Beslut vid regeringssammanträde den 3 november 1994

Sammanfattning av uppdraget

Kommittén skall utreda på vilket sätt och med vilka medel barnpornografi bäst kan bekämpas. Kommittén skall därför undersöka på vilka områden det krävs insatser för att på ett effektivt sätt förebygga att det produceras och distribueras barnpornografiskt material. Med en sådan undersökning som utgångspunkt skall kommittén närmare överväga vilka ändringar i lagstiftningen och vilka andra åtgärder som kan anses motiverade för att förhindra förekomst och spridning av barnpornografiskt material. Därvid skall frågor om kriminalisering av innehav och annan befattning med barnpornografi övervägas särskilt.

Kommittén skall även behandla frågan om en åldersgräns kan tas in i bestämmelsen om barnpornografibrott.

Bakgrund

Den som skildrar barn i pornografisk bild med uppsåt att bilden sprids eller som sprider sådan bild, döms för barnpornografibrott till böter eller fängelse i högst två år, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig (16 kap. 10 a § brottsbalken). I samband med införandet av bestämmelsen om barnpornografibrott i brottsbalken år 1980 infördes gärningen även i den s.k. brottskatalogen i tryckfrihets- förordningen (TF; 7 kap. 4 § 12). När yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) trädde i kraft år 1992 blev barnpornografi föremål för grundlagsreglering på motsvarande sätt när sådana skildringar förekommer i filmer, videogram eller TV-sändningar (5 kap. 1 §).

Åtgärder mot förekomsten av barnpornografi

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1993 höjdes straffmaximum i brottsbalkens bestämmelse om barnpornografibrott från fängelse sex månader till två år (prop. 1992/93:141, bet. 1992/93:JuU16, rskr. 1992/93:220, SFS 1993:207). Vid riksdagsbehandlingen av ärendet behandlades även motioner där det yrkades att innehav av barnpornografi skulle kriminaliseras. Justitieutskottet hänvisade till det pågående beredningsarbetet i frågan inom Justitiedepartementet och avstyrkte bifall till motionerna. Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Under år 1993 ställdes i riksdagen frågor till regeringens ledamöter om deras syn på innehav av barnpornografi (se t.ex. frågor 1993/94:179, 270, 272, 278, 298, 299 och 303 samt interpellation 1993/94:192). I debatten hänvisades då till den departementspromemoria som var under utarbetande i Justitiedepartementet. Promemorian, Ökat skydd för barn, Ytterligare åtgärder mot sexuella övergrepp m.m. (Ds 1993:80) sändes ut på remiss hösten 1993. Där förordades att lydelsen och innebörden av barnpornografibrottet i brottsbalken skulle vara oförändrad samt att innehav av barnpornografi inte skulle kriminaliseras.

De flesta remissinstanserna ansåg emellertid att innehav av barnpornografi skulle kriminaliseras. En hearing om innehav av barnpornografi hölls av Justitiedepartementet den 8 februari 1994 (dnr 94-381). Konstitutionsutskottet (KU) höll en offentlig utfrågning i saken den 3 mars 1994.

Regeringen överlämnade den 17 mars 1994 till Lagrådet en remiss som innehöll två alternativ. Det ena innebar att innehav av barnpornografiskt material skulle kriminaliseras och det andra att barnpornografiskt material som påträffas i samband med en förundersökning skulle få konfiskeras respektive förverkas. Inget av alternativen innebar att det s.k. censurförbudet i TF och YGL frångicks, men båda alternativen innebar grundlagsändringar. För ett ikraftträdande den 1 januari 1995 krävdes därför att konstitutionsutskottet med fem sjättedels majoritet medgav undantag från den s.k. niomånadersregeln i 8 kap. 15 § regeringsformen. Lagrådet fann i sitt yttrande att denna undantagsregel inte nu borde tillämpas bl.a. med hänsyn till att regleringen på det tryckfrihetsrättsliga området är erkänt komplicerad. Beträffande de två olika alternativen hade Lagrådet synpunkter. Regeringen lade härefter inte fram någon proposition på grundval av lagrådsremissen.

Sedan konstitutionsutskottet med tillräcklig majoritet beslutat att medge undantag från den s.k. niomånadersregeln i regeringsformen för grundlagsändringar som medgav ökade möjligheter till konfiskering av barnpornografiskt material, antog riksdagen ett förslag av denna innebörd, som till största delen överensstämde med det ena av de alternativ som Lagrådet granskat efter regeringens remiss (bet. 1993/94:KU28, rskr. 1993/94:450). Riksdagen antog vidare efter initiativ från konstitutionsutskottet en vilande grundlagsändring i YGL som innebär att det efter årsskiftet 1994/95 skall vara möjligt att förverka vinning som härrör från barnpornografibrott. Slutligen beslutade riksdagen en vilande grundlagsändring som innebär att innehav av barnpornografi skall vara straffbart fr.o.m. den 1 januari 1999. Detta beslut överensstämmer i huvudsak med det andra alternativet som ingick i lagrådsremissen.

I konstitutionsutskottets betänkande som ligger till grund för dessa vilande grundlagsändringar föreslås vidare tillkännagivanden till regeringen (bet. 1993/94:KU28), som riksdagen senare beslutat om (rskr. 1993/94:450). Bland annat uttalade utskottet att begreppet barn i bestämmelsen om barnpornografibrott bör utredas. Vidare anfördes att, om ytterligare skärpning av straffskalan för barnpornografibrott kan få betydelse i kampen mot barnpornografi, regeringen borde återkomma till riksdagen med förslag om detta. Enligt konstitutionsutskottet borde också regeringen senast i budgetpropositionen år 1995 återkomma till riksdagen med en redovisning av de åtgärder som vidtagits om förbättringar inom polisorganisationen för att ytterligare bekämpa förekomsten av barnpornografi.

Definitionen av begreppet barn i bestämmelsen om barnpornografibrott

I bestämmelsen om barnpornografibrott anges inte någon uttrycklig åldersgräns när det gäller att bestämma vad som avses med barn. Enligt förarbetena avses med barn en person vars könsmognadsprocess ännu inte är avslutad (prop. 1978/79:179, bet. 1978/79:KU33, rskr. 1978/79:317 och bet. 1979/80:KU1, rskr. 1979/80:2). Tolkningen av begreppet barn i detta sammanhang har inte närmare klarlagts i rättspraxis.

Frågan om att införa en åldersgräns vad gäller barnpornografibrottet har tidigare varit uppe till behandling. Under remissbehandlingen inför riksdagens godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter, den s.k. barnkonventionen, anförde Rädda Barnen att bestämmelsen om barnpornografibrott borde ändras med hänsyn till att med barn avses enligt konventionen varje människa under 18 år (artikel 1). Justitiekanslern anförde att det skulle vara önskvärt att skyddet i vart fall kunde utvidgas till att omfatta även unga människor vilkas könsmognadsprocess är avslutad men som uppenbarligen i övrigt fortfarande befinner sig i den utvecklingsprocess i stort som utgör motiv för lagstiftningens skyddsbestämmelser.

I prop. 1989/90:107 Godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter anfördes bl.a. att anledningen till att en åldersgräns saknas, är att en åldersgräns skulle medföra att det i vissa fall blev nödvändigt att söka fastställa barnets identitet och att den ytterligare integritetskränkning som en sådan identifiering skulle kunna innebära borde undvikas (propositionen s. 78). Vidare anfördes att skillnaden mellan konventionens 18-årsregel och definitionen av barn i 16 kap. 10 a § brottsbalken inte borde överdrivas, dvs. att med barn förstås en person vars könsmognadsprocess ännu inte är avslutad; skillnaden var huvudsakligen av formellt slag och i praktiken torde samma åldersgrupper avses. Det underströks även att konventionen inte ställer upp något direkt krav på straffrättslig lagstiftning mot dessa företeelser, som i första hand borde motarbetas genom insatser på det sociala planet.

I sitt yttrande till socialutskottet anförde justitieutskottet bl.a. följande (se yttrande 1989/90:JuU3y i bet. 1989/90:SoU28 s. 60 f.).

Avsaknaden av en åldersgräns i bestämmelserna har i vissa fall orsakat olägenheter. Det har sålunda förekommit att åtal ogillats när det avsett spridande av pornografiska bilder av välutvecklade, mycket unga flickor. Å andra sidan har för utskottet också understrukits att en åldersgräns i bestämmelserna skulle medföra andra, betydande svårigheter. En sådan ordning skulle nämligen innebära att åklagaren blev tvungen att visa att det avbildade barnet inte hade fyllt 18 år. Detta torde som regel, åtminstone när det gäller tidningar som framställts utomlands, vara en omöjlig uppgift.

Utskottet vill vidare understryka att införandet av en strikt åldersgräns skulle vara behäftat med flera nackdelar. Den skulle inte endast kunna medföra ytterligare integritetskränkningar av barnet. Den skulle också med all sannolikhet komma att kraftigt begränsa möjligheten till åtal på grund av de bevissvårigheter som kunde förväntas uppstå.

Socialutskottet uttalade att det straffrättsliga skyddet mot att barn utnyttjas i pornografi kunde behöva utvidgas till att omfatta en större grupp barn än som nu berörs. Överväganden kunde lämpligen ske i samband med att det skulle göras en översyn av de straffrättsliga reglernas utformning inom området (betänkandet s. 27).

FN:s kommitté för övervakning av barnets rättigheter enligt barnkonventionen har med anledning av Sveriges rapport till kommittén i januari 1993 kritiserat Sverige för att det i svensk lagstiftning inte finns någon uttalad åldersgräns i bestämmelsen om barnpornografibrott.

I departementspromemorian Ökat skydd för barn, Ytterligare åtgärder mot sexuella övergrepp m.m. (Ds 1993:80) behandlades bl.a. frågan om svensk lagstiftning i någon del behöver ändras för att Sverige skall anses uppfylla vissa bestämmelser i barnkonventionen. Frågor om bl.a. sexuella övergrepp mot och sexuellt utnyttjande av barn togs upp och frågan om hur barns medverkan vid framställning av pornografiskt material skall kunna förhindras behandlades ingående. I promemorian föreslogs en utvidgning av bestämmelsen om sexuellt ofredande på så sätt att det skulle införas en särskild regel om förbud att förmå även den som har fyllt 15 men inte 18 år att medverka vid framställning av pornografisk bild och vid sexuell posering. I promemorian gjordes den bedömningen att barnkonventionens krav på skydd för barn under 18 år mot att utnyttjas i pornografiskt material därmed var tillgodosett utan att bestämmelsen om barnpornografibrott ändrades (promemorian s. 31). Endast några remissinstanser uttalade sig särskilt om frågan om att införa en uttalad åldersgräns. En övervägande majoritet av dessa ansåg att en sådan bör införas och bestämmas till 18 år.

I den till riksdagen i somras överlämnade propositionen Ökat skydd för barn Ytterligare åtgärder mot sexuella övergrepp, m.m. (1994/95:2) föreslås att bestämmelsen om sexuellt ofredande skall utvidgas på så sätt att det blir straffbart att förmå även den som är fyllda 15 men inte 18 år att företa eller medverka i en handling med sexuell innebörd, om handlingen är ett led i framställning av pornografisk bild eller utgör en posering i annat fall än när det är fråga om framställning av en bild. I propositionen anförs att det kan finnas skäl att överväga införandet av en uttrycklig åldersgräns i bestämmelsen om barn- pornografibrott (s. 9).

Utredningsuppdraget

Åtgärder mot förekomsten av barnpornografi m.m.

Att barnpornografi förekommer har varit känt länge. Däremot har det inte för statsmakterna varit känt att barnpornografi förekommit i den omfattning och av den ytterligt grova karaktär som de beslag som gjorts det senaste året ger belägg för. Denna utveckling ger anledning till förnyade överväganden om vilka åtgärder som behövs för att bäst bekämpa barnpornografi.

Kommittén skall studera hur polis-, tull- och åklagarorganisationerna agerar i samverkan med Justitiekanslern och med varandra när misstanke uppstår om barnpornografibrott. Här skall bl.a. utbildningen på området liksom effektiviteten i de olika organisationerna studeras. Det är till en början angeläget att se över arbetsformerna inom den myndighets- organisation som finns och som tillämpar nu gällande lagstiftning. Någon ändring av Justitiekanslerns exklusiva befogenhet att vidta rättsliga åtgärder vid misstanke om tryck- eller yttrandefrihetsbrott bör dock inte vara aktuell.

En utredning om barnpornografibrottet kan komma att behöva beröra också brottet olaga våldsskildring. Erfarenheterna visar att barnpornografibrottet inte sällan inrymmer även olaga våldsskildring.

I detta sammanhang skall även beaktas Statens biografbyrås hantering av filmer med barnpornografiska inslag. Biografbyrån prövar enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram om en film eller ett videogram skall godkännas för offentlig visning. Biografbyrån har tillsyn även över efterlevnaden av bestämmelsen om olaga vålds- skildring (16 kap. 10 b § brottsbalken) som avser rörliga bilder i filmer och videogram. Enligt 16 kap. 19 § brottsbalken skall Biografbyrån yttra sig över en misstänkt olaga våldsskildring innan åtal väcks. I filmer som överlämnas till byrån på grund av misstanke om olaga våldsskildring förekommer även inslag av barnpornografi. Efter överenskommelse med polisen bistår Biografbyrån polisen med granskningen av en stor mängd barnpornografiska filmer även i de fall då inte misstanke om olaga våldsskildring föreligger.

Studien skall göras i samråd med Justitiekanslern, Statens biografbyrå och med företrädare för polis-, åklagar- och tullväsendena. På polisens område har redan påbörjats en översyn av organisationen och beredskapen för hanteringen av dessa frågor. Mot bakgrund av studien skall kommittén lämna en beskrivning av hur den samlade organisationen fungerar i dag samt lämna förslag till förbättringsåtgärder.

Kommittén skall, bl.a. med utgångspunkt i vad den kommer fram till vid studien av den nuvarande myndighetsorganisationen, analysera den närmare innebörden och effekten av de nu vilande grundlagsändringarna med anslutande lagstiftning och mot bakgrund av denna analys ange vilka lagändringar som utredningen finner motiverade. Kommittén skall därvid särskilt beakta vad riksdagen uttalat i fråga om straffskalan i bestämmelsen om barnpornografibrott (se bet. 1993/94:KU28 s. 49 och 58).

I den lagrådsremiss som överlämnades till Lagrådet i mars 1994 redovisades två alternativa förslag till lagstiftningsåtgärder mot barnpornografi, varav ett var innehavskriminalisering. Den vilande grundlagsändring om innehavskriminalisering som riksdagen nu antagitstämmer i huvudsak överens med det förslaget. Som nämnts hade Lagrådet sakliga synpunkter på den lagtekniska lösningen. Lagrådet ifrågasatte bl.a. att det skulle vara en skillnad på vad för slags skildringar som skulle vara straffbara att sprida respektive att inneha. I remissen föreslogs nämligen att endast skildringar av verklighetstrogen karaktär skulle omfattas av en innehavskriminalisering. Till stöd för detta anfördes främst att behovet av att ingripa mot innehavet var att skydda de barn som förekommer på dessa bilder från att behöva utsättas för den ytterligare kränkning det innebär att andra tar del av bilderna. De av riksdagen beslutade vilande lagändringarna har i denna del samma lydelse som remissens lagförslag. De två alternativ som överlämnades till Lagrådet är, som Lagrådet också framhöll, inte de enda tänkbara lösningarna för att minska förekomsten av barnpornografiskt material. Under ärendets beredning framfördes synpunkter på andra lagstiftningsåtgärder. Så t.ex. uppmärksammades frågor om in- och utförsel samt förmedling av barnpornografiskt material.

Om kommittén finner att åtgärder bör vidtas även på andra områden än de nu berörda, t.ex. inom socialvården eller på det medicinska området, är den fri att lämna förslag till sådana åtgärder.

Frågan om en uttalad åldersgräns i bestämmelsen om barnpornografibrott

Kommittén skall överväga möjligheten att införa en åldersgräns i bestämmelsen om barnpornografibrott eller att på annat sätt utvidga lagstiftningens skydd för unga människor som befinner sig i en utveckling som motiverar lagstiftningens särskilda skydd på detta område. Frågan om lämpligheten av att införa en åldersgräns måste i första hand ses som en processuell fråga där möjligheterna att presentera tillräcklig bevisning är avgörande. I detta sammanhang är det viktigt att kommittén beaktar rättsmedicinsk sakkunskap.

Vid dessa överväganden skall kommittén naturligen även beakta de nu vilande grundlagsändringarna om ökad möjlighet till konfiskering och förverkande av barnpornografisk skildring samt om kriminalisering av innehav. Som anförs i propositionen 1994/95:2 Ökat skydd för barn Ytterligare åtgärder mot sexuella övergrepp, m.m. kan en sådan ändring av bestämmelsen om barnpornografibrott inte ske utan grundlagsändring, eftersom barnpornografibrott även ingår i "katalogen" över tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott.

Till ansvar för barnpornografibrott kan enligt nuvarande lagstiftning inte dömas, för det fall någon som är under 18 år - men vars köns- mognadsprocess bedöms vara avslutad - utnyttjas vid framställning av pornografisk bild. Om riksdagen antar tidigare nämnda förslag till ändring av 6 kap. 7 § brottsbalken skulle en sådan gärning i stället kunna bedömas som sexuellt ofredande. Den föreslagna utvidgningen av 6 kap. 7 § får dock inte någon betydelse för tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrottet barnpornografibrott.

En inte oväsentlig del av pornografin torde utgöra bilder av flickor i de övre tonåren. Det kan ifrågasättas om det i dessa fall rör sig om vad som i den allmänna debatten avses med barnpornografi. Det kan dock på goda grunder hävdas att den vars könsmognadsprocess avslutats men som inte fyllt 18 år åsamkas lika allvarlig integritetskränkning och normalt sett lika litet torde kunna överblicka konsekvenserna av sin medverkan vid tillkomsten av pornografiskt material som den mindre kroppsligt utvecklade i motsvarande ålder.

Som tidigare framförts kan en formell 18-årsgräns medföra bevissvårigheter för åklagaren eller ytterligare integritetskränkning för det avbildade barnet om det behöver identifieras. En sådan effekt av en ändring av bestämmelsen om barnpornografibrott är givetvis inte önskvärd. Det torde dock finnas möjligheter att bemästra detta problem. I Norge innefattar barnpornografibrottet förbud att inneha eller att till Norge införa pornografiska bilder av någon som är, kan antas vara eller framställs som att vara under 16 år. Justitieutskottet anförde i sitt yttrande till konstitutionsutskottet inför betänkandet Ytterligare åtgärder mot barnpornografi m.m. (bet. 1993/94:KU28) att det borde övervägas en liknande lösning men med en 18-årsgräns. Justitieutskottet framhöll att några övertygande skäl för en strikt åldersgräns inte dittills presenterats (se betänkandet s. 47). Konstitutionsutskottet delade justitieutskottets uppfattning i denna del. Riksdagen hade ingen annan uppfattning.

Övrigt

Kommittén skall samråda med kommittén om nya medier och grundlagarna (dir. 1994:104), varvid särskilt skall beaktasinnebörden av den tekniska utvecklingen och de ökade distributions- och framställningsmöjligheter som denna medför beträffande barnpornografiska bilder. Kommittén skall vidare bevaka det internationella arbetet på området, främst det arbete som sker mot bakgrund av FN:s barnkonvention.

Kommittén skall om den finner det lämpligt lägga fram delbetänkanden i olika delar som utredningsuppdraget omfattar.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 30 juni 1996.

För kommittén gäller regeringens direktiv om EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).