betin gat. Samhällets olika institutioner reglerar vilka resurser som skall få fälla utslaget i vilket sammanhang. Pengar är en legitim resurs i många sammanhang, men om pengar exempelvis används för att påverka beslutsfattare överskrids gränsen för mutor och bestickning. Före den lika rösträttens införande stod antalet röster i proportion till inkomst och förmögenhet. Numera betraktas principen om en medborgare - en röst som en självklarhet. Samhällets konstitution kan ses som en uppsättning regler som fastställer vilka resurser som skall anses vara legitima i vilket sammanhang. Dessa regler kan skilja sig mellan olika samhällen och variera över tid. Undersökningsuppgiften kompliceras av det skälet att det moderna samhället skilda institutioner av olika karaktär. regleras av en mångfald Institutionemas inbördes förhållanden blir av särskild betydelse. Varje samhälle har sin speciella institutioner. Att kartlägga ett

uppsättning

samhälles maktstruktur innebär att beskriva dessa olika institutioner och deras inbördes relationer.

Undersökningen av demokrati och makt har genomförts under en speciell

period av det moderna Sveriges historia. Det svenska samhället genomgår för närvarande som starkt påverkar förutsättningarna för det

förändringar

system som varit rådande under en relativt lång tid. Maktutredningen kan om hur dessa samhällsförändringar kan ses som ett bidrag till diskussionen tolkas i ett makt- och skildringen av det svenska

demokratiperspektiv.

samhället tar sir. utgångspunkti vad som karaktäriserats som ”den svenska modellen. De egenskaper som ansetts vara utmärkande för denna modell visar sig nu i efterhand ha varit förknippade med en avgränsad historisk period och med dess speciella maktstruktur. Maktstrukturens ändringar får på modellens särdrag. De förändringsprocesser som där-

återverkningar

med kan urskiljas har också konsekvenser för demokratins gestaltning.

1.3¶Den svenska modellen vid en vändpunkt?

Det svenska sanhällssystemet i allmänhet, och den svenska välfärdsstaten i synnerhet, ha: inte sällan karaktäriserats under rubriken den svenska modellen. underförstår att det svenska samhället i Denna beteckning

22 och makt En utredning om demokrati

jämförelse med andra länder uppvisar vissa särdrag, utmärks av vissa egenskaper eller en viss kombination av egenskaper. Frågan är hlUT pass träffande en sådan beteckning är idag. Det finns två problem förknippade med begreppet den svenska modellen. Det ena är att begreppet. inte är entydigt utan har använts i debatten för att beteckna delvis skilda företeelser. Det andra problemet har att göra med de aktuella samhälls;förändringarna. Var den svenska modellen” mer adekvat som av

beskrivning

gårdagens samhälle än dagens? Har den svenska modellen nått ein vändpunkt? De två problemen har givetvis ett inbördes samband. Svaret på frågan om, och i så fall när, den svenska modellen kulminerat är avhäntgigt av vad som närmare bestämt inläggs i begreppet. Men just detta förhaållande kan läggas till grund för en skildring av den aktuella samhällstutvecklingen. Debatten om den svenska modellens innebörd har fäst upvpmärksamheten Med på ett antal viktiga drag i det svenska samhällssystemet. utgångspunkt från dessa att beskriva samkaraktärsdrag är det möjligt hällsutvecklingen och fastställa i vilka avseenden och i vilken riktning det svenska samhället idag förändras. Det finns i detta sammanhang ingen anledning att behandla dem svenska modellen som om den vore ett entydigt och precist begrepp. lDct är i själva verket möjligt att urskilja ett antal olika särdrag. av

Åtskilliga

dessa är visserligen

sammanhängande, men de är ändå såpasss klart urskiljbara att de för diskussionens skull kan behandlas separat.

K onfliktlösning på arbetsmarknaden Den svenska modellen har använts för en metod som beteckning speciell! för att reglera konflikter mellan arbetsmarknadens parter. Fackförremingsrörelsen och har förcnats intresse att i

arbetsgivarsidan i ett gemensamt

ordnade former kunna lösa intressemotsättningar utan statlig inblamdlning. Ett antal avtal, varav det mest berömda undertecknades i Saltsjöbaden 1938, har lagt grunden för det svenska systemet med kollektivawlâil. En grundläggande distinktion görs mellan rättskonflikter och intressekonllikter. Rättskonflikter avser

meningsskiljaktigheter över innebörden av

gällande avtal. Sådana konflikter får enligt överenskommelsen inlte lösas

genom stridsåtgärder, utan måste hänskjutas till förhandlingar ellen, ii sista

hand, avgörande i arbctsdomstolen. Intressekonilikter, dvs. koinf-likter över löner och arbetsförhållanden, får lösas genom strejker, lockouitesr och

andra stridsåtgärder.

Det viktiga förbehållet är att sådana åtgärder emdast kan vidtas efter det att gällande avtal löpt ut. Parterna har förbunditt sug att under avtalsperioderna respektera fredsplikten. Saltsjöbadsandan lnetfrämjades inte minst av parternas gemensamma intresse att hålla staten iuuanför avtalsrörelserna. Grundtanken var att arbetsmarknadens parter sjäilwständigt skall träffa avtal om löner och arbetsvillkor. Statlig

inkomsttpaolitik

strider mot den svenska modellen för

lönebildning.

om demokrati och makt 23 En utredning

Centraliserade avtalsrörelser Den svenska modellen har inte endast kommit att användas som beteckning för ett allmänt regelsystem inom arbetsmarknaden. Begreppet har också fått karaktärisera en alldeles bestämd maktfördelning över löneâttningen. Under 1950-talet inleddes en period av starkt centraliserade Makten över svenskarnas löner utövades i avtalsförhandlingar. för och Svenska Arbetspraktiken av ledningarna Landsorganisationen De centrala kollektivavtalen blev riktningsgivande för givareföreningen. hela arbetsmarknaden. underlättade möjligheterna att Centraliseringen föra en solidarisk för denna modell var lönepolitik. En viktig förutsättning förekomsten av få, centraliserade och homogena organisationer. Den soliförhandlingar mellan huvuddarisça lönepolitiken grundades på centrala organisationerna LO och SAF. Parternas ansvar för att den allmänna lönenivån internationella konkurrenskraft bygganpassades till industrins att LO och SAF kunde dominera svensk arbetsde pl förutsättningen marknad.

Historisk kompromiss den svenska modellen än Uttrycket har också givits en vidare innebörd och maktstruktur. Överensenba-t själva arbetsmarknadens regelsystem komrnelserna mellan arbetsmarknadens i slutet av 1930-talet har parter och mer underförstådd förståelse setts som ett uttryck för en mer generell melltn industrisamhällets två huvudklasser. Sociologen Walter Korpi har betecknat detta närmande som en historisk kompromiss mellan arbete och erkände att socialdemokraterna i kraft av sin majokapial. Näringslivet genomföra stora välfärdsritet skulle använda den politiska makten för att refoimer. Arbetarrörelsen å sin sida avstod från att utnyttja statsmakten för att socialisera näringslivet. De två parterna förenades i det gemensamma intresset av rationell produktion, industriell förnyelse och en konkurrenskraftig exportindustri.

Sanförståndskultur Såväl Saltsjöbadsavtalet som den historiska kompromissen har, inte minst kultur, en av uzländska betraktare, setts som uttryck för en speciell politisk livet. Det är främst avsaknaden av våldsamma sversk stil i det offentliga konllikter och samförstånd som format och inriktningen på kompromiss bilden av den svenska beslutsmodellen. Tanken en samförståndskultur förutsätter inte en total frånvaro av

på

kon;likter metod för och motsättningar. Det rör sig i stället om en speciell att rå fram till kollektiva beslut. Ett centralt element i denna metod är att allaberörda att komma till tals och bli hörda. parter skall ges en möjlighet Ett annat moment är att beslut växer fram under överläggningar och komultationer. blir därmed av central betydelse. I sin Förhandlingar konsekvens innebär samförståndskulturen att allt blir förhandyttesta lingsbart.

24 och makt En utredning om demokrati

Full

sysselsättning

Strävan efter låg arbetslöshet är givetvis inget unikt för Sverige. Vad som internationellt kommit att betraktas som en speciell svensk modtell är försöket att förena full och sysselsättning med låg inflation, hög tillväxrt jämnare inkomstfördelning. En renodlad

efterfrågepolitik i Keynes; anda

skulle visserligen kunna ge full sysselsättning, men till priset aw hög inflation. Solidarisk lönepolitik skulle åstadkomma ment. samutjämning, tidigt leda till arbetslöshet inom lågproduktiva sektorer. Hur skullle då dessa till synes motstridande kunna Lös-

mål samtidigt förverkligas?

ningen på problemet kan framför allt tillskrivas Gösta Rehn och Riudolf Meidner. av Deras förslag var att utnyttja en alldeles speciell kombinatiion åtgärder. Den s.k. Rehn/Meidner-modellen innebär en förening av rezstrik-

tiv efterfrågepolitik, solidarisk

lönepolitik och aktiv arbetsmarknadspoli-

tik. I den aktiva arbetsmarknadspolitiken

ingår dels att skapa nya arbeten, dels att underlätta arbetskraftens rörlighet genom exempelvis utbildlning. Den solidariska lönepolitiken skulle innebära att mindre förebärkraftiga tag slogs ut. Genom arbetsmarknadspolitiken kunde den därigenom friställda arbetskraften föras över till tillväxtsektorer. En politik baser:ad på full sysselsättning och solidarisk skulle lönepolitik på detta sätt driva på

näringslivets strukturomvandling.

Det starka samhället Ett annat karaktäristiskt drag för dagens svenska samhälle är en mjyeket omfattande offentlig sektor. Även om stanade redan iunder

utbyggnaden

1930-talet hänför till 1960- och 1970-Italen. sig den starkaste expansionen Räknati skattekvot och i de offentliga utgif ternas andel av bruttonatiionalprodukten har Sverige idag västvärldens största sektorr. Utoffentliga byggnaden har vägletts av tanken att genom det starka samhället trrygga medborgarnas välfärd. Ett utmärkande drag för den svenska välfärdssstaten är att en mycket stor del av serviceproduktionen sker med offemtligt

huvudmannaskap. Hälso- och sjukvård, utbildning och barnomsorg: äger

nästan uteslutande rum i statlig eller kommunal regi. Andelen offezntligt anställda mer än fördubbladcs under 1960- och 197()-talen.

Universalism Den offentliga varit universell. välfärdspolitiken har väsentligen Pirincipen har varit att sociala förmåner skall utan behovsprövning göraas tillgängliga för alla medborgare eller hela kategorier av medborgare (szårsom pensionärer, barn, mödrar, arbetslösa etc). En motsatt välfärdspolitilk har betecknats som marginalistisk; sociala förmåner förbehålls de allra ssämst ställda. En marginalistisk fordrar en individuell efter

inriktning prövning

inkomst och behov för att beslut skall kunna fattas om vem som hair rätt att komma i åtnjutande av förmânerna. universali$tiiska Vällärdspolitikens inriktning har ansetts kunna fungera som en integrerade kraft genoim att minska betydelsen av gränser mellan olika Om allla är

samhällsgrupper.

En utredning om demokrati och makt 25

med och delar såväl kostnader som nytta stärks systemets legitimitet och förankring i befolkningen.

Expertstyre Den svenska modellen innehåller ett väsentligt inslag av social ingenjörskonst. Vetenskap, saklighet och kunskap är viktiga legitimitetsgrunder. Experter och specialister har aktivt medverkat vid den offentliga politikens utformning och genomförande. Inte minst hemmens och familjens liv har noga kartlagts för att kunna lägga livet till rätta” för den enskilde medborgaren. Sociala problem bemästras genom administrativa lösningar. I den offentliga kommer experternas starka

förvaltningsorganisationen

ställning till uttryck i den svenska traditionen med självständiga ämbetsverk. I internationellt perspektiv framstår gränsdragningen mellan departemem och ämbetsverk som unik (även om det svenska systemet även återfinns i Finland). Tidigare baserades den offentliga förvaltningens professionella legitimitet på juridisk expertis. I den moderna välfärdssektor och inriktning på målstyrning får staten med dess stora offentliga ekonomisk och annan samhällsvetenskaplig expertis en mer framträdande roll.

Korporatism De stora intresseorganisationerna blev medansvariga för stora delar av den offentliga politiken. Organisationerna kom att delta i alla delar av den politiska såväl i förberedelsestadierna (initiativ, utredbeslutsprocessen, ningar, remisser) som i genomförandet (representation i offentliga organ, förhandlingar och medansvar för reformers förverkligande). Det korporativa systemet manifesteras genom samarbetet mellan staten och organisationerna.

Centralisering

Den svenska modellen byggde på en centraliserad samhällsorganisation. Tillväxt och effektivitet skulle gynnas genom centralisering och stordrift. Utbyggnaden av den sektorn av omorganisation och

offentliga åtföljdes strukturrationalisering. Den offentliga politiken uppmuntrade näringslivets strukturrationalisering. Befolkningsomflyttningen ledde till lands-

bygdens avfolkning. Kommunerna slogs samman till större enheter. Storavdelningar infördes inom organisationer och politiska partier. Samhällsinriktades på stora program och generella datasystem. Städer

planeringen

omformades genom att riva gammal bebyggelse och uppföra nya massproducerade bostäder. Tillväxtens höjdpunkt, de s.k. rekordåren, inföll under 1960-talets senare hälft.

Den andra kompromisser:

oven är förankrade i ett manligt tanke- och De flesta av modelldragen arbetsliv. I diskussionen om den svenska samhällsutvecklingen är det således förhållandet mellan arbete och kapital som innehaft huvudrollen

26 En om demokrati och makt

utredning

och som strukturerat vår förståelse. Den fulla sysselsättningens politik var i praktiken liktydig med den fulla manliga sysselsättningens politik. Universalismens politik har i första hand varit en universalism för män i den mån den rört reformer på arbetsmarknaden. Jämlikhet har i första hand varit en fråga om jämlikhet inom det manliga kollektivet. Detta enkönade perspektiv börjar nu ersättas med ett annat. Detta belyser relationen mellan stat och kvinnor och visar att den spelat en avgörande roll för Givet är att kvinnors obetalda

samhällsutvecklingen.

hushållsarbete förutsättoch omsorg om barnen varit en av de viktigaste ningarna för den svenska arbetarrörelsens expansion. Men därtill kommer det normativa förhållandet mellan kvinnor och stat, vilket varit avgörande för av den moderna välfärdsstatens

utformningen reformpro-

gram. Det är denna relation som kan betecknas som den andra kompromissen”. Kompromissen ändrar emellertid karaktär under 1960-talet. En ny normering av kvinnors sociala position framträder, vilken framför allt innebar att kvinnors rätt till lönearbete om slogs fast och omsorgen barnen blev en angelägenhet. Denna norm har till stor del

samhällelig

strukturerat den offentliga sektorn, både som producent av (delar av) tidigare obetalt hemarbete och som en ny arbetsplats.

kvinnlig

Denna genomgång av det som setts som karaktäristiska drag i den svtenska modellen visar att denna modell aldrig har utgjorts av någon harmonisk helhet. Själva uttrycket m0dell” ger lätt en alltför enkel och statisk: bild. De olika särdragen har tillkommit vid delvis olika tidpunkter. Maan bör snarast betrakta ”modellen för ett antal] drag som en samlingsbeteckning som utvecklats under en relativt lång historisk Vissa särdrag kan process. ledas tillbaka genom många sekels historia. Ändå att är det uppenbart flertalet drag utbildats under en period från 1930-talets slut till 1970-talets början. I Sverige har denna period huvudsakligen sammanfallit med socialdemokratins politiska dominans. Det moderna maktstruktur har starkt av

Sveriges präglats industria-

lismen. Industrisamhällets två huvudklasser, kapital och arbete, har ut? övat ett bestämmande inflytande över samhällets utveckling. Den elkonomiska och den politiska makten har här varit avgörande. Ett historiskt perspektiv den svenska modellens framväxt *fäster

på

också uppmärksamheten på betingelscrna för dess förändringar. Firågan är om förteckningen över den svenska modellens Ibättre särdrag passar som beskrivning av samhälle än av dagens. Det svtenska

gårdagens

samhällssystemets förändringar måste ses mot bakgrund av två slags förändringsfaktorer, dels interna, dels externa.

1.4¶Interna

förändringsfaktorer

Ju fler element som konstituerar ett system, desto större är sannolikheten för inre spänningar mellan dess beståndsdelar. Medan vissa moment. i den

om demokrati och makt 27 En utredning

svenska modellen mycket väl gick att förena samtidigt, finns det stora latenta motsättningar mellan vissa andra. Ett system med inre motsägelser inrymmer ett dynamiskt element. Spänningar mellan olika drag kan tas för en teori om social förändring. Förklaringen till att som utgångspunkt ett socialt förändras behöver inte alltid härledas från externa system faktorer. Även interna förändringsfaktorer kan ha stor betydelse. En generell hypotes om social förändring är att motsägelser leder till ändring. Teonn säger inte att alla typer av motsättningar måste leda till förändring. Men vissa motsägelser kan under vissa betingelser leda till olika slag av reaktioner.

Spänningen mellan expertstyre och förhandling Redan en förteckning över några allmänna drag i den svenska modellen röjer att den inrymmer vissa fundamentala spänningar. En sådan finns mellan å ena sidan expertstyrets centrala roll och å andra sidan betoningen av intresserepresentation, kompromiss och samförståndskultur. Om någon vet hur det skall vara, varför skall man då förhandla och kompromissa?

Spänningen mellan statens roller Ett annat spänningselement rör statens roll. l vissa avseenden formas den svenska modellens av en strävan att hålla staten utanför insärdrag Saltsjöbadsandan förutsatlc att arbetsmarknadens parter under

flytande.

självständigt ansvar avgör lönebildningen. Den historiska kompromissen mellan antagandet att arbete och kapital byggde på det underförstådda staten inte skulle förändra näringslivets ägarstruktur. I andra avseenden förutsätter däremot den svenska modellen en mycket aktiv stat. Universalismens princip och idén om det starka samhället har tagit sig uttryck i en sektorn. Medborgarnas välfärd mycket kraftig expansion av den offentliga har fått legitimera en aktiv och intcrventionistisk statsmakt.

Spänningen mellan lekmannastyre och professionalism Den svenska modellen inrymmer också en spänning mellan å ena sidan

självförvaltning och lekden vikt som läggs vid intrcsserepresentation,

mannamedverkan och å andra sidan universalismens, centralismens och expertstyrets krav på enhetlighet, profcssionalism och standardiserade ovanifrån. Det finns förvisso många på försök att

lösningar exempel

kombinera dessa två sidor. Utbyggnaden av den offentliga sektorn har framför nivå. Denna inriktning står i överensallt ägt rum på kommunal stärrmelse med den lokala självstyrelsens tradition. Men å andra sidan åtföljdes den kommunala av en genomgripande strukturexpansionen omvandling av kommunal politik och förvaltning. Kommunernas styrelse

centaliserades och professionaliserades.

Spänningen mellan politik och byråkrati Den offentliga sektorns expansion bär också fröet till en inre motsägelse. Enligt den grundläggande tanken utgör det starka samhället en utvidgning

28 En utredning om demokrati och makt

av demokratin. Politikerna ställer ett ökat som väljarnas representanter antal förmåner till Men förverkoch rättigheter väljarnas förfogande. ligandet av principen fordrar en -stor om staten som serviceproducent byråkrati som blir mer och mer oöverskådlig och svårstyrbar. Makten över den offentliga sektorn, som enligt teorin skall vila hos de valda representantema, kommer de facto i stor utsträckning att utövas av tjänstemän och experter. Systemets makt ökar, men makten över systemet minskar.

Spänningen mellan allmänintressen och särintressen Starka organisationer är en grundsten i det svenska samhällsbygget. Lekmannainflytande, folkrörelser och föreningsliv betraktas som f undamientala inslag i svensk demokrati. Men summan av delarnas intressen behöver inte bli densamma som helhetens. Starka särintressen kan komma i konflikt med allmänintresset.

Spänningen mellan jämlikhet och effektivitet Välfärdsstatens och den svenska modellens allmänna kvarstår. problem Hur skall ekonomisk effektivitet och tillväxt kunna förenas med kraveat på jämlikhet och välfärd in i 1990-talet för alla medborgare? När Sverige går visar sig de gamla metoderna inte längre räcka till. Under den svemska välfärdsstatens uppbyggnadsskede framstod att harmodet som möjligt niskt förena flera olika ekonomiska mål. Sålunda kuinde och politiska ekonomisk tillväxt, effektivisering, och ökad

offentlig expansion jämlik-

het åstadkommas samtidigt. l dagens situation framstår denna harmuoni åter som mer problematisk. Frågan är om den stora välfärdsstaten tvärttom inte kan hämma effektivitet och tillväxt och därmed på sikt bli ett hot rmot sig själv.

Spänningen mellan jämlikhet och kvinnlig underordning När den svenska modellens universella reformer också böirjar i praktiken omfatta kvinnor som skapas en ny spänning mellan jämlikhet universell princip och en i praktiken accepterad genusordning som exploaterar kwinnors underordnade ställning.

1.5¶Externa

förändringsfaktorer

En rad nu pågående samhällsförändringar har på flera sätt ändrat förutsättningarna för den typ av samhällssystem som den svenska modellen representerar. Utan anspråk på vare sig fullständighet eller utförlighet kan nåtgra

sådana samhällsförändringar förtecknas.

Förändrade produktionsfärhållanden

Jordbruk och industri blir en för en allt mindre dela av

försörjningskälla

befolkningen. Av den förvärvsarbetande befolkningen arbetar idag mi ntdre än en tredjedel i jordbruket och industrin. Det innebär inte att jordbrutks-

En utredning om demokrati och makt 29

och industriproduktionen minskar. Tvärtom kan, till följd av automatisering och tekniska framsteg, allt färre människor producera allt mer. Nya näringar upphov till nya sociala grupperingar. De traditionella ger klassindelningarna blir allt mindre träffande som beskrivning av den sociala strukturen.

Miljöproblem Det sätt på vilket produktion och samhälle idag är organiserat står i många avseenden i strid med ekologiska principer. Resurshushållning och ommiljön får därmed en avgörande betydelse för debatten om sorg om samhällets organisering.

Internationalisering Näringslivets internationalisering får återverkningar på möjligheterna att föra en självständig nationell politik. Den europeiska integrationen tvingar fram en anpassning av svenska regelsystem.

Ekonomiska kristecken Den ekonomiska krisen i mitten av 1970-talet fick allvarliga konsekvenser för Sverige och ställde stora krav på en snabb anpassning till de förändrade villkoren i den internationella ekonomin. Anpassningen gick emellertid trögt. Delvis tack vare den internationella högkonjunkturen under 1980talet ledde den ekonomiska politiken till vissa förbättringar. Industriproduktionen ökade, underskottet utlandet utjämnades och gentemot försvann. under slutet av 1980-talet har budgetunderskottet Utvecklingen emellertid visat att de strukturella i den svenska ekonomin

problemen

kvarstår.

Demografiska förändringar

Den förändrade åldersslrukturen ställer helt nya krav på serviceproduktion mellan förvärvsarbetande och och på produktionsresultatets fördelning beräknas antalet i förhålpensionärer. l början av 2000-talet pensionärer lande till antalet förvärvsaktiva öka kraftigt. Den stigande levnadsåldern gör att många medborgare kan leva ett aktivt liv många år efter pensionsåldern. Generationskonflikter och konflikter mellan olika åldersgruppers intressen kan därmed komma att spela en mer framträdande roll.

Kvinnornas förändrade ställning Kvinnornas ökade samhälleliga deltagande i lönearbete, politik och oflösningar. Både fentlighet har skapat nya spänningar som fordrar politiska som arbetstagare, med speciella villkor och generellt lägre lön, och som brukare sektorns har kvinnor blivit ett av den offentliga omsorgsservice socialt problem” som pockar på sin lösning.

30 En utredning om demokrati och makt

Det flerkulturella samhället

Den konventionella bilden av Sverige som en språkligt och kulturellt homogen nation är nu mogen att revideras. De senaste årtiondenas invandring medför att innebörden av den svenska särarten på en gång tydliggörs och förändras. Den flerkulturella mångfalden håller på att bli en realitet.

Differenzierade intressen

Antalet särintressen växer. Homogeniteten i intressegrupperingarna m inskar. Organisationsstrukturen blir mer uppsplittrad och Centralorganisationernas auktoritet minskar. Olika medlemskategorier ifrågasätter ledningens ställningstaganden. Organisationsväsendets heterogenisering försvårar möjligheten att genom med några få, stora och

förhandlingar

homogena intressegrupper lösa sociala problem.

Decentralisering

Såväl privata som offentliga organisationer förändras i decentraliseramde riktning. Lokala enheter ges självständigt resultatansvar. Anpassningsförmåga och llexibilitet uppmuntras. Målstyrning ersätter orderstyrning. Inom den offentliga sektorn sker en decentralisering till kommunerna och inom många kommuner till lokala kommundelsnämnder. Regioner och lokala enheter blir mer självständiga och tvingas lita till egna krafter.

Opinionsbildning

Opinionsbildningens förutsättningar förändras snabbt. De etablerade: institutionernas auktoritet utmanas. Moderna massmedia blir ett nytt miaktcentrum. Massmedias logik färgar av sig på andra samhällssektorer. Tempot i det offentliga livet drivs upp. Massmedia ingriper i och föräntdrar

den offentliga beslutsprocessen.

Politisk instabilitet Det tidigare så stabila partisystemet förändras. Andelen partibytare

VälXCr, röstsplittringen tilltar, valrörelsernas och massmedias betydelse ökar.. De stabiliserande elementen försvagas.

Väl jarnas partiidentifilçation a\vtar, åsiktsröstningen ökar. De unga generationerna är mindre traditionsbumdna. Det politiska mönstret blir mer uppsplittrat. Möjligheten att finna fiasta parlamentariska majoriteter minskar.

Att beteckna de nämnda som ”externa” är i vissa

förändringsfaktorerna

fall en förenkling. är nämligen ii sin

Åtskilliga drag i samhällsutvecklingen tur delvis bestämda av den svenska modellen själv. Bakom de politiiska förändringar som ovan angivits ligger det faktum att medborgarna lbl.a. genom stigande utbildning blivit mer självständiga. Detta och andra exempel visar att den svenska modellens problem till dels kan hänföras; ttill dess framgångar. Just det faktum i allmänhet fått errfara

att medborgarna en stigande levnadsstandard och blivit mer självständiga och kritiska heder i sin tur till att kraven och anspråken stiger.

om demokrati och makt 31 En utredning

1.6 Industrisamhälle i omvandling

Den snabba samhällsförändring som här samlats under ett modellbegrepp har ingripit djupt förändrande i människors liv. Redan 1949-1950, efter dokumenterade en grupp sociologer i en underden första reformperioden, sökning från två industriorter hur denna sociala omvandling påverkat och förändrat människors vardagsliv och föreställningsvärld.4 En grupp sociologer har nu återvänt till en av dessa orter, Katrineholm, mätningarna. Undersökningen har dessoch så långt möjligt upprepat utom kompletterats med andra källmaterial, bl.a. intervjuer med ett urval kommunalanställda. Det är därmed möjligt att i medborgarperspcktiv följa i ett svenskt industrisamhälle under en fyrtioårs-

förändringarna

Av särskilt intresse är strukturomvandlingens konsekvenser för

period?

medborgarnas fritid, familjeliv och arbetsliv. natur att den inte är representativ för hela Det ligger i undersökningens landet. Tvärtom skall den ses som en fallstudie av vilka konsekvenser haft för medborgarna i industrifyra åniondens samhällsförändringar samhällets och arbetarrörelsens kärnområde.

1.6.1 Fritiden

l Katrineholm, som sedan 1919 dominerats av arbetarrörelsen, fyller arbetarkommunens medlemsorganisationer en central roll i stadens politiska och kulturella liv. Socialdemokratiska föreningar, SSU-klubbar, kvinnoklubbar för tjänstemän, kristna fackföreningar, och föreningarna och finländare till ett vittförgrenat nät där nära gör socialdemokratin tusentalet personer innehar någon form av uppdrag. Härtill kan läggas organisationer såsom ABF, Folkets Hus, Folkets Park och Konsum. Variationen i föreningslivet har ökat. Förutom traditionella föreningar

och bygdegårdsföreningar, båt-

som bildningsorganisationer, hembygdsnatur- och idrotts-

klubbar, miljöföreningar, handikapporganisationer,

jakt- och skytteföreningar, kulturförenföreningar, invandrarföreningar,

ingar, kyrkliga organisationer, motororganisationer, nykterhetsförening-

och finns också nya

ar, pensionärsföreningar politiska organisationer

föreningar som solidaritetsorganisation för Centralamerika, kvinnojour, arbetarteaterförening, förening för kinesiska och vietnarollspelsklubb, mesiska och musikföreningen Drag Utan Drog ungdomar, ungdomsanslagstavla annonserades i samt Square Dancers. På stadsbibliotekets 1988 kurser och arbetsgruppens psykologi, om april om ledarskapets och DOS samt kursen ”How to desktop publishing operativsystemet survive in the USA.

4. Torgny T. Segerstedt & Agne Lundquist, Människan i industrisamhället, 1-2, SNS, Stockholm 1952 och 1955. 5. Undersökningen redovisas i Rune Åberg mfl. Industrisamhälle i omvandling, Carlssons, Stockholm 1990. Detta avsnitt baseras på denna bok.

32 En om demokrati och makt

utredning

De institutionella förutsättningarna för samhälls- och kulturdebatten har förändrats starkt sedan 1950-talet genom television, utökad sändningstid och fler kanaler i radion, videouthyrning, större upplagor för rikstidningarna, färre men större lokaltidningar, folkrörelsernas centralisering, lokalradio, nedläggning av föreläsningsföreningar och fler specialiserade idrotts- och inte

hobbyföreningar. Men utvecklingen pekar entydigt vare sig på centralisering eller regionalisering av kultur- och samhällsdebatt. Visserligen fungerar TV, radio och rikspress som en gemensam referenspunkt för meningsutbytet, men samtidigt har de opinionsbildande institutionerna differentierats och i många fall lokalt stärkt sin ställning.

Mycket tyder på att medborgarna blivit socialt aktivare. De är medlemmar i fler föreningar och umgås oftare med arbetskamrater, vänner och grannar. Men vissa fritidsaktiviteter har minskat i betydelse. Färre människor besöker idag bio, teater, konserter, föredrag, kyrkor och idrottsplatser (som åskådare). Det gäller särskilt katrineholmare från arbetarklassen. I detta avseende har klasskillnaderna blivit skarpare. Tjänstemännen är idag på flertalet områden den mest aktiva gruppen. Television, radio och video har inte minst inom arbetarklassen ersatt många :av de traditionella formerna för kulturupplevclser som föreläsningar och taeater.

Det finns ett tydligt samband mellan arbete och fritid. I det sociala: livet på arbetsplatsema, och i det nätverk av kontakter som hänger ihop) med detta, utvecklas yrkes- och verksamhetsspecifika tänkesätt och aktivitetsmönster. I jämförelse med de industrianställda visar de kommunalaruställda ett, starkare idrottsintresse, de motionerar oftare, går oftare på bio, teater, konserter, utställningar, museer och i kyrkan, de utnyttjar bniblioteken mer och lyssnar oftare på föredrag, de deltar oftare i studiecirklar och kurser.

1.6.2¶Familjen

Valet av äktenskapspartner har förändrats. Från att ha varit en fråga oam att hitta en partner som är lämplig från försörjningssynpunkt, eller med :tanke på att bevara egendom eller andra släktanknutna värden, har det mer bllivit en fråga om att finna en partner som man älskar och håller av. Inflyttatndet över valet av äktenskapspartner har därmed flyttats från föräldrarmai till individerna själva. I och med att känslorelationerna mellan makarnza :alltmer kommit att bli äktenskapens kitt minskar också kravet på att äiktenskap som en gång ingåtts inte skall upplösas. Moraluppfattningarnat har i detta avseende förändrats. En ökande andel anser att det är rikti;glt att upplösa ett äktenskap om parterna tröttnat på varandra. När känslobatmden inte längre finns har också en viktig grund för det enskilda

äktenskaipets

fortlevnad försvunnit. I detta perspektiv blir den kraftiga uppgåmgren i skilsmässofrekvens i industriländerna knappast förvånande och kan lkmappast tas som belägg för familjens undergång. Snarare är den att bettnakta

om demokrati och makt 33 En utredning

som ett tecken på att just de känslomässiga banden kommit att hålla ihop äktenskapet. Ett annat viktigt drag i familjens omvandling är att familjemedlemmarnas deltagande i produktionslivet förändrats. Kvinnornas förvärvsarbete har ökat. Separationen mellan hem och arbetsplats i industrialismens av sysslor och ansvarsområden. Det tidiga skede innebar en uppdelning blev kvinnnas uppgift att ta hand om hushållet och barnen medan mannen tjänade ihop livsuppehället på arbetsmarknaden. Idag har denna bild förändrats radikalt. Det finns nu endast få hemmafruar kvar. I alla samhällsklasser är det numera accepterat att kvinnor skall kunna förvärvsarbeta även om de har småbarn. Både beteende och moraluppfattningar har ändrats i detta avseende. Endast en minoritet anser idag att kvinnans när barnen är små. l med plats är i hemmet jämförelse arbetslivet framstår familjelivet som mer meningsfullt. Familjelivets betydelse betonas framför allt av arbetarkvinnorna. För tjänstemännen finns mer av andra värden att hämta från arbetslivet varför fler av dem är orienterade mot livet utanför familjen. av Katrineholm visar att människorna idag har en Undersökningen betydligt fastare anknytning till den lokala miljön än vad de hade för fyrtio år sedan och att åsiktsöverensstämmelsen i äktenskapen är hög. Färre vill från orten. med släkt, arbetskamrater och flytta Umgänget vänner har ökat. Det rör sig om en trygg och allt fastare förankrad grupp. Allt tyder på att den sociala integrationen inte försvagats utan tvärtom stärkts. Familjens ställning i det moderna samhället har varit en ständig källa till oro för forskare och samhällsdebattörer. Man har konstaterat att många av familjens funktioner övertagits av experter, samhällsinstitutioner, kommersiella intressen och arbetsliv. Familjens uppgift synes bli alltmer specialiserad. Den hotbild som ofta utmålas innebär att familjens roll som fostrare och karaktärsdanare försvagas. Inte minst i diskussionen och avvikande beteende anförs familjens förkring ungdomskulturer svagade auktoritet som en viktig förklaring till dagens samhällsproblem. Bilden blir en annan om man beaktar det normala och vanliga. Föruppfattningar. Barnen går ofta i äldrar och barn har som regel likartade föräldrarnas fotspår. En fjärdedel av de anställda på de studerade företagen, :nvandrare ej medräknade, har föräldrar som arbetat på samma Yrkesval, seder, normer, livsstilar och företag där de själva arbetar. tänkesätt Oron för kris går i arv från föräldrarna. familjeinstitutionens visar sig överdriven. Det förekommer förvisso inte sällan att föräldrar är missnöjda med hur det är ordnat för ungdomen. Missnöjet är bland annat uttryck för föräldrars oro och bristande kunskaper om vad ungdomar har för sig på fritiden. Det visar sig att oron var lika stor för fyrtio år sedan som nu. Undersökningens allmänna slutsats om familjen under den senaste är att utvecklingen gått mot ökade möjligheter och mer

fyrtioårsperioden

frihet Människor har fått både fler möjligheter och större frihet att välja

34 En om demokrati och makt

utredning

äktenskapspartner och att skilja sig. Kvinnorna har fått ökade möjligheter att delta i arbetslivet, en möjlighet som dock för många kan ha övergått till en ekonomiskt tvingande nödvändighet. Möjligheterna att välja hur många barn man vill ha har ökat. Barnen behandlas mindre strängt och har fått mer att välja på i fråga om utbildning och yrkesbana. Normer och värderingar har förändrats i liberaliserande riktning. Med frihet och ökat

handlingsutrymme följer dock krav på förmågan

att välja och ta konsekvenserna av det man väljer. Föräldrarna har stort inflytande över barnen och deras framtid. Men föräldrapåverkan sker på ett klassbundet sätt. att förmå barnen

Ansträngningarna att satsa på en

utbildning är större i än vad de är i arbetarfamil-

tjänstemannafamiljema

jema. Det faktum att samhället tagit på sig mycket av utbildnings funktionen område har inte och givit barnen större möjligheter på detta eliminerat familjens Den har bara ändrats. Föräldroll i sammanhanget. rarnas betydelse ligger i att skapa motivation och ambitioner. Familjens kulturella kapital är en viktig resurs i det moderna samhället. Det är barnet som får ta konsekvenserna och av sitt utbildnings- och yrkesval det har ingen annan än sig själv att anklaga om valet inte leder till

framgång.

1.6.3 Arbetet

Arbetets åtskillnad från är ett av industrialismens känne-

familjelivet

märken. Lönearbetet i fabriken för industrisamhällets är grundläggande samhällsstruktur. Arbetarnas underordnade ställning i produktionsprocessen har givit upphov till sociala klasser, intresseorganisationer, politiska partier och särskilda samhällsideologier. En aspekt av arbetet är den miljö där det utförs. Arbetsmiljön påverkar det dagliga arbetet, den egna hälsan och kanske till och med livet. Arbetsmiljön har under 1900-talet varit en av de allra viktigaste fackliga frågorna. För industriarbetet är det framför allt olycksfallsrisker Oclh den fysiska miljön i vid mening som står i centrum. Enligt Katrineholmsundersökningen har arbetarnas egen syn på sin arbetsplats förändrats så att det blivit färre som betraktar arbetsförhållandena som dåliga, färre som betraktar arbetslokalen som

bristfällig, färre som upplever oliycks-

fallsrisker i arbetet, men inte något fler som anser att deras arbetsplatser uppfyller skäliga krav på säkerhet mot ohälsa. Samtidigt har nya arbetsmiljöproblem aktualiserats, exempelvis risken för belastningsskador vid monotona arbeten. Den allmänna tendensen är att det är färre som är direkt missnöjda men medvetenheten om med den yttre, fysiska miljön, hälsorisker över i arbetet har ökat oron för den egna hälsan och missnöjett hur hälsorisker beaktas. Vid sidan av den fysiska arbetsmiljön har intresset för arbetets inmehåll kommit att inta en alltmer framskjuten plats. Trots svårigheterna attt gsöra en systematisk jämförelse över tid tyder data på att kvalifikationsniivån i fabriksarbetet stigit något. En minskande andel anställda har osjäilv-

om demokrati och makt 35 En utredning

i arbetet. ständiga arbeten. Utvecklingen går mot större självständighet Kraven på yrkesskicklighet ökar snarare än minskar. En viktig aspekt av industriarbetet är attityderna och de känslomässiga banden till arbetskamraterna Har människan i arbetet, och företaget. industrisamhället funnit sig till rätta i den gruppbildning som kom att bli den viktigaste vid sidan av familjen, nämligen arbetsgruppen? Graden av är av stor betydelse för uppkomsten av gruppgemenskap på arbetsplatsen klassolidaritet, men är också en viktig förutsättning för moderna ledningsideologier som medel att höja motivation och produktivitet. att döma har banden till arbetsgruppen stärkts. Av undersökningen Arbetsgruppens betydelse har ökat med åren. En stor majoritet trivs med sina arbetskamrater. andel saknar kontakt med En liten, och minskande, arbetskamraterna utanför arbetet. I arbetssituationen är det fler som upplever att arbetskamraterna tycker att de gör ett bra jobb och, framför allt, det är en betydligt större andel idag som menar att goda arbetskamrater med ett bra jobb. En stor majoritet tror att är det viktiga arbetskamraterna ställer orättvist behandlad av upp för den som blivit ledningen. De anställdas relationer till arbetsgruppen är således positiva och starka och de tycks ha stärkts sedan 1950. Arbetsgruppen präglas också av starka jämlikhets- och solidaritetsvärderingar. Flertalet anser att löneskillnaderna är för stora på företaget. Den dominerande uppfattningen är att lika arbete skall betalas med lika lön oavsett lönsamheten hos det företag där man arbetar. Den solidariska lönepolitiken har ett starkt stöd såväl bland arbetare som bland tjänstemän. De anställdas inställning till företaget har emellertid inte utvecklats på samma sätt som relationerna till arbetskamraterna. Visserligen har avståndet mellan de anställda och företagsledningen minskat, särskilt statusskillnaden mellan den anställde och dennes chef. Men samtidigt har kraven stigit. En ökande andel vill byta förman och högre arbetsbefäl. Fler anser att chanserna till befordran är dåliga, det är fler som upplever att deras arbete inte uppskattas av företaget och det är fler som anser att företaget inte tillvaratar de anställdas kunnande och intresse för produktionsfirbättringar. Missnöjet har ökat särskilt starkt bland arbetarkvinnorna Människornas krav på det goda arbetet har förskjutits. Utvecklingen går frin en instrumentcll syn på arbetet med lön som motivationsfaktor, över ett stadium där gemenskap och erkänsla ses som det centrala till en över arbetet och intressanta och utveckökad aetoning på egen kontroll lande arbetsuppgifter. Jämfört med 1950 är det färre som nämner goda inkomster” som det främsta villkoret för att man skall trivas med jobbet, fler som nämner ”trevliga arbetskamrater”. En ökande men betydligt andel anför numera också krav ett självständigt och intressant arbete.

på

således i riktning mot större vikt Kraven på det goda arbetet förändras vid scciala relationer och mot större krav på att arbetet skall ge möjligheter till självständighet och utveckling. Klyftan mellan ideal och verk-

36 och makt En utredning om demokrati

lighet är störst inom industriarbetet. En majoritet bland industriarbetarna anser att deras arbete inte ger dem något utöver lönen. I tidigare debatt och forskning var en hur människan skulle till

huvudfråga anpassas

industriarbetet. Idag förefaller det mer rimligt att fråga hur industriarbetet skall kunna anpassas till människornas växande krav.6

1.6.4 Klassamhället

Arbetarrörelsens historia har varit en kamp för rösträtt, organisationsfrihet, bättre arbetsvillkor och social välfärd. Styrkan hos denna rörelse baserades på facklig och politisk mobilisering, som i sin tur förutsatte ett mått av klasskänsla och klassmcdvetande. Av den anledningen gick agitation och politisk retorik ofta ut på att förstärka klassmedvetandet. Men samtidigt var det arbetarrörelsens mål att avskaffa klassamhället och få varje arbetare att känna sig som fullvärdig medborgare och inte som en bland andra i en samhällsklass. Därmed

förtryckt uppstår ett fundamentalt problem för arbetarrörelsen. Ju mer framgångsrik den är, desto mer försvagas grunden för den gamla mobiliseringsstrategin.

Vid tidpunkten för den första 1950 kände sig en stor

undersökningen

majoritet av de anställda som medlemmar av en arbetarklass. De flesta, både arbetare och tjänstemän, hade arbetar- eller

småbrukarbakgrund.

Hela det politiska livet på orten präglades av en socialdemokrati som varit i majoritet sedan 1920-talet. Arbetarrörelsen dominerade starkt den politiska kulturen på orten och på arbetsplatserna. En stor andel ansåg att arbetarklassen hade makten i samhället.

Idag har bilden ändrats. Betydligt färre identifierar sig med arbetarklassen. En ökande andel, även bland arbetarna, har kommit att känna sig som medelklass. Det är inte längre många som anser att arbetarklassen har makten i samhället, utan de flesta ser makten som koncentrerad till de högsta sociala skikten. Visserligen röstar de flesta fortfarande på

socialdemokraterna. Jämlikhetsvärderingarna har stor utbredning. Det är

därför föga träffande att beskriva utvecklingen som ett

förborgerligande.

Men socialdemokratin är inte längre fullt så dominerande. Arbetarrörelsens politiska kultur bärs i första hand upp av medelålders industriarbetande män. Förankringen är svagare bland ungdomar, invandrare, kvinnor och den offentliga sektorns anställda.

Den stora förändringen ligger i klasskänslan.

Allt fler har börjat känna sig som medelklass och inte, på samma sätt som för fyra årtionden sedan, som delaktiga i en folkrörelse på väg att omdana samhället. Många av den tidens mål har förverkligats. Känslan av att tillhöra en diskriminerad samhällsklass har försvagats. Identifikationen med en rörelse i färd med att erövra makten har ersatts av en känsla av att ha överlämnat den t;ill en elit. Klassbegreppet kan därför

knappast sägas ha förlorat sin mezn ing. Utanför fabriksgrindarna och bortom ortens horisont ser man den. här-

6. Se närmare Edmund Dahlström, Arbetets maktförhållanden. Maktuuedntingen

1989.

om demokrati och makt 37 En utredning

skande det översta sociala skiktet med makt och inflytande i klassen, samhället. Från att ha betraktat i en arbetarklass som sig som medlem hade makten har man alltmer sig som en medelklass utan börjat betrakta makt.

1.7¶Huvudrapportens uppläggning

Maktutredningen makt och samhällsutveckling som formuleras i De frågor om demokrati, maktutredningens direktiv är mycket vittfamnande. Det kan inte bli fråga om någon heltäckande beskrivning, om någon kartläggning av den totala makten i samhället. Avsikten har heller inte varit att genom egna studier försöka täcka alla de områden som aktualiseras i utredningens direktiv. l och problem många avseenden har utredningen kunnat bygga på redan existerande undersökningar. Inte desto mindre har det visat sig nödvändigt att på flera De flesta av dessa studier har punkter genomföra egna undersökningar. genomförts som separata forskningsprojekt i anslutning till utredningen.

av publikationer och En redovisning maktutredningens organisation,

medverkande ges i bilagor till denna rapport. Eftersom olika undersökningar publiceras separat kan utredningens denna huvudrapport inriktas på mer slutsatser. I allmänhet

generella

återges resultaten från de olika delundersökningarna endast i stark sam-

av de pågående

manfattning. Huvudrapportens syfte är att mot bakgrund inom ett antal centrala samhällsområden diskutera några

förändringarna

av demokratins principiella problem och dilemman.

Opinionsbildningen (kapitel 2)

Ett styrelscsätt är demokratiskti den mån medborgarna har tillgång till god och likvärdig information. Alla samhällsmedlemmar bör ha lika möjligheter att bilda sig en självständig och välgrundad mening om vad som är det mest önskvärda utfallet av de kollektiva besluten. Ju större informationsbredd och informationsdjup, desto mer närmar sig styrelsesättet det demokratiska idealet. Ett demokratiskt åsiktsbildning”. ”Fri” har styrelsesätt bygger på ”fri kommit möjlighet för alla att att uppfattas som en process med maximal förutsätter diskussion, offentlighet och uttrycka sig. Fri åsiktsbildning frånvaro av ideologisk indoktrinering, konformitet och ensidig propaganda. Den förutsätter också frihet till rationell argumentering och kritisk reflektion oberoende av andras kontroll. 2 diskuterar som det demo- Kapitel några av de faktorer påverkar kratiska samhällets fria åsiktsbildning. Det pågår en hård kamp om makten att forma medborgarnas tankar. Framgångsrik opinionsbildning går inte minst ut på att kunna påverka vad som skall uppfattas som viktiga problem aktörer. En del problem och aktörer framhävs, och legitima

38 och makt En utredning om demokrati

andra görs osynliga. Strategierna för opinionspåverkan blir alltmer utstuderade.

Makten över tanken går inte minst via massmedia. Makten över massmedieinstitutionerna får därmed stor betydelse. Massmedia fungerar dels som en aktör, som ett maktcentrum med sina egna intressen, dels som en arena för andra maktcentra. Massmedia ingriper i och förändrar relationerna mellan olika organiserade intressen.

Genussystemet (kapitel 3)

I detta kapitel beskrivs och analyseras den andra kompromissens” politik och spänningen mellan jämlikhet och underordning. Begreppet genussystem utvecklas och används för att förstå och lyfta fram den generellt lägre sociala, ekonomiska och politiska position som kvinnor haft och alltjämt har. Detta system, vars strukturerande grundmönster består av korsbefruktande segregerande och hierarkiserande logiker, står i motsats :till ett demokratiskt lika värde. Det kan också

ideal, som bygger på människors komma i konflikt med en kapitalistisk ekonomis

expansionskraft.

En viktig del av den moderna välfärdsstatens historia är därför

spänningen mellan å ena sidan genussystemets segregering och hierarki och å andra sidan de integrerande drag som finns i såväl demokratisk ideologi som kapitalistisk ekonomi. De frågor som närmare behandlas är om och hur denna spänning kunnat exploateras och vad det i sin tur inneburit för samhällsutvecklingen och för relationen mellan män och kvinnor.

Makten över kapitalet 4)

(kapitel

Förhållandet mellan äganderätt och demokrati har varit starkt omtvistat, såväl i praktisk politik som i teoretisk debatt. Skillnaden mellan ett kollektivistiskt och ett individorienterat demokratiideal ställs här på sin spets. Om demokrati likställs med kollektivt tlertalsstyre enligt primcipen en medborgare - en röst är förekomsten svårlfören-

av starka kapitalägare lig med demokratins princip. I ett individorienterat perspektiv framstår däremot den fria äganderätten som ett centralt värde. Kapitalägande framstår i detta perspektiv inte bara som förenligt med utan tvärtom som nödvändigt för demokratins funktionssätt.

I ett samhälle som grundas på en blandning av olika

samhällsorga-

nisatoriska principer träder emellertid ett annat kriterium i förgrunden, nämligen effektivitet. Näringslivets ägande- och maktförhållandezn kan därmed bedömas med utgångspunkt från marknadens kriterier.

Makten över de svenska storföretagen undersöks genom uppgifter om ägande, röstmakt och maktkoncentration. Genom att utnyttja daua från olika tidpunkter kan förändringarna i näringslivets maktstruktur beskrivas.

De organiserade intressena (kapitel 5) Rätten delmo-

att fritt organisera sig betraktas numera som en självklar kratisk rättighet. Men förhållandet mellan organisationer och demnokrati

och makt 39 En utredning om demokrati

ses i den demokratiska teoribildningen som problematisk. Å ena sidan förutsätter demokratin fria organisationer, å andra sidan kan starka och självständiga organisationer bli ett hot mot folkstyrelsen. De principiella problemen kring organisationernas ställning i demokratin aktualiseras särskilt i ett land som Sverige med dess omfattande organisationsväsende. Samtidigt är organisations-Sverige för närvarande föremål för betydande förändringar. En bedömning av de organiserade intressenas roll i demokratin måste inte minst grundas på förankring bland medbor-

organisations-Sveriges

garna. I internationellt perspektiv framstår exempelvis den svenska fack- Fråföreningsrörelsen som unik till följd av sin höga organisationsgrad. gan är vilken realitet som det idag finns bakom bilden av det aktiva

folkrörelse-Sverige.

ställning i demokratin är En annan viktig aspekt av organisationcmas förhållandet till staten. Det nära samarbetet mellan staten och organisatimema innebär dilemman för såväl staten, organisationerna som medbngarna.

Medborgarna och politiken (kapitel 6) Den representativa demokratins sätt att fungera är beroende av förhållandena på tre olika nivåer. På den konstitutionella nivån sätts de allmänna ramama för valsystem och Den parlamentariska för-

regeringsbildning.

fattningen kan ses som en kompromiss mellan åtminstone två krav, dels på stzrka regeringar, dels på proportionell representation. En bedömning av de: svenska författningsexperimcntet kan nu bygga på två decenniers erfarenheter. En betydelsefull nivå i det representativa system utgörs av partisystemet. De politiska partierna bildar den länken mellan väljare

avgörande

och beslutande församlingar. Till helt nyligen har det svenska partisystemet kännetecknats av stor permanens. Den centrala frågan nu handlar om förutsättningarna för stabilitet och förändring i partisystemet. Förändringarna på medborgarnivå är inte minst viktiga för det representa;iva funktionssätt. Demokratin förutsätter medvetna och systemets engagerade medborgare. Frågan är om det idag finns en ökande klyfta mellan väljare och politik?

Den ofentliga sektorn (kapitel 7) l det kollektivistiska demokratiideal som länge varit förhärskande i Sverige .nnehar den offentliga sektorn en nyckelroll. Folkviljan förutsätts kanaiiseras via det politiska systemet och förverkligas genom den offentliga $ktorn. Den offentliga sektorns tillväxt kan ses som ett uttryck för en starktilltro till politikens möjligheter. De svenska medborgarnas vardagsliv har blivit starkt beroende av hur den offentliga sektorn fungerar. Problemet hur den stora och oöverskådliga byråkratin skall kunna kontrolleras blir centralt. För den enskilde medborgaren är rättssäker-

40 En utredning om demokrati och makt SOU 199044

hetsgarantier och förmågan att påverka avgörande för möjligheterna att kunna hävda sin rätt gentemot myndigheterna.

Avsikten har varit att den offentliga sektorn skall garantera välfärden för samtliga medborgare och att den skall vara utjämnande. är om

Frågan

dessa politiska mål i praktiken uppnåtts.

Efter några årtionden av stark expansion har den offentliga sektorn blivit en politisk huvudfråga. Ansträngningarna att förändra den offentliga sektorns arbetssätt har inte minst gått ut på att få myndigheterna att arbeta effektivare. En huvudmetod i denna förvaltningspolitik har varit omorganisationer. Men i vilken utsträckning går det över huvud taget att genom reformer förändra dagens stora förvaltningsapparat?

Makten över marknaderna (kapitel 8) Marknaden styrs inte av kollektivt beslutsfattande via principen om en medborgare - en röst. Marknadens idé är att konsumenterna genom sina val styr produktionens inriktning. Medborgarnas inflytande som konsumenter beror på deras reella möjligheter att påverka producenterna och företagsbeteendet på olika marknader.

Marknadsmakt innebär att företag kan påverka priser och konkurrensvillkor på en viss marknad. Ett har marknadsmakt om det kan

företag

ta ut ett högre pris än det pris som skulle gälla vid fullständig konkurrens.

Maktutredningen har undersökt marknadsmaktens förekomst, bakgrund, storlek och konsekvenser. Därigenom är det möjligt att i konsumentperspektiv bedöma utvecklingen från marknadsekonomi via bland-

ekonomi till förhandlingsekonomi.

Makteliten (kapitel 9) Demokratins krav på likhet kan komma i konflikt med samhällslivcts inbyggda tendenser till maktkoncentration. Förhållandet mellan demokrati och ledarskap tillhör de stora frågorna i demokratidebatten. Ett öppet demokratiskt samhälle är förenligt med maktkoncentration endast om maktcentra är många och öppna. Avgörande för en bedömning av makteliten blir därför olika kriterier för elitens struktur, såsom

rekrytering,

sammanhållning och samstämmighet.

Den elitsociologiska forskningen i Sverige har länge varit eftersatt. l kapitlet redovisas några huvudresultat från makutredningens stora Lindersökning av svenska ledare.

l de yttre krafternas våld? (kapitel 10) Demokratins huvudtanke är att medborgarna genom fria val skall kunna utöva makt över sin egen och sitt samhällets framtid. Men om framtiden styrs av andra, yttre krafter skulle det inte finnas något utrymme för

demokratins självstyre.

Två hypoteser om demokratins omöjlighet behandlas här. Den ena är att den teknologiska utvecklingen utövar ett bestämmande inflytande

om demokrati och makt 41

En utredning

över Den andra är att internationaliseringen sätter

samhällsutvecklingen. sådana handlingsfriheten att demokratin hotas.

gränser för den nationella

Makt och demokratins under förändrade villkor (kapitel Il) Den demokratiska idétraditionen ställer problemet om hur samhällets institutioner bör ordnas så att kraven på såväl individuell som kollektiv frihet skall kunna Det moderna Sverige har kommit att präglas

tillgodoses. av en speciell tolkning av demokratin och av en uppsättning institutioner som kan sammanfattas under namnet den svenska modellen. Samhälls-

innebär att förutsättningarna för detta styrelsesätt i väsentutvecklingen

nu håller i liga avseenden på att förändras. En stor fråga, som aktualiseras

direktiv, är om samhällsutvecklingen ”närmar sig det maktutredningens svenska demokratiska idealet”.

Opinionsbildningen

2 Opinionsbildningen

Demokrati i betydelsen självbestämmande förutsätter fri opinionsbildning] Det kan på goda grunder göras gällande att demokratins centrala element är självbestämmandets autonomi. Autonomibegreppet kan tillämpas på såväl kollektiva institutioner som enskilda personer. Filosofer har gjort olika försök att närmare precisera vad som kännetecknar autonoma handlingar? Starka skäl talar för att inte enbart ta fasta på antalet valalternativ; valfrihet förutsättning för

är en nödvändig men inte tillräcklig autonomi. Ytterligare ett krav måste vara uppfyllt, nämligen förmågan att kritiskt bedöma sina egna bevekelsegrunder och värderingar; i litteraturen

förekommer uttrycket andraordningsprefcrcnser”, preferenser om pre-

ferenser.

Demokratin grundas därmed på förmågan till kritisk distans. Framsteget bygger på rätten att göra misstag och på möjligheten att lära av misstag. Demokrati och kritisk rationalism kan ses som problemlösningsmetoder. Dessa principer kan endast förverkligas i ett öppet samhälle som tillåter nya idéer, kritik och debatt.

Kravet på fri åsiktsbildning innebär att det är den enskilda människan själv som, efter kritisk reflektion, avgör om hon vill göra den ena eller andra uppfattningen till sin egen. Autonom opinionsbildning förutsätter

att ompröva, att ta hänsyn till nya fakta och nya perspektiv samt

förmåga

att kunna diskutera sin ståndpunkt med andra. Okunnighet, lögner, ensidig information, fundamentalism och indoktrinering är exempel på faktorer som försvårar medborgarnas möjligheter till autonom opinionsbildning.

Autonomiprincipen kan tillämpas på såväl enskilda personer som kollektiv. Kravet på kritisk reflektion, debatt och självständig åsiktsbildning

som individer. Demokrati innebär att gäller i lika hög grad institutioner leva under gemensamt satta, kollektiva normer. Demokratins legitimitet grundas de gemensamma institutionerna

på att medborgarna uppfattar som skäliga och rättvisa. Det demokratiska styrelsesättet förutsätter därför ett slags kontinuerligt konstitutionellt samtal, en fortgående kritisk diskussion om grunderna för den gemensamma styrelsen.

l. Om inte annat anges baseras detta kapitel på de teorier och undersölmingar som

redovisas i Olof Petersson & Ingrid Carlberg, Maiden över tanken: En bok om

det svenska massmediesamhället, Carlssons, Stockholm 1990. 2. En litteraturöversikt återfinns i Olof Petersson, Makt i det öppna samhället,

Carlssons, Stockholm 1989, kap. 5.

44 Opinionsbildningen SOU 199044

I detta perspektiv blir det missvisande att föreställa sig den fria cpinionsbildningen som en ram, en yttre förutsättning för eller som en konsekvens av demokratin. Den kritiska rationalismens metod är demokrati. Autonom åsiktsbildning ingår som ett konstituerande element i själva definitionen av demokratibegreppet. Att föreställa sig opinionsbildning som något yttre villkor, som ett medel, leder lätt till en instrumentell, relativistisk slutsats. Man skulle då kunna utmönstra eller inskränka opinionsfriheter med motiveringen att dessa inte är maximalt effektiva, att det finns andra medel med vilka den sanna” demokratin

kan förverkligas.

På ett allmänt plan torde det idag vara okontroversiellt att hävda att åsiktsfrihet är ett omistligt inslag i ett demokratiskt samhälle. Men den autonoma människan och den autonoma institutionen är ett ideal som i vardagsverkligheten endast är ofullständigt förverkligat. Man kan då fråga sig varför det råder en klyfta mellan opinionsbildningens realiteter och idén om den självständigt tänkande och handlande människan. Detta kapitel uppmärksammar några av de processer som bestämmer opinionsbildningen i dagens Sverige.

2.1¶Definitionsmakten

Sekulariseringen och den ökande betydelsen av tekniskt-vetenskapliga

tänkesätt har medfört en allmän förskjutning från ”bör”-tänkande till ”af-tänkande i opinionsbildningen. Fakta snarare än värderingar blir avgörande och opinionsbildning handlar mer och mer om en tävlan mellan konkurrerande verklighetsbeskrivningar. Makten över tanken avgörs därför av förmågan att kunna teckna om medborgarnas inre kartor.

Antalet opinionsbildare blir allt fler och olika. l det äldre hierarkiska, vertikala, samhället innehade överheten ett mer eller mindre långtgående monopol på spridningen av åsikter. Först efter en utdragen frigörelsekamp segrade liberalismens idéer om fri opinionsbildning.

Dessa två övergripande utveeklingsdrag innebär att vi idag befinner oss i en situation då fler och fler intressenter strider om att få forma vår omvärldsuppfattning. Ansträngningarna att påverka medborgarnas föreställningar går i mångt och mycket ut på att definiera aktörer och problem. Kampen om definitionsmakten skärps.

En första viktig möjlighet att utöva makt vilar därför på förmågan att bestämma vilka aktörer som skall få tillträde till det offentliga samtalet. Endast vissa individer och kollektiv åtnjuter auktoritet. En del aktörer framstår som goda, andra ses som motståndare, fiender och syndabockar.

Definitionsmaktens andra huvudområde handlar om att fastställa vad som är problem. Det finns ett oändligt antal problem i objektiv mening. Endast ett fåtal av dessa latenta, möjliga problem blir problem i subjektiv betydelse, problem som uppfattas som problem. Makten att definiera ,

Opinionsbildningen

dessa manifesta problem ligger i förmågan att att beskriva hot, utveck-

lingsperspektiv, lösningar och handlingsmöjligheter.

Det behöver inte alltid finnas någon överensstämmelse mellan de objektiva och de subjektiva Ibland verkar det existera en problemen. problemspiral: ju fler problem som löses, desto fler problem aktualiseras. Ett i globalt perspektiv fridfullt och välmående land kan uppleva sig vara nedtyngt av bekymmer och olösta problem. En förklaring till denna problemens paradox är att det inte finns någon självklar koppling mellan problem och lösning. Den konventionella föreställningen om problemlösningens sekvens innebär att man först uppställer ett problem och därefter söker efter en lösning. Modern forskning om organisationer och beslutsfattande har emellertid satt ett stort frågetecken för denna bild, Förhållandet mellan problem och lösning kan mycket väl vara omkastat. Det kanske rent av finns ett överskott på lösningar och ett underskott på problem. Opinionsbildning kan till dels ses som lösningar och maktgrupper har sina speciella i jakt på problem. Olika institutioner intressen, inte minst av att bevara och förstärka den egna organisationen. Ett medel blir då att beskriva omvärlden så att problembilden

viktigt

passar de egna intressena och strävandena. I en tid av ökad arbetsdelning och professionalisering kan man till och med urskilja särskilda yrkesgrupper som ägnar sin tid åt att upptäcka och formulera problem. De stora intresseorganisationerna har hela avdelningar som förser offentligheten med statistik, och larmrapporter. Detta konstaterande beutvärderingar höver ingalunda innebära cynism eller manipulation. Varje intressegrupp måste med nödvändighet uppfatta och kritisera verkligheten ur sin speciella synvinkel. Problembeskrivning är en integrerad del av en sådan Sättet att formulera samhällets problem blir en del av

världsåskådning.

den pågående intressekampen och av striden om makten i samhället.

2.1.1 Invandrarna ioffentligheten Det sätt på vilket samhällets problem formuleras har stor betydelse för individernas Varje land har sina speciella myter och självuppfattning. historieuppfattningar som ligger nedlagda i språk och kultur. Det ligger i sakens natur att detta område är svårt att dokumentera. Metodproblemet är inte minst att kunna skapa kritisk distans. Den som själv lever mitt i en särkultur riskerar att bli hemmablind. För den tillfällige besökaren kan För en undersökning av numånga subtila yttringar passera oupptäckta. tiden har inte ens historien hunnit skapa en tidsmässig distans. Teckningen av det sena 1900-talets svenska kulturmönster har därför ännu stora luckor. Ett sätt att upptäcka ett lands särdrag är att studera förändringsprocesser som igångsätts genom impulser utifrån. För Sveriges del erbjuder de senaste årtiondenas stora invandring en sådan möjlighet att dokumentera - reaktionsmönster och underförstådda föreställningar om vad som är det normala”.

lnvandrarkvinnorna är en grupp som i stigande grad kommit att uppmärksammas i den offentliga debatten.

Det sätt på vilket invandrarkvinnornas problem definierats i offentligheten belyser svenska

särdrag i

problemformuleringen och på de följder för självuppfattningen som denna får.3

En rad organiserade sammankomster, konferenser och symposier om och med invandrarkvinnor har hållits. Myndigheter och forskare har i ökad utsträckning kommit att fästa uppmärksamheten på invandrarkvinnorna och deras problem. Invandrarkvinnornas sviktande hälsa har blivit föremål för larmrapporter. Utbildning, fortbildning och förstärkta fackliga insatser har föreslagits för att minska risken för utslagning från arbetsmarknaden. Både myndigheter och organisationer har framfört krav på ytterligare åtgärder.

Invandrarkvinnornas särskilda problem är en realitet. Samtidigt innehåller emellertid debatten om invandrarkvinnornas problem” ideologiska undertoner. Invandrarkvinnan bibringas en självuppfattning som passiv, utsatt och hjälpbehövande. Invandrarkvinnornas traditioner, kulturella arv och familjesituation ses som hinder och problem. En negativ självförståelse utvecklas. En mur av problemideologier hindrar kvinnorna att se sig själva och sina faktiska möjligheter, sina begränsningar men också sina resurser.

Inte minst forskningen har oavsiktligt kommit att bidra till att förstärka den passiviserande problemideologin. invandrarkvinnorna har beskrivits som förtryckta av såväl klassmässig, könsmässig som etnisk dominans. Trots goda intentioner att klargöra underordningens karaktär har koncentrationen till ”problem” bidragit i en

till att fånga invandrarkvinnorna fälla, nämligen att uppfattas som offer.

Den dominerande synen på integrationsprocessen har därmed ett tydligt etnocentriskt inslag. Men invandrarnas egna historiska erfarenheter och egna kulturer har inte endast förtryckt utan även berikat och fostrat till egen handling. Invandrarnas integrationsstratcgier är idag olika, från kulturell isolering till kulturell assimilation. är

Det avgörande momentet invandrarna som egna kulturskapare. Invandrarnas sätt att organisera sig i vardagslivets lokala sammanhang påverkar olika former av integration. Genom intern integration”, dvs. genom att utveckla egna organisationsformer, kan invandrare skapa egna sfärer av offentligt liv. Detta

slags

etniska offentlighet representerar ett av invandrarnas svar på sin underordnade position och utanförskap i storsamhällets offentliga liv. Etnisk offentlighet kan ses som en kulturell resurs, som en möjlighet att utveckla egna kulturella erfarenheter. I stället för som passiva offer kan invandrar-

3. Maktutredningens forskningsprojekt om det llerkulturella Sverige har letts av

Alexandra Ålund och Carl-Ulrik Schierup vid Sociologiska institutionen, Umeå

universitet. Det följande avsnittet baseras på detta projekt. Se särskilt Alexandra Ålund. The Power of Defmitions. Immigrant Women and Problem-Centered Ideologies. Maktutredningen, engelsk rapport 25, 1988.

na framträda som självständiga kulturskapare och aktörer med en egen historia.

2.1.2 Politikens bildvärld

Exemplet med invandrarkvinnorna visar hur själva det sätt på vilket samhällsproblem uppfattas och formuleras kan få stora konsekvenser för medborgares självförståelse, handlingar och därmed för samhällets maktfördelning. Politiken formas delvis av ordens makt över tanken. Språket är politikens verktyg och likt varje verksamhet blir resultatet delvis avhängigt av redskapen. En viktig beståndsdel i det politiska språket utgörs av metaforer. Det torde vara omöjligt att tänka sig en politisk vokabulär helt fri från bilder, analogier eller betydelselån. För en icke-materiell företeelse som politik är inslaget av metaforer, medvetna eller omedvetna, sannolikt helt ofrånkomligt.

l modern tid är det inte minst två bilder som särskilt dominerat den svenska politiken, nämligen huset och maskinen. Det skall också visa sig att dessa två allmänna bilder har viktiga beröringspunkter. Husets och maskinens gemensamma nämnare utgörs av en stark tilltro till rationell planering till medborgarnas fromma.

Bilden av samhället som hus kommer i Sverige särskilt tydligt till uttryck i folkhemmets metafor. I sitt berömda riksdagstal 1928 formulerade Per Albin Hansson hemmets grundval som gemensamheten och samkänslan”. l det goda hemmet råder likhet, omtanke, samarbete, hjälpsamhet”. Ännu så länge var detta ideal inte uppnått. Det svenska samhället var ännu inte ”det goda medborgarhcmmet”.

Folkhemmet blev en metafor och en utopi för hela det socialdemokratiska byggetf Det var en bild av det förnuftiga och det socialistiska och därmed det ekonomisktoch socialt rättvisa samhället. Samhällets roll blev som den gode patriarkens, nämligen att föda, kläda och uppfostra hemmets medlemmar. Samhället ställde sig uppgiften att konstruera och bygga i syftet att öka medborgarnas välfärd. Politik blev liktydigt med social ingenjörskonst. Kvinnornas uppgift skulle därefter vara, som Per Albin Hansson formulerade saken redan 1927, att inreda det nya folkhemmet, att ”skapa trevnad och trivsel, göra det gott och varmt, ljust och glatt och fritt”.5

Det är ett otvetydigt historiskt faktum att vetenskaplighet, expertstyre och social ingenjörskonst varit ett centralt inslag i svensk 1900-talspolitik. Det har funnits en stark tilltro till möjligheten att styra samhället genom stora projekt och reformprogram. Makten över samhällsutvecklingen har formulerats i ord som styrbarhet, kontroll och reglering.

4. Yvonne Hirdman, Att lägga livet till rätta: Studier i svensk folkhemspolitik,

Carlssons, Stockholm 1989, särsk. s. 89 ff. Se även nedan kap. 7. 5. Cit. i Hirdman 1989, s. 90.

Bilden är den av en central aktör som via olika styrinstrument lägger livet till rätta för medborgarna. Det är härifrån inte långt till att klä detta slags instrumentella rationalism i maskinens och mekanikens bildspråk.

Det visar sig också att viktiga delar av det moderna samhällets självförståelse har grundats på maskinens metaforer och analogienö Samhällsplanering och beslutsfattande har i stor utsträckning grundats på föreställningen att intuition, tumregler och gamla vanor kunde ersättas av vetenskapliga metoder. Liksom naturen sågs samhället som styrt av vetenskapliga lagar. Kände man endast dessa lagar och regelbundenheter kunde organisationer inrättas så att effektiviteten maximerades. Lösenorden blev planering och rationalisering. Planhushållning och en maskinmässigt arbetande byråkrati blev uttryck för denna planeringsoptimism. Programbudgeteringen vilade på föreställningen att om endast politikerna kunde uppställa de allmänna målen kunde samhällsomvandlingen reduceras till ett tekniskt styrproblem.

Även maktutövningen har uppfattats i analogi med mekanikens lagar. Som sinnebild för denna maktens urtyp framstår envåldshärskaren, vars makt ytterst vilar på det öppna användandet av, eller hotet om, tvång. Maktutövningen sker genom order och befäl; makten bekräftas genom

och den offentliga förvaltningens roll lydnad och anpassning. Politikens i ett hierarkiskt system blir väsentligen en fråga om styrning.

Under 1980-talet har den svenska offentliga förvaltningen varit föremål för principiellt inriktade utredningar och beslut. En utgångspunkt för diskussionen har varit idén om demokratins ”uppdrags- och ansvarskedja”. Det svenska statsskicket anses förverkligas genom en kedja bestående av, i tur och ordning, folket, riksdagen, regeringen och förvaltningen. Denna formulering är invändningsfri som en allmän beskrivning av några bärande principer i regeringsformen: riksdagen utses av folket, regeringen står i ett parlamentariskt ansvarsförhållande till riksdagen, förvaltningen verkställer de politiska besluten.

Men bilden av en kedja får en mer precis och speciell innebörd när den förenas med föreställningen om styrning. Demokratins förverkligande blir en fråga om styrningens effektivitet. Att stärka den demokratiska styrningen blir därmed liktydigt med att stärka regeringens styrning av myndigheterna.

Ingen torde förneka att ett effektivt genomförande av demokratiskt fattade beslut utgör ett positivt värde för demokratins f unktionssätt. Problemet uppkommer när demokrati identifieras med styrning. Styrning bör i stället ses som en speciell teknik, men inte den enda möjliga, för

demokratins förverkligande.

Politiken betraktad som system och styrning blir okänslig för valet av medel. Olika alternativa metoder styrning kommer i första

för politisk hand att bedömas efter deras effektivitet och nytta. Det förhållandet att olika tillvägagångssätt i sig har den ena eller andra egenskapen skjuts i

6. Se kapitlet Samhället som maskin i Olof Petersson, MakI idet öppna samhäl-

let, Carlssons, Stockholm 1989.

bakgrunden. Diskussionen om förhållandet mellan formella och informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna får här en förklarande belysning. I det renodlade stymingsperspektivet har informella kontakter stora fördelar; de är snabba och effektiva. Att formlösa kontakter försvårar insyn och ef terhandsgranskning blir från denna synpunkt något sekundärt.

I den rationelle centralplanerarens styrningsperspektiv försvinner väsentliga värden i demokratins idé. Demokrati är nämligen inte endast ett instrumentellt effektivitetsproblem utan innehåller också väsentliga inslag av kollektiv problemlösning, öppen dialog och respekt för individers och gruppers självbestämmande. Det finns här en motsättning mellan utopi och demokrati.7 I föreställningen om det vetenskapligt riktigt styrda och planerade samhället finns en implicit slutpunkt som innebär politikens död, dvs. tanken om det administrativa samhället. Maskinens och planeringens metaforer sammansmälter med den paternalistiske, tillrättaläggande socialingenjörens självuppfattning. Politikens bildvärld har stärkt tilltron till den instrumentella styrningens möjligheter.

2.1.3 Maktens gestalt När människor strävar efter makt handlar de efter sina föreställningar om maktens natur. Därför påverkar symboler, såsom ord och bilder, makten i den mån de påverkar föreställningar om makt.8 Makten kan synliggöras, bekräftas och legitimeras genom att ta sig fysisk gestalt. Genom tiderna har makten tagit sig uttryck i olika former och symboler såsom byggnader, kläder, sigill, stövlar, uniformer, kors, hermelinmantlar, kronor, spiror, svärd, skrivbord, domstolar, talarstolar, tunga trädörrar, ödsliga väntrum och röda upptagetlampor.

Men makten kan även ta sig mindre synliga och uppenbara former. De metodiska svårigheterna att kartlägga denna subtila sida av maktstrukturen är uppenbara. Maktutredningen har därför inbjudit ett antal företrädare för den humanistiska forskningen att framföra sina tolkningar av

maktens former?

Ehuru infallsvinklarna varit många visar det sig att många av humanistemas bidrag kretsar kring ett gemensamt tema. När man i det sena 1980-talets söker karaktärisera makten och dess former riktas

Sverige

uppmärksamheten mycket ofta mot trollkarlsmakten, dvs. vetenskapen Z med dess rätt att tala om hur det ”egentligen” är här i världen. Det är maktens anspråk att upprätta ovedersägligheter, att forma det som inte går att säga emot, så här är det. Våra föreställningar om människa,

7. Hirdman 1989, s. 220 f. 8. Harold D. Lasswell, ”The Language of Power, i Language of Politics, The

M.I.T. Press, Cambridge 1949. 9. Essäema har publicerats i Yvonne Hirdman, red., Maktens former, Carlssons,

Stockholm 1989.

natur och samhälle formas inte minst av denna vetenskapens defini-

idag

tionsmakt.

Opinionspåverkan

Beslutsfattande är en fråga om val, men också om urval. En del problem tas upp till övervägande medan andra lämnas därhän. Uppmärksamhet är en knapp resurs. Modern organisationsforskning har påpekat att de regler som styr fördelningen av uppmärksamhet (”attention rules”) är lika viktiga som reglerna för själva beslutsfattandet (decision rules”). Kampen om makten i samhället är i stor utsträckning en kamp om uppmärksamhet.

Det finns därmed ett viktigt samband mellan makt

och offentlighet. Den offentliga debatten kan ses som resultatet av en filtreringsprocess, ett urval av ämnen och teman. Just detta urval är föremål för en ständig strid mellan olika intressen. Vad är det då som styr den offentliga uppmärksamheten?

Svårigheten att kartlägga denna aspekt av maktspelet är att reglerna som fördelar uppmärksamhet vanligen endast är informella och underförstådda.

Tankekontrollens speciella form för maktutövning har sedan länge uppmärksammats i diskussionen om maktbegreppet och maktens olika former. En vanligt förekommande indelning urskiljer tre olika uttryck för makt: fysisk makt (tvång), materiell makt (belöning) och symbolmakt (övertalning). Det är den senare varianten som här är aktuell. Det är här fråga om betingad makt. Kontrollen över handlandet sker indirekt, nämligen via kontrollen över medvetandet.

I debatten om innebörd har det med rätta att

maktbegreppets påpekats

makt inte endast utövas i det direkta beslutsfattandet. Ett annan viktigt sätt att utöva inflytande över den kollektiva beslutsprocessen är att avgöra vilka frågor som över huvud taget skall föras upp till politiska beslut. Denna sida av maktutövningen har bcnämnts ”maktens andra ansikte. Dessutom, har det påpekats, finns det ytterligare en aspekt av maktutövningen. Kontrollen över medvetande, föreställningar och uppfattningar kan ofta vara avgörande. Denna sida av makten har benämnts makten tredje dimension.

Maktens tredje dimension, maktutövning genom tankekontroll, kan vara en mycket verkningsfull metod. Särskilt i ett tidsskede då styrning genom befäl och ordergivning blir allt svårare ökar den relativa betydelsen av övertygandets ”mjuka maktutövning. Negativa sanktioner ersätts av positiva sanktioner. Olika intressen i samhället försöker aktivt påverka medborgarnas föreställningar, förväntningar och problemupp-

fattningar.

2.2.1 Förväntningspolitik

Problemformuleringens betydelse för det politiska livet kan illustreras med några exempel från svensk inrikespolitik. Det finns en viktig skillnad mellan subjektiva och objektiva problem. Ett subjektivt problem kan ses som klyftan mellan anspråk och resultat. Det faktiska resultat som kan iakttas relateras alltid, medvetet eller omedvetet, till någon måttstock, till ett förväntat resultat. Vad som kommer att uppfattas som ett problem är därmed avhängigt att två skilda faktorer, dels verkligheten, dels anspråksnivån.

Den Sociologiska forskningen har ägnat stor uppmärksamhet åt vilka faktorer som påverkar människors anspråksnivå. Den allmänna bild som framträder ur dessa undersökningar är att människor inte tillämpar absoluta, fasta kriterier som grund för sina värderingar och handlingar. Människors förväntningar och anspråk är inte absoluta och konstanta utan relativa och föränderliga. Dessa undersökningar har emellertid i första hand varit inriktade på förväntningarnas sociala bestämningsfaktorer. Vad som mindre har uppmärksammats är hur politiska faktorer samspelar med medborgarnas förväntningar.

I själva verket finns här ett tomt forskningsfält. Statsvetenskapen har sedan länge varit upptagen med att analysera den offentliga politiken inom skilda områden. Det finns därför numera en rik litteratur om exempelvis bostadspolitik, utrikespolitik, energipolitik och författningspolitik. Vad som däremot saknas är systematiska studier av förväntningspolitik. Politik innebär inte minst att medvetet spela på medborgarnas

förväntningar och anspråk.

Ett viktigt skede i Sveriges moderna historia har sitt ursprung i mitten av 1950-talet då socialdemokraterna initierade en period av snabb utbyggnad av den offentliga sektorn. Bakgrunden var, från den socialdemokratiska partiledningens synpunkt, relativt dyster. Partiets traditionella väljarbas, industriarbetarklassen, riskerade på längre sikt att försvagas. Partiets väljarstöd minskade. Missnöjet bredde ut sig. Socialdemokraterna tog fasta på väljarnas besvikelse och vände det till ett argument, inte mot, utan för partiets politik. Missnöjet karaktäriseradcs som ”de stora

förväntningarnas missnöje”. Den stigande standarden ansågs ha skapat

en stigande otålighet över att det inte gick fortare än det gjorde. Klyftan mellan och resultat blev ett argument för det starka sam-

förväntningar

hället.

Annorlunda var situationen tjugo år senare. Den svenska ekonomin hade då råkat in i stora svårigheter. Obalanserna i ekonomin blev det akuta, allt överskuggande problemet. Expansionen av den offentliga sektorn skulle inte kunna fortsätta i samma takt. Åtstramningspolitiken riskerade förväntningar inte

att leda till stora problem om medborgarnas samtidigt kunde hållas tillbaka. Det står i efterhand klart att krispolitiken inte endast hade en objektiv, ekonomisk utan även en subjektiv, psykologisk sida. En viktig del av politiken gick ut på att ”skapa ett kris-

medvetande”. Själva ordet kris blev centralt i den politiska vokabulären. Att definiera ett problem som kris innebär att människor måste underkasta sig obehag, göra avkall och vara beredda på uppoffringar. I samma retorik fanns ett annat nyckelbegrepp, nämligen skuld med dess övertoner av utlandet och att ”vara skyldig (i dubbel mening). När det inte längre var möjligt att tillfredsställa medborgarnas förväntningar måste förväntningarna minskas. Förväntningspolitiken fick ett nytt inslag.

svårigheterna att spela på förväntningar illustreras av 1980-talets förvalmingspolitik. Försöken att få den offentliga förvaltningen att förändras från en myndighetskultur till en servicekultur” gick inte minst ut på att övertyga, informera och styra genom ord. Denna typ av retorik, bekant från inom

organisationsförändringar såväl privat som offentlig verksamhet, kan sammanfattas under slagordet ”vi är bra, men vi kan bli bättre”. Därmed väcktes stora förväntningar, både inom och utanför myndigheterna, om att den offentliga sektorn snart skulle uppvisa större effektivitet, lägre kostnader, stärkt demokrati, förbättrad styrbarhet och ökad brukarvänlighet. Föga förvånande kunde den faktiska utvecklingen inte hålla jämna steg med de stegrade förväntningarna. Klyftan mellan anspråk och resultat, dvs. besvikelsen, ökade. De opinionsmätningar som gjordes av allmänhetens attityder till ett antal offentliga myndigheters service visade en stigande andel negativa omdömen, trots att det inte fanns några belägg för att servicen faktiskt försämrats.

Dessa enkla exempel visar hur förväntningar ibland, men långt ifrån alltid, kan ändras som resultat av medveten påverkan.

2.2.2 Tankestyrning

Förmågan att kategorisera världen ger människor ett mäktigt men osäkert styrinstrument. Makten inom organisationer tillhör dem som kan definiera verkligheten för andra och som kan övertyga andra om vad som är det normala. Användningen av språket som medel för tankestyrning i organisationer har gjorts till föremål för en särskild undersökning.”

Språkets makt ligger inte minst i möjligheten att skapa en mening som är igenkännlig och förståelig för organisationens medlemmar. Tre medel att forma sådan gemensam innebörd är etiketter, metaforer och plattityder. Etiketter talar om vad något är, de klassificerar; metaforer utsäger hur något är, de relaterar, skapar bilder, ger liv; plattityder fastslår vad som är normalt, de stiliserar. Alla dessa tre språkprodukter har tagits i aktivt bruk för att påverka opinionen. Att använda språket som maktinstrument gör det möjligt för ledare att styra innebörd genom att förklara, färga och göra tillgängligt. Det finns här en skillnad gentemot traditionella styrningsmetoder som går ut på att befalla och att straffa. Därmed ändras också förutsättningarna för opposition mot makten. Mot-

10. Detta avsnitt baseras på Barbara Czarniawska-Joerges, All handla med 0rd: Om

organisatorisk: prat, organisatorisk styrning ochföretagsledningskortsultering. Carlssons, Stockholm 1988.

ståndets strategi kan gå ut på betvivla etiketter, peka på icke-metaforiska element i metaforer och förlöjliga plattityder.

Efterfrågan på språkliga konstprodukter har lett till framväxten av en särskild marknad. Ordmarknaden befolkas av veritabla köpmän i innebörd, organisationskonsulter som till kunder inom såväl den privata som den offentliga sektorn tillhandahåller faciliteringspaket”, kreativitetspaket” och andra typer av verbal assistans. Styrning och förändring av stora organisationer sker numera regelmässigt under medverkan av sådana konsulter.

Ett exempel på etikettering är själva begreppet ledarskap”. Under många år sysslade organisationsforskare med ”administration” som en metod att organisera strömmen av människor, saker och pengar mot en önskad produkt. Under det tidiga 1980-talet uppstod ett intresse för ledarskap” och karismatiska chefer sida vid sida med en fascination inför företagskultufi Etiketterna imponerades till Sverige från Förenta Staterna, lanserades först inom den privata sektorn och infiltrerade därefter den sektom. Det sena 1980-talets offentliga liv kom

offentliga

därmed i stor utsträckning att präglas av en jakt efter det nya ledarskapet”.

2.2.3 Statens symboler

Försöken att aktivt påverka omvärldens förväntningar har på flera sätt kommit att prägla dagens offentliga förvaltning. Den traditionella symbolen för statens makt är det lilla riksvapnets tre kronor. Ett ökande antal myndigheter överger nu denna symbol till föremål för modernt form givna logotyper. Ett för den allmänna utvecklingen karaktäristiskt fall är riksförsäkringsverket, som fram till 1985 utnyttjade det lilla riksvapnet som symbol. Då infördes en logotyp bestående av verkets initialer i stiliserad skrift. Avsikten var att ge verket en ”mjuk och vänlig” framtoning. Det är numera ytterst få av de centrala ämbetsverken som inte har någon typ av emblem, logotyp eller annan symbol. En särskild undersökning visar att två tredjedelar av de centrala statliga myndigheterna under 1980-talet antingen skaffat sig en ny symbol eller förnyat sin gamla.” Bilden av staten, i bokstavlig mening, har genomgått en påtaglig förändring.

Myndigheternas symbolförändringar har åtföljts av olika slags motiveringar. Ofta hänvisas till skäl som har att göra med myndighetens service. Myndigheten vill öka omvärldens kännedom om sin verksamhet. Man vill att allmänheten skall få lättare att känna igen och nå verket. Genom en ny profil hoppas verket få en mindre byråkratisk och mer öppen och serviceinriktad framtoning. Motiveringar som direkt hänför sig till marknadsföring förekommer särskilt hos de myndigheter som helt eller delvis finansieras via avgifter. Ofta utpekas särskilda målgrupper. För de avgiftsfinansierade och konkurrcnsutsatta myndigheterna är det olika typer av kunder som nämns. I samband med en ökad inriktning på

ll. Olof Petersson & Jonas Fredén, Statens symboler. Maktutredningen 1987.

service anförs nog att man vill förbättra sin inför

naturligt framtoning

allmänheten. Även massmedia nämns som en viktig Ibland målgrupp. utsägs direkt, ibland antyds mer indirekt, att myndigheten vill påverka de politiska uppdragsgivama, inte minst det departement under vilket den lyder. En positiv framtoning anses påverka de berörda beslutsfattarna, antingen direkt eller till följd av att dessa uppfattas som känsliga för allmänhetens inställning till verket. En annan viktig målgrupp är den egna personalen. Ett symbolbyte ingår ofta som ett led i en kampanj för att entusiasmera de anställda och främja sammanhållning och vi-anda. Tendenser till uppsplittring motverkas genom att hela verket ges en gemensam profil. Strävan efter enhetlighet och gemensam identitet blir särskilt viktig för de myndigheter som decentraliserats och brutits upp i enheter med självständigt resultatansvar. För myndigheter som konkurrerar och om attraktiv arbetskraft blir med andra myndigheter företag profilering ett medel att underlätta rekryteringen. Undersökningen av statens symboler visar på de förändringar som ägt rum såväl inom den offentliga sektorn område. som opinionsbildningens Den offentliga sektorn en som bland annat har genomgått förändring innebär att idéer och arbetsmetoder hämtats från det privata näringslivet.

Förändringarna inom opinionsbildningen innebär att konkurrensen om

uppmärksamhet ökar samtidigt som den yttre bilden, framtoningen i massmedierna, blir allt viktigare. Marknadsföring och mediestrategi har blivit ett etablerat inslag i svensk förvaltning.

offentlig

2.2.4 Påverkan som hantverk

Ett ökande antal parter och intressegrupper konkurrerar om att nå ut med sina budskap. Försöken att påverka människors medvetande blir mer och mer genomtänkta och organiserade. Jakten på uppmärksamhet blir allt intensivare. Opinionsbildningen professionaliseras. Opinionsbildning handlar inte alltid bara om utspel och enskilda punktinsatser. Lika viktig är den allmänna framtoningen. De stora företagen, myndigheterna och organisationerna försöker aktivt skapa en positiv bild av den egna institutionen. Begreppet image har kommit att integreras i svenska språket. Att ge ett förtroendefullt intryck utåt tillmäts stor betydelse inte endast i förhållandet till allmänheten utan också för kontakterna med beslutsfattare Företagens och, inte minst, för andan i den egna organisationen. traditionella marknadsföring har därför kompletterats med företagsannonsering och medveten Opinionsinstituten erbjuder

profilering. image-

mätningar baserade på allmänhetens betygsättning. Symbolpolitik har blivit ett reguljärt verksamhet. inslag i de stora maktgruppernas Jämför man olika typer av institutioner är likheterna mer slående än olikheterna. Företagen lånar idéer från politikens värld. Den offentliga förvaltningen inspireras av näringslivet. Skillnaderna minskar. Strävan att väcka uppmärksamhet, påverka och opinionen få gehör för sina

intressen förenar företagare, politiker, statliga chefer, kommunalråd, förbundsordförande och lokala aktivister.

Den politiska scenen besätts därför av aktörer från alla delar av samhället. l en undersökning som särskilt inriktades på företagens roll som politiska påtryckare kunde tre huvudtensenser urskiljas.”

Aktiviteten ökar. Företagare blir mer och mer aktiva påtryckare i politiska frågor. Det gäller inte bara aktiviteter i branschorganisationernas regi utan också direkta initiativ från enskilda företag eller grupper av företag. En särskild marknad för PR-konsulter med inriktning på politisk påverkan har vuxit fram.

På verkansmetoderna utvecklas. Företagen skaffar sig bättre kunskaper om de politiska beslutsprocesserna. Verksamheten professionaliseras. Större företag avsätter särskild personal för att bevaka den politiska utvecklingen.

Opinionspåverkan blir allt viktigare. Den som vill påverka ett politiskt beslut kan välja mellan två huvudvägar, antingen att kontakta beslutsfattaren direkt eller att framföra sitt budskap indirekt genom att väcka opinion i frågan. Den senare metoden bedöms som allt mer betydelsefull. Informationschefer och PR-konsulter ger bilden av en värld där politikernas ställningstaganden mer och mer avgörs av opinionen.

Flertalet större företag, myndigheter och organisationer har numera en eller flera anställda informationsspecialister. Antalet informatörer i Sverige har under 1980-talet ökat från ca 2 000 till uppemot 8 000. Framväxten av detta informerande skikt har inneburit att samhället fått en ny maktgrupp. Det har uppstått ett nytt hantverk med sina egna metoder, verktyg och knep. Massmedias ökade och den skärpta konkurrensen om

betydelse

journalisternas uppmärksamhet medför att större resurser läggs ner på

mediehantcring.

Från informatörens horisont erbjuder massmedia en hel repertoar av påverkansmöjligheter. Eftersom massmediebilden påverkar den egna organisationen gäller det att kunna påverka massmediebilden.

Metoderna att väcka massmedias uppmärksamhet är många. Intervjuer med PR-konsulter och informationschefer ger bilden att den ökade aktiviteten fått till i

följd att många åtgärder med generell verkan förlorat betydelse? Således är det inte med en mångfald av presskonferenser eller pressmeddelanden som aktören skapar de bästa förutsättningarna att nå publicitet. går mot mer av direkta personliga kontakter

Utvecklingen

med utvalda journalister. Det viktiga anses vara att bygga upp en långsiktig, f örtroendefull relation. En annan lämplig metod som nämns är att anordna olika former av arrangemang som kan vara intressanta för massmedia att bevaka. Framförandet av budskapet ingår här bara som en

12. För en rärmare redovisning. se Ingrid Carlberg, Svenska företag som politiska

påtryckcre. Maktutredningen 1989. 13. Carlberg 1989.

av många andra aktiviteter. Seminarier med intresseväckande föredragshållare är ett exempel.

Denna bild bekräftas av den med

enkätundersökning som genomförts

svenska journalister och informatörer.” Personliga kontakter med enskilda journalister anses av såväl informatörer som journalister vara en mycket effektiv metod att föra ut sitt budskap via massmedia. Att kunna erbjuda en journalist en exklusiv nyhet ses i allmänhet som en avgörande konkurrensfördel. Ett särskilt kapitel utgörs av anonyma läckor. Ett förtroendefullt förhållande mellan uppgiftslämnare och reporter kan ge den senare tillgång till information off the record”,

bakgrundsinformation och andra upplysningar lämnade under anonymitet. För en part i en intressekonflikt öppnas härigenom möjligheten att föra ut information som man, åtminstone inte för tillfället, själv vill stå för. Det kan röra sig om förhandlingsutspel, eller selektiv information i en

försöksballonger pågående beslutsprocess.

Nära hälften anser att sådana läckor är

av journalisterna anonyma mycket effektiva eller avgörande. Även relativt många bland informatörerna, särskilt inom den sektorn,

offentliga gör samma bedömning.

Det är dock inte säkert att de effektivaste metoderna också är de mest utnyttjade. Till informatörerna ställdes en särskild fråga om hur ofta deras organisation använder respektive påverkansmetod för att föra ut sitt budskap. De två absolut vanligaste metoderna är pressmeddelanden samt personliga kontakter med enskilda journalister. I det ena fallet rör det sig om en metod som i allmänhet bedöms vara relativt ineffektiv, i det andra fallet om den allra mest effektiva metoden.

Betydelsen av personliga kontakter illustreras i en studie av AB Bofors informationsstrategi.” l mitten av 1980-talet hamnade företaget i en förtroendekris till följd av vapenexportaffärer. Bolaget inledde en med-

veten satsning på

informationsåtgärder för att bryta den negativa utvecklingen. Massmedia definierades som en av de viktigaste målgrupperna. Företaget ville bryta tystnaden och överge den slutna och mot media avvisande attityd som länge dominerat. En intern promemoria

lade upp riktlinjerna: Företagets trovärdighet måste byggas upp och bevaras. En förutsättning för detta är öppenhet och en i alla lägen korrekt information. Hårt centraliserad information motverkar detta

och svåråtkomlig syfte. Vi måste alltså vara öppna, låta media och journalister ha breda och frekventa kontakter med företaget o.s.v. - men ändå klara nödvändig sekretess och precision.

Personliga kontakter med försvarsjournalister och informella sammanträffanden bedömdes som två viktiga att nå ut till massmedia.

vägar Bofors ordnade i Karlskoga

företagsvisningar för journalister. Några reportrar erbjöds att bevaka företagets interna etikseminarier med bl.a. chefer och fackliga företrädare. försökte också för-

Företagsledningen

l4. Undersökningen redovisas i Petersson & Carlberg 1990. 15. För en närmare dokumentation, se Carlberg 1989, avsnitt 4.3.

bättra relationerna till journalister genom att själva ta kontakt oftare, även när de inte hade någon ny information att förmedla.

2.3¶Massmedia

Att påverka opinionen behöver inte vara detsamma som att vända sig till massmedia. Ändå utgör massmedia huvudvägen för den som via opinionsbildning söker påverka politiska beslut.

Television, radio och tidningar är idag medborgarnas utan konkurrens viktigaste informationskälla när det gäller kännedom om samhälle och politik. Genomsnittssvensken ägnar idag en fjärdedel av dygnet åt massmedia. Merparten av denna tid går åt till att läsa morgon- och kvällstidningar, lyssna på radio och se på TV. Massmedia, i första hand dessa nyhetsmedia, är den dominerande förmedlaren av kunskaper och åsikter om samhället. Vägen till makten över medborgarnas tankar går därför i väsentlig grad via makten över massmedia.

Massmedia spelar en avgörande roll i den kommunikationsprocess som förbinder medborgare och olika maktcentra. Beslutsfattare i företag, intresseorganisationer, politiska partier och offentliga organ måste hela tiden räkna med medias granskning och är samtidigt beroende av medias uppmärksamhet. Det skulle vara omöjligt att förstå maktutövningen i ett samhälle som dagens om man inte tog hänsyn till medias makt.

Här uppmärksammas särskilt makten över de svenska massmedierna, massmedias betydelse som arena för andra maktcentra i samhället samt det indirekta inflytande som massmedia utövar genom sin speciella teknik att skildra samhället.

2.3.1 Massmediestrukturen Enligt tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare rätt att starta och ge ut en dagstidning.” Samma rätt tillkommer även utländska medborgare med hemvist i riket. Principen om etableringsfrihet är grundläggande för demokratin. I medborgarnas perspektiv är ett rikt och varierat utbud av konkurrerande tidningar ett viktigt sätt att tillgodose kravet på allsidig information. En åsiktsmässigt differentierad press skall ge samhällets olika meningsriktningar möjlighet att komma till tals i debatten.

Att upprätthålla mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning är också det centrala målet i svensk presspolitik. Men trots fri etableringsrätt och statligt stöd har den svenska dagstidningsmarknaden i stort sett varit stillastående under det senaste decenniet. Enstaka nyetableringar har inte kunnat bryta det dominerande mönstret. Dagstidningsbranschens speciella marknadsvillkor har på många orter givit den största och mest lönsamma :idningen ett svårintagligt försprång. Tröskeln till dagspressmarknaden blir i praktiken allt högre.

16. Detta avsnitt baseras på Petersson & Carlberg 1990.

Den svenska domineras

dagspressens ägarstruktur idag av familjen

Bonnier, politiska partier och regionalt förankrade privata intressen. Ägarbyten under 1980-talet har framför allt medfört att tidningar kommit under kontroll Markav företag som redan äger en eller flera tidningar. nadens största koncerner har därmed blivit ännu större. Pressens ägarkoncentration har således ökat. De tolv största tidningskoncernerna äger idag nästan hälften av antalet dagstidningar och kontrollerar tre fjärde

delar av den samlade dagstidningsupplagan. En förutsättning skall

för att kravet på mångfald i nyhetsförmedlingen vara uppfyllt är att läsaren har möjlighet att välja mellan flera konkurrerande tidningar. I detta avseende finns en betydande klyfta mellan ideal och verklighet. Visserligen har de tre storstäderna alla minst två flerdagarstidningar, men i landsortspressen är monopol vanligare än konkurrens. Idag finns bara 17 landsortsstäder med mer än en lokal flerdagarstidning utgiven på orten. På många orter råder i praktiken lokala tidningsmonopol. Hälften av hushållen utanför storstäderna saknar att

möjlighet

välja flerdagars morgontidning utgiven inom den egna A-regionen. Förekomsten demoav en partipress är ett viktigt drag i de nordiska kratiema. Under den parlamentariska demokratins genombrottstid spelade de partianknutna tidningarna stor roll för att mobilisera och organisera nya Partitidningarna förmedlade väljargrupper. partiets syn på olika politiska frågor och bidrog till att stärka väljarnas samhörighet med den tidens stora sociala rörelser. Partiväsendet gavs en som

förankring

delvis förklarar varför demokratin i de nordiska länderna förmådde överleva under en tid då demokratin i många andra länder gick under. Även om en del tidningar valt att beteckna sig som oberoende har flertalet fortfarande en partipolitisk anknytning. Mer än åtta av tio sålda dagstidningar i Sverige är försedda med partipolitisk etikett. Det finns en betydande skevhet när det gäller dagstidningarnas partipolitiska för-

delning. Folkpartiet har 42 procent av flerdagarstidningarnas samlade

upplaga, vilket vida överstiger partiets andel av rösterna i de allmänna valen. Omvänt har socialdemokraterna en svagare position i pressen än bland väljarna. De socialdemokratiska tidningarna svarar för 20 procent

av flerdagarstidningarnas upplaga.

I ett avseende har partipressen dock försvagats; uppdelningen mellan ledarartiklar och redaktionellt material har tenderat att bli klarare. Journalistenkäten visar också att det inte finns borgerlig dominans

någon

bland de redaktionella medarbetarna.

Sveriges Radios monopol på radio- och TV-sändningar upphävdes formellt 1978. Enligt nuvarande

radiolagens lydelse har regeringen möjlighet

att fördela sändningsrätten mellan flera företag. Den nya formuleringen förändrade emellertid inte Sveriges Radios dominerande ställning. Avsikten var heller inte att bryta monopolet en utan endast att möjliggöra omorganisation av företaget. Fortfarande är det endast Sveriges Radio

som ges rätt att sända rikstäckande radio- och TV-program via marknätet av sändare.

Ett enda företag har således givits en särställning inom svensk radio och television. Allsidigheten och opartiskheten i utbudet skall garanteras genom att Sveriges Radio i lagar och avtal åläggs att verka i allmänhetens tjänst, För att balansera det

den s.k. public service-modellen. politiska inflytandet har ägandet fördelats mellan tre grupper, nämligen press, folkrörelser och näringslivsorganisationer. Från yttrandefrihetssynpunkt blir ändå beroendeförhållandet till staten den största faran med public service-modellen. Ägarinflytandet är begränsat. Staten sätter reglerna, bestämmer de ekonomiska ramarna och har det yttersta ansvaret för att företaget fyller sin uppgift. Sveriges Radios oberoende blir därför alltid villkorligt.

Under 1980-talet har Sveriges Radios faktiska, om än inte formella, monopolställning luckrats upp. Med tillkomsten av närradio och kabel- TV har lagliga möjligheter att sända radio och television skapats även för andra än det nationella monopolföretaget. Lokala ideella organisationer får använda närradion för att föra fram sina budskap. Genom utbyggnaden av kabelnäten sprids reklamfinansierade satellitsändningar till allt fler hushåll. Av stor principiell betydelse är också att kabellagen öppnat möjligheten för andra än Sveriges Radio att sända lokala TV-program.

Den svenska massmediestrukturen är för närvarande stadd i snabb förändring. Traditionella gränser mellan olika medieformer förlorar i betydelse. Stora s.k. multimedieföretag, som bedriver verksamhet inom flera mediesektorer, expanderar såväl i Sverige som utomlands. Multimediekoncernernas expansion leder till ökad maktkoncentration på mediemarknaden. Resultatet blir minskad mångfald.

Vinsterna i dagspressföretagen och de nya medicformerna har ökat intresset för investeringar i massmediebranschen. Nya medieföretag bildas. Nya typer av ägare och intressenter etablerar sig. Nya informationsformer inriktas medvetet på en liten, avgränsad publik. Massmediemarknaden differentieras. lnformationsspridning och opinionsbildning blir därmed mindre enhetlig.

Flera viktiga drag i dagens svenska massmediestruktur måste bedömas mot bakgrund av den starka internationalisering som kännetecknar massmedieutvecklingen. I takt med de internationella informationsströmmarnas tillväxt ökar betydelsen av makten över de institutioner som kontrollerar flödena. Mellan händelser och publik står nyhetsbyråer och massmedieföretag som väljer och presenterar nyheter. Bcroendet av dessa informationsmarknadens mellanhänder ökar.

2.3.2 Hur styrs massmedierna?

Maktförhållandena inom massmedieinstitutionerna kompliceras av att flera normsystem överlappar varandra. Enligt tryckfrihetsförordningens reg-

ler faller det rättsliga ansvaret på en i förväg utsedd ansvarig utgivare. För radio och television finns en på motsvarande sätt för varje program särskild programansvarig. För att detta rättsliga regelsystem inte endast skall bli en fiktion fordras att det finns något slag av samband mellan makt och ansvar. Ansvarig utgivare respektive programansvarig skall ha någon realistisk möjlighet att i förväg kunna ta ställning till innehållet och att kunna förhindra dess publicering. Flertalet medieinstitutioner är organiserade som självständiga företag, vanligen som aktiebolag. För dessa aktualiseras därför aktiebolagslagens allmänna regler. Ägarnas intressen träder här i förgrunden. Aktieägarna utser vid bolagsstämman styrelsens ledamöter. Styrelsen utser i sin tur verkställande direktör och andra ledande chefer. De redaktionella medarbetarna betraktas därmed med över- och som en del i en organisation underlydande nivåer. Praxis bjuder dock att en skarp gräns dras mellan administrativa chefer och redaktionsledning när det gäller löpande beslut om tidningens eller programmens utformning. Den redaktionella hierarkin kan vara mer eller mindre långtgående genomförd. Redaktionens storlek är givetvis av avgörande betydelse. En större redaktion är indelad var och en med vanligen i specialredaktioner, sin chef. För nyhetsurvalet finns en redaktionell arbetsledning med redaktionschefer, redaktionssekreterare och nyhetschefer i centrala samordnande positioner. Ägarnas och chefernas inflytande begränsas i vissa avseenden av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Medbestämmandelagen ålägger arbetsgivaren informations- och förhandlingsskyldighet. J ournalisternas fackliga organisation får därmed en roll i det interna förhandlingsspelet. Journalistemas professionella autonomi har även kommit till uttryck i formella regler. En särskild paragraf i kollektivavtalet mellan Svenska Journalistförbundet och Tidningamas Arbetsgivareförening ger den enskilde journalisten och rätt att rätt att vägra skriva mot sin övertygelse

vägra utföra förödmjukande uppdrag. Denna möjlighet utnyttjas dock

inte särskilt ofta. Enkäten innehöll en särskild till journalisterna fråga härom. Av de journalister som arbetar som reportrar svarade endast en procent att de antingen mycket ofta eller ganska ofta utnyttjat sin rätt att vägra utföra uppdrag. Med såpass många olika regelsystem uppstå måste det helt naturligt normkonflikter. Den latenta spänningen mellan ägarens och ansvarige utgivarens makt kan komma till uttryck i meningsskiljaktigheter över redaktionell inriktning och omorganisationer. Olika tolkningar av tryckfrihetsförordningen och de yrkesetiska normerna kan leda till konflikter mellan ansvarig utgivare och redaktionsledning om vad som är möjligt att publicera. Gränsen för det fackliga medbestämmandet är omdiskuterad. Medbestämmandelagen gör ett undantag för verksamhetens mål och inriktning inom publicistiska företag. Parterna har emellertid under flera år stridit om huruvida undantaget skall anses avse hela det redaktionella innehållet.

Klyftan mellan formella regler och maktens verklighet kan vara större eller mindre. I det ena ytterlighetsfallet råder en fullständig överensstämmelse, i det andra extremfallet spelar de formella stadgandena ingen som helst roll för det faktiska inflytandets fördelning. Frågan är om något eller några av massmedias normsystem är av så svag beskaffenhet att det i praktiken kan förbises vid en beskrivning av de verkliga maktförhållandena. Tillgänglig information ger emellertid inget stöd för någon sådan slutsats. Det finns belägg för att alla de uppräknade regelsystemen, åtminstone i något sammanhang, har reell betydelse.

Ägarinflytandet gör sig framför allt gällande i strategiska frågor såsom beslut om nedläggning, investeringar, omorganisationer, chefsutnämningar osv. Gränsdragningen mot redaktionella frågor är oskarp och svårbedömbar. Även om ägarna normalt inte ingriper i det dagliga redaktionella arbetet finns det ändå flera dokumenterade fall där ägarna på olika sätt kunnat styra dagstidningars innehåll.

Till av sitt förhållande till staten har Sveriges Radio-koncernen en

följd

speciell ägarkonstruktion. De formella aktieägarna har, som redan påpekats, mindre inflytande än vad aktiebolagslagen normalt förutsätter.

handlingsfrihet ligger mindre i Begränsningarna i monopolföretagets

utan mer i de ekonomiska och formella bindningama till ägarinflytandet regering och riksdag.

Ansvarig utgivares vanligen starka ställning har två förutsättningar. Den ena är tryckfrihetsförordningens ansvarsregler. Den andra är det förhållandet även är tidningens chefredak-

att ansvarig utgivare normalt tör och därmed leder det redaktionella arbetet. På de flesta tidningar utövas ledningen i praktiken av redaktions-

den dagliga redaktionella chefer; inget får dock publiceras mot ansvarig utgivares vilja.

Även om den omedelbara makten över innehållet i varje enskild artikel och varje enskilt inslag ligger hos journalisten kan dennes handlingsfrihet vara begränsad till följd av resursknapphet, tidsbrist och arbetsorganisation. Valet av ämne och infallsvinkel ligger inte sällan i redak-

tionsledningens händer.

Utredningens enkät visar att det, enligt journalisternas egen bedömning, framför allt är redaktionsledning/producent som har avgörande eller åtminstone mycket stort inflytande. Därnäst följer ansvarig ut-

På en kommer redaktionen som

givare/programansvarig. mellanposition

kollektiv respektive den enskilde journalisten. Däremot anses ägare och företagsledning i allmänhet ha begränsat inflytande över urval och prioritering av innehållet.

Journalisternas allmänna uppfattning är således att det avgörande in-

över innehållet återfinns inom redaktionen, men att makten

flytandet

vilar hierarkin. Undersökningen visade

i toppen av den redaktionella också att det finns vissa skillnader mellan olika typer av medier. Uppfattningen stort inflytande över innehållet är

att ansvarig utgivare utövar vanligast Chefredaktörens ställning bedöms vara

inom storstadspressen. särskilt stark inom kvällspressen. Här anser sig journalisterna själva ha

föga inflytande. Enligt journalisternas egna bedömningar är den enskilde joumalistens handlingsfrihet störst inom lokalradion.

Journalistenkäten innehöll ett antal frågor om svenska massmedias brister och problem. De problem som oftast nämndes avsåg överdriven koncentration till ett fåtal stora nyheter, produktion skrav/tidsbrist, för lite av undersökande journalistik samt överförenkling och snuttifiering. Yttre påtryckningar och ägarförhållanden kommer relativt långt ner på listan. Journalisterna anser att de största bristerna har att göra med massmediernas interna arbete.

Det kan inte råda något tvivel om att journalisternas ställning, i några decenniers perspektiv, kraftigt förstärkts. Journalisterna har blivit iler och fått en skarpare yrkesidentitet. De uppträder mer självständigt i förhållande till ägare och andra intressenter. I takt med att medias betydelse ökar växer också journalistkårens makt.

Demokratins huvudproblem kan sägas handla om förhållandet mellan medborgare och kollektiva institutioner, om man så vill mellan ”folket” och ”makthavarna”. Vilken roll spelar journalister i den demokratiska processen? Det finns en speciell teori som tilldelar journalisterna en avgörande betydelse för demokratins f unktionssätt. Denna teori har dessutom kommit att till grund för svensk En

ligga journalistutbildning. journalists uppgift är, enligt denna, att granska makthavarna och att fungera som en advokat för de ”röstsvaga”. Journalistiken är inte en exakt återgivning av allt som sker i samhället, utan tvärtom koncentrerad på en rad undantagssituationer. Sådana situationer utgörs, enligt den ideologi som präglar massmedia, av maktmissbruk och tillfällen när enskilda kommer i kläm när makthavarna skall genomföra sina åtgärder. Journalistiken blir en maktfaktor då den uppfattas som viktig av medborgarna. Journalisten skall ställa publikens frågor” och kommer därmed att utmana etablissemangefi Det finns enligt denna uppfattningen ingen ovinklad information. Journalisterna redskap.

blir medborgarnas

Med denna syn på samhället tilldelas journalistkåren en unik roll.

Urvalet till journalistutbildningen

blir avgörande. Den som söker sig till journalistiken för att förändra samhället förutsätts också vara övertygad om att denna överensstämmer intres-

samhällsförändring med publikens

sen. Det gäller att skapa en profcssion, en sammansvetsad yrkeskår. J ournalisthögskolornas uppgift blir att ge de unga journalisterna en gemensam referensram i form av gemensamma kunskaper och gemensamma erfarenheter. skall skapa ett gemensamt normsystem, en

Utbildningen

hederskodex. Journalisternas uppgift blir att ta ledningen.

Vad föreställningen om avslöjarens betydelse kan kritiseras för är inte uppgiften att kritiskt granska de makthavande. Det är det andra ledet i teorin, nämligen idén om avslöjaren som hjälte, som kan ifrågasättas. I själva verket bygger tanken på en alldeles speciell demokratiuppfattnin g. Det rör sig om en egenartad blandning av elitism och populism. Journalistens förmåga att genomskåda makthavarna blir avgörande för demokratin. Folket å andra sidan både upphöjs och misstros. Journalisten har

folkets uppdrag att nå och förmedla den kunskap som folket inte förmår finna på egen hand. Samtidigt medför fokuseringen till avslöjandet att det också är journalisten som avgör vilken kunskap folket vill nå. Det blir journalisten och inte medborgaren som drar slutsatsen. Den allsidiga informationen får därmed stå tillbaka för hjältedådet.

Utredningens enkät visar också att journalisternas samhällsuppfattning i flera avseenden avviker från allmänhetens. Journalisterna är särskilt engagerade fredsorganisationer och grupper för

i miljöorganisationer, internationella frågor. Politiskt står journalisterna till vänster om allmänheten. Var tredje journalist sympatiserar med vpk eller miljöpartiet.

2.3.3 Massmedia som arena Massmedias stora betydelse beror inte minst på dess dubbelroll. Massmedia är på samma gång en aktör och en arena. Massmedia är en självständig aktör med sina egna regler, beteenden och effekter. Men media är samtidigt en arena för andra aktörer. Kampen om uppmärksamhet, möjligheten att nå ut med sina budskap, handlar i stor utsträckning om närvaro i media. Samhällets olika maktgrupper är beroende av media och strävar därför efter att vinna kontroll över media. Media påverkar ggnom sin bevakning övriga institutioner i samhället.

I betydelsen som arena ligger massmedias makt i att avgöra vilka som får tillträde till offentlighetens scen. Inte mindre viktigt är massmedias inflytande över de offentliga aktörernas inbördes relationer. Att beskriva maktspel och beslutsfattande är att rekonstruera det nätverk av aktörer som förenas genom motsättningar, samarbete, kompromisser och konflikter. Själva massmedias logik, sättet att berätta om verkligheten, ingriper och förändrar förhållandet mellan olika parter.

Konkurrerande maktcentra förhåller sig ingalunda passiva i förhållande till massmedia, utan verkar ofta aktivt för att på den massmediala scenen förbättra sin egen och försvaga motståndarens. Denna

position

massmedias betydelse som arena grundas på två förhållanden. För det första erbjuder massmedia aktörerna handlingsalternativ. Utspel, medieframträdanden och läckor är en väg bland andra att ta initiativ i exempelvis en förhandlingssituation. För det andra måste konsekvenser av olika åtgärder och handlingar, eller frånvaro av handlingar, ofta bedömas efter massmediernas behandling och utvärdering.

Dessa två aspekter hänger ofta samman. Massmedia erbjuder såväl handlingsalternativ som bedömningar. Fenomenet kan studeras inom politiskt beslutsfattande, i relationen mellan olika partsintressen såväl som i förhandlingsspelet mellan stat och organisationer.

Inte minst i tider av minoritetsparlamentarism utgörs politiskt beslutsfattande av ett förhandlingsspel. Regeringen tvingas förankra sina förslag hos åtminstone något Partier utanför regeringen har

oppositionsparti.

chans att vinna parlamentariskt inflytande i åtminstone en del av sina frågor.

Att ett sådant parlamentariskt maktspel äger rum är därför helt naturligt. Däremot är det inte fullt så självklart hur spelet äger rum. Mer än ett forum står till buds: informella överläggningar mellan och

partiledare andra partiföreträdare, utskottskompromisser, överenskommelser i kommittéer och andra eller, rent undantagsvis, i riks-

beredningsgrupper

dagens kammare. Härtill kommer så massmedia som ett forum för egna utspel och reaktioner på andras. En politikers slutliga ställningstagande blir sedan beroende av en bedömning av konsekvenserna för det egna partiet på den parlamentariska arenan, väljararenan, den interna partiarenan och mediearenan.

Betydelsen av massmedia i detta avseende skall inte omedelbart överdrivas. Trots den intensifierade bevakningen förs mycket av detta parlamentariska förhandlingsspel bakom lyckta dörrar. l många fall ligger det i de inblandades intresse att inte låta sina förhandlingstrevare och utkast bli allmänt kända. Särskilt i fall då flerpartiöverenskommelser innebär kompromisser i förhållande till vallöften och programmatiska uttalanden föredras den försiktiga tystnaden.

Massmedias betydelse i det politiska spelet medför också att tempot i beslutsprocesser trissas upp. Genom massmedia har politiker fått möjligheten att snabbt ”gå ut”, ta initiativ och ställa motparter inför ett fait accompli. Å andra sidan kan en berörd part uppleva situationen som att antalet frihetsgrader minskas. Tvånget att hela tiden vara beredd att reagera, att vara till hands, att kunna ”ge besked” leder till snabba ställningstaganden och därmed till läsningar som inte alltid varit avsedda. Risken för att en skall snett” ökar.

förhandling ”gå

De svenska avtalsrörelserna illustrerar massmedias ökande betydelse. På 1950-talet utövades makten över svenskarnas löner av två parter, LO och SAF. Några få män överlade innanför stängda dörrar. Först efter den avslutande ”nattmanglingen vidarebefordrade tidningar och radio vad utfallet blivit. Idag bestäms löneavtalen i en Iångdragen och svåröverskådlig process med en mängd inblandade aktörer.

För de förhandlande parterna kan spelet på massmediescenen ge avgörande fördelar. Kampen om opinionen är en betydelsefull del av lönekampen. Fördelarna med framgångsrik opinionsbildning är uppenbara. En facklig organisation kan direkt påverka arbetsgivaren, men också öka mobiliseringen bland de egna medlemmar. Inte minst viktigt är spelet kring tredje man”. Att framställa motståndaren som ett hot mot allmänintresset är att göra allmänheten till sin allierade i lönekampen. Parterna i avtalsrörelsen arbetar därför med en stor uppsättning medel för att påverka opinionen.

Den fria marknaden och den planmässiga staten är två teoretiska renodlingar som sällan eller aldrig återfinns i verkligheten. Samhällets faktiska maktprocesser avgörs i stället av ett spel mellan olika intressegrupper som förbinds i mer eller mindre komplexa nätverk. Särskilt i de nordiska länderna har många beslut och avgöranden kommit att bestämmas i för-

Opinionsbildningen 65

mellan olika I stället för lärobokens bild av politisk handlingar parter. beslutsfattandet i planering och målstyrning ger en studie av det faktiska näringspolitiken bilden av en förhandlingsstat där utfallet bestäms under informella överläggningar mellan politiker, tjänstemän och storföretag. Mycket talar emellertid för att förhandlingar som metod att lösa sociala konflikter blir svårare att tillämpa. En och politiska på många områden orsak är den starka tillväxten i antal problem och aktörer. Förhandlingsmodellen med relativt få och överblickbara lämpar sig bäst för en situation problem och med relativt få berörda intressen. Ju fler problem som trängs på dagordningen och ju fler parter som skall rymmas kring förhandlingsbordet desto vanskligare blir det att inom rimlig tid komma till ett resultat som tillfredsställer de berörda. skäl till svårigheter är kon-

Ett annat viktigt överläggningsmetodens

flikten mellan förhandlingar och offentlighet. Det är sällan som en förhandling gynnas av offentlighet. Den ömtâliga process varigenom parterna söker jämka samman sina krav till en för alla acceptabel kompromiss kan ofta störas om förhandlingen ges offentlighet. För en enskild part blir det därför ofta ett dilemma huruvida man skall chansa på att via selektiva läckor försöka gynna sin position samtidigt som man då också riskerar Erfarenheterna från 1980-talet är att hela förhandlingen går i stöpet. härvidlag entydiga, nämligen att offentlighet och massmedia i väsentliga avseenden förhandlingssystem och konhåller på att förändra etablerade

fliktlösningsmodeller. metoden att genom personifiering och tillspetsning

Den journalistiska ofta bedöms med skildra sociala konflikter leder till att aktuella problem från de berörda, de drabbade osv. Enskilda särintresutgångspunkt sen tenderar därmed att få en gynnad och framskjuten plats. Däremot sämre för att skildra större samband och lämpar sig massmedielogiken Mediernas arbetssätt befrämjar särintressen och pargenerella principer. tikularism. Massmedia ökar i betydelse som alternativ arena för parter i beslutsprocesser och förhandlingar. Tillträdet till denna offentliga scen ligger dock utanför deras kontroll. Media har makten att såväl regissera som att recensera dramat. Massmedia bosätter rollerna och bestämmer deras inbördes relationer. Media skapar vinnare och förlorare. Den logik som utmärker massmedias sätt att skildra verklig-

speciella

heten förstärker i samhället till benägenheten att göra olika grupper i konflikter. Journalister kan aktörer och parter exempelvis provocera institutioner sin sak att reagera genom att inbjuda en part att presentera och därmed skapa en obalans. Motparten tvingas då ut för att försvara sig och konflikten är ett faktum. uppträdande på massmedias scen förutsätter två steg, Ett framgångsrikt inte bara att få tillträde utan också att få en gynnsam bedömning. Massmedias makt kommer att bestämma vad som här till uttryck i möjligheten skall betraktas misslyckande. I rollen som som framgång respektive recensent massmedia som domstol i konflikter mellan parter. uppträder

66 Opinionsbildningen

Det är till yttermera visso en domstol som både skriver och lagarna

tillämpar dem.

Medias roll som domstol är ett uttryck för uppgiften att fungera som oberoende granskningsinstans, som Massmedias en tredje statsmakt. ökade inflytande härrör inte minst från denna roll som dömande makt. Det förhållandet att massmedia får en större betydelse för relationerna mellan samhällets olika för medias intressegrupper gör att utrymmet makt ytterligare ökar. Risken för gynnande respektive missgynnande av olika parter tilltar. Från medborgarens perspektiv blir en central fråga i vilken mån media förmår uppfylla kravet på opartiskhet. Det är inte säkert att massmediebildens konflikt överensstämmer med de faktiska och åsiktsskiljelinjer motsättningar som finns i samhället. behöver En sådan snedvridning emellertid inte vara ett resultat att av öppen partiskhet i den meningen den ena eller andra parten medvetet gynnas. Den största risken är snarast berättarteknik att massmedielogikens leder till en Tekniken att ofullständig skildring av pågående konflikter. dramatisera genom personfixering, konfrontation och i tillspetsning svart/vit-konflikter innebär att offentligheten koncentreras till ett fåtal uppmärksammade aktörer. Partiskheten blir därmed inte direkt, utan snarare indirekt. Vissa parter och intressen definieras bort. Presumtiva aktörer och latenta intressen Den mediebestämda görs därmed osynliga. konflikten får därmed sin största det som den inte betydelse genom skildrar.

2.3.4 Ett ömsesidigt beroende

Att massmedias skildring av verkligheten på olika sätt påverkar samhället i övrigt är oomtvistligt. Däremot är det inte lika självklart att massmedieinstitutionerna själva har fullt inflytande över medieinnehållet. Frågan om vem som har makten över medias innehåll, media eller utomstående aktörer, är lika central som omstridd inom massmedieforskningen. En grupp forskare riktar uppmärksamheten mot de redaktionella medarbetarna. Media förutsätts ha tillgång till en strid ström av information och nyheter. Journalisterna antas ha en betydande frihet att välja och presentera nyheter. Journalisternas nyhetsideologier, principer för nyhetsvärdering eller allmänna värderingar får därmed stor betydelse för slutresultatet. En annan skola hävdar emellertid att journalisternas handlingsfrihet är starkt kringskuren. Tidsbrist, dåliga ämneskunskaper och svårigheter att få fram information placerar journalisterna i ett underläge i förhållande till källorna. Man har till och med talat om ”källornas Makten tyranni”. över innehållet ligger därför snarare hos de omskrivna än hos de skrivande. Ett slags tredje ståndpunkt företräds av dem som snarast betonar samspelet och det ömsesidiga beroendet mellan källor och journalister. Gra-

den av inflytande hos de olika parterna anses variera med den aktuella

förhandlingsstyrkan.”

Det rör sig här om tre teorier som knappast bör ses som varandra uteslutande Graden av självbestämmande bör i

hypoteser. journalistiskt

stället betraktas som variabel. Under vissa betingelser kommer källornas dominans att vara större. Under andra arbetsvillkor vidgas utrymmet för självständiga redaktionella principer. En avgörande faktor är mediernas har och inre organisation. Ju större tidspress, ju färre resurser medierna besitter, desto större blir beroendet av ju sämre kunskaper journalisterna källorna och samhällets olika maktcentra.” En granskning av nyheterna i 17 svenska nyhetsmedier en godtyckligt vald dag (den 30 mars 1989) visade det nära samband som råder mellan massmedierna och samhällets etablerade institutioner.” Den aktör som dominerar innehållet är kategorin Företrädare för de stora

myndigheter.

byråkratierna utgör joumalisternas främsta källor. En undersökning av urvalet av artiklar på debattsidorna i huvudstadens morgontidningar gav ett likartat resultatzo Över 60 procent av de publicerade artiklarna med kommer från skribenter

organisationsanknytning

tillhörande och högskolor. Det är i första riksdag, regering, myndigheter hand det officiella till tals på debattsidorna. De Sverige som kommer författarna chefer, ordförande eller andra publicerade är oftast politiker, företrädare för stora institutioner. Däremot ytterst få artiklar

publiceras

av artikelförfattarna utgjordes av från privatpersoner. Över 80 procent män. står i ett beroendeförhållande till, reflekterar och Dagens massmedia förstärker den rådande maktstrukturen. Men beroendet mellan massmedia och andra maktcentra är ömsesidigt. Andra delar av samhället påverkas av massmedias arbetssätt. Massmedia har med sitt speciella sätt att skildra kommit att få en betydelse för

verkligheten genomgripande

såväl enskilda människor som kollektiva institutioner. Media är inte en neutral kanal” som oförändrat förmedlar andras budskap. Media har ett eget språk. Som varje språk har makt över tanken påverkar också media den verklighet som skildras. Massmedias makt beror sålunda delvis på att andra delar av samhället metoder. Det ofpåverkats av och själva börjat använda journalistiska samtalet står därför under fentliga språket och därmed hela det offentliga ett starkt, indirekt inflytande av massmedia. I ett avseende är det fråga

17. Se norska maktutredningens rapport om massmedier, NOU 1982:30. Jfr även Kent Asp, Mäldiga massmedier, Akademilitteramr, Stockholm 1986. För en översikt över forskningsläget, se Monika Djerf, Massmedier och beslutsfattare: En litteraturstudie.” Maktutredningcn, rapport 24, 1989. Se även Mark Fishman, Manufacturing the News, University of Texas Press, Austin 1980. 18. Johan P. Olsen, red., Meninger og makt, Universitetsforlaget, Bergen 1980, s. 40. 19. Undersökningen redovisas i Jan Ekeerantz & Tom Olsson, Mellan makt och marknad: En studie av nyhetsjournalistiken. Maktutredningen 1990. 20. Se Petersson & Carlberg 1990, s. 176 ff.

om en självförstärkande process. Massmedia utnyttjar källor som i sin tur utnyttjar medias logik. Man kan därför tala om en dubbel mediavridning.

2.4 dilemman

Opinionsbildningens

Demokratins ideal innebär att makten över tanken skall ligga hos individen själv. Autonom opinionsbildning förutsätter egna tankar över anammade idéer. Kravet på kritisk reflektion och debatt gäller inte endast enskilda medborgare utan även kollektiva institutioner.

Det är vanskligt att dra några entydiga slutsatser om hur massmedias arbetsmetoder påverkar informationens kvalitet och därmed den demokratiska processen. Problemet sammanhänger inte minst med de många och oftast svårförenliga Ibland rör det sig

krav som ställs på massmedia. om genuina målkontlikter. Massmedias arbete bör ses mot bakgrund av ett antal sådana fundamentala dilemman.

Massmedia skall exempelvis å ena sidan sträva efter allsidighet och saklighet, men skall å andra sidan samtidigt verka som en aktiv och självständig granskare. Då granskarrollen drivs till sin yttersta spets kommer journalisten att koncentrera sig på ett enda problem

och intaga opponentens, kritikems och åklagarens roll. Media blir här en motpart.

Från medborgarnas och massmediekonsumenternas synpunkt uppstår här ett problem. För det första medför granskningen att den önskvärda allsidigheten i det totala informationsflödet blir lidande. För det andra är det oklart vem som skall dra slutsatser av granskningen. Journalisten, avslöjaren, förvandlas lätt till en part i målet, som drar sina egna slutsatser. Den autonome medborgarens krav är dock att få en allsidig redogörelse, med alla parters argument, för att själv kunna ta ställning.

Kravet på massmedias integritet innehåller också en inbyggd spänning. Den starka kollektiva kraft som utvecklas när drevet går, när alla nyhetsmedia i en självförstärkande process jagar samma nyhet, innebär att massmedias självständighet förstärks gentemot andra institutioner i samhället. Denna medias yttre integritet kan emellertid hamna i motsatsställning till den enskilda redaktionens eller den enskilde journalistens integritet gentemot övriga medier och mot yrkeskåren som kollektiv.

Genom mediernas speciella berättarteknik metoder

har journalistiska fått stor genomslagskraft. Massmedias sätt att tolka och skildra verkligheten har vunnit insteg i många andra delar av samhället. Massmedielogikens tillspetsande och dramatiserande teknik innehåller emellertid från medborgarsynpunkt en blandad välsignelse. Å ena sidan ökar tillgängligheten och förståeligheten, men å andra sidan ökar även risken att informationen blir otillräcklig, snedvriden och manipulerad .

Själva idén om fri opinionsbildning är i själva verket motsägelsefull. Demokratins metod är att genom kritisk diskussion lösa problem. Diskussionen förutsätter ett fritt utbyte av argument och sakskäl. Men just det faktum att opinionsbildningen är fri innebär samtidigt att det inte

Opinionsbildningen 69

heller eller förhindrar finns något som hindrar yttranden som motverkar medborgarens möjlighet att fatta egna, rationellt grundade beslut. Yttrandefriheten tolererar även Det yttersta försvaret för yttrande-

propaganda.

frihetens av Det är främst kritisk

princip utgörs yttrandefriheten själv.

diskussion och debatt som kan åstadkomma de förutsättningar som gynnar kritisk diskussion och debatt.

2.4.1 Massmedia, demokrati och samhällsutveckling

För att kunna bedöma massmedias betydelse för förverkligandet av idealet måste vidgas. Har den allmänna om fri opinionsbildning perspektivet samhällsutvecklingen förstärkt eller försvagat medborgarnas möjligheter till självständig åsiktsbildning? l-lur har massmedia påverkat utvecklingen? Att söka sammanfatta de stora dragen i samhällets aktuella förändring framtvingar givetvis en förenkling och en koncentration till några stora huvudtendenser. samhällsutvecklingen kan betraktas från två utgångsdels i dels från den institutionella nivån.

punkter, medborgarperspektiv,

förhållande till den representativa demo- När det gäller medborgarnas kratin finns det flera tecken på problem. Valdeltagandet har minskat något och de etablerade partiernas förankring i väljarkåren försvagas. Dessa tendenser kan emellertid inte tas till intäkt för en allmän slutsats har minskat. Tvärtom finns att väljarnas politiska engagemang generellt det numera otvetydiga belägg för att medborgarnas kunskaper, självstänoch aktivitet under ett antal årtionden har ökat. dighet, självförtroende Helhetsbedömningen måste därför bli att förändringarna på medborgarinneburit att samhällsutvecklingen från denivå i väsentliga avseenden mokratisynpunkt måste bedömas positivt. Att sammanfatta nivå är minst lika utvecklingen på institutionell bedömas, även om det vanskligt. Här skall egentligen endast ett problem rör sig om en för det öppna pluralistiska samhället avgörande aspekt. Den allmänna tanken på maktbalans förutsätter att det finns en mångfald, konkurrerande maktcentra. och kritiken Den ömsesidiga granskningen avses fungera som ett självkorrigcrande system som förhindrar uppkomsten av en enda dominerande maktelit. Kontrollmakten åstadkoms inte minst genom en öppen och livaktig samhällsdebatt. Trots den formella offentlighetsprincipen har det reella beslutsfattandet i 1900-talets Sverige många gånger ägt rum utan offentlig insyn. Sättet att lösa konflikter och har bland genom sam förstånd kompromisser annat medfört att ett relativt litet antal kunnat avgöra och

partsföreträdare

därmed också få medansvar för de kollektiva besluten. Vad som vunnits och förankring har delvis förlorats i intresserepresentation legitimerande har därmed i insyn, granskning och debatt. Det svenska beslutssystemet kommit att karaktäriseras av en jämförelsevis svag kontrollmakt. under det senaste kvartsseklet har i dessa avseenden Utvecklingen inneburit Den offentliga debattens gränser har viden klar förändring.

gats. Auktoriteter och etablerade institutioner ifrågasätts på ett annat sätt än tidigare. Dagens beslutsfattare granskas hårdare än för bara en generation sedan. Motrnakterna har stärkts. Det till de gamla institutionerna är därför berättigat att dra slutsatsen att Sverige har förändrats i plura-

listisk riktning.

Om dessa allmänna observationer är korrekta blir slutsatsen att samhällsutvecklingen på såväl medborgarnivå som institutionell nivå från demokratisynpunkt måste bedömas som positiv. Det förefaller obestridligt att massmedia, vid sidan av andra faktorer, haft en betydelse för båda de observerade självständig utvecklingstendenserna. Medborgarnas ökande kan delvis hänföras till den kompetens stigande informationsnivån. Rollen som kritisk granskare av de etablerade institutionerna har inte minst kreerats av massmedia. Nästa fråga blir vad är till att massmedia fått denna

förklaringen

ökande betydelse. Även här måste inskränkas till

bakgrundsteckningen

några få drag i utvecklingen. Den generella samhällsförändring som innebär att information får en alltmer central inte unik plats är givetvis för Sverige. Det finns dessutom anledning att fästa uppmärksamheten på en sociologisk Framväxten av en alltmer

förklaringsfaktor. självständig

och självmedveten profession har spelat stor roll. Journalistkårens tillväxt och skarpare identitet har otvivelaktigt bidragit till att stärka massmedias oberoende gentemot andra delar av samhället. Så skulle denna kunna avslutas i relativt skildring ljusa färger. Moderna massmedia har en framgångsrik historia. Media tillhör numera de centrala institutionerna i den svenska maktstrukturen. Massmedia har förändrat både individemas och institutionernas liv. Men frågan är om ett nytt skede inte redan inletts. Massmedias stora framgångar utspelades framför allt under en period från mitten av 1960talet till 1980-talets även i slut. Det är ingalunda givet att utvecklingen fortsättningen går samma väg. Tvärtom finns det idag starka tecken på att betingelserna för medias arbete snabbt håller på att förändras. Paradoxalt nog håller massmedia på att falla offer för sin egen framgång. Just de två som massmedia verksamt

utvecklingsprocesser bidragit

till att driva fram hotar att underminera medias egen makt. Medborgarnas växande engagemang och kunnighet gör att kraven på information snabbt stiger. Kunskapsbildning är i mångt och mycket fråga om en självförstärkande process. Traditionella nyhetsmedier får hårdare konkurrens. Medborgarna ges tillgång till allt fler vägar att söka kunskap. Många medborgare blir kunnigare än journalisterna. Precis som väljarna överger sina gamla partier kan morgondagens läsare, lyssnare och tittare finna att traditionella massmedier inte längre fyller deras krav. Den tid är nu över då oförberedda beslutsfattare överraskades av pigga, nyutexaminerade joumalisthögskoleelever. På ett par årtionden har alla stora företag, myndigheter förstärkt sina inoch organisationer kraftigt formationsresurser. Makthavama har, inte sällan genom egna dyrköpta erfarenheter, lärt sig hur moderna massmedia arbetar. Idag är det snarast

Opinionsbildningen

Massmedias logik innebär ett relativt schablofråga om en motoffensiv. niserat och därmed förutsägbart sätt att bevaka och berätta. Makthavama

sina kunskaper för att försöka har lärt sig medias språk och använder

utnyttja och manipulera journalister.

Dagens massmedia står därför inför en dubbel utmaning. Medborgarnas anspråk stiger. Makthavarna utnyttjar mcdia för sina egna syften.

Det finns sannolikt inget standardrecept för hur en förnyelse av dagens massmedia skulle kunna åstadkommas. Möjligen kan en lärdom dras från den allmänna skärper såsom kritik och

samhällsutvecklingen. Ingenting granskning. Kanske är ett av massmedias största problem den relativt svaga debatt som finns om massmedias roll i samhället. Vem granskar granskaren?

Visserligen förs det en intern debatt i journalisternas egna organisationer och grupper av journalister söker sig nya vägar. Även utomstående institutioner mer aktivt. Massmedia är

har börjat granska medias innehåll föremål för viss forskning, även om denna ofta ägnas åt problem som har mindre relevans för de frågor som här diskuterats.

Dessa olika former för av massmedia måste ändå betraktas

granskning

som embryon. Med tanke på massmedias centrala position i dagens samhällsliv frånvaron av en aktiv och

är det mest anmärkningsvärda nyskapande massmediekritik.

Genussystemet 73

3 Genussystemet

[berättelsen om den svenska modellen, kan man, trots den statiskhet som vilar över den, skönja en höjdpunkt som inträffar någon gång mellan 1955-1970.] Då var de flesta modelldrag på plats, då fungerade demokratin på svenska - till trots att den kvinnliga politiska

representationen

inte uppgick till mer än 12-15 procent mot nuvarande dryga 40 procent.

Också i maktutredningens direktiv finns denna historieskrivning utan kvinnor. Det innebär inte att problemet med kvinnor och samhälle uteslutits som ett forskningsområde. Men kvinnors strukturellt lägre sociala status kopplas inte ihop med bekymmer kring demokrati och styrning utan med bekymmer kring resurssvaga medborgare. Så förvandlas maktfrågan mellan könen till att bli ett socialt problem:

Fördelningen av de resurser som påverkar medborgarnas möjligheter att hävda sina rättigheter i olika sammanhang, individuellt och kollektivt, är därför ett centralt studieområde. Kvinnornas ställning bör särskilt uppmärksammas. Det gäller också grupper som av olika skäl kan antas vara mindre gynnade än andra, t.ex. invandrare. Ofta kan brister iolika resurser - t.ex. ekonomi, kunskap och självförtroende - sammanfaller

Det är dessa mindre resurser som uppenbarligen gör att kvinnor har en (ständigt på nytt statistiskt redovisad) sämre ställning på arbetsmarknaden, både vad gäller löner men också arbetsmiljö i vid mening, t.ex. utvecklingsmöjligheter. Det är utifrån samma resurstänkande som man finner förklaringen till att kvinnor alltjämt är underrepresenterade i politiken, i de stora organisationerna och inte minst i näringslivet? Bakom detta resurstänkande finns emellertid inte någon tydlig eller redovisad idé eller teori om varför det förhåller detta sätt, vilket innebär att

sig på

resursidén som ”förklaring” till kvinnors sämre sociala och ekonomiska och politiska läge kan verka fördöljande. Kvinnors bristande resurser kan

1. Detta kapitel är skrivet direkt för huvudrapporten av Yvonne Hirdman. En mer

utförlig version kommer att publiceras i bokform under nästkommande år under

titeln Den andra kompromissen: Om förhållandet mellan kvinnor och välfärds-

stat. 2. För fakta om kvinnors ställning, se Kvinno- och mansvärlden. Fakta om jäm-

ställdheten iSverige 1986, statistiska centralbyrån, Stockholm 1986, vidare Inga

Persson, The Third Dimension - Equal Status Between Swedish Women and

Men, i Generating Equality in the Welfare State: The Swedish Experience,

Universitetsforlaget, Oslo 1990; Christina Jonung & Inga Persson, Kvinnors roll

i ekonomin: Hushållsproduktion, marknadsproduldion och jämställdhet. Bilaga

23 till långtidsuuedningen 1990

74 Genussystemet

uppfattas som en fråga om något otillräckligt, ett tillkortakommande, men inte ”systemets” utan snarare kvinnornas.

3.1 Den icke hinder

problematiserande inställningens

Direktiven följer emellertid en gängse mall och därför att denna mall är så förhärskande, ska den kort analyseras. Ett pedagogiskt exempel utgör den nyligen publicerade rapporten Ojämlikheten i Sverige”.3 I en kommentar till siffror som visar på kvinnors lägre status, skriver författarna:

Vilka förklaringar kan det då finnas till dc skillnader som i en del fall finns mellan mäns och kvinnors levnadsförhållanden? Det finns förstås inget generellt svar på frågan utan detta skiftar beroende på det studerade området. Många olikheter torde kunna förklaras av tradition. Men också livsstil, intressen, biologiska skillnader, arbetsdelning, arbetsmiljö mm är delar i ett komplext mönster som tillsammans påverkar hur kvinnor och män lever och väljer att leva sina liv. Från det gamla patriarkaliska bondesamhället med dess könsbundna arbetsdelning och rollfördelning lever fortfarande många traditioner kvar som förklarar mycket av den könssegregation som finns på dagens arbetsmarknad.

Hur fungerar en sådan förklaring? I all sin enkelhet kommer den att verka och förhindra mellan

förtryckande en förändring av maktrelationen könen och det av följande grunder:

1. De skillnader mellan män och kvinnor, (på arbetsmarknaden, vad gäller politisk representation, i ekonomin etc.) som man redovisar, framställs som relativt bagatellartade.

2. Man avvisar gencralitet, dvs. det systematiska mönster som kvinnoforskningen redovisar (”det finns förstås inget generellt svar”).

3. När man redovisar skillnader i status, ekonomi, på arbetsmarknaden etc. mellan kön, talar man inte i termer av ojämlikhet utan om ”olikheter. Detta ordval är strategiskt, ty det innebär att här inte föreligger ett maktförhållande. Uttryckligen skiljer man pâ annat håll i rapporten mellan olikhet och ojämlikhet, där det förra sägs vara mer positivt och beroende av eget val.

4. De förklaringar man ger på denna ”olikhet” lider av ett tydligt

olikhet därför att det finns en olikhet, i

cirkelresonemang: uppstår

livsstil, intressen, arbetsdelning och arbetsmiljö. Dock där finns ganska

3. Joachim Vogel, Lars-G Andersson, Uno Davidsson & Lars G. Häll, Ojämliklzeten

i Sverige. Utveckling och mdäge. Levnadsförhållandena 1975-85. Rapport 51.

Statistiska centralbyrån, Stockholm 1987 (cit. s. 316). Jfr 90-ta1spr0gramntet-

en debattbok om arbetarrörelsens viktigaste frågor under 90-talet, Tiden, Stock-

holm 1989, för samma oproblematiserande inställning, där klasskonflikten

dominerar och där man endast adderat kvinnor. Se t.ex. s. 16: ”arbetet för en

rättvis och klasslös fördelning ska förstärkas. Åtgärder för att minska klyftor och

orättvisori arbetsliv, förmögenhet och boende samt mellan män och kvinnor står

högst på dagordningen.

Genussystemet 75

ohöljt den ”traditionella” förklaringen med stort F (legitimation nr l):

biologin.

5. Dessa resonemang kompletteras med en annan vardaglig förklaring: den eventuella ojämlikheten beror på traditioner från bondesamhället, dvs.skulden” finns i historien, som

inte i nuet. Det är ett resonemang anger en lösning:

6. dvs. en implicit evolutionistisk föreställning om utjämnning, som snarast automatiskt kommer att inträffa.

3.1.1 Det teoretiska hindret

Till denna mall hör också mer eller mindre explicita könsrollsteorier. Det är lika viktigt att kritisera

dem, som det är att peka på det mer aningslösa fördöljandet av kvinnor under ”sociala frågor, eftersom teoribegrepp som könsroll numera4 av könens relation och dess-

ingår i vardagsförståelsen utom utgör underlag för politiskt handlande.

Det är framförallt följande teoretiska svagheter man pekat trots att

pårs

rollteorin talar om roller som (löst) pâhängda identiteter, vilar den ändå på en (ofta osynlig) biologisk deterministisk grund och hela maktaspekten, den ojämlika relationen mellan könen förs bort på ett sätt som inte sker med andra inärvda stratifieringar. Rollbegreppets förklädda oskyldighet blir ändå tydligare när man påminns om att vi ju inte talar om rasroller eller klassroller nationalitetsroller). Där

(och man kan tillägga har sociologerna och arbetar med maktaspekter. Könsrolls-

accepterat teorier undviker makt - kvinnoroll och mansroll

är lika (fast olika) storheter. Teorin blir därmed i grunden beroende av en funktionell” dikotomi, som indirekt härleds ur naturen, varvid följer att en eventuell strukturering av kön knappast har sociala orsaker.

Med denna enkla dualism: mansroll och kvinnoroll reduceras och förenklas vidare komplexiteten mellan könen: alla kvinnor ordnas in under den kvinnliga könsrollen och alla män in under den Dessa

manliga.

enhetliga roller skapar normativa stereotyper som man sedan kan använda som rikslikare och finna avvikare” till. Kritiken gäller därmed också teoriernas beroende av en normativ stereotyp och dess systematiska feltolkning av motstånd.

Mallen, antingen i dess enkla, oproblematiserade form eller i en könsrollsinpackning, har som framgått en mycket tydlig funktion”: den håller männen strikt utanför och den koncentrerar förklaringen till kvinnor, som resurssvaga och - mer eller mindre uttalat- sin egen svaghets orsak.

4. Det är viktigt att understryka att denna kritik gäller begreppet; nutida använd-

ning, eftersom könsrollsteorier i början av 1970-talet hade en direkt ifrågasät-

tande, radikal användning. 5. Följande bygger till stor del på kritiken i R.W. Connell, Gender and Power.

Society, the Person and Sexual Politics, Stanford University Press. Stanford

1987.

76 Genussyslemet

3.1.2 Om genussystemteorier

Inom kvinnoforskningen har man sökt utveckla nya redskap för att komma ifrån könsrollstänkandet. Så sker i den under senare hälften av 1980-talet expanderande genusteoretiska diskussionen? Om man knyter an till kritiken av könsrollsbegreppet ovan, kunde man säga, att vi med genusteorier strävar av samma status efter att skapa en kategori (eller en tankeskola) som klass, nationalitet och ras. Genus (eng. gender) är ett begrepp som betecknar ett kvalitativt språng, bort från stora enhetliga förklaringsmot mer inträngande försök att förstå de tydliga (liksom de mer system subtila) maktförhållande som finns mellan män och kvinnor och reproduktion av kvinnors underordning. Men det är också en benämning som inte står för en enda hård definition, utan i stället ett begrepp som kan användas som lösa inhägnader, där vi härbärgerar vissa förståelsen 1. En sådan inhägnad förståelse är att genus bör förstås som någonting mellan en människa och hennes omgivning, en betydligt mer hopsmält djupare förståelse av det kulturella arvet och de sociala systemens behandlingen, än en ”kvinno- respektive manstydelse för den mänskliga roll som hängs på en biologisk kropp. Genus bör också förstås som mer ”invecklat” kön, vilket är en dikotomistisk konän begreppet ”socialt struktion som klart av komponenterna ”soantyder att det är summan cialt + kön” som om det vore en enkel matematisk formel av l + 1 = 2. Genusförståelsen innebär att man inte förstår 1 och 1 som någonsin reellt existerande. Tvärtom finns de inte. Det finns bara ett 2. är att vi använder ordet genus 2. En annan sådan inhägnad förståelse formeras till sitt maskulina” för en hel process, enligt vilken människor eller ”feminina” får institutionella kongenus och att dessa formationer sekvenser. Denna process är inte en händelse, unik och inte återkommande. Tvärtom utmärks det samhälleliga livet av den genusformerande som genererar institutioner och artefakter, vilka i sin tur skapar processen ordning, mening och genererar ny legitimitet åt dessa genusformationer osv. 3. Däremot - och det är en tredje inhägnad förståelse - vad som är återkommande och som ger ett statiskt resultat, är att denna formering skapar hierarkier och olikheter. Genusskapandet utmärks av sin hierarkiserande att göra, skapa och forma olikhet

olikhetsproduktion: genom

mellan könen, kvinnlig underlägsenhet och skapas, görs och formas manlig överlägsenhet. Utmärkande för ”feminum, kvinnligt genus, är trots alla variationer i tid och rum och klass - sortens sekundära och

6. Avsnittet bygger på och är en vidare utveckling av Yvonne Hirdman, Makt och kön, i Olof Petersson, red., Makzbegreppet, Carlssons, Stockholm 1987 och Yvonne Hirdman, Genussystemet - teoretiska reflexioner kring kvinnors sociala underordning, Kvinnovetenskaplig tidskrift, 3 1988. Se vidare Joan Wallach Scott, Gender and the Politics of H istory. Columbia University Press, New York A Useful Category of Historical Analysis, och 1988, särskilt kapitlet Gender Gisela Bock, Womens History and Gender History: Aspects of an International Debate, Gender and History, 1, 1989.

Genussystemet 77

underordnade karaktär i förhållande till maskulinum”. Femininum kan förstås som maskulinums motsats,

både i en totalt negativ mening som det icke-maskulina och som maskulinums motsats, det som är annorlunda. Klassisk är uppdelningens legitimerande hierarki hos Aristoteles, där vi får kedjorna: man=ande=vithet/sperma/skelett:hårdhet och kvinna=kött=blod=mjukhet. Detta aristoteliska ordnande (alltjämt verksamt i nutida föreställningar om det kvinnliga”) visar oss att mellan femininum” och ”maskulinum” existerar ett beroende av fundamentalt slag utöver den återskapande sexualiteten, däruti att kön ingår som en av de viktigaste redskapen för meningsskapande ordning.

Att dela världen i kategorier (en grundform

av mänskligt tänkande som också kan kallas totemism) är uppenbarligen (trots poststrukturella program mot dikotomiernas herravälde) fundamentalt för mänskligt tänkande - man kan inte förstå ”vackert” om där inte finns ”fult, stort” om där inte finns ”litet” etc. Att det kvinnliga barnafödandet i alla mänskliga samhällen givit rikt material för ett totemistiskt tänkande

är givet. Det är naturligtvis också denna ”fatala” biologi som reproducerar arten som också ständigt reproducerar material för olikskapande.

Det förståelseskapandc kontrasterandet i symbiotiska par kompletteras med en annan tänkandets grundform, magin, dvs. det kausala tänkandet.7 Uppordningcn av människor i sorter skapar därmed också grunden för orsakskejdor: genom att vara sort A bör man vara på plats A och göra A-saker, äga A-egenskaper. Således fylls platser, sysslor och egenskaper av genus - så att platserna, sysslorna och egenskaperna i sin tur reflekterar genus tillbaka till kroppen: den som är på plats A och gör sak A måste vara en A-sort, med A-egenskapens Vad som här sker är att situationer/platser också blir bärare av genusessens”. Man kunde tänka sig att även om man gjort revolution mot genusfigurernas diktatur, så kvarstår situationernas essentiella tvång?

7. Se vidare Claes Gustavsson. Some Notes on lntentionality and Normativity in

Managerial Reasoning, i C. Gustafsson & L. Hassel red., Accounting and

Organised Action, Åbo Akademi Press, Åbo 1990. 8. Se här den fascinerande historiska studien av Rudolf M Dekker & Lotte C van

de Pol, The Tradition of Female Iiansvestism in Early Modern Europe, Mac-

millan Press, Hongkong 1989. För en briljant analys av situationens essentia-

lism se även Frank Tashlin, Bjärnen som inte var björn (l 946), En bok för alla,

1988. 9. Jämför Simone de Beauvoir, De bästa åren, Awe/Gebers, Falköping 1984. s.

180: Jag hade rätt i mitt fördömande av essentialismen och var redan då

medveten om vilka orättfärdigheter sådana begrepp som den slaviska folksjälen.

den judiska karaktären, den primitiva mentaliteten, det evigt kvinnliga kunde

leda till. Den universalitet jag bekände mig till förde mig emellertid långt bort

från verkligheten. Vad som fattades mig var begreppet siniation som ensamt

gör det möjligt att på ett konkret sätt definiera grupper av människor utan att

göra dem beroende av en utomvärldsli g ödesmakt.

Relationen mellan A och (icke A eller) B, man och kvinna, dessa två slag inom sorten människa, skapar en könens inordning, en genusordning. Denna genusformerande inordning i all sin föränderlighet och mångfald driver män och kvinnor in i olika rationaliteter, av social, kulturell och ekonomisk nödvändighet.

Ett sätt att systematisera dessa olika rationaliteter är att teoretisera i termer av genuskontrakt. Kontrakt ska här förstås som en osynlig relation, en övertagen, kulturellt nedärvd överenskommelse”, ett slags (tvångs)band mellan två enheter. Kontraktbegreppet har också använts inom kvinnoforskningen på helt olika nivåer, där t.ex. Hanne Haavind talar om parets kontrakt och Carole Pateman om ”det sexuella kontraktet” som den underförstådda, basen i det vetenskapliga sam-

självklara bör emellertid talet om det sociala fördraget] Begreppet genuskontrakt förstås i en annan kontext än ett socialt kontraktstänkande. Det bör vidare avgiftas från sin rationellt kalkylerande innebörd, dvs. som en ekonomisk transaktion mellan två parter - som ofta uppfattas som två lika stora enheter. Det bör i stället uppfattas som ett enkelt begrepp för en komplicerad verklighet som kan användas för att renodla och analysera mellanrummet (dvs. beroendet) mellan män och kvinnor och de idéer och föreställningar, de informella och formella regler och normer som genusfigurerna genererar/ade om mäns och kvinnors platser, sysslor och egenskaper i ett samhälle. Följaktligen kan dessa ”kontrakt” urskiljas på olika nivåer.

Om kontrakt förstås på detta vidare sätt, kunde man tala om abstrakta, ”filosofiska” genuskontrakt på de metafysiska tankefiguremas nivå - ett slags arkaiska genuskontrakt - dvs. olika samhällens arketypiska, mytiska, religiösa, vetenskapliga föreställningar om Man och Kvinna (t.ex. Aristoteles föreställning ovan, eller Bibelns Adam och Eva,) På en mer konkret nivå, i arbetet, i politiken, i kulturen - dvs. på en socialt institutionell nivå - kan begreppet användas för att dra fram ur självklarheterna” de genusformerade föreställningarna och situationerna. Slutligen kunde man urskilja en tredje nivå, en individnivå, där parets kontrakt - förvisso av de andra nivåerna - verkar. På den andra och

avhängigt tredje nivån opererar dessutom klasstrukturen, familjesituationen, åldern som formar genuskontrakten i en rik mångfald.

Trots denna mångfald skapar genus/in/ordningen och de många kontrakten” ett socialt mönster som vi kan se i varje samhälle, ett mönster som man kan kalla för ett genussystem och som utmärks av två ”lagar” eller logiker: 1) könens isärhållande och 2) den manliga normens primat.

har A (mannen) impregnerat tanke- På denna systemnivå genusfiguren och institutionsvärldar med sin ”mänsklighet”. I alltmer komplicerade samhällen institutionaliseras denna normalitet till ”lag”dignitet.

10. Hanne Haavind, Love and Power in Marriage,i Harriet Holter, red., Patriarchy

in a Welfare Society, Universitetsforlaget, Oslo, 1984; Carole Pateman, The

Sexual Contract, Polity Press. Cambridge 1988. Etymologiskt stammar ordet

från latinet con-txaetere: att draga samman.

Genussystemel

En illustration av denna järnhårda genuslag att där utgör det faktum, kvinnor börjar dominera ett tidigare helt manligt arbetsområde, sjunker lön och status och vice versa: där män kommer in på tidigare rena kvinnoområden tenderar de att likt grädden stiga mot toppen. Det feminina kapitalet, för att tala med Helga Nowotny” är inte konvertibelt, till skillnad från det ”manliga kapitalet”. Att den manliga normen inte alltid syns, beror på att könens isärhållande är så i detalj genomfört, att könens områden inte ens vidrör varandra - och därför kan hållas utanför det man jämför. Att den manliga normens primat råder innebär förvisso inte att det inte kan existera områden, där kvinnor, om de håller sig till kontraktet, dvs. är på sin plats och gör det de ska, inte uppskattas och kan åtnjuta s.k. ”makt i varierande grad - men det är sällan makt i en rumsliga förståelse, utan snarare ”makt” i betydelse viktighet, status. Ty denna förståelse av könens ordning visar en sak: att kvinnors position i samhället i förhållande till mäns, utmärks av deras mindre plats, inskränkta rörelsefrihet, kontrollerade handlingar. Kvinnoförtrycket utmärks just av kontroll av kvinnors rörelseförmåga: i det fysiska och det psykiska rummet. Det är utifrån sådan allmän empiri det finns anledning att hävda, att en maktförståclse mellan kön bör baseras på en uppfattning av makt som ett rumsligt begrepp: man kan formulera det så att A begränsar Bzs utrymme, A lägger beslag på/hindrar B:s rörelsefrihet, A tar plats på Bzs bekostnad. Vi får då ett aktörsperspektiv där människor onekligen handlar utifrån ”sina intressen” som dvs. ett maktperspektiv, inte står i motsätttning till det strukturella mönster, som en genusordning genererar. Ty mäns handlande, som A, utgår från deras intressen av att hålla platsen som ren från B i enlighet med deras gcnusrationalitet, diskuterades ovan. Men också mäns ”varande” - det självklara sättet att ta plats - kan då förstås som maktformerande utifrån ett icke intentionellt beteende. En förståelse av genusordningens imperativ skapar en kanske alltför stor förståelse för systemets reproduktion. Dessa ”ovedersägligheter” och deras avlagringar innebär onekligen, att både män och kvinnor i sina dagliga liv måste utgå från de föreställningar som finns, forma sina ”strategier” för rimliga liv i enlighet med dessa imperativ (dvs. utifrån sina olika genusrationaliteter) och följaktligen måste resultatet av dessa enskilda människors individuella handlande bli ett alltmer cementcrat genussystem med hård segregering och hierarkisering. Det gäller båda kön. Dessa olika genusrationalitcter, konkrctiserade i genuskontrakt, självklara att upprätthålla och lyda för den enskilda människan som försöker göra det bästa av det”, innebär för både män och kvinnor att de bidrar till ordningens upprätthållande. Att kräva revolt mot genusordningen - framförallt mot det feminina, - att vanmaktsskapande genuset bryta kontraktet, har i de flesta situationer varit direkt otänkbart.

ll. Helga Nowomy, Hur manlig är vetenskapen? K vinnovetenskaplig lidskriji, l, 1983.

Genussystemet

Hur kan man då förstå Har inte - kunde man provokativt

förändring?

- i denna form ersatt könsrollsteorin i så motto att säga genussystemet som genomsyrar den sociala det skapat en socialt fungerande dikotomi, praktiken och blir den sociala strukturen, så att en uppluckring är omöjlig? Nej, eftersom könens inordning i ett gcnussystem är en socialt/kulturell ordning, innebär det att det är öppet för störningar som ifrågasätter denna ordning. Det som framförallt stör genusordningen, är omständigheter av olika segregeringen kan slag som gör att 1) isärhållningen, tänkas bort 2) att den kan göras/levas bort. Vad det sedan är som gör att tanken kan tänkas, gränsöverskridandet fråga. Kvinnohistorien kan t.ex. kan göras, är framförallt en empirisk berätta att kvinnor dels som enskilda individer, när de varit protesterat, tillräckligt privilegierade för att kunna jämföra sig med sina manliga gelikar och som kollektiv när andra system ifrågasatt genuslogikema på När kvinnor, enskilda eller som kollekgrund av sin(a) interna logik(er). tiv, av olika anledningar kunnat eller tvingats inta mäns platser, har en kvalitativ l både det enskilda och det

möjlighet uppstått för förändring.

kollektiva fallet är det förvisso rent ”mekaniskt” - och

segregeringen

tanken på segregeringen som självklar - som måste brytas för att en förändring ska ske, dvs. för att den manliga normens primat inte längre har ”makt” att verka (dvs. inte längre upplevs som rimlig). Det verkar vara en rimlig hypotes att anta att trots att gcnussystem de icke desto mindre kan ha en mer självfallet aldrig någonsin är rena”, eller mindre Låt oss, med användandet av viktig plats i det totala sociala. Tönnies terminologi, anta att genussystemen i samhällen av s.k. Gemeinschaftskaraktär mer sociala, kulturella, ekoär viktigare, genomsyrande nomiska medan och religiösa system, och i den meningen ”funktionella, i s.k. Gesellschaft blir mer komplicerade och gcnussystem betydligt det som tidigare ifrågasätta. Det upplevs inte längre som meningsfullt, förhållanden, alltså rimliga sätt att förklara sammansågs som kausala hang. Genusformeringen blir problematisk i stället för att bli meningsär att den på grund av givande. Och anledningen segregerande principen andra sociala storheter, blir ifrågasatt.

3.1.3 Historisk bakgrund: den växande könskonllikten

Ett sådant tänkande får stöd av de senaste tvåhundra årens västerländska historia. Det moderna innebar att starka könsintegrerande

genombrottet

utvecklades. Det systemet hade i princip (dvs.

impulser kapitalistiska

inbyggd i sin logik) att inte bry sig om tidigare ordningar utan välja den arbetskraften, vilket kunde innebära att kvinnlig arbetskraft billigaste

kunde föredras.” ”Takter” var naturligtvis

En viktigare könsintegrerande den demokratiska idéer om människors jämlikhet oavsett ras, tanken,

och 12. Se t.ex. Anita Göransson, Från familj till fabrik. Teknik, arbetsdelning 1830-1877, Arkiv/Studentlitteratur, Lund 1988. s. ski/aning i svenska fabriker 59 f.

Genussystemel 81

samhällsställning eller kön. Det är också utifrån en sådan logik som den byggdes upp. Konsekvensen av tidiga kvinnoemancipatoriska agitationen denna den demokratiska tanken med dess inbyggda, ständiga utvidgning har beskrivits godtagit en demokratisk av Ernst Wigforss: ”Den som öppet likvärdighetsprincip kan inte efter sitt eget behag begränsa dess tillämpning till vissa områden?” (Och vi kan tillägga: eller till vissa människor.) inom en marxistisk innehåller således både

Uttryckt begreppsvärld

starka krafter - eller logiker. basen och överbyggnaden könsintegrerande Mot och hierarkidessa opererar således genussystemets segregerande serande logiker. Resultatet blev motsägelsefullt; det moderna samhällets utveckling innebar en ensidig utveckling av de manliga platserna, sysslorna och s.k. medan de kvinnliga platserna krympte - både relativt och egenskaperna, absolut; hemmen blir ”mindre”. Detta inte bara sker, det skapas genom handlande, där framförallt explicita föreställningar om de mäns(kligt) motsatta dikotomierna börjar spela en fundamental (och legitimerande) roll: så får vi t.ex. förståelsen av världen uppdelad i en s.k. produktiv och ekonomi, liksom uppdelningen av privat/publikt, där det reproduktiv tydlig manlig plats medan det publika, offentligheten är en mycket

”produktiva” och det

privata” ges en underordnad och dold plats. Det blir ”den stora världen” där en rad nya lönearbeten och karriä- ”publika” det manliga kollektivets demokratisering och erövrer ensidigt förstärkte lilla livet” däremot blir det underordnade, den ring av social makt. Det oproblematiserade (bortglömda) förutsättningen. Vi får vidare en expansion både i det fysiska och psykiska rummen - detta är de stora upptäcktsresandenas, den imperialistiska inledningens och de naturvetenskapliga heroernas tid. Det var starkt utvidgande rörelser som återigen på ett medvetet och uttalat sätt var förbehållna män. mycket Vad som är alldeles skedde uppenbart är att denna manliga utvidgning under ständig legitimering; som motvikt skapades explicita kvinnliga

glorifierades: som

platser, där hemmet i både fysisk och abstrakt mening gyllene fågelburar hölls de upp mot de högre ståndens, finare folks unga ” flickor - och blev oåtkomliga hägringar för det växande proletariatets döttrar. Men, och vi ser dialektiken, vi får också en emancipatorisk rörelse, med såväl män som kvinnor, som kräver att platserna blir mindre

13. Ernst Wigforss, Socialism i vår tid, Tiden, Stockholm 1952, s. 21. De socialdemokratiska kvinnorna använde sig av detta argument. Se Yvonne Hirdman, The Swedish Welfare State and the Gender System: A theoretical and empirical sketch, maktutredningen. engelsk rapport 9, 1987.

82 Genussystemet

exklusivt manliga, som kräver att den moderna inkluderar expansionen kvinnor (i vart fall vissa

kvinnor).“

På detta förenklade teoretiska plan kunde man alltså urskilja triangel-

dramat industrialism/lcapitalism, demokrati där mot-

och genussystem, sättningen mellan könens och könens finns in-

integrering segregering

byggd. Och vi ser då att denna spänning blir en drivkraft för förändring, ty utmärkande för det moderna blir en kronisk könskonflikt som så att säga pockar på formandet av nya genuskontrakt, grunden för ett moderniserat genussystem, interoch som självfallet därigenom, samtidigt, agerande bidrar till att forma samhället. Vi kan också säga att denna könens relationskonflikt blir alltmer akut (också i den meningen att den kommer att angå allt fler människor) ett samhälle ju mer könsintegrerat är. Vad som sker är nämligen att den manliga normens lag hela tiden illumineras på nytt och på nytt - den döljs inte på samma sätt som i ett traditionellt hårt fysiskt strukturerat, isärhållet samhälle. Det skulle kunna formuleras än mer paradoxalt: rörelseju mer makt i betydelse frihet i både materiell och immatcricll bemärkelse som kvinnor får i ett samhälle, desto mer blir könens konflikt problematisk, också som en

social ”fråga.

Ser man närmare på denna konflikt urskiljs två former: 1. Konflikten uppträder därför att kvinnor kommer in på mäns områden, gör mäns arbeten, kräver mäns rättigheter (eller, nota bene, förväntas kunna göra det) - dvs. mönster genussystemets ifrågasätts. Ty integrering innebär att båda kön är på samma platser, gör samma saker

och följaktligen

har samma egenskaper. Därmed ifrågasätts den manliga normeringens logik. Könens fundamentala likhet, dvs. artens gemensam-

ma ”mänsklighet” konflikt?”

blir de facto uppenbar. Det är likhetens 2. Men konfliktnivån ökas också, därför att integrering konfliktfyller den fysiologiska skillnaden mellan man och kvinna. Den skapar en ”olikhetens konflikt”, eftersom bara kan/kunde tillåtas

integrering på

mäns villkor, ”som män. Den biologiska olikheten blir därmed

något

utmanande, eftersom den så illustrerar att samhällets olika insti-

tydligt

14. Hirdman 1987; Yvonne Hirdman, Att lägga livet tillrätta: Studier i svensk folkhemspolitik, Carlssons, Stockholm 1989; Helga M. Hernes. Welfare State and Women Power. Norwegian University Press, Oslo 1987. Se vidare Christina Florin, Kampen om katedern. F eminiserings- och professionaliseringsprøcessen inom den svenska folkskolans lärar/cår 1860-1906, Umeå universitet, 1987; Rickard Evans, K vinnorörelsens historia i Europa, USA, Australien och Nya Zeeland 1840-1920, Liber, Stockholm 1979. 15. Likhetens konflikt kan illustreras med förbud för kvinnor att nattarbeta (inom vissa yrken) = den s.k. skyddslagstiftningen, rösträttsfrâgan, utestängningen av kvinnor från universitet och andra manliga yrken osv.

Genussystemet 83

tutioner är modellerade efter den manliga normen. Därmed förvandlades barnafödandet till sjukdom, avvikelse och straff. Formulerat på detta sätt framträder två karaktäristiska drag för kvinnors förhållande till de moderna samhällena: 1. Det är kvinnor som tvingas in i en olöslig och ofruktbar definition av sitt eget vara: är kvinnor i första hand människor, i andra hand kvinnor, eller tvärtom? Dvs. konflikten skapade det kvinnoideologiska dilemmat

likhet- särart.”

2. Det är kvinnorna som blir definierade som problemet, dvs. konfliktens kärna. Därmed flyttas konfliktområdet från könen till kvinnokollektivet. Att konflikten definierades som kvinnors problem, kvinnofrågan, innebar visserligen ett halvt erkännande, en halv lösning. Men de reella problemen kvarstod likväl och pockade på mer handfasta lösningar. Dessa lösningar fick i Sverige en viss karaktär. Trots brist på forskning finns ändå tillräckligt med empiri för att kunna formulera den ganska rimliga att konflikter mellan kön här transformeras till för hypotesen, hanterbara frågor och att det är denna potenta inställning till systemet könskonflikten som är ett av de mest utmärkande dragen i den svenska välfärdsstatens tysta ideologi. De hanterbara frågorna är emellertid föränderliga. Man kunde formulera hypotesen att det sker en utveckling av könens konflikt från en omskrivande, tabuavvärjande skenproblcmatisering till en problematinärmar verkliga natur”. Dock, den sering som alltmer sig konfliktens revolutionära potential som ligger i konflikten måste kunna avväpnas och helst också uttnyttjas. Gemensamt för hanterbarhetcn, det som systemet så att säga kan tåla, är därför att konflikten blir reformistisk, även på det arbete - där en retoriska planet, till skillnad från konflikten kapital revolutionär retorisk nivå tillåts. Lösningama måste därför svara mot problem som omformulerats från att gälla en maktfråga, en demokratifråga, en ovan-under fråga till frågor som: l) ryms inom systemets logik och: 2) frågor som gynnar systemet. Risken blir emellertid att lösningarna kommer att gynna det ena könskollektivet, dvs. förstärka den manliga normcns primat, eftersom systemets logik styr. Och denna logik bygger på en av män formulerad en av män uppbyggd institutionell socialitet. Därför kunde verklighet, man rentav formulera att denna konflikt (som definieras som hypotesen kvinnors) tenderar att förvandlas till fruktbar manlig strategi där kvin-

l6. Se t.ex. Yvonne Hirdman, Särart - likhet: Kvinnorörelsens Scylla och Karybdis? i Inge Fredriksen & Hilda Römer, red., Kvinder, Mentalitet, Arbejde: Kvindehistorisk forskning iNorden, Aarhus Universitetsforlag, Århus 1986; Ann Marie Berggren, Likhet eller särart - harmoni eller konflikt? En analys av kvinnorörelsens idéer med utgångspunkt i utvecklingen i USA under 1960- och l970-talen, Humanisten, historiska institutionen, Göteborgs universitet 1987.

84 Genussystemet

nor” används för att få fram välfärdsmål som bättre gynnar det manliga kollektivet. Resultatet blir en utvidgning både av det som definieras som det politiska, av arbetsmarknaden och av det mer diffusa begreppet offentlighet. Nya platser skapas. På dessa platser, slutligen, skapas utrymme för nya manliga och kvinnliga platser, dvs. för ny segregering. Med andra 0rd: under varje period frambringar könens konflikt några fundamentala lösningar som är av systemexpanderande natur, lika väl som den skapar - eller försöker skapa a en ny legitimitet för en genusordning, fortfarande utmärkt av segregering och hierarkisering om än i nya former. Det är den historien som i korta drag ska berättas nedan.

Nedan har den svenska välfardsstatens historia delats in i tre stadier. Periodiseringen utgår från ett genussystemperspektiv. Indelningen utgår från de olika samhälleliga genuskontrakt som kan urskiljas, dvs. den sociala norm existerade som vid olika tidpunkter vad gäller kön: plats, sysslor, egenskaper. Denna idealistiska periodisering står naturligtvis i förbindelse med en dvs. en ekonomisk och politisk materialitet. Relationen mellan dessa kontrakt utoch den politiska och ekonomiska vecklingen är emellertid relation mellan inte enkel. En entydig funktionell behov av arbetskraft och därför en av idéerna om kvinnors

förändring

platser, sysslor och egenskaper (vilket, tydligt eller inte, alltjämt det vanligaste sättet att förstå förändring av kvinnors arbete) lämnar många frågor obesvarade, framförallt frågor om den segregerade arbetsmarknaden, om de lägre kvinnolönerna och om diskriminering av kvinnlig arbetskraft. En sådan ekonomistisk modell reducerar förhela den komplexa ståelse som finns i ett genusteoretiskt perspektiv. Man bör snarare se förändringen inbäddad i den spänning som alstras mellan de integrerande (ekonomiska och demokratiska) och segregerande (genus) ”krafterna”.

3.2¶Husmoderskontraktet - eller den andra historiska

kompromissen 1930-1960

3.2.1 l930-tal

”Hemmafrukontraktet”, detta osynliga papper, kan ses som ett svar på mellankrigstidens akuta krisläge mellan könen. Efter det första världskriget expanderade kvinnorna socialt, i Sverige liksom i den övriga västvärlden, om än i blygsam grad. Lagstiftningen tog slutgiltigt bort den tydliga legala underordningen, både mellan man och kvinna inom äktenskapet och för kvinnor som medborgare. Politiskt (formellt) existerade inte längre några skillnader mellan män och kvinnor, vare sig det gällde valbarhet eller rösträtt. Här hade den demokratiska tanken och segrat kunde inte längre tänkas bort. Det märks också på utbildningspolitiken, som från och med 1927 innebar att flickor också fick tillträde till gym-

Genussystemet 85

nasieskolan. Vi kan med Ulla Wikander säga, att underordningens motor därmed arbetsmarknaden.” På arbetsmarknaden var det flyttade över till alltjämt legitimt att hävda den manliga normens primat, vilket fick långtkom ju mer eller mindre ingående konsekvenser. Ty arbetsmarknaden direkt att vara förskola för den politiska makten, på ett helt annat sätt än tidigare, i och med arbetarrörelsens expansion och seger under 1930-talet. Det blev därför här som hotet om en hopstötning mellan kön skapade högljudda och starka manliga reaktioner. Och detta trots att det i verkligheten var fråga om en ganska blygsam kvinnlig expansion på en tidigare helt mansdominerad arbetsmarknad. De flesta kvinnorna

yrkesarbetande

det främsta kvinnoyrket var ”tjånare, hölls på sin egen arbetsmarknad,

yrkesarbetande kvinnor

dvs. pigor av olika slag, där 23 procent av alla fanns. Kontliktens artikulering gällde därför likhetens konflikt”, som framförallt kristalliserades i den infekterade frågan om huruvida gifta kvinnor verkligen skulle ha rätt att lönearbeta. Så ställdes familjefäder, unga ogifta män, och eventuellt även ogifta kvinnor mot gifta, redan försörjda kvinnor, som man framställde det. Det var inom detta kraftfält av spänningar, som de kvinnor som sökte bevara kvinnors rätt till lönearbete, måste argumentera: t.ex. att gifta kvinnor måste få ha rätt att lönearbeta, eftersom deras äkta män kanske blev arbetslösa eller sjuka, eller drack upp hela lönen: de skulle nog hålla sig till kontraktet, om bara männen gjorde det. Kvinnorna opponerade sig inte emot kontraktet- de klagade över att det var männen som omöjliggjorde att det uppfylldes. Här, bland de kvinnor som sökte motarbeta de starka attackerna mot inom politiken kvinnors rätt till lönearbete, rådde om än inom kontraktets ramar, en konflikt mellan kön. Dessa kvinnor utgjorde en minoritet. Oftast formulerades konflikten som ett specifikt kvinnoproblem och de öppna motsättningarna gick genom kvinnokollektivet, mellan de gifta och de ogifta, mellan de yrkesarbetande och husmödrarna. Det var emellertid ett politiskt fruktbart problem som kom att användas av olika aktörer, som betonade olika konflikter och föreslog olika lösningar. Där fanns den sociala ingenjörsutopin, vari könens problem (dvs. kvinnornas) löstes genom en social eliminering av de feminina platserna skulle överta de fostrande och och sysslorna, dvs. genom att samhället vårdande och hemarbetande sysslorna. l detta läger kunde man till och annorlunda, kvinnors barnafödande förmed utnyttja det ofrånkomligt måga, i en likhetsstrategisk riktning, genom att förvandla barn till bristvara och ge kvinnor en bättre förhandlingsposition. Genom en radikal och omfördelande socialpolitik skulle kvinnor förmås att föda fler bam. Genom att arbeta, skulle kvinnor inte tveka att inte förbjuda gifta kvinnor att gifta sig och föda bam.

17. Ulla WikanderfDclat arbete, delad makt: Om kvinnors underordning i lönearbetet”, i antologin Kontrakt i kniv: Från ojämlik till ojämställd, som utkommer under 1991 imaktutredningens bokserie.

86 Genussystemet

Mot denna avantgardistiska lösning slog emellertid en seg genusordning tillbaka, starkt inplanterad i framförallt arbetarklassens mentalitet. Det var självfallet här - där kvantitet fanns - som det nya genuskontraktet utformades, av de stereotypa mannen, genusfigurerna familjeförsörjaren och kvinnan husmodern, makan och modern (i stort sett i den ordningen). Resultatet blev en egenartad kombination av modernitet i form och konservatism i sak: i nya, moderna och funktionella hem skulle husmodern 1 8 fostra den nya, talrikare generationen till goda medborgare. Konsekvensen blev emellertid att politikens område vidgades kraftigt. En ny socialpolitik - den moderna socialpolitiken skapas, med hemmet och inte arbetsplatsen i fokus. Man kan med fog tala om att här skedde en (dold) historisk kompromiss mellan kvinnor och samhälle/stat, där männen, familjeförsörjarna, med staten som ekonomisk understödjare i stort sett gavs politiken och arbetsmarknaden, medan kvinnorna, husmödrar och mödrar, lockades att föda fler barn som de skulle få bidrag och hjälp med (och status för) i sina nya, moderna hem. De skulle då inte ens vilja gå ut på arbetsmarknaden och därmed verka hotande på genusordningen. Gifta kvinnor förbjöds inte att lönearbeta förvisso, men under moraliserande former fastslogs, att samhället inte hade något ansvar för

barnpassningenl

Trots detta var vinsterna för kvinnokollektivet - nota bene - inte så få och låg på olika nivåer: en ökad ekonomisk och social trygghet i form av till modern direkt utbetalade sexualmoral som bidrag, en ”kvinnlig” värnar om kvinnan som mor, oavsett hennes status, blir den legala vedertagna statliga sexualmoralen, en materiell standardökning som gav mindre slitsamma liv. Den kvinnliga platsen blev förvisso mer social trots att den paradoxalt nog begränsades till hemmen: ty det var hemmen som blev alltmer ”offentliga” och kom att bli föremål och för politik forskning, vilket också innebar att kvinnor kunde bli använda som experter - det gällde framförallt för hemarbetet. Kvinnor fick en tredelad politisk dimension: som (i mycket begränsad skala)

politiska subjekt, som implementörer

eller ett slags politiska mellanhänder och som objekt. Resultatet blev att kvinnligheten stöptes till i såväl

husmoderlighet,

kropp som institutioner. Detta innebar att det skapades en mer modern och därmed legitim form av en fortsatt av

könssegrcgering: uppdelning

det lilla och det stora livet i oförenliga former.

18. Empiri för denna period: SOU 1938:47; Ulla Wikander & Lynn Karlsson, Kvinnoarbete och könssegregering i svensk industri 1870-1950: Tre uppsatser, Uppsala Papers in Economic History 1985, Research Report no 9; Hirdman 1989 (Att lägga livet tillrätta) s. 189 ff, Yvonne Hirdman, Husbondens tröst, SAP och kvinnoma, Tiden, nr 4-5, 1984; Yvonne Hirdman Alva Myrdal - en studie i feminism, Kvinnovetenskaplig tidskrift, nr 4 1988; Gunnel Karlsson, Manssamhället till behag? Tiden, Stockholm 1990, en historik över det socialdemokratiska kvinnoförbundet under efterkrigstiden. 19. Gunhild Kyle, Gästarbelerska i manssamhället: Studier om industriarbetande kvinnors villkor i Sverige, Liber, Stockholm 1979, s. 163.

Genussyszemet 87

vinsterna var emellertid knappast mindre. för det manliga kollektivet Genusgränserna var åter klart markerade. Arbetsmarknaden och politiken var ”deras. Därtill kom att de också fick statligt bistånd att utöva försörjannakten i hemmen. Det var ett genuskontrakt som skapade den legitima grunden för manlighetens fortsatta demokratiska expansion dvs. att det var män som skapade nya, och befolkade både nya och gamla, politiska, ekonomiska och kulturella institutioner.

3.2.2 Övergångsfasen: 1950-1960-tal Husmoderskontraktet, denna segregerande lösning, blev emellertid snart utsatt för utmaningar från de integrerande krafterna i form både av den expanderande demokratiska tanken och av ett- i princip - genusneutralt ekonomiskt på är expanderande system. Kri gets inverkan genusordningen oklar, eftersom här i stort sett helt saknas forskning. Dock ökade kvinnligt lönearbete, framförallt i industrin. Kvinnornas politiska ansvar för hemmens inre liv blev också uttalat. Efterkrigstiden innebar en utveckling av den demokratiska tanken, bland annat i så motto att en ny utbildningsreform antogs. Denna utvidgning, parad med högkonjunktur och behov av arbetskraft, skapade en sig ett par decennier framåt. Det är en egenartad period, som sträckte period när kvinnor i ökande utsträckning söker förvärvsarbeta, förklädda till husmödrar: dvs. kvinnor yrkesarbetade som om de egentligen inte gjorde det. Under perioden 1950-1965 steg andelen gifta förvärvsarbetande kvinnor I statistiken kallas de från 15,6 procent till 36,7 procent. förvärvsarbetande gifta kvinnorna mycket riktigt också för yrkesarbetande husmödrar. Denna subversiva rörelse inom husmoderkontraktets ram innebar att konflikten ännu blev artikulerad som ett enkönat, dvs. ett tydligare kvinnligt problem, nu med starka psykologiska förtecken. En lösning låg onekligen i de dubbla rollernas teori. Det var en pragmatisk planering av kvinnors liv som byggde på den typiska ”göra-det-bästa-av-situationenstrategin”. En kvinna var enligt denna teori en tudelad varelse som dels var människa, implicit ett slags man, i den bemärkelsen att hon borde utveckla sig, utbilda sig, yrkcsarbeta och delta i samhällets utformning. Men en kvinna var också kvinna”, som måste (och ville) fylla sin kvinnlighets tribut: föda och vårda barn. Det innebar en sträng planering med och yrkesarbetet, avbrutet av hemmaliv tills barnen var

utbildning

varefter skulle stora nog att kunna ta hand om sig själva, yrkesarbetet kunna återupptas. Denna teoretiska lösning kom att gå under slagordet ”valfrihet” inom den socialdemokratiska rörelsen och innebar att det åvilade kvinnorna, om de valde yrkesarbcte, att själva ordna bamtillsyn. Att husmoderskontraktet började att bli en otidsenlig pakt visar emellertid det faktum, att staten dock finansierade en lösning, som hade kontraktet som bas men som ändå tillät vissa kvinnor att avvika

tydlig

från det. l 1947 års hem och familjeutredning föreslogs husmorsavbytare

88 Genussystemet

eller husmorsersättare. krav som Det var ett gammalt kvinnopolitiskt utredarna tog upp, ett krav som tidigare mest fokuserats på jordbrukets utarbetade kvinnor. och hemassi- Nu föreslogs både husmorsavbytare stenter, kommunalt anställda kvinnor med utbildning, som skulle kunna komma till hemmen och hjälpa till. Det var en lösning som utgick från och underströk den skarpa dikotomi som rådde mellan det privata och det publika. De kvinnor som yrkesarbetade fick därmed hjälp att kunna arbeta på manliga villkor. Det ökade kvinnoarbetet verkade därför paradoxalt: det skapade svåra, privata situationer med omöjliga lösningar vad gällde barnpassning. Det skapade en ökande klyfta mellan de ”förvärsvarbetande husmödrama” och husmödrarna. Det gamla kontraktets ideologi legitimerade därmed också att kvinnor behandlades som sekunda de var på arbetsmarknaden: ju bara där tillfälligt, illegitimt, de skulle egentligen inte vara Samhällets bistånd till de yrkesarbetande kvinnorna var också kluvet: å ena sidan fanns där statlig hemhjälp att få, (dock för några få, detta är ingen universell reform) å andra sidan innebar den existerande skattepolitiken att förvärvsarbete knappast lönade sig för gifta kvinnor. Den ekonomiska politiken strukturerade snarare ett genuskontrakt som innebar att män kunde/skulle hålla sig med fruar hemma. Samtidigt innebar det ökade behovet av kvinnlig arbetskraft växande sektor, (i en försiktigt offentlig likväl som inom ett expanderande näringsliv, som behöver kvinnor att fylla institutionemas ”hemfunktioner”) att kvinnors behov kunde få strukturera arbetsmarknaden på vissa områden; allt det gällde framför deltiden. Detta osynliga, tysta behov som samhället lönehade av kvinnligt arbete, parad med dess högljudda reaktion på detta sitt eget behov, som om det vore en störning som krävde en återgång till förindustriella genusstrukturer, innebar en konflikt som - trots att den så uttalat var kvinnornas och kampen fördes hätskt inom kvinnokollektivet, mellan hemmafruar och yrkeskvinnor - snart blev omöjlig att dölja. Genuskontraktet som det designats under 1930- och l940-tal fungerade därför dåligt under 1950- och l960-tal.2° Det förekom också försök

20. Empirin för detta avsnitt: Karlsson 1990; Kyle 1979; Yvonne Hirdman, Konsten att vara kvinna. Stilleben, Sverige 1950 i Birgit Sawyer & Anita Göransson, red., Manliga strukturer och kvinnliga strategier: En bok till Gunhild Kyle, Meddelanden från Historiska institutionen i Göteborg nr 33. Borås 1987; Viola Klein & Alva Myrdal, Kvinnans två roller. Tiden Stockholm 1957; Kjell Jonsson, Småstaden och nationen: Katrineholm mellan femitotal och åttiotal, i Rune Åberg m. fl., Industrisamhälle i omvandling, Carlssons, Stockholm 1990; Birgitta Konradsson, Kontorsfolket: Etnologiska bilder av livet på kontor, Nordiska Museets handlingar 108, Arlöv 1988; Gerd Lindgren, Anpassning och protest: Om deltidsarbetet i det kapitalistiska patriarkatet i K vinnavetenskapl ig tidskrift, nr 2 1982; Louise Drangel, Folkpartiet och jämställdhetsfrågan. iLiberal ideologi och politik 1934-1984. AB Folk & Samhälle, Falköping 1984; Anita Nyberg, Tekniken - kvinnornas befriare? Hushållsteknik, köpevaror, gifta kvinnors hushållsarbetstid och förvärvsdcltagande 1930-talet - 1980-talet, Linköpings universitet 1989.

Genussystemel 89

att förändra det inom dess egna ramar. Sådana försök var framförallt att ”modernisera” kvinnorna genom att ge dem något betalt för att vara husmödrar.

Om man ska tala i termer av vinster för respektive könskollektiv, ser vi, att den påtagliga vinsten för kvinnor som kollektiv, bortsett från en generellt ökad materiell och konsumistisk välfärd, var att deras legala status som mödrar förstärktes kraftigt. Barnbidraget som började betalas ut 1948 gavs modern och 1949 stadgades, att barn födda utom äktenskap stod under moderns vårdnad.

Vinsterna för det manliga könskollektivet var betydligt fler: det manliga monopolet på demokratin kom att förstärkas, på grund av 1) deras starka ställning som herrar på täppan på arbetsmarknaden, vilket innebar att endast män fick utdelning av de generella reformer som genomförs på arbetets område, främst ATP, och 2) i det expanderande korporativa systemet, som växer fast och ut på grund av ett allt intensivare reformarbete. Där fanns inga kvinnor med bland arbetsmarknadens parter, när reformpolitiken skulle förankras.

Genussystemets logiker fick stor genomslagskraft på den politiska nivån, där både den manliga normen oinskränkt kunde härska och där isärhållandet gav en egen eller mindre plats för de få kvinnor som trots allt var politiker. Kvinnors representation stagnerade på en låg nivå, 7- 10 procent. Den svenska, mogna folkhemsdemokratin var således en manlig demokrati, där kvinnors medborgerliga status trots rösträtten och vissa formella politiska rättigheter, de facto ändå gick via mannen. I praktiken rådde en hushållsdemokrati.

3.3 Jämlikhetskontraktet 1965-1975/80

På tvärs mot det rådande kontraktet hade det både under 1930-, 1940- och 1950-talen funnits andra visioner. Där hade hela tiden hörts en annan röst, oftast knappt urskiljbar, som t.ex. i en utredning från 1951, där man (kätterskt) önskade att murarna mellan vad som är manliga och kvinnliga sysslor (kunde) rivas och en äkta ansvarsgemenskap träda i stället. En sådan utveckling kan glädjande nog skönjas hos dagens unga familjer, där

bägge makarna äro förvärvsarbetande?”

Det är mot 1960-talets slut som denna svaga röst plötsligt får oanad styrka. Med början i arga, unga debatter under tidigt 1960-1211 förvandlades snabbt det ovan beskrivna kätteriet från l950-talet till norm. Varför?

De ekonomiskt integrerande krafterna förstärktes - behovet av kvinnors arbetskraft blev ohöljdare. Den demokratiska tankens integrerande effekt kunde också avläsas: i trots av ett starkt segregerat samhälle, där män och kvinnor ansågs ha helt olika hade ett könslöst

uppgifter,

i denna utbildningssystem satts i verket, vilket demografiska situation,

21. Kyle 1979 s. 176.

90 Genussystemet

1940-talets stora bamkullar - får stor betydelse. Här ser vi effekten av två helt olika logiker som oavsiktligt korsas.

Resultatet blev emellertid att könskonflikten återigen blev en politisk möjlighet. Det var folkpartiet som 1960 drog fram och förvandlade den till en valfråga, uppenbarligen påverkat av partiets kvinnoförbund som året innan både diskuterat diskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden och skisserat en ny utopi: att både man och kvinna borde arbeta halvtid och dela på skötseln av bam.

Det var en utopi som i en något annorlunda form gjordes till arbetarrörelsens. Den viktigaste förändringen innebar emellertid, att förändringar i mannens verklighet inte blev lika uttalade. I det socialdemokratiska studentförbundets och det socialdemokratiska kvinnoförbundets skrift På lika villkor” tecknas förvisso ett radikalt, ”liberalf” kontrakt mellan könen, men det var kvinnornas ställning som sköts i förgrunden: arbete är allas rättighet och skyldighet. Någon särställning för kvinnan är inte motiverad annat än i samband med havandeskap och barnsbörd. Vården av barnen tillkommer båda föräldrarna.”

Den ideologiska marken var således redan uppluckrad när det kanske viktigaste normuttalandet kom 1969, då LO-SAP:s arbetsgrupp för jämlikhetsfrågor gjorde följande principellt viktiga uttalande: Starka skäl finns således för att göra tvåförsörjarfamiljen normgivande vid planeringen av långsiktiga förändringar inom socialförsäkringen?”

Och 1972 lade de socialdemokratiska kvinnorna fram ett framtidsprogram, där denna annorlunda framtid sattes in i kvinnoförbundets ram: i stället för det hemmafrukontrakt” som styrt under de föregående decennierna, tecknades nu en mellan könen jämlik framtid.

Dessa två viktiga programuttalanden från arbetarrörelsens fackliga, politiska och kvinnopolitiska organisationer kan ses som denna snabba normförändrings Här tecknades en ny framtida utopi, en

höjdpunkt.

vision av ett jämlikt genuskontrakt, där sex timmars arbetsdag var basen som garanterade en rättvis fördelning mellan man och kvinna såväl av löne- och hemarbete som i politiken. Varje individ skulle tjäna sitt uppehälle. Att vara ekonomiskt oberoende blev en överordnad norm. Barn skulle inte bara vara moderns bekymmer och glädje, utan också faderns. Det liberala, individuella perspektivet ersattes dock av ett generellt, samhälleligt perspektiv, så att det snarare blev samhällets än faderns ansvar som betonades. Därmed blev konflikten åter, den feministiska början till trots, definierad som ett kvinnornas problem. De nya lösningarna på hennes” problem byggde på att såväl olikhctcns som likhetens konflikter förminskades eller togs bort med hjälp av radikala politiska reformer.

22. Karlsson 1990. s. 99 ff; Drangel 1984, s. 388. 23. Jämlikhet. Första rapporten från SAP-LOzs arbetsgrupp för jämlikhetsfrågor,

Prisma, Borås 1969. s. 102. Se vidare Ylva Waldemarsson, Kontrakt under

förhandling - LO, kvinnorna och makten, i Kontrakt i kris.

Genussysterrtet 91

Den institutionella förändringen

lät inte vänta på sig: det 1947 bildade kvinnorådet inom LO blev 1967 LO:s familjeråd, med den explicita målsättningen att verka för jämlikhet mellan könen. 1970 ändrades hemmafruförsäkringen till att bli hemmamakeförsäkring, 1970 ändrades sambeskattning till särbeskattning, 1973 ändrades gif temålsbalken så att fadern fick rätt att ansöka om vårdnaden av barn, 1975 försvann den tidigare mödraförsäkningen, som givit åt alla kvinnor en engångssumma, och ersattes med en föräldraförsäkring, (varom mer nedan) och samma år upplöstes Arbetsmarknadens kvinnonämnd, inrättad 1951. 1976 kom en ändring i föräldrabalken till s.k. gemensam vårdnad.”

Vad som är fascinerande i dessa förändringar och namnbyten är onekligen, att trots att problemet de facto åter gavs kvinnorna, så undveks detta stigmatiserande genus. Kvinna ersattes av en neutral individ, en make eller en förälder, eller försvinner in i kollektivet ”familj”. Det var som om själva ordet ”kvinna” vore så inpyrt av genussortens låga värde, att man magiskt började undvika själva ordet. Också ord som kvinnoförbund” och kvinnopolitik” uppfattades som ”fel”, tillhörande det gamla orättvisa könstänkandet.

Följaktligen undveks på så sätt den laddade relationen man - kvinna, vilket onekligen ordet ”kvinna” i sig inbjuder till, där det står ensamt, i behov av sin Den paradox som fanns här: att å ena sidan

komplettering.

se och (delvis) erkänna könskonflikten, men å andra sidan helt förneka den, kan bara förstås, om man inser att under denna jämlikhetskontraktets tid var det endast en motsättning som kunde tolereras: den mellan arbete och kapital. Kunde könens konflikt härbärgeras inom denna den legitima konfliktens gränser var det acceptabelt, kunde den inte, fanns den inte. Det var denna ram som också begränsade de rent feministiska organisationernas handlings- och tankefrihet. Det innebar att det bara fanns en lösning på ett problem som uppfattades som avhängigt det kapitalistiska systemet och det var den gamla marxistiska lösningen: att göra kvinnor till produktiva” medlemmar i samhället genom lönearbetet.

Kvinnors rätt till lönearbete blev därför (eller i vart fall

en samhällelig en socialdemokratisk) paroll. Parallellt härmed började daghem att byggas i stor skala, och det genomfördes politiska försök att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden genom att uppmuntra kvinnor att ta

s.k. mansarbeten.”

24. Ida Blom & Anna Tranberg, red., Nordisk lovoversikt. Viktige [over for kvinner

ca 1810-1980, Nordisk ministerråd, Oslo 1985. 25. För försök att integrera kvinnor i s.k. mansarbeten se Murar rivs när kvinnor

bygger. Nordiska Ministerrådets projekt för att bryta den könsuppdelade arbets-

marknaden. Försöksrapport från brytprojektet nr 17/1989.

92 Genussystemel

Lika viktiga, rentav viktigare, än dessa på sin normativa nivå så radikala reformer, blev dock att kvinnor började bli delaktiga i andra generella reformer genom utbildningens könsblindhet och genom kvinnors ökande lönearbetezö Dvs. avsett eller inte, ökade kvinnors medborgerliga status genom att deras liv blev mer likt mäns och genom att olikhetens konflikt kunde mildras.

Lösningama innebar vidare, på en välfärdspolitisk nivå, att det åtskilda hemmet nu blir socialt integrerat i allt fler ”funktioner”: skolfrukost och lunchätande sker utanför hemmet, (en revolutionerande reform som hjäl-

kvinnor för lönearbete) barnavård och åldrings- och per till att friställa sjukvård blir alltmer institutionaliserad. Det var i denna riktning man sökte lösningar överhuvudtaget: att flytta över alltmer ansvar till det sociala (även om förslag om en statlig bordell möttes med kallsinne). Det var här som konfliktbehovet kunde exploateras - i en starkt utbyggd offentlig sektor.”

Både de könsspecifika reformerna om abort, liksom de könsneutrala

förvandlades till föräldrar eller markeringar som gjordes, när kvinnor tjejer”, syftet att närma könen varandra och att

hade det explicita

bryta sönder det hårt genuskontraktet från

bokstavligen könssegregerade

föregående period. På en normnivå var det onekligen tal om ”lika roller - men på en pragmatiskt politisk nivå var det bara kvinnors ”roll som man på allvar reformerade. Däremot förkastades varje förslag som gick ut på att begränsa manlig arbetstid, eller tvinga in mannen i hemmet att ta ansvar för barnen. Så t.ex. förkastades förslaget om att pappakvotera en del av den ombildade moderskapspenningen som nu blev föräldraför-

säkringen.”

var onekligen lösningar som

De lösningar som de facto genomfördes

lönearbetets primat. Så gynnade systemets logik, byggda på (heltids) transformerades könens problematik, till att bli en

detta maktproblem, ”social” fråga av välkänt socialdemokratiskt märke: en social orättvisa som skulle synliggjord i det

byggas bort. Pâ så vis kom könens konflikt, kvinnliga dilemmat att vara såväl ”lika” som ”olika, att återigen kunna utnyttjas för den politiska maktens expansion.

En effekt av dessa mer reformistiska lösningar innebar

strukturell

därför, att den manliga normens primat lades ut som en norm för kvinnors

Genom att inte kunna” lagstifta om en förändring av nya arbetsliv. männens del i kontraktet (utan empiriska undersökningar i botten kan vi bara formulera hypotesen att denna omöjlighet berodde på ett tydligt

26. Mary Ruggie, The State and Working Women, Princeton University Press 1984.

Se också Mary Ruggie, Gender, Work, and Social Progress, Some Consequen-

ses of Interest Aggregation in Sweden, i Jane Jensen, Elisabeth Hagen &

of the Labour Force. Paradoxes and

Ceallaigh Reddy, red., F eminization

Promises, Polity Press, Cambridge 1988. 27. För utvecklingen av barnomsorgen, se Ojfenzliga sektorn. Utveckling och nu-

Iäge, statistiska centralbyrån, Stockholm 1990. 28. Gertrud Åström, Föräldraförsälcrirtg och vårdnadsbidrag: Om förhållandet mel-

lan ideologi och verklighet”, Kvinnovetenskaplig tidskrift, nr 2, 1990

Genussysterrtet

manligt motstånd), blev effekten så nästan automatisk, eftersom det kom att handla om att det var kvinnor som skulle ”kunna”(som män) och som skulle få” del av samhället. Trots försöken

(framförallt från periodens kvinnliga aktörer) att få konflikten att framstå som båda könens, blev således den reformistiska form i vilket detta skedde, den s.k. könsneutrala (föräldrar i stället för mödrar och fäder Lex.) en konfliktdöljande form och kom tvärtom att kunna utnyttjas mot kvinnor, för män.

Det som bröts var emellertid den starka isärhållningen mellan privatpublikt. I stället läggs den mycket starka grunden till en ny dikotomi: mellan en manlig och en kvinnlig arbetsmarknad. vid

Det uppfattades denna tid inte som något problematiskt. Vid SAP:s kongress 1972 yttrade exempelvis Olof Palme: ”Ska man öka sysselsättningen för kvinnorna är det alldeles klart att en stor del av dem kommer att få arbete inom den

offentliga sektorn.

Med andra ord: bakom den radikala retoriken, bakom den feministiska problemformuleringen, förde det nya genuskontraktet med sig en omplacering av kvinnor - från hemmet till offentliga sektorn framförallt, så att det alltjämt blir kvinnor som löser ”sina egna” problem, även om det nu sker i helt andra former - i lönearbetets värld, bestämd av manliga normer och underkastad manlig kontroll.

De kvinnliga vinsterna var emellertid, liksom i det tidigare husmoderskontraktets inlcdningsskede, stora. Kvinnors valmöjligheter ökade drastiskt när valfriheten togs bort. Frigivningen ur hemmen och den egna lönen, trots att den var liten, ska inte underskattas. Rummet vidgades, liksom om hur det kunde vara. Rätten till fri abort som

föreställningarna

kom 1974, ett resultat av internationell och nationell kvinnorörelse, var en av de viktigaste konkreta förändringarna för kvinnor. Det nya genuskontraktet byggde onekligen på mäns och kvinnors individualitet. Kvinnor lösgjordes ur hushållet och och gavs ekonomiska

familjen möjlig-

heter att välja självständighet- trots olikhetens konflikt, dvs. barnen. Ska vi tala i termer av förlust för kvinnokollektivet, innebar de utjämnande likhetsreformer, som sökte dra in fadern i familjen, just förlusten av det absoluta Modcrskapet. lönearbetet - kunde

Det som var periodens vinstnaturligtvis också uppfattas som en förlust och ett tvång, genom att

kvinnor också blev familjeförsörjare.

De manliga vinsterna var motsvarande tvetydiga beroende på vilken normativ kontext som väljs: män var inte längre till varje pris ensamma

familjeförsörjare, en förändring som förvisso också kunde uppfattas som

en förlust. Genom de könsneutrala rcformerna förstärk-

familjcpolitiska

tes visserligen det legala men det underminerades

faderskapet, i prakti-

ken av kvinnors rätt till abort. De manliga förlusterna ska kanske främst förstås som förlust Framförallt innebar

av självklarhet. det nya genuskontraktet ett nytt, förstärkt hot om ”sammanstötning”.

Hemmet kom nu i stället att bli (kunde bli) en förhandlingsarena. För båda kön gällde att jämlikhetskontraktets period, dvs. försöken att skapa en institutionell, politisk och ekonomisk lösning av könens konflikt,

94 Genussystemet

förde med sig att parens intima relation förvandlades till öppet konfliktområde.

3.4 Jämställdhetskontraktet -

1975/80

Redan vid mitten av 1970-talet hade emellertid det ovan beskrivna jämlikhetskontraktet fått en annan form. Det är inte alldeles enkelt att beskriva den förändring som skett, eftersom den föregående periodens normbild alltjämt är verksamt. Den officiella målsättningen vad gäller könens relation är alltjämt de lika rättigheterna, de lika skyldigheterna och de lika möjligheterna. Anledningen till att begreppet ”jämställdhetskontrakf bättre passar vår tid är emellertid dels att könens relation sedan mitten av 1970-talet går under just det begreppet: jämställdhet, dels att den koppling som fanns under föregående period mellan könens jämlikhet och en allmän social utjämning inte längre är lika markant. Jämställdhetskontraktet har inte samma tydliga karaktär som de ovan beskrivna, framförallt av den anledningen att det ännu är under förhandling.

3.4.1 Den nutida könskonflikten

Tesen har varit, att könens konflikt stegrats under 1900-talet till följd av den integrering som funnits nerlagd som en potent logik i såväl ”bas” som ”överbyggnad, dvs. inbyggd i det ekonomiska systemets och den demokratiska Det sena 1970- och 1980-talet innebar

ideologins expansion.

att konflikten blev och Konlliktens akuta

följaktligen kraftigare synligare.

och expanderande karaktär måste därför förstås utifrån den allt större

framförallt inom arbetsmarknaden, men kvinnliga samhälleligheten, också inom andra områden som politik, utbildning, kulturliv

offentliga

integreras i den stora världen desto etc. Med andra ord: ju mer kvinnor

i politiken, för den politiska

mer problem skapar det, på arbetsmarknaden, kulturen, för välfärdsstatens ekonomi och institutionalisering - och för människors privata liv.” uppfattas t.o.m. demokratin som

Uppenbarligen

hotad, trots att den demokratiska representationen börjar bli mer jämlik.

Problematiken kan ringas in genom att två processer lyfts fram: å ena sidan sker en ständig repellering när kvinnor integreras. Det är en process

som följer den enkla formeln: inga kvinnor ingen segregering; några

0 kvinnor segregering. Det sker

- liten segregering; många kvinnor - stor

29. Se också Inga Persson 1990, som utifrån ett ekonomiskt perspektiv påpekar att

For women, the interdependencies between the different processes are probably

of special importance. E.g. the outcome of the bargaining in the households about

the allocation of time to childcare and other home production can be expected

to influence the time that women alloeate to market work, to participation in

political activities and to participation in interest organizations. 30. Se vidare Gertrud Åström, En naturlig ordning: Om organisation efter kön i

Kontrakt i kris. Se också Drude Dahlerup, red., Kön sorterar. Könsuppdelningen

på arbejdspladserz. Nordiska Ministerrådet, Københamn 1989, s. 9.

Genussystemet 95

med andra 0rd en förfining eller - t.ex. sofistikering av segregeringen inom ett integrerat område, inom olika yrkesgrupper. Å andra sidan sker en kvalitativ förändring där kvinnor kommer in. Det handlar om olika processer, vilket bäst kan förstås utifrån den mångtydighet som själva ordet integrera innebära både att har. Att integrera kan uppenbarligen lägga till och att denna tillsats förändrar det den lagts till, dvs. i ordet ligger såväl en kvantitativ betydelse att sammanfoga, addera, tillföra, som en kvalitativ: tillsatsen.” förändring och omvandling på grund av Trots den nya sofistikeringen vad gäller isärhållningens mekaniker har ändå den tidigare starka - - åtskillnaden mellan fysiska en manlig och en kvinnlig värld upphört, så att en jämförelse ständigt mellan är möjlig kvinnliga och manliga livschanser, ekonomisk status, valmöjligheter och rörelsefrihet. Kvinnors liv blir nu värderade med samma måttstock som män, dvs. framför allt pengar. Genom att kvinnor blivit ”sociala” finns de också med i beskrivningar över samhället. Kvinnor är nu de facto legitimerade att ställa samhälleliga krav. Detta skapar givetvis ctt tätare samhälle, där kvinnor ingår i alltfler sociala situationer, med institutionella konsekvenser. När kvinnor dras in i socialt handlande, blir de dels ett nytt socialt handlande skikt, kvinnor”, dels ingår kvinnor i tidigare socialt handlande skikt - och förändrar dem. Framförallt märks detta inom politiken, där kvinnors deltagande drastiskt ökat: i riksdagen finns nu en 40 procent kvinnlig representation, i regeringen är 8 av 21 statsråd kvinnor, på kommunalpolitisk nivå har kvinnors andel av de ordinarie förtroendeuppdragen ökat från 15 procent 1971 till 32 procent 1989. Kvinnliga ledamöter av kommunalfullmäktige har också ökat, från 14 procent 1971 till 34 procent 1989.32 Naturligtvis opererar internsegregcringens mekanismer också inom det politiska området, vilket framförallt innebär att politiker före-

kvinnliga

trädesvis finns samlade kultur-

kring konsumentpolitik, socialpolitik,

politik och andra vårdande eller ”reparerandd” politiska områden, medan deras frånvaro är markant 1989

vad gäller Lex. försvarspolitiken.

dominerade kvinnor de kommunala konsumentnämnderna (66 procent), socialnämnderna (54 procent), de sociala distriktsnämnderna (56 procent) och kulturnämnderna (52 procent) medan de däremot utgjorde blott 10 procent i centrala byggnadskommittéer, verksstyrelser, räddningsnämnder och liknande.”

31.Se även Anita Göransson, Innovation och institution. Om receptionen av kvinnohistoria och kön som analytisk kategori i Sawyer & Göransson, red., 1987 och Carl-Ulric Schierup, lmmigrants and the Nordic Welfare States, maktutredningen, engelsk rapport 21, 1988. 32. Se även kapitel 9 för en kartläggning och diskussion av kvinnornas andel av makteliten. 33. Kommunalt förtroendevalda. Svenska kommunförbundet, 1989 s. 38.

Genussystentet

Ändå att den ökade ”sociala kvinnomassan” bara finns en möjlighet genom sin tyngd kan komma att verka omvandlande på den manliga normen. En synlig manlig normering av samhällets institutioner upp-

de politiskt skapade

fattas inte längre som legitim - det gäller framförallt institutionerna - den måste försvaras och argumenteras för, vilket bidrar till att höja temperaturen på den nuvarande könskonflikten.” Alltjämt är det kvinnor som definieras som problem och som blir konfliktens bärerskor. Likhetens konflikt är akut och ligger bakom alltden offentliga sekfler missnöjesyttringar och strejker inom framförallt nummer 1. Denna alltmer inflamtorn - den kvinnliga arbetsplatsen merade konflikt följs av en förstärkt olikhetens konflikt (dvs. att det bara är kvinnor som föder barn) som blir alltmer påtaglig ju mer integreringen av kvinnor fortskrider. En anledning till att olikhetens konflikt djupnat, ökat: de allra flesta svenska kvinnor föder barn. är att valmöjlighetema Det är en slående kontrast till situationen under första hälften av 1900-talet, då statistiken talar om för oss att ca 25 procent av kvinnorna i fertil ålder valde att inte föda barn. Men det är en sak att kunna välja att föda barn, en annan att bamafödandet och omhändertagandet i dag ändå - på ett strukturellt - bestraffas, ekonomiskt och karriärmässigt. Olik-

plan

hetens ”situation färgar alltjämt av sig och bestämmer indirekt andra, helt situationer - också för kvinnor utan bam. Olik-

tillsynes genusfria

hetens kan därför formuleras i en paradox: ju mer fram-

problematik

reformer varit, desto mer problematisk har gångsrika likhetsstrategiska olikhetens konflikter blivit. Både en enkel och en mer omvandlande integrering har

integrering

således skapat svåra problem; den enkla integreringen genom sin inbyggda otillräcklighet, den omvandlande integreringen genom att i grunden utmana den inbyggda manliga normen.

3.4.2 Könskonfliktens vardagliga ansikte - ett genuskontraktperspektiv

I beskrivningar av människors ordning i samhället utgår man vanligen från mäns relation till andra män, utgående från deras plats iden stora världen, främst på arbetsmarknaden. Det skapar en åskådlig och enhetlig symmetri som bildar om status och hicrarki i samhället. bas för våra föreställningar Det är emellertid en på bekostnad av verkligheten, framförallt

symmetri

av kvinnors eftersom kvinnor försvinner in i dessa gruppering-

verklighet,

ar som delar av den manliga klassutrustningen, eller anpassas, som ensamstående och lönearbetande, till detta manliga klassificcringsschema. Detta ”intellektuella” underordnande av kvinnor har explicit försvarats utifrån att kvinnor inte lönearbetat i samma utsträckning som män och argumentet därför att man har betraktat och betraktar familjen som den minsta enheten i denna katalogisering av människor. Nu har vi i Sverige över 80 procent

34. Om den kritiska massan, se Drude Dahlerup, Fra en lille til en stor minoritet. Kvinderepresentationen i nordisk politik, i Hit men inte längre. Delrapporthån utredningen om kvinnorepresentation, DsA 1986:5.

Genussystemet 97

av kvinnor mellan 16-64 år verksamma ute på arbetsmarknaden. Det gör att den automatiska inordningen av kvinnor under familj och manlig klasstatus blir tydlig och därmed problematisk. Åter blir de egendomligheter som uppstår när kvinnor kommer in i ett av och för män byggt samhälle mycket klart upplysta. Problemet är tudelat: hur ska kvinnors arbeten relateras till den klassificering som bygger på manliga arbeten och hur ska man klassificera familjer, där han och hon utifrån en traditionell klassindelning tillhör olika klasser?” Svaren är viktiga, eftersom de ger oss underlag för den grova indelning av människor som vi behöver för att kunna karaktärisera samhället i stort. Har arbetarklassen krympt? Har medelklassen(erna) ökat? Om man använder en nomial socioekonomisk indelning får man förvisso den viktiga (och välkända) kunskapen, att kvinnor generellt hamnar längst ner i den sociala hierarkin (se tabell 3.1).

Med stöd av dessa siffror kunde man förvisso instämma i talet om en feminisering av arbetarklassen. Bara mängden kvinnor som fyller kategorien icke facklärda arbetare visar oss detta. Men hopkopplingen med en genomsnittlig helårslön visar dessutom något annat: både som så kallade facklärda arbetare och som lägre tjänstemän, har kvinnor en lön som ligger under eller endast något över vad icke facklärd manlig arbetskraft har i genomsnitt. Går man efter lönens storlek föreligger en systematisk skevhet: kvinnor som är indelade under beteckningen tjänstemän på mellannivå, motsvaras av manliga lägre tjänstemän, liksom att kvinnliga högre tjänstemän ligger på samma löncnivå som manliga tjänstemän på mellannivå. Det är som stode dessa kategoriseringar bara i konstruktionsögonblicket jämt bredvid varandra - sedan halkar kvinnoarbetena ett trappsteg tillbaka, som i ”Lustiga husets” trappa.

Vad är det då som förenar en icke facklärd kvinnlig arbetare med en icke facklärd manlig arbetare? Vad är den minsta gemensamma nämnaren - om det inte är lönen?” Knappast kan det vara arbetets innehåll, vilket av att Lex. skogsarbetare och vårdbiträden placeras in

framgår

under rubriken icke facklärda arbetare; elektriker och barnskötare utgör exempel på facklärda arbetare, kontorister och förmän på s.k. lägre tjänstemän och sjuksköterskor och ingenjörer på tjänstemän på s.k. mellannivå.

35. Diskussion om kön och klass håller på att bli en av sociologins klassiska

diskussioner se här ett exempel, John H. Goldthorpe, Women and Class

Analysis: In Defence of the Conventional View”, i Sociology, 17, 1983, s.

465-488, Michelle Stanworth, Women and Class Analysis: A Replay to John

Goldthorpe, Sociology, 18, 1984. l Sverige har Göran Therbom diskuterat

problemet i Klasstrukzuren i Sverige 1930-1980: Arbete, kapital, stat och patri-

arkat, Zenit, Lund 1981. Se även Robert Eriksson och Karin Widerberg, ”Var-

dagslivets strukturering - klass och kön i Ulf Himmelstrand & Görans Svens-

son, red., Sverige: vardag och struktur. Sociologer beskriver det svenska sam-

hället, Norstedts, Stockholm 1988. se vidare diskussionen i Olof Petersson,

Anders Westholm & Göran Blomberg, Medborgarnas makz, Carlssons, Stock-

holm 1989, s. 164 ff (varav särskilt s. 172 ff). 36. Det är inte heller arbetstiden, eftersom konstruktionen inte speglar den verklighet

som är kvinnors, dvs. deltiden.

Tabell 3.1 Kvinnor

och män: yrke och lön

Medellön, heltidsarbetande 1981. Källa: Joachim Vogel, Det svenska klassamhället, Levnadsfärhållandena 1975- 1985, statistiska centralbyrån, Stockholm 1987, s. 261, heltids/helårslönema i genomsnitt se Ojämlikheten iSverige, s. 329.

Den minsta gemensamma nämnaren är längtan efter att eliminera den oordning som uppstått med det kvinnliga lönearbetets expansion. Det är kanske framförallt ett omedvetet försök att rädda just en ”arbetarklass” från att utplånas, ty vad som sker när en traditionell klassificering tillämpas på kvinnor är att det t.ex. konstrueras en likhet mellan manliga och kvinnliga låginkomsttagare, när det i verkligheten rör sig om både signifikanta löneskillnader inom grupperna

och om helt olika slag av arbete.

Det finns en annan gemensam nämnare och det är att denna klassificering skymmer den likhet som finns mellan olika slags kvinnoarbeten även om det utförs arbetsmarknader och indelas som icke

på olika facklärt, facklärt eller lägre mellanskikt. Det är ett arbete som består i att tjäna, stödja, plocka fram, förbereda, ställa samman, om materialet än är saker, papper eller rent av människor. Kvinnor arbetar de facto under sina särskilda villkor: som tjänande, med mindre möjligheter, i

hjälpande,

arbeten utan

utvecklingsmöjligheter.

Det finns med andra ord en mycket tydlig motsättning mellan manligt och kvinnligt lönearbete, som denna integrerande klasssificering döljer. Det är en motsättning med många dimensioner. 2 av 3 anställda inom offentlig sektor är kvinnor, medan förhållandet på inom den privata sektorn är den motsatta, 2 av 3 anställda är där man.” Detta i sin tur avspeglas i den fackliga organiseringen av män och kvinnor, där LO håller på att omvandlas till en

kvinnoorganisation. Där börjar man allt-

37. Kvinno- och mansvärlden 1986. Denna tredjedel kvinnor inom privata sektom

har i regel handels- och kontorsyrken.

Genussystemet 99

mer söka organisera låginkomstgrupperna inom TCO - dvs. kvinnor, medan vissa grupper av LO-männen försvinner över till TCO i takt med att deras arbeten blir/anses bli alltmer ”tjänstemannamässiga”.38

Den manliga klassnormeringen innebär också, att den klassiska konflikten på arbetsmarknaden mellan arbete och kapital, tenderar att övertas som mönster också för de konflikter som uppstår på de typiska kvinnligt dominerade arbetsplatserna, med sin helt annorlunda konflikt mellan arbete - stat/kommun/landsting. Det är en konflikt som uppenbarligen kräver andra stridsformer än de traditionella, men där detta manliga raster hindrar en utveckling av alternativa strategier.

Inordningen av kvinnor i manliga klassificeringar skapar således en fiktion av likhet, där i själva verket olikhet råder, dvs. mellan kön och en fiktion av olikhet där likhet råder, dvs. mellan stora grupper av kvinnliga arbeten, t.ex. som underordnade inom service- och informationsyrkena.

Ett sätt att ta fasta på och teoretisera kring de olika villkor som män och kvinnor har och som får betydelse för deras platser på arbetsmarknaden, är att återvända till begreppet genuskontrakt, men nu i första hand på en individnivå. Också här handlar det om att se bakom harmoniska klassbilder, där man och kvinna Lex. ses sträva tillsammans under samma ok. Det är en bild som döljer att man och kvinna utgör varandras möjligheter och hinder och att könen har olika uppgifter i klassformerandets process.” Ett tänkande i termer av genuskontrakt löser förvisso inte klassificeringsfrågoma ovan; det vrider snarare uppmärksamheten åt ett annat håll.

Uppfattningarna om vad män och kvinnor är”, är olika i olika klasser. Om man ser på klass som ett miniatyrsamf und, så måste genusförståelsen där vara lika fundamental som i alla samfund: meningsbärande, ekonomiskt avhängigt men också ekonomiskt strukturerande, socialt ordnande.

Det är emellertid inte om statiska Tvärtom

fråga genusklasskulturer.

kan vi se, att vad som karaktäriseradc den svenska arbetarklassens genusideal under 1800-talet, främst byggde på ett Övertagande av lantarbetar-

38.0m LO och kvinnorna, se Waldcmarsson 1990. Se vidare Tommy Nilsson,

Arbetare eller tjänsteman? Ny teknik och fackliga gränsdragningsproblem i

svensk Verkstadsindustri, Arkiv/Studentlitteratur, Lund 1988. 39. Harme Haavind, Förändringar i förhållandet mellan kvinnor och män, Kvin-

novetenskaplig tidskrift, nr 3 1985, se också Gerd Lindgren, för hennes kritik av

Medborgarnas makt i artikeln I broderskapets skugga, Kvinnovetenskaplig

tidskrift, nr 3-4 1990, där hon utvecklar ett resonemang om nödvändigheten med

denna hopkoppling i genuskontrakttenner.

100 Genussystemet

befolkningens föreställningar om manligt och kvinnligt, där den kvinnliga arbetsförmågan ingick som ett viktigt attribut i deras värdering av femininum. Inom den s.k. borgerligheten var det då helt andra förment kvinnliga egenskaper som formade borgerlighetens självförståelse - och bidrog till dess ekonomiska utbredning. Och vi ser, att vad som skedde under 1900-talets modernisering var en rockad: inom arbetarklassen skapades en genusföreställning om mannen-försörjaren och kvinnanhustrun som i mycket var en reaktion mot det föregående slitet och en imitation av den äldre medelklassens gcnuspraktik. Inom de nya mellanskikten däremot, ingick den friare kvinnligheten som tilläts större expansion, bland de kriterier som var mest fundamentalt klasskiljande.4°

Vad som nu verkar ske är att nya ”klasser” är under uppbyggnad, där kvinnors del i bygget är oklar, suddig, irriterande. Det är framförallt här som besvären blir tydliga och familjens interna maktstruktur börjar synas, när enheten familj ska definieras i klasstermerf”

Vi skulle kunna säga att kvinnor generellt ordnar sina liv i enlighet med ett stereotypt genuskontrakts oskrivna lagar - där den generelle mannens symbios och förankring med det ”stora livet alltjämt slår igenom och förskaffar honom en rad självklara rättigheter och henne mer arbete, eftersom kvinnor alltjämt ses som hemmets (dvs. matlagandets, tvättandets, barnafostrandets) främsta företräderskor. Det är onekligen utifrån föreställningen om generaliteten i detta schablonkontrakt som kvinnor i allmänhet riskerar att behandlas som icke seriösa ”ute-människor.

Detta generella resonemang kan vi bygga under med statistik. Vad vi då ser är att kvinnors arbetstid på marknaden har ökat - samtidigt som man kan iaktta en liten minskning av mäns marknadsarbetc. Detta ökade kvinnliga marknadsarbete har emellertid inte förändrat kvinnors hemarbete i större utsträckning, eller inneburit att män ökat sin andel av det obetalda arbetet. Slutsatsen på denna aggregerade nivå är således att kvinnor arbetar mer än män. Framförallt är det i kategorin ”samboende

40. Se t.ex. Ella Johansson, Beautiful Men. Fine Women and Good Workpeople:

Gender and Skill in Northem Sweden 1850-1950, Gender & History, 1, 1989;

Leonore Davidoff & Cathrine Hall, Family Fortunes: Men and Women of the

English Middle Class 1780-1850, Hutchinson, London 1988, se särskilt s.

149-192; Yvonne Hirdman, Den socialistiska hemmafrun i Brita Åkerman,

red., Vi kan vi behövs! Kvinnorna går samman i egna organisationer, Akademilitteratur, Borås 1983. Se även Christina Carlsson, K vinnosyn och kvinnopolitik. En studie av svensk socialdemokrali 1880-1910, Arkiv, Lund 1986.

41. Se se vidare Petersson, Westholm & Blomberg 1989. s. 172 ff för en diskussion

av problemet.

Genussystemet 101

med barn 0-18 år som det kvinnliga merarbetet på i genomsnitt 10 timmar i veckan finns.”

Anledningen är den välkända: det är alltjämt kvinnorna som tar ansvaret för barnen (och därmed också hemmet). Det avläses enklast i det faktum att kvinnor till 94 procent tar ut föräldraförsäkringen, jämfört med männens konstant, mellan 6-7 Men

uttag som ligger, procent.” också för barn i högre åldrar är det mamma som har huvudansvar; det är ett ansvar som ändrat form, blivit mer tidskrävande: barn lämnas inte längre ensamma under stora delar av dagen, interaktionen mellan hem och skola har fått en institutionell design i form av klassmammor och klasspappor och regelbundet återkommande föräldrasamtalf” Det är vidare kvinnor som sköter om gamla föräldrar, handikappade barn, sjuka

släktingar.”

Kombinationen av dessa data utgör många kvinnors vardagsliv. Det visar, att kvinnor i stor utsträckning följer två sociala imperativ: de lönearbetar och de föder och tar hand om bam. Denna kvinnliga skötsamhet som statistiken berättar om, innebär att kvinnor på något sätt kombinerar dessa ofta motstridiga krav. Den vanliga kombinationen för kvinnor med småbarn är att deltidsarbeta. Det svenska normalparet med barn utgörs av den heltidsarbetande mannen och den deltidsarbetande kvinnan.

Denna miljonhövdade lösning visar först och främst på en sak: dessa kvinnor prioriterar inte arbetet före hemmet. Det ska emellertid inte förstås som om de däremot prioriterar hemmet före arbetet. Det går förvisso att tolka i en mer emancipatorisk riktning, att denna lösning är den enda rimliga om man, dvs. kvinnor, verkligen vill arbeta och ha hem och familj. Deltidsarbetet kunde ses som en jämställdhetspraktik på reformistisk grund, där det är kvinnorna själva som får stå för jämställdheten till största delen. Det är ett av den ideologiska normen

bejakande

om jämställdhet, som kvinnor själva kan klara utan att behöva råka i alltför svåra förhandlingar med sina män.

På ett lever jämlikhetskontraktets normativa föreställ-

mentalitetsplan

kan ningar sitt eget liv, vilket kunde styrka hypotesen att deltidslösningen

tolkas emancipatoriskt och inte eftersläpande”. Vidgar vi perspektivet

ser vi dessutom att deltidslösningen de facto är den enda lösning att välja för många kvinnor, eftersom det på många platser inte finns annat än

42. Jonung & Persson 1990; Nyberg 1989, s 238 f. Se även kapitel 7. 43. Åström 1990. 44. Medborgarundersökrtingen. Rålabeller. Malctucredningen 1989, s. 48-50, se

vidare den s.k. resvaneundersökningen från 1984, som visade att 74 procent av

resorna till och från dagis gjordes av kvinnorna, Kvinna och mansvärlden, 1986,

s. 148. 45. Här har det skett en minskning av antalet avlönade anhöriga inom sociala

hemhjälpen, nota bene från 19 000 1972 till knappt 6 000 år 1986. En ökning

har dock inletts igen, se Ojentliga sektorn, s. 116.

deltidsarbete att få. Många kvinnoarbeten är för övrigt av den arten att de gör sådana val rimliga.

Deltidslösningen innebär att kvinnor blir ekonomiskt beroende av enskilda män, alldeles oavsett kvinnors olika utbildning och sociokulturella bakgrund. Går vi däremot ner i det som skiljer kvinnor från varann, vet vi att en skiljelinje går mellan de s.k. LO-kvinnorna som inte utnyttjar den samhälleliga lika som kvinnor med högre

barnomsorgen mycket

utbildning och s.k. tjänstemannaarbetem46 vi vet vidare att många kvinnor som får barn väljer att sluta i yrken som ställer vissa krav som kan leda till konflikter hemma, och i stället övergår till kravlösa låglöneyrken. Till den bilden hör också att det är de s.k. LO-kvinnorna med små barn från 0-7 år, som till nära 40 procent arbetar kväll eller natt, skiftarbete eller s.k. turlistetid - en siffra att jämföra med att drygt 20 procent av LO-männen arbetar skift och endast 2 procent av de s.k. SACO/SR

kvinnorna.

Nog av: kvinnor med låglönearbeten följer de sociala imperativens krav med lösningar som är förankrade i den föregående periodens husmoderskontrakt, dvs. lösningar, där de själva systematiskt kommer i andra hand, men också lösningar som prioriterar beroendet av en man framför beroendet av samhälle/stat.

Kvinnor som arbetar heltid återfinns framförallt inom det diffusa konglomerat av människor som kallas antingen socialgrupp 2, eller s.k. högre tjänstemannagrupper. Det hushåll, som bäst motsvarar periodens (explicita) jämställdhetsnorm, är därför s.k. högre tjänstemannahushåll, där har ökningen mot två heltidsarbetande makar varit mest markant. Det är också här som man kan ta för sig av den samhälleliga hjälpen med barnomsorgen - eller negativt uttryckt- som man är mest beroende av

sociala lösningar.

Vad som är synligt idag är således att inom de grupper, som vi kan kalla medelklasserna, utmärks dess avgränsning i förhållande till arbetarklassen också av parens annorlunda, mcr jämställda men också diffusare genuskontrakt. Det är också här som en grogrund till förändring kan finnas. Kvinnor med högre utbildning har svårare att acceptera lösningar där mannens intressen automatiskt sätts före, framförallt kanske för att de har arbeten där deltid inte är lika institutionaliserat, men också för att de är införstådda med en annan genusordningfm

46. Offentliga sektorn, 1990, 5.131. 47. LO-medlemmar i välfärden. Rapport 5, 1983, se också Arbetarkvinnoma längst

ned på klasstrappan, stencil, LO:s pressinformation 1988. 48. Heta sijfror, kalla fakta, 1986, s. 13-16, jfr också Margot Bengtsson Identifika-

tion, kön och klass”, K vinnovetenskaplig Tidskrift, nr l 1985, s. 35-47, där detta

bekräftas utifrån ett annat angreppssätt. Så var t.cx. antalet heltidsanställda kvinnor inom offentlig sektor 1985 i yrken som byråchef, avdelningsdirektör,

rektor, lärare. läkare och undersköterskor, se Kvinna- och mansvärlden, 1986 s.

127.

Genussystemet 103

Detta kan också avläsas på en aggregerad nivå, i kvinnornas uttag av Generellt tar således 94 procent av de kvinnor som

föräldraförsäkring.

föder barn och är berättigade till denna försäkring ut den, men därefter varierar uttaget kraftigt. För en kvinna med hög lön och ett intressant arbete kan föräldraförsäkringen vara en tillgång och en utpressningsmöjlighet som kan ge henne valfrihet. Hennes förhandlingsposition gentemot den andra föräldern, fadern, är stark. Det ser vi i statistiken, där män till kvinnor med högre utbildning tar ut längre föräldraledighet, än män till lågutbildade kvinnor. De senare utnyttjar däremot föräldraförsäkringen maximalt.” Denna nya specifika kvinnliga klasskiktning uppmärksammas särskilt av Gerd Lindgren i en studie från en kvinnodominerad arbetsplats:

Mina iakttagelser tyder på att homogeniteten i kontrakten kan vara större bland arbetarklasskvinnor än i mellanskiktet. Samtidigt verkar arbetarkvinnornas kontrakt vara närmare standardkontraktets, dvs. arbetsdelningen mellan könen är av klassisk form och kvinnans verksamheter är klart underordnade marmens. I mellanskiktet verkar det råda större variation, somliga kvinnor har jämställda erfarenheter och andra lever under mycket traditionella omständigheter. Mellanskiktskvinnoma tycks dessutom vara mer otillfredsställda med sina kontrakt.50

Den nya kvinnoordningen i det stora livet skulle kunna definieras utifrån de olika beroenden som kvinnor har: där kvinnor med dålig plats på arbetsmarknaden står förhållandevis fria från det ”sociala” men intimt beroende av enskilda män, medan kvinnor med bra på arbets-

positioner

marknaden står förhållandevis fria gentemot enskilda män men mer beroende av samhällets lösningar. Kvinnor med sämre kontrakt har följaktligen större intresse

personliga

av att hävda en traditionell genusordning än kvinnor med bättre personliga kontrakt. Och det är en djupgående skiktning som förstärks av att utbildade och på arbetsmarknaden fast förankrade kvinnor med heltidsarbeten, också hamnar i en mer sårbar position visavi det sociala genuskontraktet, dvs. relationer mellan män och kvinnor på arbetsplatserna? Vi ser att inställningen till män som möjlighet och hinder är olika för olika kvinnogrupper. Kanske kunde man säga att för de kvinnor, som är längst ner i hierarkin, är det mannen som möjlighet som måste utgöra bas och mål för deras strategi, medan det för dc kvinnor som befinner sig högre upp i hierarkin, alltmer involverade med det sociala”, är det

49. Åström 1990. 50. Lindgren 1989. 51. Den ordningen härmar genuskontraktct hemma, se Lex. Haavind 1985 Inte bara arbetsdelningen, utan också samarbetsformema mellan könen hämtar sina modeller från familjelivet. Välkända och idealiserade par är Lex. läkare och sjuksköterska, chef och sekreterare, flygvärdinna och passagerare. Men ocksåi yrken där kvinnor och män är på samma nivå, leder deras förbindelse dem i könskomplementär riktning.

mannen som hinder som formar deras handlingar, trots att det objektivt” sett skulle verka vara tvärtom.

Kvinnor som möjlighet och hinder för män har vi talat mindre om, trots att det är kvinnor, som onekligen möjliggör barnafädernas förvärvsarbete på heltid. Kvinnor som kräver delat ansvar för de gemensamma barnen kan däremot uppfattas som direkta hinder och mycket pekar på, att karriärinriktade män i det privata näringslivet inte väljer ”parallella” kvinnor, dvs. med likvärdig utbildning och ambitioner. Tvärtom synes en icke förvärvsarbetande hustru med låg utbildning vara att föredra.

Jämställdhetskontraktets vardagspraktik verkar med andra ord konfliktfyllt och motsägelsefullt och det är till och med svårt att bestämma, vilka vinsterna hittills varit för män och kvinnor. Det finns, vilket framgår av empirin ovan, vissa data som tyder på att det är män som mest vunnit på de senaste årens utveckling, samtidigt som de sociala imperativens krav ökat kvinnors börda.

Här har antytts hur de personliga lösningarna på den växande genuskonflikten kan se ut och hur dessa skapar nya sociala skiktningar. Det är nu dags att återvända till en politisk nivå och ställa frågan: hur ser den nutida samhälleliga lösningen av denna växande genuskonflikt ut och vad kan den innebära för kvinnors och mäns såväl sociala som privata beroende av varandra?

3.4.3 Lösningarna och morgondagens genussystem

Välfärdsstatens utbyggnad till stor del berott av det aktiva

har onekligen (om än implicita, omedvetna) försöket att bygga bort könens konflikt. Expansion -

utvidgning, har varit själva essenscn i dessa lösningar, vare sig det varit en expansion av politik för/i hemmen till att bli en expansion av hemmet. och

Det har varit en mycket påtaglig expansion av politik institutioner: synligast i den största offentliga sektorn i världen.

Vad som nu utmärker periodens normativa jämställdhetskontrakt på en politisk och institutionell nivå, är retorisk konsensus kring jämställdhet som mål: könens lika möjligheter, skyldigheter och rättigheter. Däremot råder djup splittring kring den föregående periodens medel - dvs. denna kostsamma, konkreta expansion. Det utmärkande nu är att utvidgning som metod inte längre är politiskt opportunt och följaktligen svårligen får ekonomisk sanktion. Påbyggnad, utbyggnad eller utvidgning inom den offentliga sektorn framställs tvärtom som ekonomiskt (och politiskt) omöjligt och vi ser i stället försök att skära i bidrag och verksamheter. Särskilt från höger kommer nu nya energiska attacker mot den föregående konfliktlösningens expansion, och man kräver

en återgång till en

gammal patriarkal familjeordning.52

52. T.ex. Gösta Bohman, Att begränsa offentlig makt” i Vad kan medborgaren

gära?, Timbro, Stockholm 1987 särskilt s. 37. Se vidare ibid, uppsatsen Den

svenska debatten om frihetsfrågor och rättighetsskydd.

Genussystemet 105

Ty det är förvisso inte bara en ekonomisk kris. Den kan kanske framförallt definieras som en s.k. legitimitetskris: utan tillit underifrån är det slut på solidariska välfärdsreformer. Det som ger denna legitimitetskris dess skärpa, är att genusordningen bakom börjar synas. Det som skapar svårigheter är att de reformer som krävs mer ensidigt kommer att gynna kvinnokollektivet - även om man inte ruckade på den manliga positionen, med hjälp av lagstiftning etc. Men det skulle kosta. Det blir en legitimitetskris därför att det måste ske en omfördelning av resurser från män till kvinnor -

något som förvisso blir omöjligt, med tanke på den reaktion som redan finns mot existerande kostnader (som mest gynnar kvinnor).

Den föregående periodens politiska lösningar, som med viss nödvändighet måste utgå ifrån verkligheten som den strukturerats enligt en manlig normering, hade i sig en inbyggd motsättning som nu kommer fram. Ty det var en lösning som verkade tillfredsställande, om man utgick ifrån att kvinnor i praktiken aldrig skulle kräva verklig social och ekonomisk rättvisa, men som samtidigt gav incitament till just sådana krav. Med andra ord: ju mer lyckade dessa lösningar och dess normerande kraft har varit, desto sämre kommer de att fungera i fortsättningen.

Vad som fattas i dag är således den framgångsrika formel, som definierade problemet på ett sådant sätt att det tillät politikerna att göra en politisk lösning som gynnade systemet, dolde konflikten, inte hotade den manliga positionen utan tvärtom gav både män och kvinnor initialvinster.

Konflikten tycks inte längre lika fylld av möjligheter, mer av hot. Den expansionslösning som hittills gynnat alla parter stöter mot ett tak. Samtidigt är konflikten mer uttalad, mer synlig än någonsin tidigare. Vad som sker är svårtolkat. Troligen kommer konflikten trots allt att verka utvidgande - om taket tar emot sväller den ut genom fönstret- måhända utan den medvetna politiska styrning som vi sett ovan. Liksom tidigare kommer konflikten att behöva desarmeras. Det betyder framförallt att den måste formuleras om - och vi kan se att det finns vissa ”förutsättningar” för en ny formulering: kan inte segregeringen upphöra måste den göras legitim. Vad som är av största betydelse för båda dessa rörelser är, att det finns en ram, ett institutionellt ”väsende kapitel 5) där

(jfr

konflikten nu härbärgeras - jämställdhetens.

3.4.4¶Jämställdhetsväsendet”

Ordet Förr användes ord som jämlik, jämställd, likställd ungefär parallellt. Under 1975, det internationella kvinnoåret proklamerat av FN, blev ordet jämställdhet alltmer institutionaliserat. Det fanns uppenbarligen ett direkt

53. Faktauppgiftema nedan om jämställdhetsväsendet baseras på Ylva Waldemars-

sons kommande rapport i maktutredningen. Se vidare Brita Lövgren, Kvinnors livssituation. En inventering av myndigheters och organisationers kartläggningar, maktutredningen, rapport 7, 1986.

106 Genussysterrtet

politiskt behov av en särskild kategorisering för denna könens egenartade relation, vilket gjorde att ordet jämställdhet snabbt slog ut de andra synonymerna. Detta behov visar emellertid också på, att det gamla rättviseordet, ”jämlikheten” helst skulle reserveras för den stora och erkända konflikten mellan klass och kapital.

Därtill kom att ordet jämställd har en särskild möjlighet, som ordet jämlik inte har: där jämlik onekligen handlar om likar, antyder jämställd att det kan handla om att ställa två (olika) sorter jämt bredvid varandra. Med andra ord fanns här en inbyggd möjlighet att utveckla jämställdhet till att beteckna det konfliktundvikandc, genussystemsanpassade komplementära mellan könen.

Väsendet Vad konkret ”är” då jämställdhet? Jämställdhet uppträder i många skepnader. Det finns som ett socialt normsystem, som först, i enlighet med den svenska modellens traditioner, uppträdde på arbetsmarknaden. Det första avtalet mellan SAF och LO slöts 1977, föregånget av 1976 års statliga förordning om jämställdhet inom den statliga sektorn. Därefter, i strid med arbetarrörelsens önskningar, genomdrev den borgerliga regeringen en

jämställdhetslag 1979.

Normsystemet, både i dess legala och dess fackliga form, har i sin tur fött ett helt nytt politiskt fält: efter jämställdhetslagens antagande, har det skapats alltfler formella fora för jämställdhetsarbete, och utflödet av utredningar och statistik har bara ökat. l dag finns ”jämställdhet” inplan-

former av samhälls- och arbetsliv. Nu terad i i stort sett alla offentliga

utformas normen i 1988 års antagna proposition Jämställdhetspolitiken

inför 1990-talet”. är biträdande civilministern, som också är

Ansvarig

har flyttats från jämställdhetsminister. Hanteringen av jämställdheten arbetsmarknadsdepartemetet till civildcpartemcntct, där en jämställdhetsenhet frågor. Även om

har till uppgift att handlägga och bevaka dessa jämställdhetsarbetets status på arbetsmarknadsdepartementet kan sägas ha varit mindre skrymtande, finns i denna överllyttning en möjlighet till ytterligare sidoordning. Till jämställdhetsenhetcn är en rad delvis självständiga organ knutna. Där finns t.ex. det s.k. jämställdhetsrådet, en korporativ institution med 26 representanter från riksdagspartierna, kvinnoförbunden, arbetsmarknadens parter, kvinnoorganisationer och folkrörelser.

Ett exempel på utvecklingen kan LO och den institutionaliserade könskonflikten utgöra: 1947 bildades det s.k. kvinnorådet. Tjugo år senare, 1967, ombildades det till LO:s råd för familjcfrågor (och ledamöterna skulle nu bestå av såväl män som kvinnor). 1983 ombildades rådet igen, nu till ett Familjepolitiskt utskott, som sorterade under det Socialpolitiska rådet. 1990 varslas om en ny omorganisering. Rådet ska nu bli ett Jämställdhetsrâd, med ledamöter från 8 fackförbund.

Denna snabbt institutionaliserade norm skapar oundvikligt jämställd-

- under het som en - obligatorisk politisk och facklig programpunkt,

Genussystemet 107

vilken man kan stoppa in allt möjligt, men finnas måste den.” Alla statliga myndigheter måste Lex. upprätta en jämställdhetsplan, med såväl lång- som kortsiktiga jämställdhetsmål och hur man tänker sig att dessa ska uppnås.

Denna programpunkt har givit ett nytt innehåll åt de politiska partiernas kvinnoförbund, som mer eller mindre frivilligt fått acceptera denna benämning och den stereotypa normering som går under namnet jämställdhet. ”Jämställdhet” har också blivit ett nytt forskningsområde, under vissa år starkt prioriterat.

Den beredvillighet varmed detta nya väsende skapades, visar oss tydligt den svenska modellens handlingsrationalitet: att avväpna och använda konflikter till att skapa nya politikområden, områden vilka förvisso får stöd och entusiasm underifrån. En konsekvens av denna normering och styrning ovanifrån är emellertid att de kvinnliga emancipationssträvandena formuleras i termer av jämställdhet, vilket indirekt själva

styr strategin.

Denna eventuella motsättning får sin speciella essens av att det är kvinnor som befolkar jämställdhetsväsendet och det är kvinnor som formulerar jämställdhetens innehåll. I den l987 grundade Jämställdhetsarbetarnas förening, hade man i december 1989 528 medlemmar varav 455, dvs. 86 procent var kvinnor.

Talande! Konflikten har således fått sitt namn, sina institutioner och - inte minstbärs till allra största delen av kvinnor. Den kvinnliga problemformuleringen parad med ett politiskt undvikande av konflikten på grund av dess omöjlighet, gör emellertid att lösningarna får en egenartad retorisk slagsida. Det skapas en ordarena där könskonflikten talas ut i stället för att ageras ut. Ett pregnant exempel är den vikt man lägger (tvingas lägga) vid attitydförändring i stället för t.ex. kvotering. Det är en talandets lösning. Men talandets talandet

lösning är inte en oskyldig lösning: är i sig en handling,55 (som bland annat skapar utrymme för något) och den svenska ideologin kräver, att har man sagt A får man göra B.

I detta tal finns emellertid en stark tendens sig vid

att uppehålla olikhetens konflikt och det kan vara skäl att dröja inför denna trend, eftersom den håller på att forma morgondagens politiska lösningar och lägga grunden för en modernare genusordning. Dess förutsättningar finns på olika nivåer:

l. Vi kan förankra olikhetens trend i den institutionella ordning, som jämställdhetspolitiken för med sig, ty dess logik tvingar fram en könens

54. Även en organisation som HARO, De hemarbetandes riksorganisation som

explicit vill ha en återgång till ett husmoderskontrakt, kräver jämställdhet =

ökad självständighet för en patriarkal familj gentemot sociala institutioner. 55. Barbara Czamiawska-Joerges, Att handla med 0rd: Om organisatoriskt prat,

organisatorisk styrning och företagsledningskonsultering, Carlssons, Stock-

holm 1988.

108 Genussystemet

parallellitet, som snabbt förankras i institutionella ramar (t.ex. mansjourer) vilketi sin tur driver logiken i en särartsriktning osv.

Denna särartisering av könens konflikt kan också ses som en följd av den ökade kvinnliga integreringen. l och med att kvinnor, som kvinnor, dvs. representerande ”kvinnors intressen börjar ingå i samhällets institutionella liv, Lex. i den s.k. korporativa kanalen, tvingas en särart fram, eftersom den korporativa kanalens legitimitet bygger på att särintressena” är representerade.

2. Genom att betona olikhetens konflikt skjuter man undan likhetens konflikt med dess implicita, omöjliga, radikalt omfördelande lösningar.

3. På grund av den djupa könskrisen finns det en marknad för förklaringar och nya genusordningar överallt i samhället, på olika nivåer, inte minst mellan man och kvinna, där det råder djup osäkerhet om vad som är skäligt i en könens relation. Tydligare än på 100 år ser vi nu aktiva försök att skapa nya genuskontrakt, nya genusföreställningar; att åter bestämma män och kvinnor och markera deras respektive område, arbetsuppgifter och ”egenskaper”.

4. Denna marknad kräver det aparta, det särskiljande. Vi kan se detta krav som en reaktion - en - den

”mättnadsprocess” på föregående

periodens motsatta upphetsning över könens fundamentala likhet.

5. Detta behov exploateras av medieinstitutionema, där olikhetens trend motsvaras av mediernas egen logik (mediedramaturgin som arbetar med motsatser, svart-vitt, förenkling etc.).

Vi ser därmed att talandets i

lösning långt ifrån att vara en oskyldig,

ofarlig, icke-handlande, lösning, skapar en ny legitimation för betydelsen en modern könssegregering som ordnar människor i de olika sorterna han och hon. Den passar också väl samman med den ökande tolerans vi börjar ha för ökad ojämlikhet, dvs. för ”pluralism”, ”mångfald”,

J ämställdhetens särartstrend kan med differentiering” och just ”särart”. andra ord komma att den alltmer ökade ojämlikhet som finns inom

dölja

det s.k. kvinnokollektivet, i och med att vi får mer eller mindre formaliserade genusinstitutioner som förhandlar om mäns” och ”kvinnors” ”intressen”. Vi ser också hur denna retoriska slagsida med betoning på

i förstärker de icke tvingande s.k. jämställddet genusolika, praktiken hetsreformerna att få direkt motsatta verkningar. Genom att jämställdhet i stor utsträckning kommit att bli synonymt med ”det där med kvinnor, innebär det att dessa reformer ur jämställdhetsaspekt är dubbeltydiga, eftersom problem inom

de i själva verket är ägnade att lösa ”olikhetens” kvinnokollektivets normativa

ram. I analysen av föräldraförsäkringens och konstruktiva nivåer, kan vi också bättre karaktärisera periodens

- den samhälleligt normerande ordningen av köjämställdhetskontrakt nen.

Genussystemet 109

Jämställdheten och olikhetens konflikt” Denna reform från 1970-talets dagar, hade en uttalad jämlikhetsnorm: att män och kvinnor skulle dela föräldraskapet och att kvinnor skulle

uppmuntras i sitt val av lönearbete. Det innebar att föräldraförsäkringen kopplades till kvinnors förvärvsarbete (man fick ersättning för frånvaro på grund av barnsbörd på samma sätt som för sjukdom). Det innebar vidare att män också skulle kunna ta föräldraledigt om de ville. 1974 omfattade föräldraförsäkringen sex månader och reformskaparna skrev uttryckligen att tiden inte borde sträckas ut längre med hänsyn till att den inte får inverka negativt på kvinnors på arbetsmarknaden.

ställning

Därefter byggdes

föräldraförsäkringen ut, för att nu (juli 1990) omfatta 15 månader. Nytt var också för förälder

möjligheten att få tillfällig föräldrapenning vid vård av sjukt barn. År 1974 kunde man få betalt för 10 dagars bortvaro

för sjukt barn upp till 10 år. 1990 är det 120 dagar per barn, tills dess barnet fyllt 16 år.

Resultaten av denna omfattande och kostsamma reform har blivit, vilket redan framgått, att det är kvinnor som tar ut föräldraförsäkringen till 94 procent och män till 6-7 procent och att spädbarnsavdelningarna på daghemmen troligen kommer att försvinna. En ny norm har med andra 0rd påbjudits, som så att säga ligger tyst, bakom den explicita jämställdhetsnormen. Den tysta normen innebär att föräldrar, dvs. kvinnor/mödrar (eftersom det manliga föräldraskapet alltjämt är ”frivilligt” och där inte finns något tvingande i reformen för att förändra denna frivillighet) ska sköta sina barn hemma, målsättningen är 18 månader. (Om en kvinna föder ytterligare ett barn inom en tvåårsperiod, utsträcks försäkringen automatiskt.)

Med andra 0rd, genom att männen inte behöver ta sitt föräldraansvar under dessa 18 månader, har denna reform som uttryckligen säger sig vilja bidra till jämställdheten mellan kön, i praktiken tjänat genussystemets isärhållande princip och dessutom verkat förstärkande på ojämlikheten mellan kvinnor. Konsekvensen av reformens dubbla

budskap: en normativ nivå av retorisk jämställdhet och en konstruktion, som får genus- och klassegregerande konsekvenser, innebär med andra ord att man överlåter förhandlingen till paret, eller snarare till kvinnorna, som därmed fått en ny institutionell ram inom vilken könskonfliktens verkningar ska bäras.

Jämställdheten och likhetens konflikt Det finns emellertid en annan sida av det politiska jämställdhetsarbetet, som inte hamnar i denna skiktande, särartsskapande trend, med eller mot sin vilje. Det är de politiska krav som, utifrån den demokratiska tankens logik, kan ställas - och ställs. Så tillsattes om kvinno-

en utredning representation som 1986 kartlade i vissa myn-

könsfördelningen regionala digheters lekmannastyrelsen57 Där visades en kvinnorepresentation på i

56. Följande avsnitt bygger på Åström 1990. 57. DsA 1986:4 Ska även morgondagens samhälle formas enbart av män?

110 Genussystemet

genomsnitt 15 procent i den regionala statsförvaltningen. Och budskapet är enkelt: utifrån ett jämlikhets- och rättviseperspektiv krävs i slutbetänkandet att kvinnorepresentationen 1992 ska vara minst 30 procent, 1995 minst 40 procent och 1998 jämn könsfördelning.” Strategin har varit att inte direkt kräva kvotering, utan att få institutionerna själva att kvotera, utifrån hot om ingripande om så inte sker.” Här står således jämställdhet synonymt med jämlikhet: lika representation för män och kvinnor. Det är, annorlunda uttryckt, inte jämställdhet=kvinnor, utan jämställdhet=maktrelation mellan kön som det handlar om. Därigenom kan inte en underrepresentation försvaras såsom rimlig.

Jämställdhetsväsendet innebär förvisso en expansion genom att det skapats ett nytt politikområde för kvinnor, av kvinnor, om kvinnor (trots att jämställdhetsideologins första budord lyder: kvinnor och män tillsammans). Ovan har, skissartat, visats vilka logiker som tycks styra inom detta område. Här finns en inbyggd motsättning mellan den normativa och den konstruktiva nivån, skapad inte minst av den ”omöjlighet” som könens konflikt hamnat i. Ett sätt att handskas med denna motsättning är att koncentrera ansträngningarna och politiken på just kvinnornas problem, vilket oftast översätts med olikhetens konflikt, varvid resultatet kan komma att innebära en förstärkning av segregeringen - alla goda intentioner (och avsevärda belopp) till trots.

Ett mycket färskt exempel är det s.k. KOM-programmet ”för att komma till rätta med obalansen mellan kvinnor och män i arbetslivet. KOMprogrammet (Kvinnor och män i samverkan) har fyra år och sextio miljoner till förfogande. Enligt handlingsplanen ska man arbeta med att förändra arbetsorganisationen för att bättre tillvarata kvinnors kompetens, att underlätta för kvinnor och män att få bättre balans mellan förvärvsarbete och att värdera egenskaperna hos kvin-

och familjeansvar nors respektive mäns arbete för att minska löneskillnaden.6°

Denna vaga plan visar på den inbyggda ”dubble-bind-situation som

har att brottas med: att ”tillvarata” kvinnors kom-

jämställdhetsansvariga

petens, att ”underlätta” och att ”värdera om” arbetena för att minska löneskillnaderna, styrker dels segregeringen genom att betona de kvinnliga samtidigt som den manliga normen måste

kompetensområdena,

till grund för en av kvinnligt arbete, och därmed för

ligga uppvärdering

löneförhöjning (eller sänkning av mäns Iöner?).

Den institutionaliserade, artikulerade konflikten, jämställdheten, utmärks just av denna inbyggda motsats: jämställdhet ska nås, samtidigt som jämställdhet inte kan genomföras i samhället utan en total struktur-

av ett mer omfattande slag än 1950- och 1960-talens. För en omvandling

58. Varannan damernas, SOU 1987:19. 59. Målen antogs av regering och riksdag i den ovan näirmda 1988 års jämställd-

hetsproposition. Däremot mildrades utredningen krav, att därest på frivillighe-

tens väg denna representation ej uppnåtts, ska kvotering till gripas, till att bli att

regeringen är i så fall beredd att pröva frågan om lagstiftning till 1992. 60. Skrivelse från Arbetsmiljöfonden 1990-02-15.

lll Genussystemet

sådan förändring

finns det inte någon som helst politisk konsensus, ja den existerar knappast bortsett från ens som idé i den politiska sinnevärlden, det socialdemokratiska kvinnoförbundets från det utoprogrammaterial piska 1970-talet. Ett belysande exempel på vad som sker med de potentiellt genusstruktur-omvandlande frågorna är den politiska frågan om sex timmars arbetsdag. Den fördes fram av det socialdemokratiska kvinnoförbundet, antogs av såväl parti som fackföreningsrörclse i deras långsiktiga målsättningsprogram och fördes även fram i de officiella första maj-parollerna. Trots energiskt motionerande inom såväl fackföreningsrörelse som parti har frågan ständigt skjutits åt sidan och etiketteras numera som orealistisk och ekonomiskt oförsvarbanö] Både som individer och som kollektiv är det således kvinnors uppgift att gå balansgång mellan en normativ och en konstruktiv jämställdhet, vilket resulterar i en villkor, dvs. en

jämställdhetspraktik på systemets

jämställdhet som inte utmanar den manliga ordningen. Problemet är att en förstärkt kvinnlig position, som då ofta blir den enda möjliga lösningen, kan komma att bidra till att legitimera ett (post)modernt segregerande och hierarkiserande genussystem.

3.5 inför sekelskiftet: två bilder

Genussystemet

Vi har försökt visa att ”det där med kvinnorna”, dvs. könens (osynliga) och alltmer de facto strukturerat delar av den

illegitima hierarki, viktiga

svenska välfardsstaten. Det har varit av det lilla livet

omformningen

som utgjort innehållet i den nya socialpolitiken från 1930-talet och för den utbyggda offentliga sektorn som nu framställs som välfärdsstatens kriskärna. Men vi har också sökt visa att dessa lösningar i sig reproducerat genussystemet, men ett förändrat genussystem. Relationen välfärdsstatgenussystem bör således förstås utifrån ett dialektiskt synsätt, där det av samhället organiserade, normativa genuskontraktet har skapat samhälleligt organiserade lösningar, av avgörande betydelse för mäns och kvinnors intima samhandlande, vilket innebär att samhället institutionaliserat vissa val och att dessa val i sin tur institutionaliserat samhället. Dagens oklara, diffusa jämställdhetskontrakt förhar således skapat förändrade handlingsordningar och rum av kvinnlig särart utifrån kontraktets imperativ: arbeta som sker och hur och ombesörj. Vad är det egentligen kommer det att påverka utformandet svenska av morgondagens genussystem? Det blir därmed dags att återvända till de genusteoretiska diskussionerna i en avslutande analys.

61. Se Gertrud Åströms och Ylva Waldemarssons bidrag i den kommande antologin Kontrakt i kris.

1 12 Genussystemet

3.5.1 Den mörka bilden

Den mörka bilden idé om segregeringen som

bygger på genusteorins

underordningens motor. Segregcringen finns, gammal och ny, och ger därmed mörk bild vad gäller kvinnors makt och infärg åt framtidens framförallt på arbetsmarknaden, har flytande. Den gamla segregeringen, redan framhållits. starkare tendenser Där syns knappast heller föreligga inom överskådlig framtid. Men vad man också kan se nu, till förändring men är tendenser till en ny sorts segregering både på arbetsmarknaden också inom politiken. Ovan har diskuterats hur den tidigare ideala modellösningen, expanen utbyggnad av offentlig sektor utan omfördelande sion i betydelsen effekter mellan av ”realistiska” skäl inte längre är möjlig. Vad könen, man emellertid expansion utan omkan skönja är att samma formel, men utanför område fördelning, tycks tillämpas de politiska lösningarnas och riktade till vissa skikt i samhället. Vi skulle kunna kalla den för den av könens konflikt till skillnad från den hörbara, politysta lösningen” tiska Bakom finns ett ganska lyhört näringsliv,

jämställdhetslösningen.

som skapar marknadsanpassade alternativ till den offentliga omsorgen. av En sådan ”tyst” lösning kan vara inrättandet av daghem på företagen, företaget anställd extramamma som kan sköta barnen när de är sjuka, utdelning av i form av fönsterputsning eller hemstädning

gratifikationer

och liknande arrangemang. Det skapas således en ny form av det gamla hemarbetet, utanför både hem och offentlig sektor, dvs. en av arbetshemvård. Det innebär det stora livets” givarna organiserad naturligtvis erkännande av det förändring av relalilla”, men ingen grundläggande tionerna dem emellan. Hemmets liv bestäms av och underordnas arbetsplatsen - kanske i ännu högre grad än vad gäller de offentliga lösningarna. Det verkar rentav utvecklas en rivalitet mellan hem och arbetsplatensamma tillvaratog. Detta ser kring de värden som hemmen tidigare av arbetet i första hand de välbetalda

”förhemligande” gäller naturligtvis

vilket lösningen” innehåller nya statusyrkena i sig innebär att den ”tysta möjligheter inte bara till ny könsuppdelning utan också till ny klassupp-

delning. smittar emellertid den politiska nivån, där både Dessa tysta lösningar som ett av institutioner kan

idéer om privatisering ”förhemligande”

men också moderaterna, har börjat exploaskönjas. Särskilt folkpartiet, ”Rätttera konflikten, återigen i enlighet med slagordet från 1960-talet, visa åt kvinnorna”. Där menar man att det statliga monopolet på social måste brytas och att kvinnor måste få kunna bli småföretagare omsorg inom starta äldreomsorgscenter, förlosssitt ”eget område”, daghem, småskolor och liknande. Och en offentlig sektor med ningscentraler,

Genussystemet 113

order om ny effektivitet, högre produktivitet och avbyråkratisering, lys-

trar också.”

l en sådan ny form, i mer eller mindre privat regi, mer eller mindre knutet till arbetsplatsen, skulle lösningen således bli att det återigen är (vissa) kvinnor som löser krisen, men nu inom nya förtecken, med en initialvinst - större autonomi, enklare vardagsliv (för vissa kvinnor), mindre friktion gentemot det andra könet- men med en inbyggd bomb”: skapandet av ytterligare en kvinnoarbetsmarknad och en förstärkning av skiktningen inom kvinnokollektivet. Ty genom att ”hemmet” inte längre kan användas som ett medel för att skapa jämlikhet, i och med att det sker en genuin privatisering av omsorgsarbetet, kommer onekligen dessa tjänster i sin nya förpackning att skapa nya ekonomiska klyftor mellan klasser och kön.

Med en ny design och (därmed) förstärkning av en kvinnornas arbetsmarknad, blir de institutionella och demokratiska följderna avsevärda. En sådan eventuellt förändrad kvinnlig arbetsmarknad - bas för kvinnors demokratiska deltagande och medborgarskap - skall nämligen ses i samband med en annan, ny form av segregering, den som sker inom det politiska området. Det handlar här om en ny isärhållning både av män och kvinnor som politiker och av män och kvinnor som medborgare.

Det första slaget av isärhållning är redan nu mycket skönjbart. Det är feminiseringen av välfärdspolitikens politiker det handlar om. Kvinnor blir allt fler inom de s.k. reparerande eller ”mjuka” politikområdena: socialpolitik, utbildningspolitik, kulturpolitik osv. Denna feminisering

antydan om åt vilket håll framtiden vetter, vilket förvandlar de ger en enkla talen om kvinnornas procentuella andel i politiken till något mer mång- eller tvetydigt. Alternativen nedan glider givetvis in i varandra:

Där kan man skönja en framtid med kvinnliga politiker med ett allt större ansvar för lokalsamhällenas skötsel och drift, samtidigt som prioritering och fördelning av medel sker på den övergripande nationella nivån inom områden där kvinnor lyser med sin frånvaro.

Man kan tänka sig ytterligare en variant eller utveckling, att den nationella politiken kommer att skötas alltmer av kvinnor, samtidigt som den förvandlas till att bli ett nytt slags lokalpolitik, bestämd av en ny europapolitik, befolkad till största delen av män.

Man kan vidare tänka sig en ny skiljelinje mellan politik, som sköts alltmer av kvinnor och ett statustyngt näringsliv, skött av män, som blir alltmer politiserat och överbestämmande.

Man kan slutligen tänka sig en ny symbios mellan politik och näringsliv på en högre internationell politisk nivå å ena sidan och en förvaltande, administrerande kvinnlig politik på en lägre nationell nivå.

62. Se Detta är Moderata Kvinnoförbundet Comvik Consult/Gotema, Kungälv

1988, Kvinnan, makten och ärligheten, flygblad fr Folkpartiets kvirmoför-

bund, se vidare 90-talspr0grammet s. 179 f.

l 14

Genussystemet

Det andra slaget av politisk segregering gäller det nya medborgarskapet. I diskussionerna om detta nya, sociala medborgarskap talas om

”deltaganderättigheter i förhållande till välfärdsstatens institutioner.63

Vi vet att det är kvinnor som dels sköter dessa institutioner, dels är de mest beroende av dess tjänster. Såsom de mest delaktiga och de mest beroende, kommer det att vara kvinnor bakom de nya ”brukarna”: kvinnor som mer eller mindre sitter i nämnder och styrelser i den

frivilligt

offentliga sektorns många lokaler, vare sig det gäller skolan, sjukhuset, daghemmet etc. avlastande det offentliga under nya demokratiska former.

Den mörka bilden bygger således som finns om både

på den empiri gammal och ny isärhållning. Vi ser ett nytt segregerande mönster och vi ser en gammal och ny hierarki mellan män och kvinnor. Trots aktiva politiska beslut, trots kraftfulla aktörer (av båda kön) som arbetat för att förändra kvinnors underordnade plats, trots kvinnors närvaro i samhällets många och nya utrymmen, skulle slutsatsen ändå bli att ”egentligen” har det inte skett någon grundläggande förbättring i kvinnors position - i jämförelse med mäns. Genussystemet har gått in sin fas

postmoderna”

och de nya platserna och den nya rörelsefriheten har erhållits till ett högt pris - när kvinnorna nått för dem okända sociala platser upptäcker de att de är tomma på makt, men fyllda av ansvar.

3.5.2 Den ljusa bilden

Den mörka bildens konstruktion hämtar sitt stoff

från fakta om segregeringen: den dåvarande, den nuvarande och den som kan förutses i framtiden. En ljus bild bör på motsvarande

sätt byggas kring en diskussion om den integrering som trots allt finns, fast kanske inte i den enkla betydelse som vi är vana att föreställa oss den: som procentuella andelar av kvinnor i förhållande till män inom olika_ områden, i olika

sysselsättningar.

Det som onekligen har hänt är det privatas, hemmets, integrerande verkan på det Det har skett en rent revo-

offentliga, det samhälleliga. lutionerande förändring från den tid när det osynliggjordes i

privata

minsta detalj, så att kvinnorna inte ens tilläts hänga tvätt på balkongen, inte fick låtsas om att de väntade barn utan dölja den växande livmodern under vida helst inomhus; inte fick vara hemma

klänningar, med sjuka

barn om de var ”förvärvsarbetande husmödrar” utan i bästa fall få en diskret ersättare. Det var detta totala förnekande av det privata som låg bakom den feministiska parollen om ”kvinnors - dvs. att

osynlighet” man” faktiskt inte såg kvinnor när de var utanför det direkta manliga (sexuella) intresset. Vad som skett under de senaste 20 åren är att det privata inte bara får synas och erkännas - det privata har därtill tappat något av sin feminitet: också män tillåts till en viss grad äga ett privat

63. Hemes 1988.

Genussystemet 115

område, som inte längre är synonymt med jakten, fisket, klubben, båten, utan också hemmet och barnen. Det har således skett en integrering i den radikala meningen, att den kvinnliga vanmaktsplatsen blivit en del av det stora livet. Detta har främst skett därför att ”olikhetens konflikt” kunnat exploateras i politiken. Men det har också skett som en följd av den stora integreringen av kvinnor på en arbetsmarknad - trots arbetsmarknadens segregering. Det har kunnat ske inte minst på grund av jämställdhetsväsendets ständiga, ofrånkomliga talande. Det är det lilla livets frågor som idag är de stora och viktiga frågorna - av samma dignitet som förr

utrikes- eller försvarspolitik.

Den nutida segregeringen som är så frapperande, kunde därför förstås utifrån den och andra utearenor. Det är

synlighet den har på arbetsplatser

ett helt annat slags segregering än den hårda fysiska åtskillnaden under tidigare perioder och i andra samhällen. Vi kunde därför hypotetiskt anta att en förändring av den manliga normen, hierarkiseringen, också kunde äga rum, i den mån segregeringen, isärhållandet, ändrar kvalitet.64 Kanske kunde man här resonera om huruvida själva källan försvinner, om huruvida de ”essentiella genussituationernas betydelse är på väg att/kan upphävas, eller snarare avdramatiseras så att de inte spiller över på andra områden - så att säga genus-färgar dem. Då kunde vi säga att den dikotoma föreställningen man/kvinna inte längre äger samma hierarkiserande kraft, därför att de moderna ”situationerna” inte längre är varandra så olika. Världen är visserligen alltjämt uppdelad i en manlig och en kvinnlig värld men de ligger åtminstone i samma universum.

Det innebär att i jämförelse med den fysiskt hårda åtskillnaden i tidigare samhällen, kommer vår tids segregering kanske att bli mindre ödesdiger för kvinnor, därför att bakom den finns en gemensamhet som tidigare kulturer saknade. Män och kvinnor har i detta högutbildade samhälle formellt likartade grundförutsättningar, i vilka ingår grundutbildning, lönearbete, mediakultur och överideologi. Denna könens samstämmighet har vi tidigare visat: i attitydundcrsökningar som rör frågor om hur det ska vara, finns i stort sett ingen skillnad. Det kunde tyda på en gemensam uppfattning och inte bara en yta av likhet i vad man bör säga”; dvs. faktiskt avspegla värdeplattform. Vi skulle

en ömsesidig alltså kunna säga att den moderna olikheten är ytlig och att den därför inte längre kan äga samma hierarkiserande kraft som en ”djup” olikhet.

På motsvarande vis kunde vi hypotetiskt anta att ”den manliga normen” också ändrat kvalitet och blivit mindre potent. Ovan påpekades att i kraft av sin ”kritiska massa måste kvinnor, närmast automatiskt, komma att verka förändrande dvs. ordningar som mer

på självklarheter, på

eller mindre mekaniskt utgått från att det är män som är de normerande - de normala. l denna sociala massrörelse kan det således finnas en helt ny förutsättning för generellt genussystcmbrytande kvinnliga (och even-

64. Det är ett sätt att fråga som nog är mer fruktbart än den fråga som stora delar av

kvinnoforskningen i dag ställer sig: måste olikhet irmebära underordning?

tuellt även manliga) strategier. Genom den faktiska situation som kvinnor befinner sig i i dag, kan vi se att det finns förutsättningar för allt fler kvinnor att handla på ett sätt som de facto bryter mot genussystemets ordningar, genom att kräva rättvisa och delat ansvar för den mest ”ödesdigra genussituationen: barnafödande och fostrandets situation.

Makten över kapitalet 117

4¶Makten över

kapitalet

4.1¶Marknad och demokrati

Enligt en uppskattning hade de svenska hushållen i mitten av 1980-talet i genomsnitt en privat nettoförmögenhet på ca 400 000 kronor] Tillgångarna dominerades av reala tillgångar i form av egna hem, bostadsrätter, fritidshus etc (ca 270 000 kronor eller 53 procent av bruttotillgångarna) och i form av bilar, båtar, inventarier etc (ca 160 000 kronor eller 31 procent av bruttotillgångarna). De finansiella tillgångarna uppgick i genomsnitt till ca 85 000 kronor (16 procent och

av bruttotillgångarna) bestod till ungefär hälften av bankmedel

och ungefär hälften av andra finansiella tillgångar, såsom aktier och obligationer.

Men hushållet med de genomsnittliga värdena existerar knappast i verkligheten. Förmögenheterna ser i själva verket mycket olika ut för olika hushåll, både vad gäller storlek och sammansättning? Förmögenhetstillgångarna är ojämnt fördelade mellan medborgarna. Som illustrerande exempel kan nämnas att i mitten av 1980-talet ägde de 1 procent rikaste hushållen ca 16 procent av hushållens totala nettoförmögenhetssumma? Bilden av en mycket ojämn förmögenhetsfördelning modifieras

emellertid något om hänsyn också tas till de förmögenhetstillgângar

medborgarna har i form av innestående individuella fordringar på bl.a. ATP-systemet. Pensionstillgångarna är jämnare fördelade än de privata

förmögenhctstillgångarna.4

Förmögenheternas sammansättning varierar mycket mellan olika hushåll. Aktietillgångar (börsnoterade) av större om fattning innehades 1983 enbart av de två nettoförmögenhetsmässigt översta decilerna (de 10 procent mest förmögna respektive 10 procent näst mest förmögna av hushållen), aktieinnehav på ca 105 000 respektive ca 15 000 kronor. Även om antalet svenska hushåll som äger aktier direkt eller via aktiefonder av

l. Det skattade värdet på fönnögenhetema varierar mycket kraftigt beroende på

vilka tillgångar som inkluderas och hur dessa värderas. Se Kjell Jansson & Sten

Johansson, Förmögenhetsfördelningen 1975-1987, SCB 1988 och Inga Pers-

son, Välfärdsstaten och individens förmögenhetstillgångar, i Lars Jonung,

red., Nya fält för marknadsekonomin, SNS, Stockholm 1990. 2. Se Anne-Marie Pålsson, Economic Policy and the Distribution of Wealth, i

Inga Persson, red., Generating Equality in the Welfare State: The Swedish

Experience, Universitetsforlaget, Oslo 1990. 3. Se Jansson & Johansson 1988, s. 24-26. 4. Se Persson 1990.

118 Makten över kapitalet

olika slag ökat närmast explosionsartat under det senaste decenniet är innehaven värdemässigt små.5 Bara den förmögenhetsmässigt översta decilen svenska hushåll dvs. tillgång-

kan sägas inneha s.k. K-tillgångar, ar som inte främst återspeglar individernas livscykelbehov utan också tillfredsställer önskemål om ekonomisk och social makt.

Den ojämna fördelningen av hushållens aktieinnehav kan utgöra ett ekonomiskt fördelningsproblem. Men det är därvidlag inte väsensskilt från det ojämna innehavet av andra förmögenhetstillgångar. Det ojämna innehavet leder till skillnader i kapitalinkomster l ellan hushållen och till att förskjutningar i värdet på olika tillgångar, orsakade t.ex. av ekonomisk-politiska åtgärder, kommer att ha återverkningar på hushållens förmögenheter och på förmögenhetsfördelningenö Men då aktieinnehavens ojämna fördelning setts som problematisk har det inte främst varit på grund av att aktier utgör en finansiell tillgång som likt andra tillgångar ger ägaren en avkastning, utan på grund av att aktiebolaget och aktieägande utgör ett av fundamenten för marknadsekonomin cc för makten inom näringslivet.

Samhällsorganisatoriskt tillhör Sverige den grupp av länder som förenar demokrati med marknadsekonomi baserad på privat ägande. Två fundamentalt olika slag av institutioner står således mot varandra, men tvingas också existera parallellt och samarbeta med varandra. Blandnin gen av samhällsorganisatoriska principer kan bedömas från två olika

utgångspunkten

I det ena fallet tas marknadsekonomin, med individuell äganderätt och frivilliga byten och kontrakt mellan individer, som utgångspunkt och grundläggande princip. Följden blir att staten anses böra inskränkas till vissa fundamentala rättigheter och kollektiva beslut som är nödvändiga för att upprätthålla marknadsekonomin och det privata ägandet. Idealet blir den minimala staten. Kollektiva beslut bör i detta perspektiv endast fattas genom enhällighet, vilket i praktiken ger vetorätt åt varje enskild individ. Ett mer omfattande bruk av kollektivt beslutsfattande enligt majoritetsregeln ses som ett hot mot den enskilde individens frihet.

l det andra fallet ges flertalsstyret ställning som grundläggande princip. Med denna utgångspunkt följer slutsatsen att marknaden bör vara minimal. Beslut om fördelningen av resurser och inkomster bör i stället så

5. Enligt Jan Wallander, Efelaivitet, legitimitet och delägarskap, SNS, Stockholm

1989, ökade antalet aktieägare under 1980-talet från ca 900 000 till drygt 3

miljoner. 6. Se Pålsson 1990. Värdeförändringar på aktier kommer dock också den mer

genomsnittlige medborgaren tillgodo (respektive till nackdel) via indirekta

aktieinnehav i kollektiva fonder, försäkringsbolag etc. År 1988 svarade fjärde

AP-fonden, löntagarfondema och försäkringsbolagen samt statens och kommu-

nernas aktieinnehav tillsammans för ca 30 procent av det totala börsvärdet (jfr

tabell 4.1). 7. Se Inga Persson-Tanimura, The Power ofBusiness and Power over Business,

maktutredningen, engelsk rapport ll 1987.

Makten 119

över kapitalet

långt möjligt fattas genom kollektiva beslut. Beslutsregeln om en medborgare - en röst utsträcks till så stora delar av samhällslivet som möjligt. Flertalsbeslut betraktas i sig som legitima. Det blir därmed i stället marknadsprincipen som ses som undantag och som behöver motivera och försvara sin legitimitet.

Dessa två synsätt återspeglar den fundamentala skiljelinje som länge präglat den västerländska demokratitraditionen. Idén om marknadens grundläggande roll faller sig naturlig enligt en individorienterad demokratitolkning. Ett kollektivistiskt demokratiideal tar sig å andra sidan uttryck i uppfattningen att flertalsstyret bör vara den grundläggande beslutsmetoden.

Det finns sannolikt en gräns för hur långt man kan gå i endera riktningen. Om alltför många beslut om av inkomster och andra

fördelningen

resurser görs till föremål för majoritetsbcslut hotas demokratins legitimitet och stabilitet. Å andra sidan torde det finnas

en gräns för hur långt marknadsprincipens giltighetsområde kan utsträckas. Marknadens funktionssätt behöver kringgärdas av begränsningar

och regler för att inte förlora sin demokratiska legitimitet. Samexistensen mellan de två samhällsorganisatoriska principerna fordrar en ömsesidig återhållsamhet.

Blandningen mellan marknad och kollektiva beslut enligt flertalsmetoden skiljer sig mellan olika länder och mellan olika tidsperioder. Man kan se det vid en viss tidpunkt rådande blandningsförhållandet som uttryck för samhällets speciella kulturtraditioner. En annan faktor som påverkar blandningens proportioner är maktförhållandena i samhället. Politikens strider och meningsmotsättnin gar har ofta handlat om gränserna för olika samhällsorganisatoriska principer. Blandningsförhållandct kan också påverkas av tekniska förändringar och av intcrnationaliseringsprocesser. Sverige är exempel på ett samhälle som sökt lösa spänningarna mellan de två principerna genom en långtgående specialisering mellan dem. Marknadsproccsser och privat ägande har tillåtits att dominera näringslivet, medan flertalsstyret har fått prägla social välfärd och fördelningsfrågor. Aktieägandets fördelning och koncentration är en kontroversiell fråga på grund av att det aktualiserar gränsdragningen mellan olika sfarer för maktutövning och på grund av att det är avgörande för maktens fördelning inom en av dessa sfärer.

4.2 och

Äganderätt medborgarrätt

Demokratins fundament kan sägas vara rösträtten och medborgarrätten. På motsvarande sätt utgör äganderätten och aktiebolaget grundvalen för marknadsekonomin. Men de principer som ligger till grund för styrningen av företag har likheter med det demokratiska styrelseskicket. Analogin är dock långt ifrån fullständig. De två medborgarrätt och

rättighetstyper,

äganderätt, som ligger till grund för maktutövningen i de båda systemen är i väsentliga avseenden olika. De principiellt viktigaste hänseenden i

120 Makten över kapitalet

vilka äganderätten i aktiebolag avviker från medborgarrätten kan sammanfattas med hjälp av sex nyckelbegreppzs

Ojämlikhet. Medborgarrätt tillkom mer i lika grad alla medborgare över en viss ålder. Äganderätt behöver däremot på intet sätt vara jämlikt fördelad.

Mångtydighet. Medborgarrätt står i ett bestämt förhållande till rösträtt, enligt principen om en medborgare - en röst. Förhållandet mellan äganderätt och rösträtt kan däremot variera. En och samma kapitalandel kan berättiga till olika antal röster.

Överförbarhet. Medborgarrätt kan inte överlåtas till någon annan. Äganderätten är däremot fritt transfererbar.

Institutionalisering. Medborgarrätt kan endast innehas av fysiska personer. Äganderätt kan också innehas av institutioner, av juridiska personer.

Multiplicitet. Medborgarrätt kan, vid en och samma tidpunkt, normalt bara innehas i en enda stat. Äganderätt kan däremot innehas i flera företag samtidigt.

Heteronomi. Medborgarrätt innebär rätt att utse dem som skall bestämma över det egna jaget. Ãganderätt innebär rätt att utse dem som skall bestämma över det egna kapitalet och, i förlängningen, över dem som arbetar med detta kapital.

Redan på detta principiella plan är det uppenbart att äganderätten i aktiebolag bildar ett mer komplext system är medborgarrätten. Den demokratiska statens konstitution har, i princip, en enkel grundkonstruktion; att avvikelserna mellan det formella och det reella statsskicket stundtals kan bli betydande förändrar inte detta faktum. Makten över företaget är emellertid komplex redan på det formella planet. Ett aldrig så noggrant studium av bolagslag och bolagsordning ger inte några uttömmande besked. l motsats till regeringsformen innehåller dessa dokument endast ofullständiga svar på frågor om makt och maktfördelning. län högre grad gäller detta om blicken flyttas från det enskilda företaget till näringslivet som helhet. Äganderätten i aktiebolag ger utrymme för en synnerligen komplicerad väv av maktrelationer mellan olika ekonomiska aktörer. Det är därför föga förvånande att den ekonomiska maktens karaktär stått i centrum för såväl offentlig debatt som samhällsvetenskaplig forskning. Huvuddelen av detta kapitel kommer att ägnas frågan om hur sambandet mellan aktieägande och makt mer exakt ser ut i det svenska näringslivet.

Ägande- och maktkoncentrationen i näringslivet kan bedömas från två olika utgångspunkter. l ett effektivitetsperspektiv blir det avgörande hur väl aktiemarknaden kan fylla sin resursallokerande funktion (se avsnitt 4.3.3 nedan). Ãgandekoncentration kan här i princip framstå som motiverad om den befrämjar den ekonomiska effektiviteten. l ett demokratiperspektiv är det ägarkoncentrationens inverkan på den politiska besluts-

8. Se Anders Westholm, Näringslivets nätverk, som utkommer senare i maktutzred-

ningens bokserie.

Makten över kapitalet 121

processen som ställs i centrum. Makten över kapitalet ger kapitalet makt som kan begränsa politikernas handlingsutrymme. I den samhällsvetenskapliga litteraturen har detta beroende betecknats som kapitalets privilegierade roll. Kapitalets makt ligger här i att de som har makten över kapitalet kontrollerar något som politikerna (och medborgarna) är intresserade av, såsom investeringar, sysselsättningstillfällen och ekonomisk tillväxt. Detta ger dem som har makten över kapitalet en stark förhandlingsposition gentemot den politiska sfären. Maktkoncentrationen i näringslivet är också problematisk utifrån ett pluralistiskt demokratikriterium om det är så att de maktresurser som har sin grund och sitt legitima område inom näringslivet utnyttjas för att erhålla makt inom andra sfärer.

4.3 i näringslivet: från finansfamiljer till ägarkompetens

Ägande

och kontroll

I början av 1960-talet påvisade C-H Hermansson en betydande ägarkoncentration i svenskt näringsliv. Uttrycket ”de 15 familjerna” myntades. Senare under 1960-talet preciserade koncentrationsutredningen bilden av storföretagens ägarstruktur, olika ägargruppers betydelse och relationerna mellan ägare, styrelser och företagsledningar.

4.3.1 Ägarstruktur och inflytande på 1960-talet

Koncentrationsutredningen tog sin utgångspunkt i Berle och Means klassiska arbete enligt vilken makten över de amerikanska storföretagen förskjutits från ägare till professionella företagsledare. Aktieägarstrukturen antogs därvid spela stor roll. En koncentrerad struktur ansågs skapa förutsättningar för ett starkt ägarinflytande, medan en spridd ägarstruktur lämnade större utrymme för företagslcdningars inflytande. En analys av den ekonomiska maktkoncentrationcn ansågs därför kräva en kartläggning av koncentrationsgraden och kontrollen över storföretagen. Studierna inriktades på ägarförhållandena i de privata storföretagen år 1963.

Koncentrationsutredningen undersökte antalet aktieägare och aktieägarnas storleksmässiga fördelning. Resultaten visade att ägarstrukturen i de börsnoterade företagen antalsmässigt dominerades av ägare med små innehav, men att dessas andel av aktiekapitalet var mycket begränsad. Enligt en undersökning av ägarförhållandena i 15 börsnoterade företag innehade de 1 promille största aktieägarna 25 procent av aktiekapitalet och de 1 procent största aktieägarna 50 procent av aktiekapitalet. Ägandet i svenska storföretag visade sig vara mycket koncentrerat, mer koncentrerat än i exempelvis USA och England. Storföretagens aktieägare bestod till 95 procent av fysiska personer. Andelen juridiska personer var

9. Detta avsnitt bygger på Inga Persson-Tanimura, Marknadsmakt och ägarmakt

- ett ZO-årsperspektiv, Ekonomisk debatt, nr 8 1988, s. 630 ff.

122 Makten över kapitalet

alltså liten, men deras aktieinnehav svarade för 46 procent av det totala aktiekapitalet.

Ägarkoncentrationen bland svenska storföretag föreföll lämna utrymme för fortsatt makt och inflytande från ägarnas sida. Mot denna bakgrund ansåg koncentrationsutrednin gen det vara av intresse att undersöka i vilken utsträckning de stora aktieägarna också var företrädda i företagens styrelser. Utredningen fann en hög representation för de större ägarintressena. I de börsnoterade storföretagen var 42 procent av de 20 största ägarna i respektive företag företrädda i styrelsen. Även om styrelsemedlemmamas egna aktieinnehav var små, kunde de betraktas som ombud för aktieägare vilka innehade en betydande del av respektive företags aktier. Här bekräftades bilden av fortsatt starkt ägarinflytande över svenska storföretag.

Vad hade då hänt med ”de 15 familjerna”? Koncentrationsutredningen ringade för 1963 in 17 stora ägargrupper inom svensk industri. Av dessa var 14 familjer och 2 bankanknutna investmentföretag. Det visade sig att en ägare/ägargrupp ensam eller tillsammans med en annan ägare/ägargrupp hade majoritetsintresse eller dominerande minoritetsintresse i 190 av de 282 storföretag som analyserats. Utredningen visade också att koncentrationen av styrelseuppdrag till ett litet antal personer var påtaglig. De 20 mest uppdragstyngda personerna innehade sammanlagt närmare 500 uppdrag som styrelsemedlem eller verkställande direktör.

4.3.2 Mot ökat institutionellt ägande

Koncentrationsutredningens studier kring ägandet var i stor utsträckning kartläggande. De kan också sägas ha haft ett maktperspektiv snarare en ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspcktiv. Koncentrationsutredningens påvisande av den stora ägarkoncentrationen inom svenskt näringsliv bidrog förmodligen till de växande kraven på löntagarfonder under 1970-talet. I anslutning till studierna och debatten om löntagarfonder kom också analysen av ägarfunktionen i företagen att fördjupas. Delvis återspeglade det teoriutvecklingen inom nationalekonomin under 1970- och 1980-talen, men även den fortsatta förändringen i den svenska ägarstrukturen spelade en roll.

Efter 1963 förlorade successivt flera av de tidigare ägarfamiljerna sin inflytandemässiga position i svenskt näringsliv. En kartläggning av ägarstrukturen år 1979 visade en kraftig ökning av s.k. institutionellt ägande genom juridiska personer såsom rörelsedrivande bolag, investmentbolag, försäkringsbolag och fonder av olika slag. Inte mindre än 60 procent av det totala börsvärdet vid utgången av år 1979 innehades av institutioner. Av de 17 största ägargrupperna 1979 var bara 5 familjer och resten institutioner. Institutionaliseringen av ägandet har fortsatt under 1980-talet.

Framväxten av nya storägare och en förändrad ägarstruktur har lett till ett starkt ökat intresse för ägarstrukturens, ägarbeteendets och ägarkom-

Makten 123

över kapitalet

petensens betydelse för det svenska näringslivets effektivitet och förnyelseförmåga. Det har bl.a. hävdats att ägarfunktionen blivit mer passiv i och med att institutioner fått ökad betydelse på bekostnad av de gamla ägarfamiljerna. Långsiktiga industrialister har kontrasterats mot kortsiktiga klippare. Företeelser som fientliga uppköp och försvarsåtgärder mot kontrollägarskiften har uppmärksammats och diskuterats. Intresset har tenderat att förskjutas från makt- och inñytandefrågor till statiska och dynamiska effektivitetsaspekter av ägandet. Det är symptomatiskt att den ägarutredning som tillsattes av industridepartementet 1985 fick i uppdrag att studera inte bara förändringarna i ägarstrukturen utan även orsakerna

till förändringarna

samt ägarförändringarnas effekter på enskilda företags effektivitet, på kapitalförsörjningen inom industrin och på fördelningen av kapital mellan branscher och/eller företag

4.3.3 kring ägandet

Teoriutvecklingen

De teoretiska förutsättningarna för att genomföra

mer ingående analyser av effektivitet och ägande har samtidigt förbättrats. är

Tcoribildningen påtagligt mer utvecklad än vad som var fallet då koncentrationsutredningen tillsattes. Utgångspunkten för de nya teoretiska ansatserna är en kontraktsteoretisk syn på företaget. I aktiebolaget har aktieägarna ett residualkontrakt, vilket innebär att de får ersättning

först när övriga kontrakt, såsom anställnings-, låne- och leverantörskontrakt, erhållit överenskommen ersättning. Aktieägarnas roll som riskbärare är kopplad till en möjlighet för dem att utöva inflytande och kontroll över företagets resursallokering i form av dels den till aktien knutna rösträtten, dels möjligheten att fritt överlåta aktierna. Dessa funktioner brukar ibland betecknas med termerna ”voice respektive exit. Alternativt brukar man säga att aktieägarna har dels en monitorfunktion, dels en signalfunktion. Det finns en tendens till att olika ägare specialiserat sig på att utnyttja antingen exit eller voice. Utövande av kontroll via voice ställer större krav på aktieinnehavets storlek och på ägarens kompetens. Det är i huvudsak tre ägarkategorier (fysiska personer, investmentbolag och icke-finansiella företag) som förekommer som kontrollerande ägare i de svenska börsföretagen.

Sammanfattningsvis kan (och bör) aktieägarna således fylla en viktig resursallokerande funktion i ekonomin. Det är aktieägarna som i sista hand övervakar att företagens resurser utnyttjas på effektivt sätt och att kapitalresurser omfördelas mellan företag och branscher efter ändrade lönsamhetsutsikter.

Aktiemarknaden kan i detta perspektiv ses som en marknad för företagskontroll”, via vilken förändringar i ägar- och inflytande-

företagens

struktur kan äga rum. Den ökade aktiviteten på Stockholms fondbörs under 1980-talet kan ses som en aktivering av den svenska kontrollmarknaden för företag. Aktiveringen har medfört en ökning av både antalet kontrollägarskiften och antalet Det ökade kors-

förctagsuppköp.

ägandet mellan svenska företag kan tolkas som ett sätt för sittande

124 Makten över kapitalet

företagsledningar att söka skydda sig mot kontrollmarknadens övervakning. Korsägandet försvårar för nya, potentiella ägare att öka sitt inflytande och sin kontroll i de berörda företagen. Analogt med teoribildningen kring koncentration och marknadsmakt skulle man här kunna tala om inträdeshinder och om den samhällsekonomiska betydelsen av att marknaden för företagskontroll får utgöra en ”contestable market” (jfr kapitel 8). I ett effektivitetsperspektiv framstår det som centralt att en relativt trögrörliga ägarbild under en tjugoårsperiod kommit att ersättas av en livligare kontrollmarknad med tillllöde av nya aktörer och av konkurrerande kontrollägare.

Ägamtredningen

Den senaste stora kartläggningen av ägande och inflytande i svenskt näringsliv har genomförts av ägarutredningen. l detta avsnitt sammanfat-

10 tas huvudresultaten av ägarutredningens undersökningar.

Ägarutredningens studier koncentrerades till storföretag, definierade som företag med minst 500 anställda. År 1985 fanns det sammanlagt 284 sådana företag, vilka tillsammans hade ca en och en halv miljon anställda. Storföretagen svarade därmed för omkring hälften av sysselsättningen i den del av ekonomin som brukar innefattas i begreppet näringslivet.

Med kunde företagen indelas i

utgångspunkt från ägarförhållandena fyra huvudkategorier: privatägda, offentligt ägda, föreningsägda och utlandsägda företag.

Dominerande i det svenska näringslivet är de privatägda storföretagen. Dessa kan i sin tur indelas i två kategorier, nämligen företag vilkas aktier är föremål för handel på aktiemarknaden och företag som står utanför aktiemarknaden. Antalsmässigt består gruppen av ungefär lika många företag i varje kategori, men storleksmässigt domineras den helt av aktiemarknadsföretagen. De senare svarade för närmare 90 procent av sysselsättningen i de privatägda storföretagen. Ägarutredningens undersökningar uppmärksammade därför i första hand de privata storföretag som återfanns på aktiemarknaden.

I 35 storföretag var kontrollen hänförlig till offentliga intressen. Flertalet hade staten som huvudägare, men i gruppen ingick även några kommunal- och landstingsägda företag. Totalt sysselsatte de offentligt ägda storföretagen drygt 300 000 anställda, av vilka mer än hälften återfanns i fyra affärsdrivande verk, nämligen postverket, statens järnvägar, statens vattenfallsverk och televerket.

I 20 företag dominerades ägarbilden Hit hör framför allt

av föreningar. företag kontrollerade av konsument- och producentkooperationen. Till

10. Avsnittet baseras på Rolf Skog, ”Ägande och inflytande i svenskt näringsliv,

att publiceras i Rolf Eidem & Rolf Skog, red., Makten över företagen. Se även

SOU 1988:38 Ägande och inflytande i svenskt näringsliv med bilagor samt SOU

1990:1 Företagsförvärv i svenskt näringsliv.

Makten 125 över kapitalet

samma kategori fördes liksom också ömsesidigt ägda försäkringsbolag sparbanksrörelsen. De föreningsägda storföretagen sysselsatte knappt 180 000 anställda. I 43 företag innehades röstmajoriteten av utländska intressen. Det största av dessa var det skandinaviska företag flygbolaget SAS, medan så gott som samtliga övriga utlandsägda företag var dotterbolag till utländska moderbolag. De utlandsägda storföretagen hade knappt 90 000 anställda i Sverige.

4.4.1¶Ägarnas

kategoritillhörighet

Ãgarutredningens analyser av ägarnas kategoritillhörighet visade att företagens ägarkrets fortsatt att institutionaliseras. Fysiska direktpersoners ägande går tillbaka, medan institutionella ägare spelar en större roll. Tabell 4.1 visar börsaktiestockens fördelning på ägarkategorier år 1988.11 År 1978 representerade svenska fysiska personers direktägande av aktier (dvs. exklusive ägande via fonder, stiftelser, förvaltningsföretag och liknande) omkring 35 procent av börsaktiestockens samlade marknadsvärde. Tio år senare var denna andel endast omkring 20 procent. Spegelbilden av denna förändring är en ökad andel för dels svenska juridiska personer, dels utländska ägare. De juridiska kan här personerna uppdelas i två kategorier. Den ena utgörs av mer eller mindre renodlade intermediärer, såsom aktiefonder, investmentföretag och försäkringsföretag, vilkas uppgift till stor del kan sägas vara att kanaliscra sparade medel till kapitalmarknaden. Den andra typen av svenska juridiska personer är icke-finansiella vilkas verksamhet är av företag huvudsakliga

annat slag.

Ökningen av denna kategoris andel är huvudsakligen en följd av att landets allra största företag förvärvat kontrollposter i andra

företag.

Tabell 4.1 Börsaktiestockens fördelning på ägarkatcgorier 1988

Börsnoterade icke-finansiella företag Ej börsnoterade icke-finansiella företag Stiftelser och intresseorganisationer Fjärde AP-fonden och löntagarfonder Stat och kommun Övriga juridiska personer Utländska ägare Fysiska personer 2

©\IU\UIU1000\\D

Summa procent 100

ll. Tillgängliga data för 1978 är inte i alla avseenden jämförbara med dem för 1988.

De slutsatser om förändringar som låter sig dras framgår av texten.

126 Makten över kapitalet

Aktiestockens på ägarkategorier ger en bild av vilka källor

fördelning som svarar för de svenska storföretagens riskkapitalförsörjning, men visarar inte i vilken utsträckning de också har möjlighet att utöva inflytande över verksamheten i företagen. För att bedöma detta bör intresset fokuseras företagen. Flera

på i första hand de större ägarna i de enskilda av de institutionella ägare som är av stor betydelse för företagens riskkapitalförsörjning förekommer inte alls eller endast undantagsvis som stora ägare i enskilda företag. Det gäller bl.a. för aktiefonder, försäkringsföretag och löntagarfonderna. Detta förhållande är till viss del en följd av en medveten placeringsstrategi från ägarnas sida, men är också ett resultat av de legala begränsningar som vidlåder flera kategoriers möjligheter att förvärva aktier i enskilda företag. Därutöver råder i praktiken begräns-

för utländska möjligheter att förvärva aktier i svenska ningar ägares

Som kontrollerande företag förekommer i allt företag. ägare i enskilda väsentligt endast tre ägarkategorier, nämligen fysiska personer, investmentföretag och icke-finansiella företag.

4.4.2 Koncentrationen i företagens ägar- och inflytandestruktur

i ett företags ägarstruktur är Det vanligaste sättet att mäta koncentrationen att ange hur stor andel av aktiestocken som innehas av exempelvis den största eller de fem största ägarna. Om varje aktie berättigade dess innehavare till samma antal röster, skulle den fördelning som därvid framkommer vara identisk med det totala röstetalcts fördelning bland ägarna. Ägarstrukturen skulle då direkt kunna översättas till en röstandelsstruktur. Eftersom företagen i betydande utsträckning använder sig av aktieslag med olika röstvärden är detta emellertid inte möjligt.

storföretagen på aktiemarknaden har

Drygt 80 procent av de privatägda aktieslag med olika röstvärden, i allt väsentligt med skillnaden 1 till 10, men i några fall med skillnaden l till l 000. I dessa företag möjliggör röstvärdesdifferentieringen en betydande reducering av den kapitalandel

exempelvis röstmajoritet. Detta som krävs för att uppnå en viss röstandel, medför att röstandelsstrukturen i de flesta svenska storföretag är väsentligt mer koncentrerad än kapitalandelsstrukturen. Den största respektive de fem största ägarnas genomsnittliga andel är omkring 10 procentenheter högre vid mätning på röstandelar i stället för på kapitalandelar.

För att få en adekvat bild av inllytandestrukturen i företagen är det dessutom nödvändigt att lägga samman aktieposter tillhöriga vissa ägare. Så är exempelvis fallet om ägarna i fråga har en gemensam slutägare eller om det mellan ägarna föreligger ett konsortialavtal som reglerar deras

En sådan gruppering resulterar i att koncentrationsagerande i företaget. värdena ytterligare stiger.

Med detta sätt att mäta var koncentrationen i företagens inflytandestruktur påtagligt högre i de storföretag som återfanns på aktiemarknaden vid utgången av år 1988 än bland 1978 års storföretag. Medan den största ägaren år 1978 innehade i genomsnitt 34 procent av röstetalet i företagen

Makten över kapitalet 127

var motsvarande andel För de fem största tio år senare 49 procent. ägarna var andelen 51 procent 1988. 1978 och 72 procent En stor del av den ökade koncentrationen är en direkt följd av de populationsförändringar som ägde rum under perioden. Drygt hälften av de 90 som återfanns privatägda storföretag på aktiemarknaden 1978 bortföll ur under storföretagspopulationen den efterföljande tioårsperioden, huvudsakligen till följd av uppköp. Samtidigt tillkom ett betydande antal företag. De tillkommande var mindre företagen i genomsnitt och hade en mer koncentrerad inllytandestruktur. Även de företag som bestod som fristående storföretag på aktiemarknaden genomgick emellertid en

påtaglig koncentrationsökning under

perioden 1978-1988. Den största andel av röstctalet ägarens steg i dessa företag från i genomsnitt 1978 till 1988. De fem 32 procent 39 procent största ägarnas andel till steg från 49 procent 63 procent.

4.4.3 Inflytande och kontroll

Koncentrationsökningen i de under perioden bestående företagen kom i stor utsträckning till stånd genom att den störste ägaren ökade sin andel av röstetalet. Medförde detta också att dennes kontroll över förföretaget stärktes? För att besvara denna mellan befråga skilde ägarutredningen greppen inflytande och kontroll. Varje aktie berättigar dess innehavare till rösträtt vid bolagsstämman. I denna mening att utöva har samtliga aktieägare möjlighet inflytande i bolaget. Om vid är enkel beslutsregeln bolagsstämman majoritet, och några begränsningar inte föreligger i fråga om rösträttens utnyttjande, kommer en ägare som innehar mer än hälften av det totala röstetalet med full säkerhet att vara kontrollerande Andelen företagets ägare. majoritetskontrollerade fördubblades mellan storföretag 1978 och 1988, från drygt 20 procent till närmare 50 procent. Om saknas måste kontroll majoritetsägare begreppet relateras till sannolikheten för att en viss ägare i av de vid företaget uppnår en majoritet stämman avgivna rösterna. Huruvida en ökad röstandel för den största ägaren i företaget då medför en stärkt kontroll bestäms av

förändringarna

i den övriga ägarstrukturen. Ökar även den exempelvis näst störste ägarens andel kan sannolikheten minska för att den största ägaren uppnår majoritet. Koncentrationen i företagets inflytandestruktur kan med andra ord öka utan att den största ägarens kontroll stärks. Ett exempel är Alfa-Laval, där släkten Wallenberg år 1978 var största ägaren med 9 procent av röstetalet och Skandia näst största

omkring

ägare med omkring 4 procent. Wallenberg var största ägare även år 1988 och hade då en Under väsentligt högre röstandel, 31 procent. perioden tillkom emellertid som år 1988 inneha-

en ny ägare, Lundbergsföretagen,

de 25 procent av röstetalet. Trots det tre gånger större innehavet minskade därmed släkten

Wallenbergs kontrollmöjligheter.

128 Makten över kapitalet

Inom den ekonomiska har en modell utvecklats för att forskningen beräkna sannolikheten för kontroll i företag som saknar majoritetsägare. Modellen svår att tillämpa på svenska förhålenligt ägarutredningen, landen. så I många svenska storföretag är ägar- och inllytandestrukturen att modellens Modellen har koncentrerad antaganden inte är uppfyllda. emellertid av använts om ägarutredningen för vissa grova indikationer under den senaste tioårsperiodcn. Den visar då att kontutvecklingen rollen som regel förändrades i samma riktning som inflytandekoneentradvs. att en ökad röstandel för den största ägaren också ökade tionen, för denna att kunna ett stämmobeslut. Som sannolikheten genomdriva visats ovan fanns det emellertid undantag.

4.4.4 Kontrollägarskiften

kom delvis till Förändringarna i företagens ägar- och inflytandestruktur stånd genom förskjutningar mellan befintliga ägare, men också genom att ägarkrets. Av de 90 privatägda helt nya aktörer trädde in i företagens storföretag som återfanns på aktiemarknaden vid utgången av 1978 hade 43 tio år senare köpts upp, vanligen av ett annat aktiemarknadsföretag. så att köparen successivt förvärvade Som regel genomfördes uppköpen aktier och lade ett bud på samtliga aktier först sedan en i målföretaget

betydande röstandel uppnåtts. de 47 som inte var föremål för Även bland privatägda storföretag inträffade kontrollägarskiften. I ett tiotal företag ägde minst ett uppköp kontrollägarskifte rum. Flera företag som 1978 saknade kontrollerande

ägare fick en sådan under perioden. Totalt genomfördes under 1980-talet 137 förvärv av företag med aktier vid Stockholms fondbörs eller noterade på någon annan inregistrerade under 1988 37 förvärv av noterade förekurslista. Enbart genomfördes förklaras av att antalet aktiemarknadsf ötag. En del av denna utveckling retag kraftigt ökade under decenniet, men uppgången i förvärvsaktiviteten var större än vad som kan hänföras till aktiemarknadens expansion. I berörde de företagsförvärv som ägde rum på

sysselsättningstermer

aktiemarknaden under 1980-talet närmare 280 00() anställda i de uppköpaktiemarknadsföretag med ta företagen. Enbart under 1988 förvärvades närmare 120 000 anställda.

4.4.5¶Fientliga uppköpserbjudanden

kan ibland utvecklas till en öppen kamp om kont-

Uppköpserbjudanden

rollen mellan olika ägarintressen och ibland mellan ägare och företagsledvar Broströmkoncernens försök att förvärva Göning. Ett tidigt exempel Under 1970-talet dragkampen om verk-

taverken. uppmärksammades

Billman Incentives försök att förvärva Coronastadsföretaget Regulator, försök att förvärva Svenska Tandsticks AB. verken samt KemaNords

Makten över kapitalet 129

En ny fas i utvecklingen inträdde 1979 då Beijerinvest framlade ett erbjudande om förvärv av samtliga aktier i investmentbolaget Företagsfinans. Erbjudandet framlades helt utan föregående förhandlingar med Företagsfinans och möttes av betydande motstånd från företagets större ägare och ledning.

Närmare en tiondel av uppköpserbjudandena på den svenska aktiemarknaden under 1980-talet kan klassificeras som fientliga. I anslutning till dessa uppköpserbjudanden uttalade målföretages styrelse eller någon av dess huvudägare offentligt sin avsikt att inte acceptera erbjudandet och rekommenderade i vissa fall övriga ägare att inta samma ståndpunkt. I några fall vidtogs också mer aktiva åtgärder för att förhindra förvärvet.

Motståndet vari flertalet fall effektivt. Endast fyra fientliga förvärvserbjudanden, nämligen Volvo - Cardo, Gota - Wermlandsbanken, Nordstjernan - ABV och Esselte - Enström, resulterade i förvärv.

4.4.6¶Försvarsåtgärder

Parallellt med företagens tilltagande riskkapitalfinansiering via aktiemarknaden utvecklades även olika metoder för att med en begränsad insats av ägarkapital kontrollera beslutsfattandet i företagen. l många storföretag kom ägarstrukturen därför redan under seklets början att karaktäriseras av s.k. ask-i-ask-ägande och av förekomsten av aktieslag med olika röstvärden. En likartad funktion fyllde flera av de familjekontrollerade stiftelser som framför allt under efterkrigstiden etablerade sig som stora ägare i näringslivet.

Dessa metoder för att uppnå och befästa kontroll över ett företag är alltjämt mycket vanliga. De fungerar för den kontrollerande ägaren som en garanti mot att en potentiell förvärvare, genom ett uppköpserbjudande till övriga ägare, berövar denne kontrollen över företaget. Den kontrollerande ägaren kan på dessa sätt sägas tvinga fram en förhandling om priset på kontrollen över företaget.

Den under det senaste decenniet markant ökade förekomsten av offentliga uppköpserbjudanden och det nya inslaget av fientlighet i en del av dessa erbjudanden har emellertid föranlett många företag att vidtaga

mer inriktade på att försvåra eller förhindra oönskade

åtgärder explicit

ägarskiften. Beroende på huruvida dessa försvarsåtgärder vidtas för att möta ett framtida uppköpserbjudande eller ett erbjudande som redan framlagts talar man ofta preventiva respektiva akuta försvarsåtgärder.

Ett exempel på preventiva försvarsåtgärder är det ömsesidiga och cirkulära aktieägande som idag omger ett inte obetydligt antal storföretag på den svenska aktiemarknaden. Enstaka fall av ömsesidigt ägande förekom rcdan under 1950- och 1960-talen, men det utbredda bruket av dessa

kan hänföras till 1970-talets senare år och framför allt ägarkonstruktioner till l980-talet.

130 Makten över kapitalet

Denna typ av ägande - där två företag äger aktier i varandra - kan av en företagsledning utnyttjas i syfte att påverka inflytandestrukturen i företaget och minska ägarnas övervakningsmöjligheter. Kombineras flera olika ömsesidiga ägarsamband med varandra kan företagsledningen i praktiken göra sig helt oberoende av ägarna.

Ägarutredningens kartläggning visar att en betydande del av de svenska storföretagen är involverade i ägarsamband av detta slag. Sambanden är ofta av sådan styrka att de på ett avgörande sätt påverkar inflytandestrukturen i de berörda företagen. En jämförelse bakåt i tiden visar att det ömsesidiga ägandets utbredning vid årsskiftet 1985-1986 var väsentligt större än någon gång tidigare under efterkrigstiden.

En ny kartläggning genomfördes av ägarutredningen våren 1988. Den visade att ömsesidigt aktieägande, trots en viss antalsmässig minskning, alltjämt hade en betydande utbredning bland de svenska storföretagen. Av kartläggningen framgick också att vissa av de företag som år 1985 i större utsträckning än andra var involverade i denna typ av ägarsamband i minst lika stor utsträckning var det våren 1988. Ett för denna typ av ömsesidigt ägarsamband karaktäristiskt exempel är ägarbilden kring företagen Skanska och Volvo.

Akuta försvarsåtgärder mot oönskade uppköpsförsök har hittills varit mindre vanliga i det svenska näringslivet. I flertalet av de fientliga uppköpserbjudanden som förekommit på den svenska aktiemarknaden har agerandet från målföretagets sida inskränkt sig till att styrelsen eller någon av huvudägarna rekommenderat övriga ägare att inte acceptera det framlagda erbjudandet.

4.4.7 Ägarkoncentrationen på övergripande nivå

Ägarutredningen har även sökt belysa ägar- och inllytandestrukturen på en mer övergripande nivå genom att kartlägga förekomsten av ägare med inflytande i flera företag. Slutsatsen blev att ett begränsat antal ägare kontrollerar stora delar av produktion och sysselsättning i den privatägda delen av svenskt näringsliv. Släkten Wallenberg har under flera decennier varit den i särklass största ägaren i detta avseende, närmast följd av Svenska Handelsbanks- gruppen. Betydande förändringar präglar däremot övriga stora ägares inflytandepositioner. Många av dem som för ett tiotal år sedan var betydelsefulla ägare har sedan dess förlorat sitt inflytande. Andra ägare och ägargrupper har trätt i deras ställe. Bland de ägare som på detta sätt försvunnit märks exempelvis släkterna Broström, Kockum och Salén. Bland nytillkomna ägare kan nämnas Anders Wall, Erik Penser

och familjen Lundberg.

Icke-finansiella företag har under senare år också framträtt som nya betydelsefulla ägare. Det gäller framför allt Volvo och Skanska, vilka till följd av omfattande ömsesidiga och cirkulära ägarsamband själva saknar egna kontrollerande ägare.

Makten över kapitalet 131

Enligt ägarutredningen tydde flera tecken på att ägarkoncentrationen på denna övergripande nivå ökat. Man ansåg det emellertid inte vara möjligt att beskriva en sådan utveckling i ett sammanfattande koncentrationsmått.

4.4.8 Maktutredningen och ägarutredningen

Tyngdpunkten i ägarutredningens undersökningar ligger på hur ägarkoncentrationen i de enskilda storföretagen har utvecklats. Även två näraliggande områden behandlas av ägarutredningcn. Det ena är maktkoncenlrationen i de enskilda företagen. Det andra är hur ägar- och maktstrukturen utvecklats på en mer övergripande nivå. Inom dessa två områden är mätningarna och modellresonemangen emellertid inte lika utvecklade och systematiska. slutsatserna är därför osäkrare.

Maktutredningen tar vid där ägarutredningen slutar. Ett omfattande arbete har lagts ned på att utveckla nya teoretiska begrepp och praktiska mätverktyg. Maktutredningen har därmed kunnat vidareföra och fördjupa ägarutredningens undersökningar. Arbetet kan indelas i tre steg:

1. Att utveckla en preciserad modell för att mäta makten över enskilda

företag.

2. Att utveckla därpå vilande modeller för att beskriva maktstrukturen i näringslivet som helhet.

3. Att utveckla beräkningsmetoder som gör det praktiskt möjligt att med utgångspunkt från dessa modeller beskriva maktstrukturen i det svenska näringslivet.

Resultatet av steg l redovisas i avsnitt 4.5. De modeller som utvecklats under steg 2 presenteras i avsnitt 4.6. Diskussionen av dessa modeller förs i anslutning till en förnyad analys av det svenska näringslivets maktstruktur under perioden 1978-1985. Den matematiska grunden för de modeller som utvecklats är i vissa stycken relativt komplicerad. Den följande redogörelsen inskränker sig till de principiellt viktiga dragen.”

4.5¶Makten över det enskilda

företaget

Utgångspunkten för varje diskussion om den ekonomiska makten är att pengar ger makt. Problemet är att sambandet mellan kapital och inflytande inte är automatiskt. Det sätt på vilket kapitalinnehav omvandlas till makt kan ses som en kedja av relationer. Dessa relationers art och styrka avgör i vilken utsträckning kapital i praktiken kan utnyttjas för att påverka. Figur 4.1 visar ett sätt på vilket en sådan kedja kan konstrueras. Exakt vilka länkar som bör urskiljas beror på dc institutionella förhållanden som råder i ett visst samhälle vid en given tidpunkt. Den här återgivna model-

12. Där icke annat anges baseras avsnitt 4.5 och 4.6 på Anders Westholm, Närings-

1ivets nätverk, som utkommer senare i maktutrcdningens bokserie. En utförligare

redogörelse för den teoretiska modellen ges i Anders Westholm, ”Power and

Ownership: ATheoretical Model, maktutredningen, engelsk rapport 43, 1990.

132 Makten över kapitalet

Kapitalandel

i bolaget

Bolagslag

-_- g

Dolagsordnin

Agarstrategi

Röstandel

i bolaget

1- Stämmodeltagandc

Röstandel

på stämman

Röstfördelning på stämman

Beslutsregel

Röstmakt vid

ägarautonomi

-- Ägarrelationer mellan ägarna

Röstmakt vid

ägarheteronomi

Figur 4.1 Makten över företaget

len avser att fånga de förhållanden som är aktuella för svenska aktiebolag. Den är dock såpass allmän att den även kan användas som utgångspunkt för andra länder och andra typer av företag.

Modellen innebär att kapitalinnehav i ett bolag kan transformeras till makt först om det ger en tillräcklig röstandel i bolaget, som i sin tur ger röstandel på bolagsstämman, som i sin tur leder till röstmakt, vars storlek i sin tur avgörs inte bara av röstfördelningen utan också av beroendeförhållandena mellan Kedjan skall inte ses som avslutad. Den kan

ägarna. utsträckas till att även innefatta styrelserepresentation och ytterligare led i företagets interna beslutsprocess. De led som här preeiserats fyller emellertid syftet att systematisera diskussionen om förhållandet mellan kapital och makt i ett enskilt företag.

Makten över kapitalet 133

4.5.1 Från kapitalandelar till röstandelar”

Kedjans första länk översätter kapitalandel till röstande] i aktiebolaget. Tre faktorer är här avgörande, nämligen aktiebolagslagen, bolagsordningen och ägarstrategier.

Aktiebolagslagen reglerar aktiers röstvärde. För närvarande tillåter lagen en viss, men inte obegränsad, gradering av röstvärdet. För nybildade bolag tillåts en aktie ge högst 10 gånger så många röster som andra aktier.

Den tillåtna skillnaden i röstvärde varierar starkt mellan olika länder. I Israel, Portugal och Schweiz råder inga begränsningar. Med undantag för Norge finns det i de nordiska länderna begränsningar men inga förbud. I länder som Belgien, Frankrike, Västtyskland, Italien och Japan är röstvärdesdifferentiering i praktiken förbjuden. I andra länder, såsom England och Australien, är differentiering visserligen laglig, men bolag med olika röstvärde noteras inte på fondbörsen. l USA fanns tidigare en regel liknande den i England och Australien. Regeln har nu emellertid avskaffats.

I länder med partiell reglering brukar intresset knytas till kvoten mellan röstvärdena. Det förefaller vid första påseende rimligt att det är denna som avgör den minsta kapitalandel som erfordras för att kontrollera ett bolag. Intressant Den relativa andelen aktier med

nog är så inte fallet. högt respektive lågt röstvärde är många gånger minst lika avgörande.

Som visas i figur 4.2 varierar den minsta kapitalandel som behövs för

både med röstvärdeskvoten och med andelen att uppnå röstmajoritet aktier med högt röstvärde. Röstvärdesvkotens storlek sätter i och för sig en undre gräns för hur stor kapitalandel som krävs för att kontrollera bolaget. Kvoten måste emellertid kraftigt begränsas för att den i prakti-

Med den nuvarande kvoten 1 till 10 är ken skall höja detta tröskelvärde. det i praktiken möjligt att kontrollera ett bolag med så lite som 9 procent av kapitalet, förutsatt att andelen röster med högt röstvärde uppgår till samma procenttal (9 procent).

Som också framgår av figur 4.2 är det, över det ”knä som utmärker minsta nödvändiga kapitalandel, andelen aktier med högt röstvärde som är den avgörande faktorn. Med exempelvis 30 procent A-aktier är det i praktiken inte stor skillnad mellan röstkvoten 1 till 5 och röstkvoten 1 till 100. Som reglering har därför en maximering av innehavet av A-aktier större effekt än en begränsning av kvoten mellan högt och lågt röstvärde.

Utnyttjandet av röstvärdesdifferentiering har ökat i omfattning. Omkring tre fjärdedelar av de börsnoterade storföretagen hade 1985 någon form av åtskillnad i aktiers röstvärde. Den minsta kapitalandel som erfordras minskade från 42 procent 1968

för att uppnå majoritetskontroll

1986. Det ökade bruket av röstvärdesdifferentiering förtill 27 procent

13. Uppgifterna i detta avsnitt bygger i första hand på SOU 1988:38 samt Clas

Bergström & Kristian Rydqvist, Varför äger kontrollaktieägare B-aktier?,

Skandinaviska Enskilda Bankens Kvartalslidskrift, nr l, 1988, s. 12-18.

134 Makten över kapitalet

Procentandel av aktiekapitalet 50

20_

0 I l l I l | T l l

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Procentandel röststarka aktier

Figur 4 .2 Minsta kapitalandel som erfordras för att uppnå majoritet av röstetalet efter röstvärdeskvot och andel röststarka aktier

klaras inte minst av att det kan användas för att minska risken för maktövertagande. Regeln är emellertid Villkorlig. Den träder i kraft endast så länge företagets bolagsordning inte innehåller en regel som säger motsatsen. Sådana regler är vanliga. År 1985 hade 75 procent av alla börsnoterade storföretag regler som satte lagens stadgande ur spel.

Den svenska aktiebolagslagen innehåller ytterligare en regel som i förstone förefaller betydelsefull. Enligt lagen får ingen enstaka ägare rösta för mer än 20 procent av de röster som är f öreträdda vid bolagsstämman, oavsett hur mycket mer denne skulle förfoga över.

Även ide fall 20-procentsregeln tillämpas kan den emellertid kringgås genom att dela upp en aktiepost i flera formellt oberoende men i praktiken nära lierade ägare. Så kontrollerar familjen Wallenberg t. ex. företaget Stora genom tre olika investmentföretag. Hade dessa betraktats som en enda ägare skulle 20-procentsregeln avsevärt reducerat familjens röstande] på stämman.

4.5.2 Från röstandelar i bolaget till röstandelar på stämman Ett sedan länge välkänt faktum är att många aktieägare väljer att inte besöka bolagsstämman och därmed inte heller utnyttjar den rösträtt som aktierna berättigar till. En undersökning av de 16 börsföretag som 1984 hade de värdemässigt mest omsatta aktierna visar att endast 1,5 procent av aktieägarna var företrädda på stämman. Samtidigt uppgick emellertid den

Makten över kapitalet 135

Procentandel 100- _ på stämman företrädda 90röster

°

80-

O

70 o

l 0

60- .

50- f

U O

°

40- f

°

30-

30 40 50 60 70 80 90 100

Procentandel röster som innehas av större ägare (röst- eller kapitalandel på minst 2 procent)

Figur 4.3 Andel på bolagsstämman företrädda röster som en funktion av andelen röster som innehas av större ägare (y = -7,49 + 1.07x; r = 0,91). Företagsurval: De 16 börsföretag som 1984 hade de värdemässigt mest omsatta aktierna. Datakällor: Robert B jörkenwall & Lars-Olof Pettersson, ?Makt och ägande i näringslivet, LO, Stockholm 1985 samt Sven-Ivan Sundqvist, Agarna och makten i Sveriges börsföretag 1985, Förlags AB Marieberg, Stockholm 1985. Gränsen för vad som här betraktas som större ägare är densamma som i det datamaterial som senare används för att studera maktkoncentrationen i det svenska näringslivet. Principerna för sammanslagning av andelar är också desamma. Se vidare avsnitt 4.6.1.

representerade andelen röster till i genomsnitt 54 procent. Det är således i första hand de små ägarna som inte besöker stämman.”

En tänkbar konsekvens är att andelen på stämman företrädda röster beror på hur spritt ägandet är. Hypotesen skulle närmare bestämt vara att bolag där merparten av aktierna är koncentrerade till ett fåtal ägare bör uppvisa en högre närvarofrekvens i andel röster räknat än bolag där små ägare sammantaget svarar för en stor del av innehavet. Som framgår av figur 4.3 får hypotesen fullt stöd. Relationen mellan den sammanlagda röstande] som innehas av större ägare och den på stämman företrädda röstandelen är i huvudsak ett till ett.

14. Robert Björkenwall & Lars-Olof Pettersson, Makt och ägande i näringslivet,

LO, Stockholm 1985. Jfr även Agandet i det privata näringslivet, SIND 1980:5.

s. 41-57.

136 Makten över kapitalet

Detta resultat innebär att man vid analysen av makten inom ett företag i praktiken kan bortse från den andel av rösterna som innehas av småägare. Maktfördelningen avgörs i huvudsak av det inbördes förhållandet mellan de större ägarnas innehav oavsett hur stor del av det totala röstetalet som dessa representerar.

Det är dock väsentligt att i detta sammanhang skilja mellan maktrelationens styrka, dvs. förmågan att vid en viss tidpunkt utöva makt, och dess stabilitet, dvs. skyddet mot förändringar i maktinnehavet. Som senare kommer att uppmärksammas kan småägarnas andelar under vissa betingelser vara av vikt för den senare aspekten.”

4.5.3 Från röstandelar till röstmakt Även om många studier av makt och ägande i näringslivet slutar med att beskriva rösternas fördelning är andelen röster inte tillräckligt för att bestämma en ägares makt, inte ens i formellt avseende. Två faktorer komplicerar sambandet.

En faktor är beslutsregeln. Om det exempelvis i lag eller bolagsordning stadgas att beslut skall fattas enligt enhällighetsprincipen har varje ägare vetomakt. Alla ägare skulle då ha samma makt, oavsett storleken på deras kapitalandel eller röstandel. Det finns visserligen fall där denna situation är tillämplig, men för storföretagen är beslutsregeln sällan av praktiskt intresse eftersom beslut nästan alltid fattas enligt majoritetsprincipen.

Den andra komplikationen är att röstmakten inte endast är beroende av det egna innehavet av röster utan också av hur rösterna fördelas bland de övriga ägarna. Antag exempelvis att 60 procent av rösterna kontrolleras av en ägare och 40 procent av en annan. l detta fall berättigar inte de 40 procenten till mer än möjligen vissa minoritetsgarantier. I praktiken förfogar majoritetsägaren med sina 60 procent över hela makten. Antag nu att rösterna i stället fördelas på tre ägare, två med vardera 40 procent och en med 20 procent. Att ha 40 procent i denna situation betyder givetvis mer makt än iden föregående. Dessutom innebär en 20-procentig röstandel lika mycket makt som en 40-procentig. Vilka två ägare som helst kan bilda majoritet. Under majoritetsregeln och med den aktuella röstfördelningen är ägaren med 20 procent en lika värdefull koalitionspartner som dem med 40 procent.

Flera analysmetoder har utvecklats för att beskriva situationer av detta slag. Syftet är att karaktärisera en aktörs röstmakt givet en viss fördelning av samtliga aktörers röster. Resultatet sammanfattas i ett s.k. maktindex.” Ursprungligen utvecklades dessa metoder för att analysera makt i politiska organ, som t.ex. Förenta Nationernas säkerhetsråd och den

15. Jfr Kristian Rydqvist, The Pricirtg of Shares with Different Voting Power and the

Theory of Oceanic Games, Handelshögskolan, Stockholm 1987. 16. För en översikt över denna litteratur, se Jan-Erik Lane & Hans Stenlund,

”Vågmästarens makt, i Olof Petersson, red., Maktbegreppet, Carlssons, Stock-

holm 1987 samtJan-Erik Lane & Hans Stenlund: Begreppet makt, maktutred-

ningen, rapport 9. 1986.

Makten 137

över kapitalet

elektorsförsamling som väljer Förenta Staternas president. De visar sig emellertid även vara lämpliga för att beskriva makten över företag.

Beräkningen av maktindex tar framför allt fasta på i vilken mån aktören är utslagsgivande för kollektivets beslut.

För det mått som här utnyttjas blir värdet noll i det fall det inte alls spelar någon roll hur aktören röstar. Skulle aktören alltid ha utslagsgivande position blir värdet ett. Indexvärdet kan tolkas som den relativa sannolikheten för att en aktör har utslags-

givande ställning.”

Jämfört med det mått som ägarutredningen, med vissa förbehåll, utnyttjat har detta slag av maktindex två fördelar. Det fordrar, för det första, inte att rösterna fördelar sig på något bestämt sätt. Det tillåter, för det andra, att samtliga aktörers maktinnehav i företaget fastställs.” Det senare är av avgörande vikt för möjligheten att i senare led beräkna maktkoncentrationen i näringslivet som helhet.

4.5.4 Från autonom till heteronom röstmakt

Beräkningen av maktindex utgör ett sätt att tolka röstandelar i termer av röstmakt. En fråga återstår emellertid att besvara, nämligen vad som skall anses utgöra en ”aktör. Problemet handlar i praktiken om beroenden mellan aktörer. Lösningen på detta problem visar sig vara av stor vikt, inte bara därför att frågan i sig är av betydelse, utan därför att den också anvisar en väg från beskrivningen av makten över enskilda företag till beskrivningen av ekonomiska maktstrukturer.

I sin traditionella utformning bygger beräkningen av maktindex på någon typ av allmänt sannolikhetsantagande, i detta fall att alla koalitioner, eller röstningsmönster, är lika sannolika. Ett sådant antagande är hållbart endast så länge alla aktörer inom ett system handlar autonomt, dvs. oberoende av varandra. maktförhål-

För en analys av näringslivets landen är antagandet många gånger helt orealistiskt. Om aktörer definieras som de formellt distinkta ägarna skulle autonomi vara undantag snarare än regel.

Tidigare försök att lösa de problem som uppstår vid beroendeförhållanden mellan aktörerna har tagit endera av två vägar. En

huvudsakligen

metod går ut på att slå samman aktörer som bedöms vara förenade av starka inbördes band. En vanlig strategi är t.ex. att samgruppera

ägare som anses tillhöra samma intressesfär”. Metoden är emellertid förknippad med två problem. För det första är den grov. l många fall är aktörer varken helt oberoende eller helt beroende

utan belägna någonstans mellan dessa extrempositioner. För det andra är kriterierna för att avgöra om en aktör skall betraktas som beroende eller oberoende ofta vaga. Risken

17. För en utförligare beskrivning av det valda måttet, Banzhafs normaliserade

index, hänvisas till Westholm 1990. 18. Jfr SOU 1988:38, s. 88. Sedan varje ägares maktandel beräknats kan koncentra-

tionsgraden om så önskas fastställas med hjälp av ett konventionellt koncentra-

tionsindex.

138 Makten över kapitalet

är att beskrivningen av intressesfärer går i cirkel: man beskriver vad man väntar att finna.

En annan möjlighet är att utgå från faktiskt observerade koalitionsmönster i samband med omröstningar. Även denna metod är förknippad med två problem. Det ena är av rent praktisk art, nämligen det omfattande arbete som krävs för att insamla sådana data för ett stort antal företag. Den andra komplikationen är av teoretisk natur. Beräkningen av maktindex tar sin utgångspunkt i maktens formella logik. Det skulle strida mot metodens principer även beakta aktörernas fak-

att i själva beräkningen tiska handlande och överväganden.

är särskilt relevant för en analys av näringslivet. En

Denna synpunkt viktig norm i företagsvärlden är att inte låta interna konflikter komma till offentlig kännedom. att valspråket att vara,

Det är ingen tillfällighet men inte synas” väglett Sveriges dominerande finansfamilj. Samstämmighet på ytan kan dölja stora konflikter.

Båda de metoder som ovan diskuterats reser sålunda invändningar av såväl teoretisk som här utvecklas löser

som praktisk natur. Det alternativ

som det möjliggör en förening av den flera av dessa problem, samtidigt ekonomiska maktens maktens individuella och strukturella aspekter. Metoden bygger på en kombination av aktörsteori (i form av spelteori) och strukturteori (i form av nätverksteori).

Ett nätverk av ägarrelationer åskådliggörs i figur 4.4. Ett sådant nätverk kan ses som bildat av två skilda slag av aktörer, nämligen slutägare och företag. Definitionen av en slutägare är att denne äger andra aktörer inom nätverket men inte ägs av dem. Företag definieras här som en aktör som ägs av andra aktörer inom nätverket. Alla relationer i nätverket går sålunda från till och från företag till företag. l det

slutägare företag avbildade nätverket är därmed 1, 2 och 3 slutägare, medan 4, 5 och 6 är företag.

Figur 4.4 Exempel på ett ägamätverk

Makten 139

över kapitalet

Företag utgörs endast av juridiska personer, medan slutägare kan vara såväl juridiska som fysiska personer. Juridiska slutägare kan vara av två olika slag, antingen juridiska

personer som inte ägs (t.ex. stat, kommun eller vissa typer av organisationer) eller juridiska personer som ägs av aktörer utanför nätverket.

Den metod som kommer att brukas för att beräkna röstmakt inom ett nätverk tar hänsyn till den koordination mellan aktörer

som ägandet ger möjlighet till. En på ägande grundad koordination kan uppstå av två olika skäl, antingen genom en direkt eller indirekt ägarförbindelse mellan två aktörer eller genom att de direkt eller indirekt

ägs av en tredje aktör. I exemplet kan aktörerna 4 och 5 koordineras av båda mekanismerna. Aktör 4 äger andelar i aktör 5. Dessutom i såväl 4

äger aktör 3 andelar som 5. Aktörerna 1 och 5 kan koordineras eftersom

1 äger andelar i 5. För att bestämma vilken makt aktörerna 1, 4 och 5 har över aktör 6 måste man således ta hänsyn till den större sannolikheten för koordination mellan 4 och 5, och mellan 1 och 5, än mellan 1 och 4.

Relationerna mellan ägande, koordinationssannolikheter och röstmakt kan uttryckas i ett ekvationssystem. I praktiken blir ett sådant ekvationssystem snabbt mycket komplicerat, särskilt om nätverket innehåller cykliska relationer. bygger därför

i stället på en datori-

serad Beräkningsmetoden

simuleringsteknikl

4.6 Makten över

näringslivet

Den ovan förda diskussionen fäster uppmärksamheten på att makten över ett företag ofta beror av dess placering i ett vidare nätverk av ägarrelationer. För att uppskatta styrkan i de enskilda maktrelationcrna måste hänsyn tas till den omgivande ägarstrukturen. Den metod som här utvecklats löser detta problem genom att på ett explicit sätt placera in de olika aktörerna i det nätverk som utgör maktens kontext. maktrelation mäts

Varje enskild med hänsyn tagen till samtliga övriga maktrelationer i nätverket.

Men när alla de enskilda maktrelationcrna väl är kända kan nätverksperspektivet utnyttjas åt andra hållet. Frågan är då inte längre hur de enskilda maktrelationcrna strukturen utan hur

beror av den omgivande strukturen kan beskrivas med utgångspunkt från de enskilda relationerna. Nätverksperspektivet är således centralt i två avseenden.

Det möjliggör dels att hänsyn tas till helheten

vid uppskattnin gen av de enskilda relationerna, men det medger också en systematisk beskrivning av dessa enskilda relationers betydelse för helheten.

Den av det svenska maktstruktur som här

beskrivning näringslivets kommer att ges tar sin koncentration,

utgångspunkt i fyra nyckelbegrepp:

centralisering, koordination, och komplexitet. Den närmare innebörden hos varje begrepp preciseras efter hand.

19. De empiriska analyser som nedan redovisas har utförts med ett för ändamålet

nyutvecklat datorprogram. Programmet har skrivits av Anders Westholm.

140 Makten över kapitalet

4.6.1 Dataunderlag

Det datamaterial som ligger till grund för beskrivningen är i huvudsak detsamma Vissa kompletteringar har som det ägarutredningen utnyttjade. dock gjorts. Likaså kan klassificeringarna skilja sig åt i enskilda detaljer. Underlaget är således inte helt identiskt med ägarutredningenszo Materialet avser i det svenska näringslivet vid två

ägarförhållandena

olika 1978 och är i båda fallen en

tidpunkter, 1985.21 Utgångspunkten kallad huvudpopulationen) beståen-

företagspopulation (i fortsättningen de av självständiga svenska företag eller koncerner med minst 500 anställda. Dessa företag benämns fortsättningsvis storföretag.” Huvudpopulationen innefattar samtliga storföretag på två undantag när. Det ena undantaget utgörs av ett fåtal företag vars verksamhet bedrivs under mycket speciella villkor, såsom Sveriges Radio, Dramaten utgörs av ekonomiska föreningar, och Operan. Det andra undantaget Dessa sparbankcr, föreningsbanker samt ömsesidiga försäkringsbolag.” företag ingår i undersökningen i den mån de förekommer som ägare. De är inte främst det faktum att ingår däremot ej som ägda. Anledningen bemärkelse har medlemmar snarare än dessa företag i strikt juridisk Skälet är istället att den formella kontrollen vanligen är relativt ägare. okomplicerad. Makten innehas formellt sett av medlemmarna på samma eller såsom i medborgarnas förhållande till sätt som i andra föreningar staten. Hur den reella maktutövningen i dessa företag sedan ser ut är en lika öppen som viktig fråga. Men svaret fordrar en annan typ av undersökning än den här företagna. ingår även de statliga af färsverken trots att dessa I huvudpopulationen ej är juridiska personer och formellt sett inte har någon ägare. Affärsverkens för deras verksamhet har under organisation och betingelsema

20. Materialet har insamlats av Barbro Sköldebrand, Stora Huset AB. Sköldebrand har också bistått maktutredningen med många råd och upplysningar av värde för riktas också till analysen, för vilket härmed ett varmt tack framföres. Ett tack Rolf Skog, Mats Isaksson och Ragnar Bohman som vid olika tillfällen lämnat upplysningar som varit till hjälp vid bearbemingen. Ansvaret för de analyser som här redovisas och de slutsatser som därav dras är naturligtvis maktutredningcns egeL 21. Närmare bestämt avses den situationen som förelåg vid årsskiftet 1978/79 respektive 1985/86 eller så nära dessa båda tidpunkter som det praktiskt sett varit möjligt att komma. 22. Dotterföretag, dvs. företag som till mer än 50 procent ägs av annat företag, har förts till moderföretaget. Begreppet företag syftar därför i många fall på hela koncerner snarare än enskilda bolag. Det finns två undantag från denna regel. Det ena utgörs av i Sverige registrerade dotterföretag med utländska mödrar. Den svenska delen av koncernen betraktas i detta fall som ett självständigt företag. Det andra undantaget består av ett fåtal fall där ägarandelen enligt tillgängliga osäkerhet om huruvida uppgifter låg strax över 50 procent, men där det förelåg ett dotterbolagsförhållande i lagens mening förelåg, och där ett sådant förhållan de skulle varit lagvidrigt. Även dessa företag har betraktats som självständiga. 23. Enligt ägarutredningens uppgifter svarade dessa företag vid båda mättillfällena Se SOU för drygt 10 procent av antalet anställda inom storföretagspopulationen. 1988:38, s. 56 ff.

Makten 141

över kapitalet

senare år alltmer kommit att likna

dem som gäller för många andra företag. De behandlas därför analogt

med övriga statliga företag, dvs. som ägda av staten. Sammanlagt består huvudpopulationen av 272 företag för år 1978 och 270 företag för år 1985. Det totala antalet årsanställda i dessa

företag

uppgick båda åren till ca en och en halv miljon inklusive utlandsanställda. Det är av redovisningstekniska skäl svårt att avgöra exakt hur stor del av den totala sysselsättningen i Sverige som därmed innefattas. För år 1985 kan andelen dock uppskattas till minst 25 procent, sannolikt mer. Återstoden fördelar sig på mindre (ca 34 procent), sådan

företag offentlig

verksamhet som ej bedrivs

i form av bolag eller statligt affärsverk (ca 37 procent) samt storföretag organiserade i föreningsform (ca 3 procent).24 För samtliga företag i huvudpopulationen föreligger kännedom om alla ägare som innehar en andel uppgående till minst 2 procent av kapital eller röstenzs Beräkningen av maktindcx grundar sig på den relativa fördelningen av dessa ägares röstandelar inom respektive företag.26 För att få en bild av nätverket räcker det emeller-

någotsånär komplett

tid inte att ha uppgifter om de direkta ägarna till företagen i huvudpopulationen. Indirekt kontroll, t. ex. i form av s. k. ask-i-ask-ägande, har ofta stor betydelse. Materialet har därför kompletterats genom att följa ägarkedjorna bakåt. I det fall ägaren är en fysisk person, en juridisk person som ej är ett företag, en ekonomisk förening, ett utländskt företag, eller ett företag som redan ingår i urvalet har sökandet avslutas.

Om ägaren däremot är ett svenskt företag som ej är en ekonomisk förening

och ej heller tidigare ingår i urvalet har även information

om detta företags ägare insamlats. Sökandet har därefter fortsatt med utgångspunkt från det tillförda

företaget tills dess att inga nya företag av angivet slag påträffas.

24. Uppgifterna grundar sig på de siffror som redovisas av ägarutredningen, SOU 1988:38, tabell 3.3, 3.4, 4.1 och 4.2. För en diskussion av de bcräkningsmässiga svårigheterna. se SOU 1988:38, s. 44 ff. Det är av skäl som där anförs också svårt att exakt avgöra i vilken utsträckning de undersökta storföretagens andel av den svenska sysselsättningen ökat eller minskat mellan 1978 och 1985. I absoluta tal stiger antalet sysselsatta i dessa företag något, men huvuddelen av ökningen hänför sig till de utlandsanställda. Samtidigt ökar också det totala antalet sysselsatta i Sverige. En försiktig slutsats är att storföretagens andel av den totala svenska sysselsättningen knappast var större 1985 än 1978. 25. I vissa fall ingår även mindre poster då dessa bedömts ha samband med någon av de större postema i samma företag. 26. Vad som härvid kommer att betraktas som en och samma ägare avgörs av de sammanslagningar som gjorts i det grundmaterial som stått till förfogande. Sammanfattningsvis gäller följande: Innehav tillhöriga samma familj har sammanslagits såvida det inte varit känt att olika familjemedlemmar agerat oberoende av varandra. Familjekontrollerade stiftelser, t. ex. Wallenbergstiftelserna, har förts samman med familjens personliga innehav. Stiftelser och fonder med nära inbördes samband, t. ex. SE-Bankens olika aktiefonder, har slagits samman till en stiftelse eller fond. Aktier som innehas av de anställda i ett företag (exklusive företagsledningen) har summerats till en gemensam andel. Slutligen har också innehav hänförliga till någon gren av konsumentkoopcrationen, arbetarrörelsen, lantbrukskooperationen eller Länsförsäkringar förts samman till ett innehav för var och en av dessa sammanslumingar.

142 Makten över kapitalet

Tabell 4.2 Aktörssammansättning i 1978 och 1985 års ägarnätverk

1978 1985 Aktörskategori 272 270 Huvudpopulationen av företag Tillkommande 41 79 företag inkl. konsortier 392 459 Slutägare

Totalt 705 808

av nya ägare har varit densamma som för Gränslinjen vid lokaliseringen huvudpopulationen, dvs. en kapital- eller röstandel på minst 2 procent.” av kända samarbetsavtal i form Hänsyn har även tagits till förekomsten av s. k. konsortialavtal mellan till ett företag. Sådana avtal har ägarna behandlats på samma sätt som om konsortiet vore ett separat företag. Den direkte Konsortiet betraktas i sin tur som ägt ägaren utgörs av konsortiet. av sina medlemmar. På detta sätt tillkommer ytterligare 41 företag eller konsortier för år

1978 och 79 för år 1985. Skillnaden mellan de båda åren speglar det faktum att det indirekta ägandet ökat i betydelse. Antalet slutägare uppfår nätverket för går till 392 för år 1978 och 459 för år 1985. Totalt år den aktörssammansättning som redovisas i tabell 4.2. respektive Även om samtliga företag i huvudpopulationen förtjänar benämningen finns avsevärda storleksvariationer dem emellan. l ägarutredstorföretag ningens analyser av ägarkoncentrationen i enskilda företag väger samtli- Ägarkoncentrationen i ett relativt sett litet företag, ga bolag lika tungt. som koncent. ex. Uppsala Buss, har lika stor betydelse för slutresultatet trationen en i något av Sveriges allra största företag, t. ex. Volvo. Vid analys av maktstrukturen i näringslivet som helhet är det dock uppenbart att hänsyn måste tas till företagens storlek. Makten över Uppsala Buss

skulle annars komma att jämställas med makten över Volvo. har därför från sin relativa storlek. Företagen vägts med utgångspunkt dels till det kapital som Hänsyn har därvid tagits dels till antalet anställda, eller verkar i företaget. Varje företags ekonomiska vikt har på passerar detta sätt fastställts. Dessa ekonomiska vikter summerar till 100 procent

för huvudpopulationen i sin helhet.” Företag som ej tillhör huvudpopu-

27. Uppgiftema har i ett fåtal fall måst baseras på bedömningar av de sannolika att erhålla. I en ägarförhållandena. Några exakta uppgifter går helt enkelt inte undersökning från år 1987 konstaterades att ca 10 procent av de aktiebolag som och är VPC-registrerade aktieägare över huvud taget inte står att finna i Patentregistreringsverkets obligatoriska aktiebolagsregister (Anders Thomasson, Vil- Aktuell Information, Näringslivets Ekonomika äger börs- och OTC-aktierii, fakta, Stockholm 1987, s. 5). tre 28. Varje företags andel av helheten har först beräknats separat för vart och ett av Andelama har sedan mått: antal anställda, omsättning och balansomslutning. från antal sarnmanvägts varvid det andelsmått som beräknats med utgångspunkt anställda multiplicerats med 0,50 och de båda kapitalbaserade måtten med vardera 0,25. Viktens exakta utfommin g torde inte vara av avgörande betydelse. Exempelvis leder en viktning som enbart utgår från antal anställda i alltväsentligt till samma resultat som de som nedan redovisas.

Makten över kapitalet 143

lationen ingår ej i vägningsförfarandet. Sådana företag har i samtliga fall vikten 0. De uppgifter som i det följande redovisas rörande olika aktörers andelar av makten i försåvitt näringslivet avser, inte annat anges, den andel av den ekonomiska vikten som aktörerna kontrollerar.

4.6.2 Koncentration

Tre begreppsliga distinktioner är av central vikt för att klargöra hur en undersökning av maktkoncentrationen i näringslivet som helhet skiljer sig från studiet av maktkoncentrationen i enskilda företag. Den första avser förekomsten av multiplicitet, dvs. att en och samma ägare samtidigt kontrollerar flera mellan företag. Den andra gäller gränslinjen direkt och indirekt makt. Den tredje och sista handlar om skillnaden mellan acykliska och cykliska strukturer. Så länge studiet av koncentration endast avser de enskilda

företagen

bortses från det faktum att en och samma aktör kan utöva makt över flera företag. Vid undersökningen av maktkoncentrationen som i näringslivet helhet är däremot förekomsten av sådan multiplicitet av stor betydelse. Den grundläggande skillnaden mellan de båda perspektiven illustreras i figur 4.5. Figuren visar två små ekonomier vardera bestående av fyra företag. I den första ekonomin ägs varje företag av en enda ägare.

Maktkoncentrationen i de enskilda

företagen är därmed total. Men ägaren till de fyra företagen är i intet fall densamme. Koncentrationen i näringslivet som helhet är sålunda väsentligt mindre. I den andra ekonomin har varje företag två ägare. Maktkoncentrationen i de enskilda är

företagen

därmed lägre än i det fallet. tidigare Men dessa två ägare är i samtliga fall desamma. Makten över näringslivet som helhet blir därmed mer samlad trots att koncentrationen i de enskilda minskar.

företagen

En viktig slutsats är att maktkoncentrationen de båda nivåerna på kan utvecklas i helt olika Med

riktning. utgångspunkt från ägarutredningens

huvudperspektiv råder starkast koncentreration i den första ekonomin. I det perspektiv som här anläggs gäller däremot det omvända förhållandet.

I II

l 2

3 4 5 6

Ägarutredningens huvudperspektiv: I mer koncentrerad än lI Maktutredningens huvudperspektiv: ll mer koncentrerad än I

Figur 4.5 Två perspektiv på maktkoncentration

144 Makten över kapitalet

som redovisas enkla såtillvida att De strukturer i figur 4.5 är ovanligt är direkta. utövas emellertid den ekonoalla maktrelationer I praktiken miska makten ofta via mer indirekta och därmed också mer komplicerade indimekanismer. I figur 4.6 visas två exempel på nätverk innehållande rekta maktrelationer. är av pedagogiska skäl fortfarande Diagrammen I förekommer väsentligt mer mycket enkla och överskådliga. praktiken komplicerade strukturer. Det vänstra eller hierarkiskt nätverk. diagrammet visar ett acykliskt Nätverket är acykliskt i den meningen att det inte i något fall är möjligt återvända till Ett att, genom att följa pilarnas riktning, utgångspunkten. saken är att det mellan som annat sätt att uttrycka varje par av aktörer förbinds av en direkt eller indirekt maktrelation råder ett ordningsförhållande. Den ene aktören är antingen över- eller underordnad den andre. Strukturen är i detta avseende hierarkisk. Det högra nätverket är däremot cykliskt. Kännetecknet på ett cykliskt

nätverk till utgångspunkten,

är just att pilarna i vissa fall leder tillbaka såsom i relationen mellan aktörerna 3 och 4. När det, såsom i detta fall, om ett direkt mellan två aktörer talar

handlar reciprocitetsförhållande

ofta om korsvist I allmänhet kan

man i näringslivssammanhang ägande.

(ler än två aktörer och aktörerna kan dock cykliska relationer inbegripa dessutom förbindas av mer än en cykel. element av över- och underord- Även ett cykliskt nätverk kan innehålla ning. Men hierarkin är aldrig fullständig. I exemplet är l och 2 överord- 4. Dessa två är i sin tur överordnade i nade i förhållande till 3 respektive förhållande till 5. Men mellan 3 och 4 råder inget ordningsförhållande trots att de är inbördes relaterade. Maktfördelningen i dessa båda nätverk kan nu analyseras. Härvid antas nätverk har samma för enkelhets skull att samtliga företag i respektive har samma nätverken i vikt och att alla maktrelationer styrka. Eftersom båda fallen innehåller tre företag får varje företag vikten 1/3. Samtliga maktrelationernas uppgå till 0,5.

F .6 Exempel på acykliskt respektive cykliskt nätverk

igurv4

Makten över kapitalet 145

Varje aktörs makt i nätverket kan beräknas med utgångspunkt från två perspektiv: direkt makt respektive total makt. För att beräkna den direkta makten multipliceras först styrkan hos var och en av de maktrelationer som utgår från en given aktör med den ekonomiska vikten hos det företag som kontrolleras. Därefter summeras dessa produkter för aktören ifråga. Exempelvis uppgår den direkta makten för aktör 1 i det acykliska nätverket till 0,5 - l/3 + 0,5 - 1/3 = 1/3. I tabell 4.3 redovisas den direkta maktens storlek för varje aktör i de båda nätverken. Summan av samtliga aktörers direkta makt inom ett nätverk blir alltid ett.

Fördelningen med avseende på direkt makt innebär dock ofta en underskattning av den totala maktkoncentrationen. I det acykliska nätverket kontrolleras aktör 5 av aktörerna 3 och 4. Men dessa båda aktörer kontrolleras i sin tur av l och 2. Ytterst kontrollerar 1 och 2 således även 5. Makten över 5 är emellertid indirekt. För att beräkna den totala makt som innehas av l och 2 måste den direkta makten summeras med den indirekta.

Mätningen av indirekt makt utgår från begreppet sekvens. En sekvens är en uppsättning direkta relationer förbundna på ett sådant sätt att vandringen hela tiden sker i pilens riktning. I det acykliska nätverket bildar exempelvis l -› 3 -› 5 en sekvens. Däremot utgör 1 -› 3 (- 2 inte någon sekvens eftersom vandringen i det ena fallet skulle komma att ske mot pilens rikming. En sekvens som slutar i samma punkt som den börjar kallas en cykel.

Sekvenser och cykler kan ha olika längd och olika styrka. Längden avgörs av antalet relationer. En sekvens som bara består av enda relation har längden l. Styrkan bestäms som produkten av styrkan hos de ingående direkta relationerna.

Sekvenser och cyklar som utmärks av att startpunkterna respektive slutpunktema hos de relationer som utgör dess beståndsdelar är distinkta ges beteckningen elementära. I det cykliska nätverket är sekvensen 3 -› 4 -› 5 clementär medan däremot 3 -› 4 -› 3 -› 5 inte är det eftersom 3 förekommer som startpunkt vid två tillfällen. När begreppen sekvens och cykel forsättningsvis används avses endast de elementära

variantema.”

De båda nätverken i figur 4.6 är såpass enkla att de sekvenser och cykler som förekommer låter sig bestämmas genom direkt observation. I det acykliska nätverket finns t. ex. sex sekvenser av längden 1 och fyra av längden 2. I det cykliska finns sex sekvenser av längden l, sex av längden 2, två av längden 3 och en cykel av längden 2. I större nätverk blir det i praktiken snabbt omöjligt att överblicka strukturen utan datorns hjälp. Exempelvis kan nämnas att nätverket för 1985 års svenska storföretag innehöll inte mindre än 7,5 miljoner sekvenser och cykler.

29. Temicmas engelska motsvarigheter är path och cycle respektive elementary path

och elementary cycle. Flera olika beteckningar förekommer inom den matema-

tiska nätverksteorin. Den här utnyttjade terminologin har hämtats från Bernard

Carré, Graphs and Networks, Clarendon Press, Oxford 1979.

146 Makten över kapitalet

Tabell 4.3 Direkt och total makt i acykliskt respektive cykliskt nätverk

Sedan samtliga de sekvenser och cykler som utgår från en given aktör fastställts kan vederbörandes totala makt beräknas. Liksom i fråga om den direkta makten, sker beräkningen i två steg. Först multipliceras styrkan hos varje sekvens eller cykel med den ekonomiska vikten hos den aktör kontrollen avser. Därefter summeras produkterna. Den indirekta makten erhålls som skillnaden mellan den direkta och den totala.

Den totala makten för varje aktör i de båda nätverken redovisas i tabell 4.3. Summeras den totala makten över alla aktörer visar den sig i båda fallen överstiga ett. Så blir alltid fallet i nätverk innehållande indirekta maktrelationer. När samtliga aktörer inbegrips innebär mätningen av total makt en slags dubbelräkning. I det acykliska nätverket kommer t. ex. makten över aktör 5 att räknas två gånger eftersom 3 och 4 kontrollerar 5, men 1 och 2 också gör det via sin makt över 3 och 4. Summeras enbart slutägarnas makt blir dock summan åter ett. Beräkningen av total makt ger således att undersöka maktfördelningen

möjlighet med avseende på slutägarna.

Det bör emellertid observeras att slutägarnas makt summerar till ett endast i det acykliska fallet. l det cykliska kommer däremot deras samlade makt att understiga ett. Förekomsten av korsvist ägande och cykliska maktstrukturer innebär just att en del av makten frånhändas slutågarna och istället placeras hos styrelserna i de ägda företagen. Skillnaden mellan slutägarnas makt och totalen utgör ett mått på hur stor del av makten som berövats slutägarna. Måttet kan kallas I exemplet

cyklicitet.

uppgår cykliciteten till l - 3/4 = 1/4.

Graden av cyklicitet avgörs inte bara av i vilken utsträckning enskilda företag kontrollerar sig själva utan också av i vilken omfattning sådana företag i sin tur har makt över andra. I det aktuella examplet beror måttets värde dels av den självkontroll som utövas av företagen 3 och 4 men också av den makt som dessa företag i sin tur har över 5.

Den makt som utövas via cykliska relationer kan i sin tur uppdelas på de inblandade aktörerna. Resultatet av en sådan uppdelning kan kallas cykliska andelar. Fördelas makten på slutägare plus cykliska andeler kommer den att summera till ett även i ett cykliskt nätverk.

Makten över kapitalet 147

De maktfördelningar som på detta sätt resulterar från analysen av 1978 och 1985 års ägarnätverk redovisas i figur 4.7. Diagrammet beskriver den kumulativa fördelningen för de 50 mäktigaste slutägarna (inkl. cykliska andelar). Den horisontella axeln avser antal ägare. Ägarna har ordnats med utgångspunkt från hur stor andel av makten de förfogar över. Den vertikala axeln avser kumulerad maktandel. Avläses t. ex. kurvan vid siffran 10 på den horisontella axeln visar den vertikala hur stor del av den totala makten som de 10 största ägarna tillsammans förfogar över.

Uppenbart är att makten vid båda tillfällena är mycket koncentrerad. År 1978 svarade exempelvis de 5 största ägarna för ca 47 procent av makten, de 10 största för ca 61 procent och de 20 största för ca 71 procent. Men det anmärkningsvärda är att utvecklingstendensen inte går riktning mot ökad koncentration. Tvärtom minskar koncentrationsgraden. Kurvan för 1985 placerar sig huvudsakligen under den för 1978. De båda kurvorna löper visserligen samman på nytt, men detta sker vid en relativt sen punkt i fördelningen. Koncentrationen blir därför högre för år 1978 än för år 1985.

Kumulerad maktandel

(procent)

90 _

80*

Antal ägare

0 I T I l

0 10 20 30 40 50

Figur 4.7 Koncentrationen av makt över svenska storföretag 1978 och 1985. Makten fördelad på slutägare och cykliska andelar.

148 Makten över kapitalet

Graden av koncentration kan sammanfattas med hjälp av ett koncentrationsindex, det s. k. Herfindahls index (H). Måttet beräknas som summan av de kvadrerade maktandelama (uttryckta som proportioner) och grundas på hela fördelningen (inte bara den del som visas i figuren). Vid fullständig koncentration, då en enda aktör innehar hela makten, blir värdet 1. Om makten är spridd på oändligt många lika stora andelar blir värdet 0. Värdena där emellan har en relativt enkel tolkning i termer av hypotetiska maktfördelningar där alla aktörer har lika stor makt. Om vi för ett ögonblick bortser från det faktum att aktörer är odelbara motsvarar värdet 0,075 för år 1978 en maktfördelning där 13,3 aktörer (1 / 0,075) vardera innehar 7,5 procent av makten. På samma sätt motsvarar värdet för 1985 en fördelning där 14,9 aktörer vardera innehar en andel på 6,7

procent.”

Såväl 1978 som 1985 innehas den största enskilda maktandelen av staten. Sammanlagt uppgår denna andel till ca 20 respektive 21 procent. Härav svarar kontrollen över affärsverken och de statliga företag som innehar en monopolställning (t. ex Systembolaget och Svensk Bilprovning) för ca 55 respektive 62 procent.

Den näst mäktigaste aktören är familjen Wallenberg. Vid båda tillfällena intar familjen rollen som den i särklass viktigaste makthavaren inom det privata näringslivet. Men Wallenbergs ställning har försvagats. År 1978 uppgick familjens maktandel till hela 16 procent. År 1985 hade andelen minskat till knappt 12 procent. Denna minskning svarar för en icke oväsentlig del av den sjunkande maktkoncentrationen i näringslivet som helhet.

4.6.3 Centralisering Studiet av maktkoncentrationen bland näringslivets slutägare bygger i huvudsak på en klassisk maktmodell. Maktstrukturen tänks ta formen av en eller flera pyramider. Det är i toppen av dessa pyramider maktkoncentrationen är som störst.

Denna tankemodell är dock inte den enda tänkbara. Figur 4.8 visar återigen exempel på två små ekonomier. Med avseende på maktfördelningen bland slutägarna är de två ekonomierna identiska. Varje slutägare svarar för en tredjedel av makten. I ett annat avseende finns det emellertid en uppenbar skillnad mellan de båda strukturerna. Medan slutägarna i det första diagrammet fattar separata beslut rörande sina respektive företag, måste de i det andra komma fram till ett gemensamt beslut. I det senare fallet är makten som mest koncentrerad inne i nätverket snarare än i dess ändpunkter.

Skillnaden kan fångas med hjälp av begreppet centralisering. Vid ett studium av maktens fördelning på slutägare beaktas endast maktkoncentrationen i nätverkets ändpunkter. Vid en undersökning av centralisering

30. För en närmare diskussion av måttet, se Frank A. Cowcll, Measuring lnequality,

Philip Allan, Oxford 1977. Jfr även SOU 1988:38, s. 341-344.

Makten över kapitalet 149

I II

1 2 3 1 2 3

4 5 6 5 6 7

I lika koncentrerad som II men II mer centraliserad än l

Figur 4.8 Exempel på skillnaden mellan slutägarkoncentration och centralisering

uppmärksammas all maktsamling, oberoende av om den påträffas i nätverkets yttre delar eller i dess inre.

Det finns även en annan principiellt viktig skillnad mellan de båda perspektiven. När maktkoncentrationen betraktas med avseende på slutägarna försvåras tolkningen av dessa slutägares heterogenitet. Med utgångspunkt från tanken om metodologisk individualism kan makt ytterst sett bara utövas av individer. Den makt som utövas via kollektiva institutioner bygger på individers handlande och intentioner. När slutägaren är en institution infinner sig därför genast frågan: ja men vem har makten över institutionen?

Ofta låter sig denna fråga inte på något tillfredsställande sätt besvaras inom ramen för den aktuella studien. Nätverkets gränser avgörs av vad som är praktiskt möjligt att inbegripa i en enda undersökning. De blir därför i viss mån artificiella. Äganderelationerna upphör men maktrelationerna fortsätter.

Studiet av centralisering berörs i mindre utsträckning av dessa problem. Att makten innehas av en institution innebär att den vid ett visst tillfälle måste uttryckas i ett enda beslut. Detta icke oväsentliga faktum äger giltighet och kan studeras oberoende av hur makten över institutionen i sin tur fördelar sig.

Hur kan då graden av centralisering mätas? Liksom i fråga om maktkoncentrationen bland slutägarna tar beräkningen sin utgångspunkt i aktörernas totala makt. Skillnaden ligger i att undersökningen av denna makts fördelning inbegriper alla aktörer, inte bara slutägama. Såsom tidigare konstaterats uppstår därvid problemet att makten i vissa fall kommer att räknas två gånger varvid dess summa kommer att överstiga ett. Problemet löses genom att de olika aktörernas makt summeras i

150 Makten över kapitalet

storleksordning med början hos den som innehar den största maktandelen. 1 takt med att olika andelar tillförs summan, avförs de delar som annars skulle komma att dubbelräknas från den makt som innehas av de återstående aktörerna. Principen kan illustreras med utgångspunkt från figur 4.8. I diagram II är aktör 4 den mäktigaste. Dennes maktandel skulle därför komma att räknas först. Den makt som 4 har över 5, 6 och 7 avräknas sedan från den totala andel som innehas av 1, 2 och 3 innan summeringen fortsätter. Den slutliga summan blir då åter ett.

En undersökning av maktens centralisering är av särskilt intresse mot bakgrund av de redan kända utvecklingstendenserna under perioden 1978-1985. Ett viktigt inslag i den förändring som ägde rum var att stora delar av aktiestocken överfördes från privatpersoner till institutioner av olika slag. Dessa institutioner bestod till icke oväsentlig del av andra företag. Företagen kom således i högre grad att ägas av varandra.”

Till en del kan denna utveckling förstås som ett ökat inslag av korsvist och annat cykliskt ägande. Men ägandet via mellanhänder ökade också i omfattning. Oavsett vilken av dessa tendenser som kan sägas vara den viktigaste gäller att maktstrukturen kan tänkas ha utvecklats i riktning mot ökad centralisering trots att koncentrationen med avseende på slutägarna minskat.

Maktstrukturens centralisering vid de båda tidpunkterna redovisas i figur 4.9. Centraliseringsgraden visar sig i båda fallen vara högre än koncentrationen bland slutägarna vid motsvarande tidpunkt. Detta innebär att maktkoncentrationen i vissa fall är större i nätverkets inre än i dess ändpunkter. Men det handlar knappast om någon dramatisk skillnad.

Utvecklingstendensen mellan de båda tidpunkterna är också densamma som i fråga om koncentrationen bland slutägarna. Centraliseringen minskar snarare än ökar. Möjligen är denna tendens något svagare markerad än i det tidigare diagrammet. Herfindahls index pekar dock på att skillnaden mellan de båda åren är ungefär densamma som för slutägarkoncentrationen. Inte heller i fråga om centralisering kan därför utveckligen sägas ha gått i riktning mot en mer sammanhållen maktstruktur.

4.6.4 Koordination

l den populära såväl som den vetenskapliga bilden av det svenska näringslivets maktstruktur intar begreppet sfär en nyckelposition. Ekonomin ses som sönderfallande i ett antal mer eller mindre distinkta grupperingar, t. ex. Handelsbankssfären, Wall-sfären och Volvo-Skanska-sfären. Sannolikt utgör denna bild också en väsentlig del av näringslivets egen självför-

ståelse.”

31. SOU 1988:38, s. 160 f. 32. Se t. ex. Anders Wall, Finansmannens betydelse för industriell utveckling, i

Ingemund Hägg, red., Att äga stora företag, SNS Förlag, Stockholm 1987, s.

97-105.

Makten över kapitalet 151

Kumulerad maktandel

_ (procent) 9 0

80*

1978 _. 70_ H=0p79 _,=”

60* 1985

H=0,071 50*

30-

10*

Antal ägare

O l l l l

O 10 20 3G 40 50

F igur4.9 Centraliseringen av makt över svenska storföretag 1978 och 1985. Makten fördelad med utgångspunkt från samtliga ägare.

Men begreppet och dess tillämpning är inte utan problem. För det första är det sällan riktigt klart vad som utgör det sammanhållande elementet i en sfär. En rad olika möjligheter är tänkbara och dessas implikationer för resultatet kan tänkas skilja sig åt. För det andra är det oklart hur de olika sfärernas interna homogenitet och inbördes heterogenitet skall definieras och mätas: Hur många och hur stora sfärer finns det? l-lur tätt sammanhâllna är de? Kan en sfär ingå i en annan? Vilken grad av ”sfäriskhet” råder egentligen i det svenska näringslivet? Slutligen innehåller själva sfärkonstruktionen en slags paradox: För att studera de olika sfärerna måste man först veta vilka de är men för att veta vilka de är måste man först ha studerat dem.” Det föreligger därmed en risk för att beskrivningen blir cirkulär, att man bara bekräftar de strukturer man väntar sig att finna.

Den undersökning av sfärbildningen i det svenska näringslivet som här redovisas tar sin utgångspunkt i begreppet koordination. Vad som närma-

33. Paradoxen liknar den som uppstår vid studiet av makteliter. Jfr kapitel 9.

152 Makten över kapitalet

re bestämt avses är de möjligheter till på ägande grundad koordination som strukturen ger upphov till. Som tidigare diskuterats fordrar mätningen av makten över enskilda företag kännedom om sannolikheten för koordination aktörerna emellan. Beräkningen av koordinationssannolikheter är i detta sammanhang en förutsättning snarare än ett resultat. Men koordinationssannolikheterna är i sig själva av icke oväsentligt intresse. De erbjuder nämligen en möjlighet att på ett systematiskt sätt beräkna närhet och avstånd mellan samtliga aktörer i nätverket. Ju högre koordinationssannolikhet desto större närhet. Självfallet utgör det på ägande baserade koordinationsbegrepp som här utnyttjas inte den enda tänkbara grunden för ett sådant närhetsbegrepp. En väsentlig fördel är emellertid att det sammanhållande elementet därmed kan ges en bestämd och mätbar innebörd.

Såväl slutägarkoncentration som centralisering torde i många fall ha empiriskt samband med förekomsten av koordination i ett nätverk. Men begreppet är inte logiskt bestämt av de övriga två. Figur 4.10 visar åter exempel på två små ekonomier. Med avseende på maktkoncentrationen bland slutägarna finns ingen skillnad mellan de båda, inte heller vad gäller graden av centralisering. De skiljer sig däremot med avseende på förekomsten av koordination. I diagram I föreligger inga möjligheter till på ägande grundad koordination mellan de tre företagen. Så är emellertid fallet i diagram ll eftersom ägarna är gemensamma.

Graden av koordination kan mätas med hjälp av en korrelationskoefficient. Om koordinationen är perfekt blir värdet 1. Om den inte överstiger vad som slumpmässigt kan väntas blir värdet 0. Måttet kan beräknas med avseende på samtliga par av aktörer i nätverket. Den analys som här redovisas avser dock endast huvudpopulationen av företag. Frågan gäller i vilken grad beslutsfattandet i dessa företag kan koordineras via ägande.

Den genomsnittliga koordinationsgraden mellan samtliga par av företag visar sig uppgå till 0,036 för år 1978 och 0,030 för år 1985. Värdena kan förefalla mycket låga. Orsaken är dock inte att möjligheterna till koordination genomgående är små. Det främsta skälet är istället att bara

I lika koncentrerad och centraliserad som II men II mer koordinerad än I Figur 4 .I 0 Exempel på skillnaden mellan koncentration och centralisering å ena sidan och koordination å den andra.

Makten över kapitalet 153

en del av företagen är koordinerade med varandra. Antalet teoretiskt tänkbara parvisa relationer inom en population bestående av ca 270 företag är mycket stort (drygt 36 000). Endast om hela näringslivet sammanhölls i en enda sfär skulle man ha anledning vänta sig höga värden för samtliga dessa kombinationer.

Andelen par där koordinationen överstiger O uppgår till 17 procent (ca 6200 par) för 1978 och 15 procent (ca 5400 par) för år 1985. Den genomsnittliga koordinationsgraden bland dessa är 0,21 respektive 0,20. Så långt stämmer resultaten med den allmänna tendens som visat sig gälla i fråga om maktkoncentrationen och centralisering. Andelen parvist koordinerade företag minskar. Koordinationsgraden bland dessa sjunker.

Detta är dock inte hela bilden. Av vikt är också koordinationens närma-

re fördelning inom företagspopulationen. Denna kan undersökas med

hjälp av en s. k. klusteranalys. Analysen bygger på att de enskilda elementen, i detta fall företagen, gradvis förs samman till större grupper. I utgångsläget bildar varje sker en

företag en egen grupp. Därefter parvis sammanslagning till allt större enheter. Vid analysens slut har samtliga element sammanförts till en enda grupp. I vilken ordning de olika företagen slås samman avgörs av deras inbördes närhet. Näraliggande grupper slås samman först. De intressanta resultaten återfinns således mellan analysens startpunkt och dess slut.34

Närhetsmåttet baseras på sannolikheten för koordination. Om koordinationen är perfekt är avståndet mellan aktörerna O. Om koordinationen inte överstiger den som skulle kunna uppstå av en slump blir avståndet det maximala, dvs. l.

Detta sätt att undersöka sfarbildningen i det svenska näringslivet har den stora fördelen att sfärerna inte måste konstrueras

a priori. Vilka sfärer som utkristalliserar sig och hur starkt sammanhållna de är blir en empirisk fråga.

Resultaten presenteras visar samtliga de

i figur 4.11. Diagrammen sfärer innehållande minst tre

företag som uppstår vid ett sammanslagningsavstånd på högst 0,8. De olika cirklarna indikerar det största genomsnittsavstånd vid vilket sammanslagningen skett. Företagsgrupper kringärdade av cirklar med grova gränslinjer har slagits samman på ett mycket tidigt stadium i analysen. Dessa

företag är mycket starkt koordinerade med varandra. Grupper omslutna av cirklar med tunnare gränslinjer har slagits samman på ett senare studium. Företagen inom en sådan grupp är svagare koordinerade. Diagrammen visar de sammanslagningar som ägt rum vid fem olika avståndsnivåer. Den grövsta gränslinjen omsluter de fall där det största genomsnittsavståndet

vid sammanslagningen var 0 (perfekt koordination). Den tunnaste gränslinjen omsluter företag där avståndet vid

sammanslagningen var högst 0,8.

34. Det finns många olika slag av klusteranalys. Den här använda tekniken kallas

average lin/Cage. För en närmare beskrivning, se SAS/STAT Guide for Personal

Computers, Version 6 Edition, SAS Institute, Cary 1987, s. 284-357 samt däri

refererade arbeten.

154 Makten över kapitalet

Ljungdahl, Rydboholm ermans 1978 Kinnevik, Balken , Korsnäs, Sandvik Företagsfinans Holmens

Praktikertjänst Bonnierföretagen, DN, G-rafoprint Betongindu stn , Euroc

Götabanken, Iggesund SIAB, Uplandsbanken AGA, Cardo Säfveân, Borås Invest Skandia Wermlandsban ken Almedahl, Bahco, Gunnebo, Industrivärden, Fagersta, PLM, Beijerinvest, Sundsvalls- Promotion, SCA banken Gränges, J & W, Handelsbanken Scandiafelt Dickson U psala-Ekcby Ahlsell, Asken , J onscred, Skånska Cement Skrinet

Ericsson, Alfa-Laval Selga Astra, SFI-Banken Bofa Kabel Atlas Copco, ASEA, Garphyttan, Kema-Nobel, Electrolux, Hexagon, Nymölla, Papyrus, Saab, Incentive Stockholm-Saltsjön, Elverk, ESAB, Fläkt Stora Kopparberg, Svenska Tändsticks Broströms, GöteborgFredrikshavn

Linjeflyg. SAS

Saléninvest ASEA Atom, Beijer Bygg, Datasaab, Ellcmtel, NK-Åhléns Johnson,

J S saba Anläggningsprovning, Wicander Apoteksbolaget, Domänverket, FFV, Luftfartsverket, Navigator, PK-Bankcn, Postverket, Pripps, SBP, SJ, Statsföretag, Studsvik, Svenska Varv, Systembolaget, Televerket, Vattenfall, Göteborgs hamn, A-Pressen, Vin- & Spritcentralen Af ton bladet, B PA, Göteborgsbostäder, Göteborgshem Framtiden

Koordinationssfärer bland svenska storföretag 1978 och 1985. Klusteranalys (average linkagé) Figur 4.1/ baxerad på dcn koordination som ägandet möjliggör.

Makten över kapitalet 155

Bygg-Paul

1985 OKG, PRIAB B & B lnvest Götabanken, Sydkraft Wemü ams Proventus Bonnierföretagen, banken Boliden DN, Grafoprint

Almedahl, Geveko Hevea

Handelsbanken, Graningeverken

AGA, Hexagon, Uddeholm Strip, Uplandsbanken Skandia, Skandia Int. Gunnebo, Cardo, Euroc, Industrivärden, Catena, Skanska Argentus, JM, NPL, PLM, Phaimacia, Promotion, SCA Beijer, Munksjö, Sonesson, Sundsvallsbanken Volvo Kinnevik, Korsnäs

Ratos, Bulten, Skåne-Gripen Kanthal

Gotthard Nilsson, Holmens Pegenova, Papyrus,

Stockholm-Saltsjön, Swedish Match Smedjebacken

Atlas Copco, Iggesund, Stora Parcon MoDo Ericsson, SE-Banken Al fa-Laval,

Incentive

Lundbergs, Linjeflyg, SAS SIAB Componenta, Nobel Ellemtel, Svalöf, Swedspan Transatlantic

Broströms, Fritidsresor Anläggningsprovning, Pharos, Saba› Apoteksbolaget, ASSI, Domän» N ordchoklad, företagen verket, FFV, LKAB, Luftfartsverket, Nordtend NCB, PK-Banken, Postverket, Pripps, Procordia, Samhällsföretag, SBP, SJ, SSAB, Studsvik, Svenska varv, Systembolaget, Svenska Unilever Televerket, TGOJ, Vattenfall, A-Pressen, Vin- & Spritcentralen Aritmos, Aftonbladet, BPA,

Margarinbolaget Framtiden

_._ j _- _- -- Största avstånd vid sammanslagning: 0,0 0,2 O,4 0,6 0,8

156 Makten över kapitalet

I båda fallen utkristalliserar en med placering i sig tre huvudsfärer, diagrammens sydvästra hörn samt två med placering i centrum. Dessa tre grupper. År 1978 kringgärdas de två huvudomges av ett antal mindre sfárema i diagrammets mitt dessutom av en större cirkel. Cirkeln implicerar förekom sten av en viss integration mellan de båda huvudgruppema. Den sydvästra huvudsfáren förorsakar inga tolkningsmässiga svårigheter. Det sammanhållande elementet är här staten. Den undre av de båda centrumsfärerna utmärks också av en förhållandevis enkel struktur. Den nämnaren är i detta fall familjen Wallenberg. De viktigaste gemensamma till familjen återfinns i sfärens östra delar. företag som är starkast knutna Den tredje huvudsfáren är mer komplicerad. Här ryms för det första som vanligtvis går under beteckningen Handelsnågra av de företag banksgruppen. Kärnan i denna grupp återfinns i sfärens västra del, inom den cirkel bl. a. Industrivärden, PLM, Promotion och som kringgärdar SCA. Men här finns också en rad andra grupperingar. I sfärens östra fält återfinns t. ex. de företag som i första hand kontrolleras av Anders Wall. Sfärens genomgår också påtagliga förändringar mellan sammansättning de båda åren. Bland de företag som tillkommer märks Volvo, Skanska, Euroc, Sandvik och Korsnäs. I motsats till de båda övriga huvudsfärerna består det sammanhållande kittet i detta fall inte av någon enkel makthierarki. Banden mellan de olika krafter och ett företagen uppstår till följd av flera bakomliggande icke obetydligt inslag av korsvist och cykliskt ägande. Sfaren har närmast karaktär av ett andra börscentrum vid sidan av Wallenberggruppen. En gemensam nämnare är att det rör sig om större börsföretag. Tolkningen av de sfärerna varierar. l en del fall rör det sig om

övriga

ett relativt enkelt hierarkiskt mönster, såsom i fråga om Bonniersfären i diagrammens nordvästra hörn. Men det finns också exempel på mer

komplicerade strukturer.

Även sfärbildningen kan läggas till grund för en koncentrationsanalys. Analysen avser i detta fall inte koncentrationen av makt utan av i koordinationshänseende oberoende ekonomiska enheter. Huvudpopulation består av 272 270 formellt fristående storföretag. Men de

respektive

förenas i många fall av starka inbördes band. De företag som i första hand koordinerade är dessutom ofta också de största. De tre är ägarmässigt huvudsfärerna är t. ex. inte dominerande antalsmässigt sett. Vid ett störspå 0,6 svarar de tillsammans för 28 respekta sammanslagningsavstånd tive av det totala antalet storföretag. Deras andel av den 26 procent ekonomiska vikten är däremot mycket stor: ca 62 respektive 67 procent. med avseende antalet oberoende enheter av- Koncentrationsgraden på Resultatet redovisas görs delvis av var man sätter gränsen för oberoende. därför som en kurva Den horisontella axeln visar vilken (figur 4.12). sammanslagningsnivå som tillämpas. Den vertikala uttrycker koncentra- Liksom beräknas koncentrationen med hjälp av tionsgraden. tidigare Herfindahls index. Beräkningen sker med utgångspunkt från företagens ekonomiska vikL

Makten 157

över kapitalet

H .25 r

197g [9

.20-

I t I | l

.00 .20 .40 .60 .80

Största avstånd vid sammanslagning

Figur 4 .12 Koncentrationen av i koordinationshänseende oberoende ekonomiska enheter inom populationen svenska storföretag 1978 och 1985.

Vid 0 finns två indikationer för år.

sammanslagningsnivån respektive

Den nedre av dessa visar dvs. då

koncentrationsgraden i utgångsläget,

varje företag betraktas som oberoende. Den övre visar resultatet efter sammanslagning av de företag som är perfekt koordinerade. Redan vid denna punkt når Herfindahls index en nivå som för 1985 motsvarar en fördelning på endast 13 likstora enheter. Tillämpar man en något frikostigare gräns stiger koncentrationen ytterligare. Vid ett största sammanslagningsavstånd på exempelvis 0,4 motsvarar Il-värdet en population bestående av knappt 8 likstora enheter.

Utvecklingstendensen mellan de båda åren är i det här undersökta avseendet inte entydigt densamma som i de tidigare fallen. Kurvan för 1985 ligger över den för 1978 ända fram till ett sammanslagningsavstånd på 0,8. Ändå konstaterades i inledningen till detta avsnitt att den genomsnittliga koordinationen mellan företagen i huvudpopulationen var högre 1978 än 1985. De omedelbara förklaringarna är i huvudsak två. För det första väger de allra största företagen ekonomiskt sett tyngre 1985 än 1978. Storleksskillnadema inom har ökat.

storföretagspopulationen

Samtidigt är koordinationsnivån som högst bland de allra största företagen. För det andra är koordinationsmönstret för 1978 mera diffust. En del av sambanden mellan främst går tvärs mot den huvud-

börsföretagen på

sakliga sfärbildningen. Mönstret för 1985 är mera utkristalliserat. Avgränsningen mellan olika sfärer har blivit tydligare.

158 Makten över kapitalet

4.6.5 Komplexitet

Komplexitet är knappast något entydigt begrepp. Även om ämnet begränmaktstrukturer är en rad olika innebörder tänkbara. sas till näringslivets

uppmärksamhet hör förekoms-

Till de aspekter som utan tvivel pockar på ten av eykliska strukturer. Cykliska relationer är till sin natur väsentligt mer svårbegripliga och svåröverblickbara än hierarkiska. konstaterar i sitt betänkande att korsvist och annat

Ägarutredningen

under perioden 1978-1985. Den eykliskt ägande vann ökad spridning undersökning som här genomförts gör det möjligt att ge ett närmare svar på frågan om hur mycket denna ökning betytt ur maktsynpunkt.” diskuterats kan betydelsen av eykliska maktstrukturer Som tidigare fångas med hjälp av begreppet cyklicitet. Cykliciteten utgör ett mått på slutägarna. År hur stor del av makten som via eykliskt ägande frånhänts 1978 uppgick denna andel till 7 procent. Sju år senare hade siffran stigit Betydelsen genomgick alltså i det till drygt 13 procent. av cyklisk makt närmaste en fördubbling. Tabell nätverk som till mer än 10 4.4 visar de företag i respektive var Som framgår ökade antalet sådana

procent självk0ntrol1erande36.

Även graden av självkontroll visade företag mellan de båda tidpunkterna. i flera fall hade 1985 uppnått i det en ökning. Några av företagen närmaste full kontroll över den egna bolagsstämman. Men den ökade graden av cyklicitet beror inte bara på dessa tendenser självkontrollerande företagen samtidigt stigit utan också på att flera av de fram som viktiga ägare av företag som ej själva ingår i någon cykel. på företag som i ökad utsträckning blivit självkontrolleran- Typexempel Volvo. de och samtidigt ökat sin makt över andra företag är Skanska och En annan aspekt av komplexiteten gäller ägarkedjornas längd. J u längre dessa kedjor blir desto mer svåröverblickbart blir ägandet. Även här noteras en ökning. Tendensen kan avläsas på flera sätt. Som tidigare nämnts företag som måste tillföras nätverket för att ge en steg antalet Resultatet speglar bl. a. en någotsånär komplett bild av ägarstrukturen. Fler och fler privatutveckling i riktning mot bolagiserat privatägande. istället för att personer väljer att agera via olika typer av holdingbolag framträda kan i en del fall vara rent personligen som ägare. Skälen Men det kan också handla om informationstekniska förskattemässiga. delar. I samband med större aktieaffärer kan det i vissa fall vara av stor vikt att aktörens och exakta uppgifnamn ej röjs. Att få fram tillförlitliga är ibland svårt eller helt ter om ägandet i denna typ av holdingbolag

omöjligt.37

Den ökade komplexiteten med avseende på ägarkedjornas längd kan sätt, nämligen med utgångspunkt också avläsas på ett mer systematiskt

35. SOU 1988:38. s. 120-131. 36. Graden av självkontroll mäts som den summerade styrkan hos alla de cykler i vilket företaget ingår. 37. Jfr Thomasson 1987.

Makten över kapitalet 159 Tabell 4.4 Företag till minst

med självkontroll uppgående 10 procent inom 1978 respektive 1985 års ägamätverk 1978 1985 Företag Självkontroll % Företag Självkontroll %

45 B alken 30 SCA

34 Promotion 24 Volvo 28 SCA 21 Boliden

24 C ustos 11 C ardo

23 u Promotion 15 Ovriga AB V l 1 Carnegie 46 1l

Argentus Opus 41 Beijer l 1 Protorp 19 Munksjö 10 Gorthon 15

från betydelsen av indirekta maktrelationer. Ett mått på dessa relationers styrka låter sig konstrueras på basis av av total makt. Om

beräkningen

strukturen är maximalt enkel, dvs. om alla maktrelationer blir är direkta, värdet O. Om maktkedjorna antar koefficienten är oändligt långa värdet 1.38 Resultatet för år 1978 visar sig vara 0,39. År 1985 har siffran stigit till 0,43. En tredje aspekt av komplexitetsbegreppet gäller den ökade betydelsen av institutionella vid sidan av Sådana ägare företag. ägare, bl. a. försäkringsbolag och aktiefonder av olika slag, har vanligen sitt innehav fördelat på ett stort antal relativt små i olika I de större poster företag. börsföretagen, där ägandet i vissa fall är spritt på ett ganska stort antal händer, blir dessa poster ibland till ändå så stora att de ger möjlighet ett betydande inflytande. 1 vilken grad de institutionella placerarna begagnar sig av detta inflytande, och hur den reella makten över de aktuella institutionerna i sin tur ser ut, framstår emellertid icke sällan som oklart. Även i detta avseende kan därför makten över näringslivet sägas ha blivit svårare att överblicka.

38. Måttet definieras som 1 - l/x, därx är summan av den totala makten för samtliga aktörer i nätverket.

160 Makten över kapitalet

4.6.6 Makten över näringslivet: sammanfattning

i aktiebolag är till sin konstruktion sådan att den ger utrym-

Äganderätten

En icke me för stora variationer i fråga om hur makt utövas och fördelas. arbete har därför bestått i att utforma oväsentlig del av maktutredningens att närmare undersöka näringslivets maktmodeller som gör det möjligt struktur nivå. Ett viktigt resultat är att strukturen på en mer övergripande aspekter har inte låter sig fångas med hjälp av ett enda begrepp. Fyra olika koordination och här kunnat preciseras: koncentration, centralisering, Maktstrukturens utveckling i dessa avseenden behöver ingakomplexitet. lunda gå i samma riktning. Inte heller behöver utvecklingen i näringslivet

som helhet med den som återfinns i de enskilda företagen. stå i samklang visar att maktkoncentrationen inom närings- Undersökningsresultaten faktum är emellertid att livet som helhet är mycket hög. Ett överraskande under den undersökta mot minskad utvecklingen perioden gått i riktning snarare än ökad koncentration. Detta gäller oberoende av om uppmärk-

samheten främst inriktas på slutägarnas makt eller på maktfördelningen

bland samtliga ägarkategorier.

i enskilda Resultatet kan i förstone synas paradoxalt. Ägarstrukturen har blivit mer koncentrerad. Ändå minskar maktkoncentrationen företag i näringslivet som helhet. De båda slutsatserna är emellertid fullt förenliga. För det första avgörs inom ett enskilt främst av den relativa fördelmaktfördelningen företag innehav. Denna fördelning har endast i ningen mellan de större ägarnas förändrats. har i huvudsak skett från mindre utsträckning Överföringen små till större, medan det relativa storleksförhållandet mycket ägare mellan de större andelar inte förskjutits i samma utsträckning. ägarnas mellan maktfördelningen i de För det andra finns ingen entydig koppling och maktkoncentrationcn i som helhet. enskilda företagen näringslivet av i vilken det finns ägare som Den senare avgörs främst omfattning över flera samtidigt. Utvecklingen har här utövar stort inflytande företag ställning försvagats till inneburit att några av de allra mäktigaste ägarnas förmån för aktörer vars innehav tidigare varit ganska begränsat. för förståelsen av den förändring som Två olika perspektiv är av vikt om de rent ekonomiska betingelserna för ägt rum. Det ena handlar under perioden gjorde det mer attrak-

aktieplaceringar.” Utvecklingen

tivt t. ex. icke-finansiella företag, att investera för vissa typer av aktörer, för sådana kom också i aktier. De medel som stod förfogande placeringar att växa i olika takt inom olika grupper. En kraftig förmögenhctstillväxt

fastighetssidan. Vissa av de stora förmögenhets-

ägde exempelvis rum på

t. ex. familjen Lundberg, valde att omsätinnehavare som därvid tillkom,

ta kapitalet på aktiemarknaden. Det andra fäster uppmärksamheten på den klimatföränd-

perspektivet

Konkurrensen om makten har ring som ägt rum inom näringslivet. inte längre av skärpts. Förhållandet mellan olika ägargrupper präglas

39. Se SOU 1988:38, s. 288-294.

Makten över kapitalet 161

ömsesidig respekt för de etablerade intressesfärerna. Fientliga uppköpserbjudanden och öppna maktkamper har blivit Gränsen för

vanligare.40

vad som kan betraktas som ett säkert maktinnehav har därvid kommit att förskjutas uppåt. Det ökade bruket av röstvärdesdifferentiering och den mer koncentrerade ägarstrukturen i de enskilda företagen kan båda tolkas som försvarsåtgärder mot försök till De innebär

maktövertagandenf

varken att maktkoncentrationen i näringslivet som helhet ökat eller att dagens makthavare sitter säkrare i sadeln än tidigare. Tvärtom har de gamla etablerade maktgrupperingarna i vissa fall tvingats uppge en del av sitt maktinnehav samtidigt som risken för fientliga angrepp blivit större. Makten inom näringslivet går en osäker tid till mötes.

4.7¶Storföretagen och makten”

Det moderna sådant som det växte fram under årtiondena

storföretaget,

kring sekelskiftet 1900, skapade på flera sätt nya förutsättningar för de stora aktieägarnas verksamhet. En äldre tids storföretagare var normalt även företagsledare och en allmänt ekonomiskt aktiv individ. Storföretaget, med en företagarfunktion uppdelad på specialister, gav nya möjligheter. Åtminstone de största företagen kunde själva fungera som mellannivåer där interna beslut enligt etablerade rutiner ersatte marknadskrafternas spel.

4.7.1¶Ägarmakt

och företagsledarmakt Den växande skaran av tjänstemän med specialistkunskaper inom företagen representerade i sig en betydande maktresurs genom sin starka ställning som tekniska, finansiella och administrativa experter. Det moderna industrisamhället hade svårt att fungera utan deras kompetens och de var därmed i hög grad makthavare i detta samhälle. Detta faktum har ofta tolkats som att företagsledare och det skikt av högre tjänstemän från vilket professionella företagsledare rekryteras, blivit de nya makthavarna inom företagssfären. Företagsledarmakten skulle enligt denna tanke ha ersatt ägarmakten. Redan för ett halvsekel sedan myntades uttrycket direktörernas revolution”.

Det är möjligt att denna tanke har sitt berättigande i många industriländer men som beskrivning av maktförhållandena inom svenska storföretag är den knappast hållbar. De präglas i stället av att en rad aktiva ägare utövat en påtaglig makt och inte minst aktivt styrt urvalet av chefer. Detta har medfört att många tjänstemän med karriärambitioner utvecklat starka lojaliteter till ägargrupperna. En stark och aktiv ägare har ofta setts som en allierad snarare än en konkurrent om makten. Den makt ägaren

40. SOU 1990:1. 41. Rydqvist 1987, s. 138. 42. Om inte armar anges baseras detta avsnitt på Jan Glete, Ägarkoncentrationen

och den politiska ekonomin. att publiceras i Eidem & Skog, red.

162 Makten över kapitalet

besitter genom kontakter med andra makthavare är värdefull även för

företagsledaren.

Företagsledarmakten var som starkast under storindustrins etableringsfas under 1900-talets första hälft. Det var då vanligt med ärftliga företagsledardynastier inom storföretagen. Under senare årtionden har detta varit mindre vanligt och de allt snabbare skiftena av verkställande och vice verkställande direktörer inom storföretagen är ett tydligt belägg för att chefer är utbytbara och ersättliga på ett helt annat sätt än tidigare. Aktiva ägare har visserligen fått utveckla ny kompetens, exempelvis förmåga att hantera företagsledare snarare än konkreta företagsproblem, men de som lyckats härmed torde ha lika goda möjligheter att utveckla makt som en äldre tids ägare.

Det är därför mindre fråga om att ägarna utvecklar makt över storföretagen utan mer om hur denna maktutövning går till. Den ovan presenterade kedjemodellen för sambandet mellan kapital och makt skall inte tolkas som att ägarinflytandet utövas genom ett enkelt hierarkiskt samband, genom direkta order. Ägarnas makt baseras givetvis ytterst på själva kapitalägandet, men utövas i praktiken genom ägarnas förmåga att skapa möjligheter för företaget. Av särskild betydelse är här ägarnas rådgivarroll och förmåga att etablera nätverk av specialister samt att legitimera företaget i näringslivet. För att kunna utöva ett aktivt inflytande måste ägarna organisera sig så att de får tillgång till kritiska resurser

för företaget.”

4.7.2 Storföretagens nätverk De personliga ägarnas makt är relativ och indirekt, men samtidigt vittförgrenad. Näringslivet kan ur maktsynvinkel indelas i tre kategorier: ägargrupper, bankgrupper och företagsgrupper. Ägarna kan vara såväl personliga familjer som institutionella placerare, bankerna kan vara styrda av

medan makten över företagen kan starka ägare eller av sina direktörer ligga hos ägare, banker eller företagsledning. De renodlade ägar-, kreditoch företagssfärerna är teoretiska konstruktioner och i den svenska verkligheten har en hög grad av intressesammanflätning mellan de tre sfärerna förekommit. De maktstruk-

personliga ägarna har i denna sammanflätade tur intagit en nyckelroll. De har kunnat uppträda i alla tre sfärerna samtid-

fysiska personer som kunnat igt. De har på en och samma gång varit uppträda och som innehavare av kapital vilket

i styrelser, som förhandlare kunnat placeras i aktier som givit makt.

De tre typerna av grupper kan ses som mellan- eller samarbetsnivåer för ekonomiska aktörer som genom att delta i dem får snabbare information, kontaktnät och möjlighet att reducera risker och transaktionskostnader. l princip är det inte alls nödvändigt att storägare ingår i sådana grupper; ägandet kan vara spritt på många små ägare och aktörerna kan

43. Anders Lundgren, Ägarna som resurs i företaget, att publiceras i Eidem &

Skog, red.

Makten 163

över kapitalet

vara professionella tjänstemän. Storägare har emellertid en uppenbar fördel som aktörer eftersom de disponerar en privatförmögenhet och det fordras ett avsevärt mått av personlig inkompetens för att upphäva denna fördel.

Ägargrupperna har sitt ursprung i de personer och familjer som varit initiativtagare till nya företag eller till företagsreorganisationer. Bankgrupperna har sina rötter i 1800-talets företagarvärld men fick sin för en stor del av 1900-talets karaktäristiska utformning genom en våg av bankfusioner på 1910-talet följd av en serie företagskriser på 1920- och 1930-talet. Svenska Handelsbanken och Skandinaviska Banken blev koalitioner för ett stort antal ägargrupper och företag medan Stockholms Enskilda Bank var centrum för familjen Wallenbergs företagarverksamhet. Företagsgrupperna slutligen har sitt ursprung i de mäktiga tekniska och kommersiella organisationer som den svenska storindustrin kom att utgöra.

Dessa tre typer av maktgrupper, totalt några dussin centra för ekonomisk makt, är delvis överlappande och i många fall sammanvävda med varandra. De flesta ägargrupperna har större aktieinnehav i mer än ett industriföretag och de är normalt nära lierade med en av banksfärerna. Bankgrupperna omfattar en yttre och en inre sfär. Den inre sfären är med ägarband knutna till banken (indirekt eftersom banker inte får äga företag annat än i krislägen), den yttre utgörs av finansiellt självständiga företag och ägare som anser det förmånligt att upprätthålla fasta band med en bank och med andra aktörer inom bankens krets. De yttre och inre sfärerna är sammanvävda

med nät av ömsesidig styrelscrepresentation och täta affärsförbindelser. Industrigrupperna har präglats både av stor självständighet hos maktmedvetna industriledare, i åtskilliga fall industriledardynastier, och av långvariga anknytningar till en ägargrupp

och en bankgrupp.

Ägarnas roll i detta vittförgrenade nät av formella maktförhållanden, informella personkontakter, traditionella samarbetsförhållanden och hävdande av revir och etablerad kompetens är svår att fånga i exakta termer. Å ena sidan kan hänsyn till andra ägare, banker och företagsledare tendera att minska deras makt, men å andra sidan har nätverken givit de aktiva ägarna vidsträckta Med ett begränsat

operationsmöjligheter.

kapital kan en ägare genom goda bank- och industriledarkontakter utöva betydande makt över många företag samtidigt. Inte minst viktigt i detta sammanhang har varit deras förmåga att finna framgångsrika företagsledare.

Storföretagen och den politiska makten

Frågan vilken betydelse dessa förhållanden har för storföretagarnas politiska makt är svårbesvarad, inte minst av det skälet att det rör sig om latenta politiska konsekvenser. De ägar-, bank- och företagsgrupper som växte fram under det industriella genombrottet har varit påfallande homo-

164 Makten över kapitalet

gena och inriktade på inbördes samarbete. De har präglats av att många band förenat dem och de har kunnat utjämna eventuella inbördes intressemotsättningar. Nya aktörer på den ekonomiska arenan har hittills i allmänhet kunnat koopteras i åtminstone någon av de tre typerna av grupper. Det har därmed blivit få inbrytningspunkter för den politiska sfären, som stått inför ett kompakt block av sammanvävda intressen och maktpositioner. Ett förstatligat affärsbanksväsende skulle ha fått påtagligt svårt att rekrytera personer med industri- och ägarkontakter till styrelse- och direktionsposter. Storbankernas ställning i banksfären kan inte överflyttas till ett eventuellt förstatligat bankväsen eftersom som

de personliga kontaktnät denna makt reellt består av inte skulle följa med i köpet.

Det är föga sannolikt att stora ägare kunnat utöva något större politiskt inflytande enbart i kraft av personliga förbindelser in i det politiska etablissemanget, sådant det sett ut i Sverige sedan 1900-talets början. Deras indirekta politiska makt har härletts ur dels deras egen ekonomiska makt, dels den politiska sfärens ekonomiska vanmakt. Storägarna har lyckats bevara och vidareutveckla både kompetens och kontakter inom

samtidigt som det varit praktiskt omöjligt för politiker

storföretagssfáren

ambitioner att bygga upp likartade kontakter med ekonomisk-politiska och kompetens. Ägarna har kunnat utöva både makt att bevara (de etablerade maktförhållandena) och makt att förändra (utveckla företagen så att de blivit långsiktigt livskraftiga).

En grundsten i den svenska modellens samhällsbygge är den historiska kompromissen mellan arbete och kapital. Storförctagens framgång har varit av avgörande betydelse för välståndsutvecklingen. Storägamas krav på en ”frizon” kring ägarfrågan har fått stort genomslag. Detta kan avläsas både i ringa framgång för krav på ingrepp mot deras makt och i att sådana krav över huvud taget sällan framställts från etablerade politiker. Även med dagens otillfredsställande forskningsläge vågar man fastställa att de makthavande politikernas behov av att föra dialog med storföretagssfären har varit större än ägarnas behov av att tala med politiker. Orsaken är bl.a. att ekonomin i huvudsak varit fri från förödande kriser som hotat att rasera ägarnas kapitalbas. Ägarna har i huvudsak kunnat bestämma villkoren med politikerna. En handfull

för dialoger personer med till stor del ärvt kapital, ärvda kontaktnät och utan någon personlig förankring hos de breda folklagren har haft en dominerande ställning i det ekonomiska livet och det moderna Sveriges samhällsutveckling.

4.7.4¶Ågarkoncentrationen och demokratin

Lever den graderade rösträtten kvar i det fördolda? Har stora ägare till företag och aktier genom själva koncentrationen av ägandet en politisk maktposition som går långt utöver den som tillkommer dem i egenskap av medborgare? Innebär detta då även att betydande politisk makt kan ärvas tillsammans med den ägda förmögenheten?

Makten över kapitalet 165

har här främst besvarats med att peka på de möjligheter att

Frågan utöva politisk makt som står storägarna till buds. Storägarna har i det demokratiska Sverige behållit som ekonomiska makthava-

sin legitimitet re. De har därmed även lyckats bevara den del av den politiska makten som syftar till att skydda den ekonomiska makten från ingrepp från den politiska sfären. Från ett socialistiskt perspektiv var det under tidigt 1900-tal naturligt att föreställa sig att statens demokratisering skulle ske utan att det traditionella sambandet mellan ekonomisk och politisk makt bröts, dvs. att en demokratisk stat skulle på något sätt samordnas med en demokratiserad kontroll över företagen. Så blev det inte.

Det demokratiska idealet idag uppfattas snarare så att en del sfarer av samhällslivet inte bör stå under politisk kontroll. Äganderätten och näringsfriheten motiverar varför makten över företagen bör vila i privata händer och inte i politikernas. Företagandets huvudform i kapitalistiska samhällen, företag, står endast genom formella regelverk under demokratisk kontroll. Det förutsätts ha rätt att agera som det finner lämpligt så länge det inte bryter mot de lagar som staten stiftat.

Initiativ till företagarverksamhet kan tas av dem som utöver att ha idéer även lyckas mobilisera kapital till idéernas förverkligande. Här blir det existerande koncentrerade ägandet ett problem. Det enklaste sättet att mobilisera kapital är naturligtvis att redan äga det. Arvsrätten till storföretagande är här av avgörande betydelse. Kontrollen över tillgängligt kapital gör kapitalägarna till viktiga makthavare. De kan ta företagarinitiativ och de som vill ta sådana initiativ har fördel av att ha goda förbindelser med kapitalägare.

Demokratiproblemet i samband med koncentrerat ägande skulle i första hand kunna vara detta: en ojämn tillgång till möjligheter att ta nyskapande företagarinitiativ. Problemet med att storägama också utövar viss politisk makt för att skydda sitt ägande blir då sekundärt. Huvudproblemet är hur alla i någon form skall få reell rätt att ta företagarinitiativ. Detta kan ske genom att bilda ett eget företag, genom kooperativt företagande eller genom möjligheter till egna initiativ på arbetsplatsen.

De organiserade intressena 167

5¶De intressena

organiserade

Organisationemas ställning i den moderna demokratin aktualiserar ett fundamentalt dilemma i den pluralistiska demokratin. Å ena sidan fordrar demokratin att det finns självständiga organisationer. Å andra sidan kan just organisationemas självständighet bli ett hot mot demokratin]

Det är inte svårt att räkna upp en rad skäl som talar för att fria organisationer är ett omistligt inslag i en pluralistisk demokrati. För det första bidrar organisationer till ömsesidig kontroll. Huvudalternativet till ömsesidig kontroll är hierarki. Men hierarki leder lätt till fåtalsstyre. Oberoende organisationer motverkar hierarkisk dominans. För det andra är organisationer nödvändiga för att demokratin skall fungera i stor skala. Frihet och organisation är oupplösligt förenade.

Men det finns också problem förknippade med det moderna organisationsväsendet. För det första kan organisationer vidmakthålla och förstärka existerande ojämlikheter. För det andra kan organisationer deformera medborgarandan genom att gynna särintressen och partikularism. För det tredje har organisationerna stor makt över dagordningen; frågor som inte stöds av organiserade intressen har svårt att komma fram. För det fjärde, slutligen, hotas den representativa demokratin. Många frågor måste överlåtas på organisationerna. Men denna decentralisering och delegering kan ibland gå så långt att organisationerna tar över helt och hållet. De valda representantema har fortfarande ansvar, men ingen makt.

Denna dubbelhet i bedömningen av intresseorganisationemas ställning i demokratin förekommer inte endast i den samhällsteoretiska diskussionen utan även i den allmänna opinionen? Såväl teoretiska som empiriska skäl ger vid handen att bedömningen av organisationerna måste åskådliggöras av åtminstone två dimensioner. En dimension avser organisationernas positiva effekter. De som menar att organisationerna lämnar ett viktigt bidrag till demokratin får höga värden på denna dimension. Den andra dimensionen representerar organisationernas negativa effekter, hur stora nackdelar organisationerna har.

Därmed kan uppfattningama om intresseorganisationema ta sig uttryck i fyra olika kombinationer. Den första utgörs av dem som menar att organisationerna lämnar ett positivt bidrag till demokratin samtidigt som

1. Robert A. Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy: Aulonomy vs. Control, Yale

University Press, New Haven 1982. 2. Mätningen redovisas mer detaljerat i Olof Petersson, Anders Westholm & Göran

Blomberg, Medborgarnas makt, Carlssons, Stockholm 1989, kap. 8.

168 De organiserade intressena

de negativa effekterna bedöms som små. Organisationerna anses vara till nytta utan att samtidigt vara till skada. Den andra kombinationen är att organisationerna enbart ses som skadliga; organisationerna anses här ha stora negativa effekter, men små positiva.

Men det finns ytterligare två kombinationer. De som anser att organisationerna har såväl små positiva effekter som små negativa effekter står för uppfattningen att organisationer rent allmänt har liten betydelse. Den sista kombinationen utgörs av dem som menar att organisationerna har både positiva och negativa effekter. Den pluralistiska demokratin kräver fria organisationer, men just fria organisationer kan hota den pluralistiska demokratin.

Den grupp som anser att organisationerna har negativa effekter, som hyser ”misstro mot organisationerna, är mycket blandad. Den består dels av personer som rent allmänt är negativa till organisationerna. Men den utgörs också av personer som anser att den pluralistiska demokratin här står inför ett dilemma. Mäktiga organisationer kan förvisso utgöra en fara, men frånvaro av mäktiga organisationer är ännu värre.

5.1 Det

organiserade Sverige

Det moderna organisationsväsendet i

Sverige har en drygt sekellång historia. Det första skedets organisationer var ett uttryck för en kulturell protest. Váckelserörelsen och frikyrkorna riktade sig mot statskyrkans förstelnade lära. Nykterhetsrörelsens kamp mot alkolholmissbruket blev också en viktig skola i föreningsliv och kollektiv organisering. Senare blev de ekonomiska intressena utgångspunkten för organiseringen. Den ekonomiska föreningsbildningen var som mest intensiv runt sekelskiftet. Jordbrukarna slöt sig samman för att tillvarata sina intressen. Den snabbt ökande industriarbetarklassen bildade grundvalen för den organiserade

fackföreningsrörelsen. En annan viktig del av folkrörelse-Sverige kom att

utgöras av fritids- och bildningsorganisationer. ldrottsrörelsen blev en av de stora folkrörelsema.

Idag tillmäts folkrörelsema och föreningslivet en stor vikt i den offent-

liga förvaltningspolitiken. Människors engagemang i dessa organisatio-

ner ses som ett grundläggande inslag i den svenska demokratin. Medborgarna skall ges ”ökad delaktighet och ökad valfrihet genom större ansvar för folkrörelser, föreningar och kooperativ”.3 I propositionen om den offentliga sektorns förnyelse betonas föreningarnas betydelse: ”I ett reformarbete som syftar till att göra människorna mer delaktiga i det fortsatta samhällsbyggandet - inte minst på det lokala planet - är ett

aktivt föreningsliv väsentligt?”

När folkrörelseutredningen 1987 skildrar dagens förenings-Sverige

blir bilden övervägande ljus. Slutbetänkandet inleds med ett utrop: Ald-

3. Regeringens direktiv till folkrörelseutredningen; dir. 1986:17. 4. Prop. l984/85z202, s. 54.

De organiserade intressena 169

rig tidigare har så många varit med i olika föreningar! Aldrig tidigare har vi förenat oss med andra för att kollektivt lösa gemensamma problem eller tillfredsställa behov som nu!”5 gemensamma Enligt utredningens beräkningar finns det i Sverige omkring 145 000 lokala an-

föreningar

slutna till någon med tillsammans över 31

riksorganisation miljoner

medlemmar. Föreningar bildas skriver för varje upptänkligt ändamål, utredningen. ”Där finns idérörelsen med sitt breda program för samhällsutvecklingen, där finns intresse- eller identitetsorganisationerna dit man ansluter sig för att man tillhör en viss grupp, där finns föreningar för hobbyverksamhet eller rätt och slätt gemenskap.” Föreningarna har, menar utredningen, en oerhörd i betydelse för att skapa ett socialt nätverk det område de verkar”. Den allmänna bedöms utvecklingen vara positiv: intresseorganisationema har vuxit både vad gäller medlemsantal och aktiviteter. var de klas-

Det som mest bekymrade folkrörelseutredningen

siska folkrörelsernas kris. De idéburna rörelserna tycktes ha problem med ”stagnerande eller till och med minskande medlemstal och låg

aktivitet.6

Medlemsförankring

Bortsett från den reservationen idébärande viktiga att de klassiska, folkrörelsema befinner sig i är ändå den allmänt

svårigheter accepterade

föreställningen att Sverige har ett mycket omfattande och fören-

livaktigt

ingsväsen. Organisations-Sverige är ett begrepp. Svenskarna, brukar det emellanåt sägas, är ett folk i sammanträde.

ständigt

Stämmer då denna bild? Genom sin har makt-

medborgarundersökning

utredningen sökt dokumentera svenskarnas föreningsliv.7 Intervjuarna gick igenom en lång förteckning över skilda organisationer. Denna lista grupperas i 30 olika från över in-

organisationstyper, idrottsföreningar,

vandrarföreningar och nykterhetsloger till yrkesorganisationer. För var och en av dessa frågades om och i fören-

medlemskap förtroendeuppdrag

ingen och om man under det senaste året varit aktiv i föreningen. Tabell 5.1 visar hur stor andel av befolkningen som är medlem i

respektive typ av förening.

De fyra stora organisationstyperna, räknat efter är

medlemsanslutning,

facket, idrottsrörelsen, och

konsumentkooperationen boendeföreningar

(såsom t.ex. Hyresgästföreningen, HSB, villa- eller

bostadsrättsförening, radhusförening).

Själva medlemskapet är naturligtvis av betydelse. Det

grundläggande

ger den föreningsanslutne möjligheten att följa med i organisationens skötsel, ger rättigheter att påverka hur föreningen styrs och öppnar möjligheten att få del i nyttigheter och förmåner som är knutna till medlemskapet. Även om medlemskapet är en fundamental

förutsättning

5. Ju mer vi är tillsammans, SOU 1987:33, s. 9. 6. Ibid., s. 9-10. 7. Detta avsnitt baseras på Petersson, Westholm & Blomberg 1989.

170 De intressena

organiserade

Tabell 5.1 Medlemskap, uppdrag och aktivitet i föreningar

Medlems- Aktivitets- Mobilise- Uppdrag anslutning nivå ring s grad

(% av (% av (aktiv i % (aktiv i %

samtliga) medl.) av medl.) av samtl.)

36 22 5 8 21 Idrottsförening ll 11 40 4 Friluftsförening 8 1 13 l Miljöorganisation Kulturförenin 17 22 56 10 g 13 23 62 8 Hobby förening

12 12 32 4 Motororg anisation 28 15 28 8 B oendeförenin g 10 l 8 42 4 Föräldraförening 4 14 34 1 Handikapp -/patientförening 2 25 58 1 Invandrarorganisation

2 13 46 l Kvinnoorg anisation 7 1 6 41 3 Pensionärsorganisation 6 l 3 29 2 Aktieägarförening 4 39 69 3 Grupp inom svenska kyrkan 5 57 83 4 Frikyrkosamfund

2 15 54 1 Annat religiöst samfund Humanitär 9 17 33 3 hjälporganisation 3 26 3 6 1 N ykterhetsorganisation 5 31 50 3 Frivillig försvarsorganisation 2 14 33 l Fredsorganisation

2 22 53 1 Lokal aktionsgrupp 3 17 43 1 Grupp för internationell fråga 3 3 8 70 2 Ordenssällskap 36 2 7 2 Konsumentkooperativ ll 15 29 3 Kooperativ, samfállighet

60 14 23 14 Fackförenin g 4 15 25 1 Lantbrukarorganisation 3 12 19 1 Företagarförening 5 14 32 2 Annan yrkesorganisation 8 26 45 4 Annan förening

medborgarundersökning 1987. Uppgifterna baseras på maktutredningens

mellan för ett vitalt föreningsliv fångar det bara en aspekt av förhållandet

och Själva medlemskapet är en nödvändig

medborgare organisationer.

för levande Om en men inte en tillräcklig betingelse organisationer.

mer än en tom krävs ett

förening skall vara något papperskonstruktion

från åtminstone ett antal av medlemmarna. I idén om aktivt engagemang

folkrörelsen är detta aktiva medlemskap en central ingrediens.

Vad finns det för samband mellan medlemskap och aktivt engage-

bygger på några ytterst elementära mang? Det följande resonemanget

De organiserade intressena 171

definitioner, i själva verket endast det enkla påpekandet att ett procenttals storlek beror på vad man dividerar nämnaren med, på i bråktalet. Proportionen aktiva i en kan uttryckas förening dels i procent av antalet medlemmar, dels i procent av hela befolkningen. Den senare andelen kommer självfallet att bero på hur stor del av befolkningen som över huvud taget är medlem i föreningen. Organisationens räknat i antal medlemstorlek, mar, kan uttryckas som medlemsantalet dividerat med befolkningens storlek. Låt oss kalla detta Antalet aktiva i förhållan-

medlemsanslutning.

de till medlemsantalet är ett mått på medlemskårens Mätengagemang. ningen av aktivitet bygger på intervjufrågan om man under det senaste året varit aktiv i den i. Denna förening man uppgivit sig vara medlem proportion mellan aktiva och totala antalet medlemmar kan benämnas aktivitetsnivâ. De aktivas antal i relation till är ett

befolkningsstorleken

sätt att uppskatta hur stor del av samhället i sin helhet som deltar i

organisationens verksamhet. Denna andel kan ges mobili-

beteckningen

seringsgrad. Av dessa enkla definitioner följer att är lika med

mobiliseringsgraden

medlemsanslutningen multiplicerad med aktivitetsnivån. En och samma mobiliseringsgrad kan således uppkomma som resultat av helt olika kombinationer av och aktivitctsnivå.

medlemsanslutning Om 10 procent

av är aktiva i en viss befolkningen förening kan detta betyda att det är en liten förening l cxtrcmfallet är alla medlemmar med starkt engagemang. aktiva och densamma som

medlemsanslutningen mobiliseringsgraden.

Men det kan också vara fråga om en stor med

förening många passiva,

till exempel 50 procent medlemmar varav 20 procent aktiva. Två olika Konsum och ordenssäll-

organisationstyper som exempelvis

skap kan således ha samma Räknat i andel av hela

mobiliseringsgrad.

befolkningen är det 2 procent som är aktiva i

någon konsumentförening.

Det är också 2 procent som är aktiva i något ordenssällskap. Men värdena

på medlemsanslutning och aktivitetsnivå skiljer sig naturligtvis kraftigt åt. I Konsum är 36 procent medlemmar, varav år aktiva. 7 procent Ordenssällskapen har bara 3 procent medlemmar, men hela 70 procent av dessa är aktiva.

Undersökningen visar att idrottsrörelsen har högst mobiliseringsgrad.

Med 36 procent medlemmar varav 58 procent aktiva blir det 21 procent av som är aktiva

befolkningen i någon idrottsförening. Fackförenings-

rörelsen kommer därnäst med 14 procent aktiva; märk väl i förhållande till hela befolkningen - räknat i procent av antalet anställda blir talet

högre. Men flertalet organisationstyper har Det låg mobiliseringsgrad.

finns inte som kan hävda att de aktiverar

många föreningar mer än några få procent av befolkningen.

Det hindrar naturligtvis inte att

mcdlemsengagemangct stundtals kan

vara mycket starkt. Frikyrkorna är ett sådant exempel. Av dess medlemmar anger 83 procent att de är aktiva. Men eftersom det inte är fler än 5

procent som är medlemmar blir

mobiliseringsgraden inte högre än 4

procent.

intressena 172 De organiserade

Det talas ibland om de I den internationella nya folkrörelserna. har ”the new social movements blivit ett etablerat befacklitteraturen Härmed organisationer som riktar sig mot grepp. avses de nya typer av de etablerade maktgrupperna och som ofta utnyttjar utomparlamentariska och okonventionella kanaler för opinionsbildning. Dessa nya grupbetydelse. De har dragit fram tidigare per har under senare år haft stor försummade frågor i debatten och de har förmått att påverka opinionen går inte att dra och därmed de politiska besluten i flera viktiga frågor. Det

av organi-

en helt skarp gräns mellan dessa nya rörelser och äldre typer sationer, men det rör sig i första hand om fredsrörelsen, miljörörelsen,

kvinnorörelsen och de lokala aktionsgrupperna. inte ointressant bas- En i sammanhanget fråga är hur stor bas dessa har. Alta våra tre mått är här av intresse. Hur organisationer faktiskt Hur aktiva är medlemmarna? Hur stor andel av många är medlemmar? befolkningen mobiliserar de nya folkrörelsema? De 30 undersökta organisationstypcrna kan rangordnas efter mobiliseringsgrad. fredsorganisationerna. Bara 2 procent är Sista platsen intas av varav är aktiva - mellan 6 och 7 promille av medlemmar 33 procent befolkningen är mobiliserad i fredsrörelsen. Näst sista plats-

följaktligen

en intas av kvinnorörelsen; av befolkningen är här en knapp procent även aktiv. På tredje plats från slutet hamnar de lokala aktionsgrupperna; runt l procent. När det gäller miljöhär ligger mobiliseringsgraden är det visserligen något större andel av befolkningen

organisationerna

Men aktisom formellt är medlemmar (8 procent). miljömedlemmarnas vitetsnivå Det finns, näst Konsum, ingen är mycket låg (13 procent). som har så stor andel medlemmar som miljö-

organisationstyp passiva

rörelsen. Greenpeace är ett extremt exempel på denna typ av organisation - några få, ytterst professionella aktivister och många postgiromedlemmar. De har stort inflytande men få aktiva. nya folkrörelsema Den bild som här har tecknats medlemskapet från organisa-

gäller

tionemas perspektiv. De olika föreningstyperna kan på detta sätt karaktäriseras vad avser medlemmarnas antal och engagemang. Samma fråge-

från en lite annan infallsvinkel handlar om dem som ställning belyst deltar. Hur är medlemskapen fördelade i befolkningen? Är engagemang-

eller är det koncentrerat till ett mindre et utspritt på många medborgare

antal mötesrävar?

att förenings-Sverige baseras på

Folkrörelseutredningen rapporterade Dividerat med befolkningens storlek skulle 31 miljoner medlemskap”. det bli ett medeltal 4-5 medlemskap beroende på i hur på per invånare, kan förväntas träda in i möteslivet. späd bamaålder de unga medborgarna I de tillfrågade i genomsnitt 3,2

intervjuundersökningen rapporterade

Översatt till hela den vuxna befolkningen skulle det betyda medlemskap. Diskrepansen mellan de två mätninglite drygt 20 miljoner medlemskap. arna har flera förklaringar. Dels omfattar medborgarundersök-

plausibla

Alla knattar, skogsmullar, unga ningen inte barn och ungdom under 16 år. därmed oräknade. En andra förklaring är att örnar och vargungar förblir

intressena 173

De organiserade

data här inte inkluderar de politiska partierna. För det tredje avser vår mätning noga räknat inte medlemskap i förening utan i föreningstyp. För att göra intervjun någorlunda hanterlig frågade vi bara om man var medlem i exempelvis men däremot

idrottsförening, inte namngiven

klubb. Dubbla inom besläktade får därmed

medlemskap organisationer bara en markering. Den som samtidigt

sjunger i kör, spelar amatörteater och är med i noteras i kultur-

konstföreningen bara för ett medlemskap, förening. För det fjärde kan det naturligtvis förekomma en viss underrapportering. Särskilt om man endast till formen är medlem kan det hända att man förbiser att nämna att man faktiskt är medlem. Denna felkälla har i så fall större inverkan på uppgiften om antalet passiva medlemmar. Aktivitetsnivån inom föreningarna skulle därmed snarare överskattas än underskattas.

Medeltalet 3,2 utgör, felkällorna

till trots, ändå en rimlig skattning av organisationsgraden i den vuxna befolkningen. Tillgången till intervjudata gör det dessutom möjligt att komma ett bra stycke längre än denna allmänna skattning. Den individuella spridningen kring detta medelvärde är nämligen av central betydelse.

Andelen svenskar som är med i åtminstone någon är 94

förening

procent. Andelen personer som helt står utanför organisationslivet är därmed 6 procent. Om det sålunda inte är mer än ett fåtal som inte alls är med i någon förening så är det heller inte många som är extremt välorganiserade. Det är exempelvis 8 procent som är med i sju eller fler organisationstyper. Men det stora flertalet medborgare är bara med i några få föreningar; 70 procent återfinns i intervallet 1-4 organisationstyper.

De svenska medborgarna är alltså i genomsnitt med i drygt tre typer av organisationer. Hela 94 procent är medlem i åtminstone en förening. Men den krets av personer som bär upp organisationsväsendet med sitt aktiva arbete är betydligt mindre. Andelen medborgare som innehar för-

något

troendeuppdrag uppgår till 35 procent. Resterande 65 procent står med detta sätt att räkna utanför det aktiva föreningslivet.

Andelen personer med två eller fler är 11 procent. Sätts

uppdrag gränsen för mångsyssleri vid tre eller flera uppdrag blir andelen så låg som 4 procent. Fler är inte de föreningsmänniskor som är aktivt engagerade i många olika organisationer.

Naturligtvis kan man vara aktiv i föreningslivet utan att vara vald till något förtroendeuppdrag. I genomsnitt är svenskarna aktiva i drygt en förening. Men även här finns en individuell spridning. De som inte är aktiva i någon förening utgör 42 procent. Andelen som är aktiva i flera än två slag av föreningar är 14 procent.

Om man så sammanfattar den allmänna bilden

med hjälp av uppgifterna om medlemskap, förtroendeuppdrag och aktivitet finner man att andelen helt passiva medlemmar är 35 procent.

Läggs därtill de 6 procenten utan något medlemskap blir resultatet att 41 procent står utanför

174 intressena De organiserade

det aktiva De som är aktiva eller har förtroendeuppdrag i föreningslivet. flera olika organisationer utgör en knapp tredjedel, 30 procent. Det är givetvis omöjligt att i en enkel formel karaktärisera en sådan procentfördelning. Å ena sidan är det endast en liten minoritet som saknar all anknytning till organisationerna. Men bilden av de sjudande massstämmer heller inte. Statistiken över medlemskap och organisationerna aktivitet i facket och Konsum och drivs upp av att många är medlemmar Men därutöver är det ett stort antal att åtskilliga är aktiva idrottsutövare. som endast kommer i sporadisk kontakt med föreningslivet. De verkliga eldsjälarna är få.

5.1.2 Samhörighet med organisationer

Organisationernas betydelse ligger inte endast i att de kan vara instrument för att främja medlemmarnas intressen i konkreta frågor. Organisationerna har också betydelse. Genom sin blotta existens ger en en ideologisk för ett intresse, för en strävan att förändra samhället. organisation uttryck I första rörelserna, folkrörelserna, de hand gäller detta de idébärande organisationer som har ett mer eller mindre uttryckt mål att förändra samhället. Därmed fungerar de organiserade rörelserna också som opinionsbildare. De bildar i ett slags orienteringsmärken, riktningsgivare samhället. För medborgarna i allmänhet, inte nödvändigtvis enbart för de blir organisationerna symboler för idéer och sträegna medlemmarna, vanden. Det vore att karaktärisera medborgarnas engagemang

ofullständigt

enkom med hjälp av mått på yttre, manifesta aktiviteter. Det iakttagbara deltagandet underskattar den del av engagemanget som tar sig psykooch känsla av logiska uttryck, i till exempel starkt intresse för politik

gäller för organisationerna.

anhängarskap med något parti. Samma sak när det de stora rörelserna i samhället Medborgarnas engagemang gäller och aktiviteter. låter sig inte endast registreras i form av medlemskap förhållande till samhällets organisationer kan uttryckas Medborgarnas i termer av solidaritet. är nu vilken av samhörighet den

Frågan grad

moderna människan känner med det organiserade Sverige. Den frågeteknik som valts i denna intervjuundersökning innebär att de tillfrågade ombads ange hur pass stor samhörighet man kände med ett antal olika rörelser och sammanslutningar. Svaren mättes med hjälp av en skala från 0 alls) till 10 (mycket stark samhörighet). Högst

(ingen samhörighet

medelvärden noterades för fredsrörelsen (5,8) och miljörörelsen (5,6).8 Det är slående hur starkt sig från uppgifterna om dessa data skiljer medlemskap och mobilisering. Den organisationstyp som utmärkte sig fredsrörclsen, är den som möts av för den lägsta mobiliseringsgraden, För en modern organisation är störst samhörighetskänsla i befolkningen. medlemmar. Fredsdet inte nödvändigt att ha många och engagerade

8. Se närmare Petersson, Westholm & Blomberg 1989, tabell 4.15.

intressena De organiserade 175

rörelsen och miljörörelsen kan vinna visar att man via opinionsbildning såväl politiskt inflytande som starkt befolkningsmässigt stöd. Jämförelsevis svagast gensvar har frikyrkan (medeltal 1,3) och nykterhetsrörelsen (2,6), de två rörelser till det moderna som är ursprunget folkrörelse-Sverige. Det var dessa två rörelser som på 1800-talet var de första som i större skala förde samman tidigare oorganiserade människor i gemensamma föreningar.

5.1.3 Organisation som resurs

En för roll i den moderna bedömningen av organisationernas demokratin viktig aspekt är organisationsväsendets sociala förankring. Enligt en vanlig uppfattning är de lägre socialgrupperna i Sverige, i motsats till i många andra länder, lika välorganiserade som de bättre situerade medborgarna. Denna uppfattning grundar sig dock endast på en aspekt av organisationsväsendet, nämligen fackföreningsrörelsen. Det är ett lika obestridligt som betydelsefullt faktum att den fackliga organisationsgraden i Sverige internationellt sett är mycket hög. Andelen organiserade är i stort sett lika stor bland arbetare som bland tjänstemän. Det är emellertid förhastat att härav dra slutsatsen att organisationsresurserna överlag är jämnt fördelade över Sambandet

socialgrupperna. mellan klasstillhörighet och

föreningsmedlemskap skiljer sig nämligen betydligt från den ena organisationstypen till den andra. Medborgarundersökningen gör det möjligt att analysera sambandet mellan yrke och organisationstillhörighetg Många organisationer har lika stor medlemsandel bland arbetare som bland tjänstemän och företagare. För ett dussintal organisationstyper är skillnaderna att de inte ens är så obetydliga statistiskt signifikanta. De numeriskt mest betydelsefulla av dessa organisationer är fackföreningsrörelsen och Med-

konsumentkooperationen.

lemskap i facket och Konsum är lika ofta förekommande bland arbetare som inom medelklassen. Men det finns också en lång rad organisationer som har en social snedrekryterin g. Störst samband mellan yrkesgrupp och medlemskap har

kulturorganisationer och friluftsorganisationer. Medlemmar från arbetar-

klassen Men även är här starkt underrepresenterade. föräldraorganisa-

tioner, boendeorganisationer och idrottsföreningar

hämtar proportioncllt sett fler medlemmar ur medelklassen än ur arbetarklassen. Det är ett anmärkningsvärt faktum att det inte finns organisa-

någon

tionstyp med motsatt samband. Inte någon av de undersökta organisationstyperna har en signifikant högre andel medlemmar bland arbetare än bland tjänstemän och företagare. Detta innebär att de sammanlagda organisationsresursema är betydligt mer omfattande i högre socialgrupper än i lägre. Andelen som antingen är helt är föreningslösa eller endast är med i någon enstaka organisation dubbelt så stori arbetarklassen som i medelklassen. Omvänt utgör ande-

9. Se närmare Petersson, Westholm & Blomberg 1989, kap. 7.

176 intressena De organiserade

len här definierat som fler än tre medlemskap,

organisationsstarka”,

hälften av medelklassen, men bara en fjärdedel av arbetarungefär klassen. Tesen om det har räckvidd. Den jämlika folkrörelse-Sverige begränsad stämmer däribland på en del, i och för sig viktiga, organisationstyper, Men som en beskrivning av hela organisations-

fackföreningsrörelsen.

väsendets sociala underlag är denna bild missvisande. Organisationsresurs. Tillgången till denna medlemskap är en viktig typ av kollektiv resurs är betydligt större i högre socialgrupper än i lägre.

5.2¶Fackföreningsrörelsen

I ett internationellt och historiskt framstår den svenska fack-

perspektiv

föreningsrörelsen som exceptionellt stark. organisationsgraden i Sverige

har varit såväl hög som stigande. Mot bakgrund av att de fackliga organisationerna i många länder under det senaste årtiondet präglats av splittmedlemstal än mer framstått som ett ring och sjunkande har Sverige

undantag. ett allmänt samband Det finns inom gruppen av västliga industriländer arbetarklassens och välfardsstatens ut-

mellan organisatoriska styrka

Ju starkare arbetarrörelsen är organiserad, desto mer omfatveckling. välfärdsreformerna. anslutningsgraden får tande är de sociala Den höga tillskrivas en kombination av sociologiska och faktorer. För-

politiska

utsättningarna för en stor och enhetlig organisation har gynnats av den svenska arbetarklassens homogena struktur. I andra länder

jämförelsevis

motsättningar lett till en har språkliga, etniska, religiösa och politiska Härtill kommer betydelsen splittrad och försvagad fackföreningsrörelse. arbetslöshetskassomas anav olika ekonomiska incitament, exempelvis knytning till de fackliga organisationerna.” av styrka grundas framför allt på

Bedömningen fackföreningsrörelscns

medlemsanslutningens omfattning. En källa är de fackliga organisatiomedlemstal. Det finns flera med

nernas redovisade problem förknippade

av dessa bl.a. förekomsten av pensio-

användningen medlemsuppgifter,

närer och dubbla Procentberäkningen måste

organisationsmedlemskap. presumtiva medlemmar,

också baseras på en relevant skattnin g av antalet dvs antalet anställda förvärvsaktiva. En beräkning av organisationsgraredovisas i tabell 5.2. Bearbetden som tagit hänsyn till dessa faktorer

ningen visar att den svenska fackföreningsrörelscns organisationsgrad

kulminerade 1986. Därefter har det ägt rum en successiv minskning. som ett undantag. Fackfören- Sverige kan därför inte längre betraktas relativa har visserligen varit ännu mer markingsrörelsens tillbakagång

and Institutional and 10. Bo Rothstein. Marxism Analysis: Working Class Strength The Swedish Case. Maktutrcdningen, engelsk Welfare State Development. rapport 30, 1989.

De organiserade intressena 177 Tabell 5.2 Facklig organisationsgrad

Källa: Anders Kjellberg, forskningsprojektet Fackliga organisationer i Västeuropa efter 1945, sociologiska institutionen, Lunds universitet. Totalantalet inkluderar även SAC, Svenska Hamnarbetareförbundet, SALF (ej anslutet till TCO 1979-1984), Svensk Pilotförening m.fl. Uppgifterna avser antalet aktiva löntagarmedlemmar (dvs exkl. pensionärer, studerande och fria yrkesutövare) den 31 december respektive år. Uppgiften om antalet löntagare (inkl. arbetslösa) har hämtats från arbetskraftsundersökningama fjärde kvartalet respektive år. * För 1986 anges två beräkningar av organisationsgraden. Den första är jämförbar med föregående år, den andra med efterföljande. Anledningen är att arbetskraftsundersökningens beräkningsmetod ändrades.

erad i andra västliga industriländer, men trcndbrottet 1986 visar att organisationsgradens utveckling är densamma även i Sverige.

Härtill skall läggas det förhållandet att organisationsgraden inte är densamma över hela arbetsmarknaden. Visserligen är andelen fackföreningsmedlemmar numera i huvudsak lika stor bland tjänstemän som bland arbetare. Däremot finns det stora regionala variationer. Storstädema, särskilt Stockholmsområdet, kännetecknas av en jämförelsevis låg orga-

nisationsgrad.”

Den svenska fackföreningsrörelsens styrka har inte endast grundats på dess breda medlemsbas utan också på dess enhetlighet. Det har givetvis aldrig varit fråga om en total frånvaro av inre konflikter. Olika medlemsgrupper har alltid strävat i delvis skilda riktningar. Olika organisationsprinciper, såsom yrkcsförbundets eller industriförbundets två olika modeller, har brutits mot varandra. Utvecklingen går nu ändå i riktning mot ökad heterogenisering. Svårigheten att förena allt mer differentierade medlemsintressen ökar. Två konfliktlinjcr i löntagarkollektivet är härvid

11. Röster om facket och jobbet, 5. Landsorganisationen, Stockholm 1989.

178 De organiserade intressena

särskilt betydelsefulla. Den ena är spänningen mellan privat och offentligt anställda, inte minst inom Landsorganisationen. Den andra är gränsdragningen mellan LO och TCO. Den industriella organisationens förändringar innebär att gränsen mellan arbetar- och tjänstemannayrken förlorar i betydelse. Uppdelningen på separata fackföreningar för arbetare och tjänstemän blir därmed på många arbetsplatser alltmer konstlad. Den svenska fackföreningsrörelsen står inför stora strukturförändringar.

5.2.1¶Förhandlingssystem i omvandling

Den svenska modellen för förhandlingar på arbetsmarknaden förutsätter starka organisationer som tar ansvar för att lönebildningen är förenlig med samhällsekonomisk balans. Modellen kan sägas ha nått sin höjdpunkt under en period med början år 1956, då de centrala avtalen mellan LO och SAF blev vägledande för lönesättningen över hela arbetsmarknaden. Sedan dess har avtalsrörelserna kompliccrats genom de offentliganställdas förhandlingsrätt, tillkomsten av förhandlingskarteller, förbundsvisa förhandlingar samt statens aktivare roll. Centralorganisationerna har försvagats till följd av inre splittring och inbördes konkurrens på den fackliga

sidan.”

Utvecklingen av det svenska förhandlingssystemet har gått i decentraliserande riktning. Visserligen är utvecklingen under 1980-talet inte helt entydig; vissa avtalsrörclser har präglats av en strävan, inte minst från regeringens sida, att åter stärka centralorganisationernas ställning. Men huvudtendensen är likväl fullt tydlig. Utvecklingen drivs av en kombination av faktorer. En mer decentraliserad lönebildning är en naturlig konsekvens av den allmänna tendensen inom såväl privat som offentlig verksamhet att flytta verkställighetsansvar till lokala enheter. Svenska Arbetsgivareföreningen har numera som uttalad målsättning att ersätta den centraliserade lönebildningsmodellen med företagsvisa förhandlingar.

En förändring av det svenska förhandlingssystemet i decentraliserande riktning kan få stora konsekvenser för arbetsmarknadens organisationer och därmed för samhällets allmänna maktförhållanden. Även om utvecklingen i många avseenden ännu är svårbedömbar finns det tydliga tecken som pekar på att förutsättningarna för arbetarrörelsen kommer att på-

verkas.”

Landsorganisationens styrkeposition härrör inte minst från rollen som en av de två huvudparterna i de centrala avtalsförhandlingarna. Visser-

12. Nils Elvander, Den svenska modellen: Löneförhandlingar och inkomstpolitik

1982-1986, Liber, Stockholm 1988. 13. Slutsatsema baseras på en undersökning som genomförts av Andrew Martin,

Harvard University: The Political implications of the Changing Wage Bar-

gaining Structure in Sweden. Maktutredningen, prel. rapport 1990.

intressena 179

De organiserade

ligen har LO även andra funktioner inom arbetslivet, på arbetsmarknaden och i den politiska beslutsprocessen, men uppgiften som löneförhandlare är ändå den primära. Knappast någon annan facklig topporganisation har kunnat utöva ett så långvarigt och så institutionaliserat inflytande över lönebildningen som LO.” De av LO framförhandlade centrala avtalen ger ett konkret uttryck för ett enigt arbetarkollektiv. Arbetarrörelsens enhet och slagkraft kan därför sägas förverkligas dels genom LO:s ställning på arbetsmarknaden, dels genom SAP:s politiska styrka.

Dessa två aspekter av arbetarrörelsens är emellertid

maktställning

starkt beroende av varandra. av LO:s krav har via

Många genomförts

lagstiftning; fackföreningsrörelsen är därmed beroende av politiskt stöd. Det socialdemokratiska partiet är i sin tur beroende av ekonomiskt och organisatoriskt stöd från fackföreningsrörelsen. Bilden av en enad arbetarrörelse har stor symbolisk och ideologisk betydelse. En viktig materiell grund

för denna bild har varit just det faktum att LO har ett förhandlingsmandat för hela arbetarkollektivet. Därigenom förstärks identifikationen med den samlade arbetarrörelsen. l ett decentraliserat för-

handlingssystem ökar konkurrensen från andra idcntifikationsobjekt. So-

lidariteten kan här i första hand komma

att riktas mot den egna sektorn,

det enskilda företaget eller den egna arbetsplatsen. Gruppidentifika-

tionen En solidaritet med ett

blir därmed mer partikularistisk. försvagad mer övergripande löntagarintresse bidrar till att öka lönekonflikter och

andra spänningar inom löntagargruppcn. Därigenom försvagas inte en-

dast LO:s roll i förhandlingssystemet. Konsekvenserna kan exempelvis också bli att arbetarrörelsens förmåga att mobilisera stöd i valrörelsema

minskar.”

5.3 och staten

Organisationerna

Förbindelserna mellan staten och organisationerna är dubbelriktade. Organisationerna är ivriga påtryckningsgrupper gentemot staten. Staten begagnar sig av organisationerna för att utforma och genomföra sin politik.

Organisationerna försöker på många vägar påverka den offentliga politiken. Organisationerna utgör också instrument för den offentliga poli-

14. Se Douglas A. Hibbs, ”Wage Compression under Solidarity Bargaining in

Sweden, i Inga Persson. red., Generating Equality in the Welfare State: The

Swedish Experience. Universitetsforlaget, Oslo 1990. 15. Se närmare Martin 1990.

180 De organiserade inzressena

tikens gestaltning. Genom organisationerna får beslutsfattare och myndighetsföreträdare information från andra delar av samhället. Organisationemas medverkan leder till att politiken förankras och legitimeras. Organisationerna deltar i politikens praktiska förverkligande.

Symbiosen mellan staten och organisationerna manifesteras på många olika sätt” Organisationerna har möjlighet att delta i så gott som samtliga led i den politiska beslutsprocessen.” Några exempel kan tjäna som illustration.

Redan i ett ärendes iniliativfas kan organisationerna utöva stort inflytande. Genom opinionsbildning kan en organisation fästa uppmärksamheten över den offentliga debattens

på för den viktiga frågor. Makten

särintressena. De dagordning vilar till en inte ringa del hos de röststarka tunga organisationerna har ständiga, direkta kontakter med beslutsfattarna. Mindre resursstarka organisationer får nöja sig med uppvaktningar för att fästa uppmärksamheten på sina krav.

Offentliga utredningar har spelat en stor roll i svensk politik som ett forum för kompromisser och uppgörelser i många frågor. Intresseorganisationerna har här varit representerade sida vid sida med politiker, tjänstemän och experter.

Det utbyggda remissväsendet, traditionen att sända ut betänkanden och förslag för hörande till berörda intressen, har givit intresseorganisationema ytterligare en möjlighet att argumentera för sina ståndpunkter.

Organisationerna kan på Hera sätt medverka i riksdagens arbete. De kan exempelvis lämna synpunkter till utskotten via remisser eller utfrågningar eller utnyttja direkta kontakter med riksdagsledamötema.”

Intresseorganisationerna, särskilt de stora arbetsmarknadsorganisatio-

nerna, återfinns i åtskilliga lekmannastyrelser inom den offentliga för-

valtningen, såväl på central, regional som lokal nivå. Organisationerna

har därigenom säte i många myndigheters högsta beslutsorgan.

En annan inflytandeväg är förhandlingar. De offentliganställdas fackliga organisationer har rätt att förhandla om medbestämmande och löner.

16.0m intresseorganisationemas medverkan i politiken, se t.ex. Birgersson &

Westerståhl; Gunnar Heckscher, Staten och organisationerna, KF:s bokförlag,

Stockholm 1951; Nils Elvander, lnlresseorganisationerna i dagens Sverige,

Gleerups, Lund 1969; Michele Micheletti, Inuesseorganisationema -i går, i

dag. i morgon, Statsvetenskaplig tidskrift, 91, 1988, s. 41-54. 17. I direktiven anges att maktutredningen bör kunna ha nytta av det forskningspro-

jekt som Riksbankens jubileumsfond initierat angående Riksdagen och intres-

seorganisationema. Till följd av projektets försening har emellertid så ej blivit

fallet. 18. Om ledamöternas kontaktnät, se Sören Holmberg & Peter Esaiasson, De folk-

valda: En bok om riksdagsledamöterna och den representativa demokratin i

Sverige, Bonniers, Stockholm 1988, s. 60 ff.

De organiserade inzressena 181

Delar av den offentliga politiken, exempelvis jordbrukets prisreglering, fastställs efter förhandlingar med berörda organisationer. Direkta överläggningar mellan staten och organisationerna är sällan formellt beslutande; i den svenska traditionen har begreppet inkomstpolitik för en negativ klang. Men det är en realitet att förutsättningarna ekonomisk politik i viktiga hänseenden bestäms under och skattepolitik överläggningar med de stora ekonomiska organisationerna samt kom-

mun- och landstingsförbunden.

Regeringsformen medger att förvaltningsuppgtjft, även sådan som innefattar myndighetsutövning, kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ?” Sådana förvaltningsuppgifter handhas bl.a. av arbetslöshetskassorna och jordbrukets regleringsfören-

ingar.”

uppbär ett inte obetydligt ekonomiskt stöd De svenska organisationerna från stat och kommun. Enligt en bedömning uppgår det statliga föreningsbidraget till sammanlagt 3,5 miljarder kronor; härtill skall läggas anslag i form av på ca 1,6 miljarder kro-

uppdragsersättningar

statlziga nor.

5.3.1 Kontakter med regeringskansliet Intresseorganisationemas starka band med den centrala statsmakten belyses av en undersökning av regeringskansliets formella och informella kontakter.” Det visar sig att 90 procent av de tillfrågade tjänstemännen i kanslihuset uppger att de åtminstone under och politikerna någon gång året har kontakt med En knapp fjärdedel, 23

någon typ av organisation.

procent, har sådana kontakter åtminstone en gång i veckan. Ser man till den totala kontaktmängden intas förstaplatsen av LO (centralorganisationen). Därnäst följer TCO centralt och Kommunförbundet. Ungefär hälften av de intervjuade har åtminstone någon kontakt per år med av de två stora löntagarorganisationernas centrala

någondera

kansliet. Även kontakterna med SACO centralt samt med fackförbund är relativt omfattande. Kontakter av ungefär samma omfattning förekommer också med landstingsförbundet och industriförbundet. De tunga organisationerna inom ekonomi och den kommunala sektorn kommer sålunda, kanske inte så överraskande, överst på listan. Men de är ingalunda totalt dominerande. Många av föreningslivets organisationer har frekventa kontakter med kanslihuset. En fjärdedel av de sva-

l9. Innefattar uppgiften myndighetsutövning krävs lagstöd, dvs riksdagsbeslut (regeringsfoimen 11:6). Se Erik Holmberg & Nils Stjemquist, Grundlagarna med tillhörande författningar. Norstedts, Stockholm 1980, s. 376 ff. 20. Lena Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Skrifter från juridiska fakulteteni Uppsala, 26, Iustus förlag, Uppsala 1989. 21. Mål och resultat: Nya principer för det statliga stödet till föreningslivet, SOU 1988:39, s. 7 ff. 22. För en närmare redovisning, se Olof Petersson, Ma/aens nätverk: En undersökning av regeringskansliets kontalaer, Carlssons, Stockholm 1989.

182 De intressena

organiserade

rande har under året kontakt med någon organisation för internationella frågor; det rör sig exempelvis om Amnesty, Föreningen Norden, FNföreningar eller solidaritetsorganisationer. Den totala kontaktmängden är här lika stor som för Svenska Arbetsgivareföreningens centralorganisation. Andra organisationstyper med omfattande kanslihuskontakter är kulturorganisationer, folkbildningsorganisationer, handikapp- och patientorganisationer samt mil jöorganisationer. Jordbruksdepartementet har de tätaste organisationskontakterna. På andra plats kommer arbetsmarknadsdepartementet och på tredje plats kommunikationsdepartementet. De minst omfattande organisationskontakterna noteras för justitiedepartementet. Inte heller försvarsdepartementet har, i jämförelse med många andra departement, särskilt nära band med som helhet.

organisations-Sverige

Ett av de mest intressanta resultaten av denna jämförelse är att finansdepartementet har relativt få direktkontakter med intresseorganisationer. Finansdepartementet har en central ställning i den interna samordningen av departementens arbete. Men organisationernas kontakter med regeringen går i första hand via fackdepartementen. Dessa departement kommer i regeringsarbetet därför ofta att spela rollen som särintressenas ambassader”. Kontakterna med de stora arbetsmarknadsorganisationerna är inte endast koncentrerade till utan är relativt om-

arbetsmarknadsdepartementet

fattande inom alla departement. De fackliga organisationernas stora roll i svensk politik kommer här tydligt till uttryck. Deras kontakter gäller ingalunda enbart arbetsmarknadsfrågor i snäv mening. De bevakar och har möjlighet att framföra synpunkter inom flertalet delar av regeringskansliet. Även kommun- och landstingsförbunden uppvisar en motsvarande bred kontaktyta.

5.3.2 Korporatism, jämtrianglar och nätverk

Det finns numera en mycket omfattande samhällsvetenskaplig litteratur om organisationernas politiska roll. Olika begrepp och teorier har formulerats för att karaktärisera enskilda organisationssystem och för att göra jämförelser över tid och mellan länder. Det finns emellertid ingen fast och enhetlig terminologi och begreppsbildning. Sverige kan av detta skäl inte entydigt klassificeras; varje bestämning blir beroende av de valda definitionema. Är Sverige korporatistiskt? Svaret mäste bli villkorligt. Det finns åtminstone fyra olika preciseringar av korporatismbegreppet. Enligt en äldre betydelse innebär korporatism ett styrelseskick som i väsentliga avseenden skiljer sig från den parlamentariska demokratin. l stället för individualismens representationsprincip betonar

korporatis-

men gruppen, särskilt yrkesgruppen, korporationen, som den grundläggande enheten. Den italienska fascismens statsdoktrin var starkt in-

De organiserade intressena 183

fluerad av sådana korporativa tankegångar. I denna mening är Sverige givetvis inte korporatistiskt.

Termen korporatism har emellertid även kommit att utnyttjas för att beskriva ett system av intensiv samverkan mellan stat och organisationer. Gränsen mellan offentligt och enskilt suddas därmed delvis ut. För att karaktärisera ett sådant system, och för att avskilja det från den äldre formen, har Gunnar Heckscher en gång valt beteckningen den fria korporatismen?” Organisationer och stat har integrerats. Sverige är i detta avseende korporatistiskt.

I den internationella forskningsdebatten användes termen korporatism numera i en tredje betydelse, nämligen som en beskrivning av ett speciellt triangelarrangemang mellan stat och organisationer. Om staten och två motstående organisationer ingår ett avtal betecknas uppgörelsen som korporatism. Typexemplet är att staten, arbetsgivarna och faekföreningsrörelsen träffar en inkomstpolitisk uppgörelse. Den svenska modellen för lönebildning innebar emellertid snarast motsatsen till korporatism i denna mening. Den svenska modellens särdrag var att hålla staten utanför avtalsrörelserna. Förhandlingssystemets aktuella utveckling går heller knappast i korporatistisk riktning. Arbetsgivareföreningens nuvarande linje är tvärtom att undvika denna typ av centrala inkomstpolitiska uppgörelser.

En fjärde innebörd av korporatism återfinns ofta i ett land som Frankrike. Korporatism är här liktydigt med defensiv gruppegoism, ett slags inskränkt skråanda. Det svenska organisationssystemet har ofta ansetts kännetecknas av sin frånvaro av sådana korporativa drag. De stora organisationerna har även vägletts av ett mer övergripande samhällsansvar och exempelvis tagit hänsyn till allmänna samhällsekonomiska bedömningar. Möjligen håller Sverige på att förändras i denna korporatistiska

riktning.

En annan term som tagits i bruk för att karaktärisera organisationemas politiska inflytande är ”jämtrianglar”. Vad man med denna term främst sökt fånga är organisationemas medverkan inom avgränsade politiska sektorer. Sektoriseringens risker har varit ett framträdande tema inte minst i amerikansk samhällsdebatt.” Diskussionen startade redan i början av 1960-talet med varningen för det militär-industriella komplexets otillbörliga inflytande. Därefter följde en rad rapporter om hur intressegrupper inom olika områden kommit att bilda nätverk och maktkomplex. Viktiga delar av politiken hotade att komma under inflytande eller kontroll av snäva och i stort sett autonoma eliter. Intresseorganisationer hade inom avskilda politiska sakområden fått stor makt genom sitt nära samarbete med segment av den offentliga styresmakten. Däremot var det sällan fråga om konspirationer eller dolda tänker. Om maktutövningen föreföll dunkel berodde det snarast på grå tråkighet och trög rutin. Det

23. Gunnar Heckscher, Staten och organisationerna, Koopcrativa förbundets bok-

förlag. Stockholm 1951. 24. Se närmare Petersson 1989, kap. 1.

184 De organiserade intressena

fanns föga av storslaget statsmannaskap, desto mer av snäv och defensiv intressebevakning. Det var långt ifrån alltid som intressegrupper genom lömsk erövring (”capture”) betvingat de offentliga organen. Det fanns minst lika många exempel på att myndigheterna själva byggt nätverk genom att initiera intressegrupper.

I många av dessa skildringar har de sektoriella maklkomplexen framställts som fasta, tätt sammanhållna och så gott som omöjliga för utomstående att penetrera. Systemet karaktäriserades genom metaforer som ”subg0vemments”, cozy triangles eller iron triangles. En typisk jämtriangel bestod av ett fackutskott i kongressen, en specialmyndighet och några lobbyister som företrädde företag och andra berörda intressen. Det var inte ovanligt att en person bytte jobb och efter en tid återfanns i ett nytt hörn i triangeln. En gemensam sektorsmentalitet förenade de inblandade aktörerna.

Den Statsvetenskapliga forskningen har numera sedan länge övergivit begreppet jämtrianglar”. Mot slutet av 1970-talet konstaterades att föreställningen om jämtrianglar i och för sig inte behöver vara falsk men den var ofullständig. Om man enbart inriktar sig på att leta efter ett fåtal verkligen mäktiga aktörer riskerar man att förbise de tämligen öppna nätverk som i ökande grad påverkar den offentliga maktutövningen.

Amerikansk politik har förändrats i flera viktiga avseenden. Antalet intressegrupper har ökat lavinartat sedan början av 1960-talet. Kongressens interna struktur har blivit mer decentraliserad, mindre hierarkisk och mindre sektoriserad. Ny teknologi har gjort det möjligt att bedriva specialiserad opinionsbildning. De politiska partiernas betydelse minskar medan enfrågegruppernas ökar. Företrädare för miljöintressen och konsumentintressen har fått stigande betydelse. Institutioner som bolag, universitet, delstatsregeringar, kommuner och utländska intressen ökar i aktivitet och inflytande. Slutsatsen är klar: den klassiska jämtriangeln har blivit ett mer och mer sällsynt specialfall.

Det idag gängse sättet att beskriva de organiserade intressenas roll i politiken är i termer som issue networks eller ”policy networks”. De grundläggande byggstenama i teorierna är att kollektiva aktörer med skilda intressen inom olika politiska sakområden kan mobilisera olika slags resurser. Dessa aktörer förenas i nätverk som bildas av kommunikation och resursutbyte.

Teoriutvecklingen inom området har ett uppenbart och nära samband med förändringarna i amerikansk inrikespolitik. Begrepp och metaforer som i skrivande stund förefaller vara generella politiska fenomen framstår i historiens ljus som uttryck för tillfälliga maktpolitiska konjunkturer.

Frågan är i vilken utsträckning som de amerikanska begreppen är ägnade att öka förståelsen av europeisk politik. l en studie jämförs ett antal bilder av den politiska processen med avseende på deras tillämpbar-

De organiserade intressena 185

het på brittiska förhållanden.” Med avses stabila relatio-

”järntrianglar”

ner mellan ett begränsat antal aktörer inom ett avgränsat politikområde. ”Issue networks står här för ett fragmenterat, öppet, komplext och ostrukturerat system. används här för att beteckna en

”Korporatism”

hierarkisk, displicinerad och stabil organisation. Dessa tre bilder kontrasteras mot

”kabinettsstyre, idealförcställningen att en parlamentariskt

förankrad regering kan åstadkomma en integrerad och centraliserad styrning av riket. Huvudslutsatsen är att ingen bild säger hela sanningen, men att Storbritannien innehåller element av såväl som kabi-

järntrianglar

nettsstyre och att det finns ett ökat inslag av nätverkselement, även om det finns gränser för fragmenteringen. I Norge kom samhällets sektorisering att uppmärksammas i samband med den norska maktutredningens arbete. Fenomenet gavs bl.a. beteckningen ”den segmenterade staten”.26 Tanken och går ut på att samarbets-

konfliktlinjema inte går längs institutionsgränsema,

utan genom de enskilda institutionema. Det politiska kan beskrivas som en samsystemet ling segment eller beslutsarenor. Sådana vara segment kan exempelvis organiserade kring jordbruk, fiske, industri, hälsoväsen, samfärdsel, utbildning eller försvar. Deltagarna i ett segment kan komma från intresseorganisationer, parlamentsutskott, departement,

forskningsinstitutioner,

massmedia osv. värden Segmentets deltagare delar vissa grundläggande och Det snäva och defensiva

situationsuppfattningar. sektorsintresset

kommer att dominera. Huvudtendensen och i Norge gick mot specialisering segmentering. Det fanns visserligen vissa motverkande krafter.

Aktionsgrupper och nya

rörelser hade delvis kommit att utmana etablerade t.ex. sektorsintressen, i fråga om EG, miljö, energi och kvinnofrågor. Förekomsten av politiska partier, en parlamentarisk regering, inte minst finansdepartementets existens, motverkade också Slutsatsen var ändå att

segmcnteringstcndenscn. den gamla maktdelningsprincip som förknippats med hade Montesquieu

ersatts av en annan princip. l den segmenterade staten är makten också

delad, men skiljelinjema går nu tvärs igenom de gamla institutionema.”

l Norge har använts begreppet segmentering parallellt med uttryck som

25. A. Grant Jordan, Iron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic Nets: Images of the Policy Process, Journal of Public Policy, 1, 1981, s. 95-123. 26. Morten Egeberg, Johan P. Olsen & Harald Saetren, Organisasjonssamñinnet og den segmenterte stat, Kirke og K ullur, 5-6, 1975. Även tryckt i Johan P. Olsen, red., Politisk organisering, Universitetsforlaget, Bergen 1978, s. 115-142, Johan P. Olsen, Statsstyre og inslitusjørtsudørmning, Univcrsitetsforlaget, Oslo 1988, s. 77-99 samt i Lennart Arvedson m.fl., red., Landi olag: Samhällsorganisation under omprövning, SNS, Stockholm 1983, s. 159-192. 27. Johan P. Olsen, Governing Norway: Segmentation, Anticipation, and Consensus Formation, i Richard Rose & Ezra N. Suleiman, red., Presidenis and Prime Ministers, American Enterprise Institute, Washington 1980, s. 203-255.

186 intressena De organiserade

och i vilka de tre hömen utgörs av trippelallianser” ”järntrianglar, organisationer, departement och parlamentskommittéer.” En dansk undersökning fann att det förvisso går att urskilja en sektoriatt politiska aktörer ofta är specialiserade efter sering i den meningen sektorer. var Men i inget fall, inte ens inom jordbruk eller arbetsmarknad, I de fall man kunde upptäcka trianglar av sektoriseringen jämhård. politiker, ämbetsmän och organisationer var det snarast fråga om kärnor i mer omfattande nätverk. Sektoriseringen visade sig också vara sektorsberoende; nätverkens i struktureringen varierade från grad av fasthet område till område.” De sektoriella först i Förenta Sta-

maktkomplexen uppmärksammades

terna. Fenomenet borde dock vara minst lika aktuellt i ett samhälle av svensk en väsentlig skillnad mellan politikens typ. Det finns nämligen Olikheten kan beskrivas med begreppen ”program” och gestaltning. väsende. av i USA tar sig ofta uttryck i ett

Förverkligandet politik

Det handlar här om en mer avgränsad och fokuserad satsning.

”program”.

inte förverkligats med hjälp av program- I Sverige har politik normalt metoden. Politiken är här av tradition fastare och mer permanent organiserad. Inom olika politiska områden framväxer hela väsenden. Ett proett väsende består. Politiken institutionaliseras. Det är gram kan avslutas, inte minst sådana institutionaliserade nätverk som de svenska genom intresseorganisationema kommit att få en framskjuten plats i den offentliga beslutsprocessen.

5.3.3¶Aktuella utvecklingstendenser

Det nära sambandet mellan staten och är ett huvuddrag i

organisationerna

det svenska Termer jämtrianglar och styrelsesättet. som korporatism, nätverk har emellertid alla den nackdelen att de kan ge en alltför statisk bild. i den beslutsprocessen håller

Organisationemas ställning offentliga

att i avseenden förändras. De aktuella samhälls-

nämligen på viktiga

förändringama har flera viktiga konsekvenser för organisationernas politiska roll.

K ommittéväsendets minskande betydelse. Den institution som kanske mer som sinnebilden för den svenska politiska än någon annan har betraktats beslutskulturen är kommittéväsendet. De offentliga utredningarna har kompromiss och beslutsvarit en arena för saklig analys, meningsutbyte,

förankring.”

28. Gudmund Hemes, Makt og slyring, Det modeme Norge, 5, Gyldenda] Norsk Forlag, 1983, s. 287 ff; Segmentering og samordning, i Ole Berg & Arild Underdal, red., Fra valg til vedtak, Aschehoug, Oslo 1984, s. 151 ff. 29. Erik Damgaard, Politiske sektorer: Jemtrekanter eller løse netvazrk?. Nordiskt administrativt tidsskrijfl, 62, 1981, s. 396-411; Causes, Fomts, and Consequences of Sectoral Policy-making: Some Danish Evidence, European Journal of Political Research, 14, 1986, s. 273-187. 30. Se närmare Petersson 1989, kap. 4.

De organiserade intressena 187

En grupp engelska statsvetare tecknar en bild av utredningarnas betydelse för den svenska samförståndskulturen.

Offentliga utredningar

används i stor utsträckning för att nå överenskommelser när reformer skall genomföras. De jämförelsevis små departementen och den decen-

traliserade förvaltningen

gör att utredningar har avgörande betydelse för lagstiftningens utformning. Både företrädare för den politiska oppositionen och för olika berörda intressen ges representation i utredningarna.

Kommittéväsendets betydelse har bidragit till att skapa en politisk kultur som är extremt

rådplägande (”deliberative”), rationalistisk, öppen och

samförståndsinriktad (consensual”).3 Kommittéväsendets betydelse har också understrukits av svensk stats-

vetenskaplig forskning. De offentliga

utredningarna har ansetts spela en unik och betydande roll.

högst Utredningarnas förslag bygger ofta på utförligt faktaunderlag och stunpå ingående konsekvensbedömningar;

dom utgörs betänkandena av rent skrifter. har

vetenskapliga Regeringen

genom utredningarna en viktig informationskälla för att utröna vilka krav som olika intressegruppcr ställer och vilket stöd som det finns för olika politiska beslut. Utredningar kan användas för att uppskjuta obekväma beslut. De kan bilda basen för att bygga samförstånd och kompromisser mellan partier, intresseorganisationer och experter före det stadium då regeringen tvingas inta en officiell ståndpunkt. Den ofta utdragna be-

slutsprocessen, med faktainsamlingar, överläggningar, remissbehandling

och propositionsarbete, har den fördelen att olika dras in i

myndigheter

reformarbetet redan på förbercdelsestadiet.

Förverkligandet, implemen-

teringen, av politiken underlättas därmed. När det formella beslutet väl

är taget är förvaltningsorganen beredda

att utan dröjsmål omsätta politiken i praktisk verksamhet. Men det har nu gått några år sedan dessa skildringar av det svenska

kommittéväsendet skrevs. Frågan är om bilden fortfarande är

giltig.

Mycket talar för att verkligheten på några år snabbt har förändrats. Kommittéväsendets betydelse har minskat Den rent kvantitaväsentligt. tiva tillbakagången är uppenbar. storhetstid

Utredningarnas inföll under

den offentliga sektorns rekordår under 1960- och l970-talen. 1 mitten av 1960-talet ökade antalet kommittéer från omkring 250 till cirka 300. En topp nåddes 1980 då det fanns 422 utredningar. År 1987 hade antalet minskat till 195. I fasta priser sjönk kommittékostnaderna från cirka 230

miljoner kronor 1981/82 till cirka 120 miljoner kronor 1986/87. Kommittépersonalen minskade från 617 år 1981 till 207 vid årsskiftet 1988/89. Kommittéväsendets tillbakagång är delvis resultatet av en medveten politik. Utredningama skall arbeta snabbare. Normalt får en utredning numera arbeta i högst två år. Betänkanden skall göras kortare; normen har minskats från 300 till 50-100 sidor.

31. Neil Elder, Alastair H. Thomas & David Arter. The Consensual Democracies? The Government and Politics of the Scandinavian States, Martin Robertson, Oxford 1982, s. 182.

188 intressena De organiserade

betydelse som forum för kompromisser har minskat. Utredningarnas som de kommer till uttryck i minoritetsreserva- Meningsmotsättningar, sedan. Konfliktnivån har tioner, är idag vanligare än för några decennier

stigit. Mycket talar därför för att kommittéväsendets betydelse i svensk poli-

tik har minskat, särskilt som forum för överläggningar och kompromis-

ser. De offentliga utredningarnas betydelse var som störst under perioden var att förbereda stora reformer. av stark offentlig expansion då uppgiften

Ökad användning av lobbying och opinionsbildning. Organisationerna beslutsfattandet. Många söker sig andra vägar för att påverka det politiska kanaler till olika beslutscentra. organisationer har sedan länge etablerade Ledamöter i beslutande församlingar som riksdag, landsting och kom-

munfullmäktige är i företrädare för olika gruppintressen.

praktiken

kan dessutom via direkta hänvändelser och uppvakt- Organisationerna i enskilda frågor. Lobbying i ameriningar söka påverka beslutsfattandet kansk mening har traditionellt varit ett sällsynt fenomen i Sverige. Under senare år har emellertid denna typ av ökat även i

påtryckningsaktiviteter

marknad för konsulter som spe- Sverige. Det har växt fram en särskild cialiserat sig att bistå intressegrupper som försöker påverka det offent-

på

De första konsultema med påverkan som liga beslutsfattandet. politisk startade sin verksamhet 1970-talet.” Konsulterna uppdrag i början av klientens synpunkter. Uppgiften är har sällan i uppgift att själva framföra främst att hjälpa till att kartlägga det politiska läget, ge uppdragsgivaren

råd och utarbeta planer för påverkan. Den allmänna har fått stor betydelse för organisationemas opinionen i förhållande till staten.” En som uppfattas ha den

ställning organisation

allmänna opinionen på sin sida har en viktig maktresurs. Organisationerna har därför kommit ansträngningar på att att lägga ner allt större Demonstrationer används för att väcka uppmärksam-

påverka opinionen.

het. Massmediekontakterna betydelse. Skolkontakter utnyttjas ges stor för att påverka elever och lärare. Affischering ingår som ett led i stora samordnade informationskampanjer. Alla har givetvis inte lika lätt att nå ut med sina bud-

organisationer

skap. Jakten på uppmärksamhet ger ett försteg åt de redan starka organi-

sationerna. Enligt joumalisters och informationsansvari gas bedömningar och LO de intressegrupper som tillhör socialdemokraterna, storföretagen har relativt sett lättast att nå ut via massmedia. Journalisterna själva är

emellertid jämförelsevis mer positiva

genom sitt personliga engagemang

32. Ingrid Carlberg, Svenska företag som politiska påtryckare. Maktutrednirtgen, Uppsala 1989. Jfr även kapitel 2. 33. Se närmare Michele Micheletti, Inuresseorganisationema och den allmänna opinionen. iMakten från folket, folkstyrclsckommillén, Liber, Stockholm 1985.

intressena 189 De organiserade

till sociala rörelser såsom miljöorganisationer, fredsrörelsen och inter-

nationella solidaritetsföreningan34

Påtryckningar utanför intresseorganisalionerna. All intressekamp förs

inte via intresseorganisationer. är ett alternativ För exempelvis företag att

vid sidan av branschorganisationerna

på egen hand söka påverka besluts-

fattandet.” I mer

allmänpolitiska frågor som berör ett större antal företag överlåts emellertid Även om bevakningen i regel på organisationerna. utvecklingen över tid inte är helt enhetlig, finns det mycket som talar för att de direkta kontakterna mellan blivit allt företagen och departementen viktigare.” Benägenheten för det enskilda företag att agera självständigt är särskilt stor inom sådana områden där dels den offentliga regleringen får direkta konsekvenser för företagen, dels där inom samma

företagen

organisation inte har överensstämmande uppfattningar. Ett sådant omrâde är energi- och miljöfrågorna. En del företag har här funnit anledning att agera på egen hand för att förhindra beslut som kan försvåra deras verk-

samhet.” Regeringskansliets kontakter med enskilda företag är, i jäm-

förelse med kontakterna med särskilt om-

näringslivsorganisationema,

fattande inom områdena och kommunikationer. miljö, energi, industri

Kravens differentiering. En är vad som be-

viktig förändringsprocess

nämnts organisationemas Konlliktema ökar såväl

heterogenisering.38

inom som mellan Olika förbund inom en och samma organisationerna.

Centralorganisation ger uttryck för motstridiga krav. Olika medlemsgrup-

per ser mer till vad som skiljer än vad som förenar. Heterogeniseringen är en följd såväl av att samhället blivit mer komplext som att organisationerna växt och kommit att innesluta allt fler

sektorer.” Spänningen mellan sektorn åter-

den privata och offentliga finns exempelvis inom både löntagarnas och arbetsgivarnas organisationer. Särgrupperingar uppträder allt oftare i mer eller mindre organise-

rad form inom de stora intresseorganisationerna.

Det finns därmed samband mellan inget självklart en organisations storlek blir mer och och dess styrka. Stora organisationer hcterogena därmed mer får allt svårare att

handlingsförlamadeflo Organisationerna

företräda ett entydigt eller cnhetli gt medlemsintresse.

34. Olof Petersson & Ingrid Carlberg. Makten över tanken: En bok om det svenska massmediesarnhället, Carlssons, Stockholm 1990. 35. Petersson 1989, kap. 7. 36. Bengt Jacobsson, Konsten att reagera: Intressen, institutioner och näringspølitik, Carlssons, Stockholm 1989. 37. Carlberg 1989, s. 16. Birgitta Schwartz, Företaget som medborgare: Samhällskontakter och reklam som legitimeringsinstrument. EFI, Handelshögskolan, Stockholm 1989. 38. Micheletti 1988. 39. Jan Kuuse, Strulaurømvartdlingen och arbetsmarknadens organisering. Svenska Arbetsgiv areföreningen, Stockholm 1986. 40. Micheletti 1988.

190 De organiserade intressena

Decentralisering och internationalisering. De stora intresseorganisationernas politiska inflytande har framför allt varit knutet till nationalstatens institutioner. Traditionella inflytandevägar som kommittéväsendet, remissförfarandet, riksdagen, departementen, ämbetsverkens lekmannastyrelser och överläggningar mellan staten och centralorganisationema kännetecknas alla av att de ligger på statlig nivå. De nu pågående sam-

innebär emellertid en parallell utveckling mot hällsförändringarna decentralisering och internationalisering. Förutsättningarna för intresseorganisationernas inflytande ändras därmed väsentligt (se kapitel 10).

Den historiska utvecklingen har därmed inte gått linjärt utan snarast gjort en U-sväng. De moderna organisationernas f ramväxt för ett sekel sedan innebar ett brott mot en äldre territoriellt orienterad typ av identitet. Byn och grannskapet utgjorde förr den naturliga basen för social

Med de nya folkrörelserna kom i stället organisationen och tillhörighet.

Den territoriella grundess mål att bilda ideologiska orienteringspunkter. den förlorade i betydelse. Innebörden av den nu pågående utvecklingen är delvis att den territoriella aspekten får ökad vikt. Decentraliseringen förstärker de lokala enheternas ställning. De stora intresseorganisationerna har idag dock en starkt centraliserad organisationsstruktur.

5.4¶Organisations-Sveriges problem

Det såg länge ut som om Sverige skulle ha undvikit den pluralistiska demokratins dilemma. Sveriges syntes ha fått ett system som hade det fria organisationsväsendets fördelar men inte dess nackdelar. Organisationerna utgjorde en skola i demokrati samtidigt som de blev en integrerad del av den beslutsprocessen. Den svenska modellen kom att

politiska

av starka De omständigheter som i bygga på förekomsten organisationer. andra länder lett till blockeringar och ekonomisk tillbaka-

gruppegoism,

gång tycks Sverige ha undvikit genom stora allomfattande organisationer som påtog sig ett allmänt samhällsansvanM

De aktuella utveeklingstendenserna har emellertid visat att Sverige inte

mellan staten och organisationerna har var något undantag. Symbiosen också nackdelar och oavsedda konsekvenser. Organisations-Sveriges aktuella kan bedömas i tre olika perspektiv, nämligen från statens,

problem

från organisationernas och från medlemmarnas utgångspunkt. Den pluralistiska demokratins allmänna dilemma kan således ta sig tre olika uttryck.

5.4.1 Konsekvenser för staten

har under åren skiftat. Till en

Statens attityd till intresseorganisationcrna myndigheter för

början rådde stor skepsis och inte sällan ingrep statliga

41 . M aneur Olson. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stag/Iation,

and Social Rigidities, Yale University Press, New Haven 1982.

De organiserade intressena 191

att motarbeta organisationssträvanden. Efter försöken att täm ja och reglera de fria

sammanslutningarna vände attityden. Organisationerna vann i

stadga och blev etablerade. Staten upptäckte att de kunde utnyttjas i den offentliga verksamheten. Genom att dra in organisationerna i olika stadier i beslutsprocessen kunde man tillförsäkra sig expertis och sakkunskaper, som skulle kunna införskaf svårligen fas ens med den mest utbyggda byråkrati. Bortsett från att statens effektivitet kunde ökas på ett billigt sätt fanns ytterligare ett skäl att låta organisationerna medverka i den offentliga politikens utformning. På så sätt knöts nämligen särintressen upp på ett tidigt stadium, tänkbara oppositionsgrupper koopterades och de politiska åtgärdernas genomförande underlättades. Det finns emellertid mellan ett spänningsförhållande ett omfattande organisationsdeltagande och den politiska demokratin. En fullt genomförd symbios mellan stat och organisationer innebär att gränserna mellan allmänt och enskilt suddas ut. Allt blir Driven till sin

förhandlingsbart.

yttersta konsekvens betyder att värden

förhandlingsstaten såsom repre-

sentativitet, rättssäkerhet och effektivitet kan hotas. Den politiska demokratin förutsätter valen kan utkräva att väljarna i de allmänna ansvar av de valda representanterna. I förhandlingsstaten uttunnas ansvaret. Förutom dessa principiella aspekter finns det även mer praktiska omständigheter som i ökande grad innebär problem för

förhandlingsstaten.

Metoden att utforma och genomföra politiska åtgärder i nära samarbete med blir allt svårare att

intresseorganisationer tillämpa ju fler intressenter

och ju mer olikartade krav som finns. Arbetet med att bilda och vidmakthålla koalitioner och överenskommelser står i direkt proportion till antalet inblandade aktörer och intressen. Särintressenas vetomakt ökar. Förhållandet mellan av staten och organisationerna betingas dessutom det politiska och parlamentariska läget. En stark med ett fast

regering,

och säkert parlamentariskt underlag, har lättare att i egen kraft hävda ett politiskt allmänintresse. är En svag regering, som för sin överlevnad beroende av temporära överenskommelser i riksdagen, blir mer beroende av yttre stöd. Statens relation till organisationerna också av den ekonopåverkas miska situationen. Fördelningskonflikter och mellan mot-

motsättningar

stridande krav är lättare att lösa i tider av ekonomisk expansion. Flera olika omständigheter, såsom intressenas minori-

differentiering,

tetsparlamentarismen och det ekonomiska läget, förstärker således nackdelarna med statens beroende av intresseorganisationerna.

5.4.2 Konsekvenser för organisationerna

Närheten till den

offentliga beslutsprocessen har i organisationemas per-

spektiv vissa uppenbara fördelar. Tillträdet till olika beslutscentra ökar möjligheterna att genomdriva de egna intressena. Men organisationerna har också nackdelar av det nära samarbetet med staten. var

Inledningsvis

organisationerna mycket måna om sin självständighet. De värjde sig mot

192 De intressena

organiserade

statlig inblandning och de tvekade att bli indragna i den statliga förvaltningen. Det finns flera faktorer som talar mot ett mer omfattande deltagande.” Organisationerna tvingas göra utfastelser och påta sig förpliktelser, vilka hämmar deras obundenhet och möjlighet till fritt agerande. Organisationer som ingår många kompromisser tappar mycket av sin ideologiska renhet. deltagande tvingas också Organisationer med stort rikspolitiskt etablera med stora kansliresurser. Den ursprungliga

centralorganisationer

karaktären av folkrörelse riskerar att gå förlorad. medverkan har fått Organisationemas i den politiska beslutsprocessen Inom fackförbund och stora återverkningar på deras interna organisation. enheter samman till storavdelningar. De politiska partier slogs mindre har centraliserats och Särskilt unstora organisationerna byråkratiserats. der 1960- och 1970-talen centrala admi-

expanderade organisationernas

nistration. Under 1980-talet har de centrala kansliernas omfattning legat kansliet kvar på en konstant hög nivå (se tabell 5.3). Organisationernas och Centraliseringen har givit de professionaliserades specialiserades. stora organisationerna ökad slagkraft utåt, men ökade problem i relationerna inåt.

5.4.3 Konsekvenser för medlemmarna

Också i den enskildes har sammanflätningen mellan stat och

perspektiv

såväl fördelar som nackdelar. Organisationerna har blivit

organisationer

en extra kanal, vid sidan om den demokratin, för att hävda

representativa

sina intressen och påverka politiken. Det har länge ansetts vara ett faktum att den ”korporativa” kanalen är effektivare än den parlamentariska”: Röster räknas, men resurser avgör.43 Inte minst de fackliga organisationerna har framhävt att organisationerna givit medlemmarna ett betydelsefullt till den demokratin. Kvinnor är emellertid komplement politiska

sämre representerade i den korporativa än i den parlamentariskaf”

För att den enskilde medlemmen skall kunna utöva inflytande via sin fordras att två villkor är För det första måste

organisation uppfyllda.

medlemmen ha att påverka organisationen. För det andra måste

möjlighet ha Svårigheten att organisationen möjlighet att påverka omgivningen.”

Welfare State

42. Johan P. Olsen, Organized Democracy: Political lnstitutions in a -the Case of Norway, Universitetsforlaget, Oslo 1983. kap. 5. 43. Votcs count but resources decide. Stein Rokkan, Norwayz Numerical Demoi Robert A. Dahl, Political Oppositions in cracy and Corporate Pluralism”. Western Democracies, Yale University Press. New Haven 1966. 44. Ylva Waldemarsson, LO, kvinnorna och makten, i Yvonne Hirdman, red., Kontrakt i Irris: Från ojärnlik till ojämställd, utk. senare i maktutredningens bokserie. NOU 45. Gudmund Hemes & Willy Martinussen, Demokrazi og politiske ressurser, 1980:7, s. 59 ff.

De organiserade intressena 193

*

Uppgift saknas. Uppgifterna har lämnats av resp. organisation. Materialet har sammanställts av Ingrid Carlberg, maktutredningen. För utvecklingen 1950-1980, se Michele Micheletti, Arbetsmarknadsorganisationer och politik, i Tore Frängsmyr, Ingemund Hägg & Bengt Rydén, red., Kan Sverige styras?, Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, Stockholm 1984, tab. 7.7. Tabellen innefattar ej anställda vid regionala kanslier, kursgårdar etc. LO: Heltidsanställda (1989 även ca 4 halvtidsanställda). TCO: Personal omvandla! till heltidstjänster. SACO: Hel- och deltidsanställda. SAF: l-lel- och deltidsanställda. Till följd av en omorganisation minskade SAF 1981 med 20-30 personer.

samtidigt uppfylla dessa villkor bildar i medlemmens perspektiv ett dilemma. Risken är att endast ett av de två leden förverkligas. l det ena fallet blir organisationen demokratisk men maktlös, i det andra fallet handlar det om en toppstyrd och inflytelserik organisation.

Ett belägg för att detta dilemma är en rcalitet ges i maktutredningens tidigare refererade mcdborgarundersökning. De förvärvsarbetande anställda tillfrågades dels om sin makt över fackföreningen, dels om fackföreningens makt.46 Ingen organisation hade höga värden på båda aspekterna. SACO-medlemmama ansåg att deras möjligheter att påverka organisationen var något större än organisationens möjligheter att påverka arbetsförhållandena. LO-medlemmama gjorde en motsatt bedömning.

46. Frågornas lydelse: Vilka möjligheter anser du att du har att påverka det lokala

fackets agerande i olika frågor? Vilka möjligheter anser du att facket har att

påverka förhållandena på din arbetsplats? Svaren varierade från O (inga möj-

ligheter) till 10 (mycket stora möjligheter).

194 De organiserade intressena

Fackets inflytande på arbetsplatsen ansågs vara större än det egna inflytandet över facket.

De data som redovisats tidigare i detta kapitel visar att många organisationer i Sverige karaktäriseras men rela-

av hög medlemsanslutning tivt låg aktivitetsnivå. svårigheterna att engagera är ofta

nya aktiva omvittnad. Det finns dock inga systematiska undersökningar som visar att föreningsaktiviteten generellt minskat. Historiska kan

undersökningar tvärtom belägga att klagomålen passivitet och

över lågt mötesdeltagande, rekryteringsproblem varit ett konstant inslag i folkrörelse-Sverige.

Ett sådant historiskt perspektiv minskar emellertid inte organisationernas nuvarande problem. Stora delar av dagens

organisations-Sverige

är kolosser på lerfötter. Medborgarnas samhällsengagemang

söker sig idag delvis andra vägar. I ett avseende är organisationernas nuvarande problem ett bevis på deras framgång. De startade en gång som rörelser i egentlig mening, som uttryck för folkliga protester mot samhällets orättvisor. I många stycken har organisationerna segrat. Samhället har ändrats och organisationerna har blivit en integrerad del av samhället. Folkrörelsen har förvandlats till förvaltning. I medlemmens perspektiv är organisationen därmed inte längre ett instrument för förändring utan en

serviceproducent jämförbar med offentliga myndigheter.

Organisationemas starka ställning återspeglas i det faktum att åtskilliga rättigheter primärt tillkommer en organisation, inte den enskilde medborgaren. Därmed skapas två problem. Det ena är att den utanförstående, icke-medlemmen, missgynnas i förhållande till medlemmen. Staten tar ställning till förmån för organisationen. Det andra är att den enskildes möjligheter att hävda sina rättigheter blir beroende av en organisation. Det svenska systemet för medbestämmande i arbetslivet baseras exempelvis helt på den kollektivavtalsbundna fackföreningen.”

5.4.4 Organisationemas nya utmaning

Organisationer fyller i medborgarens perspektiv två uppgifter, en instrumentell och en expressiv. För den enskilde kan en organisation fylla en instrumentell nytta som ett medel att skaffa sig förmåner och att utöva inflytande i enskilda intressefrågor. Men organisationer har också en expressiv sida. De uttrycker ideal och strävanden som inte enbart kan härledas ur den direkta egennyttan. Organisationer bildar därigenom ett slags idémässiga samlingspunkter för kollektiv identitet.

I det svenska organisationsväsendet har båda dessa inslag varit väsentliga. Organisations-Sverige utgörs såväl av intresseorganisationer som folkrörelser. Gränsdragningen mellan dessa två typer av organisationer

47. Materialet redovisas närmare i Göran Blomberg, Anders Westholm & Olof

Petersson, Medborgarundersökningen: Råtabeller. Maktutredningen, Uppsala

1989, s. 120-121. 48. Se närmare Niklas Bruun mfl. Den nordiska modellen: Fas/föreningarna och

arbetsrätten iNorden - nu och i framtiden. Liber, Malmö 1990.

De organiserade intressena 195

är emellertid många gånger osäker. Många organisationer, inte minst fackföreningsrörelsen, har sökt förena de instrumentella och expressiva sidorna.

De nya sociala rörelserna har ofta ett starkt expressivt inslag. Med risk för överförenkling finns det grund för att göra generaliseringen att utvecklingen för de etablerade organisationerna under senare år försvagat det expressiva inslaget och förstärkt det instrumentella. Medlemmens enskilda nyttosynpunkt har kommit att väga tyngre än den kollektiva identiteten. Frågan är om denna förändring är ett ofrånkomligt inslag i den allmänna samhällsutvecklingen eller något som karaktäriserar det traditionella organisationsväsendet just vid denna tidpunkt.

Det finns förvisso skäl som talar för att den individuella instrumentalismens överhöghet inte är begränsad till svenska organisationer. Masssamhället och massmediesamhället kännetecknas just av svaga eller obefintliga organisationer. Med hjälp av modern teknik kan ledare kornmunicera med medborgarna utan att gå omvägen via mellanliggande partier och organisationer. Samhället reduceras till ett elitskikt och en amorf och odifferentierad massa av isolerade individer.

En sådan kan från demokratisk vara

utveckling synpunkt problematisk.

I sociologisk en distinktion mellan massa och

teoribildning görs stundom

grupp. Massan anses vara mottaglig för suggestion, präglas av känsloyttringar, vill vara anonym och undandra sig ansvar, är egoistisk och nyckfull. Gruppen kännetecknas däremot av permanens, arbetsdelning, ett medvetande om sig själv och andra gruppers existens samt av vanor som bestämmer medlemmarnas inbördes relationer och deras relationer till gruppen som helhet. Det karaktäristiska för gruppen är samarbete och organisation. Dessutom finns det ett samband med det politiska systemets art. Gruppmänniskan anses sålunda höra hemma i demokratin.

Den allmänna föreställning om individuell utveckling i samverkan med andra har i svensk samhällsliv kommit till uttryck i folkrörelsetraditionen och studiecirkelns idé. Ett öppet, pluralistiskt samhälle fordrar självständiga, autonoma organisationer med tydlig identitet och engagerade medlemmar. En förstärkning av det civila samhället, som en motvikt mot den offentliga sektorns institutioner, kräver också starka organisationer på lokal såväl som på central nivå. Frågan huruvida en organisationslivets förnyelse kommer att äga rum inom de redan befintliga organisationernas ram eller ta sig formen av nya organisationsbildningar måste här lämnas öppen.

Medborgarna och politiken 197

6 och

Medborgama politiken

Debatten om folksuveränitetens innebörd har visat att det inte finns någon enkel och entydig definition av demokratibegreppet. Inte desto mindre är det fullt möjligt att uppställa ett antal grundläggande kriterier för ett demokratiskt styrelsesätt. Med stöd av dessa kriterier går det att särskilja vilka styrelsesätt som inte kan anses vara demokratiska. Om medborgare utestängs från politiskt inflytande, om de politiskt styrande inte kan utses genom fria val, om möjligheten att bilda opinion är inskränkt, om medborgarna inte har rätt att bilda fria organisationer eller om det sker övergrepp på minoriteter kan ett land inte betraktas som en demokrati.

Däremot är kriterierna så allmänna att de inte utpekar någon speciell teknik eller metod för folkviljans förverkligande. Inom gruppen demokratiska samhällen ryms stora variationer. Det finns inte två länder med exakt samma valsystem; utrymmet för personval varierar exempelvis starkt. Vissa demokratier är presidcntstyrda, andra är parlamentariska. En del har en federal struktur, andra är centraliserade enhetsstater. Folkomröstningar förekommer ofta i en del länder, men inte alls i andra. Det går inte att mekaniskt härleda en viss institutionell lösning ur demokratins allmänna principer.

Att beskriva och förklara det demokratiska styrelseskickets stora variationer tillhör dcn jämförande statsvetcnskapens centrala ämnesområde. De historiska faktorerna framstår ofta som avgörande. Många av dagens politiska institutioner kan inte förstås om man inte följer deras rötter långt tillbaka i historien.

En omdiskuterad är vilka konsekvenserna blir av skillnaderna i

fråga

politiska institutioner. Spelar det någon roll för den offentliga politikens utfall om styrelsesättet är inrättat det ena eller andra sättet? Också

på

inom detta fält finns det numera en omfattande statsvetenskaplig forskning. Diskussionen under senare år har snarast varit benägen att ytterligare understryka de institutionella faktoremas betydelse.

Så länge politiska beslut får påtagliga konsekvenser för människors liv, för fördelningen av olika nyttigheter i samhället och för olika gruppers inbördes maktförhållanden, så länge kommer politik att präglas av intressekonflikter, maktkamp och försök att påverka den politiska beslutsprocessen. Men det pågår också en politisk strid på ett slags indirekt nivå. Eftersom den offentliga politikens utfall delvis betingas av de politiska institutionernas utformning kommer det också att stå strid om de konsti-

198 Medborgarna och politiken

tutionella frågorna. Med författningspolitik avses denna maktkamp om de politiska institutionerna.

Det finns därmed ett dubbelt samband mellan författning och politisk makt. Å ena sidan får författningen konsekvenser för politikens resultat och följaktligen för samhällets maktfördelning. Å andra sidan leder just detta förhållande till att författningsfrägorna blir ett viktigt fält för politisk maktkamp.

Häri ligger ett dilemma i de demokratiska

för författningspolitiken samhällena. Författningen utgörs av ett övergripande normsystem som sätter ramarna för den politiska För att författningen skall

processen. kunna förbli stabil över en längre tid måste den åtnjuta legitimitet hos det stora flertalet. De konstitutionella grundprinciperna borde, har det sagts, inte ständigt göras till föremål för politisk strid utan i stället hänföras till en gemensam ”demokratins överideologi”.

Samtidigt är det ett maktpolitiskt faktum att politiska institutioner aldrig är självklara eller neutrala. Det finns alltid någon grupp som skulle ha fördel av att författningen ändrades. Tanken på konstitutionella alternativ och författningsändring hålls därmed vid liv.

ständigt

6.1 om demokratins institutioner

Maktkampen

Den svenska folkstyrelsen förverkligas, inledenligt regeringsforrnens

ningsparagraf, genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Tre faktorer är av särskild betydelse för att bedöma hur det representativa och parlamentariska statsskicket fungerar i praktiken, nämligen valsystem, partisystem och regeringsbildning. Även för bedömningen av den kommunala självstyrelsen spelar valoeh partisystem numera en central roll, särskilt sedan sammanslagningen till storkommuner inneburit att äldre direktdemokiatiska inslag så gott som fullständigt ersatts av den representativa demokratins former.

Även om den allmänna kombinationen av proportionella val, flerpartisystem och parlamentarism ingalunda är unik utmärker sig Sverige ändå i tre väsentliga avseenden.

Valsystemet kännetecknas numera av en extrem form av proportionalism. Ett parti som klarat fyraprocentsspärren tillförsäkras exakt det antal mandat som motsvarar dess röstetal. Enkammarsystcmet och den treåriga valperioden innebär att opinionsförskjutningar bland väljarna får ett direkt och snabbt genomslag i riksdagens politiska sammansättning.

Partisystemet har i jämförande perspektiv varit ytterst stabilt. Den grundläggande fempartistrukturen har bibehållits sedan statsskickets demokratisering i början av 1920-talet. Först 1988 lyckades ett nytt parti vinna inträde i

riksdagen.

Regeringvrâgan gör också att Sverige måste beskrivas som politiskt relativt atypiskt. Ett enda parti har med två avbrott (semesterregeringen 1936 och de sex borgerliga regeringsåren 1976-1982) innehaft stats-

Medborgarna och politiken

ministerposten under ett drygt halvsekel. Socialdemokratin har emellertid endast under två år (1969-1970) på egen hand bildat majoritets-

regering. Minoritetsregeringar och koalitionsregeringar har dominerat.

Dessa tre aspekter av den representativa demokratin är nu ingalunda oberoende av varandra. Tvärtom hör de inbördes sambanden mellan valsystem, partisystem och regeringsbildning till de mest analyserade och omdiskuterade i den Statsvetenskapliga forskningen. svårigheterna att uttala sig om det politiska livets generella regelbundenheter har här visat sig särskilt stora. Undantagen och avvikelserna är många; varje generalisering måste kringgärdas med stora reservationer. Ändå finns det betydande stöd för den allmänna regel som fortfarande dominerar litteraturen på området. Majoritetsval tenderar att leda till en koncentration till två politiska huvudriktningar. Ett sådant tvåpartisystem är den säkraste grunden för majoritetsparlamentarism. Omvänt gäller att proportionella val tenderar att leda till vilket i sin tur ökar antalet

flerpartisystcm,

möjliga regeringsalternativ; minoritets- och koalitionsregeringar blir här mer frekventa.

Det råder inget tvivel om att hör till den senare av

Sverige typen

politiskt system. Proportionalism, flerpartisystem och minoritetsparlamentarism utmärker dagens svenska demokrati. Att Sverige kommit att få just denna författningspolitiska lösning är emellertid ingalunda självklart. Mot bakgrund av det allmänna sambandet mellan maktpolitik och författningspolitik skulle snarast det motsatta utfallet varit lättare att förklara. Sverige har haft en dominerande riktning, socialdemokratin, vars författningspolitik innefattar kravet på en stark regeringsmakt. Frågan är varför Sverige då inte fått sådana politiska institutioner, t.ex.

majoritetsvalsystem, som befrämjar uppkomsten av stabila majoritetsregeringar.

Svaret är att ingen enda politisk riktning har kunnat sätta sin på

prägel

den konstitutionella utvecklingen. Mer än andra politiska områden har författningsfrågorna kommit att avgöras under kompromisser och ömsesidiga jämkningar mellan flera olika politiska partier.

Övergången från majoritetsval till proportionella val 1907 är ett tydligt exempel på en författningskompromiss med stora konsekvenser. Vänstern ville ha utvidgad rösträtt med bibehållande av majoritetsvalsystemet. Högern fruktade, på goda grunder, att de nya väljargrupperna skulle ge vänstern majoritet inom det stora flertalet valkretsar. För att rädda vad som räddas kunde, föreslog högern ett proportionellt valsystem. Den proportionella valmetoden, skriver en forskare, är förlorarens metod för att få visst skydd mot majoriteten. De konstitutionella sakargumenten kom att spela en underordnad roll för beslutet. Det nya valsättet tillkom i första hand som ett resultat av ”en maktpolitisk dragkamp”.1

Inför valet 1952 modifierades det proportionella valsättet. Bland annat infördes ett kartellförbud, vilket hade den åsyftade effekten att sam-

1. Leif Lewin, Ideologi och strategi: Svensk politik under 100 år, Norstedts,

Stockholm 1984, s. 109.

200 och politiken

Medborgarna

verkan mellan de borgerliga partierna försvårades. Orsaken till att systemet ändrades var av regeringskoalitionen mellan social-

ingåendet

demokraterna och bondeförbundet. Från de båda partiernas synpunkt krävdes ett valsystem som tillförsäkrade bondeförbundet samma proportionella andel utan att partiet behövde bilda kartell med oppositionspartiema samtidigt som socialdemokratin önskade bevara en viss över-

representation?

Det nuvarande valsystemet med en enda kammare, gemensam valdag, exakt proportionalitet och fyraprocentsspärr har sitt ursprung i en författningspolitisk kompromiss 1966. För socialdemokraterna hade uppgörelsen den fördelen att den borgerliga splittringen befrämjades. Sannolikheten för majoriteter riktade mot socialdemokratin skulle minska, samtidigt som antalet koalitionsmöjligheter ökade. Från borgerlig synpunkt innebar det nya systemet att socialdemokraternas överrepresentation försvann. Regeringsväxlingar skulle kunna bli vanligare?

Tillspetsat kan man därför säga att Sveriges nuvarande valsystem tillkommit därför att de olika politiska partierna velat försvaga varandra. Socialdemokraterna har vägletts av en strävan att söndra borgerligheten. De borgerliga partierna önskade få ett slut på den långvariga socialdemokratiska regeringsdominansen.

Resultatet har blivit ett system som ökar den politiska instabiliteten och

som försvårar möjligheterna att bilda starka majoritetsregeringar.

6.2 och koalitionspolitik

Klassmobilisering

Den svenska socialdemokratins politiska dominans har grundats på två strategier. Den ena, klassmobilisering, bygger på en stark organisatorisk

i arbetarklassen. Den andra, koalitionspolitik, förutsätter al-

förankring

lianser med andra sociala grupper och politiska partier. socialdemokratins strategiska problem har inte minst bildats av spänningen mellan dessa tvâ

För socialdemokratin en för arbetarklassen eller

handlingslinjer. politik

för alla medborgare? Att samtidigt maximera stödet inom den egna kämgruppen och samtidigt vinna andra väljargrupper har varit ett många gånger svårlösbart dilemma.

Klassmobiliseringens strategi vilar dels på den svenska arbetarrörelsens höga organisationsgrad, dels på det nära sambandet mellan Landsorganisationen och socialdemokratiska Denna samverkan mellan

partiet.

arbetarrörelsens fackliga och politiska grenar har varit av avgörande betydelse på såväl central som lokal nivå. Landsorganisationens centrala ledning domineras helt av socialdemokrater. Samarbetet mellan de lokala partiorganisationerna och de lokala fackliga avdelningarna, bl.a. mani-

2. Bo Särlvik, Scandinavia, i Vernon Bogdanor & David Butler, red., Democracy

and Elections: Electoral Systems and their Political Consequences, Cambridge

University Press, Cambridge 1983, s. 127. 3. Björn von Sydow, Vägen till enkammarriksdagen: Demokratisk författnings-

politik iSverige 1944-1968, Tiden, Stockholm 1989, s. 283.

Medborgarna och politiken 201

festerad genom kollektivanslutningen, har givit den samlade arbetarrörelsen en stark förankring och mobiliseringsförmåga på arbetsplatsema.

socialdemokratins starka ställning i väljarkåren grundas inte minst på det förhållandet att omkring två tredjedelar av arbetarklassen brukar rösta på partiet. Andelen socialdemokratiskt röstande är särskilt hög bland LO-anslutna arbetare på industriorter. I homogena arbetarfamiljer, där båda makarna har arbetaryrken, och bland arbetare som växt

upp i arbetarhem, har socialdemokratin ett mycket starkt stöd. Den socialdemokratiska väljarkåren kännetecknas av varaktig och stark partilojalitet.

Sverige framstår därmed i jämförande perspektiv som ett typfall på en möjlig strategi för arbetarklassen att vinna politiskt inflytande. Denna kombination av en välorganiserad nära förbindelse

fackföreningsrörelse,

mellan de fackliga och politiska organisationerna och stark väljarförankring har blivit internationellt känd just som den socialdemokratiska

modellenfl

Men socialdemokratins maktställning baseras inte enbart på en facklig och politisk mobilisering av egna krafter. Kompromisser och allianser med andra grupperingar har ofta bildat grund för uppgörelser. En sådan koalitionspolitik har ibland tagit sig uttryck i formella avtal och i parlamentariska beslut, men också i mer indirekta och outtalade överenskommelser.

Krisuppgörelsen 1933 och koalitionsregeringen mellan socialdemokraterna och bondeförbundet 1936-1939 är ett en bred

tidigt exempel på

politisk koalition. Genom ömsesidiga ef tergif ter skapades en bred parlamentarisk grund för aktiva mot den ekonomiska krisen.

åtgärder

Vad som i efterhand kommit att beskrivas som den historiska kompromissen mellan arbete

och kapital är ett uttryck för ett slags indirekt uppgörelse. Som en följd av

industrialiseringen och demokratiseringen framträdde de två huvudklasser som under 1930-talet nådde fram till en underförstådd förståelse. Ett effektivt, näringsliv

väsentligen privatägt,

och en omfattande välfärdsstat av detta

blev den synliga manifcstationen

slags klasskompromiss.

Efterkrigstidens välfärdspolitik kan också ses som uttryck för en bredare klassallians än enbart till arbetarklassens intres-

hänsynstaganden

sen. Den universalistiska innebär

välfärdsprincipen att alla medborgare, inte enbart de sämst ställda, skall komma av de sociala

i åtnjutande förmånerna. Ett av motiven för den generella har varit

välfärdspolitiken

att undvika behovsprövningens av de sämst ställda. Me-

stigmatisering

delklassen kom till följd av universalismens princip att tillsammans med arbetarklassen omfattas av välfärdsprogrammen.

4. Walter Korpi, Den demokratiska klasskampen: Svensk politik i jämförande

perspelaiv, Tiden, Stockholm 1981 . Jfr Theda Skocpol & Edwin Amenta, States

and Social Policies, Annual Review ofSociology, 12, 1986, s. 131-157.

202 Medborgarna och politiken

Denna politiska inriktning gjorde det möjligt för socialdemokratin att vädja till bredare väljarkategorier än LO-kollektivet. Det mer allmänna begreppet löntagare ersatte ”arbetare”. De växande tjänstemannagrupperna blev en viktig väljarreserv.

Efter 1970 har socialdemokraterna i regeringsställning saknat stöd av

Ett eller flera partiers medverkan har därför krävts en riksdagsmajoritet. för att nå parlamentariskt flertal för regeringens förslag. Socialdemokratins politiska maktposition är därmed beroende av möjligheten att erhålla stöd av andra partier.

Även under de borgerliga regeringsåren 1976-1982 kunde socialdemokratin utöva inflytande koalitionspolitik. Regeringskrisen 1978

genom innebar att folkpartiet med socialdemokraternas passiva stöd kunde bilda regering. Skatteuppgörelsen 1981 betydde dels att socialdemokraterna kunde påverka skattepolitikens inriktning, dels att den borgerliga trepartiregeringen föll.

6.2.1 Sveriges politiska asymmetri I historiskt perspektiv framstår både klassmobilisering och koalitionspolitik som betydelsefulla förklaringar till socialdemokratins politiska dominans. gradering. De två

Det torde vara ogörligt att företa en inbördes strategierna har betingat varandra.

Härtill skall läggas betydelsen av den politiska dominansens självförstärkande kraft. Själva det faktum att socialdemokraterna under så

har en svårbedömbar men icke desto lång tid innehaft regeringsmakten mindre påtaglig effekt. Ställningen som närmast statsbärande parti gör att regeringsvana, förtrogenhet med den politiska maktutövningens vardag och närheten till de offentliga institutionerna blir en extra resurs.

Oavsett den relativa betydelsen av olika tänkbara förklaringar kvarstår det förhållandet att svensk inrikespolitik kännetecknats av en grundläggande asymmetri. socialdemokratins styrka blir särskilt stor i kontrast

mot det borgerliga regeringsalternativcts svaghet. Uppdelningen på tre

partier försvårar bildandet av ett alternativ till social-

handlingskraftigt

demokratin. Den borgerliga splittringcn har dessutom en egen inneboende För enskilt framstår det som en

dynamik. varje borgerligt parti

valtaktisk fördel att profilera sig och framträda med sina egna särkrav. Följden blir att det särskiljande betonas det gcmensammas bekostnad.

på

Målet att vinna val kommer därför i konflikt med målet att bilda regering.

Så kan huvuddrag i svensk tecknas. Partisystemet har varit

några politik

stabilt. Valsättet har lett till minskad stabilitet och försvagad

mycket

regeringsmakt. Socialdemokratin har kunnat dominera i kraft av klass-

och koalitionspolitik. Frågan är i vilken utsträckning detta mobilisering politiska system nu håller på att förändras.

Medborgarna och politiken 203

Partisystemets förändringar

I varje översiktsskildring av västeuropas politiska sociologi utmärks Sverige av sin jämförelsevis enkla konlliktstruktur. Många länders politiska landskap sönderkorsas av ett virrvarr av konfliktlinjer. Strider mellan

olika språkgrupper, etniska

minoriteter, religiösa åskådningar och regionala särintressen har givit upphov till motsättningar som varaktigt bestämt dessa länders politiska förhållanden. l det språkligt och kulturellt homogena Sverige har dessa slags faktorer i modem tid haft försumbar betydelse. Det svenska partisystemet har i stället dominerats av en enda typ av motsättning, nämligen den socialekonomiska. Det har varit de stora ekonomiska intressegrupperna som kommit att prägla svensk politik. Den grundläggande strukturen i skandinavisk politik kan fångas med hjälp av en triangel som bildas av hömcn arbete, kapital och jordbruk.5 Schemat återspeglar dels mellan motsättningen land och stad, mellan primär- och dels mellan sekundärnäringar, arbete och kapital, dvs. industrisamhällets fundamentala Det är framför allt dessa

klassmotsättning.

ekonomiska motsättningar som satt sin prägel på svensk 1900-talspolitik. De tre polerna i schemat manifesterar sig genom starka organisationer: lantbrukets fackliga

och kooperativa föreningsrörelse, fackförenings-

rörelsen och De stora koalitioner som in-

arbetsgivarorganisationerna.

gicks under l930-talet, och som fick ett bestämmande inflytande över svenskt samhällsliv, var överenskommelser dels mellan arbete och jordbruk (kohandeln), dcls mellan

arbete och kapital (saltsjöbadsandan).

Även partisystemets struktur kan direkt härledas ur social-

triangelns

ekonomiska kraftfält. De tre polerna representeras av bondeförbundet/ centern, socialdemokratin och Även om vänster-

högern/moderatema.

högerdimensionen är den dominerande i svensk partipolitik kan den andra, vertikala dimensionen stundtals manifesteras i ovanliga partikonstellationer, som till exempel i under 1970-talet.

kämkraftsfrågan

Om man skulle välja någon enda modell för den svenska politikens

sociala förutsättningar

vore det just denna. Men hur relevant är treklassschemat när seklet börjar närma sig sitt slut? För att tolka det svenska partisystemets struktur är modellen fortfarande oumbärlig. Den grundläggande vänster-högerskalan, med en emellanåt uppdykande andra dimension med centern bildar i svensk vid ena ytterpolen, grundmönstret partipolitik. Detta mönster skulle vara obegripligt om man bortsåg från de socialekonomiska konfliktlin som var bestämmande då

jer partisyste-

met danades i början av detta sekel. Men ett partisystem kan vara mer trögföränderligt än den sociala strukturen. Stein Rokkan har gjort den observationen att ett utvecklas

partisystem språngvis snarare än gradvis.

5. Modellen presenteras i Stein Rokkan, Norwayz Numerical Democracy and Corporate Pluralism, i Robert A. Dahl. red., Political Oppositions in Western Democracies, Yale University Press, New Haven 1966, s. 93. Jfr även Henry Valen & Stein Rokkan: Norwayz Conflict Structure and Mass Politics in a European Perspective, i Richard Rose, red.. Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Free Press, New York 1974, s. 332 ff.

Medborgarna och politiken

brukar kristalliseras” vid en brytpunkt, varefter det ”fry- Partisystemet ses och behåller under en lång följd av år. Denna sin grundstruktur Det faktum partisystemets grundläggande tröghet gör sig ännu gällande. att treklasschemat är klart i genkännbart ännu i dagens partimotsättningar kan därför inte omedelbart tas till intäkt för att modellen också är den bästa beskrivningen av dagens sociala struktur. relevans är helt enkelt att beräkna hur Ett mått på treklassmodellens som den täcker. Om en modell uppfattas som en stor del av befolkningen av ett samhälles huvudklasser är det onekligen av visst beskrivning intresse befolkningen som att veta hur stor del av den yrkesverksamma inte passar in i modellens kategorier. Modellen beskriver motsättningarna i primär- och sekundämäringamas samhälle. Det enklaste relevans är därför hur måttet på modellens befolkningen som arbetar inom jordstor andel av den yrkesverksamma bruk och industri. Under de drygt hundra senaste åren har jordbruksminskat Andelen industrisysselsatta kulmibefolkningen kontinuerligt. nerade under 1960-talets första hälft och har därefter minskat. Det samär därför industrins och bemantagna resultatet entydigt: jordbrukets tydelse som minskar successivt.

försörjningskälla

åren 1960-1985 minskade andelen som förvärvsarbetar inom Under jordbruket från 15,7 till 4,8 procent. Industrins andel av de förvärvsarbetande gick ner från 40,3 till 29,9 procent.6 Det betyder att andelen som arbetar inom industri och jordbruk minskade från 56 procent år 1960 till år 1985. endast en tredjedel av den knappt 35 procent Idag arbetar yrkesaktiva befolkningen i de näringar som bildar den för svensk politisk historia fundamentala socialekonomiska konlliktmodellen. Som social bättre in på det tidiga beskrivning passar treklasschemat 1900-talets samhälle med dess arbetsintensiva fabriker och lantbruk än med dess industrirobotar, datorer, skrivbord och offentdagens samhälle

liga vårdinrättningarj

i industrialismens sociala Det svenska partisystemet har sitt ursprung konfliktmönster. i sam-

Frågan är om den genomgripande förskjutningen

inte förr eller senare kommer att få konsekvenser för de hällsstrukturen En internationell statsvetenskaplig unpolitiska partiernas förankring. har redan konstaterat att de strukturerna

dersökning gamla politiska

De traditionella banden mellan olika tenderar att förlora i betydelse. och de är i färd med att försvagas. Nya

grupplojaliteter politiska partierna

intressen och identiteter utvecklas oberoende av och utanför de politiska

6. Statistisk årsbok 1987, s. 178. 7. Ett försök att utveckla ett flerdimcnsionellt klassbegrepp redovisas i Olof Petersson, Anders Westholm & Göran Blomberg, Medborgarnas mala. Carlssons. Stockholm 1989, s. 164 ff.

Medbargarna och politiken

partierna. Vad som i själva verket framstår som mest överraskande är inte att det pågår en förändring utan att den går såpass långsamtg

Det finns klara belägg för att en motsvarande förändring nu äger rum också i Sverige. Den politiska instabiliteten tilltar. Andelen partibytare visar en ökande tendens. Partiidentifikationen försvagas. Valrörelsernas betydelse stiger; väl jarna fattar sitt definitiva röstningsbeslut allt kortare tid före ökar. Misstroendet

valdagen. Röstsplittringen mot partier och

politiker växer.9

Ehuru sambandet mellan

yrkestillhörighet och röstning i internationell jämförelse fortfarande

är starkt, är det ändå fullt tydligt att den traditionella klassröstningen i under de senaste trettio

Sverige åren försvagats. En viktig förklaring till det minskade sambandet mellan

klass och partival står att finna i som

generationsförândringar. Yngre generationer

träder in i valmanskåren som sina

har inte samma starka partilojaliteter föräldrar. Undantagen från gamla mönster blir fler och fler.

följaktligen

Den försvagade innebär inte endast att fler arbetare

klassröstningen

röstar borgerligt; den ökande andelen socialdemokrater

och vpk-väljare inom medelklassen är ett lika betydelsefullt fenomen.

Den fortgående sociala konsekvenser för

omgruppcringen får givetvis partiernas inbördes styrkeförhållanden. Det minskande antalet industriarbetare missgynnar socialdemokratin. Å andra sidan

har jordbrukarbefolkningens tillbakagång inneburit en förlust för de parti-

borgerliga

erna i allmänhet och centerpartiet i synnerhet.

Den stigande andelen tjänstemän inom medelklassen har gynnat socialdemokraterna

och vpk.

De försök som gjorts att bedöma de partipolitiska nettoeffekterna av de

sociala strukturförändringama

har inte givit något helt entydigt resultat. Det förefaller ändå som om den yrkesmässiga omgruppcringen i huvudsak varit till socialdemokraternas och vpkzs nackdel. Denna effekt har emellertid kompenserats av det förändrade

röstningsbeteendet inom yrkesgrupperna. Tjänstemännens minskande benägenhet att rösta borgerligt har givit socialdemokraterna och vpk en röstmässig fördel som hittills kompenserat av den minskande arbe-

de negativa konsekvenserna

tarklassen.”

Utvecklingen har därmed betingats av en kombination av sociala och politiska faktorer. Även om nettocffekten storlek varit

på partiernas måttlig har den förändrade klassröstningen fått en indirekt

betydelsefull

betydelse. Långsiktiga och stabila lojaliteter ersätts av mer kortsiktiga

8. Hans Daalder & Peter Mair, Western European Party Systems: Continuity and

Change, Sage, London 1983, s. 424. 9. Mikael Gilljam & Sören Holmberg, Rött Blått Grönt: En bok om 1988 års

riksdagsval, Bonniers, Stockholm 1990. 10. Holmberg & Gilljam 1987, s. 183 ff; Maria Oskarsson, Klassrösming på

reträtt, iGilljam & Holmberg 1990, s. 216 ff.

206 Medborgarna och politiken

Tabell 6.1 Partilojalitet bland LO-medlemmar, efter ålder och region

LO- Parti Summa medlemmar Vpk S C Fp M Övr procent

K-Sverige 10 58 › 1 14 ll 6 100 Yngre Äldre 5 65 4 6 16 4 100

M-Sverige 4 61 11 8 ll 5 100 Yngre Äldre 0 74 ll 4 4 7 100

B-Sverige 3 74 5 6 4 7 100 Yngre Äldre 2 78 10 l l 7 100

hösten 1987. l bearbet- Data från maktutredningens medborgarundersökning LO-medlemmar. Åldersgränsen mellan ningen ingår endast förvärvsarbetande yngre och äldre har satts vid 40 år. i Norrland (utom Umeå-regionen och B-Sverige utgörs av 122 kommuner Östersund), Bergslagen (utom Karlstad och Örebro) samt sydöstra Sverige (utom M-Sverige, förs 109 kommuner i Växjö och Alvesta). Till en mellangrupp, mellersta och södra Sverige. K-Sverige utgörs av 53 kommuner i och kring storstäder och universitetsorter.

och tillfälliga förbindelser mellan väljare och partier. Marginalväljarna blir fler, kämgruppema minskar. Sambandet mellan LO och socialdemokratiska partiet är fortfarande relativt starkt på Under 1980-talet har mellan 65 och 70

väljarnivå.

av LO:s medlemmar röstat på socialdemokraterna.” I maktprocent 1987 uppgav 68 procent av LO-

utredningens medborgarundersökning

medlemmarna socialdemokraterna som sitt bästa parti. Men det finns stora variationer inom LO-kollektivet. Två faktorer är av särskild betydelse i diskussionen om samhällets strukturförändringar. Den

långsiktiga

ena är generation. Den andra är region. För att fånga de stora geografiska skillnaderna kan landet indelas i tre Till bas-Sverige räknas

regioner.”

områden som domineras av produktion knuten till skog, malm och andra naturresurser. bildas av ett antal kommuner i mellersta och M-Svcrige södra Sverige. Den tredje kategorin, K-Sverige består av tillväxtområden som karaktäriseras kommunikation och kultur. Av av kunskapsyrken, tabell 6.1 framgår hur generation och region gör att LO-kollektivet framstår som politiskt relativt heterogent. socialdemokratins starkaste stöd finns bland äldre LO-medlemmar i bas-Sverige. 1 denna grupp sympatiscrade 1987 78 procent med social-

1 l. Räknat i procent av de röstande. Se Holmberg & Gilljam 1987, s. 188 samt Sören Holmberg & Gilljarn, Miljövalct 1988, i/lllmänna valen 1988, 3, SCB 1990. s. 126. 12. Se SOU 1989:68.

Medborgarna och politiken 207

demokraterna. Förutom en mindre grupp centerpartister har de övriga partierna här nästan inga anhängare. Motpolen bland LO-medlemmarna

utgörs av yngre i kunskaps-Svcrigc. Även i denna kategori är socialdemokraterna visserligen i majoritet, men det finns här en betydande

politisk spridning. En fjärdedel av dessa LO-medlemmar gav vid undersökningstillfället sitt stöd åt folkpartiet eller moderata samlingspartiet. Tre faktorer betingar således socialdemokratins

väl jarförankring: LO-

medlemskap, generation och region. I den mån de samhälls-

långsiktiga

förändringarna sammanhänger med dessa tre faktorer är det således

sannolikt att de får konsekvenser för de partipolitiska styrkeförhållandena. allmänna

Strukturförändringarnas riktning kan därmed bestämmas.

Om de observerade åldersskillnaderna är uttryck för en generations-

förändring innebär

utvecklingen, under i övrigt lika omständigheter, att LO-medlemmarnas stöd för socialdemokratiska partiet försvagas. Den andra faktorn av betydelse är region. Om utvecklingen innebär att K-

Sverige ökar på B-Sveriges bekostnad

blir följden även av denna förändring att socialdemokratins

väljarförankring försvagas. Om LO som orga-

nisation dessutom minskar i storlek tillkommer här en tredje faktor med negativa konsekvenser för socialdemokratin. Alla dessa tre förändringsfaktorer pekar sålunda i samma

riktning.

Resultaten från

maktutredningens Katrineholmsundersökning (kapitel 1)

förstärker ytterligare bilden. socialdemokratins traditionella kärnområden eroderar sakta men säkert.

Utvecklingen sedan mitten av 1950-talet visar att en sådan

visserligen

strukturell motvind mer än väl kan

kompenseras av politiska framgångar inom nya väljargrupper. Betydelsen av de sociala långsiktiga förändring-

arna skall ändå inte undcrskattas. De innebär att ett parti med vikande stöd undan för undan måste göra nya inbrytningar bara för att kunna

bibehålla sin tidigare nivå. Erfarenheten visar också att nytillkomna väljare sällan omedelbart blir permanenta, stabila anhängare. På längre sikt innebär utvecklingen från partiernas synpunkt att gamla säkra väljare

ersätts av nya osäkra.

Svårighetema att göra partipolitiska prognoser ökar dänned. Det går inte att på grundval av befintligt underlag dra slutsatsen att det ena eller

andra partiet är dömt” att öka eller minska. Däremot innebär den sociala

omstruktureringen och den mer fragmenterade klasstrukturen

att utrymmet för förändringar ökar. Den ökade rörligheten betyder att

svängning-

arna i valresultaten blir större och att nya partier och politiska rörelser får lättare att etablera

sig.

Den allmänna historiska

rörelserikmingen är sålunda otvetydig. Parti-

systemet i liksom i Sverige, många andra europeiska länder, härstammar

från industrialismens

genombrottstid. Det är den sociala konfliktstruktur som präglade övergången mellan jordbrukssamhälle och industrisamhälle

som

”djupfrysts

och bevarats i dagens partisystem. Men upptiningen av

208 Medborgarna och politiken

har redan hunnit sociala förde frusna strukturerna långt. Partisystemets stabil än för några årtionden sedan. ankring är idag mindre i den nuvarande utveckling- Frågan är vilken typ av system som ligger för prognoser bristens förlängning. Teoriema är många och underlaget

falligt. Facklitteraturen på området uppvisar ingen samstämmighet.

på att avdramatisera förändrings- En linje i debatten har snarast gått ut kunnat vidmakthålla sin ställprocessema. Det faktum att dagens partier

och genomgripande samhällsomvandling ning under en såpass långvarig Dagens partier är inte är ett belägg för en stor anpassningsförmåga. desamma som Partierna är benägna att ompröva gamla

grundartidens.

Visserligen ståndpunkter och att fånga upp nya krav och strömningar. innebär denna stora flexibilitet att partiernas traditionella ideologiska

profil blir mer svårigenkännlig, men förmågan att fånga upp och formu-

väljarintressen hela tiden kan mobiliseras. lera nya frågor gör att nya och sociala kommer med Sambandet mellan partisystem skiljelinjer I historiskt-sociologiskt perspektiv blir det denna utveckling att uttunnas. därför snarast kommer att äga rum. en fråga om när nästa brytpunkt

denna teori kommer historien att utgöras av en serie brott eller Enligt Dessa kännetecknas av att aktuella sociala konflikter tar sig

epokskiften.

uttryck. En epok inleds med en sådan social omgruppering

nya politiska

används termen vilken sedan (i den engelska litteraturen realignment),

sin fram till nästa historiska sätter prägel på det politiska systemet

brytpunkt.

snarast vara vilken som blir nästa Frågan skulle i detta perspektiv har framförts. Blir det tjänstesektorn, omgruppering. Många hypoteser postmaterialismen, tillväxtens boningar, den gröna vågen, informations-

eller den offentliga sektorn som blir samhället, det kulturella kapitalet Ännu så länge finns det betydligt

basen för nya politiska grupperingar?

fler gissningar än faktiska belägg. till ett i Denna svårighet att finna tecken på något embryo partisystem

vardande kommit att ifrågasättas. I själva verket är gör att hela teorin än dess allmänna teoretiska formuteorins faktabas betydligt snävare bara enstaka som observerats:

lering. Det är egentligen omgrupperingar

i Förenta Staterna i samband i Europa vanligen vid 1920-talets början,

med trettiotalskrisens New Deal-allians. I inget fall rör det sig om uppav istider och Kanrepade brott, av långa sekvenser upptiningsperioder. Det är därför snarare ske kommer det över huvud taget inget nytt brott? Tanken dealignment än realignment som ställs i fokus för diskussionen.

är att den nu att avlösas av någon ny

pågående upptinln gen inte kommer

Kanske var det inte endast den nu aktuella partistrukturen

frysperiod.

med traditionella partier som var utan rent av hela företeelsen politiska

ett barn av industrialismen och det parlamentariska genombrottet?

Medborgarna och politiken 209

6.4¶En klyfta mellan medborgare och politik?

Sjunkande valdeltagande. Växande misstroende mot partier och politiker. Försvagad partiidentifikation. Kristecknen och varningssignalerna har kommit allt tätare. Hur fungerar egentligen den politiska demokratin?

Intervjuundersökningar har visat att väljarnas förtroende för partier och politiker har minskat sedan slutet av 1960-talet.” Misstroendet är dock inte endast koncentrerat till de offentliga institutionerna. Domstolarna och riksdagen åtnjuter jämförelsevis stort förtroende. De privata storföretagen har däremot inte större förtroendekapital än de politiska partiema.” Det har snarast varit fråga om en allmänt sjunkande auktoritet för samhällets etablerade institutioner.

Det har legat nära till hands att dra slutsatsen att medborgarna vänder sig bort från politiken. Efter det aktivistiska sextiotalet, sägs det ofta, följde en era av individualism och bristande samhällsengagemang.

Många av slutsatserna i denna riktning har emellertid grundats på obefintligt eller osystematiskt faktaunderlag. Maktutredningen har genom sin medborgarundersökning sökt pröva hållbarheten hos dessa hypoteser.

För det första visar det sig att politiskt misstroende eller känsla av politiskt främlingskap inte är något entydigt fenomen. Känslan av att kunna påverka politiken består i själva verket av två separata dimensioner. Tilltron till det politiska systemets sätt att fungera är sak.

en

Förtroendet för den egna förmågan att kunna påverka är en annan. Svagt förtroende för det systemet kan väl förenas med eget

politiska mycket politiskt självförtroende. Ökat politiskt misstroende behöver inte innebära minskat medborgarengagemang.

Till yttermera visso är inte heller politiskt engagemang något enhetligt fenomen. Medborgarnas politiska deltagande har kartlagts genom ett antal intervjufrågor. För att möjliggöra jämförelser med äldre undersökningar har en del frågeformuleringar bibehållits oförändrade. Strävan har varit att innefatta ett brett spektrum av olika deltagandetyper. Frågor och svarsfördelningar framgår av tabell 6.2.

Det är inte mer än en liten andel av medborgarna som till vardags är politiskt aktiva. Andelen som uppger sig vara medlem i något politiskt parti eller politisk sammanslutning är 15 procent. Andelen som är eller varit ”politiker”, i den meningen att de innehar eller någon gång innehaft ett förtroendeuppdrag i kommun, landsting eller riksdag uppgår till 6 procent. Andelen som vid intervjutillfállet hade ett sådant förtroendeuppdrag var 2 procent. En tiondel har det senaste året varit på något

13. Gilljam & Holmberg 1990, s. 114. 14. Petersson, Westholm & Blomberg 1989. s. 276. 15. För en redogörelse för undersökningens uppläggning, genomförande och resul-

tat, se Petersson, Westholm & Blomberg 1989 samt Göran Blomberg, Olof

Petersson & Anders Westholm, Medborgarundersökningen: Råtabeller. Makt-

uuredningen 1989.

210 Medborgarna och politiken

Tabell 6.2 Politiskt deltagande

Procentuell

andel

Varit på politiskt möte eller politisk sammankomst under senaste året 10 Har eller haft förtroendeuppdrag inom kommun, landsting eller kommun 6 Antal politiska aktiviteter utöver röstning:

politiskt möte eller sammankomst. Politiskt deltagande i denna mening berör endast ett litet mindretal av befolkningen.

Vidgas innebörden av politiskt deltagande också till andra former än de rent partipolitiska stiger andelen aktiva.

Runt 30 procent har någon gång deltagit i en demonstration, 40 procent har talat vid något föreningsmöte, 20 procent har medverkat i någon tidning eller tidskrift. Men fortfarande berör dessa deltagandeformer endast mindre än hälften av

befolkningen.

Medborgarundersökningen innehöll dessutom ett något annorlunda mätinstrument för att utröna hur stor del av befolkningen som under ett år på något sätt engagerat sig för att påverka samhället. Frågan gällde om man under det senaste året gjort något för att söka åstadkomma förbättringar eller motverka försämringar i något avseende som inte enbart rör den egna personen eller egna familjen. Svaren visar dels sättet att påverka, dels vilken eller vilka frågor som saken gällde.”

De vanligaste aktiviteterna är att bidra ekonomiskt eller att samla in pengar och att skriva under namninsamling. Därnäst följer kontakt med

16. Se närmare Petersson, Westholm & Blomberg 1989, s. 95 ff.

och 211

Medborgarna politiken

tjänsteman i stat eller kommun, kontakt med förening eller organisation samt bojkottaktion.

När det sedan gäller vilka frågor som aktiviteterna handlat om är de vanligaste sådana som rör förhållanden i andra länder. Det är ingalunda så att de problem som människor främst engagerar sig i är de mest näraliggande i geografisk mening. De internationella frågorna kom på första platsen av 15 olika ämnesområden.

Andelen som gjort åtminstone någon sak är 69 procent. Drygt två tredjedelar av befolkningen tar under ett år minst ett initiativ för att

på

något sätt påverka samhället.

Detta konstaterande leder in på frågan om hur de olika aktiviteterna sinsemellan hänger samman. Är deltagandet kumulativt eller komplementärt? Är det en liten minoritet som är starkt aktiv eller är det en majoritet som är mer svalt engagerad? En statistisk dimensionsanalys kastar ett avslöjande ljus över datamaterialet.” Huvudresultatet redovisas i tabell 6.3. Mönstret är intressant i flera avseenden. Det politiska deltagandet kan inte enkelt sammanfattas med hjälp av en enda skala. Flera från varandra skilda aktivitetsmodeller utkristalliserar sig.”

Den grupp frågor som bildar den första dimensionen har som gemensam nämnare att de mäter medborgarnas olika kontakter.

Det rör sig om kontakter med tjänstemän, politiker, organisationer, massmedia och rättsliga instanser. Vad denna dimension främst mäter är graden av initiativ, förmågan att göra sin röst hörd. Det är här fråga om kommunikativ kompetens. De personer som ofta ringer, skriver och begär ordet får höga värden på denna dimension.

Den andra dimensionen mäter partiaktiviteter. De frågor som sammanhänger med dimension är sådana som avser medlemskap i parti, partiarbete, deltagande i politiska möten och förtroendeuppdrag. Den trägne

värden. partiarbetaren ges här höga

Dimension nummer tre handlar om olika former av politiska manifestationer. Det behöver inte alltid röra sig om verbaliserade opinionsyttringar. Det handlar framför allt om dem som engagerat sig i bojkottaktioner, skrivit under namninsamlingar, givit ekonomiska bidrag och

burit något kampanjmärke.

Den fjärde dimensionen bildas huvudsakligen av tre aktiviteter: strejk, olaglig protest och annan demonstration än de etablerade första majtågen. Det som förenar dessa typer av deltagande är att det rör sig om en mer militant typ av protest.

Som en femte och sista dimension urskiljs röstning som en aktivitet av speciell karaktär. Valdeltagande faller inte in under någon av de fyra andra dimensionerna.

17. Se närmare Petersson. Westholm & Blomberg 1989, s. 97 ff. 18. Mönstret har stora likheter med motsvarande undersökningar i andra länder. Jfr

Sidney Verba, Norman H. Nie & J ae-On Kim, Participation and Political Equality: A Seven-Nation Comparison, Cambridge University Press, 1978.

212 Medborgarna och politiken

Tabell 6.3 Det politiska deltagandets dimensioner

Dimension 1 : Kontakter Kontaktat tjänsteman i stat eller kommun Kontaktat, medverkat i massmedia Talat inför ett möte i förening eller organisation Kontaktat förening eller organisation Skrivit insändare eller artikel Kontaktat politiker Arbetat i annan organisation Kontaktat advokat eller rättslig instans

Dimension 2: Partiaktivitet Medlem i politiskt parti eller politisk sarrunanslutning Arbetat i politiskt parti Varit på politiskt möte eller sammankomst Har offentligt förtroendeuppdrag

Dimension 3 . Manifestationer Bojkottat, till exempel vissa varor Skrivit under namninsamling Bidragit ekonomiskt, samlat in pengar Burit eller satt upp kampanjmärke Deltagit i offentlig demonstration Arbetat i aktionsgrupp

Dimension 4: Protester Deltagit i strejk Deltagit i olaglig protestaktivitet Deltagit i demonstration, annan än 1 maj

Dimension 5 . Röstning Valdeltagande 1985

Det skall också tilläggas att ordningsföljdcn mellan dimensionerna inte skall dimensionernas rela-

tilläggas någon större betydelse. Ordningen, tiva tyngd, bestäms i av urvalet av intervjufrågor. Parallella

praktiken

analyser av liknande data från andra undersökningar tyder emellertid på att det allmänna mönstret förblir relativt stabilt, oberoende av smärre förändringar i urvalet av indikatorer på politiskt deltagande.

6.4.1 Förändringar i politiskt deltagande

Frågan huruvida det politiska deltagandet i Sverige ökar eller minskar låter sig inte entydigt besvaras. Det visar sig nämligen att utvecklingen är olikartad för de skilda dimensionerna av politiskt deltagande. Slutsatsema om det politiska deltagandets förändringar kan baseras på ett systematiskt dataunderlag. De mätningar som gjorts inom ramen för medborgarundersökningen har lagts upp så att de skall vara direkt jämförbara med de

Medborgarna och politiken 213

Tabell 6.4 Politiskt deltagande och administrativ kompetens 1968-1987

Procentuell andel 1968 1974 1981 1987

Skrivit insändare eller artikel till tidning eller tidskrift 10,0 11,4 16,0 20,4

Talat inför möteiförening eller organisation 24,1 27,4 32,4 40,5

Deltagitioffentlig demonstration 14,1 16,5 23,4 30,0

Medlem i politiskt parti eller politisk sammanslutning 12,7 13,7 13,9 14,8 Varit på politiskt möte eller politisk sammankomst senaste året 13,5 14,7 13,8 10,6

Har förtroendeuppdrag i politisk förening eller organisation 2,2 2,6 3,1 2,3

Administrativ kompetens

Kan själv författa skrivelse och överklaga myndighets beslut 45,1 54,6 63,5 68,5

Kan inte själv författa skrivelse men känner någon som kan ge hjälp 36,9 31,7 27,2 21,8 Kan inte själv författa skrivelse och känner ingen som kan ge hjälp 18,0 13,7 9,3 9,7 Summa procent 100,0 100,0 100,0 100,0

Data för 1968-1981 baseras på levnadsnivåundersökningarna. Data för 1987 baseras på maktutredningens medborgarundersökning.

levnadsnivåundersökningar som påbörjades 1968, med förnyade måt-

ningar 1974 och 1981.19 Förändringarna mellan 1968 och 1987 framgår av tabell 6.4.

Det slag av politiskt deltagande som innebär olika former av individuell opinionsbildning, kontakter och manifestationer visar en starkt ökande tendens. Den andel av befolkningen som avgivit någon form av

skriftlig opinionsyttring i media fördubbladcs under perioden. Även an-

delen personer som någon gång talat inför ett möte har i det närmaste blivit dubbelt så stor. Samma tendens kan noteras för kollektiva opinions-

19. Se Robert Eriksson & Rune Åberg, Välfärd t förändring, Prisma, Stockholm

1984. Åldersgränsemaför levnadsnivåundersölcningarnas urval är inte exakt

dcsarmna som för medborganindersökningens. För att uppnå jämförbarhet be-

gränsar sig därför bearbemingarna här till personer som under det år respektive

undersökning genomfördes uppnådde en ålder mellan 16 och 76 år.

214 Medborgarna och politiken

yttringar i form av demonstrationer. Andelen

offentliga som deltagit i någon offentlig demonstration ökade från 14 procent 1968 till 30 procent 1987.

Hypotesen att medborgarna rent allmänt blir mindre politiskt aktiva får sålunda inget stöd i dessa data. Tvärtom är det fråga om en mycket påtaglig ökning av medborgarnas samhällsengagemang. Inte heller teorier om det politiska deltagandets konjunkturberoende får något stöd. Med demonstrationsdeltagandet som utgångspunkt visar sig det politiska klimatet i själva verket vara väsentligt hetare under det stillsamma åttiotalet än under det stormiga sextiotalet. De tendenser som faktiskt kan observeras är uttryck för en långsiktig förändringsprocess snarare än för kortsiktiga modevågor.

Men inte alla uttryck för politiskt deltagande visar en ökande tendens. Ett viktigt undantag gäller engagemanget i de partierna. Mön-

politiska

stret kännetecknas här av stagnation. Det finns ingen

entydigt sjunkande

trend, men heller ingen klar tendens till ökning. Visserligen stiger andelen partimedlemmar svagt under hela perioden. Men samtidigt vänder kurvan för mötesaktivitet nedåt från 1974 och andelen innehavare av förtroendeuppdrag minskar från 1981. Partierna blir i någon mån större, men deras medlemmar mindre aktiva.

Det är ett faktum att det politiska deltagande som är anknutet till den representativa demokratins institutioner visar en stagnerande tendens. Detta förhållande gör det emellertid ingalunda berättigat att dra slutsatsen att medborgarnas allmänna engagemang minskar. Andra former för politiskt deltagande, särskilt sådana som har att göra med individuell opinionsbildning, visar tvärtom en starkt ökande tendens. lntervjuundersökningarna innehöll också en fråga om medborgarnas subjektiva bedömning av sin förmåga att hävda sig gentemot statliga och andra myndigheter. Frågan handlar om ett i den svenska förvaltningsrätten centralt moment, nämligen förmågan att författa en skrivelse i syfte att överklaga en myndighets beslut. Undersökningarna visar att det under de två årtiondena ägt rum en markant förändring (tabell 6.4).

År 1968 var det ännu en majoritet, 55 procent, som inte själv ansåg sig kunna överklaga ett felaktigt myndighetsbeslut. Tjugo år senare är siffran nere i 32 procent. Medborgarnas självförtroende i kontakten med myndighetema har således stärkts väsentligt. En allt större del anser sig ha möjligheter att själva hävda sin rätt.

Genom att analysera i vilken mån förändringsprocessema skiljer sig mellan olika befolkningsgrupper kan de observerade tendensema få en förklarande belysning. Skillnader avseende yrke, utbildning, ålder och kön visar sig ha särskild betydelse.”

För administrativ kompetens, massmediedeltagande, framträdanden inför möten och demonstrationsdeltagande kan en klar ökning konstateras. Denna ökning beror till stor del på att utbildningsnivån höjts. Det

20. Se närmare Petersson, Westholm & Blomberg. kap. 10.

Medbørgarna och politiken

faktum att utbildningsmöjligheterna i sin tur är starkt knutna till generationstillhörighet gör att utvecklingen i hög grad blir generationsbetingad. Äldre generationer med svagare att individuellt

förmåga göra sig gällande ersätts av yngre, resursstarkare generationer.

Detta faktum innebär emellertid inte att åldersskillnaderna i befolkningen ökar. De äldres lägre utbildningsnivå kompenseras delvis av livscykeleffekter som verkar i motsatt riktning. För enskilda generationer fortsätter kompetens- och aktivitetsnivån att stiga ganska långt upp i åldrarna. Som helhet följer utvecklingen ett jämnt stigande mönster. Ålderskurvan förskjuts gradvis uppåt utseende

men dess principiella förblir detsamma.

I likhet med administrativ kompetens och individuell opinionsbildning (skrivit till tidning och talat inför möte) uppvisade demonstrationsdeltagandet en kraftig ökning under hela perioden. Men i andra avseenden är situationen helt annorlunda. sociala sam-

Demonstrationsdeltagandets

mansättning genomgick en remarkabel omvälvning. Den typiska demonstrant som framtonade ur 1968 var snarare man än

undersökningen

kvinna, snarare arbetare än tjänsteman, snarare än

lågutbildad högutbil-

dad och snarare äldre än yngre. Tjugo år senare har bilden förändrats i samtliga avseenden. Den typiska demonstranten av årgång 1987 är en ung, högutbildad kvinna med tjänstemannayrke.

Aktiviteten inom de politiska partierna utmärker sig i huvudsak genom bristen på förändring. I många andra avseenden ökar aktiviteten. Denna allmänna tendens har dock gått de politiska partierna förbi. Partiväsendets ställning framstår därmed som relativt sett inte bara som

försvagat,

en bland flera former för politiskt deltagande utan också som ett bland flera sätt på vilket människor kan välja att disponera sin fritid.

Att yngre människor väljer andra former av engagemang än aktivitet i politiska partier är nu inte något helt nytt; också i 1968 års undersökning kunde samma fenomen konstateras. Den största under den

förändringen

gångna tjugoårsperioden har inträffat högre upp i åldrarna. Aktiviteten i åldrarna runt 40-50 år minskar systematiskt

under perioden. De medelålders växer inte in i partierna i samma raska takt som De äldre

tidigare.

stannar kvar i tjänst. Två tolkningar kan tänkas. Den ena är att de gamla vägrar att släppa rodret. De medelålders ges inte tillfälle att ta över i tid. Den andra är att den äldre generationen stannar kvar av tvång snarare än av maktbegär. De som borde stå redo att ta över stafettpinnen har skaffat sig annat att göra. Vilken tolkning som än är den rätta är det emellertid ett faktum att partiväsendets medlemsbas

inte längre förnyas som tidigare.

6.4.2 Ökar eller minskar den politiska jämlikheten?

Politiskt engagemang tycks vara en övervägande I

manlig angelägenhet.

en stor internationell undersökning av politiskt deltagande fann man att det överallt fanns en koppling mellan aktivitet. I alla

kön och politisk

216 Medborgarna och politiken

länder var män mer aktiva än kvinnor.” Stämmer denna bild på Sverige av idag? Både ja och nej. Det råder inget tvivel om att männen i vissa avseenden är mer aktiva. Men det finns också områden där förhållandena är de rakt omvända. Det finns former av medborgarengagemang där kvinnor är mer aktiva än män.” De områden där männen är mer aktiva än kvinnorna handlar om arbetslivet, partipolitik i snäv mening, förmågan att hävda sig gentemot offentliga myndigheter samt kontakter och initiativ.

Kvinnornas större engagemang jämfört med männen är särskilt påtagligt i föräldrarollen, både när det gäller förskolebarn och barn i skolåldern. Männen är mer passiva när det gäller samtal med den som har hand om barnpassningen, samtal med andra föräldrar på barndaghemmet, deltagande i aktiviteter tillsammans med andra föräldrar samt förtroendeuppdrag i samband med barntillsynen. Männen uppvisar lägre deltagande även när det gäller skolbarnen: varit på föräldramöte eller kvartssamtal, varit i kontakt med lärarna eller skolledningen, varit i kontakt med hem- och skolaföreningen samt pratat med andra föräldrar om barnens skolgång. Klassmammorna är fler än klasspapporna.

Men kvinnornas starkare engagemang är inte endast begränsat till den rena föräldrarollen eller rollen som patient eller anhörig. Även det politiska deltagandet hör, i vissa avseenden, hemma bland de mer ”kvinnliga deltagandeformema. Det visar sig att uppdelningen i flera dimensioner här är till stor hjälp. Ett sammanfattande mått på politiskt deltagande i allmänhet är ett alltför grovt instrument. De för kvinnorna särpräglade skulle försvinna i ett totalindex. Den

deltagandeformema

politiska aktiviteten kan ta sig många olika uttryck (se även kapitel 3).

Som tidigare påvisats kan det politiska deltagandet delas upp i fem olika dimensioner. Två av dessa karaktäriseras av att männen är mer aktiva, två av att kvinnorna har högre aktivitet. En, röstning, är könsneutral. Det finns signifikanta skillnader

inte längre några statistiskt mellan män och kvinnor när det gäller valdeltagande. Andra källor pekar på att kvinnorna till och med har något lite högre valdeltagande; det var vid mitten av 1970-talet som kvinnorna hann i kapp männens röstnings-

aktivitet.”

De två aspekter av det politiska deltagandet som uppvisar en högre

för männen är kontakter respektive partiaktiviteter. Det aktivitetsgrad

förekommer oftare bland männen att man försöker påverka genom att ta kontakt med tjänstemän i stat och kommun, med politiker och organisationer, genom att medverka i massmedia eller tala inför ett möte. Det är också bland männen att vara medlem i ett politiskt parti, gå

vanligare

21. Verba, Nie & Kim 1978, s. 234. 22. Se Medborgarnas mala, 1989, kap 6. 23. Se Allmänna valen 1985, 3, Sveriges officiella statistik, statistiska centralbyrån.

Stockholm 1987, tabell 3.1 och motsvarande undersökningar vid föregående val.

I städerna gick kvinnoma förbi männen ännu tidigare. I Göteborg passerade

kvinnornas röstfrekvens märmens 1960. Se Sven-Ulrik Palme. Vid valuman

och i riksdagen under femtio år. i Kvinnors röst och rätt, Allmärma Förlaget.

Stockholm 1969, s. 46.

Medborgarna och politiken

på politiska möten och ha offentliga förtroendeuppdrag. Männen har sålunda ett överläge när det gäller de mer traditionella kanalerna för politiskt inflytande.

De två dimensioner i vilka kvinnorna är mer aktiva än männen handlar om manifestationer respektive protester. Det är fler kvinnor än män som engagerat sig i bojkottaktioner, namninsamlingar, penninginsamlingar, demonstrationer och aktionsgrupper. Kampanj- och rockmärken återfinns oftare på kvinnor än på män. Det är visserligen endast ett litet fåtal som engagerat sig i mer militanta protester. Sambanden är därför statistiskt sett svaga och inte alltid signifikanta. Men den allmänna tendensen är genomgående. Kvinnorna är djärvare än männen när det gäller strejker, olagliga protestaktivitetcr och andra demonstrationer än första maj-tåg.

Frågan är nu i vilken mån detta är ett nytt fenomen. Förändras kvinnors politiska deltagande i annan takt än blwt männen? Jäm-

förändringen

förelsen med de tidigare genomförda intervjuundersökningarna visar entydigt att skillnaderna mellan män och kvinnor i detta avseende minskar. Det kan noteras att könsskillnadema minskar även när det gäller partiaktivitet.

Särskilt starkt markerad är kvinnornas frammarsch som demonstrationsdeltagare. I 1968 års undersökning uppgick det kvinnliga demonstrationsdeltagandet till blott 41 procent av männens nivå. Tjugo år senare är kvinnorna inte bara ikapp utan också förbi. Det är denna rekordartat snabba förändring som bakom det observerade för-

ligger

hållandet att kvinnor i detta avseende numera är mer aktiva än män.

Demonstrationsdeltagande är inte det enda område där den kvinnliga

ökningen är större än den manliga. Samma sak gäller för administrativ kompetens och individuell Bland män förklarar ut-

opinionsbildning.

bildning i stort sett hela förändringen under perioden. Bland kvinnor sker en väsentligt större än vad som skulle förväntas enbart med

ökning

utgångspunkt från den stigande utbildningsnivån.

6.4.3¶Utbildningens betydelse

En av de mest väsentliga frågorna kring den moderna välfärdsstatens utveckling gäller utbildningens konsekvenser. Frågan har flera sidor. En av dessa gäller effekterna av den stigande utbildningsnivån. Bidrar ökad utbildning till att höja den medborgerliga kompetens- och aktivitetsnivån

i befolkningen?

Svaret år ingalunda självklart. Det finns nämligen två helt olika teoretiska perspektiv effekter.

på utbildningens

Det ena uppfattar skillnader mellan olika utbildningsgrupper såsom ett resultat av utbildning utrustar individen med en

i sig. Hög utbildning uppsättning resurser i form av motivation, kunskaper och färdigheter. Ju högre utbildning desto högre resursnivå. Enligt denna modell borde en ökad utbildningsnivå i samhället som helhet leda till ökad aktivitet och

kompetens på de områden där utbildningsskillnader tidigare visat sig.

218 Medborgarna och politiken

Det andra perspektivet ser utbildning huvudsakligen som en fråga om legitimering, stratifiering och selektion. Personer som, i jämförelse med andra, har hög utbildning har större chans att skaffa sig de positioner, knyta de kontakter och inta de sociala roller som i förlängningen medför kunskap och aktivitet. Utifrån detta perspektiv behöver en ökad utbildningsnivå inte alls leda till någon förändring. Utbildning blir till ett nollsummespel. Det är bara fördelningen av en given uppsättning sociala och politiska roller det handlar om.

Resultaten från denna undersökning ger främst stöd för den första av de två tolkningarna. Men utbildningsnivåns höjning bland folkflertalet vinner inte samma genomslag på alla områden. Det är i första hand vissa individuella former av politiskt handlande som gynnas. Bland dessa märks förmågan att hävda sin ställning i offentlig debatt samt i kontakter med myndigheter och andra beslutsfattare.

Emellertid kan frågan om utbildningens konsekvenser också ställas som en fråga om jämlikhet. Många av idéerna kring den moderna välfardsstatens utveckling förutspår en växande klyfta mellan hög- och lågutbildade. En tolkning tar sin utgångspunkt i samhällets meritokratisering. I takt med att de sociala skrankoma raseras ökar risken för att de svaga grupperna förlorar dem som skulle kunnat bli deras främsta företrädare. Att de sociala orättvisorna försvinner i ett avseende kan leda till att de förstärks i ett annat. En annan tankegång baseras på den ökande graden av professionalisering. Kraven på kompetens och effektivitet stiger.

Ingen av dessa idéer vinner något entydigt stöd i våra resultat. Ifråga om individuell opinionsbildning kunde visserligen ökande skillnader beläggas. Men gapet växer inte i snabbare takt än att arbetarklassens och de lågutbildades andel förblir väsentligen oförändrad. Ett annat område där de högutbildade gör sig gällande i högre grad än tidigare är demonstrationsdeltagande. Men denna deltagandeform kan knappast räknas till dem som utmärker sig för höga krav på kompetens och självförtroende. Snarare torde det känslomässiga engagemanget här få sitt mest direkta genomslag. Förklaringen till det ökade demonstrationsdeltagandet bland de högutbildade bör sökas i politikens eller utbildningens förändrade innehåll. För administrativ kompetens och partiaktivitet pekar resultaten på minskande snarare än ökande skillnader mellan sociala klasser och utbildningsgrupper.

För de områden som kunnat undersökas blir den sammanfattande slutsatsen att arbetarnas ställning vare sig förstärkts eller försvagats på

kan utsträekas till att gälla även något entydigt sätt. Denna beskrivning lågutbildades position i förhållande till högutbildade. Huvudtendensen för utbildningsklyftomas utveckling är densamma som för klasskillnadernas.

Medborgarna och politiken

Tabell 6.5 Politiskt deltagande: skillnader mellan

medborgargrupper

Form för politiskt deltagande Procentuell andel Parti- Manifesinom resp. grupp Kontakter aktiviter tationer Protester

Röstning Kön M än 20 9 20 2 90 Kvinnor 1 3 6 25 3 90

Utbildning

Klass Tjänstemän, företagare 23 8 25 3 93 Arbetare 1 0 7 19 2 86

Fackligt medlemskap

6.5 Maktlöshetens cirklar

Trots att från i flera främst

utvecklingen järnlikhetssynpunkt avseenden,

vad gäller de minskande könsskillnadema, måste beskrivas som positiv kvarstår ännu stora skillnader i politiskt Särskilt för de former

deltagande. för politiskt deltagande som ställer krav på individuella initiativ framstår de sociala skillnaderna De talföra är oftast

som betydande. politiskt högutbildade män i arbetare och

tjänstemannayrken. Kvinnor, lågutbildade,

LO-kollektivet uppvisar i allmänhet betydligt

lägre politiskt deltagande (tabell 6.5).

Den samlade effekten kan vara så

av kön, klass och generation nog betydande. Det råder en oerhörd spännvidd mellan å ena sidan

de högutbildade tjänstemännens verbalt och å

förmåga att göra sig gällande andra sidan de medelålders och äldre arbetarkvinnomas

främlingskänsla

inför det politiska livet. Tabell

6.6 belyser dessa stora politiska klyftor inom Bland de äldre kvinnorna i arbetarklassen är det

befolkningen.

exempelvis 68 procent som ej anser sig själva kunna författa en skrivelse till en myndighet; motsvarande siffra bland medelålders män i medelklassen är 7 procent.

Den politiska vanmakten drivs delvis

av sin egen självförstärkande process. Deltagande och medvetande betingar varandra. Inom den maktteoretiska litteraturen har man sökt detta fenomen under

fånga begreppet maktens tredje dimension. Med maktens första dimension

avses de öppna, synliga konflikterna och beslutssituationema. Maktens andra dimen-

Medborgarna och politiken

_Tabell 6.6 Politisk passivitet och vanmakt

Kan ej Dåliga

författa kunskaper Procentuell andel skrivelse Aldrig talat Svårt att för- för politis-

inför möte stå politik ka beslut inom resp. grupp till myndighet

Män Tjänstemän. företagare

Män Arbetare 16-30 29 67 31 47

29 65 33 46 31-50 51-80 47 71 36 58

Kvinnor Tjänstemän. företagare

Kvinnor Arbetare

förstå vad som händer och skeri politiken.

Andel som som anser sig i mindre utsträckning än andra ha Dåliga kunskaper: de kunskaper som krävs för att fatta politiska beslut.

sion handlar om icke-beslut och tillträde till beslutsarenoma. Den tredje dimensionen som formar medvetande och före-

uttrycker de processer

Det är ett känt faktum att maktrelationer kan permanentas och ställningar.

tack vare att de maktlösa och underordnade sänker sin

upprätthållas

rådande förhållanden. Politiskt medanspråksnivå och anpassar sig till vetande bör därför inte endast ses som en betingelse och förklaring till

kan i motsatt riktning: medvetande utdeltagande. Orsaksbanden gå vecklas också som resultatet av aktiva handlingar och försök att behärska

Passivitet förstärker därmed känslan av maktsin omgivning. ytterligare löshet. Så utvecklas maktlöshetens l stället för den

egen negativa spiral.

Medborgarna och politiken 221

demokratiska erfarenhet ur vilket det kritiska medvetandet utspirar, vecklas en tystnadens kultur.” I denna typ av självförstärkande process är det vanskligt att urskilja någon enda bakomliggande förklaring. Olika faktorer betingar i stället varandra. Man kan tala om ett maktlöshetens Olika av syndrom. aspekter maktlöshet förenas och förstärker varandra. Den som inte tar några politiska initiativ är i allmänhet också den som sällan upplever sig få sin vilja igenom, som anser sig ha sämre möjligheter än andra att hävda sig i politiken, som saknar egen förmåga att överklaga myndighetsbeslut, som saknar stöd av ett socialt nätverk och som anser sig ha små möjligheter att påverka sin arbetssituation. Alla dessa aspekter av maktlöshet bland arbetare och är vanligare lågutbildade än inom medelklassen och bland Samde högutbildade. banden är emellertid inte enbart en av socialt

återspegling betingade

skillnader. Maktlöshetens cirklar lever delvis sitt eget liv. Denna vanmaktens självgående är emellertid inte ödesbeprocess stämd. Historien visar exempel på hur maktlösa motstånd

många genom

och mobilisering har kunnat övervinna de bristande resursernas hinder. Erfarenheterna från sådana revolter visar att de maktlösa måste genomgå en process genom vilka de blir medvetna om de krav, möjligheter och strategier som sammanhänger med en utmaning av makten. En enda seger är nog för att minska den tendens till inaktivitet som bottnar i förväntan om nederlag. När passivitetsmönstren väl har brutits på ett missnöjesområde öppnar sig möjligheten att överföra de växande resurserna, i form av organisation och medvetenhet, till andra frågor och andra mål. Ett viktigt resultat från är att det finns ett

medborgarundersökningcn

starkt samband mellan arbetsliv De som har

och politik. osjälvständiga

arbeten har vanligen också bristande politiska resurser. Vanmakt i arbetslivet har ett starkt samband med Vanmakt i det politiska livet. De som är politiskt starka och aktiva, som har politiskt självförtroende, är i allmänhet samma personer som har och ledande i

självständiga positioner företag, myndigheter och organisationer.

Därmed är det viktigt att uppmärksamma de institutionella faktoremas betydelse för att framkalla maktlöshet. Det sätt på vilket en institution är organiserad får betydelse för människors inbördes förhållanden och för den enskildes upplevelse av maktlöshet. En hierarkisk inneorganisation bär ett system av över- och underordning. Den som befinner sig i underordnad ställning direktiv. har att utföra uppifrån kommande Självständighet och egna initiativ förbehålls beslutsfattarna på högre nivåer. Den hierarkiska organisationen konsekvenser. får även psykologiska En underordnad position är med beroende och maktlöshet.

förknippad

Den underlydande uppmuntras inte att ta egna initiativ och utveckla sin

24. Se närmare John Gaventa, Makt och deltagande, i O. Petersson, Maldbegreppet, Carlssons, Stockholm 1987.

222 Medborgarna och politiken

egen självständighet. Resultatet blir försvagat självförtroende som ytterligare förstärker maktlöshet, passivitet och tystnad.

Inte minst psykologer har pekat på den process som man kunde kalla ”maktlöshetens onda cirkel. De faktiska maktskillnader som finns i ett samhälle kan tolkas på olika sätt. Ofta uppfattas maktskillnader på ett sätt som gör oss ännu mer maktlösa än vad vi i själva verket är. Eftersom vi tror oss ha mindre makt än vad vi har avstår vi från att göra förändringar som vi faktiskt skulle kunna göra. Därmed ökar maktskillnadema ytterligare; den negativa spiralen drivs av sin egen inneboende kraft.

Är då kraften i dessa maktlöshetens cirklar alltid lika stark? Finns det vissa villkor eller betingelser som gör den negativa spiralen mer eller mindre ofrånkomlig? Institutionella faktorer har stor betydelse för denna typ av psykologisk process. Det medborgerliga deltagandet i politiken avgörs därmed i första hand inte av personlighetsegenskaper utan av

samhällets organisation.”

25. Se Olof Petersson, Makt i det öppna samhället, Carlssons, Stockholm 1989,

kapitel 9.

sektorn Den offentliga 223

7 Den

offentliga sektorn

I ”det svenska demokratiska idealet, med dess kollektivt orienterade demokratimodell, intar den offentliga sektorn en nyckelroll. Den offentliga sektorn ses som det instrumentet för för-

ändamålsenliga folkviljans

verkligande. Välfärdsstatens idé är att genom politiska beslut och administrativa lösningar höja och utjämna medborgarnas levnadsvillkor. Staten framstår med i detta perspektiv som en gigantisk serviceproducent uppgift att tjäna medborgarnas välfärd. Under välfärdsstatens expansiva kom att period själva språkbruket förvandlas. Politik blev alltmer med reformer, synonymt expansion,

utbyggnad och ”satsningar”. Den sektorns

offentliga utbyggnad legitimerades med uttryck som ”det starka samhället”, där gränsen mellan begreppen stat och samhälle utsuddats. Tillspetsat underförstås uttryckt därmed att ju större den sektorn är offentliga är, desto mer omfattande demokratin. I det individorienterade demokratiidealets framperspektiv står emellertid den offentliga sektorn för den som mer problematisk enskilde medborgarens integritet och möjligheter att påverka sin situation. Den svenska välfärdsstaten kom att grundas på tre Dessa

principer.

handlar om den sektorns arbetssätt och resultat. offentliga omfattning,

I. Omfattningen sektorns

skall vara stor. Den offentliga betydelse kan mätas i tre avseenden: i ekonomiska termer, i antal anställda och personer i de räckvidd.

offentliga regleringarnas

2. Arbetssättet skall präglas av rationalitet, effektivitet,

reformvilja,

medborgerligt deltagande och låg konfliktnivå. Institutioner och processer skall därför utformas så att dessa värden uppfylls. 3. Resultatet skall inriktas på att garantera välfärden för alla medborgare, samtidigt som den offentliga sektorn skall vara utjämnande och omfördelande. Under ett drygt årtiondes debatt har emellertid samtliga dessa principer ifrågasätts.

1. Arbetsfördelningen mellan

offentlig och privat sektor förskjuts. Försök görs att få till stånd en ny gränsdragning mellan sektorerna genom försök att reducera den offentliga sektorns omfång eller i varje fall att dämpa dess ökning. 2. Även den sektorns arbetssätt offentliga ses som ett problem. Frågan är om den offentliga sektorn uppfyller dagens krav på rättssäkerhet,

Den ojâfentliga sektorn

rationalitet, effektivitet, deltagande och demokratisk serviceorientering, kontroll. 3. Den offentliga sektorns förmåga att lösa sina uppgifter ifrågasätts. Frågan är om den offentliga sektorn idag över huvud taget kan omfördela levnadsvillkoren eller rent allmänt tillvarata medborresurser, utjämna garnas intressen och lösa dagens viktiga samhällsproblem.

7.1¶Den offentliga sektorns omfattning

7.1.1 Ekonomisk betydelse

Under 1960- och l970-talen skedde en i internationellt perspektiv exceptionellt De offentliga utgifternas andel av kraftig offentlig expansion. bruttonationalprodukten var 1960 i OECD-länderna i genomsnitt 29 proutgifternas andel cent och i Sverige 31 procent. År 1980 hade de offentliga inom OECD-området stigit till 42 procent och i Sverige till 62 procentl Oavsett vilket som används är det ett faktum att mått på omfattningen sektorn bland länder? Unge- Sverige har den största offentliga jämförbara fär en tredjedel av de förvärvsarbetande är sysselsatta inom den offentliga sektorn. Skattetrycket är högre än i övriga Västeuropa. Skillnaden andra länder förklaras framför allt av att transgentemot konsumtion har relativt sett större betydelse i fercringar och offentlig och omfattande transfereringssystem är en Sverige. En hög skattenivå huvudmetod för att omfördela inkomster i befolkningen. Medborgarnas levnadsförhållanden kommer därmed i hög grad att påverkas av politiska beslut och pensioner. År om exempelvis bostadsbidrag, sjukpenning 1967 svarade offentliga transfercringar för ca 24 procent av hushållens inkomster, 1975 var andelen 34 procent och 1987 hade den disponibla ökat till 40 konsumtionens jämförelsevis stora procent? Den offentliga andel avspeglar det förhållandet att i Sverige så gott som all sjukvård, barnomsorg och utbildning finansieras och produceras via den offentliga sektorn. Bilden av den offentliga sektorns utveckling i några decenniers per- Efter en period av stark expansion, särskilt spektiv är tämligen entydig. från mitten av 1960-talet till slutet av 1970-talet, har utvecklingen brutits. Under 1980-talet har det varit fråga om en svag minskning. De offentliga utgifternas andel av bruttonationalprodukten nådde sitt högsta värde, 67 år 1982. Efter några år av minskning uppgick de offentliga procent,

l. För en översikt, se Ojjfentliga sektorn. Utveckling och nuläge, statistiska centralbyrån 1990. bakom den 2. I en nyligen framlagd avhandling analyseras bestämningsfaktorerna snabba tillväxten i de offentliga utgif tema. Se Magnus Henrekson, An Economic Analysis of Swedish Government Expenditure, Ekonomiska studier utgivna av nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet, 30, 1990. 3. Kjell Jansson, Inkomst- och förmögenhetsfördelningen 1967-1987, Bilaga 19 till Långtidsutredningen 1990, s. 74.

Den sektorn 225

offentliga

utgifternas andel 1988 till 60 procent. På motsvarande sätt har den offentliga konsumtionens andel av bruttonationalprodukten efter en kulmen 1981 (från 22 procent 1970 till 29 procent 1981) därefter minskat Det vore emellertid oegentligt att karaktärisera de (till 26 procent 1988).4 senare årens utveckling som ett dramatiskt brott. I själva verket har den konsumtionen fortsatt att öka, särskilt inom kommuner och offentliga landsting, men nu i något långsammare takt än den allmänna ekonomiska utvecklingen. Den offentliga sektorns ekonomiska betydelse ligger fortfarande på det sena 1970-talets nivå. Skattekvoten, dvs. summan av direkta skatter, indirekta skatter och socialförsäkringsavgifter i proportion till bruttonationalprodukten, ligger fortfarande på en internationellt sett hög nivå (55 procent jämfört med EG-ländernas 41 procent 1988). Skillnaden EG-länderna har till och med ökat något under l980-talet.5 gentemot

7.1.2 Offentligt anställda

Förändringarna i den offentliga personalens storlek avspeglar den offentliga sektorns allmänna utveckling. Mellan 1970 och 1980 ökade antalet offentligt anställda med 50 procent. Ökningen ägde nästan uteslutande rum inom kommuner och landsting. Hälften av den offentliga personalen är verksam inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och skola. Den statligt anställda personalen har minskat något under 1980-talet. Däremot har personalen inom kommuner och landsting fortsatt att expansektorn i antalet anställda har därmed ökat dera. Den offentliga uttryckt till något, från 1,5 miljoner 1980 (34 procent av de förvärvsarbetande) 1,6 miljoner 1988 (36 procent). sammansättningen av den offentliganställda personalen ger en tydlig av de interna förändringarna inom den offentliga sektorn. belysning Statens relativa betydelse minskar. Kommuner och landsting får allt större tyngd. Av offentligt anställda 1970 arbetade 37 procent i

samtliga

statlig tjänst. År 1988 hade statens andel av den offentliga personalen minskat till 26 procent. anställda del kvinnor. Andelen kvin- De offentligt är till övervägande nor inom personalen ökade från 53 procent 1950 till 69 den offentliga procent 1988. Särskilt stor är kvinnoandelen bland anställda i landsting och kommuner Två stora förändringar har (84 procent) (75 procent). under de senaste årtiondena, nämligen den präglat samhällsutvecklingen offentliga sektorns expansion och kvinnornas inträde på arbetsmarknaden. Dessa två drag har i betydande utsträckning varit två sidor av en och samma utveeklingstendens. Kvinnorna har i mycket burit med sig

4. Se Långtidsutredningen 90, SOU 1990:14, kap. 7. 5. SOU 1990:14, kap. 5.

226 Den sektorn

offentliga

sina traditionella uppgifter ut på arbetsmarknaden. De vårdar, undervisar och arbetar i olika serviceyrken, ofta just i den offentliga sektornö

7.1.3¶Offentliga regleringar

Den offentliga sektorns betydelse är enklast att bedöma i de avseenden som går att karaktärisera med hjälp av kvantitativa mått. Ekonomiska indikatorer och den anställda personalens storlek är exempel på sådana relativt enkelt mätbara storheter. sektorns inverkan Den offentliga på samhällslivet har emellertid även andra sidor. Den offentliga sektorn har en reglerande, föreskrivande och påbjudande makt. Avsaknaden av klara indikatorer gör det vanskligt att på exakt sätt uppskatta betydelsen av den offentliga sektorn i detta avseende. Antalet gällande författningar som beslutats av riksdag och regering uppgår till cirka 3 800. Härtill kommer ett minst lika stort antal författningar som utfärdats av myndigheterna.7 Regleringarnas utveckling över tid är svårbedömbar. om- Enligt ett beräkningsförsök har regleringarnas fattning förändrats efter ett U-format mönster. För två sekel sedan innebar merkantilismen ett starkt reglerat samhälle. Under liberalismens inflytande i mitten och slutet av 1800-talet avskaffades många regleringar. Under det innevarande århundradet har regleringarnas omfattning ånyo växt. En mer aktiv statsmakt under världskrigen, kritik mot marknaden, social ingenjörskonst och intressegruppers inflytande över lagstiftningsmakten har anförts som förklaringar till det ökande antalet

rcgleringang

Inom åtskilliga samhällsområden har den offentliga politiken just haft som syfte att genom mer eller mindre detaljerade regler styra samhällsutvecklingen. Bostadspolitiken och jordbrukspolitiken är exempel på sådana starkt reglerade områden?

7.1.4 Den offentliga sektorns gränser Varje försök att bestämma den offentliga sektorns omfattning måste grundas på en gränsdragning mellan denna offentliga sektor och övriga delar av samhällslivet. I åtskilliga fall innebär en sådan gränsdragning inga

6. Se Christina Jonung & Inga Persson, Kvinnors roll i ekonomin: H ushållsproduktion, marknadsprodulaion och jämställdhet. Bilaga 23 till långtidsutredningen 1990. 7. Om offentlig normgivning och reglering, se Donald Söderlind & Olof Petersson, Svensk förvaltningspolitik, 2 uppl., Diskurs, Uppsala 1988, kap. 4. 8. Hans Tson Söderström m.fl., Nya spelregler för tillväxt, SNS, Stockholm 1985, kap. 3. 9. Närmare om förhållandet mellan marknader och regleringar, se nedan kap. 8. Regleringama på bostadsmarknaden analyseras i Bo Södersten & Arne Karyd, ”The Swedish Housing Market from a Distributional Perspective: Market and Policy Interactions, i Inga Persson, red., Generáting Equality in the Welfare State. The Swedish Experience. Universitetsforlaget. Oslo 1990.

Den sektorn 227

ojjfentliga

problem. I andra avseenden är det emellertid förenat med betydande svårigheter att med ett enkelt kriterium urskilja vad som tillhör offentlig respektive annan verksamhet. Själva föreställningen om en avgränsad offentlig ”sektor” kan ibland ge en alltför monolitisk och förenklande bild. Förvaltningsorganisationen har nu växt till en sådan omfattning och komplexitet att gamla kriterier och indelningsgrunder inte alltid leder till ökad klarhet.” Som organ för stat och kommun finns idag myndigheter av skilda typer och med många slags uppgifter. Men den offentliga verksamheten sköts också av statliga och kommunala aktiebolag, av stiftelser med offentligt eller delat huvudmannaskap samt av föreningar eller av enskilda personer. Myndigheter sysslar med mycket annat än myndighetsutövning. Myndighetsutövning utförs även av andra organ än myndigheter. Gränsen mellan offentligt och privat har ofta förskjutits. Ibland har enskilda verksamheter efter hand övertagits av det allmänna; social omvårdnad, barnomsorg och socialförsäkringssystemet utgör några exempel. För närvarande rör sig pendeln åt andra hållet. Andra verksamhetsformer än den renodlade myndighetstypen prövas. Det finns emellertid många blandformer mellan myndigheten och den rent privaträttsliga organisationsformen. Begreppet privatisering är därmed inte entydigt. Arbetsfördelningen mellan offentligt och privat kan bestämmas i åtminstone tre olika avseenden, nämligen initiativ, produktion och finansiering.” I den rena marknadsmodellen är såväl initiativet, produktionen som finansieringen privat. Konsumenten bestämmer genom sitt val mellan konkurrerande produkter att en viss tjänst produceras, produktionen sker i privat regi och tjänsten betalas av den enskilde. I en helt kollektiv modell är såväl initiativ, produktion som finansiering offentlig. endast två extremtyper. Andra Dessa exempel utgör emellertid organisationsmodeller bygger på olika slags kombinationer av offentliga och privata element. En undersökning av ett antal organ i den ”grå zonen” mellan offentlig och privat sektor visade på den stora mångfalden av verksamhetsformer.” I vissa fall har tillämplighet, i andra fall

offentlighetsprincipen

inte. Riksrevisionsverket har rätt att granska en del av, men inte alla, dessa organ. Inte heller förvaltningslagens giltighet, överklagbarhet, anställningsförhållande utgjorde några entydiga krieller anslagsberoende terier för att dra en gräns mellan offentliga och privata organ. I många fall råder det oklarhet om dessa gränsorganisationers rättsliga ställning. I medborgarens perspektiv framstår det därmed som oklart om offentlighetsprincipen gäller, om JO har granskningsrätt och om besluten är möjliga att överklaga. Inget hindrar emellertid att dessa rättigheter tydligare preciseras redan då ett nytt organ inrättas. Medborgarnas möj-

10. Se närmare Lena Marcusson & Olof Petersson, Orienteringspunkter i den grå zonen. Makrurredningen, rapport 29, 1989. ll. Söderlind & Petersson 1988, s. 127 ff. 12. Marcusson & Petersson 1989.

228 Den offentliga sektorn

ligheter till insyn och kontroll skulle därmed inte behöva komma i konflikt med önskemålet att experimentera med nya former av organisationer som alternativ till den traditionella myndigheten och den totala

privatiseringen.

7.2 Den sektorns och arbetssätt

offentliga uppbyggnad

Enligt det starka samhällets ideal är den offentliga sektorn ett medel för medborgarna att via politiska beslut förverkliga sina mål. Men vägen mellan de politiska besluten och den offentliga sektorn i medborgarnas vardag är inte direkt. Den offentliga sektorns varor, tjänster, transfereringar och regelverk förverkligas och förmedlas via stora organisationer med många anställda. Den enskilde medborgarens möten med den offentliga sektorn är ofta också ett möte med byråkratin och den byråkratiska makten. I själva verket är ett av den moderna demokratins svåra och olösta problem just förhållandet mellan demokrati och byråkrati. Byråkratins principer går i många stycken stick i stäv med demokratins idéer. Byråkratin kännetecknas av hierarki, exklusivitet medan

och opersonlighet, demokratins särdrag är jämlikhet, öppenhet och individualitet.”

Vissa försök att motivera byråkratins plats i en demokrati har gått ut på att renodla snarare än att överbrygga väsensskillnaderna mellan

byråkrati

och demokrati. Tanken är att byråkratin kan fungera som en neutral maskin som lydigt verkställer de beslut vilka fattats av de demokratiskt valda politikerna. Byråkratins opersonlighet och regelmässighet blir därmed inte ett hinder utan tvärtom själva förutsättningen för en effektiv demokrati.

Ehuru invändningsfri på ett rent teoretiskt plan bygger denna tanke på orealistiska förutsättningar. All erfarenhet, även bekräftad av samhällsvetenskaplig förvaltningsforskning, visar att byråkratin bara under speciella betingelser fungerar som ett neutralt verktyg. är en

En byråkrati levande social organisation som utvecklar sina egna intressen. Den stora byråkratins krav på hierarki och specialisering leder till revirstrider och andra konsekvenser som står i direkt motsats till kravet på effektivitet.

Förhållandet mellan demokrati och byråkrati har därför i praktiken kommit att handla om olika försök att komma till rätta med byråkratins avarter.

Man kan urskilja fyra huvudstrategier för att tämja byråkratin.”

7.2.1 Hierarki En väg att råda bot mot byråkratins nackdelar är att söka renodla byråkratins särart. Inslaget av hierarkisk styrning skulle därför stärkas snarare än försvagas. Strategin går ut på att göra byråkratin mer byråkratisk.

13. Dennis F. Thompson, Bureaucraey and Democracy, i Graeme Duncan, red.,

Democratic Theory and Practice, Cambridge University Press, Cambridge

1983. 14. Thompson 1983, s. 235 ff.

Den sektorn 229

ojâfentliga

Man måste då ha i minnet att ordet byråkrati, vid sidan om dess negativa klang, också har en neutral, snävt teknisk betydelse. vardagliga Byråkrati används i facklitteraturen som beteckning för en speciell organisationsprineip. Det finns många tänkbara sätt att ordna en organisations inre arbetssätt. specialisering och arbetsdelning ställer krav på regler och rutiner. är en metod att skapa ordning ur kaos] Byråkrati Den författare som skarpast har karaktäriserat den moderna byråkratins utmärks enligt Weber för det första särdrag är Max Weber. En byråkrati

av en noggrant fastlagd lydnadshierarki. En byråkratisk organisation

kännetecknas dessutom av ett fast system av vertikala kommunikationslinjer (tjänstevägar), en reglerad arbetsdelning som grundas på specialisering, ett system av regler och riktlinjer som fastställer alla organisationsmedlemmars rättigheter och plikter samt ett system av noga definieför hur arbetsuppgifter skall lösas. Den perfekta rade procedurregler byråkratin arbetar opersonligt, förutsägbart, utan godtycke, formalistiskt och efter rationella regler. Weber kallade för en levande

den byråkratiska organisationsformen

maskin”. Den byråkratiska staten liknades vid en ”paragrafautomat”. hierarki kan ses som ett gigantiskt försök att skapa en data- Byråkratins maskin av människor. I Webers tidiga 1900-talsperspektiv var det uppenbart att den maskinmässiga byråkratin var den överlägset effektivaste organisationsformen. Erfarenheterna blev emellertid inte alls så entydiga. Det visade sig långt ifrån alltid att sätta likhetstecken mellan byråkrati och vara berättigat ändamålsenlighet. Byråkratin har ett janusansikte. Under vissa förhållanden kan en byråkrati kännetecknas av snabbhet, och slagkraft.

precision, regelbundenhet

Men kan också vara stel, långsam och ineffektiv. Just de

byråkratin

egenskaper som talat till byråkratins fördel har många gånger visat sig vara dess stora nackdel. Den fasta medför att under-

lydnadshierarkin

ordnade nivåer blir osjälvständiga och inte känner tillräckligt stort eget ansvar. De vertikala tjänstevägarna leder till att toppen på pyramiden överlastas av små som stora beslut. Den specialiserade arbetsdelningen innebär vattentäta skott och revirstrider. De förbestämda reglerna blir till stelhet och bristande flexibilitet. Fixa arbetsrutiner medför bristande innovationsförmåga. Den perfekta byråkratin kan inte förnya sig själv. Den byråkratiska organisationstypen hade sin styrka när det gällde att utföra standardrutiner i en stabil och förutsägbar miljö. Den nu pågående innebär dock att flexibilitet blir viktigare än stansamhällsutvecklingen övertas av maskiner. Behovet av att dardisering. Många rutinuppgifter arbetskraften avtar. Man disciplinera efter det löpande bandets princip kan sålunda beskriva nuvarande historiska rö-

samhällsorganisationens

relse som en förändring från hierarki till en decentraliserad,

byråkratins

självstyrande och öppen organisationstyp. Att lösa byråkratins problem

15. Se Olof Petersson, Makt i det öppna samhället, Carlssons, Stockholm 1989, s. 21 ff och där zmförd litteratur.

230 Den sektorn

offentliga

genom att försöka stärka inslaget av hierarki är idag därför knappast realistiskt.

7.2.2¶Professionsstyre

Ett sätt att förhålla sig till spänningsförhållandct mellan demokrati och byråkrati är att överlåta verkställigheten beslut till av politiska självständiga professioner. Med profession avses en specialiserad yrkesgrupp som styrs av en uppsättning gemensamma normer. Professionalism grundas på särskilda kunskaper och en socialt erkänd inte

fackkompetens,

sällan med monopolanspråk. Yrkesgruppens etiska normsystem upprätthålls genom egen intern kontroll. Klassiska professioner är läkare och

advokater.”

Det är fullt möjligt att kombinera

professionsstyre med byråkratisk

hierarki. Det klassiska ämbetsmannaidealet, som i Sverige fått sitt klaraste uttryck under 1800-talet i Christopher Jacob Boströms idealistiska statsfilosofi, innebar trohet mot konungen, nit, oväld, och oegennytta opartiskhet. Ämbetsmannen förkroppsligar den enhetliga statsmakten och är förpliktad han fått

att följa de befallningar uppifrån.”

När idén om är det snarast som ett professionsstyre idag aktualiseras alternativ till den traditionella Ansvaret myndighetsformen. för genomförandet av olika politiska åtgärder behöver med inte åvila tjänstemän juridisk eller administrativ utan kan överlåtas till auto-

specialutbildning

noma professioner. Dessa grupper har att under

självständigt yrkesansvar

sköta särskilda delar av den verksamheten.

offentliga sjukvårdspersonal,

socialarbetare, lärare, forskare och olika slag av tekniker är exempel på denna typ av professionella Fler och fler grupper. yrkesgrupper gör anspråk på att bli betraktade som professioner.” Som alternativ till den klassiska byråkratin har mo-

professionsstyrets

dell flera fördelar. Den har inte den stela formalismens nackdelar och den står i samklang med kraven på ökad autonomi och professionell självständighet. Från demokratisk synpunkt är emellertid

professionsstyre förknippat

med vissa problem. En sådan kritisk punkt är formerna för ansvarsutkrävande. I den renodlade professionalismen upprätthålls gruppens normsystem internt. Förändringar i yrkesnormerna kan ske på grundval av exempelvis vetenskapliga upptäckter, utvecklingen av nya behandlingsformcr och tekniska uppfinningar. Det politiska ansvarsutkrävandet grundas på andra kriterier, nämligen den demokratiskt valde

politikerns

16. Thorsten Nybom & Rolf Torstendahl, red., Byråkratisering och ma/afördelning, Studentlitteratur, Lund 1989. 17. Sven-Eric Liedman, ”Ämbetsmärmen och makten, i Yvonne Hirdman, red., Maktens former, Carlssons, Stockholm 1989. 18. Se Lex. Fackliga strategier för ett kunskapsrikt arbetsliv, rapport till TCO:s kongress 1989.

Den offentliga sektorn 231

ansvar inför sina väljare. Det politiskt önskvärda behöver inte alltid stå i samklang med den rent yrkesmässigt lämpligaste lösningen.

Yrkesgrupper som strävar efter självständighet ogillar att andra lägger sig i hur yrket skall utövas. Professionalisering innebär att förvaltningen immuniseras mot utomstående inblandning.”

En annan kritisk punkt är att konflikter mellan professioner inte kan lösas genom professionsstyre. Det anses vara en allmän erfarenhet att experter har en tendens att överbetona betydelsen av den egna specialiteten.2° Ett system enbart baserat på självstyrande yrkesspecialiteter skulle snart leda till olösliga konflikter mellan olika expertkrav. Det måste därför äga rum en avvägning eller kompromiss mellan dessa krav. Denna avvägning kan inte, enligt demokratisk åskådning, lämnas åt experter. Det är politikernas roll i en demokrati att väga expertkraven och komma fram till ett beslut. Politikern kan sägas vara expert på värderingar. Denne ”ger inte bara uttryck åt sin egen subjektiva uppfattning utan måste basera sin ståndpunkt på värderingar inom den grupp han representerar eller ta ansvaret för ställningstagandet inför gruppen?”

Professionsstyre kan endast till en viss del lösa byråkratins problem och minskar inte behovet av politiskt beslutsfattande.

7.2.3 Förvaltningskorporatism Förvaltningsuppgifter kan handhas även av andra än förvaltningsmyndigheter. Den svenska grundlagen medger att förvaltningsuppgift kan överlåtas på bla. föreningar. Det nära sambandet mellan staten och organisationerna är, som diskuterats i kapitel 5, ett utmärkande drag för det svenska styrelsesättet.

Särskilt det under senare årtionden mer utbredda bruket av generella ramlagar ökar betydelsen av den lokala tillämpningen. Normutfyllnaden sker ofta i verkställande organ där intresseorganisationerna är företrädda. Organisationerna har därmed kommit att delta i den offentliga sektorns

förvaltning.

De olika formerna för samverkan mellan stat och organisationer kan ses som en fortsättning på en äldre tradition i svenskt offentligt liv, nämligen principen om lekmannamedverkan. Remissförfarande, styrelserepresentation och överlâtande av förvaltningsuppgifter blir därmed olika uttryck för att frivilliga åtar sig offentliga uppgifter och att medborgerligt omdöme tillförs den professionella byråkratin.

Men denna form av förvaltningskorporatism kan också ha nackdelar. Som tidigare diskuterats kan den dels hämma de fria organisationernas utveckling, dels leda till att den politiska demokratin kringskärs av särintressen.

19. Krister Ståhlberg, Till politikens försvar, Finsk tidskrift, 6, 1989, s. 316. 20. Hans Mci jer, Kommittépolizik och kommittéarbete, Gleerups, Lund 1956, s. 48f. 21. Meijer 1956, s. 49.

232 Den ojâfentliga sektorn

Förvaltningskorporatism innebär att många beslut fattas genom förhandlingar. Med många inblandade parter ökar antalet möjliga kombinationer och koalitioner. Allt tenderar Den

att bli förhandlingsbart. offentliga insynen försvåras. l förhandlingsstaten uttunnas sambandet mellan makt och ansvar.

Förvaltningskorporatismen kan också vara problematisk ur den enskilde medborgarens synvinkel. Medborgarens inflytande och möjlighet att utkräva och deras

ansvar blir inte direkt utan går via organisationerna funktionärer. Organisering kan bli ett krav för representation och bevakning av den enskilde medborgarens rättigheter.

7.2.4¶Brukarinflytande

En annan strategi att få bukt med den svällande byråkratin är decentralisering. Ansvaret för beslutens genomförande förskjuts nedåt i organisationen. beskrivs ofta som en demokratisering.

Decentraliseringen Lägg

närmare människorna, lyder titeln på ett utredningsbetänkan-

beszlåiten

de.

l förlängningen av tendensen av den kommunala

till decentralisering organisationen ligger tanken på självförvaltning. Brukarmedverkan och brukarinflytande avses öka medborgarnas ansvar för delar av den offentliga verksamheten. Det skulle särskilt gälla elever i skolan, föräldrar på daghemmen, patienter i sjukvården, pensionärer i servicebostäder, anhöriga till äldre och sjuka samt hyresgäster i de allmännyttiga bostadsföretagen. Brukarmedverkan kan också ske genom att föreningar får överta ansvaret för vissa aktiviteter inom Lex. kultur- och fritidssektorn. En rätt för brukarna att fatta formella beslut kan emellertid komma i konflikt med det representativa systemet. Brukarinflytandet tänks därför

främst förverkligas genom ett utvecklat samrådsförfarande.”

Decentralisering och brukarinflytande behöver inte nödvändigtvis medföra ökad demokratisering. Det är en allmän erfarenhet, även dokumenterad genom utredningens medborgarundersökning, att benägenheten att engagera sig lokalt inte är lika stor inom alla befolkningsgrupper. Möjligheten att ta initiativ och delta i gemensamma angelägenheter utnyttjas i första hand av medelklassen och de högutbildade. Betoningen på lokalt deltagande kan därför bidra till att öka den politiska ojämlikheten.

Ett annat problem är de krav som brukarmedverkan ställer på medborgarens redan hårt pressade tidsbudget. Under 1990-talet förväntas tillgången på tid utanför marknaden minska ytterligare för mellangenerationens män och kvinnor. Många av de offentliga tjänsterna tillkom ursprungligen för att just avlasta medborgarnas tidsinsatser i hushållsproduktionen av tjänster.”

22. Deeentraliseringsutredningens prineipbetärtlcande, SOU 1978:52. 23. Söderlind & Petersson 1988, s. 125 ff. 24. Se Jonung & Persson 1990.

Den ojfentliga sektorn 233

Deccntraliseringsdebatten aktualiserar ett demokratiskt dilemma, nämligen en konflikt mellan olika gruppers autonomi. De lokala brukamas önskan att självständigt bestämma kan komma i konflikt med principen att alla medborgarna skall ha lika möjligheter att påverka beslutsfattandet.” Den mindre gruppens autonomi har, med utgångspunkt från demokratins allmänna principer, inte automatiskt företräde framför den större gruppens autonomi.

Försöken att via decentralisering stärka demokratin är därför svårbedömda. En del experiment, exempelvis de kommundelsreformer som påbörjats i flera kommuner, har heller inte pågått tillräckligt länge för att det skall vara möjligt att dra några säkra slutsatser.

De kommunala decentraliseringsförsökcn har också vägletts av delvis skilda motiv. Strävan har inte endast varit att stärka demokratin utan även att förbättra den administrativa effektiviteten. Vad som främst drivits fram av rationaliseringsskäl har därmed utåt kunnat presenteras som en demokratiseringsreform. De pågående försöken bör i första hand bedömas i administrativt avseende. Däremot är det mer tveksamt huruvida förväntningarna att de lokala decentraliseringssträvandena skulle lösa den representativa demokratins aktuella problem kan uppfyllas.

7.3¶Medborgama och den offentliga sektorn

Förhållandet mellan medborgare och stat utgör en förening av rättigheter och skyldigheter. Medborgarens möte med den offentliga sektorn aktualiserar flera demokrati- och maktproblem. Den svenska offentliga sektorns stora omfattning och långtgående räckvidd gör att frågan om individens autonomi ställs på sin spets. Maktutredningen har genom en idéhistorisk studie av den svenska reformpolitiken på det lilla livets områden sökt sätta in detta problem i ett vidare perspektiv (avsnitt 7.3.1).

Medborgarskapet innebär att de offentliga organen har makt och rätt att bestämma över medborgarens liv. Den för den svenske medborgaren i det enskilda fallet viktigaste metoden för att få rättelse gentemot en myndighet, som fattat ett beslut som den berörde anser vara felaktigt, är besvärsinstitutet (avsnitt 7.3.2). Möjligheterna för den enskilde att bevaka sina offentliga rättigheter kan emellertid försvåras och urholkas av det växande bruket av ramlagar (avsnitt 7.3.3).

Hur väl den offentliga sektorn fungerar från medborgarsynpunkt kan belysas genom olika objektiva” mått på produktivitet, effektivitet och omfördelningsförmåga. Ett annat alternativ är att fråga medborgarna själva om deras ”subjektiva” bedömningar av den offentliga sektorn. Kriteriet är här graden av missnöje och bedömningen av egna påverkansmöjligheter (avsnitt 7.3.4).

25. Barry Holmström, Skogsintressena, äganderätten och marklagstifmirtgen, i

Göran Skogh, red., Vem skall bestämma över skog och mark?, Dialogos, Lund

1984, s. 57.

234 Den ojfentliga sektorn

Möjligheterna för medborgarna att få sina intressen tillgodosedda kan bl.a. väntas vara avhängigt av valet av Organisationsform för den offentliga verksamheten. Detta illustreras av en fallstudie av systemet för ersättning vid arbetsskador, där organisationen historiskt förändrats från starka inslag av detaljreglering och expertstyre till mer av ramlag, förvaltningskorporatism och förhandlingar (avsnitt 7.3.5).

7.3.1 Att lägga livet till rätta När den svenska reformpolitiken under 1930-talet på allvar inleddes spelade såväl äldre som nyare visioner av ”det goda livet” stor roll.” Det fanns en stark tillit till möjligheten att genom socialpolitiska åtgärder lägga livet till rätta för de mindre bcmedlade, framför allt barnfamiljerna. En sådan socialpolitik skulle vara både preventiv och normerande. För dessa normer svarade framför allt de nya vetenskapsområden som växte fram inom beteendevetenskap och psykologi. Reformviljan hade många syften. Det mest uttalade var att var att öka befolkningstillväxten. Staten borde därför överta en del av kostnaderna för barnen. Men reformatörerna syftade också till att förändra gamla vanor och attityder. Sådana föreställningar ansågs hindra människor från att leva det goda livet, rätt fostra de nya barnen och bli de fullvärdiga samhällsmedborgare som man önskade.

Den förebyggande politiken inriktades inte minst mot bostäderna. Normer skapades för utrymme och standard, bidrag delades ut till bosättning och utredningar föreslog detaljerade rationaliseringar av hemarbetet. Omsorgen gällde i första hand barnen, inte bara ur en kvantitativ utan lika mycket ur en s.k. kvalitativ aspekt. Generella reformer som barnavårdscentraler, moderskapsbidrag, barnavårdsbidrag och skolluncher genomfördes liksom riktade åtgärder som näringsbidrag och beklädnadsbidrag. Tyngdpunkten låg på generella reformer för att kunna utjämna skillnader utan att stigmatisera de behövande. Till denna kvalitativa aspekt på de nya barnen hörde också föräldrautbildning samt inrättandet av lekskolor vars huvudsyfte inte var att bereda mammorna möjlighet till förvärvsarbete utan att ge barnen en pedagogisk utveckling utanför hemmet. Den uttryckliga ambitionen var att skapa förutsättningar för en demokratisk skolning och fostran.

En sådan s.k. preventiv socialpolitik med sina tydliga förbättrarsyften öppnade möjligheter för en helt ny sorts politik. Det var en politik som till stor del byggde på expertmedverkan, såväl på utredningsstadiet, där de normerande behoven fastslogs, som vid politikens faktiska förverkligande. En symbios mellan forskare och politiker växte fram på en politisk reformnivå, där det var vetenskapens, expertisens roll att tillhandahålla den rätta lösningen av ett socialt problem eller för en normativ åsiktsförändring. Med ett sådant synsätt kunde knappast en föreställning uppkomma, som såg denna utveckling som oförenlig med ett demo-

26. Detta avsnitt baseras på Yvonne Hirdman, Alt lägga livet till rätta. Studier i

svensk folkhemspolitik, Carlssons, Stockholm 1989.

Den ojfentliga sektorn

kratiskt ideal. Det man då problematiserade utifrån en demokratisk ståndpunkt var, som framgått ovan, hur de demokratiska idealen skulle byggas in i folkfostran.

Någon motsättning mellan demokrati och det riktigt planerade samhället var således otänkbar för 1930-talets samhällsingenjörer. Det fanns en milt paradoxal människosyn hos det svenska reformpolitiska skiktet. Å ena sidan fanns en absolut tilltro till att folk, åtminstone flertalet, var lika rationella som de själva och följaktligen måste inse det riktiga i den ordning som föreslogs. Å andra sidan saknades ibland denna tillit. Folk var trots allt inte alltid så kloka och måste därför ha ett högre förnuft som skyddade medborgaren gentemot sig själv. Det var detta förnuft de ville bygga in i den goda staten.

Med en förändrad syn på vetenskapens möjligheter att tillhandahålla ett enda riktigt svar på många komplicerade frågor, särskilt vad förhållanden mellan människor gäller, har emellertid problematiseringen kommit att förskjutas, så att vi numera

dels uppfattar expertisrollen i politiken, dels de institutionaliserade formerna för denna utbredda politik som komplicerade. Det är emellertid viktigt att inse, att det är till följd av ett lyckat resultat som vi nu problematiserar institutionerna och inte medborgarna.

7.3.2 Medborgarna och myndigheterna

Medborgarskapet innebär bLa. att de offentliga organen kan ingripa i medborgarens liv. Med myndighetsutövning menas att det allmänna har befogenhet att för en enskild person bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd eller jämförbart förhållande.

Medborgarens skydd mot godtycke regleras på flera sätt. Rättsstatens allmänna princip kommer till uttryck i en av regeringsformens

portal-

stadganden: den offentliga makten skall ”utövas under lagarna”. Rättssäkerheten innefattar ett centralt element. av och norm-

förutsägbarhet

mässighet. Regeringsformen stadgar vidare att domstolar och förvaltningsmyndigheter skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Den för medborgaren i det enskilda fallet viktigaste metoden för att få rättelse gentemot en myndighet som fattat ett beslut som den berörde anser vara felaktigt är överklagande. är medborgarens

Ett överklagande chans att i efterhand kunna få ett felaktigt fattat beslut upphävt eller rättat. Möjligheten att påverka sin situation ligger här i att kunna konstatera att en felaktighet blivit begån gen, att göra myndigheten uppmärksam på förhållandet och att lägga fram sitt klagomål på ett sådant sätt att framställningen leder till en ändring i överordnad instans.

Besvärsinstitutet vilar på en viktig förutsättning. För att proceduren skall fungera krävs det att medborgaren har förmågan att ge till känna sitt klagomål. Ett felaktigt beslut rättas inte automatiskt. Det måste till ett

236 Den ojâfentliga sektorn

initiativ, en framställning från den som berörs. Den från medborgarsynpunkt viktigaste förutsättningen är förmågan att klaga.

Maktutredningens medborgarundersökning innehöll en intervjufråga som direkt tog fasta på detta ytterst centrala villkor i rättsstatens faktiska förverkligande. Frågan löd: Skulle du kunna åta Dig att själv författa en skrivelse och överklaga ett beslut av en myndighet?. Två tredjedelar,

n n 2 767

svarade 33 procent, svarade nekande. 1 procent, ja . En tredjedel, förstone kan dessa siffror synas nedslående. Skulle en tredjedel av de vuxna medborgarna vara oförmögna att hävda sina rättigheter gentemot myndigheterna? Frågan förbiser emellertid det förhållandet att en del medborgare visserligen kan känna sig osäkra på sin egen förmåga att författa en formell skrivelse, men ändå anser sig kunna hävda sina rättigheter genom att få bistånd av någon annan person. Därför ställdes ytterligare en till dem som svarat nej på inledningsfrågan: Känner

fråga

Du någon person som Du vet att Du skulle kunna få hjälp av i ett sådant fall?”. Av den tredjedel som fick frågan svarade nu 69 procent ja, medan 31 procent även här gav ett nekande svar. Det betyder, räknat på hela befolkningen, att 10 procent varken själva har förmågan eller känner någon som kan hjälpa dem att överklaga ett myndighetsbeslut. Man kan visserligen säga att den överväldigande majoriteten, 90 procent, uppfyller villkoren på ”administrativ kompetens” i denna mening. Men det är ändå ett allvarligt faktum att en tiondel av den vuxna befolkningen idag anser sig sakna möjlighet att överklaga ett myndighetsbeslut (se närmare kapitel 6).

Frågan är nu hur ofta det är aktuellt för den enskilde medborgaren att överklaga ett myndighetsbeslut. Frekvensen beror på två omständigheter: dels antalet beslut som berör medborgaren, dels andelen felaktiga beslut. Även vid en konstant proportion felaktiga beslut kommer enbart det faktum att den offentliga verksamheten ökat i omfång under senare år att innebära att besvärsinstitutets betydelse har stigit. Till saken hör också att de formella kraven på besvärsskrivelser sänkts. I de senaste

har myndigheternas serviceskyldighet särårens förvaltningsreformer skilt betonats. Myndigheterna har instruerats att även beakta överklaganden som inte uppfyller äldre tiders strängare krav på formulering och uppställning.

Det är av skäl svårt att få en exakt uppfattning om

mätningstekniska

hur ofta besvärsinstitutet aktualiseras. Egentligen borde man ha mått på

dels de faktiska felaktigheternas förekomst, dels medtvå aspekter: borgarnas egen bedömning av hur ofta myndigheterna handlat fel. De två aspekterna behöver inte alltid sammanfalla. Faktiska fel kan passera oupptäckta om den som berörs inte reagerar. Men vad som i förvaltningsrättslig mening är ett korrekt beslut kan av medborgaren uppfattas som oskäligt eller orättvist. Besvärsinstitutet kan då, i bästa fall, fungera som

27. Svarens förändringar över tid diskuteras ovan i kapitel 6. Se närmare Olof

Petersson, Anders Westholm & Göran Blomberg, Medborgarnas makt, Carls-

sons, Stockholm 1989, kap. 2.

Den ojjfentliga sektorn 237

ett offentligt forum. Myndigheten att förklara sitt beslut och

ges tillfälle en överordnad instans eller en förvaltningsdomstol ges tillfälle att

gå

igenom ärendet på nytt. Även om medborgaren ingalunda alltid nöjer sig härmed, ges ändå möjligheten att förbättra eventuellt bristande kommunikation från första instans.

Det har i detta sammanhang inte varit möjligt att genomföra en undersökning av de faktiska felens förekomst. Den aspekt som här uppmärksammas är medborgarens egen bedömning av i vilken utsträckning man utsatts för felaktig behandling av någon offentlig myndighet. Frågan löd närmare bestämt: Har Du någon gång under det senaste året blivit felaktigt eller orättvist behandlad av någon myndighet inom stat, landsting eller kommun? Det var inalles ll procent som svarade ”ja”. Av andra undersökningar att de oftast nämnda institutionerna var

framgår

taxeringsnämnd, sjukhus eller läkare samt försäkringskassan.”

Frågan är nu om dessa 11 procent försökt vinna rättelse och vad de i så fall gjort. På frågan om man försökt få rättelse eller ändring svarade 86 procent ja, 14 procent nej. Uttryckt i procent av hela befolkningen är det således något över en procent (14 procent av 11 procent) som under det senaste året ansett sig felaktigt eller orättvist behandlad av någon myndighet, men som av det ena eller det andra skälet avstått från att söka rättelse.

Den vanligaste reaktionen när en medborgare anser sig förfördelad är en telefonkontakt. Nära två tredjedelar av dem som ansåg sig felaktigt eller orättvist behandlade under det gångna året hade försökt hävda sin sak genom att ringa upp myndigheten. Även besök och brevkontakt är relativt vanliga. En dryg tredjedel, 37 procent, uppgav att de överklagat beslutet skriftligt. Alla dessa procentsiffror gäller den grupp som anser sig illa behandlade. Omräknat i procent av hela befolkningen rör det sig om andelar mellan 3 och 6 procent. Andra säkerhetsventiler visar sig i detta statistiska genomsnittsperspektiv ha numeriskt sett mindre betydelse: endast några få uppgav att de klagat hos JO, kontakt med

tagit

politiker eller engagerat massmedier.

7.3.3 Medborgarna och staten

Rättsstatens idé innebär att medborgarens rättigheter garanteras i lag och att medborgaren kan hävda sina rättigheter inför en opartisk domstol. Ju tydligare rättigheterna är formulerade, desto större är förutsättningarna att kunna avgöra om de trätts för när.

Som lagstiftningsteknik har denna typ av rättsnormer vissa nackdelar. Den förutsätter att alla medborgare har lika möjligheter att göra sig gällande i rättsprocessen. Preeiserade rättigheter kräver detaljerade paragrafer. Regelsystemet kan bli stelt och oförmöget att ta hänsyn till snabba

samhällsförändringar.

28.P0Iitiska resurser, Be 40 SM 8601, sid. 116, 122. Variabler och koder för

LNU81, Institutet för social forskning, Stockholm, 1984, sid. 375-380.

238 Den offentliga sektorn

Dessa argument har bildat grund för en annan lagstiftningsmetod. Den av riksdagen beslutade lagen innehåller numera ofta endast vissa allmänna målformuleringar. Den konkreta normutfyllnaden överlåts till förvaltningsmyndigheterna. Sådana ramlagar riktar sig inte i första hand till medborgaren utan till myndigheten. Myndigheten instrueras att tillse att vissa värden och intressen tillgodoses.

Men även ramlagarna har nackdelar, inte minst i medborgarens perspektiv. Tillämpningen kan variera mellan olika orter, mellan olika myndigheter och mellan olika tidpunkter. Rättsosäkerheten ökar. Det är ofta oklart om den enskilde har rätt att påfordra en viss förmån. Individuella resurser och informella kontakter kommer i praktiken ofta att avgöra vem som får tillgång till rättigheterna. Ramlagstiftningen bygger ytterst på föreställningen att det råder en harmoni mellan stat och medborgare. Myndigheten förutsätts veta medborgarens bästa.

7.3.4 Medborgarens möjligheter att påverka Välfärdsstatens princip innebär att medborgaren i förhållande till det allmänna är tillförsäkrad vissa grundläggande sociala rättigheter. Vissa rättigheter och förmåner är generellt garanterade, oberoende av om den enskilde tar något initiativ eller ej. Men många livssituationer är av den arten att de är förknippade med rätten att deltaga och att själv påverka utfallet till sin egen förmån. Medborgarrollen inbegriper här en möjlighet att ta initiativ. Det visar sig att de upplevda möjligheterna att på detta sätt påverka sin egen situation varierar starkt, både mellan olika medborgare

och mellan olika medborgarroller.”

Sex medborgarroller valdes ut i den aktuella undersökningen, nämligen rollerna som boende, konsument, patient, småbarnsförälder, skolbarnsförälder och förvärvsarbetande. De sex medborgarområdena skiljer sig när det gäller inflytandemöjligheter, både vad gäller erfarenheter av egna initiativ och bedömningen av möjligheten att påverka.

Boendet kännetecknas av stora skillnader mellan dem som äger och dem som hyr sin bostad. Det finns en relativt stor kategori som hyser missnöje med sin boendesituation men som inte har gjort något för att försöka påverka. Bland de sex undersökta områdena har boendet en relativt stor grupp som är missnöjda men som inte tagit något initiativ för att förändra situationen.

Konsumentrollen, som här avser inköp av kapitalvaror, skiljer ut sig i flera avseenden. Marknadens speciella egenskaper kommer här tydligt till uttryck. Möjligheten betingas i

att göra sig gällande i köpsituationen första hand av ekonomiska tillgångar; antalet kapitalvaruinköp är störst bland höginkomsttagarna. Möjligheten att aktivt påverka kommer främst till användning när det gäller att i efterhand få rättelse för någon felaktighet. Denna möjlighet utnyttjas av jämförelsevis få konsumenter. Det öppet uttrycka missnöjet är här relativt litet.

29. Se närmare Petersson, Westholm och Blomberg 1989.

Den offentliga sektorn

Inom hälso- och sjukvården finns det ett relativt utbrett missnöje som jämförelsevis sällan finner utlopp i självständig handling. Klyf tan mellan principiell möjlighet att påverka och aktiv handling är här särskilt stor. Att vara sjuk är att delvis förlora kontrollen såväl över sin person som över sin situation.

Även om det finns stora variationer mellan olika delar av befolkningen är det missnöjet inte särskilt utbrett.

genomsnittliga med barntillsynen Försöken Inom

att påverka är inte heller speciellt vanligt förekommande. området registreras en relativt

stor andel som är nöjda och som inte tagit något initiativ.

Skolan är det område där de berörda, med föräldrarna,

här liktydigt anser sig ha minst möjligheter att påverka. Trots målsättningen att öka brukarnas lokala inflytande anser föräldrarna att skolans värld

ligger bortom deras inflytande.

Arbetslivet intar en extremposition i två avseenden. Andelen

missnöjda är här större än på något annat område. Men andelen som gjort något för att ändra sin situation är också större än på övriga fält. Medbestämmandet och de institutionaliserade formerna för inflytande i arbetet har här varit av betydelse. Inom arbetslivet finns en relativt stor andel personer som

varit missnöjda,

som tagit ett initiativ och som fått sina krav tillgodosedda.

Skillnaderna mellan de sex områdena

belyses också av medborgarnas bedömningar av möjligheterna att byta till annat alternativ. Svaren

något

kan ses som ett mått på möjligheten att utöva inflytande via ”exit”, att ”rösta med fötterna. Valalternativen

anses vara flest när det gäller dels att byta bostad, dels att välja mellan olika fabrikat eller modeller vid kapitalvaruinköp. Däremot anses de nyttigheter som är knutna till den offentliga sektorn i allmänhet ge litet utrymme för egna val. Lägst i denna rangordning kommer skolan. Föräldrarna anser vanligen att de har små möjligheter att byta till annan skola för barnen. Även sjukvården ger litet utrymme för påverkan i detta avseende. Patienter och anhöriga anser sig ha små möjligheter att välja läkare eller byta till annan mottagning eller vårdklinik.

7.3.5 De anställda och arbetsskadorna

Ett principiellt intressant exempel på mötet mellan medborgare och myndigheter utgörs av de arbetsskadades möjligheter att få ersättning för sin skada. Det som utvecklats för att ersätta arbetsskador

försäkringssystem

innebär att de arbetsskadade dras in i en maktprocess

med många intressen. Att kunna hävda sin rätt både som enskild individ och som medlem av en grupp fordrar olika slag av resurser. Arbetsskadornas maktprocess har gjorts till föremål för en särskild undersökning.”

30. Detta avsnitt baseras på Klas Åmark & Bill Sund, Makt och arbetsskador under

1900-talet, Carlssons, Stockholm 1990.

240 sektorn Den offentliga

för arbetsskador har under Det system som reglerar rätten till ersättning Systemet kan inte beskrivas med åren genomgått betydande förändringar. teoretiska renodlingar. På hjälp av någon enda av samhällsvetenskapens mellan fri konkurrens, kontrakt det principiella planet kan man särskilja och lagstiftning. De system som trädde i kraft under 1970-talet byggde lokal samverkan mellan och en kraftigt förstärkt på en utbyggd parterna statlig organisation. Därtill kom en till sina konsekvenser oklar vidgning av arbetsgivaransvaret genom att begreppet arbetssjukdom gavs en generell definition i en allmän ramlag. Arbetsskadornas har därför angripits med en kombination av problem överenskommelser mellan åtgärder. Systemet bygger på såväl frivilliga

och myndighetsingripanden. Det har inte hand-

parterna som lagstiftning lat om lag eller avtal, utan om lag och avtal. Sedan 1970-talet har det ägt rum en förskjutning från ett centralstyrt regelverk och en centralstyrd tillämpning till lokala lösningar. Tillämplokalt. Utrymmet för ningen av lagar och regler sker i ökad utsträckning lokala variationer ökar. En förutsättning för decentraliseringen har varit blivit större och att de lokala fackliga organen stärkts. att arbetsplatserna Resultatet är ett mer decentraliserat system där den centrala politiska nivåns kontroll blir svagare och mer indirekt. Från den enskildes perspektiv har systemförändringen fått viktiga konsekvenser. Om inflytandestrategin tidigare låg på att föra en kollektiv resurser regelverket och dess tolkning har det kamp med politiska kring skett en förskjutning mot en mer individualiserad kamp med individuella resurser om tolkning och tillämpning av regelverket. som inte får sin sjukdom godkänd som arbetsskada Många personer inte beskeden från läkare och myndigheter utan driver sin sak accepterar vidare genom överklaganden och opinionsbildning. Sådana påverkansförsök har inte sällan lett till framgång. Enskilda personer har fått ersättning och kollektiv har fått sin sjukdom erkänd som en fysiskt betingad har ofta följt av en samverkan mellan arbetssjukdom. Sådana framgångar de arbetsskadade, enskilda forskare eller

deras fackliga organisationer,

läkare samt massmedia. Systemets decentralisering har inte i alla avseenden lett till ökad flexibilitet. Karaktäristiskt för det svenska systemet för arbetsskadeförsäkring mellan arbetsmarknadens parter. Instituär att de bygger på samverkan av samverkan har emellertid medfört att systemet blivit tionaliseringen stelt. De enskilda aktörerna inom området, såsom skyddsombud, fackklubbar binds till bestämda former som ibland och yrkesinspektörer, Institutionaliseringen av maktbalan-

begränsar handlingsmöjligheterna.

sen mellan parterna kan förhindra en kontinuerlig förändring och anpass-

belastningsskador och

ning till nya förhållanden. Ett exempel utgörs av arbetsmiljöproblem där det etablerade systeandra nya svårbestämbara met reagerat långsamt. Arbetsskadornas har förändrats i riktning mot starkare maktsystem beroenden mellan fler aktörer större handlingsfrihet för och delsystem,

Den offentliga sektorn 241

den lokala nivån och ett intensifierat samspel mellan lokalt och centralt beslutsfattande, särskilt via överklaganden i arbetsskadeförsäkringsärenden. Utvecklingen har gått från relativt få makteentra med begränsad men klar regelstyrning mot ett system med många maktcentra med mer diffus ramstyrning. Det faktiska utfallet avgörs i en komplicerad maktkamp på många nivåer. Åtgärder i ett delcentrum får svåröverskådliga återverkningar på andra centra och delsystem. Centralt beslutade åtgärder förändras och förvanskas genom inflytande från andra delsystem. Utrymmet för att ingripa och påverka ökar därmed. Eftersom regelsystemet byggts ut och omfattar allt större delar av arbetslivet handlar maktkampen om arbetsskadorna idag om stora värden för såväl större kollektiv som den enskilde.

7.4 Den sektorns resultat

offentliga

Demokratin som ett system för maktutövning fordrar att två förutsättningar är uppfyllda. Den ena är att medborgarna kan påverka politiken, den andra att politiken kan påverka samhället. Därmed finns det två slag av vanmakt. Individuell vanmakt innebär ett bristande samband mellan medoch politikens utformning. lnstitutionell vanrnakt är borgarnas önskningar uttryck för en bristande överensstämmelse mellan politiska beslut och faktiska resultat. Vanmakt kan ses som en klyfta mellan intentioner och konsekvenser. Vanmakt, såväl individuell som institutionell, kan därför uppträda av två olika skäl. En situation är intentioner utan konsekvenser. En handling leder inte till åsyftat resultat. En annan situation är konsekvenser utan intentioner. Enskildas handlande eller kollektiva beslut och system kan få oavsedda konsekvenser. Ju mer omfattande och komplext ett system är, desto större är sannolikheten att dess verkningar blir annorlunda än de åsyftade. System kan börja leva sitt eget liv. Systemets makt kan därigenom öka samtidigt som makten över systemet minskar. Den stora offentliga sektorn kan ses som ett uttryck för svenska medborgares och tilltro till möjligheter. Genom reformer

politikers politikens

och omfattande offentliga program av universalistisk karaktär kunde samhället och medborgarnas verklighet påverkas och förändras. Det stod i medborgarnas makt att genom politik påverka sina levnadsvillkor.” De övergripande målen för den offentliga sektorn har varit ekonomisk tillväxt och effektivt resursutnyttjande samt en jämnare och tryggare fördelning av inkomster och levnadsvillkor. Under senare år har till dessa två dimensioner - mellan kvinnor och lagts en tredje jämställdheten man.” I vilken utsträckning har då tilltron nu politikens möjligheter

31. Se även Stein Ringen, The Possibility of Politics, C larendon Press, Oxford 1987. 32. Se Inga Persson, The Third Dimension - Equal Status between Swedish Women and Men, i Persson, red., 1990.

242 Den offentliga sektorn

besannats? Den svenska offentliga sektorn och välfärdsstaten kan ses som ett gigantiskt samhällsexperiment vars utfall nu kan granskas.” Hur ser måluppfyllelsen ut? Är institutionell makt eller institutionell vanmakt det dominerande intrycket? Maktutredningen har i sina studier framför allt granskat måluppfyllelsen i två av dimensionerna, nämligen utjämning och jämställdheten mellan könen. Vad gäller resursutnyttjande och tillväxt har granskningen koncentrerats till frågan huruvida det står i politikernas, och därmed ytterst i medborgarnas, makt att styra och förändra den offentliga sektorn och dess förvaltningar (avsnitt 7.5).34

7.4.1 Är utjämning möjlig?

Välfärdsstatens arsenal av fördelningspolitiska instrument inskränker sig inte till åtgärder via budgeten, såsom skatter, transfereringar och subventioner. Även Lex. av bostadsmarknaden och kredit-

många regleringar, marknaden, har motiverats av strävan att påverka fördelningen av resurser bland medborgarna. Det finns också exempel på att politiska beslut som primärt inte motiverats av jämlikhetsskäl fått starka fördelningspolitiska återverkningar. Vidgas perspektivet ytterligare måste också samspelet mellan stat och organisationer, dvs. andra delar av den svenska modellen, beaktas. Den solidariska lönepolitiken har varit en viktig faktor i utjämningen av inkomstskillnader inom löntagarkollektivet. En bedömning av

faktiska resultat måste därför anlägga ett brett per-

fördelninsgspolitikens

spektiv.3

Undersökningarna av hur medborgarnas levnadsförhållanden förändrats mellan 1975 och 1985 leder till två huvudslutsatser. Den ena är att skillnaderna mellan olika sociala grupper fortfarande är markanta. Klassskillnaderna är många gånger betydande. Den andra slutsatsen är att skillnaderna tenderat att minska. Trots den ekonomiska krisen under 1970-talet har utvecklingen i huvudsak gått mot ökad utjämning av medborgarnas materiella levnadsvillkor.

Fördelningen av de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet (dvs. den disponibla inkomsten justerad för hushållssammansättningen) utjämnades kraftigt från mitten av 1960-talet och fram till 1980-talet. Både skattesystemet och, i än högre grad, de offentliga transfereringarna

33. Se Inga Persson, ”Introduction, i Persson, red., 1990. 34. Ett motiv för denna avgränsning är att den första dimensionen, resursanvändning

och tillväxt, står under kontinuerlig forskning och granskning av ett speciellt

organ, expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO) och även fortlöpande upp-

märksammas av långtidsutrednirtgama. För en presentation och sammanfattning

av hittills genomförda studier kring effektiviteten och produktiviteten i offentlig

sektor, se Ojfentliga sektorn, SCB 1990, kapitel 10. Långtidsutredningen 1990

ägnar en speciell bilaga åt den offentliga sektorn; se Stefan Fölster, Den offentliga

sektorn, bilaga 26 till långtidsutredningen 1990. Sambanden och målkortflikter-

na mellan effektivitet och välfärdsstat/utjämning diskuteras i Inga Persson,

Introduction, i Persson, red., 1990. 35. För en utförligare redogörelse för de undersökningar som ligger till grund för

bedörrmingen av fördelningspolitikens effekter, se Persson, red., 1990.

Den offentliga sektorn 243

hade under denna period starka och ökande omfördelningseffekter. Under 1980-talet stannade utjämningen upp och de disponibla inkomsterna tenderade att åter bli något mer ojämnt fördelade. Det var skattesystemets omfördelande effekter som minskade från slutet av 1970-talet och framåt, under det att transfereringarnas omfördelningseffekt fortsatte att öka, om än i långsammare takt än tidigare.

Trots tendensen till ökad inkomstspridning var de disponibla inkomsterna mycket jämnare fördelade i slutet av 1980-talet än vad de varit under 1960-talet. I internationell jämförelse framstår också de fattigaste grupperna dels som relativt små, dels är deras inkomstsituation relativt gynnsam. Andelen som faller under fattigdomsstrecket är lägre än i flertalet andra jämförbara länder. Den svenska modellen och välfärdsstatens universalistiska karaktär förefaller således ha varit framgångsrik vad gäller att hålla nere antalet individer i marginella positioner och vad gäller att minska inkomstskillnaderna mellan dessa och resten av befolkningen. Modellen tycks också ha varit robust i bemärkelsen att skillnaderna i inkomster och levnadsvillkor inte vidgats påtagligt under 1980-talets ekonomiska kris och anpassningsprocesser. Till skillnad från vissa andra industriländer har lyckats undvika att utvecklas i riktning mot ett

Sverige

tvåtredjedelssamhälle3

I princip skulle det kunna vara så att de inkomstskillnader som observeras vid en viss tidpunkt bara återspeglar åldersskillnader och skilda faser av livscykeln mellan i övrigt lika individer. På likartat sätt skulle den inkomstutjämning som skatter och transfereringar medför vid en viss tidpunkt kunna tänkas bara innebära en omfördelning av individens inkomster mellan olika tidsperioder i dennes liv. Fördelningspolitikens syfte har inte enbart varit att utjämna mellan olika sociala grupper utan i väl så hög grad att omfördela inkomster mellan olika stadier eller situationer i medborgarens livscykel. Det främsta exemplet är pensionssystemet. Dess omfördelande effekter behöver därför karaktäriseras utifrån ett mer långsiktigt livscykelperspektiv.

Det visar sig därvid för det första att det svenska socialförsäkringssystemet har tydliga omfördelande verkningar mellan generationerna. ATP-systemet innebär att resurser omfördelas från dagens förvärvsarbetande generation till dagens pensionärer, dvs. de som var medelålders då ATP infördes 1960. Den generation som idag är i fyrtioårsåldern kan förväntas betala in mer till systemet än de senare kommer att få ut av det.

Graden av omfördelning inom generationer varierar från system till system. Folkpensionen, och sjukförsäkringen fun-

förtidspensionerna

gerar omfördelande från höginkomsttagare till låginkomsttagare. ATPsystemet verkar däremot i motsatt riktning, åtminstone för den nu förvärvsarbetande generationen. Dagens höginkomsttagare får i förhållande till sina inbetalningar ut mer av ATP än vad dagens låginkomsttagare får.

36. Se även Jansson 1990, s. 57-58.

Den offentliga sektorn

Denna regressiva verkan tenderar dock

att försvagas. Som helhet omfördelar pensionssystemet inkomster från män till kvinnor.

Förmögenheter är ojämnare fördelade än inkomster. Även förmögenhetsbildningen påverkas starkt av politiska beslut. Ekonomisk-politiska åtgärder under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet, såsom livsmedelssubventionernas avskaffande, kapitalmarknadens avreglering, ändrade marginalskatter och devalvering, förändrade värdet av medborgarnas förmögenhetstillgångar. Banksparande, obligationer och fastigheter förlorade, relativt sett, i värde. Aktieägare och låntagare gynnades. Sådana, ofta icke avsedda, förmögenhetseffekter av ekonomisk-politiska åtgärder visar sig i efterhand ha haft påtagliga verkningar på medborgarnas ekonomiska villkor.

Ett annat exempel på den offentliga politikens oavsedda effekter är bostadspolitiken. Till det yttre kan bostadspolitiken se ut som en fördelningspolitisk framgång. Trångboddheten har så gott som försvunnit, bostadsstandarden har stigit och andelen som bor i egna hem har ökat. Inte desto mindre visar det sig att kombinationen av regleringar och subventioner har inneburit att politikens intention att främja goda bostäder till låga kostnader i praktiken har lett till perversa effekter när det

gäller förmögenhetsfördelningen.

Utjämningen av inkomster kan delvis förklaras av fackföreningsrörelsens betoning av en solidarisk lönepolitik. Det visar sig att den solidariska lönepolitikens guldålder inföll mellan mitten av 1960-talet och mitten av 1970-talet. En medveten låglönesatsning kunde förverkligas genom centrala kollektivavtal. Ungefär 80 procent av den utjämning som beslutades av LO och SAF på central nivå kom faktiskt att förverkligas. Vid 1980-talets början började med centrala avtalsförhand-

systemet lingar att bryta samman. Lönesättningen blev mer individualiserad. Den solidariska lönepolitiken kom att försvagas.

Ett centralt element i den svenska välfärdsstatsmodellen har varit målet om full sysselsättning. Det kan visas att det finns ett samband mellan arbetslöshet och fördelning. Risken att drabbas av arbetslöshet är väsentligt större för individer med lägre inkomster och vidare gäller att inkomstfördelningen tenderar att bli mer ojämn då arbetslösheten i ekonomin ökar. Full sysselsättningspolitik kan därmed också väntas fungera som fördelningspolitik. Det visar sig att arbetslöshetsunderstöd och arbetsmarknadspolitiska åtgärder de facto i större utsträckning har tillfallit individer med lägre inkomster. De har därför haft en gynnsam fördelningseffekt.

En annan sida av fördelningspolitiken har gått ut på att utjämna skillnader i individers livschanser. Utbildningen är här avgörande. Försöken att göra utbildningssystemet mer jämlikt har gått ut på att bredda den sociala rekryteringen; studiefinansieringens utformning har varit en viktig aspekt.

En allt större andel av befolkningen går allt längre tid i skolan. Den höjda utbildningsnivån har medfört att utbildningsskillnaderna mellan

Den sektorn 245

offentliga

olika sociala grupper tenderat att minska. Utbildningen är emellertid långt ifrån jämnt fördelad. Särskilt vad gäller högre utbildning finns stora sociala skillnader. De politiska reformerna av universitet och högskolor har i detta avseende haft föga effekt. Sedan 1970 har det inte ägt rum någon ytterligare utjämning. Sannolikheten att ett barn till högre tjänstemän går vidare till högskoleutbildning är flera gånger större än för bam från arbetarhem. Betydelsen av familjebakgrundens kulturella kapital är minst lika stark trots de politiska reformernas försök att minska dess betydelse. Det finns ett starkt samband mellan arbetsmarknad och utbildningsval. Graden av social snedrekrytering varierar med den ekonomiska avkastningen av en högskoleutbildning. Då lönsamheten av högre utbildning blir mer osäker är det i första hand barn från de studieovana lägre socialgrupperna som avskräcks från att chansa på en längre utbildning. J ämlikhetspolitiken står här inför ett dilemma. Ju mer lika de ekonomiska förhållandena för de högskoleutbildade blir den övriga befolkningens desto mindre blir de relativa skillnader som skulle stimulera de studieovana att satsa på en högre utbildning och desto större blir den sociala snedrekryteringen till högre utbildning.

Den svenska välfärdsstatens ambitioner att fördela och omfördela mellan olika medborgargrupper har i internationellt perspektiv varit mycket långtgående. Metoderna för att åstadkomma ökad utjämning har varit många och varierade. Att kunna fastställa resultaten av dessa jämlikhetsexperiment är därför en viktig del av hela bedömningen av välfärdsstatens

möjligheter.

De undersökningar som här kort redovisats visar klart att välfärdsstaten haft påvisbara fördelningseffekter. Olikheterna i levnadsförhållanden har minskat. och har reducerat skillnaderna i

Transfereringar skattepolitik

disponibel inkomst. Lönerna har utjämnats till följd av solidarisk lönepolitik. Men undersökningarna visar också på de begränsningar och problem som är förknippade med försöken att skapa jämlikhet. Ibland uppträder betydande sidoeffekter. Ekonomisk-politiska åtgärder med andra syften

påverkar samtidigt förmögenhetsvärden och förmögenhetsfördelning.

Ibland har goda fördelningspolitiska föresatser förverkligats genom metoder som givit motsatt verkan. Den svenska bostadspolitiken utgör ett resultatlös. Försöken sådant exempel. Ibland är den offentliga politiken att utjämna den sociala snedrekryteringen till den högre utbildningen har

misslyckats.

Välfärdsstatens fördelningspolitiska experiment ger därför exempel på politikens makt att förändra samhället, men ger också åtskilliga prov på politikens vanmakt.

246 Den ojfentliga sektorn

-. 7.4.2 Den sektorn offentliga och jämställdheten

Under de senaste decennierna mellan könen blivit ett har jämställdhet centralt politiskt mål. och sektor har använts för

Offentlig politik offentlig

att stärka kvinnornas i samhället. Målet har ställning om jämställdhet preciserats som att män och kvinnor skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter på tre områden: i arbetslivet, i reproduktionen och i det politiska livet. Försöken att påverka jämställdheten har omfattat dels direkta dels beslut rörande so-

jämställdhetsåtgärder, exempelvis skatter,

cialförsäkring, transfereringar, sysselsättning, offentlig tjänsteproduktion och

familjelagstiftning.

Den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män beror dels på beslut inom hushållen om hur hushållsmedlemmarnas tidsinsatser skall fördelas mellan marknadsarbete och dvs. bl.a. beslut

hushållsproduktion,

om arbetsutbudet och dess dels arbetsmark-

fördelning, på beslut på

nadens efterfrågesida. inriktad måste En politik på jämställdhet gå ut på att skapa sådana institutionella ramar och ekonomiska incitament att utfallen av sådana beslut blir ökad mellan könen. jämställdhet Tyngdpunkten i 1970-talets jämställdhetspolitik utbudssidan låg på att påverka på arbetsmarknaden, bl.a. genom att undanröja olika förvärvshinder för kvinnor och genom att skapa ekonomiska incitament för kvinnor att förvärvsarbeta och för att omfördela hushållsarbete och marknadsarbete mellan män och kvinnor. Under 1980-talet har

jämställdhetspolitiken

även kommit att uppmärksamma arbetsmarknadens bl.a. efterfrågesida, genom att söka undanröja av kvinnor vid

diskriminering anställning,

lönesättning och befordran och att söka minska yrkessegregeringen på arbetsmarknaden. Hur har då utfallet av den förda sett ut? I politiken vilken utsträckning har den förmått påverka och förändra verkligheten mot ökad ekonomisk jämställdhet mellan könen?” Skillnaden mellan mäns och kvinnors relativa arbetskraftstal har mot slutet av 1980-talet i det närmaste försvunnit. Andelen förvärvsarbetande bland kvinnor med småbarn har ökat från 38 procent 1963 till 86 procent 1988. Dessa siffror överdriver dock av kvinnors arbete

omfördelningen

från hemmen till marknaden. Kvinnorna har kortare förvärvsarbetstider än män och är i större utsträckning än män frånvarande från arbetet för vårdarbete av olika Parallellt med det ökade marknadsarbetet har

slag.

kvinnor fortfarande huvudansvaret för barnen och utför av merparten hushållsarbetet. Utökad tillsammans med deltidsarbete

föräldraledighet

möjliggör detta dubbelarbete. Männen har också förändrat sin tidsfördelning. I själva verket är den förändringen mer omfattande än kvinnornas; männens marknadsarbete under det senaste kvartsseklet har minskat mer än kvinnors ökat. År 1963 svarade kvinnorna av det totala för 29 procent

37. Detta avsnitt baseras på Inga Persson The Third Dimension” 1990 och på Jonung & Persson 1990 och behandlar den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Ikapitel 3 analyseras drivkrafterna bakom kvinnors segregerade och underordnade ställning i samhället mer generellt och förändringarna därvidlag i Sverige över en längre historisk period.

Den offentliga sektorn 247

antalet arbetstimmar på marknaden, 1973 hade andelen ökat till 33 procent och 1988 var den 41 procent. Arbetsdelningen mellan hem och arbetsmarknad har i mycket ersatts av en arbetsdelning inom arbetsmarknaden. Den mest slående skillnaden mellan män och kvinnor på dagens arbetsmarknad är den olika fördelningen pâ sektorer, näringsgrenar och yrken. Kvinnorna har burit med sig sina traditionella uppgifter ut på arbetsmarknaden. De vårdar, undervisar och arbetar i olika serviceyrken. Arbetsmarknadens efter kön är mycket stark, men har segregering minskat något. Ett index på yrkesscgregeringen, som kan tolkas som den andel av kvinnorna (männen) som skulle behöva byta yrke för att mäns och kvinnors yrkesfördelning skulle bli lika, var 65 procent 1963 och 61 procent 1988. Den svenska arbetsmarknaden är minst lika segregerad som andra industriländers. och mellan könen får konse-

Arbetsfördelningen yrkessegregeringen

kvenser för den ekonomiska jämställdheten. Marknadsarbetets olika omfattning medför att inkomsterna från marknadsarbete kommer att skilja sig mellan kvinnor och män. För icke-marknadsarbetet utgår i allmänhet ingen direkt ekonomisk ersättning. Undantaget är främst föräldraförsäkringens ersättning för vård av bam. Löneskillnader bidrar till kvinnors lägre inkomster. Kvinytterligare norna arbetar Härtill kommer betydelsen av s.k. ofta i låginkomstyrken. vertikal segregering, dvs. det faktum att män ofta befinner sig i högre befattningar inom respektive yrken. Under 1960- och 1970-talen minskade löneskillnaderna mellan män och kvinnor. Den generella löneutjämningen till följd av låglönesatsningmedellön i förhållande till ar var en starkt bidragande orsak. Kvinnors mäns steg från 73 procent 1968 till 82 procent 1981. Därefter har utavstannat. Skillnaderna i tidsinsatser och löner innebar att

jämningen

anställda kvinnor i åldern 20-64 år 1987 i medeltal hade ca 70 procentav den genomsnittliga manliga arbetsinkomsten, en ökning från 62 procent 1980. Bara ca 20 000 kvinnor (0,6 procent av 1975 och 67 procent hade 1987 arbetsinkomster över 200 000 kronor, vilket skall kvinnorna) jämföras med ca 210 000 män (6,9 procent av männen). Arbetsdelningen och segregeringen påverkar också vad män och kvineftersom ersättningarna i dessa nor får ut via socialförsäkringssystemen, ofta baseras på marknadsarbetets omfattning och lön. Socialförsäkringarna kommer därmed i stort sett att reproducera skillnaderna i arbetsinkomster mellan könen. En sammanfattande bedömning visar att utvecklingen har gått mot ökad ekonomisk mellan kvinnor och män. Kvinnornas andel jämställdhet av marknadsarbetet har ökat och löneskillnaderna mellan könen har tenderat att kvinnornas andel av markatt utjämnas. Detta har medfört nadsinkom sterna ökat. Fortfarande kvarstår emellertid yrkessegregeringen och de stora tidsskillnaderna i hushållsarbetet.

248 Den ojfenzliga sektorn

Skillnaderna i arbetsinsatsernas fördelning påverkar också vad män och kvinnor eftersom

får ut via socialförsäkringssystemet, ersättningarna i dessa ofta baseras på marknadsinkomsterna. De ekonomiska konsekvenserna av arbetsdelningen och yrkessegregerin gen ackumuleras över åren och resulterar fortfarande i betydande skillnader mellan kvinnornas och männens totala livsinkomster.

Utvecklingen mot ekonomisk jämställdhet har orsakats av en kombination av strukturella förändringar i ekonomin och politiska och fackliga åtgärder. I internationellt perspektiv kan den svenska jämställdhetspolitiken te sig framgångsrik. Men samtidigt är situationen väsentligen oförändrad när det gäller kvinnornas möjlighet att nå arbetslivets välbetalda y och inflytelserika yrken. En politik som lett till ökad ekonomisk jämställdhet för den stora massan av kvinnor

visar sig därmed inte automatiskt innebära att kvinnornas sociala maktställning förstärks.

7.5 Politikerna och den sektorn

offentliga

7.5.1 Politik som styrning ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket.” är folkets

”Riksdagen främsta företrädare.” styr riket. Den är ansvarig inför riks-

”Regeringen

dagen.” ”Under regeringen lyder de centrala ämbetsverken”.

Så i korthet beskriver regeringsformen de centrala statsorganen och deras inbördes förhållanden. Den offentliga sektorn sin

får härigenom demokratiska legitimitet. De statliga lyder under

förvaltningsorganen

regeringen, som i sin tur är parlamentariskt ansvarig inför riksdagen, som i sin tur har utsetts av folket.

För att beskriva detta styrelsesätt har man använt begrepp som ”den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjan”. Folkviljan antas kanaliseras via riksdag, regering och förvaltningsorgan. Folkviljans effektivitet blir därmed direkt beroende att styra

av politikernas möjlighet

samhällsutvecklingen via den offentliga sektorn.

Det är föga kontroversiellt att hävda att denna idealbild inte alltid stämmer som beskrivning av verkligheten. En alternativ är

uppfattning

att de faktiska förhållandena är rent motsatta statsskickets formella principer. Denna motbild kan sammanfattas i några få punkter:

Riksdagens makt är liten och minskande. Massmedia, påtryckningar och korporatism är exempel på effektivare vägar att påverka de offentliga besluten.

Regeringsmakten försvagas. Regeringen snarare styrs än styr. Ekonomisk knapphet, yttre och bristande parlamentariskt under-

begränsningar

lag undergräver regeringens makt.

Myndigheterna lever mer och mer sitt eget liv till följd av starka sektorsintressen och byråkratins egenmakt. Den offentliga sektorn blir genom sin storlek och komplexitet näst intill ostyrbar.

Den sektorn 249

offentliga

Enligt denna motbild skulle sålunda den aktuella samhällsutvecklingen innebära att alla länkar i den parlamcntariska uppdrags- och ansvars-

kedjan försvagas.

Två föreställningar står därför mot varandra, dels författningens bild av välfungerande kanaler, dels motbildens skildring av ett herrclöst maskineri. Frågan är vilket stöd de olika uppfattningarna har i de på systematisk forskning grundade obscrvationerna.

7.5.2 Riksdagen

Bilden av ett parlament med minskande makt är ingalunda ny. Redan under parlamentarismens segerår, vid den tid i början av seklet då parlamentarismen och den allmänna rösträttcn ersatte

gamla odemokratiska styrelseskick, gjordes samma observation.”

Varje tolkning av pågående samhällsförändringar är riskabel. Intrycket av ett fortgående förfall är inte sällan en kronocentrisk skenbild, en optisk villa. Den myllrande och kaotiska samtiden kontrasteras

mot ett ljust och harmoniskt ideal i det förflutna.

Men påståendet att parlamentet förlorar i betydelse kan inte utan vidare avfärdas som ytterligare felslut. Det finns

ett av historietolkningarnas tillräckligt mycket av systematiska belägg för att tesen måste tas på allvar. Frågan om parlamentets betydelse måste emellertid preciseras i två avseenden, dels vilken tidsperiod och dels vilken aspekt som avses.

l modern svensk politisk historia sammanfaller riksdagens nedgångsperiod med kommittéväsendets storhetstid. Den överens-

tidsmässiga

stämmelsen är inte någon tillfällighet. Under välfärdsstatens expansiva rekordår, främst under 1960-talet, kom stora reformer att utarbetas och i praktiken att avgöras i offentliga utredningar. Där medverkade förvisso parlamentariker, men också företrädare för regcringskansliet och myn-

digheter, organisationsrepresentanter och experter. Efter remissbehand-

ling och propositionsskrivning passerade de välförankrade förslagen vanligen riksdagen utan större roll blev

ändringar. Riksdagens legiti-

merande och formellt bekräftande.

Iden samtida debatten togs ställning gransk-

riksdagens upp till kritisk ning. Det var inte minst företrädare för den politiska oppositionen som klagade över bristande insyn och inflytande. Riksdagen hade förvandlats till ett passivt I denna s.k.

”transportkompani”. Harpsunds-demokrati

gjorde regeringen upp i direkta överläggningar med näringslivet och

andra intressegrupper.

Men något inträffade under 1970-ta1et. Statsvetaren Magnus Isberg har genomfört en undersökning av vad som hände med riksdagens roll under det årtionde då Sverige fick en ny grundlag. Isberg har inriktat sin granskning på riksdagens medverkan i olika skeden av den politiska

38. Se närmare Olof Petersson, Maktens nätverk, Carlssons, Stockholm 1989.

250 Den offentliga sektorn

beslutsprocessen. Den första fasen gäller initiativ och formulering, den andra beredning och beslut, den tredje politikens genomförande.”

Den svenska riksdagen har störst betydelse i beslutsprocessens inledande stadium. Riksdagens roll när det gäller initiering och formulering av politiska förslag är sannolikt större än både det brittiska underhusets och den västtyska förbundsdagens. Däremot är den svenska riksdagen mindre aktiv i beslutsprocesscns besluts- och genomförandestadier.

Tolkningen av de pågående förändringsprocesserna är relativt entydig. Isberg sammanfattar: Undersökningen har i första hand tagit sikte på riksdagens relationer till regeringen. Här kan knappast råda någon tvekan om att under 1970-talet har riksdagens ställning stärkts på regeringens

bekostnad?”

En del av förklaringen till riksdagens förändrade ställning under 1970talet kan hänföras till ändrade parlamentariska villkor, i synnerhet det borgerliga regeringsinnehavet. Men intrycket är att förhållandena efter 1982 inte återgått till 1960-talets förhållanden.

En primär förklaring till skiftningarna i folkrepresentationens ställning är förändringar i det parlamentariska läget. I tider av majoritetsparlamentarism avtar riksdagens betydelse; har en regering ett fast underlag bestående av ett flertal av ledamöterna kan den normalt förlita sig på att riksdagsmajoriteten stöder dess förslag. Under minoritetsparlamentarism råder större osäkerhet. Regeringen kan inte automatiskt anta att dess förslag passerar riksdagen. Ofta krävs förhandlingar och överenskommelser med ett eller flera partier utanför regeringen. Ett extremt exempel från svensk politik är 1920-talets utskottsparlamentarism. Den politiska tyngdpunkten försköts från regeringen till riksdagen, enkannerligen till

riksdagens utskott.

Dcnna faktor är en av förklaringarna till riksdagens ökande betydelse under 1970-talet. J ämviktsriksdagen 1974-1976 framtvang en serie kompromisser, av vilka de mest bekanta var de s.k. Hagaöverenskommelserna. De borgerliga regeringsåren 1976-1982 satte spår också hos socialdemokratin. Centrum för socialdemokratins politikutformning försköts från kanslihuset till riksdagen.

Riksdagens betydelse ligger fortfarande i politikutformningens initialskede, i formuleringsfasen. Vägarna för denna påverkan är inte alltid synliga. I lagstiftningsärenden inträder riksdagen formellt i beslutsprocessen först då regeringen överlämnar sin proposition. Men under propositionsarbetct fungerar kanslihuset ingalunda som en hermetiskt tillsluten enhet. I beredningsarbetet tas mångahanda kontakter, av vilka en inte ringa del sker med riksdagen.

39. Magnus Isberg, Riksdagens roll under l970-talet, Akademilitteratur, Stockholm

1984. 40. Isberg 1984, s. 115. I-Iur ett ökande parlamentarikerinslag i kommittéväsendet

skall tolkas har dock diskuterats av Hans Bergström, Rivstart? Om övergången

från opposition till regering, Tiden, Stockholm 1987, s. 376.

Den sektorn 251

offentliga

Det är naturligtvis aldrig fråga om att dessa informella förhandskontakter tas med riksdagen som helhet. En strategisk position innehas av regeringspartiets utskottsrepresentanter. Endast i ett färre antal politiskt tunga frågor sker det reella avgörandet som helhet.

i riksdagsgruppen Regeringsförslaget förankras bland riksdagsgruppens ”sektorsspecialister, i praktiken partiets tunga utskottsledamöter.

De ändringar som eventuellt kommer till stånd som ett resultat av dessa informella förhandskontakter mellan kanslihuset

och riksdagen kommer normalt inte till offentlig kännedom.

Det ser ut som om riksdagsmajoriteten utan kommande

invändningar accepterat ett från regeringen förslag. I själva verket kan detta förslag innehålla element som tillkommit under inverkan, om inte av hela riksdagen, så åtminstone av en inllytelserik del därav.

Slutsatserna om riksdagens blir

roll i den politiska beslutsprocessen därför blandade. Det vore helt vilseledande att föreställa

sig att de avgörande besluten om landets framtid reellt sett fattas i riksdagens kammare. Det vore å andra sidan lika missvisande

att se riksdagen som en betydelselös dekoration. Inte minst under en tid av minoritetsparlamentarism kan riksdagen, eller närmare bestämt i

delar av riksdagen, vissa frågor spela en avgörande roll. Övergången till öppna utskottsförhör har också visat att kan finna

riksdagen, i samspel med massmedia, nya former att utöva sina granskande och kontrollerande uppgifter.

Det går inte att på grundval av det historiska materialet dra några slutsatser om att sett skulle minska eller

riksdagens betydelse generellt

öka. Riksdagens relativa livet förefaller i stället

position i det offentliga gå i vågor. Sett i tvâ-tre decenniers perspektiv har

riksdagens betydelse

snarare ökat än minskat.

7.5.3¶Regeringen

Uttrycket ”regera” och den allmänna formuleringen

att regeringen ”styr riket kan leda tankarna till en viss typ av maktutövning. Denna föreställning, som kan kallas instrumentell rationalitet, innebär att styrning utövas genom preciserade mål, färdiga alternativ, kunskap om framtida konse-

kvenser av olika handlingsalternativ

och regler för att väga olika intressen mot varandra. Tanken

är att den politiska makten utövas genom verksam-

hetsplaner, budgetering, resultatanalyser, långsiktsplaner och ekonomi-

administrativa styrsystem.

En granskning av regeringens näringspolitik visar emellertid att beslutsfattandet i realiteten

ägde rum på ett sätt som starkt avviker från denna modellf”

Näringspolitiska beslutsprocesser utspelas i ett nätverk av organisationer som tillhör olika sfärer i samhället.”

En sådan förhandlings-

41. Detta avsnitt baseras på Bengt Jacobsson, Konsten att reagera: Intressen,

institutioner och näringspolitik, Carlssons, Stockholm 1989. 42. Jfr den undersökning av regeringskansliets kontakter som redovisas i Petersson

1989.

252 Den offentliga sektorn

ekonomi utgörs av ett växelspel mellan politiker, företag och intresseorganisationer. Det ställs en mängd, delvis motstridiga, krav både på regeringen och de inblandade företagen. Med den fortgående intresseorganiseringen har kraven företrädare som hela tiden uppmärksamt bevakar att deras krav beaktas. Fler och fler frågor anses ligga under politikernas ansvar. Ett ökande antal intressen fordrar att bli tillgodosedda. När sådana krav dessutom är motstridiga blir det än svårare för exempelvis om att få

en regering att motsvara olika parters förväntningar sina krav uppfyllda. Med knappa resurser och välorganiserade intressen ökar svårigheterna än mer att tillgodose en mångfald av ofta motstridiga krav.

Det visar sig att politiskt beslutsfattande under dessa villkor inte sker enligt den instrumentella rationalitetens styrmodell. Politik handlar här mindre om att regera, mer om att reagera. Regeringen reagerar på krav mer än att den regerar och styr andra organisationers verksamhet. Regeringens agerande går ut på att försöka hålla vissa krav (men inte andra) ifrån sig, att flytta skyldigheten att reagera till andra och att begränsa sina egna att reagera. Det lyckas ibland och misslyckas ibland.

möjligheter

Att beslutsprocessen inte kan beskrivas i termer av aktiv styrning behöver inte innebära att politiken har förvittrat. En reaktiv strategi bygger på idéer om representativitet och lyhördhet och grundas i en idé om politiskt ansvarstagande. Den kännetecknas av att den ger möjligheter att komma underfund med både mål och alternativ, den gör det möjligt att skapa alternativ, den gör det möjligt att söka sig fram till tillfredsställande lösningar och den gör det möjligt att hantera konflikter under ordnade former.

Värden som planmässighet och målinriktad rationalitet har länge varit starka i det svenska samhället. Undersökningen av regeringen och näringspolitiken visar att politik kan utövas även genom andra metoder. Möjligen är det mindre i planer och rationalistiska kalkyler som nyckeln

legitimitet finns, utan snarare i förmågan att till politiska organisationers övervägt och lyhört reagera på olika krav.

7.5.4 Makten att reformera”

norm är att de folkvalda skall kunna forma de En viktig demokratisk offentliga institutionerna som ett instrument för folkviljan. Detta innebär att institutionsutvecklingen skall präglas av medvetna val, av de folkvaldas vilja, förnuft och makt. Därigenom skapas förutsättningar för en demokratisk utveckling.

som ett

I Sverige är det också vanligt att tolka samhällsutvecklingen resultat av reformer och det är en relativt utbredd norm att utvecklingen bör präglas av reformer. Förändringar ses som resultat av medvetna och

43. Detta avsnitt baseras på Nils Brunsson & Johan P. Olsen, red.. Maiden att

reformera, Carlssons, Stockholm 1990 samt Johan P. Olsen. Demokrati på

svenska, Carlssons, Stockholm 1990.

Den sektorn 253

offentliga

målinriktade val, inriktade mot gradvisa Utomlands har

förbättringar.

Sverige under efterkrigstiden också blivit känt som ett land med en betydande vilja och förmåga till reformer.

Det kan emellertid i praktiken vara svårt för reformatörer att besluta om reformer, att genomföra beslutade reformer, att uppnå de eftersträvade effekterna och att lära sig av erfarenheterna I

från tidigare reformer. stället för att ta för givet att är resultat av refor-

institutionsförändringar

mer och medvetna val, kan man fråga hur stor valfrihet reformatörema egentligen har, både när det gäller att bestämma om reformer skall äga rum och när det gäller deras möjlighet att styra reformernas innehåll, genomförande och effekter. Förståelsen av reformförsök måste ta hänsyn till många faktorer. Här koncentreras uppmärksamheten till tre betingelser: institutionella faktorer, resursfördelningen och huruvida reformatörernas mål i praktiken är genomförbara, dvs. om de är konsistenta och kan realiseras samtidigt.

När den offentliga sektorn ses som en uppsättning institutioner betonas att organisationer över tid utvecklar erfarenhetsbaserade regler, roller och rutiner.

Dessa skapar handlingskapacitet, men de lägger också klara begränsningar på vad denna handlingskapacitet kan användas till. Det etableras ett slags institutionell tröghet. En konsekvens av detta

perspektiv är att institutioner reagerar med utgångspunkt från sina rutiner och sin historiska identitet. Det gäller reaktioner på såväl medvetna

styrningsförsök som förändringar i omgivningen.

För att förstå varför försöken att förändra den sektorn haft

offentliga

begränsad framgång under 1980-talet måste man därför ta hänsyn till att de dominerande delvis

reformförslagen har stått i motsättning till grundläggande drag i den svenska offentliga sektorn.

Moderniscringsprogrammen för den offentliga sektorn utgör, åtminstone i OECD-länderna, ansamlingar av rcformidéer, snarare än sammanhängande doktriner och enhetliga strategier för förändring. Trots detta har en nyliberal trend dominerat internationellt under 1980-talet och denna har varit kritisk mot en stor del av den utveckling som ägt rum ide (socialdemokratiska) välfärdsstaterna efter andra världskriget. Receptet har varit mer managementtänkande och större marknadsinriktning. Det privata näringslivet har fått stå modell för rollfördelningen. Den offentliga förvaltningen har setts som ett tjänsteföretag och medborgarna som kunder och konsumenter.

Det råder också en betydande allmän överensstämmelse mellan regeringarna i olika länder när det gäller behovet av att omforma den offentliga sektorn för att öka dess effektivitet och förbättra de offentliga tjänsterna. Målen för den offentliga förvaltningen måste

specificeras

exakt. Bättre metoder för av resultaten och för att mäta

uppföljning

effektivitet och produktivitet måste utvecklas. Medborgarnas önskemål skall tillgodoses med hjälp av prismekanismer och marknadskrafter. Införande av marknadsanordningar i den offentliga sektorn förväntas skapa större konkurrens och öka medborgarnas valfrihet. Den admi-

254 Den offentliga sektorn

nistrativa kulturen skall omvandlas. Den weberska teorin om att byråkratin är den modernaste, effektivaste och mest rationella formen av administration har idag få förespråkare. Vad som åstadkoms är viktigare än hur det åstadkoms (när det gäller rutiner och regler) och incitament och resultat skall knytas närmare varandra. En modern offentlig förvaltning skall delegera och decentralisera för att öka sin flexibilitet. De eventuella fördelarna med stabilitet och kompromissen mellan stabilitet och anpassning diskuteras sällan.

Däremot råder det skilda och delvis stor partipolitisk

uppfattningar,

splittring, om privatisering och gränsen mellan den privata och den offentliga sektorn. Några vill skära ner på utgifterna och antalet sysselsatta inom den offentliga sektorn. Andra är mer ”pragmatiska” eller ovilliga, men ingen förespråkar någon större tillväxt av den offentliga sektorn.

De motstridiga påtryckningarna från, å ena sidan, den globala nyliberala trenden och, å andra sidan, de egna principerna och traditionerna har gjort det svårt för de socialdemokratiska regeringarna, inklusive den svenska, att klart definiera såväl sina syften och avsikter som kriterierna för förvaltningen. Re-

förbättringar och framgång inom den offentliga formprogrammen koncentreras till de minst kontroversiella aspekterna. De utlovar bättre service, bättre ekonomi och större effektivitet, bättre arbetsplatser för de anställda och mer demokrati genom större inflytande för valda ledare och för medborgarna. De byggs upp kring en apolitisk retorik som syftar till att samtidigt uppnå målen god ekonomi och effektivit.et. De undviker politiskt avgörande frågor som privatisering och huruvida reformer kan öka välfärden för en specifik grupp. Den svenska regeringen säger att den står på medborgarnas sida mot byråkratin. Vad som saknas är en öppen diskussion om de inbördes sammanhangen och nödvändiga kompromisserna mellan målen och om de inneboende problemen och konflikterna i genomgripande administrativa reformer/M Programmen handlar framför allt om hur den offentliga förvaltningen skall kunna bli bättre på att välja medel och metoder. Man diskuterar sällan vilka värden som är ef tersträvansvärda och vilket välfärdsbegrepp moderniseringsprogrammen baseras på.

Spänningen mellan de internationella reformidéerna och svensk efterkrigstradition kommer också till uttryck i sättet på vilket reformerna kommit att undvika konflikter. Kravet på

till stånd. Man har föredragit samstämmighet har varit stort. Detta har varit särskilt uttalat då man vidtagit stora reformer, som enligt motståndarna utgör avsteg från efterkrigstidens utveckling av välfärdsstaten och som är konstitutionella till sin natur.

regeringar också varit ovilliga att

Tills nyligen har socialdemokratiska lägga ner några större resurser på reformering av institutionerna. En stor del av de resurser som är avgörande för en framgångsrik förvaltnings-

44. Anders Mellboum, Bortom det starka samhället: Socialdemokratisk förvalt-

ningspolitik 1982-1985, Carlssons, Stockholm 1986.

Den ojfentliga sektorn

politik kontrolleras av andra än reformernas pådrivare, såsom

fackdepar-

tement. Resurstillförseln för de stora ambitioner har inte givit uttryck man haft då man infört nya och långtgående mål för den offentliga förvaltningen. Kontrasten, både när det gäller reformarbetets politiska status och de resurser som tillförts, har varit stor i förhållande till länder ledda av regeringar med nyliberal ideologi, exempelvis Thatchers Storbritannien. Samtidigt har motståndet mot nyliberala reformer varit betydande både innanför det socialdemokratiska instipartiet, offentliga tutioner och de anställdas organisationer. Ett annat skäl till att framstår som

viktigt moderniseringsprogrammen

relativa misslyckanden är att de sökt tillfredsställa så många olika krav som inte samtidigt låter sig förenas. Man har försökt göra saker som inte låter sig göras. Ett exempel är försöket att å ena sidan avreglera och å andra sidan tillfredsställa behovet av fler regler. Moderniseringsförsök, som leder till att den informella styrningen via gemensamma lämplighetsnormer blir mindre effektiv, och skapar ett behov av mer detaljerade formella regler och effektivare mekanismer för att se till att beslut efterlevs. I takt med att samhället blir allt mer differentierat och specialiserat, med mindre gemensam socialisation och och mer nyttokalkyler strategiskt agerande, kommer kraven på formella regler och avtal att växa för att man skall kunna hantera konflikter. Som ett resultat av detta är det osannolikt att försök att avreglera i stor skala kommer att lyckas i det moderna samhället. Potentiella förlorare

i privata avtalsförhandlingar

kan i många fall föredra ett offentligt regelverk. Ett annat exempel är att reformprogrammen har försökt att utveckla lösningar i en situation med många mer eller mindre automatiska kostnadsökningar, där medborgana som skattebetalare inte vill betala mer, men där medborgarna som kunder och konsumenter kräver både nya tjänster och högre effektivitet och kvalitet på tjänsterna. Tanken att det korrekta svaret skulle vara att reformera och den offentliga förvaltningen därigenom kunna tillhandahålla bättre tjänster till kostnader måste

lägre

förefalla attraktiv för de valda politikerna. Det är dock inte lika självklart att denna idé är praktiskt genomförbar, dvs. att något sätt att organisera den offentliga förvaltningen samtidigt skulle kunna tillgodose båda dessa krav. Eftersom är det är osäkert vad som kan uppnås genom omorganisation det tänkbart att det moderna samhället att måste överväga möjligheten hantera kraven genom att utbilda och medborgarna i samhällsfrågor genom offentlig debatt om hur realistiska och legitima de olika kraven är. Även om resultaten hittills varit begränsade, eller blandade, kan en förändringsprocess vara under uppsegling. Diskussionerna om moder-

niseringsåtgärder kan bana väg för attitydförändringar som möjliggör

framtida strukturförändringar. I studier av har det ofta

reformprocesser

observerats tar form modifikationer av att omvandlingar av gradvisa

begrepp, situationsuppfattningar och värderingar och att detta på en

senare tidpunkt yttrar sig i ändringar i strukturen. De begrepp och data

256 Den offentliga sektorn

som används i moderniseringsprocessen har många gånger varit bättre avpassade för retorik och image-skapande än för rationell analys och val. Om vi ser reformprocesser som en del i kampen om människors intellekt och åsikter så kan arbetet hittills ses som försök att skapa en ny enighet om den offentliga förvaltningens uppgifter och organisation.

Makten över marknaderna 257

8¶Makten över marknaderna

I detta kapitel redovisas forskningsresultat som visar i vilken utsträckning företagen idag åtnjuter och utnyttjar marknadsmakt på olika marknader i den svenska ekonomin och vad det är som är bestämmande för variationerna i marknadsmakt mellan olika marknader. De genomförda studierna belyser också vad marknadsmakten kostar de svenska konsumenterna, dvs. hur förekomsten av marknadsmakt påverkar medborgarnas levnadsvillkor, och hur den offentliga politiken för att motverka marknadsmakt bedrivits i Sverige.

8.1¶Medborgarna som konsumenter

Marknaden är en metod för att förse medborgarna med de varor och tjänster som de önskar och efterfrågan-Två huvudargument brukar anföras till marknadens fördel, nämligen effektivitet och individuell frihet.

Marknadshushållningens styrka är, enligt den teoretiska idealbilden av marknaden, dess förmåga att samordna produktion och konsumtion till konsumenternas fromma. Prismekanismen och konkurrensmomentet förmår att åstadkomma en effektiv fördelning av knappa resurser.

Marknadsprincipen innebär att makten läggs hos köparen. Det är den enskilde individen som genom valet att köpa eller inte köpa ytterst avgör produktionens inriktning. Marknaden betonar individens frihet att själv bestämma över och ordna sina egna förhållanden, i detta fallet vad han/hon konsumerar. Marknaden styrs inte av kollektivt beslutsfattande via principen om en medborgare en röst. Den skiljer sig således från det samhällsorienterade demokratiidealet. Däremot finns det en likhet mellan marknaden och det individorienterade demokratiidealet. Båda framhäver den enskildes självbestämmanderätt.

Ett demokratiskt, pluralistiskt samhälle grundas inte på en enda utan på flera olika samhällsorganisatoriska principer. Vissa avgöranden överlåts exempelvis till marknaden, andra görs till föremål för politiska majoritetsbeslut. Konstaterandet att marknaden inte fungerar demokratiskt i bemärkelsen en medborgare, en röst är närmast en truism. Däremot är det mer fruktbart att ställa idealbilden av marknaden mot verkligheten och kritiskt studera hur väl faktiska marknader fungerar just som marknader, dvs. för medborgarna som konsumenter.

Vad olika medborgare och medborgargrupper som konsumenter får ut av marknaderna bestäms i huvudsak av fördelningen av disponibla in-

258 Makten över marknaderna

komster och av fördelningen av förmögenhetenl Med utgångspunkt från demokratins likhetsideal fungerar marknaderna mest jämlikt då alla konsumenter har samma köpkraft. I ett samhälle med stora skillnader i inkomster och förmögenheter kommer marknaderna att vidmakthålla och förstärka ojämlikheten.

I Sverige utjämnades de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet (disponibel inkomst justerad för antal hushållsmedlemmar och dessas ålder) kraftigt från mitten av 1960-talet och fram till början av 1980-talet. Därpå stannade dock utjämningen av och under 1980-talet har det funnits en tendens till att inkomstfördelningen åter blivit mer ojämn. Den ojämnare fördelningen tycks framförallt ha haft sin bakgrund i att inkomsttagarna i de allra högsta inkomstskikten dragit ifrån de övriga, dvs. ökat sin andel av samhällets totala inkomstsumma. T.ex. ökade de 5 procent av hushållen som hade de högsta inkomsterna sin andel av den totala inkomstsumman från 9,3 procent 1981 till 10,2 procent 1987. Låginkomsttagarnas (de 10 procent av hushållen som hade de lägsta inkomsterna) andel av inkomstsumman tycks däremot inte ha minskat påtagligt under l980-talet. Trots tendensen till minskad utjämning under senare år var inkomstfördelningen jämnare 1987 än 1975 och mycket jämnare 1987 än vad den var i mitten av 1960-talet. I denna bemärkelse har olika medborgargruppers levnadsvillkor över tiden. Konsumtions-

utjämnats

möjligheterna på marknaderna har blivit jämnare fördelade mellan medborgarna. Data över medborgarnas levnadsförhållanden visar också att de faktiska konsumtionsskillnaderna mellan medborgarna vad gäller bl.a. en rad kapitalvaror över tiden? lev-

utjämnats Samtidigt har medborgarnas nadsvillkor förbättrats genom tillväxten i de reala disponibla inkomsterna. Här har dock utvecklingen de senaste 15 åren varit mycket ojämn. 1983 var hushållens reala disponibla inkomster inte högre än vad de varit i mitten av 1970-talet. Därefter steg de dock åter så att medborgarnas reala 1990 var 17 procent högre än vad de varit

lsçonsumtionsmöjligheter

1983.

l. Inom projektet “Generating Equalily in the Welfare State - the Swedish Expe-

rience har olika forskare för maktutredningens räkning beskrivit bl.a. hur

fördelningen av de disponibla inkomsterna per konsumtionsenhet utvecklats

över tiden och hur olika fömiögenhetstillgångar är fördelade bland medborgarna.

Se Björn Gustafsson & Harmu Uusitalo, Income Distribution and Redistribu-

tion during Two Dccades: Experiences from Finland and Sweden och Anne-

Marie Pålsson, Economic Policy and the Distribution of Wealthi Inga Persson,

red., Generating Equality in the Welfare State: The Swedish Experience, Nor-

wegian University Press, Oslo 1990 (under utgivn.). Utvecklingen av inkomst-

och förmögenhetsfördelningen har också studerats ingående i anslutning till

1990 års långtidsutredning, se SOU 1990:14, Långtidsutredningen 1990, kap.

15 samt Kjell Jansson, Inkomst- och förmögenhetsfördelningen 1967-1987,

bilaga 19 till Långtidsutredningen 1990. Beskrivningen här bygger på båda dessa

projekt. 2. Se Joachim Vogel, ”Inequality in Sweden: Trends and Current Situation i

Persson, red. 1990. 3. SOU 1990:14, 5.347.

Makten över marknaderna 259

Förmögenhetsfördelningen är betydligt ojämnare än inkomstfördelningen. Även förmögenheternas fördelning har blivit jämnare över tiden. Men utjämningen tycks ha avstannat under 1980-talet

och förmögenheterna åter blivit något ojämnare fördelade. Bakgrunden till detta verkar inte vara att de mest förmögna ökat sin andel av den totala förmögenheten utan istället att allt fler hushåll i nedre delen av förmögenhetsfördelningen skuldsatt sig och har en negativ

nettoförmögenhetf

Givet fördelningen av inkomster och förmögenheter finns det en rad faktorer som påverkar vad medborgarna får ut av marknaderna. Hur väl olika marknader fungerar,

dvs. vilka varor och tjänster de tillhandahåller och till vilka priser, kommer för

att vara av grundläggande betydelse medborgarnas välfärd som konsumenter. Vilka möjligheter har då individerna att påverka detta? Medborgarnas makt och inflytande som konsumenter på olika marknader att använda

beror av deras möjligheter sig av sorti (exit) respektive och av hur dessa två

protest (voice) effektiva alternativ

är vad gäller att påverka producenterna och företagsbeteendet på olika marknader; Möjlighet till sorti innebär att individen om han eller hon är kan vända till en

missnöjd med t.ex. pris eller kvalitet sig annan leverantör. På marknaderna kan sorti (exit) förväntas vara den främsta metoden för medborgarpåverkan. Möjligheterna att använda

sig av sorti och hur effektiv denna är som påverkansmedel kan i sin tur väntas bero på antalet tillgängliga företag eller produkter, dvs. på graden av konkurrens på olika marknader. På en

monopolmarknad finns t.ex. ingen exitmöjlighet så länge man vill fortsätta att konsumera den aktuella varan eller tjänsten. Men sorti är inte det enda medlet för påverkan. Medborgarna kan, även när det gäller att påverka och skaffa sig makt över marknaderna och förbättra sin situation som konsumenter, använda sig av individuell voice och/eller av organiserad eller institutionaliserad voice, t.ex. i form av konsumentpolitik och Detta kan väntas vara

konkurrenspolitik.

av speciell betydelse i de fall då förekomsten av marknadsmakt medför att påverkan av pris och kvalitet med hjälp av sorti inte är speciellt effektiv.

Inom ramen för

maktutredningens medborgarundersöknin g ställdes

några frågor som belyser medborgarnas användande av individuell voice i samband med konsumtion av marknadsvarorf” Frågorna rörde större kapitalvaruinköp. 68 procent av de intervjuade hade under det senaste året gjort minst ett större kapitalvaruinköp. Av dessa var 71 procent helt nöjda med sina inköp, vilket kan återspegla att alternativ och möjlighet till exit funnits. 1 gruppen missnöjda hade drygt en tredjedel tagit något initiativ (individuell voice) för att försöka påverka och åstadkomma en

SOU 1990:14, s. 366-367. 51? Begreppen exit och voice och diskussionen av dessa som medel att påverka går

tillbaka till Albert Hirschman, Exit, Voice and Loyalty: Responses to DecI ine in

F irms, Organizations, and States, Harvard University Press 1970. 6. Se Olof Petersson, Anders Westholm & Göran Blomberg, Medborgarnas makt,

Carlssons, Stockholm 1989, kap. 2.

260 Makten över marknaderna

förbättring. De som höjt sin röst hade så gott som alla i huvudsak fått sina önskemål tillgodosedda. Individuell voice visade sig här vara effektiv, men det kan bero på att den i bakgrunden backades upp dels av hotet om framtida exit, dels av institutionaliserad voice i form av möjligheter att gå vidare till konsumentombudsmannen eller till allmänna reklamationsnämnden, dvs. av den organiserade konsumentpolitiken.

Medborgarundersökningen ställde också några direkta frågor om vad medborgarna ansåg om sina möjligheter att påverka i samband med kapitalvaruinköp. De upplevda möjligheterna till påverkan graderades från 0-10. Genomsnittsvärdet för påverkansmöjligheterna vid kapitalvaruinköp blev 6,5. Det erhållna genomsnittsvärdet för bedömningen av påverkansmöjligheterna var det högsta bland sex undersökta medborgarroller (boende, konsument, patient, småbarnsförälder, skolbarnsförälder och förvärvsarbetande).7 Den bild som erhålls är den av nöjda och starka konsumenter. Kapitalvarumarknaderna fungerar, bl.a. genom förekomsten av alternativ och möjligheten till exit på ett sådant sätt att flertalet (70 procent) av konsumenterna är nöjda och de som är missnöjda och protesterar lyckas i sina försök till påverkan. Konsumentrollen är också den av de undersökta medborgarrollerna där sambandet mellan klasstillhörighet och bedömningen av möjligheten att påverka och sambandet mellan klasstillhörighet och att man tar initiativ för att påverka då man är missnöjd är lägsts

Som påpekats ovan kan medborgarnas makt som konsumenter och utfallet för medborgarna i termer av konsumentvälfärd väntas bero av och variera med graden av marknadsmakt på olika marknader. Förekomst av marknadsmakt innebär bl.a. att konsumenterna tvingas betala högre priser för varor och tjänster eller för visst pris erhåller sämre kvalitet och valmöjligheter. Maktutredningens studier kring makten över marknaderna har mot denna bakgrund inriktats på att undersöka förekomsten och graden av, samt karaktären på, marknadsmakten i den svenska ekonomin och hur marknadsmakten utvecklats över tiden? Mindre marknadsmakt har tolkats som större konsumentmakt. Inom ramen för det genomförda projektet har en rad forskare undersökt företags- och producentbeteende och företagens makt att påverka konkurrensvillkor och priser på olika marknader i den svenska ekonomin. Det innebär att projektet också kan ses som en studie av företagens makt över marknaderna, dvs. även belyser näringslivets och producenternas makt. Avsikten har inte varit att göra kompletta studier av alla marknader i den svenska ekonomin utan snarare att undersöka och illustrera olika former av marknadsmakt och hur marknadsmakten varierar mellan olika marknader. Inom projektets

Resultaten vad gäller de övriga medborgarrollema presenteras i kapitel 7. Petersson, Westholm & Blomberg 1989, s. 179.

99°.” Projektet har letts av Yves Bourdet och Inga Persson, nationalekonomiska

institutionen, Lunds universitet och redovisas i Yves Bourdet, red. Market Power

and Consumer Welfare in an Open Economy, Routledge 1990 (under utgivn.).

Makten över marknaderna 261

ram har även studerats utnyttjandet av medborgarvoice i form av konkurrenspolitik.” Konkurrenspolitik kan betraktas som medborgarvoice organiserad via politiska processer för att skapa institutioner och regleringar inriktade på att öka konkurrensen, minska och förhindra utnyttjandet av marknadsmakt och främja medborgarnas intressen som konsumenter. Dvs. voice används här som ett medel att förbättra möjligheterna till exit. Men olika producentgrupper (och olika medborgargrupper) kan också organisera sig och använda voice för att på olika sätt söka uppnå marknadsmakt till sin fördel. Inom projektet visas att marknadsmakt uppnådd via politiska och administrativa beslut idag är den väsentligaste faktorn bakom förekomsten av marknadsmakt på marknaderna i den svenska ekonomin.

8.2 Vad är marknadsmakt?

Begreppet marknadsmakt används av ekonomer för att beteckna den makt som ett företag (eller en grupp samverkande företag) har att påverka priser och konkurrensvillkor på en viss marknad. Ett företag (en grupp företag) har marknadsmakt om det (de) kan ta ut ett högre pris än det pris som skulle gälla vid fullständig konkurrens på den aktuella marknaden på konsumenternas och/eller andra företags bekostnad. Marknadsmakt kan vara direkt eller indirekt. Direkt marknadsmakt är makt som uppkommer direkt på marknaden, där företaget (företagen) självt (själva) av olika skäl förmår skaffa sig kontroll över priser och sålda kvantiteter. Indirekt marknadsmakt är kontroll som företagen uppnår på den aktuella marknaden genom att påverka politiska och administrativa beslut av betydelse för marknadens funktionssätt, såsom prisregleringar, inträdeshinder, tekniska och andra normer, handelspolitiska åtgärder av olika slag osv. Avgörande för om marknadsmakt skall anses föreligga eller ej är inte orsakerna till eller medlen bakom företagets (företagens) förmåga att påverka utan slutresultatet i form av faktisk påverkan av priser eller andra konkurrensvillkor. Av detta följer att man för att kunna fastställa om marknadsmakt föreligger och hur stor den i så fall är behöver någon form av mått på hur faktiska priser och konkurrensvillkor avviker från dem man skulle för-

10. Däremot har maktutredningen inte genom fört några egna studier av organiserad

och institutionaliserad medborgarvoice för att påverka marknadema i form av

konsumentpolitik. I motsats till konkurrenspolitiken söker konsumentpolitiken

inte påverka via förbättrade exitmöjlighcter utan den är inriktad på att via voice

direkt söka påverka varuinfonnation, kvalitet etc. Utformningen och utvecklingen av den svenska konsumentpolitiken diskuteras i Victor Pestoff, Konsument-

inflytande och konsumentorganisering - den svenska modellen, DsFi 1984:15

och i Victor Pestoff, Organisationernas medverkan och förhandlingar i svensk

konsumentpolitik? Klaus Nielsen & Ove K. Pedersen, red., Forhandlingsøkonomi iNorden, Jurist- og økonomforbundets Forlag, Köpenharrm 1989.

262 Makten över marknaderna

vänta sig på marknaden om det rått fullständig konkurrens. För att betecknas som marknadsmakt gäller vidare att förmågan att ta ut högre priser inte skall vara enbart tillfällig och övergående.

8.3 Från marknadsekonomi via blandekonomi till

forhandlingsekonomi

Då koncentrationsutredningen under 1960-talet studerade förekomsten av marknadsmakt i den svenska ekonomin var den teoretiska föreställningsramen främst den om olika marknadsformer och dessas betydelse för konkurrensförhållandena på en marknad Ökad koncentration på en marknad antogs i allmänhet också leda till ökad marknadsmakt för de berörda företagen. Det man studerade var alltså främst det vi ovan givit beteckningen direkt marknadsmakt. Den teoretiska grundvalen för analysen var den nationalekonomiska teorin om olika marknadsformer och den analysmetodik som utvecklats i Bains Industrial Organization (1959). Enligt denna antogs marknadsformen (market structure) påverka företagens beteende på marknaden (market conduct) och därmed marknadens funktionssätt (market performance). Marknadsstrukturen antogs vara relaterad till antalet köpare och säljare på marknaden samt dessas andelar av efterfrågan respektive utbudet. Andra faktorer av betydelse var bl.a. olika slags inträdeshinder (såsom produktdifferentiering), förekomst av stordriftsfördelar och varornas priselasticitet. Data över säljar- och köparkoncentration gav möjlighet av varumarknaderna

till en grov gruppering efter marknadsform, dvs. till en indelning i monopol, oligopol etc. Företagens beteende diskuterades därefter i huvudsak utifrån den statiska prisoch allokeringsteorin för olika marknadsformer. Marknadsmakt var något som uppkom via företags agerande i marknadsekonomin.

Politikens roll framstod ur detta perspektiv främst som korrigerande. Politikers och myndigheters uppgift var att ingripa korrigerande då marknadsekonomin resulterade i marknadsformer och marknadsmakt som gjorde att utfallet inte blev det bästa från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt. Genom offentliga ingripanden skulle resursallokeringen kunna förbättras till bl.a. konsumenternas fromma. Föreställningsramen kan sägas ha varit blandekonomisk, i den bemärkelse som detta begrepp definieras i Berrefjord, Nielsen & Pedersen.” Enligt deras definition kännetecknas blandekonomin av att det råder en klar arbetsdelning mellan marknad och stat, där vissa områden kännetecknas av privata aktörers autonoma marknadsanpassning och andra områden av autonomt offentligt beslutsfattande. De privata aktörernas beslutsfattande och det offentliga beslutsfattandet är skilda åt, även om deras respektive beslut är

11. Se SOU 1968:5, Industrins strukzur och konkurrensförhållanden och Inga

Persson-Tanimura, Marknadsmakt och ägarmakt - ett ZO-årsperspektiv”, Eko-

nomisk debatt, rir 8, 1988. 12. Ole Berrefjord, Klaus Nielsen & Ove K. Pedersen, ”Forhandlingsøkonomi i

Norden - en indledning i Nielsen & Pedersen, red. 1989, s. 18-19.

Makten över marknaderna 263

beroende av utfallet av den andre aktörens (autonoma) beslut. Om de privata aktörernas autonoma agerande resulterade i att de kunde skaffa sig marknadsmakt, skulle staten intervenera med sådana åtgärder att företagensiagerande, efter hänsynstagande till de offentliga åtgärderna, skulle ge ett samhällsekonomiskt optimalt utfall.

Koncentrationsutredningens empiriska arbete omfattade dels en allmän kartläggning av strukturen i olika branscher och varugrupper, dels mer detaljerade fallstudier av konkurrensförhållanden och strukturförändringar i ett urval industribranscher. Kartläggningen avsåg förhållandena år 1963. Inom den norska maktutredningen genomförde ekonomer liknande studier som den svenska koncentrationsutredningens av koncentrationsförhållanden och marknadsmakt inom norsk industri. Innovatör vad gäller analysen av marknadsmakt i den norska maktutredningen var emellertid inte ekonomerna utan sociologen Gudmund Hernes. Han satte in ingrepp av olika slag på marknaderna i en vidare samhällsorganisatorisk ram. I några uppsatser utvecklade han begreppet förhandlingsekonomi som beteckning för det samspel mellan företag, politiker, administratörer och organiserade intressen vilket präglade många av det norska samhällets marknader och där marknadsmakt ofta hade samband med förhandlingsstyrka och erhölls och upprätthölls via påverkan av politiska och administrativa beslut.” Här försköts perspektivet från välfärdsteorins hur skall politiker och adminstratörer ingripa för att motverka samhällsekonomiskt ineffektiv marknadsmakt, dvs. en närmast teknisk syn på politiska ingripanden, till studiet av hur politiker och administratörer i en förhandlingsekonomi aktivt medverkar till att skapa marknadsmakt för olika intressenter. De norska forskarna följde emellertid inte vid detta tillfälle upp det förhandlingsekonomiska angreppssättet med empiriska studier av enskilda marknader.

Berref jord, Nielsen & Pedersen (1989) fortsätter diskussionen av begreppet förhandlingsekonomi och ger det därvid en vidare innebörd än den som liggeri att olika intressen försöker och via bl.a. förhand-

påverka

lingar uppnå indirekt marknadsmakt. Förhandlingsekonomin kännetecknas enligt dem av att beslutsprocesserna flyter ihop, så att beslut fattas gemensamt av privata och offentliga aktörer efter förhandlingar dem emellan. ”I förhandlingsekonomin fastställs del av löner,

en väsentlig priser och vinster genom gemensamt beslutsfattande efter förhandlingar mellan folkvalda organ, förvaltningsorgan och kollektiva eller individuella marknadsaktörer?” Staten frånsäger sig på detta sätt suveränitet och på likartat sätt inskränks marknadens autonomi. Marknadsekonomiska och samhällsekonomiska hänsyn och intressen samordnas genom parternas direkta interaktion och gemensamma beslut. Författarna tycker sig i de nordiska ekonomierna se en historisk rörelse från blandekonomi

mot förhandlingsekonomi. Därvid definierar de förhandlingsekonomi

13. Se Gudmund Hernes, red., F orhandlingsøkønømi og blandingsadlninistrasjon,

Universitetsforlaget, Bergen 1978. 14. Berrefjord m.fl. 1989, s. 21.

264 Makten över marknaderna

som ett samhälle där en väsentlig del av resursallokeringen bestäms via institutionaliserade förhandlingar mellan en rad självständiga beslutscentra i stat, organisationer och företag och där dessa via institutionella ramar och diskursiva processer utvecklar gemensamma problemuppfattningar och integreras i förhandlingsspel vilka möjliggör kompromisser. I motsats till vad som är fallet i den traditionella ekonomiska teorin ses preferenser och institutioner inte som givna, utan som något som påverkas och förändras som ett led i själva förhandlingsprocessema. Förhandlingsekonomin kännetecknas, enligt författarna, av att flera olika slags rationalitet eller målsättningar (såsom samhällsekonomiska mål, företagsekonomiska mål, fördelningsmål, uppnående av konsensus och ömsesidig förståelse) hanteras samtidigt i förhandlings- och besluts-

Av detta följer, menar de, att förhandlingsekonomins utfall processerna. inte bör utvärderas bara i en dimension, Lex. endast i termer av dess konsekvenser för den samhällsekonomiska effektiviteten. Förhandlingsekonomin förändrar enligt dessa författares mening utfallet vad gäller alla eller flera av de ovan nämnda målen och står för ett slags övergripande samhällelig (”social) rationalitet.”

De studier inom den svenska maktutredningens ram som redovisas i detta kapitel har fokuserats på förekomsten av, bakgrunden till, storleken på och konsekvenserna av marknadsmakt på olika marknader i den svenska ekonomin.” De är således inriktade på att mäta förekomsten av faktisk påverkan av marknadsutfall jämfört med förväntade utfall i en situation utan marknadsmakt. Detta innebär att studierna koncentrerats till att studera marknadsmakt ur ett samhällsekonomiskt effektivitets-

I studierna bakgrunden till och olika sätt perspektiv. belyses visserligen

men intresset är fokuserat på att att uppnå och behålla marknadsmakt, man faktiskt lyckas påverka och vad detta kostar samhällsekonomin och konsumenterna. Huruvida de förhandlingsprocesser i vilkas slutände marknadsmakt blivit resultatet också gett andra utfall, såsom påverkan av preferenser, institutioner, konsensus etc. studeras ej. Sådana effekter kan naturligtvis förekomma, men vad forskarna gjort i de aktuella studierna är att mäta de samhällsekonomiska kostnaderna för den marknadsmakt som eventuellt samtidigt har skapats. Existensen av förhandlingsekonomiska relationer av det som diskuteras i Berrefjord m.fl. (1989)

slag

15. Berrefjord m.fl. 1989, s. 20. 16. Berrefjord m.fl. 1989, s.10-11, 37-39. 17. Andra studier inom maktutredningens ram belyser direkt interaktionen mellan

politiker, företag, förvaltningar och organiserade intressen i samband med olika

beslutsprocesser, dvs. studerar förhandlingsekonomin i aktion. Se speciellt

Bengt Jacobsson, Konsten att reagera: Intressen, institutioner och näringspol i-

tik, Carlssons 1989. Studien Makt, spel och förhandlingar analyserar förhand-

lingar ur ett spelteoretiskt perspektiv och kan delvis ses som en bakgrundsanalys

till begreppet förhandlingsekonomi. Se Hans Carlsson, Makt, spel och förhand-

lingar, Maktutrednirtgen 1990 (under utgivn).

Makten över marknaderna 265

förnekas således inte. Det man gör är att studera deras ekonomiska konsekvenser för medborgarna som konsumenter.

8.4 Marknadsmaktens -teoretiska

bestämningsfaktorer

föreställningsramarls

När fullständig konkurrens råder på en marknad kan företagen på denna marknad inte påverka marknadspriset; det finns ingen marknadsmakt. Detta förklarar varför marknadsmakt ofta definieras genom jämförelser med en situation med fullständig konkurrens. En marknad med fullständig konkurrens kännetecknas av att den om fattar många enskilda företag som inte kan påverka marknadspriset, av att det finns många köpare samt av att det inte finns några hinder för nya företag att ta sig in på och börja konkurrera på marknaden ifråga.

Faktiska marknader omfattar ett visst antal företag som säljer den aktuella varan eller tjänsten. Antalet företag på en marknad betraktas vanligen som den främsta indikatorn på vilken grad av konkurrens som råder. ofullständig konkurrens kännetecknas av att det bara finns en (monopol) eller ett fåtal (oligopol) säljare på marknaden. Både monopoloch oligopolförhållanden kan väntas innebära att företaget (företagen) kan begränsa utbudet och ta ut ett högre pris än om fullständig konkurrens rått. I oligopolfallet kräver detta att företagen på marknaden samverkar (explicit eller implicit; ofta är sådan samverkan förbjuden i lag) om att begränsa utbudet och utnyttja sin potential till marknadsmakt. Detta kan förmodas vara lättare ju färre antalet företag är och det kan också väntas bero av hur företagen storleksmässigt (i termer av marknadsandelar) fördelar sig. T.ex. kan man vänta sig implicita former av samverkan, såsom prisledarskap, på oligopolmarknader som består av ett eller två stora företag och ett antal små företag. Det är detta som ligger bakom att mått på koncentrationsgraden på olika marknader även brukar användas som mått eller indikatorer på hur graden av marknadsmakt varierar mellan marknaderna. Koncentrationsmåtten bör här alltså tolkas som indikatorer på potentiell marknadsmakt, som sannolikheter för att marknadsmakt föreligger och att den varierar på visst sätt mellan marknaderna.

Resultaten från oligopolmodeller visar att marknadsmakten på en oligopolmarknad kommer att vara mindre än marknadsmakten på motsvarande monopolmarknad. Både monopol och oligopol kan väntas resultera i att de sålda kvantiteterna blir mindre och de erlagda priserna högre än vid fullständig konkurrens. Detta medför kostnader för konsumenterna och samhällsekonomin. För det första tvingas de konsumenter som köper varan/tjänsten betala ett högre pris än om fullständig konkurrens rått, vilket innebär en inkomstöverföring från konsumenterna till

18. Detta och dc följande två avsnitten baseras på Yves Bourdet, Market Power and

Consumer Welfare in an Open Economy, kap. l iBourdet, red. 1990.

266 Makten över marknaderna

företagen. För det andra medför det högre priset att några konsumenter som annars skulle ha köpt varan/tjänsten avstår från att göra det. De lider en välfärdsförlust som inte vägs upp av några vinster för de företag som har marknadsmakt. Detta utgör en ren samhällsekonomisk effektivitetsoch välfärdsfärlust.

Ett utmärkande drag för många nutida varu- och tjänstemarknader är produktdifferentiering. Marknadsformer kännetecknade av produktdifferentiering och många säljare brukar ekonomer benämna monopolistisk konkurrens. Säljarna konkurrerar här visserligen med varandra, men produktdifferentieringen innebär att deras varor/tjänster inte är perfekta substitut för varandra och att företagen därför har viss möjlighet att påverka och kontrollera sina priser. Konsumenterna kan väntas ha en viss lojalitet eller märkestrohet, vilket innebär att de när de blir missnöjda med pris eller kvalitet inte omedelbart tillgriper exit utan förblir köptrogna och kanske istället använder sig av voice. Märkestroheten, och därmed säljarnas marknadsmakt, kan förstärkas genom omfattande annonsering.

Ofta är det dock så att denna typ av differentierade varor också kännetecknas av stordriftsfördelar i produktionen, dvs. av att större volymer ger lägre kostnader per enhet, vilket leder till att marknaderna ofta kommer att bestå enbart av ett fåtal säljare. Då är man, även vid produktdifferentiering, tillbaka i oligopolfallet. Men nu kan även strategier vad gäller produktdifferentiering, annonsering etc. utnyttjas i den oligopolistiska konkurrensen och samverkan mellan företagen.

Användandet av det faktiska an talet företag eller säljare på en marknad (koncentrationsmått) som indikatorer på graden av marknadsmakt har under senare år ifrågasätts utifrån teorin om ”contestable markets”. Denna teori säger att graden av konkurrens på en marknad påverkas av andra faktorer än faktiska antalet företag i nuläget. Speciellt framhåller man betydelsen av sådana kostnader som företaget inte kan återvinna (sunk costs), t.ex. kostnaderi form av investeringar i forskning och utveckling, i annonsering osv. Sådana investeringar kan ofta inte fås tillbaka om de existerande företagen läggs ner, men måste göras av nya företag som vill ta sig in på marknaden. Detta ger existerande företag en fördel vad gäller möjligheterna till priskonkurrens och fungerar således som inträdeshinder och kan ge de redan existerande företagen marknadsmakt. Men å andra sidan, på marknader där dylika nerlagda investeringar (sunk costs) inte är omfattande kommer de existerande företagen hela tiden, även om de är få, att vara utsatta för hotet av nytillkommande företag. Deras marknader är ”contestableñ dvs. lätta att utmana till strid om, vilket kan väntas verka starkt återhållande på utnyttjandet av marknadsmakt. Hotet om nytillträde kan alltså väntas medföra att en marknad fungerar samhällsekonomomiskt effektivt, även om antalet säljare är få. Antalet företag i nuläget behöver kompletteras med mått på antalet potentiella konkurrenter för att ge en rättvisande bild av konkurrenssituationen på den aktuella marknaden.

Makten över marknaderna 267

Då teorin om contestable markets först utvecklades ansågs den ge dödsstöten åt studier av marknadsmakt baserade på koncentrationsgrad och marknadsformer. Efterhand tycks emellertid empiriska studier ha visat att sunk costs är av väsentlig betydelse på de flesta marknader, dvs. att det finns betydande hinder för att potentiella konkurrenter skall utgöra reella hot för existerande företag och därmed verka återhållande på dessas marknadsmakt. Som exempel kan nämnas att marknaden för llygtransporter betraktades som ett ypperligt exempel på en contestable market, men vid närmare studier har det visat sig att även i denna bransch finns det betydande sunk costs som hindrar nya företag att utmana existerande flygbolag.

Ovan har vi visat på två typer av kostnader som marknadsmakt traditionellt ansetts ge upphov till. Men under senare år har forskarna pekat på att marknadsmakt kan väntas vara förknippad med ytterligare kostnader. Ett företag som kan skaffa sig marknadsmakt gör, som visats ovan, en vinst på konsumenternas bekostnad. Detta medför att det kan löna sig för företagen att ägna resurser åt att skaffa sig marknadsmakt. T.ex. kan de söka påverka lagstiftning och andra föreskrifter så att dessa verkar som inträdeshinder, påverka tullsatser och andra handelshinder osv. Sådana aktiviteter (benämnda direkt icke-produktiva aktiviteter, DUP-aktiviteter på engelska) drar resurser som har en samhällsekonomisk alternativkostnad eftersom de skulle kunna ha använts i produktiva aktiviteter i ekonomin. Resursåtgången för DUP-aktiviteter ägnade att skapa marknadsmakt utgör således också en samhällsekonomisk kostnad.

Ytterligare andra kostnader har att göra med att marknadsmakt kan medföra att de berörda företagen får sämre incitament dels att hålla nere sina kostnader, dels att vidareutveckla och förnya sina produkter. Det förra brukar, efter ekonomen Harvey Leibenstein, benämnas X-ineffektivitet och innebär att produktionskostnaderna för varorna blir högre än vad de skulle ha varit under fullständig konkurrens, vilket utgör en samhällsekonomisk kostnad. Det senare brukar benämnas marknadsmaktens dynamiska effektivitetskostnader. Här är det företagens innovationsförmåga som kan påverkas, vilket även det utgör en samhällsekonomisk kostnad och ger lägre konsumentvälfärd. Vad den dynamiska

gäller

effektiviteten finns det dock alternativa hypoteser. Enligt dessa skulle de höga vinstmarginalerna för företag med marknadsmakt och deras önskan att bibehålla marknadsmakten innebära

att just dessa företag har speciella förutsättningar och drivkrafter att finansiera och genomföra forskning och produktutveckling. Huruvida marknadsmakt har dynamiska effektivitetskostnader blir därmed en empirisk fråga och svaret kan förmodligen vara olika för olika marknader.

Sammanfattningsvis ger detta oss fem typer av kostnader för marknadsmakt, varav fyra (välfärdsförluster för de konsumenter som stängs ute p.g.a. de högre priserna, kostnaderna för DUP-aktiviteter, kostnaderna för X-ineffektivitet och de eventuella kostnaderna för dynamisk ineffektivitet) utgör direkta samhällsekonomiska kostnader. Den femte,

268 Makten över marknaderna

nämligen att de konsumenter som fortfarande köper varan tvingas betala ett högre pris, utgör ingen samhällsekonomisk kostnad men innebär en inkomstöverföring från konsumenterna till företag med marknadsmakt.

8.5 Marknadsmakt och internationell integration

Avskaffande eller minskning av handelshinder, ökad internationell handel och integration av marknaderna i olika länder har kännetecknat utvecklingen under efterkrigstiden.” Sådana förändringar har också påverkat företagens möjligheter att utöva marknadsmakt. Handelsliberalisering och ökad handel innebär att antalet företag på dc inhemska marknaderna, och därmed konkurrensen, ökar. l allmänhet kan man vänta sig att frihandel kommer att leda till att världsmarknadspriser reflekterande fullständig konkurrens kommer att råda på de inhemska marknaderna, med reservation för avvikelser p.g.a. transportkostnader och sökkostnader. Tillgängliga empiriska studier för olika länder bekräftar att ökad importkonkurrens minskar företagens vinstnivåer, dvs. faktiskt begränsar deras marknadsmakt. Till detta kommer att avskaffandet av handelshinder och ökad internationell integration innebär att inte bara den faktiska, utan också den potentiella, konkurrensen ökar. Även i situationer där importandelen är låg, men där inga markanta handelshinder föreligger, kan man räkna med att hotet om ökad import gör att företagen avstår från att utnyttja potentiell marknadsmakt. Existensen av potentiellt konkurrerande utländska företag gör att marknaden upplevs som ”contestable”, även om importpenetrationen i dagsläget är låg. De empiriska studier som använder sig av faktiska importandelar tenderar därför att underskatta importkonkurrensens återhållande effekt på inhemsk marknadsmakt. Vidare gäller att den ökade handeln kan väntas ha positiva dynamiska effekter, dvs. stimulera till innovationer och produktutveckling.

Har då ökade exportandelar likartade återhållande effekter på inhemska producenters utövande av marknadsmakt? Här kan man urskilja två fall. Om de exporterande företagen inte kan särskilja inhemska och utländska marknader från varandra kan handelsliberalisering och ökad export väntas leda till att företagens tidigare marknadsmakt elimineras. De kan på sina exportmarknader bara ta ut världsmarknadspriset under fullständig konkurrens för varan ifråga och kan, om återimport är möjlig, inte ta ut ett högre pris av inhemska konsumenter. Men om de exporterande företagen kan särskilja den inhemska marknaden från exportmarknadema behöver ökad export inte innebära att den inhemska marknadsmakten minskar eller försvinner. Många faktorer, t.ex. tullar och andra handelshinder, kontroll över utländska distributörer, skillnader i tekniska normer mellan länderna osv., kan göra det möjligt för exportföretagen att hålla isär de inhemska och de utländska marknaderna för en vara. Resultaten av empiriska studier av effekterna av ökad export på företagens

19. Se också kapitel 10.

Makten över marknaderna 269

inhemska marknadsmakt är inte lika entydiga som resultaten vad gäller ökad import. Ökad export tycks ge en tendens till minskad marknadsmakt, men effekterna förefaller vara mindre än effekterna av ökad import. På likartat sätt gäller att empiriska studier av effekterna av utländska investeringar och multinationella företag inom en bransch på den inhemska marknadsmakten har haft svårt att påvisa påtagliga och entydiga effekter. Även här menar dock forskarna att det är befogat att vänta sig en återhållande effekt på inhemsk marknadsmakt. Bl.a. är det så att utländska investeringar och multinationella företag är vanligast på marknader som kännetecknas av oligopol och produktdifferentiering, dvs. marknader som speciellt kan misstänkas behöva utsättas för ökad konkurrens för att motverka marknadsmakt.

Sammanfattningsvis har handelsliberaliseringen och ekonomiernas internationalisering under efterkrigstiden verkat som en tvångströja på utövandet av marknadsmakt. Detta kan förmodas ha legat bakom att empiriska studier av marknadsmakt varit mindre vanliga under de senaste två decennierna. Speciellt har detta varit fallet vad gäller industriländerna i Västeuropa. Förmodligen har man antagit att internationaliseringen tagit hand om och kontrollerat marknadsmakten. Tre utveeklingstendenser har emellertid gjort att detta idag förefaller mindre självklart.

En första utvecklingstendens är den mot ökad företagskoncentration och mot att även vissa internationella marknader numera närmast kan karaktäriseras som oligopol. Dvs. det finns marknader vilka domineras av ett fåtal företag och där företagens agerande kan resultera i marknadsmakt på världsnivå, dvs. i världsmarknadspriser (och priser på inhemska marknader) som är högre än vad priserna skulle ha varit vid fullständig konkurrens.

En andra utvecklingstendens är den som givits beteckningen nyprotektionism. Sedan mitten av 1970-talet har den tidigare vågen av handelsliberalisering och minskade tullar, uppnådda bl.a. genom internationella

förhandlingar inom ramen för GATT, efterföljts av en våg av nya protek-

tionistiska åtgärder i enskilda länder såsom bilaterala ”frivilliga” exportbegränsningsavtal, importkvoter, tekniska handelshinder osv. På detta sätt har inhemska marknader, och inhemsk marknadsmakt, på nytt de facto kommit att skyddas. Nyprotektionismen har samband med den tredje utvecklingstendensen, nämligen den att politiska och administrativa organ fått allt större betydelse när det gäller att reglera och påverka marknadernas funktionssätt.

8.6¶Marknader, politik och organiserade intressen

Det vi diskuterat ovan är bakgrunden till förekomsten av direkt marknadsmakt. Men marknadsmakt kan också vara indirekt, dvs. uppkomma genom politiska och administrativa beslut som påverkar marknadernas funktionssätt. Parallellt med ekonomiernas internationalisering har den offentliga

270 Makten över marknaderna

sektorn ökat i omfång, både mätt i termer av utgifter och inkomster och i termer av lagar och regleringar av olika slag.” Detta gäller även politikens och det offentligas roll när det gäller att ingripa i och påverka marknadernas funktionssätt och förutsättningarna för marknadsmakt. För företag och organiserade producent- och konsumentintressen kan därmed vikten och de potentiella vinsterna av att söka påverka politiker och andra offentliga beslutsfattare ha ökat. Den på så sätt uppkomna interaktionen mellan marknader, förvaltning och organiserade intressen har politik, blivit ett intressant för samhällsforskare från olika forskningsområde discipliner (se ovan om förhandlingsekonomi). Bl.a. har interaktionen inom olika politikområden studerats under beteckningar som ”järntrianglar”, policy-nätverk” osv.” Bland ekonomer intresserade av marknadsmakt har interaktionen analyserats i termer av en ”politisk marknad för regleringar av olika slag. Rcgleringar ses som något som efterfrågas av företagen och dessas intresseorganisationer (t.ex. inom en bransch) eftersom de kan ge företagen ökad kontroll över marknaden och möjlighet att ta ut högre priser eller på annat sätt öka lönsamheten. Regleringarna kan bestå av importhinder, tekniska och andra normer, etablerings- och inträdeshinder, prisregleringar osv. Företagen och dessas intresseorganisationer antas vara villiga att ägna resurser åt att söka erhålla regleringar så länge värdet för regleringar överstiger alternativkostnaden för de redem av ytterligare Politiker och administratörer ses som surser de ägnar åt DUP-aktiviteter. de som tillhandahåller eller utbjudcr önskade regleringar. Deras villighet och intäkterna för att göra detta antas på likartat sätt bero av kostnaderna För politikerna kan t.ex. dem av att införa (öka) de aktuella regleringarna. förväntade intäkter och kostnader i form av röster eller annat stöd från olika kan förväntade starka protester från grupper spela en roll. T.ex. konsumentintressen ha en återhållande effekt på tillhandahållandet av För administratörerna kan regleringar som ger företagen marknadsmakt. intresset av att stärka den egna positionen, eller den egna förvaltningens ställning och resurser, spela in. Slutresultatet i form av faktiska regleringar och marknadsingripanden kan väntas återspegla kostnader och intäkter för aktörerna utbuds- och efterfrågesida.

både på regleringsmarknadens

Marknadsmakt uppkommer via är här inte längre något som enbart företagens agerande på själva marknaderna, utan också något som uppkommer via deras agerande och interaktion med andra aktörer på politiska” marknader. studie av kanslihusets kontaktnät visar att politiker- Maktutredningens nas och tjänstemännens kontakter både med enskilda företag och med företagens intresseorganisationer har stor omfattning.” Av de tillfrågade i kanslihuset uppgav 61 procent att de politikerna och tjänstemännen

20. Se också kapitel 7. 21. Se Olof Petersson, Maktens nätverk, Carlssons 1989, s. 20-30. Jfr även kapitel 5 ovan. 22. Se Petersson 1989, kap. 6 och 7.

Makten över marknaderna 271

under året haft kontakt med åtminstone

något företag. 8 procent uppgav att de hade kontakt med något i stort sett varje månad. Bland

storföretag

statsråden och statssekreterarna och bland

industridepartementets poli-

tiker och tjäntemän hade 70-80 procent varit i kontakt med åtminstone något företag åtminstone någon gång per månad (ca 40-50 procent hade haft kontakt åtminstone som oftast

någon gång per vecka). De storföretag förekom i regeringskansliets kontakter

var Volvo och Ericsson, följda av Saab-Scania, Asea Brown Boveri och KF. De branscher som oftast stod i kontakt med kanslihuset var, i nu nämnd

ordning, verkstadsindustrin, data/elektronik, banker/finansbolag och skogs/pappersindustri. Lägst kontaktfrekvens noterades för parti/detaljhandel

och försäkringsbolag. Det är alltså vanligt bland svenska

företag, och speciellt bland storföretagen, att ha direkt kontakt med kanslihuset. Men studien

visar också på omfattande kontakter mellan näringslivets

olika organisationer och politikerna och tjänstemännen i kanslihuset. av de

54 procent tillfrågade

politikerna och tjänstemännen hade någon kontakt med

näringslivsorga-

nisationer (SAF, Industriförbundet, under

branschorganisationer osv.) året och 17 procent hade sådan kontakt i stort sett varje månad. Nätverksstudien visar inte vad dessa kontakter men det förefaller

gällde, rimligt att anta att åtminstone en del av dem hade samband med aktuella

politiska och administrativa beslut av intresse för de involverade

företagen och

näringslivsorganisationerna.23

Ovan har vi sett att den direkta marknadsmakten kan väntas variera mellan olika marknader beroende som antalet

på faktorer företag på marknaden, förekomsten av stordriftsfördelar,

produktdifferentiering och sunk costs. Vilka faktorer och

kan då väntas påverka uppkomsten omfattningen av indirekt marknadsmakt på olika marknader? Denna fråga kan delas upp i två delfrågor. För det första, varför är vissa företag och branscher mer aktiva

när det gäller att söka skydd och regleringar? För det andra, vilka faktorer är det som gör politiker och tjänstemän mer villiga att tillmötesgå vissa branscher och

näringsgrenar, intressegrupper?

För företagens del kan kostnaden

för att organisera sig för att söka påverka och erhålla indirekt marknadsmakt väntas variera med antalet företag på marknaden. Annat lika, skulle man vänta sig att i större utsträckning finna indirekt marknadsmakt i koncentrerade branscher. Då företagen är få är det också lättare att se till att inte några är fripassagerare utan att alla företagen är med och betalar kostnaderna för DUP-aktiviteterna. Men det finns undantag från regeln. Erfarenhetsmässigt vet vi att det även finns branscher

med ett stort antal producenter som lyckats skapa starka kollektiva intresseorganisationer. Jordbrukssektorn är det mest påtagliga exemplet.

En annan faktor

som antagits påverka företagens efterfrågan på ingripanden och regleringar är i den berörda

sysselsättningsstrukturen

23. Se Ingrid Carlberg, Svenska företag som politiska påtryckare. Maktutredningen

1989. Jfr även kapitel 2 ovan.

272 Makten över marknaderna

branschen. Om företagen har många anställda, och t.ex. lågutbildade anställda som skulle ha svårt att finna nya arbeten vid en nedläggning kan detta väntas innebära att företagens försök p.g.a. ökad konkurrens, till påverkan aktivt stöds även av de anställda och dessas intresseorganisationer. Detta kan väntas förstärkas under perioder då det allmänna

i ekonomin är problematiskt, såsom i lågkonjunkturlägen, efterfrågeläget

eftersom de alternativa sysselsättningsmöjligheterna då är än mer be-

priskänslighet väntas ha betydelse.

gränsade. Vidare kan konsumenternas Bara på den aktuella varan/tjänsten inte är speciellt om efterfrågan väntas söka erhålla marknadsmakt eftersom priskänslig, kan företagen det är först då de har påtagliga vinster att göra. Även graden av (potentiell) importkonkurrens kan väntas spela in. Ju större denna är, desto mer lönsamt kan det väntas vara för de inhemska producenterna att få igenom åtgärder som försvårar för och stänger ute utländska producenter. Vilka faktorer kan då väntas påverka politikernas och tjänstemännens benägenhet att tillhandahålla regleringar? Teorin om politiska marknader har främst utvecklats av forskare i länder med större inslag av personval än i Sverige och vad gäller politikerna har man utgått från att de önskar bli omvalda och antagit att benägenheten att tillhandahålla regleringar därför påverkas av hur de aktuella åtgärderna kan väntas påverka politikerns sannolikhet för omval. konkurrens mellan partier l Sverige spelar är starkare knutna till vissa om väljarnas gunst större roll och partierna organiserade intressen än till andra. Men även i denna miljö kan samma slags faktorer förmodas spela en roll. Politikerna i de olika partierna från konsumenternas sida mot måste väga eventuella negativa reaktioner reaktioner från de berörda företagen och dessas anställda och positiva I allmänhet har man utgått från att förlusterna för intresseorganisationer. den enskilde konsumenten är relativt små och diffusa och konsumentintressena blir då de politiska försvagt organiserade. Det avgörande luster som de berörda företagen och dessas anställda och intresseorganisationer kan orsaka partierna. Här kan styrkan hos intresseorganisationerna samt antalet anställda i branschen väntas vara av betydelse. Men utfallet kan också väntas bero av hur kritiska eventuella röstförluster och övervakas i av Många regleringar formuleras, genomförs praktiken tjänstemän. Man har antagit att dessa, jämfört med politiker, har lägre kostnader för att tillhandahålla eftersom de inte på samma

regleringar

sätt behöver stå till svars inför konsumenter/väljare. Ofta är också knuten till en viss sektor/bransch

tjänstemännens myndighet/avdelning

tenderar därmed att bli inkluderade i järntrianglar” och tjänstemännen eller vilka söker främja branschens och policy-nätverk” gemensamt sektorns intressen. Tjänstemännen kan därmed bli mer benägna än politikerna eller branschintressen och att föratt främja specifika sektorssumma allmänintresset av marknader utan marknadsmakt. Men det finns och tjänstemän som är speciellt tillsatta för att bevaka också myndigheter konsumentintressen och allmänintresset, nämligen de som är ansvariga

Makten över marknaderna 273

för implementeringen av den konsumentpolitiken och konkur-

offentliga

renspolitiken.

Ytterligare faktorer som antagits påverka politikernas benägenhet att tillhandahålla regleringar är ekonomiska kriser av olika slag, såsom låg tillväxt, stora betalningsbalansunderskott, strukturproblem i speciella branscher osv. Nyprotektionismen sedan mitten av 1970-talet är en tänkbar illustration av detta.

Den ovan beskrivna teoriansatsen för att analysera interaktionen mellan marknader, politik och organiserade intressen har använts som utgångspunkt för empiriska studier i den internationella forskningen under senare år. Dessa har varit av två slag. För det första har det gjorts ingående studier av faktiska interaktionsmönster på specifika marknader, ofta starkt reglerade sådana såsom de för jordbruksvaror. För det andra har teorierna testats mot tvärsnittsdata om graden av handelshinder på olika marknader. Därvid har följande empiriska regelbundenheter framkommit. Branscher med få företag och många anställda åtnjuter relativt sett högt handelsskydd liksom låglöneindustrier och importkonkurrerande industrier. Vidare är konsumentvaruindustrier mer skyddade än marknader för insatsvaror vilket kan att

och investeringsvaror, återspegla köparna av konsumentvaror är många och mindre väl organiserade. Slutligen har det visat sig att industrier som åtnjöt högt tullskydd före

tullsänkningarna i GATT-förhandlingarna numera åtnjuter högt skydd

med hjälp av andra typer av handelshinder. l stort tycks dessa empiriska resultat stödja de hypoteser som utvecklats från de ovan beskrivna teorierna om interaktionen mellan företag, intresseorganisationer, politiker och tjänstemän på politiska marknader för regleringar.

8.7 Marknadsmakt och konsumentvälfärd i

Sverige

Som påpekats ovan har vi inte studerat marknadsmakten på alla marknader i den svenska ekonomin utan valt ut några marknader som på olika sätt illustrerar förekomsten av direkt och indirekt marknadsmakt i ett samhälle som Sverige med stor ulrikeshandel, stora inhemska företag inom vissa branscher och starka intresseorganisationer. Vägledande vid urvalet har varit följande överväganden. För det första har vi valt att följa upp frågan om koncentration och marknadsmakt via tvärsnittsstudier av hela den svenska industrisektorn. Hur har koncentrationsgraden utvecklats och föreligger det ett samband mellan koncentration och marknadsmakt? Ett sådant samband kan förväntas både enligt de ovan beskrivna teorierna om direkt marknadsmakt och om indirekt marknadsmakt.

Ovan har vi också beskrivit hur marknadsmakt idag kan återfinnas även på internationella marknader antingen genom att världsmarknaden för varan domineras av ett fåtal företag och/eller genom att inhemska regleringar och handelshinder skapar marknadsmakt på inhemska marknader. För att belysa hur denna typ av marknader fungerar har vi för det

274 Makten över marknaderna

andra valt ut och studerat tre internationella marknader, nämligen marknaderna för hushållskapitalvaror (vitvaror), bilar och läkemedel. Detta är också branscher med stora svenska företag. För det tredje har vi valt att studera tre marknader som domineras av starka offentliga regleringar vilka påverkar marknadsförhållanden och priser, nämligen marknaderna för jordbruksvaror, textilvaror och inhemska flygtransporter. Detta ger oss möjlighet att belysa indirekt marknadsmakt och interaktionen mellan företag, politiker, tjänstemän och intresseorganisationer. Mot bakgrund av maktutredningens direktiv har en princip bakom vårt urval av marknader också varit att få med varor som väger relativt tungt i de svenska medborgarnas budget, dvs. som är av stor betydelse för deras levnadsvillkor. En familj bestående av 2 vuxna och två barn lade 1985 24 procent av sin budget på mat, 8 procent av sin budget på kläder och skor, knappt 1 procent av sin budget på vitvaror och 3 procent av sin budget på inköp av bil.” Marknadsmakt på dessa marknader kan därmed väntas orsaka svenska konsumenter väsentliga välfärdsförluster.

Som nämnts ingår i maktutredningens uppdrag att analysera medborgarnas möjligheter att, individuellt eller i grupp, påverka sina levnadsvillkor. Vad gäller marknadsmakt erbjuder konkurrenspolitik en sådan möjlighet. För det fjärde har vi därför studerat dels hur den svenska konkurrenspolitiken utövats i praktiken, dels vilka avvägningar som gjorts mellan konkurrenspolitik och statisk och dynamisk effektivitet (industri- och strukturpolitik) i Sverige. Resultaten av våra studier på dessa fyra områden sammanfattas nedan.

8.7.1 Koncentration, vinster och marknadsmakt inom svensk industri”

Koncentrationen inom svensk industri år 1963 undersöktes ingående av koncentrationsutredningen. Mellan 1965 och 1978 ökade den genomsnittliga koncentrationsgraden i industrin (på 4-siffernivå), mätt som de fyra största inhemska företagens andel av den totala försäljningen på den inhemska marknaden, från 0,50 m1 058.26 År 1965 låg den lägsta branschkoncentrationen enligt detta mått på 0,05, 1978 hade den ökat till 0,12. Innebar den ökade koncentrationen också att de svenska företagens marknadsmakt, och därmed välfärdsförlusterna för svenska konsumenter av industrivaror, hade ökat? Svaret beror på hur det empiriska sambandet mellan koncentration och marknadsmakt ser ut, något som vi sökt få belyst genom olika tvärsnittsstudier av svensk industri.

Studierna tar sin utgångspunkt i Bains traditionella structure-conductperformance modell med dess antagande om att det finns ett samband

24. Hushållens utgifter 1985, SCB, Stockholm 1987. 25. Detta avsnitt baseras på Nils Olov Stålhammar, Concentration, Prices and

Profitability in Swedish Manufacturing Industry (l990a) och Nils Olov Stål-

hammar, ”Collusion and Concentration in Swedish Manufacturing Industry (l990b) i Bourdet, red. 1990.

26. Data över detta koncentrationsmått redovisas i ett appendix till Stålhammar

l990a för 71 industribranscher på 4-siffemivå och för åren 1965, 1975 och 1978.

Makten över marknaderna 275

mellan en marknads struktur (mätt t.ex. med koncentrationsmåttet ovan) och marknadens faktiska uppförande

i termer av påverkan och kontroll av priser. Högre koncentration antas vara förknippad med högre priser och vinster. Slutsatsen av tidigare empirisk om främst

forskning USA, men också om andra länder i Västeuropa, är att ökad koncentration har en viss, om än inte speciellt stark, positiv effekt på lönsamheten. Våra skattningar, vilka baseras på tvärsnittsdata över 66 industribranscher (på 4-siffernivå) i slutet av 1970-talet, ger ett liknande resultat för Sverige.” De tyder på att högre koncentration i en bransch i slutet av 1970-talet, annat givet, var vinsmivå.” Amerikanska

förknippad med en högre studier har visat att en del av företagens marknadsmakt i koncentrerade branscher kan överföras till de anställda

i dessa företag i form av högre löner än i mindre koncentrerade branscher. Att detta skulle vara fallet även i Sverige finner dock inget empiriskt stöd. Den enhetliga fackföreningsrörelsen och den solidariska lönepolitiken kan förmodas motverka uppkomsten av sådana löneskillnader.

I vår diskussion ovan av marknadsmakt och internationell

integration hävdades att importkonkurrens

fungerar som en tvångströja på inhemsk marknadsmakt och att detta bekräftats av empiriska studier. I våra skattningar visade sig emellertid ett mått på importkonkurrens, andelen import av den totala försäljningen på marknaden, inte ha någon statistiskt signifikant effekt på vinstnivån. Detta behöver dock inte innebära att importkonkurrens inte har någon väsentlig återhållande effekt på marknadsmakt på svenska industrivarumarknader utan kan också, som diskuterats ovan, tolkas som att det inte är faktiska importandelar utan snarare potentiell importkonkurrens (som vi inte har något bra mått på) som är det väsentliga. Vi får strax anledning att återkomma till utrikeshandelns

konkurrensfrämjande roll.

Sambandet mellan koncentration och marknadsmakt kan också studeras på ett mer indirekt sätt, nämligen via studier av sambanden mellan koncentrationsgrad och prisbildning. Marknadsmakt innebär att före-

27. Studier av det empiriska sambandet mellan vinster och koncentration kom under

1970-talet att kritiseras för att de (felaktigt) tolkat detta samband i kausala termer,

dvs. i termer av effekter av variationer i koncentrationsgrad på vinsmivåer. Sambandet kunde, hävdades det, även tänkas gå i motsatt riktning (se Bourdet

1990, kap. 1). Hög lönsamhet kunde vara ett tecken på ett effektivt företag som

därför förmådde tillskansa sig stora marknadsandelar, vilket ökade koncentrations graden. De här redovisade resultaten för den svenska industrin har erhållits

genom att skatta sambandet mellan vinsmivå och koncentration som del av ett

simultant ekvationssystem där hänsyn tagits även till det eventuella sambandet

mellan koncentration och lönsamhet/effektivitet. Det skattade sambandet mellan

vinsmivå och koncentration skall alltså i princip vara korrigerat och ge en korrekt

bild av det strukturella sambandet mellan vinsmivå och koncentration. 28. Två vinstekvationer skattades, den ena baserad på pris-kostnadsmarginalen i

branschen, den andra på avkastningen på totalt kapital. Den förra ekvationen

hade jämförelsevis lågt förklaringsvärde och koncentrationsvariabeln hade ing-

en statistiskt signifikant effekt på vinstnivån. Den senare ekvationen hade ett

högre förklaringsvärde och koncentrationsvariabelrt hade en statistiskt signifi-

kant positiv effekt på kapitalavkastningen.

276 Makten över marknaderna

över priserna. Högre koncentration förmodas, tagen har viss kontroll annat lika, vara förknippad med högre priser (högre vinster). Detta ger hypotesen att en ökning av koncentrationen kan väntas leda till en ökning av vinstnivån, om ökad koncentration faktiskt också innebär att företagen ökad marknadsmakt. Vidare kan marknadsmakt enligt får och utnyttjar teorin om ”administrerade” priser väntas ge relativt trögrörliga priser, dvs. priser som inte fullt ut och omedelbart anpassas vid t.ex. efterfrågemarknader har förändringar. Detta ger hypotesen att mer koncentrerade om samband mellan koncentrögrörligare priser. Båda dessa hypoteser tration indirekt om samband mellan konoch prisbildning (och därmed centration och marknadsmakt) har undersökts för den svenska industrin. Det visar sig därvid att den första hypotesen inte finner något empiriskt i olika industribranscher under perioden 1965stöd. Prisförändringarna 1978 verkar inte ha samband med förändringarna i koncentrationsgrad. Den ökade koncentrationen under perioden tycks med andra ord inte ha resulterat i ökad marknadsmakt. Den andra hypotesen har testats på årliga prisdata för 71 industribranscher för perioden 1975- 1982. Perioden har delats två 1975-1978 och in i tre underperioder, recessionsperioder 1980-1982 samt en expansionsperiod 1978-1980. De gjorda skattningarna ger visst stöd åt teorin om administrerade priser såtillvida att priserna i mer koncentrerade branscher tycks anpassa sig med en viss tidsfördröjning jämfört med priserna i övriga branscher. En möjlig förklaring till detta kan vara att koncentrationen är förknippad med marknadsmakt, men även andra förklaringar är tänkbara. Sammanfattningsvis tyder de empiriska resultaten från de hittills refererade studierna inte på några starka samband mellan koncentration och prisbildning inom den svenska industrin och därmed indirekt koncentration inom på att högre (ökad) svenska industribranscher inte nödvändigtvis resulterar i större (ökad) marknadsmakt för företagen. Sambandet mellan koncentration och marknadsmakt har granskats ytterligare i en empirisk studie baserad på data om de enskilda företagen iolika industribranscher för åren 1965 och 1985.29 Även enligt dessa data samband mellan lönsamhet förelåg det ett statistiskt signifikant positivt och säljark0ncentration.3° Men mer intressant är att dessa data gör det att undersöka karaktären detta samband mer ingående. Utifrån

möjligt på

en teoretisk modell över under olika konkurrensförut-

företagsbeteende

sättningar kan man nämligen empiriskt skatta mått på graden av implicit

29. För 1985 har av sekretess-skäl data över enskilda företag inte kunnat erhållas utan de data som ligger till grund för studien är grupperade och omfattar vardera minst tre företag. Dessa grupperade data har med hjälp av vissa antaganden Se Stålhammar 1990b. disaggregerats till företags-nivå. 30. Företagsdata möjliggjorde här att utnyttja ett mer tillfredsställande mått på koncentrationen inom branschen, det s.k. Herfindahlsindexet. Samtidigt var dock det skattade sambandet förenklat jämfört med det samband som skattats för perioden 1965-1978 och det har heller inte skattats med hjälp av simultan ekvationsteknik.

Makten över marknaderna 277

företagssamverkan inom branschen. Sådana mått har skattats för olika industribranscher 1965 respektive 1985. Samverkansmåttet kan variera mellan 0 och 1, där 0 innebär att företagen agerar helt oberoende av varandra och 1 innebär samverkan mellan dvs. att

fullständig företagen

de gemensamt uppträder som om de vore ett monopol. Ett första resultat är att graden av implicit företagssamverkan är förhållandevis låg inom de flesta svenska industribranscher. och

För 1965 låg medelvärdet på 0,040 det högsta värdet på 0,125. 1985 hade medelvärdet minskat något, till 0,036, under det att det högsta värdet stigit till 0,154. Detta kan tolkas som att svenska i allmänhet konkurrerar

industriföretag ganska oberoen-

de av varandra. Skattningarna på

tydde också på att högre importandelar den inhemska marknaden både 1965 och 1985 var förknippade med lägre lönsamhet, dvs. import minskade marknadsmakten. Detta gällde dock inte för de största företagen. Även export tycktes 1965 minska lönsamheten under det att detta 1985 bara föreföll gälla för de största företagen inom respektive bransch.

Frågan om koncentrationens betydelse och utrikeshandelns konkurrenseffekter får ytterligare en intressant belysning

när bestämningsfaktorerna bakom variationerna i implicit företagssamverkan mellan branscherna undersöks. Den skattade graden av implicit företagssamverkan har därvid relaterats dels till koncentrationsgrad, dels till importandel på den inhemska marknaden och exportandel av företagens totala försäljning. Det visar sig att ökad säljarkoncentration både 1965 och 1985 var förknippad med en högre grad av företagssamverkan medan handelsvariablerna, importen såväl som exporten, var förknippade med en

lägre

grad av samverkan. Dessutom tycktes handelsvariablema, speciellt exportandelen, väga tyngre vad gäller att förklara variationerna i implicit företagssamverkan på den inhemska svenska marknaden än vad koncentrationsgraden gjorde. Slutsatsen skulle vara att ökad koncentration kan väntas ge ökad implicit företagssamverkan och ökad marknadsmakt men att detta kraftfullt kan motverkas av ökad och världs-

internationalisering

marknadskonkurrens för svenska producenter.

Sedan mitten av 1960-talet har säljarkoncentrationen svenska indu-

på

strivarumarknader ökat. Våra studier visar är

att högre koncentration förknippad med högre vinster och högre grad av implicit företagssamverkan. Högre (ökad) koncentration kan alltså, annat givet, väntas ge företagen större marknadsmakt. Men annat är, eller behöver inte vara, givet och oförändrat. Mellan 1965 och 1985 ökade den genomsnittliga importandelen på svenska industrivarumarknader från 39 procent till 44 procent och den i

genomsnittliga exportandelen industriföretagens försäljning

från 37 procent till 47 procent. Våra studier visar att detta ökar konkurrensen och minskar både sam-

vinstmarginaler och graden av implicit verkan mellan Sämre konkurrens

industriföretagen. p.g.a. ökad koncentration har således kraftfullt motverkats av ökad

internationalisering.

31. För en ingående beskrivning och diskussion av modellen se Stålhammar 1990b.

278 Makten över marknaderna

Sammantaget behöver därför inte de svenska industriföretagens marknadsmakt på inhemska marknader ha ökat sedan mitten av 1960-talet. Men även om detta gäller i allmänhet kan det finnas branscher där säljarkoncentrationen är hög och där de negativa konkurrenseffektema av detta av olika skäl (transportkostnader, offentliga regleringar) inte motverkas av utrikeshandel. Våra resultat tyder på att det effektivaste sättet att öka konkurrensen på sådana marknader är att, i de fall då det går, öppna dem för ökad internationell konkurrens (både på import- och exportsidan) snarare än att direkt söka påverka den koncentrerade företagsstrukturen och företagsbeteendet via konkurrenspolitik. Samtidigt är det dock idag så att starkt internationaliserade marknader inte utgör någon fullständig garant för frånvaro av marknadsmakt. Detta illustreras av våra studier av marknaderna för vitvaror, bilar och läkemedel.

8.7.2 Multinationell konkurrens och marknadsmakt”

De tre branscher vi valt ut för att belysa multinationell konkurrens och marknadsmakt kan alla (idag) karaktäriseras som internationella oligopolmarknader med stark internationell konkurrens. På alla tre marknaderna finns också (ett eller flera) stora svenska företag med som aktörer. Två av branscherna, de för vitvaror och bilar, utgör exempel på marknader med ”mogna” produkter, där marknadernas tillväxt inte är så hög, där produktdifferentiering är ett viktigt konkurrensmedel och där det finns betydande stordriftsfördelar i produktionen. Läkemedelsbranschen ser delvis annorlunda ut. Där är forskning och produktinnovation väsentliga konkurrensmedel och via patent kan företagen tidvis ha en monopolliknande ställning vad gäller försäljningen av en viss produkt. Utmärkande är vidare att den inhemska institutionella strukturen på efterfrågesidan kan spela en väsentlig roll. I Sverige kännetecknas t.ex. stora delar av läkemedelsmarknadens efterfrågesida av monopson (en köpare) och av mycket låg priskänslighet. Även om i dessa tre branscher befinner sig i påtaglig internatio-

företagen

nell konkurrens kan de ha marknadsmakt den svenska marknaden via

på

eget agerande på marknaden (direkt marknadsmakt) och/eller via (påverkan av) utformningen av offentlig politik, offentliga regleringar och institutionell struktur (indirekt marknadsmakt). Vi skall börja med att illustrera detta med hjälp av vitvarubranschen.

Före 1970-talet karaktäriserades vitvarubranschen i allt väsentligt av inhemsk konkurrens och de inhemska marknaderna dominerades av inhemska företag. lnträdeshindren i form av etablerade varumärken och kontroll över distributionsledet var höga. Handeln i vitvaror mellan olika

länder produktionsenheter i

var begränsad och få företag hade etablerat utlandet. Under loppet av 15 år skulle detta komma att förändras drama-

32. Detta avsnitt baseras på Örjan Sölvell, Market Power and Consumer Welfare

in the White Goods Industry, Yves Bourdet, Competition and Prices in the

Swedish Passenger Car Market” och Bengt Jönsson, Market Power and Con-

sumer Welfare in the Swedish Pharmaceutical Market i Bourdet, red. 1990.

Makten över marknaderna

tiskt. Idag är de nationella marknaderna inte längre i huvudsak oberoende av varandra utan det finns starka samband mellan konkurrensen

på vitvarumarknaden i ett visst land och konkurrensen nationella

på andra vitvarumarknader. Konkurrensen har blivit internationell.

Internationalisering och ökad koncentration har följts åt. Genom företagsuppköp och rationalisering av produktionsstrukturen så att produktionen av en viss (viss koncentrerats till en

vitvaruprodukt komponent)

viss produktionsenhet har stordriftsfördelar kunnat ut-

i produktionen nyttjas och kostnaderna kunnat sänkas. För de ledande inom

företagen denna mogna bransch har en mycket del av konkurrensen handlat

viktig om att kunna uppnå låga produktionskostnader På detta sätt har

per enhet. vitvarubranschen vad gäller produktionen omvandlats till en bransch dominerad av ett fåtal mycket stora multinationella företag, däribland svenska Electrolux. I Europa var marknadsandelen för

de fyra största företagen i mitten av 1980-talet 60 procent för diskmaskiner,

54 procent för kylskåp, 42 procent för torktumlare och 40 procent för frysar. I USA hade de fyra största företagen 60-70 procent av marknaden och i Japan dominerades marknaden av sex inhemska företag med tillsammans 90-95

procent av försäljningen.

En annan viktig strategi har varit

produktdifferentiering och produkt-

utveckling. Genom har konsumenternas

produktdifferentiering preferen-

ser på olika nationella marknader och inom olika segment av de nationella marknaderna kunnat tillfredsställas och priskänslighet

efterfrågans

kunnat hållas nere. Genom produktutveckling har produkternas

egenskaper förändrats så att utbytesköpen kunnat hållas Denna

uppe. strategi

återspeglar delvis att vitvarubranschen vad gäller ännu

efterfrågesidan

inte är homogen och Skillnader i tekniska skilda

integrerad. normer,

tekniska traditioner vad gäller vissa varor (främsta

exemplen är spisar och tvättmaskiner där skilda tekniska kommit att dominera

lösningar på olika marknader) och förekomsten av väletablerade nationella märken med vissa i konsumenternas har att det lönat

egenskaper ögon gjort sig

för företagen att produktdifferentiera och förse med skilda

produkterna nationella ”skal” och att även tillhandahålla flera olika

fortsättningsvis

”nationella” skal (märken) köpvanor

för att på så sätt utnyttja etablerade och skillnader i mellan olika Efter-

priskänslighet konsumentgrupper. frågesidans differentiering gör att det fortfarande, trots branschens internationalisering, är motiverat att tala om skilda nationella marknader inom vitvaruområdet.

Av vår beskrivning av vitvarubranschen av

framgår att en utvärdering denna marknad ur synvinkeln svensk konsumentvälfärd måste

ta hänsyn till såväl den internationella konkurrenssituationen som den inhemska marknadsstrukturen. Det har framgått att Electrolux är ett internationellt sett mycket konkurrenskraftigt och effektivt företag som parallellt med andra stora företag omstrukturerat branschen, hållit nere

produktionskostnaderna och vidareutvecklat produkterna. Men den nationella marknadsstrukturen är sådan att detta inte fullt ut kommit de svenska konsu-

280 Makten över marknaderna

menterna till fromma. Trots den ökade internationella konkurrensen har Electrolux utvecklat och behållit sin dominans på den svenska marknaden. Sålunda svarar Electrolux för ca 70 procent av försäljningen på den svenska vitvarumarknaden, dvs. koncentrationen är mycket hög. Förklaringarna till detta torde vara flera. För det första verkar det vara så att de internationella företagen hittills undvikit att gå in och konkurrera alltför hårt på varandras inhemska marknader utan hellre i första hand satsat på marknader utan starka inhemska producenter. T.ex. är det först under senare år som Electrolux självt gett sig in på den italienska och den amerikanska marknaden. För det andra har Electrolux stark kontroll över det inhemska distributionsledet och det finns inte starka oberoende distributörer av det slag som hållit uppe konkurrensen inom distributionsledet i t.ex. England och USA eller konkurrens även i distributionsledet mellan flera stora inhemska producenter som i Japan. Kontrollen över distributionsledet innebär ett betydande inträdeshinder för potentiella konkurrenter. För det tredje verkar märkestroheten och kvalitetsuppfattningarna hos de svenska konsumenterna ha kunnat upprätthållas vilket medför att deras priskänslighet är relativt låg och därmed hotet om exit till andra företags produkter begränsat. Sammantaget innebär detta att det finns och utövas viss marknadsmakt på den svenska vitvarumarknaden, dvs. svenska konsumenter betalar högre priser än vad konsumenterna på vissa andra inhemska marknader där det råder mer konkurrens gör. Som vitvarukonsumenter gör de svenska medborgarna således vissa välfärdsförluster, men en del av dessa utgör överföringar som bidrar till att finansiera ett svenskt storföretags fortsatta investeringar i produktionsteknik, produktinnovationer och internationell marknadsposition.

Bilindustrin Även

har många drag som påminner om vitvarubranschen. här rör det sig om en intemationaliserad bransch med mogna produkter och påtagliga stordriftsfördelar i produktionen och där branschen domineras av ett fåtal stora internationella företag. Även på bilmarknaden är produktdiffcrentiering, köptrohet och märkesimage väsentliga konkurrensmedel. Trots bilindustrins fortgående internationalisering råder fortfarande systematiska prisskillnader mellan olika nationella marknader, något som gör att det även vad gäller bilmarknaden är befogat att tala om olika nationella marknader och att analysera företagsbeteende, marknadsmakt och konsumentvälfärd på var och en av dessa.

Tre drag i marknadsstrukturen kan väntas vara bestämmande för konkurrenssituationen och företagsbeteendet på den svenska bilmarknaden, nämligen efterfrågans karaktär och utveckling över tiden, graden av marknadskoncentration och internationell konkurrens samt olika former av inträdeshinder som försvårar för nya konkurrenter att ta sig in på marknaden.

Efterfrågan på bilar har i genomsnitt ökat långsammare i Sverige än i övriga västeuropeiska länder de senaste två decennierna, men sedan början av 1980-talet har den svenska efterfrågetillväxten varit relativt stark. har sammansättning förskjutits från

Samtidigt nybilsefterfrågans

Makten över marknaderna 281

småbilar (vikt under 1000 kg) i riktning mot mellanstora och stora (vikt över 1200 kg) bilar. Andelen stora bilar har ökat från 44 procent 1974- 1975 till 52 procent 1987-1988 och är därmed

högre än i andra västeuropeiska bilproducerande länder. Förmodligen återspeglar denna skillnad att företags- och tjänstebilar nyefterfrågan i

utgör en större andel av Sverige vilket i sin tur förklaras av den svenska skattebehandlingen av sådana bilar. på den svenska bilmarknaden

Priskänsligheten är högre för

småbilar än för bilar i mellanklassen och påfallande låg för stora bilar. En producent som höjer sitt pris relativt andra inom småbilssegmentet riskerar med andra ord att förlora kunder genom exit i större omfattning än en producent av stora bilar som genomför motsvarande prishöjning.

Branschkoncentrationen inom den svenska bilindustrin är hög, eftersom det bara finns två producenter, Volvo och Saab. Men marknadskoncentrationen är betydligt lägre på grund av den utländska konkurrensen. De fyra största företagen svarar dock fortfarande för ca 55 procent av den svenska marknaden. Men denna koncentrationsgrad

är lägre än vad den är i andra västeuropeiska länder med egna bilproducenter. 1983 svarade de fyra största företagen för 80 procent av marknaden i Frankrike, 79 procent i Italien, 69 procent i Västtyskland och 68 procent i England. Koncentrationsgraden i Sverige är å andra sidan högre än i t.ex. Holland och Belgien, länder som inte har någon egen bilindustri. Samma fem företag (Volvo, Saab, Opel, Ford och Volkswagen) har dominerat den svenska bilmarknaden i tre decennier, vilket utgör ett tecken på att konkurrenssituationen varit mycket trögrörlig. De fem företagens marknadsandel minskade

med enbart ca 10 procentenheter (från ca 80 till ca 70 procent) från början av 1960-talet till mitten av 1980-talet trots den

omfattande handelsliberaliseringen

under denna period. Saab och Volvo bibehöll sin marknadsandel på ungefär oförändrad

nivå (ca 40 procent) ända fram till mitten av 1980-talet. Därefter den snabbt till 35-

sjönk

procentsnivån. Det var ökad importkonkurrens från japanska producenter som ledde till minskad marknadskoncentration.

Hög marknadskoncentration förklaras ofta av förekomsten av inträdeshinder av olika slag. Dessa hindrar eller försvårar för nya konkurrenter att ta sig in på marknaden och öppnar därmed för marknadsmakt och högre priser för redan etablerade företag. På den internationella bilmarknaden är det länge sedan existerande producenter utmanades av någon nykomling. För konkurrenssituationen på den svenska bilmarknaden är det alltså inträdeshinder gentemot redan existerande utländska producenter som är av betydelse.

En första viktig form av inträdeshinder mot utländsk konkurrens utgör tullar och andra former av handelshinder. För import från EG och EFTA till Sverige är tullama avskaffade, länder finns det en

gentemot övriga importtull på 6,2 procent av importpriset. Detta kan jämföras med en något högre importtull, 10 procent, i andra bilproducerande länder i Västeuropa. Dessa länder begränsar också importen med hjälp av olika former av kvantitativa restriktioner, under det att sådana restriktioner inte

282 Makten över marknaderna

aktualiserats som inträdeshinder i Sverige förrän våren 1988. Frånvaron av kvantitativa restriktioner förklarar den japanska importens snabba ökning sedan mitten av 1980-talet, vilken i sin tur ledde till överläggningar med Japan om frivilliga” exportbegränsningar under våren 1988. Vad gäller tullar och kvantitativa restriktioner är alltså den svenska bilmarknaden mindre skyddad än den inhemska marknaden i andra bilproducerande länder. Samtidigt finns det dock andra former av handelshinder som är högre i Sverige än i de andra länderna, såsom regler om typgodkännande och tekniska normer som ställer högre krav än t.ex. EG:s motsvarande normer. Skillnaderna i tekniska normer medför att producenter som vill exportera till Sverige tvingas anpassa sina bilar. Kostnaderna för att göra detta fungerar som ett inträdeshinder, speciellt för företag som bara kan räkna med små marknadsandelar på den svenska bilmarknaden.

På den svenska bilmarknaden utgör, liksom på vitvarumarknaden, produktdifferentiering och märkestrohet viktiga inträdeshinder. De medför att nya konkurrenter måste bära stora investeringskostnader för annonsering, gradvis informationsuppbyggnad om kvalitet etc. för att kunna ta sig in på den svenska marknaden, investeringar som redan gjorts av de etablerade och för dessa utgör sunk costs”. Till detta

företagen

kommer kostnaderna för nya företag att bygga upp ett distributions- och servicenät, vilka också de till stor del utgör sunk costs för redan etablerade företag. Alternativet är att använda sig av redan existerande distributörer som säljer flera olika märken eller att samarbeta om distribution och service med de inhemska producenterna. Detta minskar kostnaderna för att få marknadstillträde men innebär förmodligen samtidigt att försäljningstillväxten och konkurrenseffekten av det tillkommande bilmärket blir begränsade.

De ovan beskrivna egenskaperna hos marknadsstrukturen kan väntas påverka företagsbeteendet på bilmarknaden. Av speciellt intresse är därvid hur prissättningen går till. Få företag, differentierade produkter, märkestrohet och andra inträdeshinder innebär att företagen dels har ett visst utrymme att själva välja och kontrollera sina priser, dels att företagen (implicit) kan väntas samordna sin prispolitik. Studier har visat att den vanligaste formen av sådan samordning på bilmarknaden är någon form av prisledarskap. Det innebär att ledaren på den aktuella marknaden är den som introducerar en prisförändring på sina produkter och att konkurrenterna med viss tidsfördröjning genomför prisändringar i ungefär samma storleksordning. På den svenska bilmarknaden är det Volvo och Saab som i första hand fungerat som prisledare. Detta gäller speciellt inom delmarknaden för stora bilar. För medelstora bilar och småbilar är det importföretagen, sannolikt de tyska, som fungerat som prisledare

först aktualiserats av de svenska företagen. De även om prisförändringar tyska producenternas prisledarskap tycks dock under senare år ha utmanats av de japanska producenterna vilka börjat föra en egen, mer självständig prispolitik. Förekomsten av prisledarskap innebär att priserna på

Makten över marknaderna 2/83

olika nationella marknader för samma

bil kan skilja sig åt. Det kan därmed också bara bli bestående om handel utanför de officiella, etablerade distributionsnäten försvåras eller förhindras, dvs. nationella konsumenter inte tillåts exit till inköp på andra nationella marknader med lägre priser. Sådana handelshinder finns de facto ofta på bilmarknaden, kanske just som ett resultat av DUP-aktiviteter från bilindustrin.

Studier visar att priserna på jämförbara bilar för

(efter korrigering skatteskillnader) inom Europa (där tullarna på bilar är avskaffade) varierar mycket mellan olika länder. De svenska priserna har varit högre än i EG-länderna under hela 1970- och 1980-talen,

med undantag för i England under 1980-talet och i Italien i mitten av 1980-talet.

Idag är de svenska bilpriserna bilar

5-10 procent högre än priserna på motsvarande i EG-länderna. Prisskillnaden är störst relativt

länder som inte har någon egen, inhemsk bilindustri. Tex. skulle ett bilinköp i Sverige för 100 000 svenska kronor i mitten av 1980-talet bara ha behövt betalas med cirka 75 000 svenska kronor om det gjorts i Danmark. Prisskillnaderna har dock minskat av vad de mest

över tiden. En mer ingående jämförelse sålda bilmodellerna i skulle

Sverige ha kostat vid (motsvarande) inköp i Frankrike under perioden 1970-1988 minskade

visar att prisskillnaden från över 40 procent 1970 till knappt 20 procent 1980 och knappt 10 procent 1988.

De jämfört med EG höga bilpriserna i Sverige är förvånande, eftersom Sverige som vi sett ovan har lägre tullsatser och mindre kvantitativa restriktioner på import av bilar än vad EG-länderna har. Detta tyder att

på

andra faktorer direkt eller indirekt

som ger marknadsmakt, antingen sådan, är påtagligt starka i Sverige. Tekniska och administrativa regleringar är något mer omfattande i Sverige än i EG, vilket skulle kunna förklara en del av prisskillnaderna för bilar med små marknadsandelar i Sverige. En annan förklaring är de svenska konsumenternas stora märkestrohet och låga priselasticitet. Detta konsumentbeteende

ger utrymme för utövandet av marknadsmakt på den svenska bilmarknaden, ett utrymme som utnyttjats av de etablerade företagen via ett av dem accep-

terat svenskt prisledarskap.

Det finns dock tecken på att denna implicita samverkan under senare år börjat förändras

genom att de japanska producenterna, men även andra utländska producenter, börjat föra en mer

självständig prispolitik.

Vad kostar då marknadsmakten de svenska konsumenterna? Som vi diskuterat ovan är marknadsmakt med flera olika

förknippad slags kostnader och av dessa kan vi bara ge en grov skattning av några. De direkta resurskostnaderna för DUP-aktiviteter har vi Lex. ingen om.

uppfattning

Vad vi kan göra i ett första steg är att skatta de svenska bilkonsumenternas välfärdsförluster jämfört med om de konsumerat inom EG (kostnaden för

icke-Europa”). Vid en (lågt räknad) genomsnittlig prisskillnad på 5 procent kan denna förlust skattas till ca 1,4 miljarder kr för år 1988. Merparten av detta utgjorde överföringar från svenska konsumenter till utländska exportörer och till inhemska producenter (1,1 miljarder kr

284 Makten över marknaderna

kr om utländska och inhemska producenter antas respektive 0,2 miljarder dra lika stora fördelar av Resterande 0,1 miljarder kr

prisskillnaderna).

kan ses som ett mått bl.a. på de välfärdsförluster som uppkommer genom att vissa svenskar avstår från bilinköp p.g.a. de höga svenska priserna. Det bör också påpekas att prisskillnaderna mellan Sverige och EG är störst för småbilar. Det innebär att konsumenterna av Småbilar (i huvud-

bär en relativt sett större andel av ”kostnaderna för sak låginkomsttagare) icke-Europa. Vidare bör det observeras att skattnin gen ovan, baserad på prisskillnaderna gentemot EG, måste ses som ett minimimått på de välfärdsförluster som marknadsmakten på den svenska bilmarknaden orsakar svenska konsumenter. EG-länderna har nämligen i sin tur starkt skyddade bilmarknader vilket gör att prisnivån även där kan förmodas

råda vid fri internationell konkurrens. ligga över de priser som skulle

på svenska marknader

Som vårt tredje exempel på hur marknadsmakt kan fungera inom branscher i internationell konkurrens har vi valt läkemedelsmarknaden. Denna och bil-

skiljer sig på flera sätt från vitvarumarknaderna. Skillnader finns för det första vad gäller produkternas och konkurrensens karaktär. På läkemedelsmarknaden handlar det inte på samma sätt om mogna produkter. Utmärkande är istället produktinnovationer och att etablerade läkemedels marknadsställning hela tiden hotas av tillkomsten av nya eller likartade läkemedel som kan fungera som substitut. Samtidigt gör dock patent att ett företag tidvis kan ha en monopolliknande ställning vad gäller en viss produkt. Som exempel på de snabba förändringarna på läkemedelsmarknaden kan nämnas att bara

största 1978 återfanns bland 3 av de 15 omsättningsmässigt produkterna de 15 största produkterna tio år senare. Vidare gäller att omsättningen på den svenska läkemedelsmarknaden ökat snabbt (en tredubbling mellan 1978 och 1988). Detta kan förmodas ha motverkat samverkan mellan

med att minska konkurrensen. Andra skillnader gentemot

företagen syfte

vitvaru- och bilmarknaderna rör omfattning och efter-

regleringarnas

institutionella och karaktär. Till detta återkom-

frågesidans organiserade

mer vi strax. Först skall vi karaktärisera konkurrens-

ytterligare något

situationen.

Även läkemedelsmarknaden har kännetecknats av

utvecklingen på ökad koncentration och internationalisering. 1988 var 174 företag, varav

läkemedelsmarknaden. Men 31 svenska, representerade på den svenska marknaden dominerades av ett fåtal stora företag. De 5 största företagen svarade sålunda för 50 procent av marknaden (1978 43 procent) och de 10 största för uppemot 65 procent av marknaden (1978 57 procent). Beräkningar tyder på att koncentrationsgraden är än högre om man ser på olika delmarknader inom läkemedelsområdet. Av de fem största företagen 1988 var tre, Astra, Kabi och Pharmacia, svenska och hade tillsammans en marknadsandel på ca 40 procent. Efter 1988 har det skett en sammanslagning av Kabi och Pharmacia. Importandelen på den svenska läkemedelsmarknaden ökade från ca 40 procent 1967 till ca 60 procent

läkemedelsexport så att den 1988. Samtidigt ökade de svenska företagens

Makten över marknaderna

kom att svara av deras Den svenska för ca 80 procent försäljning. exporten ökade väsentligt snabbare än importen mellan 1978 och 1988 och Sverige fick ett betydande exportöverskott på läkemedel. Detta kan ses som ett tecken på att de svenska var effektiva

läkemedelsföretagen

och läkemedelsmarknaden. konkurrenskraftiga på den internationella Strukturen på efterfrågesidan innebär att man kan tala om tre olika delmarknader på den svenska läkemedelsmarknaden. Den största är den receptbelagda marknaden (73 procent av efterfrågan), vilken karaktäriseras av att konsumenterna inte är priskänsliga eftersom de själva bara betalar en viss, mindre summa av den totala kostnaden. Det finns inte heller några direkta incitament för de läkare som skriver ut recepten att vara priskänsliga. Avsaknaden av priskänslighet på denna den största delmarknaden kan förmodas vara kritisk vad gäller marknadsmakt och konsumentvälfärd på den svenska läkemedelsmarknaden. Sjukhusmarknaden (18 procent av efterfrågan) är antagligen något mer priskänslig, eftersom kostnaderna för läkemedel måste rymmas inom uppgjorda budgetramar och lägre kostnader för läkemedel kan ge ökat kostnadsutrymme för annat. På den ej receptbelagda delmarknaden (9 procent av efterfrågan) finns det inget som säger att konsumenterna inte på vanligt sätt skulle vara

priskänsliga.

Förbindelser: mellan läkemedelsproducenterna och läkemedelskonsumentema är emellertid inte direkt utan går via ett institutionaliserat distributionsled och omfattande regleringar. Den starka spindeln i nätet är här har i det närmaste Apoteksbolaget. Apoteksbolaget monopol på försäljningen i detaljhandelsledet och därmed också monopson

(utgör

ende köparen) gentemot läkemedelsproducenterna. Bla. den låga priskänsligheten har gjort att läkemedel sedan lång tid tillbaka varit pris-

reglerade i Sverige. Den offentliga regleringspolitiken står emellertid vad

gäller konkurrenssituationen på läkemedelsmarknaden inför en besvärlig avvägning mellan priskonkurrens och dynamisk konkurrens. Ökad priskonkurrens kan väntas ge konsumenterna (skattebetalarna) lägre läkemedelspriser och ökad konsumentvälfärd på kort sikt. Men de minskade vinstmarginalema för läkemedelsföretagen medföra att kan samtidigt

deras investeringar i forskning, produktutveckling och produktinnovatio-

ner blir lägre, dvs. den dynamiska konkurrensen minskar, till förfång för läkemedelskonsumenternas välfärd på längre sikt. Apoteksbolaget har tilldelats en central roll vad gäller prisrcgleringen på läkemedelsmarknaden. Priserna på läkemedel bestäms sålunda i mellan

förhandlingar Apoteksbolaget och läkemedelsproducenterna. Ställningen som mono-

polförsäljare, monopsonköpare och prisreglerare ger Apoteksbolaget stor marknadsmakt. Hur har då denna använts? Några indikatorer kan ges. För det första gäller att läkemedelspriserna i Sverige ökade långsammare än konsumentprisindex mellan 1978 och 1988. För det andra kan jämförelser göras med för läkemedel i andra euro-

detaljhandelspriserna

peiska länder. En beräkning av vad svenska konsumenter skulle ha fått betala för de volymer om de istället de 1988 köpte av 559 läkemedel

286 Makten öier marknaderna

inköpt dessa till de inhemska priserna i andra länder visar att läkemedelsför I priserna i Sverige ligger ungefär på genomsnittsnivån Europa.” Belgien, England, Frankrike och Italien skulle kostnaden ha varit lägre, som lägst i Frankrike där man bara skulle ha behövt betala ca 70 procent av vad man betalade visar också att priserna är i Sverige. Beräkningarna lägre i prissättningen är fri som t.ex. Sverige än i de europeiska länder där av den svenska kostnaden), Schweiz (177 Västtyskland (155 procent procent) och Danmark (134 procent). Även vad gäller läkemedel tycks det vara så att länder läkemedelsindustri har med en egen betydande högre inhemska priser än länder utan. De höga inhemska priserna gör det lättare för företagen att också kunna ta ut höga priser för sina produkter på marknaderna i andra länder. Som påpekats ovan är, vid sidan om prissättning och priskonkurrens, konkurrensen fungerar viktig för en frågan om hur väl den dynamiska av läkemedelsmarknaden ur ett konsumentperspektiv. Även utvärdering här kan man använda sig av några olika indikatorer. En sådan är introduktionen av nya produkter på marknaden. Det årliga antalet nyintroduktioner av läkemedel den svenska marknaden minskade från ca 300 per

på

för att år i början av 1960-talet till ca 100 per år i slutet av 1970-talet därefter åter öka till ca 150 per år under 1980-talet. Detta mönster gällde av läkemedel baserade på nya kemiska subbåde för nyintroduktioner baserade på redan etablerade kemiska stanser och för nyintroduktioner substanser. Minskningen av antalet nyintroduktioner kan vara ett tecken innovationsförmåga och försämrad dynamisk konkurrens på minskad inom läkemedelsbranschen, men den kan naturligtvis också vara ett tecken på att det allteftersom forskningen framskrider blivit allt svårare och dyrare att utveckla nya produkter. Det finns också en tendens mot att läkemedlen dvs. blir kvar på marknaden under får allt längre livslängd, längre tidsperioder än tidigare. Det innebär att patentskyddets betydelse för läkemedel möjliggör för läkemedelskan väntas öka. Patentskyddet företagen att under en tidsperiod ta ut priser för det patentskyddade läkemedlet i forskning och som är tillräckligt höga för att investeringarna skall bli lönsamma. Den nominella patenttiden för produktutveckling läkemedel i är 20 år, men den faktiska återstående patenttiden

Sverige

efter det att ett patenterat läkemedel godkänts och registrerats som läkemedel av myndigheterna är väsentligt kortare (numera ca 10 år) och har också minskat över tiden. 1988 var det bara 4 av de 15 omsättningsläkemedlen på den svenska marknaden som fortfarande mässigt största Den kortare faktiska patenttiden kan väntas innebära var patentskyddade. att det blir svårare lönsamhet på innovationer, dvs. den att få tillräcklig dynamiska effektiviteten på läkemedelsmarknaden kan bli lägre. Men kan den kortare (och längre livslängden för läke-

samtidigt patenttiden

för andra företag att utveckla konkurrerande medel) ge mer utrymme

33. Av de 559 läkemedlen fanns inte alla att köpa i de andra länderna. Jämförelsen baseras på de läkemedel som är gemensamma för Sverige och respektive land, vilket varierar mellan 142 och 362 stycken.

Makten över marknaderna 287

produkter baserade på samma kemiska substanser som redan existerande läkemedel (s.k. generiska eller synonyma produkter) vilket kan ge lägre konsumentpriser än vad som annars skulle blivit fallet. Tidigare gällde att generiska produkter introducerades på den svenska marknaden på en prisnivå som låg 10-15 procent under

originalproduktens, men idag har

prissättningen på generiska produkter blivit mer aggressiv och de kan introduceras till priser 30-50 procent under originalproduktens. Förmodligen hänger den ökade priskonkurrensen samman med att efterfrågesidan efterhand börjat bli mer kostnadsmedveten och priskonkurrens därmed potentiellt blivit mer lönsam än tidigare. Detta understryker än en gång betydelsen av efterfrågesidan för konkurrens och konsumentvälfärd på läkemedelsmarknaden.

8.7.3 Den politiska marknaden för regleringar och indirekt

marknadsmakt34

Om svenska konsumenter de 1986 hade fått köpa de jordbruksprodukter konsumerade till rådande världsmarknadspriser istället för till de svenska, reglerade priserna hade deras nota blivit ca 13 miljarder kr lägre. Utslaget per svensk är det ca 1 500 kr eller för en ca 6 000 kr/år. Den

tvåbarnsfamilj

svenska innebär

jordbrukspolitiken alltså en implicit, kraftig beskattning

av svenska konsumenter. Eftersom livsmedel svarar för en större andel av totalbudgeten vid lägre inkomstnivåer än vid högre, kommer skatten att vara regressiv. Siffran 13 miljarder ovan baseras på en mycket grov metod att skatta konsumenternas kostnader för marknadsmakten på den svenska jordbruksmarknaden. Men mer sofistikerade kommer i slut-

beräkningar

ändan fram till välfärdsförluster av ungefär samma Väl-

storleksordning.

färdsförluster för konsumenterna uppstår inte bara på grund av att de tvingas betala högre priser för de

jordbruksprodukter de i dagsläget

faktiskt köper utan också på grund av den anpassning och förändring av konsumtionsmönstret som de reglerade priserna orsakar. Då hänsyn tas även till anpassningen av konsumtionen kan konsumenternas välfärdsförluster skattas till ca 20 miljarder kr (i 1986 års priser). Om denna siffra reduceras dels för att vissa jordbruksvaror (främst flytande mjölkprodukter) kan vara svåra att transportera och antagandet om inköp till världsmarknadspris därför ej är realistiskt, dels för att ett inhemskt jordbruk har positiva externa effekter i form av och

försörjningstrygghet

öppna landskap kan de svenska konsumenternas välfärdsförluster skattas till ca 12 miljarder kr (i 1986 års priser). Till detta kommer kostnaderna för DUP-aktiviteter. Den svenska

jordbruksproduktionen svarar idag för

bara 1,6 procent av bruttonationalprodukten, men den svenska jordbruks-

34. Detta avsnitt baseras på Ewa Rabinowicz, Agricultural Policy - Old Wine in New Bottles, Eva Lindström, Trade for Textiles: Policy and the Market Towards a Liberalization? och Siri Pettersen Strandenes, Economic Regulation of Domestic Air Transp0rt”i Bourdet, red. 1990.

Makten över marknaderna

och och genomförs trots det-

politiken jordbruksregleringen upprätthålls

och via omta med hjälp av en mycket stor regleringsadministration fattande och De samhällsekonomiska re-

organisationer järntrianglafi

surskostnaderna för detta i form av utebliven alternativ produktion är

betydande och måste adderas till de rena konsumentförlusterna. Jordbrukssektorn främsta exemplet på indirekt markutgör det kanske nadsmakt De inte bara i Sverige utan också i många andra industriländer. skattade välfärdsförlusterna för de svenska konsumenterna av denna indirekta kr, kan jämföras med de skatmarknadsmakt, ca 12 miljarder tade välfärdsförlusterna för konsumenterna av den direkta (och indirekta) marknadsmakten på bilmarknaden, ca 1,5 miljarder kr. Den fråga som osökt inställer det finns denna mycket stora indirekta sig är varför marknadsmakt för dvs. varför vi har

på marknaden jordbruksprodukter, den jordbrukspolitik vi har.

Inledningsvis kan man konstatera att den nuvarande jordbrukspolitiken inte kan motiveras med eller ekonomiska effekti-

inkomstfördelningsskäl

kan med andra 0rd inte motivera invitetsskäl. Sådana överväganden gripanden på av den storlek och med den utformning

jordbruksmarknaden

har. Inte heller kan politiken förklaras med att den som jordbrukspolitiken skulle medel att uppnå de för jordbrukspolitiken upputgöra ett effektivt ställda officiella målen. En rad forskare är eniga om att dessa mål skulle kunna kostnad med hjälp uppnås till betydligt lägre samhällsekonomisk av andra åtgärder än de som ingår i dagens svenska jordbrukspolitik. således inte resultatet av ett val av effektiva Jordbrukspolitiken utgör medel i förhållande till mål. För förklaringar behöver man gå

uppställda

vidare till mer intressebaserade teorier av det slag som vi presenterade till diskussionen om faktorer bakom uppkomsten och ovan i anslutning omfattningen av indirekt marknadsmakt. av indirekt marknadsmakt i ter- Dessa teorier analyserar uppkomsten mer av en marknad med efterfrågan på respektive utbud av

politisk”

av olika i form av faktiska regleregleringar slag. ”Marknads”-utfallet skall denna teori återspegla de ringar och marknadsingripanden enligt kostnader och intäkter aktörerna utbuds-

har på regleringsmarknadens

Kan då den svenska förkla-

respektive efterfrågesida. jordbrukspolitiken

ras med hjälp av denna teori? En ingående granskning (se Rabinowicz marknaden skulle 1990) av de faktorer som enligt teorin om den politiska förväntas vara bestämmande på och utbudet av regleringför efterfrågan leder till slutsatsen att dessa faktorer inte är

ar på jordbruksområdet

för att förklara den svenska Teorierna

tillräckliga jordbrukspolitiken.

men pekar visserligen ut faktorer som är (och har varit) betydelsefulla, t.ex. är omfattningen av jordbruksregleringarna idag långt större än vad dessa faktorer i kan förklara. Slutsatsen är inte att teorin om

dagsläget

den marknaden för måste förkastas utan att den

politiska regleringar

behöver kompletteras med ett historiskt och institutionellt perspektiv.

Dagens svenska jordbrukspolitik återspeglar också gårdagens politiska

Makten över marknaderna 289

marknader och de institutioner, organisationer och specifika medel som då tillskapades och valdes. Det existerande får en egen, speciell tyngd och sina som legitima betraktade intressen. Dagens indirekta marknadsmakt speglar delvis det förflutnas problem och maktkonstellationer.

Det förflutnas kvardröjande tyngd förefaller mindre vad gäller marknadsmakten på textil- och konfektionsmarknaden och tekopolitiken. Utvecklingen där verkar i större utsträckning kunna förklaras av de faktorer som teorin om politiska marknader pekat ut. Även den svenska tekomarknaden har länge varit reglerad. De övergripande målen för svensk tekopolitik har varit av försörjningsberedskaps-, industripolitisk och arbetsmarknadspolitisk natur. Tekopolitikens medel har utgjorts dels av ett mycket betydande gränsskydd i form av tullar och kvantitativa handelsrestriktioner, dels av ett helt spektrum av olika statliga stödåtgärder till den inhemska industrin. Utan tvekan har många av marknadens intressegrupper genom olika former av lobbyverksamhet försökt påverka inriktningen och omfattningen av tekopolitikens medelsarsenal.

Tekopolitiken har sin bakgrund i den ökade internationaliseringen. Under de senaste decennierna har handeln med tekovaror volymmässigt ökat mycket kraftigt, samtidigt som priserna på tekovaror ökat långsammare än priserna på många andra varor. Industriländemas ökade import av tekovaror har medfört en ökad efterfrågan på handelshinder från de inhemska företagen. Flertalet industriländer, inklusive Sverige, har tillmötesgått önskemålen om regleringar och har idag ett omfattande system av handelshinder för importen av tekovaror från lågprisländer. Genom frihandelsavtalen i Västeuropa är handeln med flertalet tekovaror fri mellan EG- och EFTA-länderna. Gränsskyddet riktas istället mot länder utanför frihandelsområdet.

Den internationella handeln har ökat kraftigt även vad gäller andra industrivaror. Men då tullsatsema sänkts genom internationella förhandlingar har tullsatsema för tekovaror förblivit relativt sett höga. l början av 1980-talet var den genomsnittliga svenska tullsatsen på industriprodukter ca 4 procent, under det att den genomsnittliga tullsatsen på tekoprodukter var ca 12 procent. Sveriges tullstruktur på tekovaror var sådan att den diskriminerade såväl mellan olika importländer som olika produkter. Till detta skall läggas omfattande kvantitativa handelsrestriktioner i form av bilaterala exportbegränsande avtal med ett stort antal länder, restriktioner av ett slag som i allmänhet inte funnits vad gäller andra industriprodukter. Varför detta omfattande skydd och skapande av indirekt marknadsmakt för just tekoindustrin? Teorin om den politiska marknaden för regleringar pekar på några möjliga förklaringar.

Enligt teorin efterfrågar företagen och deras intresseorganisationer i alla branscher regleringar om de gör bedömningen att detta kan löna sig för dem. En faktor som påverkar den förväntade lönsamheten är graden av importkonkurrens. Inom tekoområdet har, som framgått ovan, den (potentiella) importkonkurrensen varit stark och hotat ge snabbt ökade importvolymer och kraftigt sänkta priser. Den förväntade lönsamheten

290 Makten över marknaderna

för de inhemska producenterna av att få igenom olika slags handelshinder har varit motsvarande stor. Sysselsättningsstrukturen inom tekobranschen har varit en annan faktor som bidragit dels till att företagens efterfrågan på regleringar aktivt stötts av arbetstagarna och dessas fackliga organisationer, dels till att politikerna varit lyhörda för producenternas och arbetstagarnas önskemål. sysselsättningen inom tekobranschen var nämligen geografiskt koncentrerad och omfattade många lågutbildade, kvinnor och äldre. Detta gjorde att det sågs som problematiskt att finna alternativ sysselsättning för arbetskraften, något som under 1970talet ytterligare förstärktes av kostnadskris och allmänt dålig efterfrågeutveckling i ekonomin. Mot den efterfrågan på regleringar som politikerna mötte från företag, arbetstagare och fack stod inga starka krav på dem i motsatt riktning. Tekokonsumenterna var inte organiserade för att bevaka sina intressen och LO, som skulle ha kunnat sett sig som representerande alla sina medlemmars intressen som konsumenter, prioriterade istället sin fackliga roll som representant för de anställda inom tekoindustrin. De som, framförallt under 1980-talet, kom att hävda konsumenternas (och sina egna) intressen av minskade regleringar var importörerna och grossisterna av utländska tekovaror.

Slututfallet på just denna politiska marknad blev att handelshindren och det ekonomiska stödet till den inhemska tekoindustrin ökade kraftigt under 1970-talet. Förutom via handelshinder stöddes den svenska tekoindustrin genom olika statliga stöd (främst s.k. äldrestöd åt äldre anställda inom branschen) direkt finansierade via statsbudgeten. Detta stöd ökade kraftigt under 1970-talet, från 40 miljoner kr i mitten av 1970-talet till 500 miljoner kr i början av 1980-talet. Under 1980-talet skars dock det statliga stödet till tekoindustrin (främst äldrestödet) åter ned så att det 1988/89 bara var 70 miljoner kr. Samtidigt är även en omprövning av de kvantitativa handelsrestriktionerna (men inte av tullskyddet) på tekovaror på gång. l slutet av 1988 beslöt riksdagen att de ingångna begränsningsavtalen skall upphöra efter den 31 juli 1991. Det innebär slutet på ett kvarts sekel av betydande kvantitativa regleringar. Bidragande faktorer till att tekopolitiken börjat omprövas har förmodligen varit dels det förbättrade allmänna sysselsättningsläget, dels en ökad medvetenhet och information om kostnaderna för konsumenterna och dels en ökad betoning i den allmänna ekonomiska politiken av utbudspolitik, avreglering och inllationsbekämpning. Dessa faktorer har gjort det politiskt lättare att genomföra en avreglering trots fortsatt efterfrågan på regleringar från

vissa intressegrupper.

Vad kostar då den indirekta marknadsmakten på tekoområdet de svenska konsumenterna och hur stora vinster kan de väntas få av den minskning av marknadsmakten som en avreglering innebär? Utifrån gjorda studier är en rimlig bedömning att priserna på kläder från lågprisländer skulle minska med 20-30 procent om de kvantitativa restriktionerna avvecklades. Till detta skall läggas en prissänkning med ytterligare ca 12 procentenheter om även tullskyddet togs bort. Gränsskyddets totala kost-

Makten över marknaderna 291

nader för konsumenterna beror dels på hur dessa förändringar i producent- och importpriser slår igenom i konsumentpriserna, dvs. på konkurrensen i grossist- och detaljistleden, dels på substituerbarheten mellan de nu prissänkta produkterna från Iågprisländerna och de tidigare skyddade produkterna från svenska producenter och producenter inom EG/EFTA. Ju större substituerbarhet i konsumtionen, desto större genomslag kommer avregleringen att få och desto större kommer vinsterna för konsumenterna att vara (och deras välfärdsförluster av handelshindren att ha varit). Utifrån vissa antaganden om substituerbarhet etc. kan de genomsnittliga priserna i producent- och importled beräknas sjunka med 19-33 procent om gränsskyddet avvecklas. Beroende på vilka antaganden som görs om påläggen i distributionsleden skulle detta ge motsvarande sänkning av konsumentpriserna, dvs. 19-33 procent, eller en prissänkning med 8- l 3 procent (vilket är en minimiskattning av gränsskyddets effekter på konsumentpriserna). Vid 1988 års konsumtionsnivå innebär det att konsumenternas kostnader för gränsskyddet var minst 2,6-4,3 miljarder kr/âr och att en avveckling av enbart de kvantitativa restriktionerna skulle gett dem en vinst på 1,6-3,3 miljarder kr/år. Barnfamiljer och låginkomsthushåll vilka idag dels lägger en relativt stor andel av sin budget på kläder, dels tenderar att i större utsträckning än andra köpa plagg från lågprisländer skulle sannolikt vinna relativt sett mest på att gränsskyddet togs bort. Även på tekomarknaden fungerar alltså den indirekta marknadsmakten som en implicit, regressiv skatt. Denna skatt tillfaller till en del svenska staten i form av tullintäkter, till en del svenska producenter och producenter inom EG/EFTA i form av högre priser och till en del vissa producenter, exportörer eller reglerande myndigheter i lågprisländerna i form av högre priser eller i form av intäkter från exportlicenser.

Även om jordbruks- och tekomarknaderna bara utgör två fallstudier kan man utifrån dem tentativt formulera några teser om den indirekta marknadsmakten. En första tes är den om betydande trögheter. Indirekt marknadsmakt är lätt för politiker att införa, men svårare att ta bort igen. En aspekt av detta är att regleringar ofta kräver administration och kontroll av olika slag och därmed lätt leder till av

en uppbyggnad myndigheter, institutioner och organisationer som består och blir intressenter i en fortsatt Det är inte alltid som

reglering. intresseorganisationer

skapar indirekt marknadsmakt utan regleringar kan också skapa och stärka organiserade intressen. Trögheterna kan också yttra sig i att det är svårt att byta ut ett medel som en gång införts mot ett annat som ger samma måluppfyllelse men till lägre samhällsekonomisk kostnad. En med detta förknippad andra tes är att valet av medel är betydelsefullt, även om alternativa medel i utgångsläget ungefär samma utfall t.ex.

ger i termer av indirekt marknadsmakt. T.ex. är kostnaderna för vissa medel synligare än för andra. Subventionerna till tekoindustrin i form av äldrestöd ser medborgarna direkt i statsbudgeten under det att handelshindren på tekomarknaden och jordbruksmarknaden samt regleringen av den

292 Makten över marknaderna

inhemska marknaden för jordbruksprodukter yttrar sig på ett mindre synligt sätt i de priser de möter som konsumenter. Vissa medel kan kräva en större uppbyggnad av administration och kontroll och skapa mer av etablerade intressen av fortsatta regleringar än andra. Vill politiker av olika skäl skapa indirekt marknadsmakt bör de alltså tänka sig för hur de gör det. En tredje tes är att det är politiskt lättare att ändra och avveckla ”föråldrade” regleringar i Anpassningen till ändra-

högkonjunkturlägen.

de förutsättningar är lättare för de berörda företagen och arbetstagarna när efterfrågan är hög och därigenom bör ändringar också vara politiskt lättare att genomföra. En fjärde tes är att konsumenterna kan väntas vara sämre skyddade vad gäller indirekt marknadsmakt än vad gäller direkt marknadsmakt, eftersom det ligger något motsägelsefullt i att de politiker som själva medverkat till att genom regleringar skapa indirekt marknadsmakt samtidigt skulle ge de konsument- och konkurrensfrämjande myndigheterna i uppdrag att se till att denna marknadsmakt inte utövas.

Att valet av medel är betydelsefullt för konsumentvälfärden illustreras också av vår fallstudie av den inhemska marknaden för flygtransporter. På vissa marknader är produktions- och ef terfrågeförhållanden sådana att konkurrensen naturligt måste bli begränsad. På sådana marknader leder frånvaro av regleringar inte till frånvaro av marknadsmakt utan istället är det vanligt med offentliga regleringar av hur marknadsmakten kan utövas. Hur regleringarna utformas kommer här att påverka hur den potentiella marknadsmakten utövas och hur intäkterna och kostnaderna av marknadsmakten fördelas mellan producenterna, konsumenterna och de reglerande (staten). T.ex. tyder en simuleringsstudie av

myndigheterna flygmarknaden på att konsumentpriserna på flygresor skulle kunna vara väsentligt lägre om ett regleringssystem med större inslag av konkurrens mellan olika producenter infördes. Studien simulerar pris- och välfärdseffekerna mot ökad internationell kon-

av att ända regleringssystemet kurrens på sträckan Oslo-Stockholm. Att gå från monopol till duopol (två

beräknas kunna leda till på ca 30 procent och att

företag) prissänkningar

gå från monopol till oligopol med tre företag till prissänkningar på ca 40 procent.

8.7.4 Konkurrenspolitik och marknadsmakt”

Konkurrenspolitik kan ses som medborgarvoice organiserad via politiska processer och manifesterad i lagstiftning och institutioner vars uppgift är att öka konkurrensen, minska och förhindra utnyttjandet av marknadsmakt och främja medborgarnas intressen som konsumenter. Konkurrenspolitiken, dvs. voice, kan väntas vara speciellt viktig för konsumentvälfárden på marknader där konsumenternas exitmöjligheter är begränsade och

35. Detta avsnitt baseras på Yves Bourdet, Policy Toward Market Power and

Restrictive Practices in Sweden och Lennart Hjalmarsson, Competition Policy

and Economic Efficiency - Efficiency Trade-Offs in Industrial Policyi Bourdet,

red. 1990.

Makten över marknaderna 293

sannolikheten för marknadsmakt hög. Detta kan gälla t.ex. för marknader med få företag och som skyddas från internationell konkurrens genom höga transportkostnader eller olika former av handelshinder. Hur effektiv konkurrenspolitiken är i att lösa sina uppgifter beror dels på hur konkurrenslagstiftningen ser ut, dels på hur konkurrenspolitiken i praktiken utformas och bedrivs.

Den svenska konkurrenslagstiftningen består dels av lagstiftning om konkurrensbegränsande åtgärder, dels av lagstiftning om fusioner och företagsförvärv. Den förra syftar till att reglera konkurrensbegränsande marknadsbeteenden (conduct), den senare till att bevara marknadsstrukturer med konkurrens (structure). Utformningen av den svenska lagstiftningen kan sägas följa en europeisk tradition. Den lägger således huvudvikten vid marknadsbeteende snarare än vid marknadsstruktur. T.ex. fanns det ingen direkt lagstiftning om fusioner före 1983. Vidare gäller att den svenska lagstiftningen huvudsakligen bygger på ”the rule of reason” och inte på the per se rule”. Enligt ”the per se rule räcker det att bevisa att det föreligger någon form av konkurrensbegränsande beteende från företagens sida, enligt ”the rule of reason” är detta inte tillräckligt utan hänsyn skall också tas till de bakomliggande skälen till beteendet, till effekterna på konkurrensen och till allmänintresset. Enligt den svenska lagstiftningen är det bara två former av konkurrensbegränsande åtgärder, bruttoprisöverenskommelser och anbudskarteller, som är direkt förbjudna i sig. I övrigt gäller att åtgärderna också måste kunna visas ha skadliga effekter, t.ex. genom att otillbörligt påverka priser, begränsa effektiviteten i näringslivet eller hindra konkurrens t.ex. genom att försvåra inträde av konkurrerande En bedömning av om det

företag.

konkurrensbegränsande beteendet verkligen har skadliga effekter måste således göras från fall till fall. Det kan nämnas att betoningen av ”the rule of reason” i den svenska konkurrenslagstiftningen finner visst stöd i senare tids forskning i industriell ekonomi, vilken visat att under speciella omständigheter kan vissa konkurrensbegränsande åtgärder vara samhällsekonomiskt motiverade och därmed inte automatiskt bör dömas ut enligt the per se rule.

De ovan beskrivna grundprinciperna ändrades inte i den nya konkurrenslagstiftning som trädde i kraft 1983. En viss skärpning skedde emellertid dels genom en ökad betoning av konsumentintresset, dels genom större befogenheter för näringsfrihetsombudsmannen och marknadsdomstolen. T.ex. kan marknadsdomstolen nu direkt påbjuda företagen att upphäva ett konkurrensbegränsande avtal. Vidare infördes som redan nämnts direkt lagstiftning om kontroll av fusioner och företagsförvärv. Dessa hade tidigare likställts med andra konkurrensbegränsade åtgärder och följt samma lagstiftning som dessa. Istället för att regleras genom konkurrenslagstiftning hade fusioner t.o.m. uppmuntrats genom förmånlig skattebehandling.

Hur har då den svenska konkurrenspolitiken utformats i praktiken? Det finns tre myndigheter, statens pris- och konkurrensverk (SPK; tidigare

294 Makten över marknaderna

statens pris- och kartellnämnd), näringsfrihetsombudsmannen (NO) och marknadsdomstolen (MD), som bär ansvaret för genomförandet av konkurrenspolitiken. SPK har en allmänt övervakande, analyserande och informerande roll vad gäller prisutvecklingen och konkurrensförhållandena på olika marknader. Enligt konkurrenslagstiftningen är företagen ålagda att låta registrera ingångna avtal om vissa typer av konkurrensbegränsande åtgärder. Det är SPK som för detta register, liksom ett register över fusioner. Men SPK kan inte förbjuda fusioner och kan inte heller vidta några åtgärder mot företagens konkurrensbegränsande åtgärder. Det SPK kan göra är att uppmärksamma NO på fall som verkar strida mot konkurrenslagstiftningen. Det är således NO (och marknadsdomstolen) som är de som är direkt ansvariga för konkurrenslagstiftningens tillämpning och genomdrivande. Mot denna bakgrund har vår studie koncentrerat sig på NO:s verksamhet och analyserat hur konkurrenspolitiken bedrivits de senaste 25 åren såsom detta avspeglar sig i antalet och typen av ärenden behandlade av NO.

NO tar upp och undersöker fall dels på eget initiativ (utifrån information t.ex. i SPK:s register eller i medierna), dels efter privata anmäl ingar (oftast från företag). Antalet av NO undersökta fall per år har ökat i-iaftigt över tiden och detta är fallet även då hänsyn tas till att ekonomin också ökat i storlek. Ökningen 1970-1983,

var speciellt snabb under period! varpå trenden vände och en minskning ägde rum. Antalet tall som tagits upp utifrån information i medierna har ökat snabbast, men fortfarande är det fall initierade av privata anmälningar som dominerar (under 1980talet svarade de för 65 procent av samtliga fall). Ofta avskrivs ärendena av NO efter en första snabb utredning på grund av att konkurrenslagstiftningen inte kan tillämpas eller på grund av att det inte kan visas att de aktuella konkurrensbegränsande åtgärderna har skadliga effekter. Detta gäller för ungefär hälften av de privata anmälningarna. För de resterande fallen gäller att de nästan samtliga avvecklas utan formella beslut. NO tar upp förhandlingar med de berörda företagen och oftast nås en överenskommelse som återställer konkurrensen. En mycket liten andel av fallen, under 1960- och 1970-talen 3-5 procent, under 1980-talet 1-2 procent, går vidare till marknadsdomstolen för avgörande.

Vilka typer av konkurrensbegränsande åtgärder är det då som NO tar upp? De fall som NO behandlade under åren 1970-1987 domineras av vertikala restriktioner (150 fall, varav 15 ledde till beslut i MD), prissamarbete (107 fall, varav 2 ledde till besluti MD), fusioner och företagsförvärv (64 fall, varav 1 ledde till beslut i MD). Därefter följer inträdeshinder, marknadsdelning, offentliga prisregleringar och diskriminerande offentlig information, underprissättning samt prisdiskriminering med vardera ca 30-40 fall. 33 fall av anbudskarteller och 31 fall av bruttoprisöverenskommelser behandlades under perioden och av dessa ledde 8 respektive 6 till beslut i marknadsdomstolen. Denna sammansättn;ng av de fall NO behandlat kan jämföras med sammansättningen av de nyregistrerade konkurrensbegränsande avtalen i SPK:s register 1971-1987.

Makten över marknaderna 295

Där dominerade gemensam eller inköpsverksamhet (39

försäljnings-

procent) och exklusivavtal (25 procent) följda av marknadsdelning (15 procent) och prissättningsavtal (13 procent). Över tiden har exklusivavtal markant ökat sin andel och markant minskat sin andel

prissättningsavtal

av antalet nyregistrerade avtal.

Av speciellt intresse är hur fusioner och företagsförvärv hanterats och huruvida detta förändrats genom den nya lagstiftningen 1983. Även den nya lagstiftningen om fusioner och företagsförvärv baseras på the rule of reason. Den gäller sålunda bara fusioner och företagsförvärv som ger eller förstärker en dominerande marknadsposition och medför skadliga effekter. Vidare gäller att eventuella skadliga effekter av den förstärkta marknadspositionen skall vägas mot de positiva effekter i form av kostnadsbesparingar som fusionen eller företagsförvärvet kan ge. Om NO bedömer att de samlade effekterna kan väntas vara negativa för allmänintresset skall ärendet överlämnas till marknadsdomstolen. Domstolen skall i första hand söka undanröja de negativa effekterna genom förhandlingar med företagen, men om ingen överenskommelse nås kan marknadsdomstolen förbjuda fusionen eller företagsförvärvet. Förbudet måste dock bekräftas av regeringen för att träda i kraft.

Det var först 1971 som NO granskade en fusion och av de fall som undersöktes mellan 1971 och 1982 var det bara två där NO rekommenderade att fusionen borde förbjudas och hänsköt ärendet till marknadsdomstolen. I båda fallen kom fusionen till slut att tillåtas och genomföras. Efter det att den nya lagen började gälla är det bara tre fall som gått till marknadsdomstolen. I två av dessa har NO:s rekommendation att fusionen inte borde komma till stånd accepterats av marknadsdomstolen och

de berörda företagen,

i det tredje fallet har fusionen godkänts och genomförts.

Att motverka marknadsmakt genom att ingripa och reglera koncentration och marknadsstruktur är således även efter den nya lagstiftningen något mycket sällsynt i svensk konkurrenspolitik. Detta har länge, och medvetet, varit fallet och kan förklaras av den avvägning som måste

göras mellan marknadsmakt (konkurrenspolitik) och produktionseffekti-

vitet (industripolitik). Ökad koncentration kan ge ökad marknadsmakt och därmed förknippade samhällsekonomiska allokeringsförluster men koncentrationen kan samtidigt ge lägre produktionskostnader, vilket utgör en samhällsekonomisk allokeringsvinst. I den internationella, främst amerikanska forskningen i industriell ekonomi har vinsterna i form av lägre kostnader genom utnyttjande av stordriftsfördelar främst setts ur ett kortsiktigt, statiskt perspektiv. Inom skandinavisk forskning finns det en tradition att analysera utnyttjandet av stordriftsfördelar också ur ett mer dynamiskt perspektiv.36 De frågor som då ställs är bl.a. vilka faktorer som påverkar investeringarna i nya anläggningar och ny teknik inom en bransch och hur detta i sin tur påverkar utvecklingen över tiden av hela

36. Se Hjalmarsson 1990.

296 Makten över marknaderna

industristrukturen och produktionseffektiviteten inom branschen. Det kan visas att marknadsstrukturen är en av de faktorer som kan väntas påverka investeringsutvecklingen. Annat givet kan ökad marknadskoncentration, speciellt i en liten ekonomi som den svenska, väntas leda till att utvecklingen av produktionsstrukturen i branschen blir effektivare. Vinsterna av ökad koncentration i form av en effektivare industristruktur kan, speciellt i en liten ekonomi, väntas vara så stora att det är föga sannolikt att de uppvägs av de samhällsekonomiska förlusterna av ökad marknadsmakt. Speciellt kan detta väntas vara fallet om branschen är utsatt för faktisk eller potentiell internationell konkurrens som motverkar företagens utnyttjande av den ökade marknadsmakten. Att tilldela reglering av marknadsstrukturen en biroll och att tilldela the rule of reason, och inte ”the per se rule”, en huvudroll på det sätt som skett i den svenska konkurrenspolitiken finner således stöd i den ekonomiska forskningen.

Vad är bakgrunden till att antalet fall och sammansättningen av de fall som NO tar upp förändrats över tiden? Förändringen kan ha uppkommit genom att omfattningen och fördelningen av de konkurrensbegränsande åtgärderna i ekonomin totalt sett ändrats och/eller genom att NO ändrat omfattningen och inriktningen av sin verksamhet.

Ovan såg vi att antalet undersökta fall ökat snabbt, speciellt under 1970-talet. Men de senaste åren tycks trenden ha vänt och antalet fall har minskat från den toppnivå som nåddes 1983. Detta har skett samtidigt som konkurrenspolitiken fått ökad betoning i den allmänna debatten. Förklaringen torde vara att omfattningen av konkurrensbegränsande åtgärder varierar med det allmänna ekonomiska läget. Under perioder av låg tillväxt och långsam eller stagnerande efterfrågeutveckling har existerande företag en större tendens att på olika sätt söka bevara sin position och skydda sig mot konkurrens. Den snabba ökningen av antalet fall under 1970-talet kan ha en sådan förklaring. På motsvarande sätt är det högst sannolikt att den ekonomiska uppgången under 1980-talet minskat företagens benägenhet att vidta konkurrensbegränsande åtgärder och att det är detta som medfört att antalet NO-fall också blivit färre. En andra faktor som borde ha påverkat utvecklingen av de konkurrensbegränsande åtgärderna i ekonomin under den studerade perioden är internationaliseringen. Denna kan förmodas ge ett ökat konkurrenstryck och öppna nya exitmöjligheter för konsumenterna och därmed medföra att konkurrensbegränsande åtgärder blir mindre verkningsfulla och därför färre. Som vi sett ökade dock antalet NO-fall under 1960- och 1970-talen trots ökade import- och cxportandelar i den svenska ekonomin. Möjligen kan internationaliseringen ha bidragit till att antalet fall inte blev än högre under dessa decennier och till att antalet fall minskade under 1980-talet. Internationaliseringens för konkurrensen kan

betydelse

också belysas genom att undersöka huruvida de branscher där konkurrensbegränsande åtgärder är vanligast, enligt SPK:s register, också är de branscher som är mest skyddade mot utländsk konkurrens. Konkurrensbegränsande avtal är vanligast inom grossist- och detaljhandeln följda av

Makten över marknaderna 297

i tur och ordning byggnadssektorn, tjänstesektom, tillverkning av kemiska produkter och plastprodukter och några andra industribranscher. De tre första branscherna är alla skyddade från internationell konkurrens.

Vilka resurser NO har tillgång till och hur dessa resurser fördelas kommer också att påverka utvecklingen av antalet och sammansättningen av NO-fallen. Det visar sig att antalet fall som undersöktes på NO:s eget initiativ (främst utifrån information i medierna) ökade kraftigt under 1970-talet samtidigt som NO:s personal nästan fördubblades. Ökade resurser utgör alltså en kompletterande förklaring till det ökade antalet fall under l970-talet. Minskningen av fallen under 1980-talet kan däremot inte tillskrivas minskade resurser.

Vilka typer av fall är det då som NO valt att ta upp och prioritera i sin verksamhet? Ur konsumenternas synvinkel borde NO fördela sina resurser så att insatserna bidrar till största möjliga ökning av konsumentvälfärden, dvs. till att förebygga och förhindra de konkurrensbegränsande åtgärder som är mest kostsamma för konsumenterna. En granskning tyder emellertid på att ett stort antal av NO:s ärenden knappast kan sägas ha haft denna inriktning. NO har tenderat att skydda konkurrenter, snarare än konsumenter. Ett viktigt område för NO förefaller sålunda ha varit att lösa tvister mellan företag, vilket bl.a. avspeglar sig i den stora roll som tilldelats förhandlingar mellan de berörda företagen och NO i tillämpningen av den svenska konkurrenslagstiftningen. Vidare har ett stort antal ärenden gällt förhållanden som knappast kan sägas väga tungt för konsumentvälfärden. Som exempel kan nämnas fall av leveransvägran till små företag, där NO:s ingripande kanske framförallt hjälpt små, ineffektiva distributionsföretag att överleva. En annan observation som kan göras utifrån ärendenas fördelning är att det verkar ha funnits en tendens att välja ut de fall där det konkurrensbegränsande beteendet är uppenbart och lätt att belägga snarare än fall som är allvarligare för konsumentvälfärden men där det konkurrensbegränsande beteendet är svårare att bevisa.

Hur effektiv konkurrenspolitiken varit totalt sett vad gäller att främja konsumentvälfärden är svårt att dra några definitiva slutsatser om. En orsak till detta är att konkurrenspolitikens kanske viktigaste effekt är avskräckningseffekten. Denna yttrar sig i att ett antal konkurrensbegränsande åtgärder aldrig kommer till stånd, vilket naturligtvis innnebär att effekten är svår att mäta. Man kan dock peka på några förhållanden som gör att avskräckningseffekten av den svenska konkurrenspolitiken kan vara mindre än i vissa andra länder. Ett sådant förhållande är den stora roll som tilldelats förhandlingar och frivilliga överenskommelser i genomförandet av den svenska konkurrenspolitiken, ett annat är de låga böter som utgår vid konstaterade brott mot konkurrenslagstiftningen. Bådadera gör att risken och kostnaden för svenska företag av att vidta konkurrensbegränsande åtgärder är låg. På likartat sätt innebär den stora positiva vikt som i Sverige tilldelas effekterna av företagssammanslag-

298 Makten över marknaderna

ningar på produktionseffcktiviteten att avskräckningseffekten av lagen om fusioner och företagsförvärv blir liten.

Hur effektiv har konkurrenspolitiken varit vad gäller att bekämpa faktiska konkurrensbegränsande åtgärder? Av de fall som NO tagit upp har flertalet avslutats med att åtgärderna upphört eller modifierats så att de skadliga effekterna upphört. Detta måste ha varit positivt för konsumentvälfärden. Men samtidigt finns det som nämnts ovan indikationer på att NO:s resursinsatser under den studerade tidsperioden skulle ha kunnat fördelats på ett för konsumentvälfärden effektivare sätt. Ett annat problem under den studerade tidsperioden har varit den målkonflikt som råder mellan prisreglering och en effektiv priskonkurrens. Den senare bygger på att företagen fritt får använda prissättningen som konkurrensmedel, något som de ofta förekommande prisregleringarna under 1970talet och början av 1980-talet förhindrat eller försvårat.

Som antytts ovan verkar konkurrenspolitiken redan vara under förändring. Konsumentintresset har tilldelats ökad vikt såväl i den nya lagstiftningen som i de instruktioner som under senare år getts till SPK. NO tycks också under senare tid i ökad utsträckning ha prioriterat de fall som har stor betydelse för konsumentvälfärden. Våra studier har visat att den indirekta marknadsmakten, dvs. handelshindrens och de offentliga regleringarnas marknadsmakt, ofta innebär stora välfärdsförluster för medborgarna som konsumenter. Även detta har uppmärksammats i de nya instruktionerna till SPK, vilka ålägger SPK att speciellt uppmärksamma de offentliga regleringarnas betydelse för konkurrensförhållanden och priser. Här kvarstår dock det motsägelsefulla i att politiker samtidigt skapar indirekt marknadsmakt och ger instruktioner om att denna indirekta marknadsmakt skall motverkas. Kanske kan det tolkas som att SPK vad gäller den indirekta marknadsmakten tilldelats uppdraget att sprida information om dess kostnader till konsumenterna, vilka därpå som väljare på den politiska marknaden i nästa steg kan tvinga politikerna att ta ökad hänsyn till de oorganiserade konsumentintressena. Huruvida det i verkligheten kommer att fungera på detta sätt kan bara framtiden utvisa.

8.8¶Sammanfattning

Maktutredningens studier av svenska marknader har visat att marknadsmakt idag finns och utövas såväl på de marknader som befinner sig i internationell konkurrens som på de marknader som är mer skyddade. Marknadsmakten är både direkt och indirekt. Den direkta marknadsmakten uppkommer via företagens agerande direkt på marknaden, där de av olika skäl förmår skaffa sig kontroll över priser och sålda kvantiteter. Indirekt marknadsmakt erhåller företagen genom politiska och administrativa beslut av betydelse för marknadens funktionssätt, såsom prisregleringar, inträdeshinder, tekniska och andra normer, tullar och kvantitativa handelsrestriktioner. Avgörande för om marknadsmakt föreligger eller ej

Makten över marknaderna 299

är emellertid inte orsakerna till eller medlen bakom den utan slutresultatet i form av faktisk påverkan av priser eller andra konkurrensvillkor. Marknadsmakten medför kostnader av olika slag för konsumenterna och samhällsekonomin. Fallstudierna visar att både den direkta och kanske framförallt den indirekta marknadsmakten medför stora välfärdsförluster för medborgarna som konsumenter. Studierna visar också att och ökad internationell

handelsliberalisering

konkurrens begränsar utrymmet för marknadsmakt marknapå svenska der. Under de senaste decennierna har den minskade konkurrensen på svenska marknader på grund av ökad koncentration kraftfullt motverkats av ökad internationalisering. Studierna medtyder på att det effektivaste let att motverka marknadsmakt är att, i de fall då det går, öppna upp marknaderna för internationell konkurrens. Men starkt internationaliserade marknader utgör inte någon fullständig garant för frånvaro av marknadsmakt. Det är viktigt att observera utvecklingen mot att även vissa internationella marknader närmast kan karaktäriseras som oligopol. Det finns marknader som domineras av ett fåtal företag och där kan resultera i marknadsmakt företagens agerande på världsnivå, inklusive på svenska marknader. Parallellt med den svenska ekonomins har den

internationalisering offentliga sektorn

ökat i omfång, både mätt i termer av utgifter och i termer av lagar och regleringar av olika slag. Detta gäller även politikens och det offentligas roll vad gäller att ingripa i och påverka marknadernas funktionssätt och förutsättningarna för marknadsmakt. Den indirekta marknadsmakten, den som skapas och upprätthålls av politiska och administrativa organ, har därmed fått ökad vikt och dess konsekvenser för konsumentvälfärden behöver uppmärksammas.

Organiserad voice i form av konkurrenspolitik

utgör en motverkande kraft till marknadsmakt. Vår granskning av den svenska konkurrenspolitikens genomförande tyder på att denna spelat en viss, om än begränsad roll när det gäller att öka konkurrensen och minska och förhindra utnyttjandet av marknadsmakt. Den indirekta marknadsmakten ett diutgör

lemma för konkurrenspolitiken.

Skapad av politisk makt skall den samtidigt motverkas av politik. Även här kan den ökade internationaliseringen, speciellt integrationen i Europa, innebära ändrade förutsättningar genom de krav på den ställer och genom den

harmonisering

samordnade konkurrenspolitik den nödvändiggör.

Makzeliten 301

9¶Makteliten

Demokratins ideal innebär ett krav på jämlikhet. Gamla odemokratiska institutioner raserades en gång i tiden just för att de kom att upplevas som orättvisa. Varför skulle endast vissa personer, såsom männen, de rika, adeln eller andra privilegierade grupper, få delta i maktutövningen medan andra kategorier uteslöts från inflytande? Principen om allmän och lika rösträtt blev ett uttryck för demokratins tanke om jämlikhet i fråga om makt. Medborgarskapets idé vägleddes av franska revolutionens tre berömda slagord: frihet, jämlikhet och broderskap.

Men är de vackra proklamationerna över huvud taget möjliga att förverkliga? Redan under demokratins genombrottstid restes tvivel på de demokratiska idéernas bärkraft. Stod inte demokratins ljusa förhoppningar i direkt motsats till all historisk erfarenhet? Inget samhälle hade någonsin varit i närheten av idealet om allas lika makt. I alla existerande samhällen hade den reella makten utövats av en liten minoritet.

Tanken på eliternas dominans drevs längst av ett antal samhällsforskare i början av seklet. De mest kända år Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto, Robert Michels och Mosei Även om det finns vissa nyans-

OstrogorskiÅ

skillnader förenas dessa författare av en förvissning om eliternas överhöghet. Alla samhällen, skriver exempelvis Mosca, består av två klasser, dels en liten härskande klass, dels den stora massan som saknar reellt

inflytande.

Dessa klassiska elitteoretiker var övertygade om att de funnit en allmän sanning av en naturlags dignitet. Ostrogorski och Michels studerade de stora politiska partier som då formats. Även här härskade ett litet ledarskikt. Varje organisation, menade Michels,

måste präglas av fåtalsvälde. Organisationer lyder under ”oligarkins järnlag”.

Då eliternas oundviklighet ansågs vetenskapligt bevisad är det föga förvånande att elitteoretikerna såg med förakt eller milt överseende på idéer och försök som gick ut på att rubba elitens makt. Demokrati och maktbalans sågs som illusioner och myter. Massans maktlöshet var ofrånkomlig.

Det är nu länge sedan elitteoretikernas teser betraktades som vetenskapliga sanningar. Deras verklighetsbeskrivningar och tolkningar var ofta minst lika subjektiva som motståndarnas. Teoriernas ideologiska

1. För en översikt över denna litteratur kan hänvisas till Geraint Parry, Politiska

eliter, Aldus, Stockholm 1970 samt T.B. Bottomore, Klass och elit, Rabén &

Sjögren, Stockholm 1966.

302 Makteliten

tendens är fullt synlig. I Italien blev elitteorierna ett stöd för den fascistiska rörelsen. Men även om de klassiska elitteorierna numera är såväl vetenskapligt som politiskt komprometterade kvarstår ett grundläggande problem. Hur är demokratins idé förenlig med förekomsten av en maktelit? Kan demokratin förverkligas i ett samhälle med ojämn maktfördelning? Den demokratiska teorins svar på dessa frågor är långt ifrån entydigt. finns här fortfarande oklarheter och oenighet. En del I själva verket teoretiker har betraktat varje maktansamling som något ont och därför velat utforma det politiska styrelseskicket så att det politiska deltagandet blir så allmänt som möjligt. Olika direktdemokratiska metoder, såsom och stormöten, har här setts som lösningen. Andra folkomröstningar demokratiteoretiker har accepterat förekomsten av styrande eliter, men på olika sätt försökt ställa dem under demokratisk kontroll. När man från demokratisk försvarat existensen av eliter utgångspunkt har man i huvudsak argumenterat utifrån tre olika bevekelsegrunder, behovet av arbetsdelning, kompetens respektive kontroll. nämligen Att beslutsfattandet överlåts till några få kan ses som en teknisk lösning av ett praktiskt I ett modernt komplicerat samhälle med ett problem. mycket stort antal kollektiva problem skulle principen om allas lika medverkan leda till att hela befolkningen tvingades sitta i sammanträde dygnet runt. Beslutsfattande kräver därför arbetsdelning, specialisering och delcgering. för maktkoncentration är beslutens kvalitet. Tanken Ett annat argument att samhällets skötsel skall överlåtas till ”de bästa är mycket gammal mot demokratin; folkvälde och har varit ett av de vanligaste argumenten Men även demokratins försvarare har har ansetts betyda inkompetens. hänvisat till behovet av kompetens. Demokratiskt uppbyggda organisationer har bland annat som mål att utbilda i politiskt ledarskap. betraktar den representativa demokratin

En tredje argumentationslinje

för demokratins förverkligande snarare som en principiell nödvändighet än som ett nödtvång. Enligt denna uppfattning är folkviljan inte

praktiskt

något som passivt låter sig registreras. För att folkets mening skall låta sig fastställas fordras först en aktiv handling, en fråga. Representativ demokrati ses här som en metod varigenom även de som ställer frågorna eller forumlerar alternativen kan ställas under demokratisk kontroll? och På ett mycket allmänt plan kan det därför synas som om elitteorin demokratins teori kommit till samma slutsats. Makten i varje samhälle, även det mest demokratiska, måste i realiteten utövas av ett fåtal personer. Men denna överensstämmelse är i själva verket skenbar. Elitteorin säger också något mer än det uppenbara konstaterandet att antalet personer i beslutande ställning är litet. Denna lilla grupp utgör, enligt elitteo- Den klassiska elitretikerna, en enhetlig elit som inte kan kontrolleras.

2. Se Olof Petersson, Metaforernas makt, Carlssons, Stockholm 1987. s 142 ff, och däri refererade verk.

Maktelilen

teorin är egentligen en teori om en härskande elit. Den dominerande minoriteten kan inte kontrolleras av majoriteten. Det är på denna punkt som det råder en avgörande skillnad mellan elitoch demokratiteori. Den pluralistiska demokratin förutsätter ett samhälle med många och öppna eliter. Majoriteten kan utöva makt genom att byta ut en styrande grupp mot en annan. Demokratin förverkligas inte minst genom denna möjlighet till fredlig maktväxling. En sådan politisk pluralism kan endast förverkligas i ett samhälle som tillåter fria och oberoende organisationer. Det som utmärker ett demokratiskt styrelsesätt är således inte frånvaron av eliter utan förekomsten av flera konkurrerande eliter? Enligt detta synsätt är det inte själva förekomsten av eliter utan eliternas karaktär som från demokratisk Under vissa synpunkt är avgörande. villkor är pluralism och jämlikhet förenliga, något som kan synas paradoxalt eftersom pluralism å ena sidan förutsätter olikheter och jämlikhet å andra sidan brukar associeras med likhet. Från är

jämlikhetssynpunkt

emellertid pluralism berättigad då den gestaltas i form av separata institutionella sfärer. Olikheter i om resurser fråga och makt kan accepteras

så länge

de inte sprids från ett område till ett annatf* Elitteorin och demokratins i sin teori skiljer sig sålunda fundamentalt syn på eliternas karaktär. Härmed bildas två stora hypoteser om samhällets maktstruktur. I det ena fallet ses samhället som styrt av en enda elit, i det andra fallet finns flera olika eliter. En teori säger att eliten inte kan kontrolleras, den andra att eliter kan kontrolleras, dels genom ömsesidig maktbalans, dels genom ansvarsutkrävande. Den ena hypotesen innebär att eliten är sluten och den andra att eliten kännetecknas av

enhetlig,

öppenhet och mångfald. En av ett samhälles eliter bör därför undersökning inriktas på två huvudfrågor. Den första gäller antalet eliter: styrs samhället av en eller flera eliter? Den andra gäller eliternas karaktär: är de slutna eller öppna? Uppgiften att karaktärisera eliter i termer av slutenhet och öppenhet har ingalunda någon entydig innebörd. Eliter, liksom andra sociala grupper, kan vara slutna och öppna i många olika avseenden. Såväl i den elitteoretiska litteraturen som i empiriska är det emellertid undersökningar vissa egenskaper som särskilt stått i När man karaktäriserat

förgrunden?

en elit som sluten har det inte minst varit i tre speciella avseenden. En elit är sluten om den är exklusiv, sammanhållen och samstämmig. Dessa tre kännetecken för den fortsatta diskussionen. kan tjäna som utgångspunkt De kan nämligen ses som ändpunkter på tre olika dimensioner. Eliter kan

3. Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy (1943), George Allen & Unwin, London 1976; Norberto Bobbio, The Future of Democracy, Polity Press, Cambridge 1987, s. 31. 4. Michael Walzer, Spheres of J ustice: A Defence of Pluralism and Equality, Basil Blackwell, Oxford 1983. 5. Se exempelvis Robert D. Putnam, The Comparative Study of Political Elites, Prentice-Hall, Englewood Cliffs 1976 och Samuel J. Eldersveld, Political Elites in Modern Societies: Empirical Research and Democratic Theory, The University of Michigan Press, Ann Arbor 1989.

M akteliten SOU l990z44

därmed variera i tre olika avseenden. De kan vara mer eller mindre mer eller mindre sammanhållna och mer eller mindre samexklusiva, stämmiga. Graden av exklusivitet har att göra med eliters rekrytering. En elitmån den uteslutande rekryteras från ett enda socialt grupp är sluten iden skikt. I traditionella samhällen sammanfaller ekonomisk och politisk social makt. De mäktigaste är också de rikaste och de som åtnjuter högst status. Samhället tar formen av en hierarki. Pyramidens spets bildar en socialt elit. Den motsatta situationen skulle råda om eliten, avgränsad eller eliterna, om sannolikheten att hamna hade en bred rekryteringsbas, var densamma alla sociala klasser, alla i en elitposition för exempelvis områden och båda könen. Hur rekryteringsprocessen faktiskt geografiska till hur går till avgörs av vilka kanaler och vägar som leder elitpositioner, ledare väljs ut och i vilken mån medlemmar av eliten kan bytas ut. Ett annat sätt att karaktärisera eliter är efter graden av sammanhållning. Den klassiska elitteorins hypotes är att samhället styrs av en liten enhetlig med starka inbördes band. Bilden av pyramiden med dess topp grupp underförstår också denna tätt sammansvetsadc maktstruktur. Den härskande klassen hålls samman genom släktskap eller andra nära personliga band, frekvent inbördes kommunikation, gemensamma formella positioner och informella kontakter. I den mån samhället å andra sidan rymmer flera olika eliter kommer maktstrukturen att bestämmas av förbindelserna såväl mellan Ett sätt att karaktärisera sådana som inom elitgrupperna. mönster av förbindelser är i form av nätverk. Maktstrukturens nätverk De kontakter som förbinder olika kan vara lösare eller tätare organiserat. mellan elitgrupper kan röja större eller mindre grad av överlappningar olika eliter. I extremfallet är formellt fristående eliter så nära sammanlänkade att det i realiteten rör sig om en enda elit. Den tredje dimension som karaktäriserar eliter är graden av samstämom en härskande elit förutsätter bland annat åsiktsmighet. Hypotesen Eliten förenas här av en gemensam ideologi, en mässig enhetlighet. sammanhållen Denna värdemässiga grundval kan vara världsåskådning. mer eller mindre explicit formulerad. Eliter kan förenas genom en underförstådd kultur som endast indirekt kommer till uttryck i vanor, seder och tabun. Men elitens värdemässiga grunder kan också vara öppet uttryckta i eller en ideologi. Mothypotesen mot

exempelvis någon religion politisk

bilden av åsiktsmässiga skillnader av en enda enig elit är förekomsten såväl inom som mellan olika eliter. Den klassiska elitteorin bör sålunda inte ses som en vetenskapligt etablerad Men teorin bör heller inte helt negligcras. Som här sanning. framgått kan den tjäna som källa till hypoteser som är möjliga att pröva Hypoteserna anvisar ett sätt att karaktärii systematiska undersökningar. inriktas dels på elisera ett samhälles maktstruktur. Uppmärksamheten karaktär. Elitteorin anvisar tre olika sätt att ternas antal, dels på eliternas beskriva eliternas homogenitct respektive heterogenitet.

Makteliten 305

9.1 Sverige: två eliter?

Hur skall den svenska maktstrukturen karaktäriseras? Dominerar en enda härskande elit eller finns det flera olika makteliter? Det svenska samhällets 1900-talshistoria pekar snarast på att ingendera bilden är korrekt. Hypotesen är i stället att Sverige varken styrs av en eller många olika eliter utan av två eliter.

Ingen skildring av makten i Sverige kan nämligen bortse från det grundläggande faktum att ekonomiska och politiska beslut på ett avgörande sätt präglar medborgarnas vardag och levnadsförhållanden. Kombinationen av marknadsekonomi med i huvudsak privatägda företag och en mycket omfattande välfärdsstat gör att det svenska maktsystemet domineras av två stora maktblock, den ekonomiska makten och den politiska makten. Historiska säregenheter har präglat framväxten av dessa två block.5

Det industriella genombrottet och demokratiseringen av den politiska beslutsprocessen är i Sverige tidsmässigt nära sammanfallande. Händelseförloppet ägde i stort sett rum mellan 1890 och 1920 men en rad irreversibla ekonomiska och politiska skeenden inträffade under perioden 1896-1914. Den på arv och kooptering baserade kontinuitet i lokal, regional och central ekonomisk och politisk maktutövning som funnits sedan generationer tillbaka bröts. De maktcentra som sedan ”urminnes tid” styrt Sverige - kungamakten, ämbetsmannakåren, kyrkan, aristokratin, handelskapitalet - bleknade i förbluffande snabb takt bort som auktoriteter och socialt sammanhållande maktfaktorer. De industriella och demokratiska genombrotten förde nya ekonomiska och politiska eliter till makten. Det var emellertid två helt åtskilda grupper som grep makten inom varsin maktsfär.

Vissa särdrag präglade dessa två nya maktcentra. Som ekonomiskt ledande skikt ersattes handels- och jordbruksintressen på några årtionden av en grupp storägare och storföretagare av övervägande industriellt och Storfinansicllt snitt; personer som behärskade modern teknik, intemationellt företagande, komplicerade finanstransaktioner och storföretagsorganisation. Den politiska sfärcn erövrades genom den allmänna rösträtten av en arbetarrörelse vilken tillsammans med frikyrko- och väckelserörelserna bildade stommen i den folkliga allians som drev fram demokratiseringen. Dessa folkrörelser, med sina folkligt förankrade ledare, kunde alliera sig med radikala borgerliga grupper, vilka sökte förändringar i de etablerade maktförhållandena.

Man kan därför tala om ett dubbelt brott i kontinuiteten. Det ena brottet var det historiskt sett revolutionerande avvecklandet av den formella sammankopplingen mellan ekonomisk och politisk makt; tidigare hade rösträtt och valbarhet knutits till ekonomisk ställning. Det andra brottet i

6. Detta avsnitt är hämtat från Jan Glete, ”Ågarkoncentrationen och den politiska

demokratin, i Rolf Skog & Rolf Eidem, red., Makten över företagen, under

utgivning.

306 Makteliten

kontinuitet var den samtidiga framväxten av två nya elitgrupper som specialiserade sig på var sin maktsfär. Den nya ekonomiska eliten kunde inte på något mer djupgående sätt uppleva saknad och bitterhet över förlusten av en politisk makt som ändå i huvudsak aldrig tillhört dem eller deras förfader. Deras upplevelser under dessa år måste främst ha varit positiva: en väldig tillväxt i personlig ekonomisk makt. Någon kraftigare aktivitet för att vrida den politiska klockan bakåt kan inte spåras hos dessa grupper under de följande årtiondena. De nya politiska makthavarna hade å sin sida övernog med arbete med att tillvarata den politiska maktens möjligheter och förpliktelser för att med något större allvar söka underkasta den ekonomiska makten långtgående politisk styrning. I stället inriktade sig båda parter på att gå vidare inom sina etablerade fält och söka utnyttja den stora omvandlingspotential som fanns i fortsatt respektive politiskt reformarbete. Denna

industrialisering

ömsesidiga förståelse bildade grunden för en historisk kompromiss mellan arbete och kapital.7 Sveriges utveckling under 1900-talet kan ses som ett ”djärvt samhällsexperiment” eftersom det inte vilar på maktsammanflätning utan på maktbalansg

Elitbegreppet

Som ofta är fallet ifråga om samhällsvetenskapliga begrepp är också elitbegreppet mångtydigt och omdiskuterat. Dess användning i olika teorier och överensstämmer inte alltid med

undersökningar vardagsspråket.

En precisering av begreppet är därför nödvändig.

l gängse språkbruk har ordet elit” ofta en värdeladdning, antingen positiv eller negativ. Det används exempelvis i olika sammansättningar för att utmärka de bästa eller skickligaste. l detta sammanhang har termen emellertid inte denna värderande innebörd. ”Elit används som en neutral, teknisk beteckning för en grupp som avviker i ett bestämt hänseende, nämligen ifråga makt och inflytande.

Denna precisering är dock knappast tillräcklig. Med tanke på hur omtvistat maktbegreppet är kommer det knappast som någon överraskning att även begreppet maktelit blivit föremål för betydande debatt och oenighet. I själva verket har den teoretiska diskussionen om de båda begreppen varit starkt sammanflätad. Olika förslag till definitioner av makt, liksom den kritik som riktats mot dessa definitioner, har ofta tillkommit i anslutning till praktiska försök att studera makteliter.

Att så är fallet är säkert ingen tillfällighet. Det problem som stått i centrum för debatten, frågan om hur makteliten kan avgränsas, ställer många av de teoretiska spörsmålen på sin spets. Historiskt sett kan man

7. Walter Korpi, Den demokratiska klass/rampen. Svensk politik i jämförande

politik, Tiden, Stockholm 1981. 8. Se vidare Glete, anfört arbete.

Makteliten 307

urskilja tre olika huvudansatser. Den gemensamma nämnaren är att man i samtliga fall sökt utarbeta ett kriterium för vilka som skall göras till föremål för undersökning. Skillnaden ligger i valet av måttstock?

En första metod består i att välja personer med utgångspunkt från deras anseende. För att kunna omsätta metoden i praktiken fordras att anseendet görs mätbart. Ett tillvägagångssätt är att tillsätta en expertpanel bestående av ”informatöref” som kan förutsättas ha god kännedom om maktförhållandena i samhället. Panelen tillfrågas sedan om vilka de anser vara de viktigaste makthavarna.”

En av metodens fördelar är att den i princip inte innehåller några begränsningar ifråga om de grunder på vilka maktinnehavet bedöms. Såväl formella som informella maktresurser kan beaktas. Bedömningen kan bygga på direkt beslutsmedverkan likaväl som på olika former av indirekt inflytande. Men fördelarna är delvis skenbara. Metoden innebär i själva verket att forskaren överlåter definitions- och mätproblemen till sina informatörer. De grunder på vilka bedömningarna görs förblir oklara. Olika expertpaneler kan tänkas komma till helt olika resultat. Perceptiva snedvridningar av olika slag kan få avgörande betydelse.

Exempelvis har studier baserade på denna typ av informatörsbedömningar ofta givit en mer koncentrerad bild av maktstrukturen än då andra metoder använts. Resultatet kan till icke ringa del tänkas bero på att informatörerna tillfrågats om maktförhållanden inom områden där de saknar direkta erfarenheter. När informationstillgången är begränsad blir bilden ofta starkt förenklad. De namn som alla känner till kommer därvid att dominera i den samlade bedömningen. Att bilden av makteliten ofta har denna karaktär är i sig inget ointressant faktum. Men dess korrespondens med den faktiska maktutövningen förblir höljd i dunkel.

Ett alternativ som utvecklats i direkt polemik mot anseende-metoden är att istället utgå från det direkta beslutsfattandet. Kriteriet blir här beslutsmedverkan. Makt blir liktydigt med det synliga, formella deltagandet. En av metodens fördelar är att utrymmet för subjektivism minskar. Bedömningsgrunden görs tydlig, åtkomlig och svår att manipulera.”

Men även beslutsansatsen kan kritiseras. Dels förbiser den det faktum att makt kan utövas informellt och indirekt, t ex via kontakter och antecipationsmekanismer. De inflytelserika behöver inte alltid visa sig vid sammanträdesbordet. Dels föranleder metoden en koncentration till de frågor som redan förts upp på dagordningen. Makten att definiera bort oönskade sakfrågor kommer därvid att underskattas.”

9. För en översikt över de tre huvudansatscma, se t. ex. Putnam 1976, s. 15-19. 10. Det mest kända exemplet på denna typ av studie är Floyd Hunter, Community

Power Structure: A Study of Decision lVlakers, University of North Carolina

Press, Chapel Hill 1953. 11. Pionjärarbetet är Robert Dahl, Who Governs? Democracy and Power in an

American City, Yale University Press, New Haven 1961. l2. Jfr Peter Bachrach & Morton S. Baratz, Two Faces of Power, American

Political Science Review, 56, 1962, s. 947-952.

308 Makteliter.

Metoden innebär också ett urvalsproblem. En fullständig undersökning av beslutsmedverkan inom alla beslutsarenor och sakområden låter sig av praktiska skäl sällan utföras. Även om undersökningen inriktas på en förhållandevis begränsad enhet, t. ex. en kommun eller en organisation, måste det i allmänhet bli fråga om ett litet urval. Deltagarsammansättningen kan ofta variera starkt från fall till fall. Att konstruera urvalet så att systematiska skevheter undviks kan vara förenat med stora problem.

Den tredje metoden tar sin utgångspunkt i formella positioner. Tekniken förutsätter att man först urskiljer en uppsättning institutioner som innebär tillgång till maktresurser av ett eller annat slag. Inom ramen för dessa institutioner väljs sedan de personer som innehar de formella nyckelpositionerna. Även denna metod har begränsningar. Den främsta risken ligger i att maktutövning som inte bygger på formella maktresurser underskattas.

Ingen av de tre huvudansatsema är således invändningsfri. Oavsett vilken som väljs kvarstår risken att en eller annan aspekt av maktbegreppet förbises och att urvalet får en i vissa stycken skev sammansättning. I ett avseende rör det sig om ett slags självmotsägelse, ett forskningens moment 22. Man kan inte systematiskt studera makteliter utan att först veta vilka de och man kan inte veta vilka de är utan att först ha studerat dem.

Metoder som gör det möjligt att delvis komma till rätta med detta problem har emellertid utvecklats. I flera av de större elitundersökningar som på senare år utförts i andra länder har man använt ett så kallat snöbollsurval.” Utgångspunkten har varit ett urval baserat på positionsansatsen. De personer som sålunda valts ut har intervjuats och därvid tillfrågats om vilka andra personer som på ett eller annat sätt varit av vikt i samband med den egna maktutövningen. Materialet har sedan bearbe- Lats och de personer som ofta nämnts som betydelsefulla men inte återfunnits bland de ursprungligen utvalda har intervjuats i ett andra steg. l princip kan förfarandet upprepas tills dess inga nya namn förekommer tillräckligt ofta för att tillföras urvalet.

13. För en beskrivning av snöbollstekniken, se Leo Goodman, Snowball Samp-

ling, Annals of Mathematical Statistics, 32, 1961, s. 148-170. En diskussion

av dess tillämpningsmöjligheter inom elitsoeiologin finns i Charles Kadushin,

Power, Influence and Social C ircles”, American Sociological Review, 33, 1968,

s. 685-697. Bland de nationellt inriktade elitstudier som använt sig av snöboll-

surval finns bl. a. enjugoslavisk (1968), en amerikansk (1971-1972), en austra-

liensisk (1975) samt en västtysk (1981) undersökning . Se t. cx. Allen H. Barton,

Bogdan Denitch & Charles Kadushin, red., Opinion-Making Eliles in Ytgosla»

via, Praeger, New York 1973; Richard D. Alba & Gwen Moore, ”Elite Social

Circles, Sociological Methods and Research, 7, 1978, s. 167-188: Gwen

Moore, The Structure of a National Elite Network, American Sociclogical

Review, 44, 1979, s. 673-691; John Hi gley, Desley Deacon & Don Smar, Elites

in Australia, Routledge & Kegan Paul, London 1979; Ursula Hoffman-Lange

(1985a), ”Positional Power and Political Influence in the Federal Republic of

Germany”, internationella statsvetarförbundets kongress i Paris 1985.

Makzeliten 309

Snöbollstekniken kan i ett avseende sägas återknyta till anseende-kriteriet. I båda fallen baseras urvalet på expertutlåtanden. Men det finns en väsentlig skillnad. Den ursprungliga anseende-metoden innebar att informatörerna tillfrågades om maktutövningen på ett direkt och allmänt sätt. Snöbollsmetoden är däremot indirekt och specifik. Den intervjuade fungerar som källa endast ifråga om den egna verksamheten. Ansvaret för att sammanställa den övergripande bilden stannar hos forskaren.

Resultaten från de undersökningar baserade på snöbollstekniken som hitintills genomförts är på samma gång negativa och positiva. Å ena sidan har bidraget till urvalsdragningen varit mycket begränsat. De nya namn som nämnts tillräckligt ofta för att bli föremål för intervju har varit få. De allra flesta av har återfunnits inom den grupp som valts ut på grundval av sina formella positioner.” Detta innebär å andra sidan ett styrkebesked för den rena positions-metoden. De allmänna svagheter man kunnat befara har visat sig ha begränsad omfattning.

9.2.1 Maktutredningens elitundersökning

Den undersökning om den svenska makteliten som maktutredningen genomfört har utformats med utgångspunkt från de internationella erfarenheterna. Urvalet har bestämts genom positions-metoden utan något kompletterande snöbollsurval. Valet att avstå från snöbollstekniken motiveras främst av två skäl. Det ena är att metoden inte inneburit några avgörande förändringar för urvalssammansättningen i de tidigare undersökningar där den tillämpats. Det andra är de inforrnationskostnader den orsakar. Snöbollstekniken gör det att fråga om namn enskilda personer.

nödvändigt på

Sådana frågor är dels tidsödande, dels problematiska ur integritetssynpunkt. Genom att avstå från att fråga om namn på enskilda har de frågor som handlar om relationerna inom och mellan olika elitgrupper kunnat göras mer nyansrika i andra avseenden.”

Urvalet är indelat i sju institutionellt baserade huvudsektorer: politik, statsförvaltning, näringsliv, organisationer, massmedia, vetenskap samt kultur. I många fall har dessa i sin tur delats upp på olika undersektorer. En sammanfattande beskrivning av urvalets sammansättning ges på följande sidor.

14. Bogdan Denitch, Elite Intervicwing and Social Structure”, i Barton m. fl. 1973,

s. 9; Higley m. fl. 1979, s. 26 f; Moore 1979, s. 676; Hoffman-Lange l985a, s. 7 f. 15. I de utländska undersökningarna har frågorna ofta begränsats till kontakter inom

ett eller några få sakområden utvalda av den tillfrågade. Frågoma har främst gällt

kontakter inom ramen för den tillfrågades verksamhet och har i första hand syftar

till att fastställa förekomsten av en relation. l maktutredningens undersökning är

frâgoma ej lcnuma till ett avgränsat sakomrâde. Separata frågor har ställts om

förekomsten av kontakt inom ramen för den egna verksamheten, stöd respektive

motstånd med avseende på denna verksamhet samt förekomsten av privat

umgänge. Varje frågeteknik har sina inbyggda begränsningar. Den som här

umyttjats är inte i alla avseenden att föredra framför dem som tidigare tillämpats. Men det bedömdes i detta fall finnas skäl att pröva en något annan utformning.

310 Makteliten

Politik”

Regering: Ställning som statsråd, statssekreterare eller som annan politiskt tillsatt chefstjänsteman i regeringskansliet. Riksdag: Uppdrag som talman, ordförande eller vice ordförande i utskott, ordinarie utskottsledamot med hög anciennitet,17 ledamot

eller suppleant i talmanskonferensen eller utrikesnämnden, ledamot av annat viktigare riksdagsanknutet organ” eller ledamot av riksdagsgrupps presidium. Partiorganisationer: Uppdrag som partistyrelseledamot” eller ordförande för ungdoms- eller kvinnoförbund i något av de sju största partierna.

Statsförvaltning

Regeringskansli: Ställning som enhetschef/departementsråd/ambassadör eller högre” inom regeringskansliet eller som chef för större svensk beskickning eller delegation i utlandet.” Centralförvaltning: Ställning som generaldirektör, ställföreträdande generaldirektör, överdirektör eller motsvarande vid centralt ämbetsverk eller

annan viktigare

myndighet.”

Länsförvaltning: Ställning som landshövding eller länsöverdirektör. Rättsväsende: Ställning som ombudsman, justitiekansler, justitieråd,

regeringsråd, hovrättspresident, karnmarrättspresident, ordförande för viktigare sektorsavgränsad domstol, riksåklagare eller överåklagare. Försvar: Ställning som chef för större militär enhet eller förvaltningsmyndighet eller annan kvalificerad befattning inom försvaret, vanligen innebärande generalitets- eller amiralitetstillhörighet.

16. Kriteriema för politikerurvalet

är utformade med utgångspunkt från tre skilda

önskemål: att urvalet skall inkludera de tyngst vägande positionerna, att antalet

positioner för varje riksdagsparti skall bli tillräckligt stort för att partierna vid

behov skall kunna särskiljas i analysen samt att partierna i huvudsak skall

representeras i proportion till deras ställning i valmanskåren. Önskemålen är i

stor utsträckning förenliga, men inte helt. Urvalet innehåller därför något fler

positioner för de mindre riksdagspartierna än vad deras ställning i övrigt berät-

tigar till. Eftersom partierna i många fall särredovisas är problemet av mindre

betydelse. Antalet positioner per parti är: vpk (40), s (173), c (50), fp (57), m

(77), mp (30) samt kds (5). 17. Anciennitet avser verksarnhetstid inom utskottet. Ledamöterna har utvalts par-

tivis med två representanter från varje utskott för socialdemokrater och modera-

ter samt en representant för vart och ett av de övriga partierna. 18. Avser riksdagsledamöter tillhörande följande organ: riksdagens förvaltnings-

styrelse, riksdagens revisorer, riksdagens J O-delegation, nordiska rådets svenska

delegation, EFTA:s parlamentarikerkommitté (svenska delegationen), Europa-

rådets parlarnentariska församling, riksbanksfullmäktige samt ordförande och

vice ordförande i riksdagens interparlamentariska grupp. 19. Bland ledamöter som ej tillhör partistyrelsemas arbetsutskott ingår endast de

som tillika är riksdagsledamöter. 20. Ej politiskt tillsatta tjänster. 21. Ambassader med minst 8 tjänstemän samt delegationema vid FN, EG, OECD

och de intemationella organisationerna i Geneve. 22. Chefer för centrala verk och myndigheter lydande under försvarsdepartementet

återfinns i sektorn försvar.

Makteliten 31 l

Svenska kyrkan: Ställning som biskop eller domprost. Hov och hovförvaltning: Medlem av kungafamiljen eller befattning som högre tjänsteman inom hovförvaltningen.

Näringslivn

Statligt näringsliv. Ställning som generaldirektören ställföreträdande generaldirektör, verkställande direktörer eller styrelseordförande i statligt affärsverk, större dotterbolag till dito, viktigare statligt företag med m0nopolställning, myndighetsutövande uppgifter, och/eller andra särskilda uppgiften” större offentligt ägt företag av annat slag eller annan viktigare näringslivisinstitution med offentlig anknytning.” K onsumentkooperation: Ställning som verkställande direktör eller styrelseordförande i större konsumentkooperativt företag25 eller som tjänsteman eller förtroendevald i ledande position inom konsumentkooperativ Centralorganisation. Lantbrukskooperation: Ställning som verkställande direktör eller styrelseordförande i större lantbrukskooperativt företag eller som tjänsteman eller förtroendevald i ledande position inom lantbrukskooperativ Centralorganisation. Privat näringsliv: som verkställande direktör eller styrelseord-

Ställning

förande i större privat företag. F ärmögenhez: Ställning som huvudföreträdare för någon av Sveriges 30 rikaste familjer.

Organisationer

Fackliga organisationer: Ställning som tjänstemän eller förtroendevald i ledande position inom LO, TCO, och SACO centralt, eller som ordförande i större förbund tillhörande dessa

centralorganisationerW

Näringslivsorganisationer. Ställning som tjänsteman eller förtroendevald i ledande position inom SAF centralt, som verkställande direktör eller ordförande i större förbund tillhörande SAF” eller som tjänsteman eller förtroendevald i ledande position inom större branschorganisation.

23. Beteckningen större företag i följande beskrivningar avser i samtliga fall kon-

cerner eller dotterbolag som för 1988 tillgodoser minst ett av följande lciterier:

minst 3000 anställda; minst 2,5 miljarder i omsättning; minst 15 miljarder i

balansomsluming; minst l miljard i börsvärde (för börsföretag) eller eget kapital

(för övriga). 24. Merparten av dessa företag tillgodoser kriterierna för beteckningen större före-

tag. Därtill har dock fogats ytterligare några företag som på basis av de kriterier

som tillämpats inom huvudsektom statlig förvaltning ansetts böra ingå i urvalet. 25. Hit räknas företag och institutioner som i strikt mening vare sig är offentligt ägda

företag eller myndigheter men som ändå har offentlig anknytning. Exempel: Stockholms fondbörs, AP-fondema, hypoteksbankema, löntagarfonderna.

26. Här ingår även företag ägda av organisationer inom arbetarrörelsen. 27. Med större förbund avses förbund med minst 7 000 medlemmar. 28. Med större förbund avses förbund vars medlemsföretag sammanlagt sysselsätter

minst 25 000 anställda, d. v. s. de 14 största förbunden inom SAF.

312 Maktelilen

K ommun- och Iandstingsförbund: som förtroendevald eller

Ställning tjänsteman i ledande befattning inom kommun- och landstingsförbund. Övriga organisationer: Ställning som ordförande eller generalsekreterare i större organisation inom bl. a. områdena barn, ungdom, skola, bistånd, bostäder, djur, folkbildning, fred, frivilligförsvar, handikapp- och patientfrågor, idrott, internationella frågor, invandrare, kvinnor, motor, miljö, nykterhets- och antidrogfrågor, pensionärer samt religiös verksamhet.

Massmedia

Dagspress: Ställning som chefredaktör/ansvarig utgivare, redaktionschef, eller chef för fackredaktion vid de största dagstidningarna och nyhetsbyråerna eller som chefredaktör/ansvarig utgivare vid större lokaltidning. Etermedia: Ställning som verkställande direktör eller styrelseordförande, kanalchef, chef för större nyhetsprogram, chef för fackredaktion vid dito eller producent/programledare för viktigare program med inriktning på samhällsfrågor. Övrig press: Ställning som chefredaktör/ansvarig utgivare för större tidskrift.”

Vetenskap Ställning som rektor, chef eller styrelseordförande för universitet, högskola, vetenskaplig akademi eller större forskningsinstitut.

Kultur Kulturinslitutioner: Ställning som chef, verkställande direktör, eller styrelseordförande för viktigare institution, organisation, eller företag inom kulturområdet. K ulturpersonligheter: Ställning som ledande kulturpersonlighet inom litteratur, teater, film, konst eller musik.

En rad kriterier har varit vägledande för urvalet av sektorer och antalet positioner inom varje sektor. Undersökningen är främst inriktad på nationella eliter. Därför saknas företrädare för lokalt inflytelserika grupper, t. ex. kommunalpolitiker. Visserligen kan sådana grupper ibland spela en icke oväsentlig roll även i frågor av nationell betydelse. Likaså vore relationerna mellan lokala och nationella eliter väl värda att studera. Men att på allvar inrymma en lokal komponent i en i övrigt nationellt inriktad undersökning har bedömts vara förenat med alltför stora problem.

Urvalet har utformats som en totalundersökning. En nivåavgränsning har gjorts inom varje sektor. Alla positioner över denna nivå har inkluderats. Slumpmässiga stickprov förekommer ej. Ett av skälen är de problem som är förknippade med analys av kontaktmönster i ett slumpvis urval.

29. Inkludera: ej chefredaktörer för organisationsanknuten press. Informationsche-

fer inom större organisationer har förts under respektive organisatiomtyp.

,,

Makteliten 313

Antalet positioner inom de olika sektorerna (se tabell 9. l) har i huvudsak bestämts med utgångspunkt från två olika bevekelsegrunder. Den ena tar sikte på analysmöjligheterna. Trots att det handlar om en totalundersökning är tanken om en statistisk felmarginal ändå i viss mån tillämplig. Urvalet har därför utformats så att de olika huvud- och undersektorerna skall bli tillräckligt stora för att vid behov kunna särskiljas i analysen.

Ett andra önskemål var att kriteriet för urvalstillhörighet skulle vara så klart och enkelt som möjligt. Inom varje område kan i allmänhet en mer eller mindre tydlig hierarki urskiljas. Men den kan sällan betraktas som helt kontinuerlig. Valet står ofta mellan att antingen inkludera samtliga positioner på en viss nivå eller också ingen. Antalet positioner kommer därför att i viss mån bli beroende av var snittet praktiskt sett kan läggas.

Några absoluta riktlinjer för att vid urvalsdragningen väga de olika huvud- och undersektorernas betydelse mot varandra finns naturligtvis inte. Att på förhand avgöra om politik bör representeras av fler positioner än näringsliv eller om organisationer bör väga tyngre än förvaltning ter sig mycket vanskligt. Analytiskt finns emellertid en lösning. l den mån resultaten för olika sektorer klart skiljer sig åt kommer dessa skillnader att redovisas eller kommenteras. Var och en kan därvid bedöma i vilken grad deras numerär inverkar på resultatet för urvalet som helhet. Om skillnaderna mellan sektorer år små eller obefintliga är deras relativa storlek betydclselös. Resultaten för hela urvalet skulle blivit detsamma även om storleksförhållandena varit annorlunda.

En särskild kommentar den undersektor i ur-

är befogad beträffande valet som benämns kulturpersonligheter. Makt kan grundas på såväl formella som informella resurser. Kopplingen mellan dessa båda kan variera. Inom många sektorer är relationen stark. Såsom försöken med snöbollsurval visar sammanfaller ofta den formella och den informella makten. Inom kultursektorn är dock korrespondenscn i många fall svagare än inom andra områden.” Av detta skäl kompletterades urvalet inom denna sektor med en uppsättning personer vars ställning inte grundar sig på formella resurser.

Även urvalet av kulturpersonlighetcr kan dock i en mening sägas vara positions-ansatsen trogen. Liksom inom övriga områden har urvalet utformats utifrån bestämda kriterier. Valet av kriterium varierar från en kulturart till en annan. Men den gemensamma nämnaren är att kulturens egna urvalsmekanismer utnyttjats, t ex. de priser och andra utmärkelser som ofta delas ut av, och till, framstående kulturpersonligheter. Urvalet kan således sägas utgöra den av kultureliten etablerade kultureliten.

Som framgår av tabell 9.1 består eliturvalet i sin helhet av ca 2 500 positioner. Bakom dessa döljer sig emellertid inte lika många individer. Vissa personer innehar mer än en av de positioner som berättigar till en plats i urvalet. Till följd av denna överlappning blir antalet individer något lägre än antalet positioner.

30. I viss mån gäller detta även sektorerna massmedia och vetenskap. Men diskre-

pansen kan sägas vara särskilt påtaglig inom kulturområdet.

314 Makteliten

Tabell 9.1 Urvalssammansâttning och svarsfrekvens

Anta] Procent- Antal Procent-

posi- andel indi- andel

tioner svarande vider svarande

Konsumentkooperation

57 75 52 75 Lantbrukskooperation

Fackliga organisationer

Övrig

128 62 120 63 Vetenskap

Graden av överlappning inom och mellan olika sektorer kan utläsas ur den första och tredje kolumnen i tabell 9.1. lnom huvudsektom politik finns exempelvis 434 positioner. Antalet individer inom samma grupp uppgår till 275. Skillnaden mellan de två talen (434 - 275 = 159) anger hur stor överlappningen är inom denna huvudsektor.

I de tre undersektorerna, regering, riksdag och partiorganisationer, finns 52, 181 respektive 90 individer. Summan av dessa tre uppgår till 323. Skillnaden mellan detta tal och antalet individer för sektorn politik

Makteliten 315

som helhet (323 - 275 = 48) anger hur stor del av överlappningen som faller mellan undersektorerna. Återstoden

(159 - 48 = 111) speglar överlappningen inom de tre undersektorerna. Genom att summera antalet individer i de olika huvudsektorerna och jämföra resultatet med antalet individer i urvalet som helhet kan man på motsvarande sätt få en bild av överlappningen inom och mellan huvudsektorer.

Det bör påpekas att graden av överlappning inom de olika sektorerna delvis är ett resultat av urvalskonstruktionen. Den ringa graden av överlappning inom exempelvis förvaltningssektorn speglar främst det faktum att det inom denna sektor befanns rimligt att enbart utgå från exekutiva huvudbefattningar, t. ex. befattning som generaldirektör. Om även ordförandeuppdrag i olika styrelser och nämnder inkluderats skulle överlappningen blivt väsentligt mycket större.

Till grund för undersökningen ligger tanken att makten i det moderna samhället i huvudsak vilar institutionellt baserade

på en uppsättning roller. Vilka fysiska personer som för tillfället

bär upp dessa roller är här av underordnat intresse. Det är den systematik

som kan urskiljas ifråga om rollinnehavarnas egenskaper och handlingsmönster

som är av betydelse för förståelsen av hur samhället fungerar.

I enlighet med denna tanke är det positionerna snarare än individerna som utgör undersökningens grundläggande analysenheter. En person som samtidigt säg, ledamot av ett partis verkställande utskott (politik), ordförande i ett storföretags styrelse (näringsliv) och ordförande i en arbetsmarknadsorganisation (organisationer) kommer i analysen att dyka upp i alla tre rollerna. Personer som innehar flera toppositioner kommer därvid att väga tyngre än dem som bara innehar en enda.

Datamaterialet för undersökningen insamlades med hjälp av en brevenkät. Formuläret av ett informationsblad om

åtföljdes som upplyste undersökningens syfte, om skyddet för de tillfrågades anonymitet och om att var Fältarbetet av statistiska cen-

deltagandet frivilligt. ombesörjdes

tralbyrån och pågick under perioden juni 1989 till februari 1990. Huvuddelen genomfördes under sommaren 1989.

Svarsfrekvensen för urvalet som helhet uppgår till 58 procent i förhållande till antalet positioner och 59 procent i förhållande till antalet individer. Siffrorna är om

något lägre än vad som är vanligt ifråga brevenkäter riktade till slumpmässiga bcfolkningsurval. l jämförelse med motsvarande

elitundersökningar i andra länder ligger svarsfrekvensen på en mellannivå.”

31. I den tidigare refererade australiensiska undersökningen uppgick svarsfrekven-

sen - räknat på antalet individer - till 73 procent , i den amerikanska till 70 och

i den västtyska till 55 procent (John Higley & Desley Deacon, ”The Australian National Elite in the 19705 and 19805, i Gwen Moore , red., Research in Politics

and Society, Volume 1, Studies of the Structure of National Elite Groups, JAI

Press, Greenwich 1985, s. 103; Allen H. Barton, Background, Attitudes and

Activities of American Elites, i Moore 1985, s. 176; Hoffman-Lange l985a, s.

6). Samtliga dessa studier genomfördes som intervjuundersökningar varvid

något lägre bortfall normalt är att vänta jämfört med brevenkäter.

316 Makteliten

En bidragande orsak till bortfallet kan vara att fältarbetet tilldrog sig viss publicitet.” Flera av de inlägg som publicerades ifrågasatte lämpligheten av att genomföra en undersökning av detta slag och innehållet i de frågor som ställdes.

Som framgår av tabell 9.1 finns i vissa fall klara variationer i svarsfrekvens mellan olika sektorer och undersektorer. På många håll är Svarsfrekvensen god eller acceptabel. Men inom några områden är bortfallet betydande. De undersektorer är

som uppvisar den lägsta Svarsfrekvensen hov och hovförvaltning, förmögenhet, privat näringsliv, näringslivsorganisationer och kulturpersonligheler.

Inom sektorerna hov och hovförvaltning samt förmögenhet är antalet svarande alltför litet för att kunna analyseras. Den förstnämnda gruppen är meningsfull främst som separat stratum och måste därför utgå ur undersökningen. De svarande inom sektorn förmögenhet förs in under

Beträffande de tre återstående undersektorerna privat näringsliv. privat näringsliv, samt kulturpersonligheter - måste

näringslivsorganisationer vissa reservationer göras beträffande resultatens tillförlitlighet.

En nära till hands liggande tanke är att bortfallet speglar en ideologisk tendens, att det i första hand varit personer med borgerliga eller konservativa uppfattningar som avstått från att deltaga i undersökningen. Bortfallet skulle i sådana fall vara särskilt besvärande.

Denna hypotes kan dock omedelbart avvisas. Exempelvis uppvisar de undersektorer inom statsförvaltningen som vanligen betraktas som borgerligt präglade ett relativt lågt bortfall. Inom sektorn politik återfinns den lägsta Svarsfrekvensen bland socialdemokrater snarare än inom de borgerliga partierna.

Utöver de systematiska fel som kan uppstå till följd av frågekonstruktion och bortfall bör även risken för osystcmatiska eller slumpmässiga fel nämnas. Sådana fel uppkommer som en statistisk felmarginal vid alla undersökningar där ett mindre stickprov får representera en större popu-

32. Bland de inlägg och artiklar som på ett eller annat sätt kommenterat under-

sökningen har följande kommit till maktutrednirtgens kännedom. Genmälen

skrivna av den undersökningsansvarige, Anders Westholm, anges inom parentes.

Darumangivelsema avser perioden juni 1989 - februari 1990: Påhl Ruin, Stat-

liga maktutredningen: Kritik mot personliga frågor. nyhetsartikel, SDS 10/6;

Per T. Ohlsson, Närgånget om ledare, SDS 12/6; (Inga ledare under lupp?,

SDS 27/6); Björn Gillberg, Makten och miljön. Kvällsposten 10/7; Helena

Egerlid, Makten och etiken, Alternativet, nr 29; Staffan Heimersson, Store-

bror i farten igen, Z, nr 8; (Makten visar sig inte vid nyckelhålet, Z, nr 11);

Gustaf Olivecrona, kolumn, Dagens Industri 9/8; Lars Jilmstad, Inget svar,

SAF -Tidrtingen, nr 37; Maciej Zaremba, “Mytiskt delirium, DN 27/11; Leif

Leifland (i referat), Ambassadören manar: Vägra svaral, DN 30/11; (Anonymitet skyddas rigoröst, DN 11/1); Jan Freese, Jag tänker inte vika ut mig,

Dagens Industri 6/12; (ledarna kan lugnt vika ut sig, Dagens Industri 20/12);

J an Freese, Skilj på politiker och företagsledare. Dagens Industri 12/1; Sigrid

Combüchen, Därför svarar jag inte till maktutredrtingen, Arbetet 16/12; (”An-

geläget att maktscrukmren undersöks. Arbetet 8/ 1); Mats Johansson, Nej du,

maktens utredning, Expressen 15/1; Gunnar E. Sandgren, Ang, makten och

ohederligheten, Jönköpingsposten/Smålands Allehanda 1/2.

Makteliten 3 l 7

lation. Som redan

framgått rör det sig i detta fall inte om någon stickprovsundersökning. Urval och population sammanfaller. Ändå är tanken om en statistisk i viss mån De skillnader som vid

felmarginal tillämplig..

en viss tidpunkt kan observeras mellan olika delgrupper behöver inte alltid vara ett resultat av systematiska deltar ibland

processer. Slumpen även på elitnivå.

Av det ovan sagda följer att de resultat som redovisas i tabeller och diagram bör ses som närmevärden snarare än som exakta tal. Mindre skillnader bör inte tillmätas någon betydelse. Särskilt gäller detta ifråga om undergrupper innefattande ett litet antal positioner.

Detta kapitel utgör en första presentation av undersökningens resultat. Redovisningen behandlar flera av undersökningens centrala frågeställningar men gör inte anspråk på fullständighet. En fylligare redogörelse för de aspekter som här måst lämnas därhän kommer att ges i en separat

rapport.”

9.3 till makten

Vägen

Historiskt sett fanns ett nära samband mellan privilegium och makt. Ståndstillhörighet och rikedom, vanligen i förening, utgjorde i de flesta fall en nödvändig förutsättning för inträde i makteliten. Det faktum att dessa privilegier för den

samtidigt gick i arv utgjorde en av grundvalarna härskande klassens exklusivitet. Möjligheterna

att nå en maktposition avgjordes vanligen redan vid födseln.

Maktelitens ställning i dessa avseenden grundades

i stor utsträckning på formella regler. Utvecklingen under främst 1800- och början av 1900talet innebar att många av de formella banden mellan makt och privilegium bröts. Ståndssamhällets sammanbrott innebar slutet för adelns politiska, ekonomiska och sociala dominans.” Den allmänna rösträttens genomförande upphävde det direkta sambandet mellan förmögenhet och politisk makt. Sävâl adelskap som rikedom gick förvisso fortfarande i arv, men de utgjorde inte längre någon entydig förutsättning för maktinnehav. Med undantag för den på ägande baserade makten

inom näringslivet, kom inflytande och befatt-

att i första hand knytas till positioner ningar snarare än till individer och ätter.

Att den formella grundvalen för maktelitens detta sätt

reproduktion på

rycktes undan utgjorde dock knappast någon garanti för dess reella uttåg. Kvar stod fortfarande en informella mekanismer. Frågan är

mångfald

därför i vilken grad moderna tiders makteliter lyckats bevarat sin repro-

33. Ansvarig för redovisningen och för undersökningens genomförande är maktut-

redningens huvudsekreterare Anders Westholm. Ett tack riktas till Johan

Ahlgren, Petter Beckman, Anna Carlbom Härd och Sverker Härd, som i olika

skeden fungerat som forskningsassistenter, samt till Ulla Holmgren och Lars-

Gunnar Holmström, som ansvarat för fältarbetet inom statistiska centralbyrån. 34. Se Sten Carlsson, Svensk ståndscirkulation 1680-1950, Lindblads, Stockholm

1950, s. 86-98.

318 Makteliten

duktionsförmåga trots avsaknaden av formella möjligheter att föra maktinnehavet vidare.

Eliters reproduktion kan betraktas ur ett snävare eller bredare perspek-

innehavarna av tiv. I snäv mening handlar det om i vilken utsträckning samhällets absoluta toppositioner rekryterats från de familjer som i närmast tidigare led besatte motsvarande uppsättning positioner. Graden av sådan elitreproduktion bland dagens svenska makthavare är ganska blygsam. Den andel där någon av föräldrarna (i praktiken så gott som alltid fadern) innehaft en ställning som skulle berättigat till en plats i urvalet uppgår till ca sju procent.” Sett ur detta perspektiv är det således bara en liten minoritet som har sin härkomst i den föregående generationens elit.

Men även om siffran absolut sett är låg vittnar den samtidigt om att

utraderade. Den reproduktionsmekanismerna är långt ifrån fullständigt statistiska sannolikheten för att en familj av en ren slump skall komma att inneha elitposition i två generationer i följd är försumbar.36 De sju procenten således en fullt märkbar avvikelse från idealet

representerar om fullständig öppenhet.

Vissa variationer kan skönjas mellan olika sektorer (tabell 9.2).37 Störst andel positionsinnehavare med elithärkomst har näringsliv, massmedia och vetenskap. En bidragande orsak till att näringsliv och massmedia placerar sig i den övre delen av skalan är att det inom dessa sektorer fortfarande finns inslag av juridiskt grundad överföring i form av förmögenhetsarv. I enlighet därmed är också siffran för den privata delen av näringslivet (12 procent) något högre än den i tabellen angivna nivån för näringslivet som helhet.

Det är möjligt att siffran skulle varit ännu något högre om bortfallet bland de näringslivsföreträdare som valdes ut på grundval av förmögenhetskriteriet inte varit så stort eller om fler positioner valts ut med utgångspunkt från just detta kriterium. Men någon dramatisk förändring skulle knappast varit att vänta. Av de 30 familjer som toppar den svenska förmögenhetslistan” och vars huvudföreträdare ingår i urvalet är det exempelvis mindre än en tredjedel som i huvudsak kan sägas ha fått sin ställning i arv. I det stora flertalet fall har förmögenhetsbildningen ägt rum i den nuvarande generationen.

35. Klassificeringen grundas på uppgift om föräldrarnas yrke. Det har inte alltid varit

möjligt att med full säkerhet avgöra om föräldrarnas ställning varit sådan att den,

vid en retrospektiv tillämpning av urv alskritericma. skulle berättiga till en plats

i urvalet. I siffran sju procent ingår även de fall där elittillhörigheten bedömts

som sannolik men inte helt säker. Andelen sådana fall utgör ca cn tredjedel av

dem som hänförts till elitkategorin. Siffran sju procent är i så måtte snarast en

över- än en underskattning. Det är å andra sidan tänkbart att elittillhörigheten i

ett fåtal fall förbisetts eftersom den aktuella positionen inte innehafts yrkesmäs-

sigt och därför inte uppgivits. 36. Den exakta sannolikheten behöver knappast fastställas. Det räcker med att

konstatera att det handlar om promille multiplicerat med promille. 37. Noteras bör att tabellens uppgift om sektorslillhörighct endast avser den inneva-

rande generationen. Föräldrarnas positioner faller inte alltid inom samma sektor. 38. De nya miljonärema”, Affärsvärlden, nr 18, 1988, s. 14-39.

Makteliten 319 Tabell 9.2 Eliters reproduktion

Den ovan genomförda kartläggningen av eliters härkomst ställer frågan om elitreproduktion i ett kort tidsperspektiv. Det handlar om överföring mellan blott två generationer. Hur skulle det se ut om vi istället kunde blicka över två epoker? Äldre tiders starka band mellan ståndstillhörighet och makt gör det möjligt att i någon mån kasta ljus över denna fråga. Om den nu tvåhundra år föreliggande undersökningen genomförts tidigare, 1789 istället för 1989, skulle urvalets i ett sammansättning avseende varit given. Snart sagt samtliga skulle ha varit adelsmän. Idag är adelns maktställning i allt väsentligt bruten. Men det gamla ståndssam-

hällets avlagringar

är ännu fullt skönjbara. Enligt uppgift från riddarhuset kan den i bosatta adelns numerär till ca 25 000 Sverige uppskattas inklusive ingifta kvinnor. Adelns andel av befolkningen uppgår därför till omkring tre promille. I eliturvalet är andelen 2,4 procent. Sannolikhet för en person av adlig börd att nå en elitposition är således omkring åtta

gånger högre än för befolkningen i allmänhet.

Det snäva perspektiv på elitreproduktion som ovan anlagts utgör inte det enda sättet att betrakta frågan om eliters exklusivitet. Blicken kan också vändas åt det motsatta hållet. Istället för att undersöka i vilken utsträckning en liten grupp i maktens absoluta förmår föra toppskikt maktinnehavet mot olika vidare kan man rikta strålkastarljuset gruppers möjligheter att vinna inträde i makteliten. Härvid fordras en Exklusivitet är ett relativt

jämförelsepunkt. begrepp.

Om exempelvis en stor del av eliten visade sig härstamma från en borgerligt präglad storstadsmiljö vore detta inget tecken på exklusivitet så länge detsamma kunde sägas om befolkningen i stort. För att möjliggöra en systematisk prövning måste elitens sammansättning kunna kon-

trasteras med befolkningens.

Valet av denna kan i förstone referenspunkt synas helt oproblematisk. Riktigt så enkelt är det emellertid inte. Vägen till makten har en tidsdimension. Få tar språnget direkt från skolbänken till maktens centrum. I jämförelse med den vuxna befolkningen som helhet kommer eliten därför att bli ålders- och

generationsmässigt särpräglad.

Hur denna särprägel närmare bestämt ser ut framgår av figur 9.1. På ett mycket allmänt plan kan elitens ålderskurva utseensägas ha det väntade

320 Makteliten

det. Huvuddelen återfinns i den övre medelåldern. Genomsnittet för

urvalet i sin helhet är 53 år.” Vad som däremot överraskar är. Tillträde är hur skarpa åldersgränserna till makteliten beviljas endast undantagsvis för dem som är 43 år eller för en inträdesbiljett plötsligt i yngre. Men vid 44 skjuter sannolikheten Där förblir konstant nivå fram till höjden. den sedan på en i huvudsak pensionsåldern, varefter kurvan faller lika raskt som den tidigare steg. Åttio procent återfinns i intervallet 44-64 år. Tolkningen av de tillfälliga som framträder däremellan är osäker. Det är tänkbart toppar och vågdalar att det till någon del handlar om systematiska förändringar i rekryteringsprocessen men det kan också vara fråga om rena slumpvariationer. I en mening är elitens åldersmässiga homogenitet bara en bland många andra tänkbara särprägel. Men ålder intar i vissa uttryck för dess sociala avseenden en särskild De flesta får tids nog tillfälle att inta den ställning. plats på ålderstrappan som utgör den omedelbara basen för elitrekrytering. Tiden verkar utjämnande i den meningen att merparten så småningom får sin chans. Noga taget kan därför två olika perspektiv på den allmänna frågan om elitens exklusivitet urskiljas. Det ena kan sägas handla om jämlikhet ifråga om livschanser. Referenspunkten består i detta fall av den generation som i åldershänseende befinner sig inom samma intervall som eliten. Det andra perspektivet gäller social representativitet. J ämförelsegruppen I vilken grad de båda betrakutgörs här av hela den vuxna befolkningen. telsesätten sammanfaller fråga. l somliga fall är skillnaden är en empirisk försumbar roll. medan den i andra kan spela en icke helt oväsentlig som kommer till användning med- De befolkningsdata fortsättningsvis redovisas.” Där inte annat anges har ger att båda referenspunkterna hämtats från två olika huvudkällor, nämligen maktutredning-

uppgifterna

ens medborgarundersökning41 samt 1988 års valundersökning.”

39. Vissa skillnader mellan de olika huvudsektorerna kan urskiljas. Yngst är massmedias chefer (49 år) närmast följda av politiker (51 år) och organisationsföreträdare (52 år). Förvaltning och näringsliv intar en mellanställning (54 år). Den högsta medelåldern återfinns inom kultur (56 år) och vetenskap (58 år). 40. Försåvitt inte annat anges har de uppgifter som gäller generationen framtagits - - väga befolkningsdata så att åldersförgenom att på basis av tioårsintervall delningen överensstämmer med den som gäller för eliturvalet. i Sve- 41. Undersökningen genomfördes hösten 1987. Urvalet är representativt för rige mantalsskrivna personer mellan 16 och 80 år. Resultaten har tidigare redovisats i Olof Petersson, Anders Westholm & Göran Blomberg, ;Medborgarnas makt, Carlssons, Stockholm 1989, samt i Göran Blomberg, Olof Petersson & Anders Westholm, Medborgarundersökningen, Råtabeller, Maktutredningen, Uppsala 1989. 42. Undersökningen genomfördes under sommaren och hösten 1988. Urvalet är svenska medborgare mellan representativt för röstberättigade, i Sverige bosatta, 18 och 80 år. Resultaten har presenterats i Mikael Gilljam, Sören Holmberg m. fl., Rött Blått Grönt, Bonniers, Stockholm 1990. De data som hämtats från samt deras valundersökningen avser befolkningens fördelning på uppväxten uppfattningar i olika sarrmällsfrågor. Ett tack riktas till Peter Esaiasson som hjälpt till med vissa tilläggsbearbetningar för de analyser som här redovisas.

Makteliten 321

Procent Elite:

80 Ålder

Figur 9.1 Åldersfördelning för eliturvalet samt för befolkningen mellan 20 och 85 år. Källa för befolkningsdata: Statistisk årsbok för Sverige 1990, SCB, Stockholm 1989, tabell 26, avseende folkmängden den 31 december 1988.

Det faktum att elitens självreproduktion i snäv mening är ganska begränsad betyder på intet sätt att dess sociala sammansättning i övrigt överensstämmer med befolkningens (tabell 9.3). I eliturvalet som helhet har 42 procent sitt ursprung i de högre tjänstemannaskikten (inklusive ledare för större företag samt s. k. fria yrkesutövare). Tjänstemän på mellannivå svarar för 19 procent. Barn till arbetare och lantbrukare är kraftigt underrepresenterade. Arbetarinslaget uppgår till ca en tredjedel av dess andel i befolkningsgenerationen. För lantbrukarnas del är förhållandet omkring ett till två.

Två tydliga avvikelser från det allmänna mönstret kan urskiljas. Sektorerna politik och organisationer har ett väsentligt svagare inslag av personer med högre tjänstemannabakgrund och en betydligt större andel med ursprung i arbetar- eller lantbrukarmiljö än vad som är fallet inom övriga områden. I ett internationellt perspektiv är dessa avvikelser långt ifrån självklara. I många andra länder företer den sociala sammansättningen inom politik och sannolikt även avsevärt

organisationsväsende

större likheter med andra delar av eliten.”

43.1 bl. a. U.S.A. och Storbritannien, och med all sarmolikhet även Frankrike.

överensstämmer politikernas sociala ursprung i stor utsträckning med exempel-

vis de högre statstjänstemärmens. I länder som Italien och Västtyskland finns

dock i likhet med Sverige väsentliga skillnader mellan de båda grupperna. Se

Putnam 1976, tabell 2.2 och 2.3. Jfr också Barton 1985, tabell 2 samt Ursula

Hoffman-Lange (1985b), Structural Prerequisites of Elite Integration in the

Federal Republic of Germany, i Moore 1985, tabell 2.

322 Makteliten

Tabell 9.3 Faderns yrke bland eliter och befolkning

Ind. Övr. L. M. H. Små- Lant- Summa

arb. arb. tjm. tjm. t jm. föret. bruk. procent

Yrkesindelningen grundas på valundersökningamas yrkesgruppskod. För en närmare beskrivning, se t. ex. Sören Holmberg, Mikael Gilljam och Maria Oskarson, Valundersökning 1985, Teknisk rapport, SCB, Stockholm 1988, s.247-266 samt 323-330. I gruppen högre tjänstemän ingår även ledare för större företag samt vissa egenföretagare med kvalificerad utbildning, t. ex. läkare och advokater med egen praktik eller byrå.

Ytterligare ett nationellt särdrag är den, i jämförelse med vissa andra länder, låga andelen egna företagare i föräldragencrationen. l urvalet som helhet kommer omkring 25 procent ur företagarhem, varav lantbrukare och småföretagare svarar för merparten. I tidigare australiensiska och amerikanska undersökningar uppgick motsvarande andel till 40 respektive 49 procent. Inom vissa sektorer var andelen ännu högre. Exempelvis visade sig drygt 60 procent av de amerikanska toppolitikerna ha sitt ursprung i företagarmiljö. Däremot uppvisar Västtyskland, i detta fall liksom i fråga om social rekrytering mer allmänt, ett mönster som i högre grad liknar det svenska. Den totala andelen ligger här på 28 procent”

Motsättningen mellan arbetare och borgerlighet bildar den ena av de två sociala skiljelinjer som i stor utsträckning kommit att sätta sin prägel på det svenska samhällets utveckling i modern tid. Den andra utgörs av klyftan mellan land och stad tillsammans med den teoretiskt distinkta, men empiriskt nära förbundna, motsättningen mellan centrum och periferi.

44. Se Hoffman-Lange 1985b, s. 58, och däri refererade arbeten samt Barton 1985,

tabell 3 och 4. Siffran 25 procenti det svenska fallet kan vara aningen i underkant.

Ledare för större företag kan i vissa fall vara såväl anställda som hel- eller

delägare i de företag de leder utan att det senare klart framgår av enkätuppgiften.

Vidgas begreppet företagare till att även omfatta tjänstemän i företagsledande

ställning stiger andelen till 32 procent, men med all sannolikhet stiger då även

siffrorna för övriga länder i motsvarande grad. Urvalssarrtmansättningen för de

refererade undersökningarna är inte exakt densamma. Men i de fall uppgifter om

den sektorsvisa fördelningen funnits tillgängliga (Sverige och U.S.A) är varia-

tionema mellan strata tämligen små. Skillnaderna ifråga om urvalssamman-

sättning blir därmed av mindre betydelse.

Makteliten 323

Det fordras knappast någon djupgående undersökning för att konstatera det starka sambandet mellan institutioner

makt och geografi. Maktens finns i städerna, framförallt storstäderna och i synnerhet Stockholm. Att den stora majoriteten i undersökningsurvalet bor i Stockholm eller åtminstone tillbringar större delen av sin arbetstid i huvudstaden blir därmed närmast en praktisk nödvändighet.

Vad som däremot inte är lika uppenbart är huruvida det också finns en rekryteringsmässig motsvarighet till denna storstadsprägel. Har makteliten sina rötter utspridda över Sveriges karta likt befolkningen i stort eller kan man skönja maktens centralisering redan i uppväxten?

En del av svaret ges i tabell 9.4. Städernas, i synnerhet storstädernas, överrepresentation i elitens uppväxtmiljö är tydlig. Jämfört med motsvarande befolkningsgeneration har dubbelt så många växt upp i storstäderna, hälften så många på landsbygden. Politiken är återigen den sektor som företer störst likheter med befolkningsdata medan förvaltning och kultur utgör de områden som har den mest exklusiva stads- och storstadsprägeln.

Självfallet döljer den grova uppdelning på huvudsektorer som hitintills använts viktiga nyanser. I flera fall är variationerna inom huvudsektorerna större än skillnaderna mellan dem. Ett sätt att fånga dessa variationer, utan att samtidigt låta överblicken gå förlorad i en ñod av siffror, är att återge resultaten i form av en slags karta (figur 9.2). Kartans horisontella axel motsvarar skiljelinjen mellan arbetarklass och borgerlighet. Måttet är procentandel arbetarursprung (fadern arbetare). Den vertikala axeln motsvarar klyftan mellan land och stad. Måttet är procentandel urbant ursprung (uppväxt i stad eller storstad).

Elitens tyngdpunkt ligger i kartans nordvästra hörn (svagt inslag av personer med arbetarbakgrund, starkt urban prägel). I den tämligen väl sammanhållna arkipelag som här bildas återfinns de allra flesta huvud-

Tabell 9.4 Uppväxtort bland ellter och befolkning

Med storstad avses Stockholm, Göteborg och Malmö.

324 Makteliten

Procentandel _ urbant ursprung

_ SACO Regering ° 0

80 RäU-SV- Kultur Kunmp, ,Dagspress - ° ° ° 0 0 ° Eterm. TCO 0 _ Kultun.. Regk. . Maxsmedm 70 q 0 Näringslivsorg. , [ánstörvaltning püvafn. OFörvalzn. Organisalioner ° Fögsvai; C Vetenskap . O Övriga organisationer ° .. Eliter I Mp-polilik 60* 0 0- Press 0 Statligt näringsliv

M-pol. . Centralaförvaltning

Näringsliv OP I tik O S- litik, 50“ exlldo. regering

1:0

0 Kommun-llandstingsförb. - ° 0 Vpk-politik

. Befolkning 40 Konsumentkooperanon O . I Generation . Svenska kyrkan

30-

0 lantbrukskoopexation 20_

1 O.. 0 C-politik - Procentandel

arbetarursprung 0 l l I I I I l I r I I l I

0 10 20 30 40 50 60 70

Figur 9.2 Socialt ursprung hos olika eliter och i befolkningen

och undersektorema i urvalet. Vid dess västra pâträlTas de

gränslinje

sfärer där inslaget av arbetarbakgrund är nästintill obefintligt: SACO,

privat närättsväsende, kulturinstitutioner, näringslivsorganisationer, ringsliv, försvar, tillhörande folkpartiet och moderata samlings-

politiker

partiet samt kategorin övrig press. I riktning ost och syd om huvudgruppen ligger ett antal tämligen

isolerade öar. Rakt söderut återfinns i tur och ordning kommun- och

landstingsförbundet, svenska kyrkan, lantbrukskooperationen samt poli-

tiker tillhörande centerpartiet. I sydostlig riktning ligger konsumentko-

operationen, tillhörande vänsterpartiet kommunisterna LO samt politiker

Makteliten 325

och socialdemokraterna (exklusive regeringspolitiker). I denna riktning påträffas också befolkningen och den befolkningsgeneration som åldersmässigt motsvarar eliturvalet. Uppe i kartans nordöstra hörn ligger regeringen, som avviker från elitens huvuddel genom ett väsentligt större andel personer med arbetarbakgrund och från andra socialdemokratiska politiker genom ett påtagligt starkt urbant inslag.

Kartan ger ett väsentligt bidrag till förståelsen av den svenska elitens sociala särprägel. Huvudmönstret är detsamma som i många andra länder. Skillnaden ligger i förekomsten av, och styrkan hos, de öar som uppvisar avvikelser i den ena eller andra riktningen. Arbetare och lantbrukare har i Sverige i högre grad än annorstädes byggt upp egna sammanslutningar inom politik, näringsliv och organisationsväsende. Dessa sammanslutningars karaktär av klassbaserade massrörelser är fortfarande märkbar. Dagens svenska maktelit bär tydliga kännemärken från den utvecklingsprocess under perioden 1880-1940 som lade grunden till partisystem och organisationsväsende.

9.3.1 Rorelsebakgrund En hypotes som under senare år ofta framkastats är att just folkrörelserna har stor betydelse för den svenska elitens reproduktion. I synnerhet har betydelsen av sådan reproduktion kommit att betonas ifråga om arbetarrörelsen. Man föds in i rörelsen, heter det. Det gäller att ha rätt rörelsebakgrund. De som idag innehar toppbefattningarna inom arbetarrörelsen är oftast bam till gårdagens aktivister, ombudsmän och

politiker.

Enligt en tolkning har den starka kontinuiteten inom arbetarrörelsen lett till uppkomsten av en politisk klass. Arbetarrörelsen anses bilda en mer eller mindre sluten värld med stor förmåga till intern reproduktion.”

Undersökningen medger att dessa tankegångar utsätts för närmare prövning. I formuläret ställdes åtta frågor avseende faderns och moderns aktivitet inom organisationer, partiväsende och kyrka. Svarsfördelningen för urvalet som helhet framgår av tabell 9.5. Några direkt jämförbara befolkningsdata finns inte i detta fall. Det är därför vanskligt att dra några bestämda slutsatser om hur höga siffrorna är i jämförelse med vanliga medborgare. Det förefaller dock sannolikt att föräldrarnas aktivitet i politiska partier (såväl socialistiska som borgerliga) samt i arbetsgivaroch näringslivsorganisationer i väsentlig grad överstiger den nivå som kan antas ha gällt för befolkningen i gemen.

Aktivitetslistan toppas av kategorierna annan förening/organisation utanför arbetarrörelsen, svenska kyrkan eller frikyrka samt borgerligt parti. Arbetsgivar- och näringslivsorganisationer har något fler aktiva bland föräldrarna än fackförening inom LO, trots att siffrorna för befolkningen i detta fall säkerligen kraftigt väger över i motsatt riktning. Någon dominans för arbetarrörelsen kan knappast skönjas för urvalet som helhet.

45. Anders Isaksson, ”Den politiska klassen”, VeckansAffärer, nr 48, 1986, s. 54-65.

326 Makteliter.

Tabell 9.5 Eliters rörelsebakgrund

Procentandel aktiv a

Fadern Modern Någcndera