Beslut vid regeringssammanträde den 24 november 1994

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté skall göra en översyn av den svenska invandrarpolitiken.

Kommittén skall

• utvärdera nuvarande invandrarpolitik och överväga målen för politiken,
• överväga invandrarpolitikens omfattning, inriktning och avgränsning och därvid ägna särskilt intresse åt frågor om invandrarnas situation på arbetsmarknaden och effekterna av undervisningen i svenska språket,
• göra en avvägning av ansvarsfördelning och samspel med andra politikområden och mellan stat och kommuner,
• överväga särskilda åtgärder i s.k. invandrartäta bostadsområden,
• analysera drivkrafterna bakom och eventuella olägenheter med koncentrationen av invandringen till vissa kommuner samt överväga hur sådana olägenheter kan motverkas,
• analysera och överväga för- och nackdelar med den s.k. Hela- Sverige-strategin,
• överväga hur invandrares möjligheter att påverka sin egen situation och vara delaktiga i samhällets beslutsprocesser skall kunna ökas,
• överväga hur de positiva möjligheterna i ett mångkulturellt samhälle skall kunna uppnås utan att de risker för segregering och intolerans som kan finnas i ett sådant samhälle skall inträffa,
• överväga om och hur kulturell och etnisk mångfald i samhället kan stödjas och vilken roll och vilket ansvar staten, gruppen, individen och de ideella organisationerna bör ha i detta arbete,
• överväga hur den resurs som föreningslivet utgör bättre kan tas tillvara i flyktingmottagandet och i integrationsarbetet,
• överväga om ytterligare åtgärder, av staten eller av andra, behövs för att förbättra möjligheterna för invandrare att leva i enlighet med sin religiösa uppfattning,
• analysera om och hur återvandringsaspekter bör föras in redan i tidiga skeden i flyktingmottagandet,
• ta ställning till om vissa av de invandrarpolitiska åtgärderna bör begränsas till nyanlända och om en sådan differentiering kräver förändringar i åtgärdernas inriktning, utformning och omfattning. De särskilda åtgärder som kan vara aktuella för den sverigefinska gruppen bör belysas särskilt,
• analysera nuvarande och förväntade kostnader för flyktingmottagandet och övrig invandring och därvid överväga dels om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun och mellan olika kommuner är rimlig, dels -- i samråd med invandrings- och flyktingutredningen - i vilken utsträckning sådana kostnader kan och bör direkt påverka de bestämmelser som reglerar invandringen,
• ta fram ett handlingsprogram med angivande av prioriteringar.

Invandrar- och flyktingkommittén

Regeringen beslutade den 14 januari 1993 att bemyndiga chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av invandrar- samt invandrings- och flyktingpolitiken. Samtidigt beslutade regeringen om direktiv för kommittén (Ku 1993:01).

Kommittén, som tillsattes i april 1993, har arbetat under namnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK). Vad gäller invandrarpolitiken har kommitténs arbete hittills varit inriktat på kunskapsinsamling och utvärdering av vissa delar. Kommittén har initierat ett antal nu pågående expertstudier.

Kommitténs uppdrag är mycket omfattande. Det finns ett klart samband mellan invandrings- och invandrarpolitiken. Det är samtidigt angeläget att utredningsarbetet bedrivs på mest rationella sätt och att det mot bakgrund av kravet på utgiftsbegränsningar på statsbudgeten lämnas ett snabbt förslag inom invandringspolitiken. Förslaget skall leda till en effektivare prövning av ansökningar om uppehållstillstånd eller på annat sätt minska statens kostnader.

Regeringen anser bl.a. mot denna bakgrund att det fortsatta översynsarbetet på nämnda områden skall bedrivas i två separata kommittéer, en för invandrings- och flyktingpolitiken och en för invandrarpolitiken. Det innebär att IFK bör läggas ned.

Regeringen delar i allt väsentligt de värderingar och synsätt som ligger bakom den tidigare regeringens direktiv för översynen av invandrarpolitiken. Nedan lämnade kommittédirektiv följer därför i stora delar tidigare direktiv vad gäller invandrarpolitiken. Vissa preciseringar och utvidgningar har dock gjorts.

Invandrarpolitiken i dag

Invandrarpolitiken innefattar de åtgärder som vidtas för att underlätta invandrarnas integration i det svenska samhället. Målen för den svenska invandrarpolitiken är jämlikhet, valfrihet och samverkan. Genom 1986 års invandrarpolitiska beslut fastställdes dessutom i praktiken som ytterligare ett mål för invandrarpolitiken att goda etniska relationer skall prägla vårt samhälle. Målen gäller såväl flyktingar som övriga invandrare.

Långsiktig invandrarpolitik sammanfaller i stora delar med den allmänna välfärdspolitiken. Den förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som riktas mot enbart invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor med befolkningen i övrigt.

Jämlikhetsmålet innebär att invandrare skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt.

Genom valfrihetsmålet markerades invandrarnas rätt att ge uttryck för en egen språklig och kulturell identitet. Den s.k. hemspråksreformen år 1977 och stödet till invandrarnas förenings- och kulturliv blev en följd av denna nya inriktning. Motivet till hemspråksreformen var dock i allt väsentligt en fråga om att nå jämlikhetsmålet. Senare har insatserna för att utveckla och bibehålla det egna modersmålet, särskilt -- inte minst bland invandrarna själva -- kommit att ses som den kanske viktigaste förutsättningen för att nå valfrihetsmålet, det mål som diskuterats och ifrågasatts mest.

Med samverkansmålet ville riksdagen markera nödvändigheten av ömsesidig tolerans och samverkan mellan majoritetsbefolkningen och invandrarna. Invandrarnas deltagande och delaktighet i samhällslivet var en förutsättning för detta.

År 1980 fick den invandrarpolitiska kommittén (IPOK) i uppdrag att se över frågor som rör invandringen och invandrarnas situation i Sverige. Kommittén skulle bl.a. överväga den fortsatta inriktningen av åtgärder för invandrare och minoriteter. I uppdraget låg en precisering av valfrihetsmålet och en analys av minoritetsbegreppet. I enlighet med IPOK:s och regeringens förslag fastställde riksdagen år 1986 att minoritetsbegreppet fortsättningsvis skulle användas för att beteckna inhemska minoriteter och inte sådana som uppkommit genom invandring under senare tid. Detta innebär en anpassning till ett folkrättsligt synsätt.

Valfrihetsmålet borde enligt riksdagen tolkas så "att det innefattar respekt för den enskildes integritet samt möjlighet att utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i det svenska samhället gäller för mänsklig samlevnad".

Den valfrihet som finns måste existera parallellt med en respekt för de grundläggande värderingar som det svenska samhället omfattar. Till sådana grundläggande värderingar hör tolerans mot oliktänkande, värnandet om de demokratiska fri- och rättigheterna, respekt för barns integritet och särskilda omsorgsbehov samt kvinnors och mäns jämlika värde. I dessa avseenden finns inget utrymme för kompromisser eller avvikelser.

Invandrarpolitiken bygger på en ansvarsfördelning mellan de myndigheter och andra som har sakansvar för olika verksamhetsområden. En grundläggande princip är att varje myndighet inom sitt område har samma ansvar för invandrare som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har utöver detta också ett ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för invandrare när så behövs. Invandrarfrågorna är därför aktuella inom en rad skilda politikområden. Ansvaret för det praktiska genomförandet ligger i stor utsträckning på kommuner och landsting. Statens invandrarverk har ett särskilt ansvar att bevaka och samordna de statliga myndigheternas arbete inom området.

Kunskaper i svenska språket är av central betydelse för invandrarnas integration i Sverige. Att medverka till att invandrarna -- såväl vuxna som barn -- lär sig svenska har setts som en av samhällets viktigaste uppgifter och många insatser har därför gjorts på svenskundervisningens område. Även andra reformer och åtgärder har syftat till en ökad integration, t.ex. beslutet om rösträttsreformen år 1975. Rösträttsreformen öppnade möjlighet för utländska medborgare, som varit bosatta i Sverige i minst tre år, att delta i det politiska beslutsfattandet på kommunal nivå.

Den ändrade inriktning som riksdagens beslut år 1975 innebar återspeglas i regeringsformen, där det året därpå slogs fast att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas (1 kap. 2 §).

Sverige har förändrats

Materiellt sett har de senaste årtiondena inneburit en dramatisk utveckling, men den tillväxt som vi under en tid tog för given är dock inte längre lika självklar. Under senare år har tendenser börjat synas till att fördelningen av välfärden kommit att bli mer ojämlik. Ökande arbetslöshet, bidragsberoende och koncentration av utsatta grupper till vissa bostadsområden brukar nämnas som tecken på att vi närmar oss ett "två-tredjedels-samhälle".

Det blir vidare allt mer uppenbart att statens möjligheter att styra utvecklingen i samhället minskar, även om man bortser från minskade ekonomiska resurser. Ökande internationellt beroende, en mer avancerad teknik på alla områden och det stora antalet aktörer inom olika samhällsområden gör att statens relativa makt och inflytande oundvikligen begränsas.

Även invandringen har bidragit till att förändra Sverige. Nu finns här mer än en miljon personer som antingen är födda utomlands eller som är födda i Sverige men har i vart fall en förälder som är född utomlands. Så gott som alla svenska kommuner har avtal med Statens invandrarverk om att ta emot flyktingar.

Under senare årtionden har invandringen varierat både antalsmässigt och till sin sammansättning. Fram till mitten av 1970-talet dominerade den europeiska invandringen, särskilt den från övriga Norden. Från mitten av 1980-talet ökade den utomeuropeiska invandringen. Denna invandring har kanske i särskilt hög grad ställt oss inför nya utmaningar och medfört nya och annorlunda krav på mottagandet i det svenska samhället.

Snabba ekonomiska och sociala förändringar är påfrestande för ett samhälles traditionella normer och värden, liksom för dess traditionella idéer om mål och mening i tillvaron. De kan leda till social oro och sökande efter enkla, populistiska lösningar där flyktingar och invandrare kan komma att pekas ut som syndabockar. Dessa drabbas då dubbelt: Dels tillhör invandrare de grupper som i första hand drabbas av arbetslöshet och marginalisering vid ekonomiska kriser och andra strukturförändringar på arbetsmarknaden, dels är det ofta invandrare som får skulden för arbetslöshet, bostadsbrist osv.

Politiken behöver ses över

Den svenska invandrarpolitiken har ett gott rykte internationellt och i vissa avseenden kan den också -- särskilt i jämförelse med andra länders -- betraktas som framgångsrik. Detta till trots har invandrarnas bristande integrering i samhället blivit allt mer uppenbar.

Det finns anledning att känna en växande och allvarlig oro inför de stora svårigheter många invandrare har att bli delaktiga i det svenska samhället. Invandrare tycks på de flesta samhällsområden vara mer utsatta och oftare komma i sämre läge än befolkningen i övrigt. Denna oro förstärks av det faktum att försämringen av invandrares situation har skett även under tider då det rått högkonjunktur.

Samhällsutvecklingen medför för en del av de arbetsföra i befolkningen ökade möjligheter att försörja sig medan andra kan möta ökade svårigheter. En relativt stor grupp arbetslösa kommer att finnas i Sverige under åtskilliga år framöver. Detta gäller även enligt optimistiska framtidsbedömningar och med hänsyn tagen till kraftiga insatser från statsmakterna. Bakomliggande faktorer är bl.a. omstruktureringar av näringslivet till följd av internationell konkurrens. Långsiktigt ökar riskerna särskilt för lågutbildade. Detta gäller givetvis också för de många lågutbildade som själva har invandrat eller har invandrarbakgrund. Invandringens ändrade karaktär och den ekonomiska strukturomvandlingen har medfört en efterfrågan på arbetskraft som allt sämre stämmer överens med invandrarnas arbetskraftsutbud. Kostnaderna för att kunna utnyttja invandrarnas arbetskraft har ökat drastiskt och omställningskostnaderna har blivit högre än tidigare för både företag, kommuner och staten.

Invandringens ekonomiska konsekvenser, dels för stat och kommun, dels för samhällsekonomin i sin helhet, har diskuterats livligt under senare år. Den kraftiga ökningen av antalet asylsökande innebär stora kostnader för stat och kommuner. Om de samhällsekonomiska konsekvenserna är positiva eller negativa beror till stor del på hur integrationen fungerar. Kan invandrarna integreras i närings- och arbetslivet är konsekvenserna positiva, men om utvecklingen leder till arbetslöshet, passivisering, segregering och bidragsberoende är de negativa. Redan genomförd forskning och pågående studier som initierats av IFK bör ge ökade kunskaper om invandringens långsiktiga påverkan på samhällsekonomin. Invandringen bidrar till att vitalisera och stimulera det svenska samhällets utveckling under förutsättning att invandringens positiva sidor tas till vara, samtidigt som de svårigheter som invandrare kan möta uppmärksammas och angrips tidigt.

Det är mot denna bakgrund som regeringen funnit att arbetet att underlätta och förbättra invandrares integration i det svenska samhället måste intensifieras och att arbetet med att se över och utveckla invandrarpolitiken fortsättningsvis bör bedrivas av en särskild kommitté.

Utgångspunkter för kommitténs arbete

Likvärdiga förutsättningar för alla

Invandrare har genom betydande insatser bidragit till uppbyggnaden och utvecklingen av det svenska samhället. Sverige skall vara ett land präglat av tolerans och öppenhet. Människor från skilda kulturer och med skilda livsåskådningar skall här kunna leva sida vid sida i god samverkan. Främlingsfientlighet och rasistiska tendenser skall bekämpas.

Invandrarpolitikens främsta uppgift är att bidra till att alla människor i vårt land, oavsett bakgrund, ges likvärdiga förutsättningar vad gäller t.ex. möjligheten till arbete, utbildning och boende. För detta fordras bl.a. goda kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället samt kompetens som svarar mot de krav som samhällsutvecklingen ställer.

Läget på arbetsmarknaden

Den stigande arbetslösheten har drabbat invandrare betydligt hårdare än svenskar. Den relativa arbetslösheten för utländska medborgare var under första halvåret 1994 nästan tre gånger så stor som för svenska medborgare. Även långtidsarbetslösheten är betydligt högre bland invandrare än för totalbefolkningen. Samtidigt befinner sig en relativt stor andel av gruppen utländska medborgare utanför arbetskraften. Detta medför att sysselsatta i procent av befolkningen är mycket få. För utländska medborgare uppgick sysselsättningen första halvåret 1994 till 45,5 procent, vilket kan jämföras med 72,1 procent för svenska medborgare.

Invandrarnas höga arbetslöshet och låga sysselsättning är inte ett konjunkturellt fenomen som kan förklaras av 1990-talets lågkonjunktur. Flera faktorer har sannolikt haft en negativ inverkan på invandrarnas sysselsättningsläge. Arbeten inom industrin och lediga arbeten utan krav på utbildning eller erfarenhet har t.ex. minskat kraftigt. Kraven på svenskkunskaper och specifik kompetens har ökat. Rekryteringsprocessen har förändrats och personkontakter spelar en allt större roll. Vidare har invandringen ändrat karaktär och är mer heterogen. I många fall har det också tagit alltför lång tid från det att en flykting ansökt om asyl tills utredning, beslut om uppehållstillstånd, flyttning till en kommun och utbildningsprogram genomförts. Detta kan medföra risk att yrkeskunskaperna förloras och att flyktingarna därmed passiviseras.

Sysselsättningssituationen påverkar i hög grad invandrarnas inkomststandard. De invandrare som anlände under 1980-talet har en mycket låg inkomstnivå trots en ofta god utbildning och trots en mycket stark högkonjunktur när de kom till Sverige.

Andra tecken på utsatthet och svårigheter framgår av Socialstyrelsens "Social rapport 1994" och i studier som gjorts av sjukskrivningar och förtidspensioneringar. I dessa studier framkommer bl.a. att vissa grupper av invandrade kvinnor är särskilt utsatta. I rapporten "Kvinna och invandrare" från Statens invandrarverk (september 1992) ges ytterligare exempel på svårigheter som invandrarkvinnor kan möta i det svenska samhället.

Särskilt oroväckande är att så många unga invandrare, av vilka många har vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter än vad andra ungdomar gör. Olikheter har rapporterats vad gäller t.ex. utbildning, hälsa och arbetslöshet. Det finns också tecken som tyder på att vissa av ungdomarna löper risk att hamna, eller redan har hamnat, i kriminalitet och social utslagning. Vad detta beror på, och vilka bakgrundsmekanismerna är, vet vi inte tillräckligt om. Vi vet inte heller om och på vilket sätt invandrarbakgrund kan förklara skillnaderna mellan vissa invandrarungdomar och andra ungdomar. Som motvikt brukar framhållas det positiva i den nya livsstil, som utvecklats bland dessa ungdomar och som för många kan leda till en ökad självkänsla och självrespekt.

Invandrarungdomarnas villkor har även behandlats i Ungdomskommitténs betänkande Olika men ändå lika (SOU 1991:60) och i betänkandet Tillvarons trösklar (SOU 1994:77).

Boendesegregation

Bristande kunskaper i svenska språket är ett annat alarmerande tecken. Det är inte bara bland vuxna, t.o.m. bland dem som sedan länge bott i Sverige, som svenskkunskaperna kan vara mycket dåliga. Det förekommer att barn födda i Sverige växer upp utan att lära sig behärska svenska språket. Boendesegregation och bristande kontakt med det svenska samhället liksom att de invandrarpolitiska åtgärderna inte verkar räcka till kan vara några av förklaringarna till detta.

Många asylsökande och flyktingar som beviljats uppehållstillstånd väljer för närvarande att på eget initiativ bosätta sig i en kommun där det redan finns ett stort antal invandrare. Ofta har de inte någon annan direkt anknytning till bosättningskommunen än att det bor landsmän där. Vidare förekommer det i ökande omfattning att invandrare, som tas emot inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet, flyttar till en annan kommun, ofta en storstadskommun, redan efter kort tid. I många fall har dessa kommuner av olika skäl, t.ex. dålig arbetsmarknad eller redan stark koncentration av invandrare, dåliga möjligheter att inom rimlig tid ge invandrarna den introduktion de behöver för att kunna bli delaktiga och självförsörjande i det svenska samhället. Vissa sådana kommuner har under det senaste året dragit till sig en betydande andel av det totala antalet flyktingar som fått uppehållstillstånd. Man kan inte bortse från att detta kan komma att innebära stora kostnader för vissa kommuner och därav försämrade möjligheter att ge kommunal service i allmänhet till kommuninvånarna. Detta kan komma att påverka kommunernas förmåga och beredvillighet att medverka i fortsatt flyktingmottagande.

En på senare tid allt mera diskuterad fråga är förhållandena i bostadsområden som har en stor andel invandrare. Oberoende av om erfarenheterna av dessa områden vid en samlad bedömning är övervägande positiva eller negativa, kommer förhållandena att i hög grad påverka både många invandrares syn på det svenska samhället och relationerna mellan invandrare och befolkningen i övrigt.

Det är mot den bakgrunden viktigt att verka för att segregationen minskar i dessa områden och därmed sammanhängande problem av t.ex. social art. En särskild utredare (S 1994:03) kommer att belysa och analysera den sociala utvecklingen i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna. En aspekt av den utredningen är situationen för invandrare i sådana områden.

Den negativa utvecklingen måste brytas

Främlingsfientlighet och negativa attityder bidrar sannolikt också till att förklara svårigheter i fråga om integrationen, t.ex. på arbetsmarknaden. Även om Sverige i dessa avseenden ännu inte förefaller ha fått lika stora problem som många andra länder, ser regeringen allvarligt på utvecklingen. Regeringen har därför initierat flera insatser för att motverka främlingsfientlighet och rasism.

En likartad bild som den som tecknats ovan kommer fram i Riksdagens revisorers granskning av invandrarpolitiken (Rapporten 1991/92:12, Invandrarpolitikens inriktning och resultat). Revisorerna finner tecken på ökande svårigheter att uppfylla de invandrarpolitiska målen och fäster särskild vikt vid invandrarnas bristande integrering på arbetsmarknaden. Dessa svårigheter förstärks ytterligare av dagens ekonomiska situation. Revisorerna tar också upp frågor som rör integrationen i det svenska samhället i vid mening: hemspråksundervisning, svenskundervisning, kriminalitet, främlingsfientlighet och rasism, kultur och religion. De finner att en utvärdering av invandrarpolitiken är nödvändig. Svenskundervisningen för invandrare (sfi) reformerades således 1994.

Att tala om "invandrarnas" integration och beskriva "invandrarnas" förhållanden kan ibland vara svårt att undvika. Man bör emellertid hålla i minnet att "invandrare" är ett oprecist och ibland mycket missvisande begrepp. Skillnaderna är mycket stora såväl mellan etniska grupper som inom grupperna och den enskildes behov och önskemål kan skifta väsentligt. För att adekvata åtgärder skall kunna vidtas, måste sådana skillnader, t.ex. mellan kvinnors och mäns skilda behov och önskemål, beaktas.

Ett annan svårighet vad gäller beskrivningen av invandrarnas integration är att vi ofta saknar bra mått på integration. När statistiken t.ex. visar högre arbetslöshetssiffror för utländska medborgare och utrikes födda än för befolkningen i övrigt kan detta vara ett tecken på bristande integration. Men först när statistiken nyanseras och detaljstuderas med hjälp av uppgifter om kön, ålder, vistelsetid i Sverige, utbildningsbakgrund, ursprungsland, etc. får vi en bild av skillnaderna och orsakerna bakom dessa.

Som framhållits ligger ansvaret för det praktiska genomförandet av invandrarpolitiken i stor utsträckning på kommuner och landsting. Det finns uppgifter om att många kommuners engagemang för invandrares integration i huvudsak koncentreras till introduktionsfasen, dvs. under den första tiden i kommunen. Orsaken härtill kan antas delvis vara bristande kunskaper och erfarenheter av arbete med invandrares långsiktiga integration. Det blir därmed allt viktigare att sådana kunskaper och erfarenheter sprids mellan kommunerna och att ansvarsfördelningen för detta mellan kommuner, statliga myndigheter m.fl. klarläggs.

Vad som brukar beskrivas som invandrarproblem är inte alltid beroende av invandrarskapet i sig, utan har sin orsak mera i faktorer som kan påverka alla, oberoende av etnisk bakgrund. Det är exempelvis angeläget att brottslighet bland invandrare, och de bakomliggande orsakerna, kan belysas på ett adekvat sätt. Vid utformningen av åtgärder för att förbättra invandrares situation bör de verkliga orsakerna till problemen vara avgörande och inte invandrarnas etniska tillhörighet.

I detta sammanhang finns skäl att nämna en annan typ av kritik, nämligen den som hävdar att invandrarpolitiken i alltför stor utsträckning passiviserat invandrare, särskilt flyktingar, och gör dem till "klienter" i stället för att ta till vara deras egna resurser.

Röster har också höjts -- framför allt från invandrarna själva -- för en annan politik än invandrarpolitik för dem som bott i Sverige länge. Dessa invandrare och deras barn och barnbarn känner sig inte tillfreds med att för evigt betraktas som invandrare utan efterfrågar en politik som syftar till en mer varaktig kulturell mångfald i Sverige. Ofta har de uttryckt detta som krav på en särskild minoritetspolitik, med hänvisning till både historia och till gruppens storlek i Sverige. Bland dem som aktivt drivit denna fråga märks särskilt Sverigefinska riksförbundet, som i skrivelser och vid uppvaktningar framfört sina synpunkter till regeringen. I detta sammanhang har skolfrågor och speciellt hemspråkets ställning, liksom hemspråksundervisningens organisation och kvalitet, ofta tagits som exempel på viktigt innehåll i en sådan politik.

Sammanfattningsvis står det klart att de invandrarpolitiska målen i många avseenden inte helt har kunnat förverkligas. Integrationen av invandrare har inte fortlöpt på det sätt som varit tanken, även om variationerna är stora och många är väl etablerade i det svenska samhället. Invandrarpolitiken har inte lyckats förhindra den negativa utvecklingen för invandrares integration i det svenska samhället. Detta innebär dock inte att orsaken till denna utveckling är att finna enbart i brister i invandrarpolitiken i sig -- i dess mål, medel eller genomförande. Även den allmänna samhällspolitikens utformning har givetvis påverkat utvecklingen. Också andra faktorer kan ha haft minst lika stor betydelse, t.ex. de ekonomiska förhållandena, situationen på arbets- och bostadsmarknaden, invandringens omfattning och sammansättning, inställningen till integration etc. Det moderna samhället tenderar att bli allt mera komplext, med en mängd olika maktkoncentrationer, inom och utanför den politiska sfären, vilket minskar möjligheterna att styra utvecklingen i önskad riktning.

Den allmänna samhällsutvecklingen ger förutsättningarna också för invandrarpolitiken. Strävandena att återskapa den svenska ekonomins konkurrenskraft och att bryta utvecklingen mot ett två-tredjedels- samhälle är därför av allra största betydelse för invandrarnas förhållanden. Å andra sidan måste invandrarpolitiken, vid varje ekonomisk nivå, verka för rättvis fördelning av välfärden för att destruktiva spänningar och konflikter skall kunna undvikas.

För att undvika segregering och de långsiktiga konsekvenser detta kan medföra är det viktigt att alla är delaktiga i samhällets beslutsprocesser. Därför är det ett oroväckande tecken att invandrares valdeltagande i kommunal- och landstingsval har minskat stadigt och ligger på en avsevärt lägre nivå än för svenska medborgare. Men det finns också andra tecken på ett utanförskap bland invandrare. Denna utveckling måste förhindras.

Det mångkulturella samhället

De riktlinjer för invandrarpolitiken som antogs av riksdagen år 1975 banade vägen för framväxten av ett mångkulturellt samhälle. Det råder dock stor oklarhet om vad begreppet "mångkulturellt samhälle" innebär. Någon närmare precisering har aldrig gjorts. Än mindre har konsekvenserna för individ och samhälle belysts. Det är dock viktigt att framhålla, att "det mångkulturella samhället" berör och omfattar alla, inte bara invandrare. Det skall rymma respekt för mångfald, tolerans och öppenhet. Samtidigt måste det också finnas utrymme för kontakter mellan olika sociala, religiösa eller etniska grupper.

Man bör i detta sammanhang hålla i minnet att riktlinjerna för den svenska invandrarpolitiken i sina huvuddrag beslutades för närmare 20 år sedan, då förhållandena både i Sverige och i omvärlden var väsentligt annorlunda än de är i dag. Under några få decennier har Sverige utvecklats från ett samhälle med ett fåtal etniska grupper till ett samhälle med över hundratalet språk och nationaliteter, vilket bl.a. aktualiserar frågan vilken mångfald som är möjlig i ett sammanhållet samhälle och hur denna mångfald kan främjas.

För många invandrare spelar religionen en större roll i det dagliga livet än vad som är vanligt för de flesta svenskar. Bakom detta ligger den betydelse för trygghet och kontinuitet som religionen naturligen får för personer som lämnat allt och kommit till ett nytt land. Mötet med andra religioner har fått många svenskar att fundera och reflektera över sin egen tro och sina egna värderingar. I viss utsträckning har det också lett till en oro och rädsla. Inte minst har denna riktats mot islam och muslimer. Denna rädsla har t.ex. manifesterat sig i lokalt motstånd mot planerade moskébyggen på flera orter.

Mycket talar för att Sverige, liksom andra invandringsländer, i ökande grad kommer att utmärkas av att det finns människor som vill och kommer att organisera sig efter etnisk och religiös tillhörighet. Det är därför viktigt att finna vägar att kanalisera och hantera denna ökande mångfald så att även dessa människor blir delaktiga i det praktiska samhällsarbetet.

Utredningsuppdraget

Mål och riktlinjer

Kommittén skall utvärdera den förda invandrarpolitiken och i sin analys bedöma om de åtgärder som vidtagits och de program som utarbetats för att nå de invandrarpolitiska målen varit relevanta och fungerat tillfredsställande. En avvägning skall göras mellan hur långt man når med generella insatser inom ramen för den allmänna samhällspolitiken och vilka särskilda kompletterande åtgärder som behövs.

Utifrån en utvärdering av politiken och de åtgärder som vidtagits inom olika samhällsområden skall kommittén överväga den framtida invandrarpolitiken. Kommittén skall ta ställning till om nuvarande invandrarpolitiska mål och riktlinjer bör ligga fast eller om förändringar av dessa fordras för att förbättra invandrarnas integration i samhället. Vidare skall kommittén ta fram ett handlingsprogram, med en prioritetsordning, för hur de politiska mål kommittén finner lämpliga skall kunna uppnås.

I kommitténs arbete skall särskilt intresse ägnas frågor om invandrarnas situation på arbetsmarknaden och de hinder som kan finnas för invandrare att komma in på arbetsmarknaden. Kommittén skall här samråda med Utredningen om arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (A 1994:01).

I detta sammanhang skall kommittén analysera de ekonomiska konsekvenserna för både staten och kommunerna vid en fortsatt hög arbetslöshet bland invandrare samt om detta kan befaras komma att påverka det fortsatta kommunala flyktingmottagandet. Kommittén skall där även analysera de direkta kostnader som följer av flyktingmottagandet och invandringen i övrigt. Den skall också analysera om dessa kostnader innebär en ekonomisk begränsning av våra möjligheter att ta emot flyktingar på ett värdigt sätt och, om så visar sig vara fallet, lämna förslag till hur detta bör komma till uttryck i de bestämmelser som reglerar invandringen. Kommittén bör i denna del samråda med Invandrings- och flyktingkommittén.

Kommittén skall överväga hur invandrares delaktighet i de samhälleliga beslutsprocesserna kan öka. En annan viktig uppgift är att undersöka hur kunskaper i svenska språket påverkar invandrarnas förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt. Kommittén skall på grundval av resultaten överväga behovet av förändringar i svenskundervisningen för såväl vuxna invandrare som ungdomar och behovet av en mer kontinuerlig uppföljning av dessa frågor och spridning av framkomna resultat. Skolverkets pågående uppföljningsarbete bör noga följas. Särskilt intresse skall riktas på dels hur invandrargrupper, inte minst invandrade kvinnor, kan motiveras för att bättre utnyttja svenskundervisningen, dels hur samhällsorienteringen kan förstärka deltagandet i samhälls- och arbetsliv. I utvecklingsplan för skolan (Skr 1993/94:183) har angivits att en arbetsgrupp med representanter för storstadsområdena skall tillsättas. Arbetsgruppens uppgift är att analysera problem avseende invandrarelevers bristfälliga kunskaper i svenska och föreslå åtgärder särskilt inriktade på invandrartäta områden. Kommittén skall ta del av arbetsgruppens analys.

Boendekoncentration och dess konsekvenser

Kommittén skall överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att undvika de negativa tendenser som kan förekomma inom s.k. invandrartäta bostadsområden. Åtgärder i denna riktning får emellertid inte bygga på inskränkningar i den enskildes fria rörlighet utan måste bygga på strävanden att göra områdena attraktiva också för andra grupper. Kommittén skall samråda med utredningen om Levnadsvillkor i storstadsområden (S 1994:03) i dess arbete att överväga åtgärder för att bryta den negativa utvecklingen i de invandrartäta områdena. Erfarenheterna från regeringens Projekt för Lokal Utveckling genom Samverkan (PLUS), en treårig satsning kring ungdomar i tolv bostadsområden, bör i detta sammanhang särskilt beaktas.

Kommittén skall även analysera drivkrafterna bakom och eventuella olägenheter med koncentrationen av invandringen till vissa kommuner samt överväga hur sådana olägenheter kan motverkas. Kommittén skall här överväga hur flyttningar under den första tiden i Sverige, som kan försvåra introduktionen och integrationen, skall kunna minskas. En utgångspunkt skall även här vara att det inte får göras sådana inskränkningar i den enskildes fria rörlighet som skulle innebära en negativ särbehandling i jämförelse med den övriga befolkningen.

Vidare skall kommittén analysera i vilken utsträckning kommuner med en stark koncentration av invandrare i jämförelse med andra kommuner får samma grad av täckning för sina kostnader genom generella och specialdestinerade statsbidrag. Kommittén skall också överväga om en ökad rättvisa kan skapas mellan olika kommuner genom förändrade statsbidrag eller omfördelning av ekonomiska resurser mellan olika kommuner.

En fråga som därmed aktualiseras är om den s.k. Hela-Sverige strategin skall behållas, dvs. att i princip alla kommuner skall delta i flyktingmottagandet. Denna strategi har utan tvivel haft många goda effekter, bl.a. genom att den bidragit till att skapa goda kontakter mellan svenskar och invandrare. Men på sistone har även nackdelar med denna strategi börjat uppmärksammas, bl.a. till följd av att kommunernas möjligheter att erbjuda utbildning samt tillgången på arbete i kommunerna varierar betydligt. Detta kan komma att långsiktigt påverka hela integrationsprocessen. Det är därför viktigt att förutsättningslöst analysera och överväga hithörande frågor.

Organisatoriska frågor

En viktig uppgift för kommittén skall vara att analysera vilket ansvar eller vilken roll som individen själv, stat, kommun, landsting, organisationer, kyrkor och samfund samt olika grupper bör ha i arbetet för invandrares integration i det svenska samhället. Av stor betydelse är avgränsningen mellan olika politikområden, vad som kan uträttas inom invandrarpolitiken och vilket ansvar som ska falla under andra politikområden.

Kommittén skall i detta sammanhang även överväga Invandrarverkets förslag i anslagsframställningen för budgetåret 1995/96 att verkets ansvar för integrationsarbetet i stort ska begränsas till att avse enbart nyanlända. Ansvars- och rollfördelningen vid integrationsarbetet är relevant alltifrån det första mottagandet till aktiviteter som i vid mening rör individers kulturtillhörighet, oavsett bakgrund. I detta sammanhang måste understrykas att ett ökat individuellt ansvarstagande för den egna livssituationen framstår som allt mera önskvärt såväl utifrån individernas som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kommittén skall överväga vad ett större eget handlingsutrymme och ansvarstagande kan betyda för förverkligandet av de invandrarpolitiska målen. Kommittén skall även beakta vilken betydelse den ideella sektorn kan ha med tanke på det utvecklingsarbete som pågår inom Civildepartementet för att förbättra samspelet mellan den offentliga och den ideella sektorn. Den försöksverksamhet med alternativt flyktingmottagande i föreningsregi som pågår i Stockholm kan ge erfarenheter om hur föreningslivets engagemang kan tas tillvara med tanke på den stora resurs föreningslivet utgör.

Det mångkulturella samhället

Kommittén skall överväga hur de positiva möjligheterna i ett mångkulturellt samhälle skall kunna tas till vara utan att de risker för segregation och intolerans som kan finnas i ett sådant samhälle blir verklighet. Invandrarpolitiken har sagts stödja å ena sidan livschanser, dvs. att verka för likvärdiga möjligheter, rättigheter och skyldigheter och å andra sidan livsstilar, vilket inneburit stöd för kulturell och etnisk mångfald. De motsättningar som kan finnas inbyggda i en sådan politik skall belysas av kommittén.

Kommittén skall också överväga om och i så fall hur kulturell och etnisk mångfald i samhället kan stödjas och vilken roll och vilket ansvar staten, gruppen, individen och de ideella organisationerna bör ha i detta arbete. Föreningsliv, kulturella och religiösa aktiviteter samt att kunna bibehålla och utveckla det egna språket, inte enbart genom hemspråksundervisningen, är områden som bör stå i centrum för en sådan prövning.

Kommittén skall ta del av de principer för statsbidrag som lagts fram av Utredningen om bidrag till ideella organisationer (SOU 1993:71) och pröva dessa principers giltighet för invandrarnas organisationer i Sverige. Särskilt skall belysas möjligheterna att stärka invandrarnas deltagande och delaktighet i samhällslivet genom ett ökat ansvarstagande från organisationernas sida för organisationsstödets hantering.

Kommittén skall vidare bedöma i vad mån det är möjligt för invandrare att i sitt dagliga liv i Sverige leva i enlighet med sin religiösa uppfattning samt överväga om det kan behövas ytterligare åtgärder, av staten eller av andra, som kan förbättra dessa möjligheter. Kommittén skall här också överväga om det allmänna, på sätt som sker i vissa andra länder, bör ta ett större ansvar för en dialog mellan företrädare för olika religioner.

Återvandring, forskning, statistik m.m.

Invandrings- och flyktingkommittén skall lägga fram ett förslag till en samlad återvandringspolitik. Kommittén skall samråda med den kommittén i fråga om en sådan politik också bör innebära att återvandringsaspekten ska föras in redan i mottagande- och introduktionsskedet. Det skall då bedömas om detta skulle kunna innebära en risk för att integrationen i Sverige kan bli lidande och att flyktingens möjligheter till ett bra liv i Sverige försämras. Kommittén skall vidare överväga om de konkreta insatserna för återvandrare skall variera beroende på om de riktar sig till personer som beviljats tidsbegränsat eller permanent skydd. Även i detta avseende skall kommittén samråda med Invandrings- och flyktingkommittén.

Kommittén skall dessutom analysera om den forskning om internationell migration och etniska relationer som finansierats huvudsakligen genom Socialvetenskapliga forskningsrådet har varit relevant för frågan om invandrares integration och kunnat bidra till reformarbetet på detta område. Kommittén skall i detta sammanhang också överväga om det statistiska underlaget behöver förbättras. Det skall här särskilt övervägas om en regelbunden och systematisk redovisning av invandrares förhållanden inom olika samhällsområden är önskvärd och möjlig samt vem som i sådana fall skall ansvara för denna.

Kommittén skall slutligen ta ställning till om de invandrarpolitiska åtgärderna bör omfatta samma vida grupp "invandrare" som i dag, eller om de delvis bör begränsas till nyanlända. Målen för en sådan politik och vad den bör innehålla skall preciseras liksom den politik och de åtgärder som i övrigt behövs för de invandrade och deras barn och barnbarn. Här bör belysas vilka särskilda åtgärder som kan vara aktuella för den sverigefinska gruppen. Konsekvenserna vad gäller ansvarsfördelning och organisation bör belysas.

Det står i övrigt kommittén fritt att fördjupa sig i de frågor som utifrån utvärderingen av invandrarpolitiken är relevanta och angelägna.

Uppläggningen av arbetet

Utredningsarbetet skall vara avslutat den 31 december 1995 och skall innehålla förslag till handlingsprogram med angivande av prioriteringar. Kommittén bör om den finner det lämpligt kunna redovisa sina förslag genom delbetänkanden. Kommittén skall nyttja det utredningsunderlag som IFK tagit fram i de delar som bedöms lämpligt och i övrigt initiera de expertstudier och kunskapssammanställningar som bedöms nödvändiga.

Kommittén skall i sitt arbete samråda med invandrare och deras organisationer och samfund. I frågor som rör arbetsmarknaden skall kommittén vidare samråda med arbetsgivare och fackliga organisationer.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124).