SOU 1993:71

Organisationernas bidrag

1. Bidrag till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet

Bidraget fördelas av regeringen enligt förordning (1982z865) om statsbidrag till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet. Bidra- get är ett organisationsbidrag, som utbetalas av förvaltningskontoret utan rekvisition. Revision och utvärdering sker inom organisationer- na. Uppgifter om medlemsantal, geografisk spridning m.m. lämnas i samband med att ansökan om bidrag inges till Civildepartementet.

Budgetåret 1992/93 var stödet till kvinnorganisationernas centrala verksamhet 3,2 miljoner kronor.

2. Bidrag till invandrarorganisationernas centrala verksamhet

Beslut fattas av myndighet och regering. Invandrarverket har som en av många uppgifter att föreslå regeringen fördelning av bidrag till invandrarorganisationerna (Förordning 1986:472 om statsbidrag till invandrarnas riksorganisationer).

Regeringen fastställer vilka kriterier som skall berättiga till bidrag och fattar beslut om vilka riksorganisationer som skall vara bidrags- berättigade. Vidare meddelar regeringen särskilda föreskrifter om bidragets fördelning i samband med regleringsbrevet. Invandrar- verket står för kontakterna med de sökande organisationerna och kontrollerar att de uppgifter som lämnas är korrekta samt betalar ut statsbidraget.

Budgetåret 1992/93 var bidraget till invandrarorganisationerna ca 14 miljoner kronor.

3. Bidrag till ungdomsorganisationerna

Beslut om bidrag till ungdomsorganisationerna fattas av statlig myndighet. Statens ungdomsråd beslutar om bidrag enligt de regler som trädde i kraft den 1 juni 1991 (SFS:370). De förändringar i förhållande till den tidigare ordningen som då genomfördes innebär att det generella bidraget slogs samman med det statliga lokala aktivitetsstödet till ett organisationsbidrag.

Grundbidrag utgår med 300 000 kronor per organisation. Ett rörligt bidrag beräknas på antal medlemmar i åldern 7-25 är, antalet lokalavdelningar och antalet lokala aktiviteter. 1989/90 var det totala antalet medlemmar i åldern 7-25 år 850 000.

Bidraget var budgetåret 1992/93 102 008 000 kronor.

• Sida 33
•  Original

4. Målstyrning, utvärdering och revision

Den nya budgetprocessen med ökad betoning på målstyrning och resultatuppföljning gäller även för statsbidragen till organisationerna. Den bör tillämpas så att särskild hänsyn tas till organisationernas särart.

Organisationerna formulerar själva sina mål och utvärderar den statliga finansieringens roll i förhållande till dessa. Stats- makterna utvärderar statsbidragens betydelse och berätti- gande. Särskilda anvisningar bör utformas av departementen för redovisningar från centrala organisationer som mottar statsbidrag. I de samverkansorgan mellan organisationer som får i uppgift att fördela bidragsmedel bör staten utse revisor.

Bidragen bör definieras i tre huvudkategorier, organisations- bidrag, uppdragsersättning och projektbidrag. Organisa- tionsbidrag bör regleras med särskilda dokument, motsvarande myndigheternas regleringsbrev. Treåriga planeringsperioder bör eftersträvas. Vid uppdragsersättning formuleras målen som en överenskommelse mellan uppdrags- givaren och den som utför uppdraget. För projektbidrag formuleras allmänna mål av regering och riksdag. Målen för enskilda projekt utformas av dem som söker projektbidrag.

5. Kunskaper om organisationerna

Den ekonomiska redovisningen bör systematiseras för de centrala organisationer som mottar statsbidrag. Statsbidrags- beroende och egenfinansiering skall redovisas, liksom övriga inkomster från t.ex. lotterier.

Årliga sammanställningar av uppgifter om statsbidrag till organisationerna bör göras departementsvis för de organisa- tionsbidrag som departementen ansvarar för.

Statistikinsamling om organisationernas utveckling när det gäller t.ex. medlemstal, demografisk sammansättning och geografisk spridning bör ingå i SCB:s undersökningar.

Uppgifterna om offentliga bidrag och uppdragsersättningar till organisationerna från stat, landsting och kommuner bör kunna utformas och rapporteras så att de kan redovisas i nationalräkenskaperna, som bör vara huvudsaklig kunskaps- källa för dessa uppgifter.

18 eller 31 miljoner medlemskap?

I Folkrörelseutredningen redovisas 31 miljoner medlemskap i före- ningar och organisationer. I den intervjuundersökning som genom- fördes av Maktutredningen rapporterade de tillfrågade i genomsnitt 3,2 medlemskap. Översatt till hela den vuxna befolkningen skulle det betyda lite drygt 20 miljoner medlemskap. Skillnaden mellan dessa två mätningarna ges följande förklaringar i publikationen Medbor- garnas makt, utgiven av Maktutredningen. 1

1. Maktutredningens undersökning gäller inte barn och ungdom under 16 år.

2. De politiska partierna är inte inkluderade.

3. Maktutredningens mätning gällde inte medlemskap i förening utan i föreningstyp. Dubbla medlemskap inom likartade organisationer räknades därmed bara som ett medlemskap.

4. Viss underrapportering kan förekomma särskilt om man endast till formen är medlem. Denna felkälla förmodas ha större betydelse för de passiva medlemmarna.

1Olof Petersson m.fl. Medborgarnas makt, 1989

• Sida 76
•  Original

Maktutredningen bedömer sin uppgift om 3,2 medlemskap per person som en någorlunda rimlig skattning av organisationsgraden i den vuxna befolkningen.

Maktutredningen har också tittat närmre på variationerna i befolk- ningen. Andelen personer som helt står utanför organisationslivet är 6 procent. Andelen svenskar som är med i åtminstone någon förening är 94 procent. Endast 8 procent är med i sju eller fler organisations- typer, och de flesta - 70 procent - är med i en till fyra föreningar.

Nyligen har Statistiska centralbyrån genomfört en stor under- sökning om levnadsförhållanden, Undersökning av levnadsför- hållanden ULF 1992. I den ingick frågor om föreningsmedlemskap i organisationer enligt samma mönster som Maktutredningens intervjuundersökning hösten 1987. I ULF 1992 blir medeltalet 2,9 medlemskap per person. Det skulle innebära att de olika organisa— tionerna och föreningarna i Sverige har cirka 18 miljoner medlemskap i åldrarna 16—84 år. I bilaga 3 finns en redovisning av hur dessa medlemskap fördelar sig geografiskt och på ålder och kön. Siffrorna är ännu inte bearbetade av SCB och kan därför inte tas till intäkt för alltför långtgående slutsatser. Medeltalet medlemskap per person kan ha sjunkit mellan 1987 och 1992, men skillnaderna kan också bero på olika arbetsmetoder. Detta kommer sannolikt att klarna när en analys av materialet föreligger senare i år, då SCB kommer att presentera en rapport med detta siffermaterial som underlag.

Det finns alltså i form av statistisk förhållandevis goda kunskaper om medborgarnas engagemang i föreningslivet. Med dessa som utgångspunkt kan man göra vissa allmänna antaganden om verksam- heternas omfattning, ekonomi och utveckling över tid. Den serie uppgifter om föreningar och organisationer som nu produceras av SCB har sina föregångare i undersökningar 1978 och 1984. De intervjuundersökningar som nu genomförts har ett fylligare material när det gäller föreningslivet. Det är angeläget att denna kunskap- suppbyggnad får fortsätta. Värdet av statistiska data ökar för varje ny undersökning som läggs till i serien. Det ger utöver information om dagens situation också indikationer på utvecklingen inom området på längre sikt.

Enligt min mening bör insamling och bearbetning av dessa uppgifter ske i SCB:s regi och knytas till större undersökningar på det sätt som skett i samband med ULF 1992.

Statsbidragens omfattning

När det gäller statsbidragen till organisationerna är det svårare att hitta grundläggande data. Olika försök har gjorts att utarbeta metoder för kartläggning av statsbidrag och ersättningar till organisationerna. De sammanställningar som gjorts har haft olika utgångspunkter och urvalsmetoder och är därför svåra att jämföra.

• Sida 77
•  Original

Den mest utförliga är Riksrevisionsverkets (1986z554) Det statliga stödet till folkrörelserna - en kartläggning. Denna redovisning är mycket detaljerad och förtecknar på ca 200 sidor bidragsposter ner till belopp på 1 000 kronor.

En senare förteckning finns i Statskontorets kartläggning (199126) Statligt föreningsstöd. Den är mindre detaljerad men det går att hitta poster på så små belopp som 20 000 kronor.

I de nämnda undersökningarna finns medtaget bidragsposter som kan ifrågasättas. Det gäller framför allt stora poster som biståndsmedel via olika organisationer och kostnader för lönebidragsanställda. Dessa bör inte ingå - åtminstone inte i sin helhet - när man summerar stödet till organisationerna. Däremot bör partistödet - som saknas i kartläggningarna — räknas med, eftersom det måste sägas vara ett renodlat organisationsstöd.

Huvuddelen av det Statskontoret kallar biståndsmedel till organisa- tionerna är i själva verket pengar som visserligen administreras av organisationer men som går till olika biståndsprojekt. Dessa förutsätter vanligen en egeninsats från organisationerna på 20 procent. Samtidigt utgår i detta sammanhang visst administrativt stöd på uppskattningsvis 5 procent. Nettoeffekten blir att organisa- tionema bidrar till verksamheten. En mindre del av biståndsmedlen till organisationerna - 17,3 miljoner - är medel för enskilda organisatio- ners u-landsinformation. Detta senare bidrag kan ses som uppdrags— ersättning.

Ett annat tveksamt exempel är stödet till produktion av videogram för döva. Idag förs det upp som ett stöd till Sveriges dövas riksförbund, eftersom förbundet står för produktionen. Det vore rimligare att se det som ett strukturstöd bland andra för att skapa mer likvärdiga villkor mellan handikappade och andra.

Jag redovisar mitt förslag till principer för en kategorisering av de olika bidragstyperna i kapitlet om målstyrning och resultatmätning.

De tidigare kartläggningarna av stöden och ersättningarna till organisationerna har kommit till något olika resultat på grund av olika redovisningsmetoder.

I Riksrevisionsverkets Det statliga stödet till folkrörelserna - en kartläggning (19862554) uppgår totalbeloppet till 4, 8 miljarder kronor. Följande belopp (miljoner kronor) redovisas i Statskontorets kartläggning Statligt föreningsstöd (199l:6):

Allmänna bidrag ("rena" organisationsbidrag) 315,3 Resultatinriktade bidrag (för nykterhetsarbete etc.) 3 011,4 Uppdragsersättning (t.ex. biståndsprojekt) 2 070,0 Dessutom redovisas lönebidragsanställningar till 2 088,0

• Sida 78
•  Original

Jag bedömer det inte som meningsfullt att summera dessa belopp. Resultatet av sådana sammanräkningar kan lätt bli en föreställning om att organisationerna för egen räkning tar emot väsentligt större stödbelopp än de faktiskt gör.

Behov av bättre redovisning Granskar man de siffror jag redovisat närmare är det uppenbart att huvuddelen av dessa medel utgör ersättningar för samhällsnyttigt arbete som skulle utföras av annan huvudman om inte organisationerna gjorde det. Om dessa belopp skall redovisas bör en uppskattning av vad motsvarande verksamhet skulle kosta i offentlig regi redovisas samtidigt. Detta är i överensstämmelse med det synsätt som jag redovisat om organisationerna som en viktig del av de olika politikområdena, inte som ett område för sig.

Det bör vara varje departements och myndighets uppgift att skapa sig en bild av hur uppdelningen görs och samspelet utformas mellan offentlig och föreningsbaserad verksamhet inom respektive fält. Sådana översyner kan sedan ligga till grund för diskussioner om hur en verksamhet bäst skall bedrivas - i offentlig regi, i föreningsregi, i samverkan mellan olika huvudmän eller på annat sätt.

I takt med att allt fler verksamheter drivs av annan huvudman än stat och kommun kommer sannolikt också föreningarna att ta ett allt större ansvar på olika områden. Att skapa redovisningssystem som på central nivå fångar in hur ett statsbidrag slutligen används centralt eller på kommunnivå och vilken huvudman som slutligt ansvarar för det är knappast genomförbart. Däremot bör det gå att använda generella redovisningssystem för att ge en bild av de transaktioner som förekommer.

Till sist blir det en fråga om hur dessa anslag skall redovisas i de nationalräkenskaper som presenteras av SCB på grundval av RRV:s redovisning av statens totala utgifter. Idag är det svårt att ur dessa redovisningar utläsa vilken omfattning stödet till organisationerna har. RRV:s siffra för 1991 om 7,4 miljarder kronor till privata organisationer ligger mycket nära Statskontorets totalsummering (för 1989/90) på 7,5 miljarder kronor för organisationsbidrag, uppdrags- ersättningar och lönebidrag.

Tittar man i nationalräkenskaperna närmare på posten 8.2. Privata organisationer m.m. finner man dock delvis andra delposter än de som ingår i Statskontorets redovisning.

- Över 500 miljoner kronor avser stöd till anläggning och drift av privata vägar. - I stödet till folkbildningen ingår även bidragen till folkhögskolorna med 800 miljoner kronor. - Stödet till fristående skolor ingår med 255 miljoner kronor. — Vuxenstudiestödet, som uppgår till 68 miljoner kronor, tas med.

• Sida 79
•  Original

- Ca 500 miljoner kronor som går till regionala utvecklingsinsatser och teknisk forskning och utveckling räknas också som stöd till organisationerna. Utöver stödet till idrotten och studieförbunden återfinns av de bidrag som kan räknas till organisationsstöden bara ett belopp på 95 miljoner kronor till "folkrörelserna" och 59 miljoner kronor till "partigrupper".

Bygg på nuvarande system Enligt min mening är det dock dessa redovisningar som bäst lämpar sig för faktainsamling på detta område. Med en korrigering av de nuvarande bristerna representerar RRV:s redovisning den bästa metoden att få en översiktlig bild av bidrag och ersättningar till organisationerna. Om redovisningssystemen byggs upp så att de olika organisationsområdena täcks in går det att avläsa hur förän— dringar sker över tid när det gäller organisationernas deltagande i samhällsarbetet.

I detta betänkande har jag framförallt koncentrerat mig på det som kan ses huvudsakligen som organisationsstöd. För att få jämförelsetal med tidigare kartläggningar har jag som jag redan nämnt också låtit göra en jämförelse med sammanställningen som gjordes av RRV 1986. En tabell över 1986 års och dagens bidrag finns i bilaga 3.

Den genomgång som jag gjort av anslagen till organisationerna syftar närmast till att se om det finns några anmärkningsvärda förändringar på detta område. Jag har kunnat konstatera att det förändringsarbete som påbörjats inom regeringskansliet också medfört förändringar i anslagsstrukturen för föreningslivet. Anslags- posterna är färre, fler anslag ligger på myndighetsnivå. Det innebär att en jämförelse med tidigare år med utgångspunkt från budgetpropo- sitioner, regleringsbrev och statsliggare inte är helt lätt att genomföra.

Denna typ av faktainsamling ger bristfällig information i utbyte. Organisationsbidragen på de olika departementen genomgår ständigt förändringar och flyttas mellan anslag inom ett departement, mellan departement, mellan myndigheter och från departement till myndighet. Att hålla en sammanställning av samtliga bidrag på depar- tement och myndigheter aktuell kräver så omfattande arbete att det knappast motsvaras av resultatens användbarhet. Jag instämmer i den bedömning som görs i Statskontorets rapport från 1991 att det egentligen inte finns någon naturlig mottagare för denna typ av information och att det därför inte finns någon anledning att institutionalisera en central insamling av dessa fakta på en så detaljerad nivå.

Med reservation för dessa osäkerheter i grundmaterialet vågar jag ändå dra slutsatsen att bidragsgivningen till organisationerna är förhållandevis konstant. Sammanställningen visar förenklingar, men

• Sida 80
•  Original

inte några större strukturella förändringar. Med hänsyn till att jämförelsen sträcker sig över sju år är bilden förvånansvärt oförändrad. Några ökningar av de större bidragsgrupperna kan dock noteras, t.ex:

1985/86 1992/93 Partistödet 95 milj kr 140 milj kr Fredsorganisationerna 8 milj kr 23 milj kr Frivilliga försvarsorg. 85 milj kr 233 milj kr Handikapporganisationerna 43 milj kr 129 milj kr

Samtidigt har några stöd minskat eller försvunnit, t. ex. det tidigare stödet till facklig utbildning på ca 130 miljoner kronor. Bidraget till trafiksäkerhetsinformation på 40 miljoner kronor har omvandlats till ett anslag vid Vägverket för köp av tjänster på området. Bidraget till studieförbunden har minskat.

Trots dessa förändringar — som för den enskilda organisationen naturligtvis ofta är mycket påtagliga och kan upplevas som dramatiska — är totalbilden, som jag tidigare framhållit, relativt oför- ändrad genom åren.

Föreningarnas ekonomi

Föreningarnas ekonomi är i mycket varierande grad beroende av statsbidrag. Statsbidragsberoendet är ofta stort hos nybildade orga- nisationer, medan det avtar hos äldre, väletablerade. Många organisa— tioner har lotterier som en viktig inkomstkälla.

Medlemsavgifterna spelar en viktig roll i de flesta organisationer på den centrala nivån. I bilaga 3 redovisar jag några olika typfall mer ingående genom exempel från idrotten, invandrarorganisationerna, kvinnoorganisationerna, handikapporganisationerna, nykterhets- organisationerna, ungdomsorganisationerna och konsumentorganisa— tionerna.

Lotteriinkomster

I den nyligen genomförda lotteriutredningen redovisas utvecklingen när det gäller lotterier och föreningslivets lotteriinkomster. I utredningen föreslås att föreningarna i ökande omfattning skall kunna tillgodogöra sig inkomster från spel och lotterier. Dess förslag redovisas närmare i bilaga 2. Remissbehandlingen av denna utred- ning har ännu inte avslutats. Jag redovisar mina överväganden när det gäller lotteriinkomster och organisationernas bidrag i kapitel 6.

• Sida 81
•  Original

Det lokala föreningslivets ekonomi

I mitt utredningsuppdrag har ingått att se över organisationernas ekonomi och undersöka möjligheterna att öka den ekonomiska självständigheten. I denna del av utredningsuppdraget har det varit befogat att också se hur den lokala verksamheten fungerar. Finns det idag regler som upplevs som hinder för verksamheten? Har förutsättningarna förändrats i några vikiga avseenden?

Dessa frågor har tagits upp i överläggningar med representanter för organisationerna och vid de studiebesök som utredningens sekreta- riat gjort. De slutsatser som jag dragit är att lokalkostnader, skatter- egler, regler för lönebidragsanställningar och portokostnader är viktiga faktorer som påverkar den lokala föreningens ekonomi.

Utredningens sekretariat har för att bilda sig en uppfattning om ekonomi och arbetsvillkor på olika nivåer tagit kontakt med ett mindre antal lokalavdelningar, länsföreningar och riksorganisationer med olika verksamhetsinriktning. Det gäller Afasiförbundet, Amnesty International, Folkpartiets kvinnoförbund och Socialdemokratiska kvinnoförbundet, IOGT/NTO, Neurologiskt handikappades riksför- bund och ett samverkansprojekt mellan Hembygdsringen och Spelmansförbundet i Gästrikland kring en årlig folkmusikfest.

Här redovisas några allmänna iakttagelser och fakta som visar hur tyngdpunkten i ekonomin varierar från organisation till organisation och från nivå till nivå inom samma organisation.

De kommunala bidragen betyder mycket för lokavdelningarnas ekonomi. Såväl de direkta bidragen till organisationen som olika indirekta stödformer (t.ex. lönebidragsanställda och 0-taxa för lokaler) avgör i många fall omfattningen av lokalavdelningarnas verksamhet.

Även om lönebidragsanställningarna (som t. ex. inom Afasiför— bundet och Neurologiskt handikappades riksförbund) förekommer centralt och/eller på länsplanet men inte lokalt, är dessa av mycket stor betydelse också för lokalavdelningarnas arbete, då läns- föreningarna administrativt hjälper också dessa. Samtidigt bör det understrykas, att lönebidragen inte rätteligen kan bokföras enbart som en inkomst, ett stöd. I många fall är erfarenheten att det är en arbetskrävande uppgift att åta sig ansvaret för lönebidragsanställda.

En annan allmängiltig iakttagelse är att de ekonomiska relationerna inom organisationerna i huvudsak innebär att pengar, t. ex. i form av medlemsavgifter, går från lokalavdelningarna till riksorganisationen - sällan i den motsatta riktningen. Amnesty International är i det avseendet det mest drastiska exemplet. Varje lokal grupp har att till Svenska sektionen i Stockholm sända in f.n. 7 000 kronor per år, pengar som sedan vidarebefordras till det internationella kontoret i London. I Uppsaladistriktet finns t. ex. 15 grupper med 10-12 med- lemmar i varje. Enbart från detta distrikt går alltså ca 100 000 kronor

• Sida 82
•  Original

vidare till nästa led i organisationen. Detta är så mycket mer värt att uppmärksamma som Amnesty av principiella skäl inte på något plan mottar bidrag av allmänna medel.

Jämfört med vad bidrag av allmänna medel betyder för föreningslivets ekonomi spelar inkomster av lotterier, basarer och annan försäljningsverksamhet en mycket underordnad roll för flertalet föreningar. Inom handikapporganisationerna tar man avstånd från tanken att föreningslivet i ökad omfattning skall finansieras genom lotteriinkomster. Det gäller såväl på lokalplanet som regionalt och inom riksorganisationerna. Man konstaterar att medlemmarna ofta till följd av sitt handikapp inte rimligtvis kan engageras i lottförsäljning och finner det både olämpligt och praktiskt ogörligt att anhöriga skulle engageras i försäljning för organisationens räkning i sådan omfattning, att inkomsterna skulle kunna bli en faktor att räkna med. En hänvisning till finansiering genom lotteriinkomster uppfattar man som ett hot om ökad ekonomisk osäkerhet för föreningslivet.

IOGT/NTO redovisar en ekonomisk situation som i flera avseenden avviker från den som kännetecknar flertalet andra organisationer. Den samlade budgeten för 1993 omfattar enbart för IOGT/NTO- rörelsen i Västernorrlands distrikt (vuxenorganisationen, Ungdomens nykterhets-förbund och Juniorförbundet) drygt 4 miljoner kronor. Av intäkterna utgör medlemsavgifter 176 000 kronor, medan inkomsten av lotterier uppgår till 650 000 kronor och bidrag för lönebidragsanställningar till 830 000 kronor - utöver övriga bidrag av allmänna medel på närmare 1,1 miljoner kronor.

Motsvarande siffror på riksplanet: statsbidrag 4 882 000 kronor, lönebidrag 239 600 kronor, medlemsavgifter 2 364 900 kronor, lotteriinkomster 19 387 500 kronor.

Det förekommer att enskilda organisationer har inkomster som till sin karaktär skiljer sig från vad som är vanligt. Så uppgick t. ex. de sammanlagda inkomsterna för Neurologiskt handikappades riksför- bund 1992 till 18 miljoner kronor. Därav utgjorde inkomster av försäljning av brevmärken genom en utomstående försäljare en större andel än statsbidraget — 4 441 087 kronor mot 4 168 000 kronor.

För andra organisationers ekonomi kan bidragen av allmänna medel spela en helt avgörande roll. Av Afasiförbundets totala inkomster på 3 461 337 kronor utgjorde 1992 drygt 3 miljoner kronor dels statsbidrag (2 851 405 kronor) dels lönebidrag (165 563 kronor).

Lokala kvinnoorganisationer

Stöden till de politiska kvinnoorganisationerna är av relativt sent datum. För att få en bild av arbetet och ekonomin har två lokala organisationer jämförts, en lokalavdelning av Folkpartiets kvinno- förbund och en socialdemokratisk kvinnoklubb.

• Sida 83
•  Original

I lokalavdelningens arbete är möten med inbjudna talare ett viktigt inslag. Det avspeglar sig också i avdelningens ekonomi. De stora utgifterna är lokalhyra vid möten och kostnader för föreläsare. Deltagande i årsmöte är den näst största posten. Lotterier ger den största inkomsten (över 5 000 kronor), medan medlemsavgifterna ger 3 000 kronor till avdelningen. Merparten av medlemsavgiften (220 av 250 kronor) går till riksförbundet. Många avdelningar hävdar att det är svårt att klara en så stor andel till förbundet, och man tvekar att höja avgiften. En diskussion pågår nu där lokalavdelningarna vill behålla en större andel av medlemsavgiften.

På frågan vilken betydelse det centrala förbundet har för den lokala verksamheten betonades framförallt tidskriften Hertha. Vidare ansågs policyskapande verksamheter viktiga, liksom bevakning av förbundsgemensamma frågor. Svaret på frågan om den centrala organisationens betydelse sammanfattades: "Dras förbundsbyrån in dör förbundet."

Den socialdemokratiska kvinnoklubben är en av de mindre och har ett tjugotal betalande medlemmar. Den arbetar huvudsakligen med egna medlemmar som medverkande på mötena och har därför små kostnader för extern medverkan. Klubbmötena förläggs ofta till någon medlems hem och är därför gratis. De större kostnaderna är porto, trycksaker och kostnader i samband med öppna arrangemang som kulturkvällar i bostadsområdet. Klubbens inkomster är små, enligt kassören rör det sig om en budget på "kaffekassenivå" eller ca 4 000 kronor. Inkomsterna kommer huvudsakligen från lottförsälj- ning. Medlemsavgiften har underordnad betydelse för klubbens ekonomi.

Av medlemsavgiften på 160 kronor stannar 4 kronor i klubben, 15 kronor går till distriktet, 48 kronor (+ extra utdebitering på 25 kronor 1993) till kvinnoförbundet centralt och resten, dvs. 68 kronor, till partiet.

Kulturorganisationer

En allmän iakttagelse på kulturens område är att kulturlivet i hög grad bärs upp av föreningar och organisationer. Detta gäller i allt högre grad ju mindre ort det rör sig om. Den lilla orten är för sin kulturförsörjning beroende av att teaterföreningen, den förenings- drivna biografen, idrottsklubbarna, studieförbunden, kyrkorna, bygdegården och Folkets Hus fungerar bra.

Ett exempel på detta är Ockelbo folkmusikfest. I stället för att studera en kulturförening och dess ekonomi koncentreras intresset på samspelet mellan olika organisationer och föreningar och vilken typ av samhällsstöd som bidragit till att festivalen kunnat genomföras.

• Sida 84
•  Original

Folkmusikfesten i Ockelbo är den tredje av sitt slag. De två tidigare har hållits i Sandviken och Gävle. Nästa år planeras evenemanget förläggas till Hofors. I årets folkmusikfest var 300 spelmän, körsångare och dansare engagerade i programmet. Planeringen bygger på ett samspel mellan de olika grupper inom körverksamhet, spelmansförbund och dansgillen som finns i Gästrikland. Genom att engagera professionella musiker som gjort särskilda arrangemang av gästrikländsk folkmusik har deltagarna kunnat få en ny repertoar för sina framträdanden. För att sörja för återväxten har kurser anordnats för ungdomar.

Basen för verksamheten är det befintliga föreningslivet i Gästrikland. För Folkmusikfesten har sponsringserbjudanden gått ut till näringsliv och föreningar. Länsmusiken (Musik Gävleborg) har bidragit med administrativa insatser, framförallt genom att teckna sponsoravtal och sköta bokföringen för arrangemanget. Genom att även så små sponsringsbelopp som 500 kronor uppmuntrats, har även små och relativt resursfattiga organisationer som hembygds- föreningarna kunnat bidra. Den totala kostnaden uppskattas till 300 000 kronor och ett 60-tal bidragsgivare och medarrangörer har stått för kostnaderna.

Detta projekt kan ses som ett exempel på en typ av frivilligarbete som ökar. Kombinationen av en välfungerande administration, starkt kulturintresse och strategiska professionella insatser för att utveckla kunskaperna hos de deltagande borgar för framgång. Det innebär att amatörismen och professionaliteten får en chans att samspela så att de bidrar till att förstärka de bästa i sidorna denna typ av arrangemang.

Ett evenemang av detta slag förutsätter ett fungerade föreningsliv som bas. Det gäller även på andra områden som filmvisningar på orter utan biograf, lokalt arbete i teaterföreningen för att föreställningar med gästspelande ensembler skall fungera etc. Det vittförgrenade bidragssystemet på kulturområdet har inte närmare berörts i denna utredning. Generellt kan dock sägas att förekommande stödformer, som ofta utgörs av små belopp, har en strategisk betydelse för organisationslivet på detta område.

Mitt allmänna intryck av det lokala föreningslivets arbetsvillkor är att kommunala verksamhetsbidrag är viktiga och att förmåner i form av gratis eller billiga lokaler är av stor betydelse. Det finns exempel på kommuner som i besparingssyfte har höjt lokalhyran för föreningarna, med påföljd att dessa bytt till annan hyresvärd. Detta har givit kommunen problem med outhyrda lokaler. I andra kommuner har den höjda hyran kompenserats med motsvarande bidragsbelopp, vilket givit organisationerna större frihet att välja lokaler som passar dem.

Nackdelen med denna lösning anges av företrädare för föreningslivet vara en ekonomisk otrygghet. Det kan finnas risk,

• Sida 85
•  Original

menar man, att ett sådant bidrag minskas efter några år. Då har man varken billiga lokaler eller pengar att hyra lokaler för. Fördelarna är enligt förespråkarna friheten att välja lokaler.

Kommunernas bidrag till föreningslivet

Som jag redovisat tidigare i detta kapitel är det svårt att få exakta uppgifter om kommunernas bidrag och ersättningar till organisa- tionerna. Svenska kommunförbundet har genomfört en enkätunder- sökning i 81 kommuner av olika karaktär om förändringen mellan den budgeterade kostnaden för fritidsverksamhet 1993 och bokslutet 1992. Resultatet visar att budgeten för 1993 ligger 2,6 procent under den som redovisas i bokslutet för 1992. Uppgifterna per kommuntyp måste enligt Kommunförbundet ses som osäkra, särskilt för de typer där antalet svar är lågt.

Kostnaderna för fritidsföreningar har minskat med 3,6 procent, vilket alltså är en procent mer är för sektorn som helhet.

För kultursektorn är minskningen av kostnaderna något större än för fritidssektorn i sin helhet, eller 3,0 procent i medeltal för alla som svarat. Även här är spridningen stor.

För biblioteksverksamheten är förändringen -2,1 procent totalt och -1,4 för medieinköp. Eftersom biblioteken är en stor post på kultur- budgetarna innebär detta att övrig verksamhet minskat betydligt mer. Nerdragningarna är störst för studieförbunden, i medeltal 8,9 procent. De största nerdragningarna sker i förortskommuner och de minsta i glesbygdskommuner. Stödet till kulturföreningarna minskar bara med 1,5 procent, men detta är en osäker siffra. Det är en liten post och viss oklarhet råder om vad som ingår i den.

Kommunförbundet redovisar i denna rapport inte några absoluta tal utan endast procentuella förändringar.

Kommunförbundets uppskattning är att stödet till idrott, barn och ungdom uppgår till ca 4,1 miljarder kronor. Därav är 800 miljoner kronor stöd till verksamhet, 300 miljoner kronor bidrag till lokaler och 3 miljarder kronor anläggningssubvention till idrottsanläggningar. Ca 75 procent av stödet antas gå till idrottsorganisationer.

På grundval av kommunernas bokslut gör SCB en sammanställning som Kommunförbundet sedan använder till årliga publikationer med titeln Vad kostar verksamheten i din kommun? Där redovisas kostna- der i kronor per invånare. Där finns dock inte någon bra särredovisning av bidragen till föreningarna.

Kommunförbundet demonstrerar osäkerheten i SCB:s siffror med följande exempel. I Kommunernas finanser 1991 uppges stödet till studieförbunden vara 542 miljoner kronor. På förfrågan från Folkbildningsförbundet har kommunerna svarat att de för 1991 hade budgeterat 655 miljoner till studieförbunden. Förklaringen till skillnaden mellan de två uppgifterna kan vara att dessa bidrag

• Sida 86
•  Original

mestadels men inte alltid redovisas på kulturbudgeten. De kan också ligga på kommunstyrelsen eller någon annan nämnd än kulturnämnden.

Landstingens stöd till organisationerna

Landstingens stöd på regional nivå är förhållandevis litet men ofta av strategisk betydelse för organisationernas distriktsnivå. Landstingets stöd till föreningslivet har under en följd av år ökat mera än både statens och kommunernas bidrag. Som förklaring anges av Land- stingsförbundet de ganska enhetliga och översiktliga reglerna tillsammans med en kontinuerlig indexuppräkning.

Landstingsbidragen till distriktsorganisationer har dock ökat mera än vad bara en indexreglering skulle medföra.

Detta beror främst på att de regler som använts utgått ifrån att bidragen fått öka i takt med organisationernas växande antal aktiviteter, ökat antal medlemmar eller att nya organisationer sökt och fått bidrag.

Landstingsbidragen till distriktsorganisationer i hela landet uppgår för närvarande till omkring 500 miljoner kronor per år (1989-91), fördelat på följande organisationer:

Organisation Bidrag 1 miljoner kronor Idrottsorganisationer 70, 7 Länsbildningsförbund 18,5 Pensionärsorganisationer 12,5 Studieförbund 266,1 Ungdomsorganisationer 113,1 Övriga organisationer 15,6

Denna fördelning av det totala anslaget står dock inte i relation till antal medlemmar, hur omfattande verksamheten varit eller hur stor andel s. k. prioriterad verksamhet som bedrivits totalt. I stället kan man säga att varje grupp av organisationer nått en viss bidragsnivå till följd av ingångsläge och tradition.

Enligt landstingsförbundet bör syftet med bidragsgivning vara att stimulera organisationer med folkrörelsekaraktär att utvecklas och delta i samhällsutvecklingen, att ge föreningsliv och organisationer på distriktsnivå förutsättningar att självständigt arbeta och samordna kontinuerlig verksamhet.

Landstingens stöd till föreningslivet kan i många fall ha andra former än direkta bidrag. Av tradition har de flesta landsting inte i pengar värderat sådant som erbjudits i form av möteslokaler, tjänstemanna— och annan professionell hjälp, fortbildning, konferenser m m. Enligt Landstingsförbundet bör även andra former

• Sida 87
•  Original

av stöd än direkta ekonomiska bidrag vägas in och värderas i förhållande till dessa.

Landstingsförbundet delar upp stödformerna dels i ett allmänt (generellt) föreningsstöd för att underlätta för föreningslivet att driva en regional verksamhet, dels verksamhetsstöd som ges för att stödja viss sorts verksamhet. Det kan t. ex. gälla särskilt stöd för att utbilda ledare.

Landstingen kan också genom avtal ge uppdrag till föreningslivet avseende uppgifter som annars skulle utföras av landstinget eller annan huvudman.

Landstingsförbundet anser att det kan vara angeläget att särskilt stödja organisationer som främjar gemenskap mellan olika folk- grupper och som arbetar för att motverka främlingsfientlighet eller bedriver verksamhet bland människor som annars är svåra att nå. Det kan gälla vissa barn och ungdomar, handikappade, invandrare, låg- utbildade, människor som bor på avlägsna orter eller andra grupper som på olika sätt kan anses socialt och kulturellt missgynnade.

Landstingen avgör själva vilka organisationer som skall stödjas. Till ledning for landstingens beslut har Landstingsförbundet föreslagit Vissa gemensamma kriterier.

Enligt förbundets mening bör bidrag ges till de organisationer som är demokratiskt uppbyggda och har ideologiska, opinionsbildande, demokratiska och sociala funktioner. Med demokratiskt uppbyggda avses vanligen att medlemmarna eller medlemsorganisationerna har ett reellt infiytande över verksamheten. Landstingen föreslås få rätt att revidera organisationernas verksamhet.

De riktlinjer som landstingsförbundet nu utarbetar verkar i riktning mot en mer varierad och mindre centralstyrd bidragsgivning. Det är enligt min mening en riktig utveckling. Det lokala och regionala föreningslivet bedöms bäst i den egna miljön. Om den statliga bidragsgivningen genomgående skall fungera som inträdesbiljett till lokala och regionala bidragssystem är risken för orättvisor uppenbar.

Det statliga stöd som går till lokala föreningar är förhållandevis litet. Det är främst till idrotten och ungdomsorganisationerna som ett lokalt verksamhetsbidrag utgår. De åtgärder som kan påverka det lokala föreningslivet handlar i stället om skatteförhållanden och avgifter. Dessa frågor berörs i kapitel 6 om förutsättningarna för förenings- livets ekonomi.

• Sida 88
•  Original

• Sida 89
•  Original

6. Förutsättningar för ökad sj älvfinansiering

En ökad självfinansiering av organisationerna försvåras väsentligt av en breddad moms som också omfattar organisationstidningar, tryckerikostnader, inträden till evenemang, porto m.m. Om sådana förändringar genomförs bör särskild hänsyn tas till organisationernas ekonomi och arbetsvillkor.

I dag gäller olika regler för idrottsrörelsen och andra organisationer, framförallt för sociala avgifter. De bör ändras så att idrotten och andra organisationer behandlas lika.

Vid statsbidragsgivningen till organisationerna bör hänsyn tas till i vad mån dessa har omfattande inkomster av lotteriverksamhet.

För att stimulera en ökad självfinansiering bör avdragsrätt vid beskattning införas för gåvor från enskilda till de ideella organisationerna. På så sätt bör organisationerna kunna få ökade resurser i den omfattning som medborgarna finner det önskvärt. Avdragsrätt bör medges med 30 procent av gåvobelopp mellan 1 000 kronor och 10 000 kronor. Kretsen av mottagande organisationer fastställs av riksdagen.

Förutsättningar för ökad självfinansiering

Statsbidragens betydelse för föreningarnas totala ekonomi varierar. Medlemsavgifter, inkomster från olika verksamheter, särskilt lotterier, gåvor, kommunala och landstingskommunala bidrag m.m. utgör merparten av föreningsekonomin. Föreningarnas ekonomi påverkas därför i hög grad av beslut om ändrade momssatser, regler för inkomstbeskattning, avgifter, porto m.m.

Direktiven till denna utredning anger att det är önskvärt att åstadkomma en större grad av självfinansiering och öka förening— slivets självständighet. Därvid bör enligt direktiven föreningslivets ekonomiska situation i den mån den påverkas av skatter och avgifter också beaktas. "Utredaren bör också lämna förslag på hur statens bidragsgivning i samband med en förbättrad situation för själv— finansiering och ökad tillgång till spelmarknaden kan minskas."

• Sida 90
•  Original

Utvecklingen på dessa områden är synnerligen osäker. Detta konstaterande gäller såväl den framtida skattesituationen för organ- isationerna som lotterimarknadens utveckling.

I kapitel 5 har jag redovisat organisationernas omfattning och hur antalet medlemskap har beräknats vara från 18 miljoner till 30 miljoner, beroende på vilka åldrar som inkluderas och hur orga— nisationskretsen avgränsas. Dessa olika föreningsmedlemskap och föreningarnas verksamheter genererar betydande inkomster till stats- kassan, till Posten och PostGirot när en verksamhet beskattas eller avgiftbeläggs.

Det är idag svårt att få en klar uppfattning om vilka regler som kommer att gälla för föreningslivet i framtiden. En breddning av underlaget för mervärdesskatten kan innebära att organisationerna får ökade kostnader. Den momsbeläggning av portot som av många bedömare betraktas som oundviklig kan medföra extrakostnader för organisationerna på nära 500 miljoner kronor. Den kombinerade effekten av moms på portot och en eventuell moms på tryckeri- kostnader och manusarvoden för organisationstidningarna innebär att dessa kan få sådana ekonomiska svårigheter att utgivningen äventyras.

Jag har i en skrivelse till statsrådet Bo Lundgren särskilt framhållit organisationstidningarnas betydelse för debatt och information. Om deras största budgetposter - tryck och distribution - drabbas av kraftiga höjningar, går detta oundvikligen ut över de redaktionella resurserna. I den fortsatta beredningen av dessa frågor är det därför av stor vikt att dessa effekter vägs in i bedömningen.

För en del organisationer har ökade lotteriinkomster inneburit en bättre ekonomi. För andra har lotterier som slagit fel inneburit stora förluster. Att sätta sin lit till lotteriinkomster för ökad ekonomisk självständighet är bokstavligen hasardartat. Många organisationer tvekar därför idag att bygga sin ekonomi på lotterier. Andra , t.ex. flera av trossamfunden och handikapporganisationerna, har princi- piella invändningar mot denna finansieringskälla.

Det är därför enligt min mening viktigt att ge organisationerna möjligheter att öka andelen egenfinansiering genom att främja ett system som bygger på att medlemmar och sympatisörer ökar sina bidrag till organisationerna och deras verksamhet. Mot denna bakgrund föreslår jag att staten genom att medge ett begränsat skatteavdrag för gåvor till organisationerna skall bidra till att deras inkomster ökar.

Moms och avgifter

Vid en eventuell breddad moms som också omfattar organisations- tidningar, inträden till evenemang, porto m.m. bör som jag framhållit särskild hänsyn tas till organisationernas ekonomi och arbetsvillkor.

• Sida 91
•  Original

Organisationerna ser den aviserade momsbeläggningen, som moms på porto, på tryckerikostnader och på manuskostnader för organisa— tionstidningarna, som ett allvarligt hot mot sin ekonomi.

Detta är en fråga som berör alla organisationer och därmed också det föreningsliv som idag inte har något statsbidrag. Det finns idag inte några exakta uppgifter om extrakostnaden för föreningslivet för moms på portot. Mycket preliminära överslagsberäkningar som gjorts av SCB och postverket anger belopp på mellan 300 och 400 miljoner kronor, organisationstidningarna inräknade.

Det mest näraliggande hotet mot organisationernas ekonomi är momsbeläggningen av portot till följd av en bolagisering av Posten. Åtgärden är inte avsedd att vara en besparingsåtgärd utan syftar till att åstadkomma konkurrensneutralitet mellan Posten och andra distributörer av brev och paketförsändelser.

Det är därför angelägen att finna en modell för att hålla förenings- livet skadeslöst för denna extrakostnad.

Detta kan ske enligt olika modeller. En är att ge föreningarna motsvarande portorabatt. Detta uppfattas dock framförallt av Posten medföra en alltför betungande administrativ hantering. En annan modell är att fördela ett belopp motsvarande inkomstökningen för staten som ett extra bidrag till föreningarna. Det innebär dock att en rad organisationer som idag inte får statsbidrag - för att de inte vill ha det eller för att staten valt att inte stödja dem - dras in i bidrags- givningen.

Båda dessa lösningar har uppenbara brister. En direkt och rättvis kompensation är knappast möjlig att uppnå. Dessa frågor bör dock vägas in i bilden när beslut tas om förändringar av skatter och avgifter.

Vid en eventuell momsbreddning på grund av EG-anpassning eller av andra skäl bör ansträngningar göras att - på samma sätt som sker i andra länder - utforma momssatser som så långt möjligt är anpassade till organisationernas betalningsförmåga.

Frågan om avgifter på postgiroinbetalningar är betungande för många organisationer. PostGirot beslöt 1991 avgiftsbelägga inbetal— ningar till vad som kallats "transaktionsintensiva kunder", dvs. huvudsakligen organisationer och vissa företag. För dessa innebär detta kännbara utgifter, motsvarande en ökad inkomst för PostGirot på uppskattningsvis nära 200 miljoner kronor under 1992. Avgifter betalas av organisationerna och företagen. Beloppen förhandlas separat med de olika organisationerna och enligt Postgirots informationsfolder om avgiften beror beloppets storlek på kundens totala engagemeng hos PostGirot. Från 1 juni 1993 betalar vissa föreningar 2,60 per inbetalning för inbetalningar som kan data- registreras och 3,60 för övriga.

• Sida 92
•  Original

Den teoretiska möjligheten finns alltså att ett stort antal personer bestämmer sig för att sända en krona var till en organisation, som då får betala 3,60 för varje mottagen gåva, vilket för mottagaren innebär en förlust på 2,60 för varje mottagen krona.

Med hänsyn till den dominerande ställning som PostGirot har när det gäller den typ av betalningar som föreningarna mottar, är det inte lätt för dem att hitta alternativa betalningssätt. En naturlig lösning på detta problem vore att organisationerna kräver att avgiften i stället betalas av avsändaren, vilket PostGirot dock inte godtar. Jag har velat peka på detta som ett exempel på kostnadsökningar som organisationerna drabbats av de senaste åren.

Sociala avgifter

I dag finns olika regler för idrottsrörelsen och andra organisationer, framförallt när det gäller sociala avgifter. Dessa regler bör ändras så att alla organisationer behandlas lika.

För idrotten, men inte för andra organisationer, gäller att sociala avgifter inte behöver betalas på vissa arvoden och ersättningar upp till ett halvt basbelopp.

Genom ändringar i lagen om allmän försäkring (SFS 1962:381) och i lagen om sociala avgifter (1981:691) undantogs inkomster upp till ett halvt basbelopp för idrottsutövare, tränare, instruktörer och andra funktionärer. Motsvarande undantag finns inte för föreningarna i övrigt.

Dessa frågor har varit föremål för riksdagsbehandling vid flera tillfällen under de senaste tio åren. En utförlig redovisning finns i den utredning om ungdomsorganisationernas arbetsvillkor som nyligen genomförts av Statens ungdomsråd (Dnr 54 -104/92). Denna finns redovisad i bilaga 2.

Många organisationer arvoderar överhuvudtaget inte sina frivilliga medarbetare. Problemet förefaller vara av rättvisekaraktär snarare än av ekonomisk art. Detta problem kan lösas på två sätt. Antingen slopas särbestämmelsen för idrottsrörelsen eller också införs de villkor som nu gäller för idrottsrörelsen också för övriga organisa- tioner.

Med hänsyn till att nya regler för beskattning innebär att alla inkomster skall beskattas, kommer idrottsföreningarna i fortsätt- ningen att ha en skatteadministrativ hantering även för mindre arvoden.

Det blir då inte en betungande administrativ extrauppgift att också betala in sociala avgifter på de arvoden som idag är befriade. Detta torde totalt innebära en inkomstförstärkning för staten på mellan 200 och 300 miljoner kronor. Om motsvarande summa skall tillföras idrotten på nytt i form av bidrag bör avgöras mot bakgrund av idrottens övriga förmåner, däribland lotteriinkomsterna.

• Sida 93
•  Original

Om i stället den andra metoden för att upppnå rättvisa mellan olika organisationsformer tillämpas, skulle även andra organisationer än idottens befrias från sociala avgifter för arvoden till tränare, intruk— törer och funktionärer som tjänar mindre än ett halvt basbelopp. Kostnaden för ett sådant undantag är svårbedömd, men det handla med stor sannolikhet om betydligt lägre belopp än de som gäller för idrotten. Vid mina kontakter med organisationerna har jag försökt bilda mig en uppfattning om i vilken utsträckning de arvoderar de ledare som engagerar sig på fritiden, eftersom det endast i denna kategori kan bli aktuellt med arvodesbelopp som är så låga som ett halvt basbelopp per år. Mitt intryck är att sådana arvoden över- huvudtaget är mycket lite förekommande. Att åstadkomma en lika behandling i formellt avseende mellan idrottens organisationer och övriga organisationer på detta område, genom att tillåta samma undantag för alla, torde alltså inte innebära några stora kostnader för staten.

Lotteriinkomster

Lotteriutredningen har i betänkandet (SOUzl30) Vinna eller försvinna redovisat organisationernas inkomster av lotteri— verksamhet. I dag är intäkterna av lotterier och spel omkring 900 miljoner kronor, vilket enligt Lotteriutredningen utgör cirka 18 procent av organisationernas samlade intäkter.

Folkrörelsernas intäkter av lotterier och spel är små i förhållande till statens motsvarande intäkter. Enligt Statistiska centralbyrån har nettointäkterna minskat på grund av ökade kostnader för att anordna lotterier och spel.

Statens intäkter från de statliga spelbolagen och AB Trav & Galopp (ATG) uppgick 1991 till cirka 4,1 miljarder kronor. Intäkterna bestod av lotterivinstskatt, totalisatorskatt och utdelning från de helägda företagen Tipstjänst och Penninglotteriet. Jämfört med 1970 har intäkterna ökat med 750 procent. Med hänsyn till inflationen har statens intäkter ökat med 50 procent under perioden 1970 - 1991. Statens inkomster av spelskatt beräknas till ca 100 miljoner kronor per år.

Lotteriutredningen har i samarbete med Lotterinämnden och Statistiska centralbyrån kartlagt den svenska lotteri- och spel— marknaden. Enligt denna kartläggning uppgår omsättningen på den legala lotteri- och spelmarknaden till ca 20,3 miljarder kronor.

Eftersom den totala volymen ökat under sjuttio- och åttiotalen innebär detta att folkrörelserna trots sin sjunkande andel ändå ökat sin omsättning, dock inte i den omfattning som statens omsättning ökat. Mellan åren 1970 och 1991 innebar detta att folkrörelsernas andel har minskat successivt från ca 31 procent (800 miljoner kronor) till ca 17 procent (3,5 miljarder kronor). Statens andel har ökat från

• Sida 94
•  Original

ca 61 procent (1,5 miljarder kronor) till ca 80 procent (16 miljarder kronor).

I fasta priser har omsättningen för statliga lotterier och ATG ökat med 100 procent samtidigt som omsättningen för folkrörelsernas lotterier ökat med endast 3 procent.

Lotteri— och spelmarknaden har efter en kraftig volymtillväxt under sjuttio- och åttiotalen nu stagnerat. Mellan åren 1989 och 1991 har försäljningen av traditionella folkrörelselotter ökat med omkring 20 procent i löpande priser. Med hänsyn till inflationen innebär detta en real minskning med en procent. Nettobehållningen har till följd av ökade kostnader minskat med omkring nio procent i fasta priser.

Utvecklingen för rikslotterierna (lotterier som får bedrivas inom flera län) visar kraftigt ökade kostnader för att bedriva lotterierna. Mellan 1989 och 1991 ökade den beviljade omslutningen med ca 50 procent i löpande priser. Den till Lotterinärnnden redovisade verkliga försäljningen ökade med ca 26 procent. Nettobehållningen var oförändrad under perioden och minskade därför med ca 17 procent i fasta priser.

Lotteriutredningen anser att folkrörelsernas intäkter sammantaget inte ökat tillräckligt för att ge kompensation för ökade moms- kostnader till följd av skattereformen, ökade lokalkostnader, ökade portokostnader m.m. Enligt utredningens bedömning kommer intäkter av lotterier och spel att behöva öka väsentligt i framtiden, även om folkrörelserna genomför omfattande besparingsprogram och drar ned på sina verksamhetsambitioner. Utredningen föreslår därför att folkrörelserna skall få ökad tillgång till spelmarknaden.

Som jag framhållit i inledningen till detta kapitel är lotteriin- komsterna ofta av osäker natur. I Lotteriutredningens betänkande finns utförliga beskrivningar av hur lotterimarknaden förändrats under de senaste åren. Jag vill här bara belysa mina resonemang om nyckfullheten i dessa inkomster med ett par exempel.

Bingolotto har varit en framgångsrik lotteriform som på kort tid växt till ett omfattande rikslotteri. Från starten hösten 1991 har kurvan över antal sålda bingolotter gått kraftigt uppåt, för att plana ut under våren 1993. Det är framförallt idrottsorganisationer och IOGT/NTO som engagerat sig i denna verksamhet med stor framgång.

Eftersom lotterimarknaden totalt inte ökat på motsvarande sätt för organisationerna, måste det också finnas förlorare. En sådan är Socialdemokratiska kvinnoförbundet med en dramatisk utveckling av lotteriinkomsterna. Från 10,5 miljoner kronor i vinst 1988 har kurvan vänt brant nedåt. För 1993 beräknas lotterierna innebära en förlust på 1,5 miljoner kronor för kvinnoförbundet.

Jag anser att de organisationer som finner det förenligt med sina ideal och arbetsmetoder skall kunna tillgodogöra sig inkomster av lotterier och spel. Jag anser dock inte att det som en generell lösning

• Sida 95
•  Original

på organisationernas ekonomiska problem går att hänvisa dem till spelmarknaden för att kompensera för olika utgiftsökningar som t.ex. höjda skatter och avgifter.

Jag anser också att det är viktigt att respektera de organisationer som inte vill ägna sig åt lotterier och spel. Många handikapp— organisationer är tveksamma till att utnyttja denna inkomstmöjlighet eftersom det, enligt deras mening, i sådana sammanhang finns en risk för ett förlegat välgörenhetstänkande och ett utnyttjande av handikappet som försäljningsargument.

Många trossamfund tar avstånd från lotterier och spel som företeelser, och för dem är spelmarknaden naturligtvis otänkbar som inkomstkälla.

Ett tredje skäl för en avvaktande eller negativ hållning till lotterier som inkomstkälla är den tid lotterihanteringen tar från organisa- tionernas kärnverksamhet. Detta gäller de lotterier som bygger på att medlemmarna engagerar sig i lottförsäljningen. På senare tid uppges från enskilda lokala idrottsorganisationer att många föräldrar är tveksamma till att låta sina barn ägna sig åt en lottförsäljning som blivit alltför betungande. Även i andra organisationer uppfattas lottförsäljningen som alltför tidskrävande och man överväger att upphöra med lotterier för att få mer tid över till organisationens egentliga verksamheter och syften.

Lotteriutredningen föreslår att den nuvarande principen att lotteri- och spelinkomster skall vara förbehållna staten och folkrörelserna skall gälla även i framtiden. Utredningen föreslår också att folk- rörelserna skall få ökade möjligheter att finansiera sin verskamhet med intäkter av egna lotterier och spel och att de skall få möjligheter att anordna attraktivare lotterier med större andel penningvinster och även ordna nya spel, med spelautomater.

Jag har inte i uppgift att värdera dessa förslag utan endast att föreslå principer för avvägningar mellan lotteriinkomster och stats- bidrag.

Enligt min mening bör den statliga bidragsgivningen ta hänsyn till i vilken utsträckning en organisation utnyttjar möjligheten att få inkomster från spel och lotterier. Med hänsyn till dessa inkomsters nyckfulla utveckling bör sådana bedömningar inte ske från ett år till nästa utan grunda sig på några års erfarenhet. Skulle det visa sig att en organisation har goda eller stabilt ökande inkomster från lotteri- eller spelverksamhet, bör de statliga bidragen minska. Det är inte möjligt att ange någon generell modell för detta, eftersom det också bör kunna vägas in i bedömningen hur pengarna används och vad det statliga bidraget till organisationen är avsett för. Det handlar alltså om rena bedömningsfrågor och det vore därför orimligt att försöka ge sken av rättvisa genom mekaniska beräkningsmodeller för

• Sida 96
•  Original

hur avvägningen skall göras mellan direkta statsbidrag och lotteriinkomster.

För egen del förordar jag en annan metod för att ge organisationerna ökade möjligheter till inkomster, nämligen den avdragsrätt för gåvor från enskilda till organisationerna som jag föreslår i det följande.

Avdragsrätt för gåvor

Avdragsrätt för gåvor vid inkomstbeskattningen medges för närvarande inte i vårt land.

Förslag om sådan avdragsrätt har vid olika tillfällen framförts. I regeringens proposition 1978/79:160 om fortsatt reformering av inkomstskatten m. m. framfördes förslag om skattereduktion (gåvo— reduktion) för gåva till "svensk stiftelse eller förening som i överensstämmelse med sina stadgar huvudsakligen utövar internationell biståndsverksamhet eller verkar för internationellt samförstånd eller internationellt verkar för respekt för mänskliga rättigheter".

Riksskatteverket skulle enligt förslaget i propositionen årligen upprätta förteckning över organisationer till vilka gåvor skulle kunna ges med rätt till gåvoreduktion för givaren. Gåvoreduktionen skulle utgöra 50 procent av det belopp som under beskattningsåret givits till organisation som fanns upptagen i Riksskatteverkets förteckning — dock inte beräknad på högre belopp än 2 000 kronor.

Propositionen avslogs av riksdagen. Förslag av liknande innebörd som de i propositionen har senare vid flera tillfällen motionsvägen framförts i riksdagen, dock utan att leda till att avdragsrätt för gåvor har införts.

De vanligaste invändningarna av mera principiell art mot avdragsrätt för gåvor är dels att den skulle strida mot vissa grunder för våra inkomstskattelagar, dels att stöd till de typer av verksamheter för vilka avdragsrätt för gåvor skulle kunna medges bör ske genom direkta bidrag från stat och kommun, inte genom lättnader vid beskattningen. Det har i debatten också anförts att betydande svårigheter med nödvändighet uppstår när det gäller att avgränsa kretsen av organisationer som skall få mottaga gåvomedel som ger givaren rätt till avdrag vid beskattningen. Vidare har kontroll- svårigheter hos skatteförvaltningarna anförts som ett betydande problem.

Det finns också enligt min mening goda skäl att underlätta och stimulera ideell verksamhet genom direkt statligt och kommunalt stöd. De närmaste årens ekonomiska utsikter är emellertid sådana, att en fortsatt, mera betydande utbyggnad av systemet med statliga och kommunala bidrag till folkrörelsernas och de ideella organisa- tionernas verksamhet knappast kan komma ifråga. Det finns i denna

• Sida 97
•  Original

situation skäl att pröva de möjligheter som införande av avdragsrätt för gåvor skulle kunna ge.

Farhågorna för att det skulle innebära svårigheter att på lämpligt sätt avgränsa kretsen av organisationer till vilka gåvor från enskilda skulle medföra avdragsrätt anser jag vara överdrivna. När beslut fattas om att avdragsrätt för gåvor skall införas är det naturligt att riksdagen preciserar de villkor som skall gälla för sådan avdragsrätt, dvs. vilka verksamheter och vilken typ av organisationer som skall berättiga till avdrag för gåvor.

Anmärkningen att skatteförvaltningarna skulle få svårt att kon- trollera de avdrag som yrkas för gåvor torde hänföra sig till en tänkt situation där avdragsrätt skulle medges för gåvor såväl till riksorga- nisationer som till distriktsorgan och lokala föreningar/församlingar. I en sådan situation kan kontrollsvårigheterna förutses bli större än om avdragsrätt medges endast för gåvor till riksorganisationer.

Det finns enligt min mening inte några avgörande principiella skäl mot att avdragsrätt för gåvor införs. Inte heller behöver de praktiska svårigheter som kan vara förknippade med sådan avdragsrätt bli större än att de bör kunna bemästras utan alltför krävande administrativa åtgärder.

Avdragsrätt i några andra länder

Avdragsrätt vid beskattningen för privatpersoners gåvor medges, i med Sverige jämförliga länder, bl. a. i Danmark, Holland, Kanada och Norge.

I Danmark gäller avdragsrätt för gåvor till föreningar, stiftelser och institutioner samt trossamfund om dessa finns upptagna i en särskild förteckning. För att få mottaga gåvor som berättigar till skatteavdrag för givaren skall organisationen ha sitt säte i Danmark, vara välgör— ande eller på annat sätt allmännyttig och använda de gåvor det gäller för humanitära ändamål, för forskning eller för att skydda miljön.

Avdrag medges för gåvor om minst 500 kronor till en och samma organisation, och avdraget kan uppgå till högst 3 000 kronor. Den danska regeringen framlade i maj 1993 förslag om att beloppsgränsen skulle höjas till 5 000 kronor.

Någon separat redovisning av vilka avdrag som vid beskattningen beviljats för gåvor förekommer inte. Några uppgifter om i vilken omfattning avdragsrätten utnyttjats har därför inte kunnat erhållas.

I Holland gäller avdragsrätt för gåvor till livsåskådningsinstitu- tioner, kyrkliga, välgörande, kulturella och vetenskapliga institutioner och för institutioner som i övrigt gör nytta för allmän— heten, t. ex. politiska partier. I samtliga fall gäller att institutionen skall ha sitt säte i Holland. Som exempel på institutioner som avses nämns i lagstiftningen sådana som bekämpar sjukdomar, ger hjälp till handikappade, till barnomsorg, utvecklingshjälp, flyktinghjälp, natur-

• Sida 98
•  Original

vård, sjöräddning och vissa namngivna organisationer som Röda korset och Stiftelsen 1940-1945 samt t. ex. museer och orkester- föreningar.

Avdrag för gåvor medges vid beskattningen med 120 NLG (ca 500 kronor) vid inkomster under 12 000 NLG och med 1 procent av inkomsten vid inkomster över 12 000 NLG.

Avdragsrätten utnyttjades 1989 - senare uppgifter har inte kunnat erhållas - av 730 000 personer (ca 14 procent av dem som lämnade in självdeklaration). Det avdragsgilla beloppet uppgick till i genomsnitt 1 083 NLG (ca 4 700 kronor).

I Kanada medges avdragsrätt för gåvor till registrerade välgören— hetsorganisationer, "charities". Därmed förstås organisationer som arbetar för välgörande ändamål som t. ex. att bekämpa fattigdom, främja religion och utbildning och vissa andra ändamål som "gynnar samhället på ett sätt som domstolarna har fastställt vara välgörande". Gåvor till lobbyverksamhet ger däremot inte avdragsrätt.

Gränsen för avdragsgilla gåvor är 20 procent av nettoinkomsten under det aktuella året. För gåvor därutöver kan avdrag erhållas vid kommande års taxering, upp till fem år efter det år då gåvan gavs.

Tjugoprocentgränsen gäller inte för kulturföremål som ges till museer och konstgallerier. Skattereduktionen utgör 17 procent på de första 250 dollarna och 29 procent på de belopp som överstiger 250 dollar.

Under 1991 bidrog uppskattningsvis 5,4 miljoner enskilda personer med gåvor på sammanlagt 3,1 miljarder dollar (ca 18,6 miljarder kronor) till välgörenhetsorganisationerna. Det innebar en ökning av antalet givare med 156 740 eller 2,9 procent jämfört med 1990. Gåvorna ökade med 207 miljoner dollar eller 7 procent. Den genomsnittliga gåvan uppgick 1991 till 130 dollar, en ökning från 1990 med 8 procent.

Någon uppgift om statens kostnader de senaste åren för skattereduktion för gåvor är inte tillgänglig. 1988 var de 670 miljoner dollar och 1989 750 miljoner dollar.

I Norge medges avdrag vid beskattning för gåvor till institutioner för vetenskaplig forskning och till institutioner för yrkesutbildning, som kan vara av betydelse för den skattskyldige i hans yrkesverk- samhet. I båda fallen gäller som villkor att de institutioner som mottar gåvorna skall stå under statlig tillsyn. Om gåvan uppgår till mer än 10 000 kronor, får avdraget utgöra högst 10 procent av den skatt- skyldiges inkomst under det år då gåvan gavs.

Motiv för avdragsrätt Införande av avdragsrätt för gåvor till organisationerna har ibland utmålats som ett övergivande av välfärdssystemet och en återgång till ett förlegat välgörenhetstänkande. Med hänsyn till

• Sida 99
•  Original

begränsningarna i och de de förutsebara effekterna av det förslag som jag framlägger är sådana farhågor obefogade.

Fördelarna med ett välfärdssystem som innebär att den grundläggande sociala tryggheten för alla medborgare garanteras av staten anses allmänt vara så betydande, att ett övergång till ett annat system inte har någon aktualitet. Inte dess mindre har, som framgår av bilaga 4 om den ideella sektorn, under de senaste åren frågan allt oftare ställts, om det inte finns goda skäl att öka inslaget av frivilliginsatser också inom verksamhetsområden som det för närvarande åligger stat och kommun att svara för. Naturligt nog har i samband härmed också frågor rörande finansieringen av sådana frivilliginsatser aktualiserats.

Mycket talar för att tiden nu är inne att söka kompletterande sätt till den direkta bidragsgivningen att stimulera och tillvarata den ideella kraft som finns inom både folkrörelserna och trossamfunden men som också i hög grad är drivkraften hos många enskilda utan någon organisationstillhörighet.

En avdragsrätt för gåvor till organisationerna innebär att medborgarna direkt påverkar vilka ändamål deras pengar går till, både den större del av gåvan som de själva betalar och det skatteavdrag som staten subventionerar. I stället för att med skatte- medel öka bidragsgivningen till organisationerna föreslår jag att avdragsrätt för gåvor införs för att på så sätt stimulera enskilda människors bidrag direkt till de verksamheter de vill stödja.

Som jag tidigare har konstaterat kommer det också fortsättningsvis att finnas stort behov av direkta statsbidrag till olika former av ideell och välgörande verksamhet. Detta gäller också sådana verksamheter som enligt mitt förslag skall medges rätt att mottaga gåvor, för vilka givaren får avdragsrätt vid inkomstbeskattningen. Det skulle emeller- tid medföra väsentliga positiva effekter, om sådana verksamheter också tillfördes ekonomiska resurser till följd av många enskilda medborgares egna beslut att med sina gåvor stödja bestämd verksam- het.

Det kan förutses att de direkta statsbidragen till i och för sig angelägna verksamheter för vilka statsbidrag nu utgår under de närmaste åren inte kan komma att öka i samma takt som behoven av insatser ökar. Det är i en sådan situation av stort värde att medborgarna genom den föreslagna avdragsrätten för gåvor får möjlighet att med positivt resultat markera den vikt de fäster vid att olika verksamheter kan fortgå i tidigare omfattning eller byggas ut. En sådan möjlighet får också som välkommen bieffekt att vissa garantier skapas för det opinionsstöd för de aktuella verksamheterna som allmänt sett är av stort värde.

Till detta kommer att verksamheten i folkrörelser, trossamfund och ideella organisationer bidrar till att fästa uppmärksamheten på

• Sida 100
•  Original

behovet av insatser på nya områden. Det är inte självklart att statsbidrag kan eller bör utgå för sådana insatser i takt med att behoven identifieras. I samma mån som dessa verksamhetsområden tillförs gåvomedel från många medborgare, kan betydelsefulla insatser påbörjas redan innan statsbidrag utgår. Samtidigt blir detta gåvostöd en sådan indikation på medborgarnas bedömning av vikten av dessa insatser som kan vara vägledande vid riksdagens bedömning av om statsbidrag skall utgå.

Syftet med en avdragsrätt för gåvor är alltså dels att ge medborgarna ökat inflytande över hur deras pengar används, dels att stimulera enskildas frivilliga gåvor och därmed öka inflödet av medel till olika samhällsinsatser.

Det är viktigt att reglerna för en avdragsrätt för gåvor utformas så, att båda dessa syften tillgodoses. Det räcker inte att givaren anser ett ändamål behjärtansvärt. Ändamålet måste stå i överensstämmelse med en övergripande värdering från statens sida av de olika ändamål som kan komma ifråga för gåvor som berättigar givaren till avdrag vid beskattningen.

Det är vidare angeläget att reglerna för avdragsrätt för gåvor utformas så att varken något speciellt ändamål gynnas på andras bekostnad eller vissa personer eller persongrupper genom avdrags- rätten får skatteförmåner som kan uppfattas som orättvisa.

Syftet med en avdragsrätt för gåvor är inte att åstadkomma en allmän Skattelättnad eller en förmån för givaren som inte motsvaras av en ekonomisk prestation som är större än den förmån avdragsrätten ger. Det gäller därför att finna en sådan balans mellan storleken av den gåva som ges och den förmån rätten till avdrag innebär, att avdragsrätten inte leder till spekulationer i skatteförmåner. Samtidigt bör avdraget på skatten vara så stort, att ett ökat frivilligt givande till olika angelägna ändamål stimuleras.

Slutligen är det angeläget att reglerna för avdragsrätten utformas så, att förmånen i möjligaste mån blir likvärdig oberoende av hur stora inkomster givaren har.

Bestämning av mottagarkretsen

Det är angeläget att vid införande av avdragsrätt vid beskattningen för gåvor så noga som möjligt bestämma mottagarkretsen, dvs. vilka organisationer som bedöms bedriva sådan verksamhet, att gåvor till dem skall vara avdragsgilla för givaren. En givare har ett berättigat intresse av att i förväg veta om en gåva är avdragsgill eller inte. Den mottagande organisationen har ett motsvarande intresse. Även statens intressen måste tillgodoses genom en entydig avgränsning av mottagarkretsen: taxeringsarbetet får inte försvåras genom regler som lämnar utrymme för skiftande tolkningar.

• Sida 101
•  Original

N är avdragsrätt för gåvor introduceras som ett komplement till den nuvarande finansieringen av insatser av trossamfund, folkrörelser och ideella organisationer, bör villkoren för sådan avdragsrätt fastställas av riksdagen genom lag. Om både de ändamål och de organisations- typer som berättigar givaren till avdrag för gåvor preciseras, behöver några svårbedömda gränsdragningsproblem inte uppstå.

Det bör uppmärksammas att någon generell rätt till avdrag för gåvor till viss organisation inte är självklar: det måste i varje enskilt fall vara arten av den verksamhet organisationen bedriver som är avgörande. Endast verksamhet som står i klar överensstämmelse med de av riksdagen fastställda principerna för avdragsrätt skall konstituera sådan rätt. Därför bör gåvor för vilka givaren yrkar avdrag särredovisas hos de organisationer som mottar gåvorna.

Den forskargrupp vid Stiftelsen Stora Sköndal som på Social- tjänstkommitténs uppdrag klarlagt vissa frågor rörande den ideella sektorn har, som närmare redovisas i rapporten Den ideella sektorn (bil. 4), på ett sätt som är användbart för praktiska syften också i detta sammanhang definierat centrala begrepp som förekommer i debatten. Man använder sig därvid av tre begrepp som gör det enklare att särskilja olika delar av de samlade verksamheter som det här kan vara fråga om: organisation, verksamhet och insats.

I enlighet med vad jag redan antytt bör avdragsrätten ini avse gåvor till organisationen som sådan, även om dess huvudinriktning är av den arten att den uppfyller de villkor som riksdagen fastställt för att avdragsrätt för gåva skall gälla, utan i stället viss avgränsad, i organisationen särredovisad verksamhet. Huvudparten av t. ex. en idrottsförenings verksamhet tar självfallet sikte på att stimulera aktivt idrottande och att i organisationen engagera så många människor som möjligt, särskilt ungdomar. Gåvor till denna dominerande del av föreningens verksamhet bör därmed berättiga till avdrag för givaren. Detta bör däremot inte gälla den del av föreningens verksamhet som utgörs av elitidrott, även om denna verksamhet kan sägas skapa och vidmakthålla intresset för breddidrott.

Skälet för denna skillnad mellan olika delar av samma organisations verksamhet är att i det senare fallet ofta så stora ekonomiska intressen är engagerade, t. ex. genom sponsring, att karaktären av ideell verksamhet i stort sett gått förlorad. Därmed bortfaller också motivet för avdragsrätt.

Detta konstaterande hindrar givetvis inte att det finns organisationer vilkas verksamhet är av den arten att den i sin helhet bör berättiga till avdrag för gåvor.

Jag anser att kravet på särredovisning inom organisationerna av den verksamhet för vilken gåvor mottagits är en tillräcklig garanti för att de avdragsgilla gåvorna används för avsett ändamål.

• Sida 102
•  Original

Om man tar sin utgångspunkt inte i organisationen utan i den verksamhet denna svarar för, är det lätt att konstatera att trossam- funden, folkrörelserna och de ideella organisationerna genom sina medlemmar på olika sätt medverkar i verksamheter för vilka stat och kommun har det yttersta ansvaret. I begränsad omfattning utgår ersättning, oftast för havda kostnader, för sådana ideella insatser i offentlig verksamhet. Detta gäller t. ex. inom olika delar av social- tjänsten, till frivilliga övervakare inom kriminalvården och till kontakthem inom flyktingmottagningen. Sådan ersättning diskredi- terar inte den ideella insatsen, där värdet i första hand ligger i det personliga engagemanget och den medmänskliga omsorgen. Det bör därför enligt min mening inte heller hindra en organisation som i övrigt fyller de av riksdagen fastställda villkoren som mottagare av gåvor som berättigar till avdrag för givaren vid beskattningen att för hela sin verksamhet mottaga sådana gåvor.

Tar man slutligen sin utgångspunkt varken i organisationen eller i den verksamhet denna utför eller deltar i utan i vad den nämnda forskargruppen kallar insatsen, kommer man närmast ett av de viktigaste syftena med avdragsrätten för gåvor: att stimulera frivilliga gåvor som möjliggör ideella, obetalda insatser på skilda angelägna samhällsområden och ge gåvogivaren ökat inflytande över hur hans pengar används.

Huvudlinjen bör vara att avdrag medges för gåvor till välgörande, samhällsnyttig verksamhet som vänder sig till en bred allmänhet. Verksamhet som har som ändamål att främja intressena inom en begränsad personkrets eller enbart bland medlemmarna i viss organisation faller därmed utanför mottagarkretsen för gåvor som ger givaren rätt till avdrag vid beskattningen.

När förslag om införande av avdragsrätt vid beskattningen för gåvor tidigare framförts, t.ex. i regeringens proposition 1978/79:160, har den föreslagna mottagarkretsen varit starkt begränsad. I det förslag till lag om Skattelättnad för vissa gåvor som ingick i propositionen preciserades avdragsrätten till att gälla gåvor till "svensk stiftelse eller förening som i överensstämmelse med sina stadgar huvudsakligen utövar internationell biståndsverksamhet eller verkar för internationellt samförstånd eller internationellt verkar för respekt för mänskliga rättigheter".

I senare framlagda riksdagsmotioner har motionärerna tagit sikte på en något vidare mottagarkrets. I en motion till 1992/93 års riksdag föreslås avdragsrätt för gåvor till

svenskt trossamfund, samarbetsorgan för trossamfund och organisation som är anknuten till trossamfund och vars verksamhet kan anses utgöra ett led i samfundets, och svensk organisation som i enlighet med sina stadgar

• Sida 103
•  Original

- utövar hjälpverksamhet till förmån för personer som behöver bistånd av särskilda sociala eller ekonomiska skäl,

- utövar internationell biståndsverksamhet,

- verkar för internationellt samförstånd eller för respekt för de mänskliga rättigheterna,

- arbetar för att bekämpa sjukdomar eller för att förbättra villkoren för sjuka och handikappade.

Enligt min uppfattning är det viktigt att mottagarkretsen bestäms med utgångspunkt från det ovan angivna dubbla syftet med avdragsrätten: att stimulera enskilda medborgares frivilliga givande till ändamål som de anser det angeläget att stödja, samtidigt som avdragsrätten skall främja tillflödet av ekonomiska resurser för angelägna samhällsinsatser utöver det staten och kommunerna direkt svarar för.

I det perspektivet finner jag den vid skilda tillfällen föreslagna mottagarkretsen alltför snäv. Det finns så många verksamheter som uppfyller både kravet på att av stora medborgargrupper bedömas som angelägna och kravet på att från statens utgångspunkter anses vara värdaiett brett ekonomiskt stöd. Att utvälja vissa av dessa verksamheter som kvalificerande för avdragsrätt för gåvor skulle vara att på ett olämpligt sätt styra frivilliga gåvor till dessa verksamheter, samtidigt som andra verksamheter, som också värderas högt av många medborgare, skulle gå miste om de extra gåvor som avdragsrätten kan förutses stimulera fram.

Självfallet kan avdragsrätt för gåvor ändå inte medges utan begränsning. Mottagarkretsen för bidragsberättigade gåvor måste vara tydligt avgränsad, utan att den fördenskull görs så snäv att verksamheter som av stora medborgargrupper anses värda stöd genom frivilliga gåvor faller utanför. Bästa sättet att gå till väga är enligt min mening att i lag fastställa de ändamål som berättigar till avdragsrätt för gåvor. Verkställighetsföreskrifter bör sedan utfärdas innefattande upprättandet av en förteckning över organisationer som svarar mot villkoren för att få mottaga gåvor som berättigar givaren till avdrag vid beskattningen. Förteckningen, som av praktiska skäl bör upprättas av Riksskatteverket och utges årligen, bör fungera som en rekommendation till skattemyndigheterna vid behandlingen av avdragsyrkanden för gåvor. Det bör finnas möjlighet att få fråga om rätt till avdrag för gåva rättsligt prövad, dels genom förhandsbesked av skatterättsnämnden, dels genom att i självdeklarationen yrka avdrag för gåva till organisation som inte finns upptagen i den nämnda förteckningen, varvid yrkandet av skattemyndigheten prövas mot de regler som riksdagen fastställt. Självfallet kan därvid inte förenklad självdeklaration användas.

• Sida 104
•  Original

Avdragsrätt bör enligt mitt förslag medges för gåvor från enskild person till politiska partier, trossamfund, organisationer som utövar internationell biståndsverksamhet, verkar för fred, internationellt samförstånd och respekt för de mänskliga rättigheterna, försvarsorga— nisationer, idrottsorganisationer, invandrarorganisationer, kulturorga- nisationer, kvinnoorganisationer, miljöorganisationer, nykterhets- organisationer, ungdomsorganisationer samt övriga allmännyttiga ideella organisationer som utövar hjälpverksamhet och/eller arbetar för att bekämpa sjukdomar eller för att förbättra villkoren för sjuka och handikappade.

Rätten till avdrag vid beskattningen bör likaledes gälla för gåvor till samarbetsorgan mellan nämnda organisationer och för organisa- tion som är anknuten till någon av dessa organisationer och vars verksamhet utgör del av dennas.

Avdragsrätten bör begränsas till att gälla för gåva till svensk organisation eller organisation vars huvudsakliga verksamhet bedrivs i Sverige. Krav bör ställas på viss geografisk utbredning och viss medlemsanslutning.

Avdragsrättens utformning

Mitt förslag innebär inte att avdrag skall medges för gåva av juridisk person, även om mottagaren hör till kretsen av för avdragsrätt godkända organisationer.

Avdrag bör enligt min mening medges för gåva till svensk organisation, inkluderande svensk underavdelning av internationell organisation. Som exempel kan nämnas Amnesty International, Svenska sektionen. Gåvor direkt till internationella organisationer som har sitt säte utanför Sverige bör däremot inte berättiga till avdrag.

Det förekommer åtskillig privat verksamhet som till sitt syfte och sitt innehåll i allt väsentligt sammanfaller med verksamheten inom de organisationer som föreslås få mottaga gåvor som ger givaren avdragsrätt vid beskattningen. I den mån sådan verksamhet inte bedrivs inom ramen för en godkänd organisation, medger gåvor till denna verksamhet ingen avdragsrätt.

Gåvor till fadderbarn i något u-land kan t.ex. förmedlas av någon organisation som är godkänd för att mottaga gåvor som berättigar till avdrag. Då berättigar sådan gåva till avdrag vid beskattningen enligt gällande regler.

Går dessa fadderbarnsgåvor i stället direkt till barnen, utan förmedling av svensk organisation, berättigar de inte till avdrag vid beskattningen.

Tekniskt kan avdragsrätt utformas på två olika sätt. Det ena alternativet innebär att givaren vid taxeringen får göra avdrag för gåvans belopp som allmänt avdrag.

• Sida 105
•  Original

Det andra alternativet innebär att hänsyn till gåvan tas direkt vid debiteringen av skatten. Om det medgivna avdraget fastställs till 30 procent av gåvans värde, skulle, vid en gåva på t.ex. 1 000 kronor, den uträknade skatten minskas med 300 kronor. Med detta alternativ blir skattelättnaden oberoende av hur stora inkomster givaren har.

För en ordning som innebär att avdrag görs direkt vid debiteringen av skatten talar enligt min mening också det förhållandet att man därvid inte behöver ta ställning till om avdraget skall knytas till statsskatten eller till kommunalskatten. Många medborgare betalar ingen statsskatt, och att ensidigt knyta avdragsrätten till kommunal- skatten skulle vara mindre motiverat, då avdragsrätten är tänkt som ett komplement till statsbidragen till de ändamål som avses komma att konstituera avdragsrätten.

Enligt min mening är det alternativ att föredra, som innebär att avdrag för gåva görs direkt vid debiteringen av skatten. Mitt förslag är att avdrag beviljas med 30 procent av gåvobeloppet inom nedan angivna gränser.

Det är nödvändigt att fastställa såväl en nedre som en övre gräns för gåva som berättigar till avdrag vid beskattningen. En nedre gräns på 1 000 kronor och en övre på 10 000 kronor skulle, om avdraget fastställs till 30 procent av gåvans värde, ge en Skattelättnad på mellan 300 kronor och 3 000 kronor. Den nedre gränsen motiveras av att avdragsrätten bör gälla i första hand gåvor som tillförs organisationerna utöver vad de får genom mera reguljära bidrag från medlemmar och sympatisörer. Den bör dock sättas så lågt att den utöver större engångbidrag också stimulerar regelbundna gåvor på mindre belopp, som månatliga bidrag kring 100 kronor, förutsatt att det årliga beloppet uppgår till minst 1 000 kronor till en och samma organisation.

När avdragsrätt för gåvor tidigare diskuterats, har framförda förslag inneburit att gåva till såväl godkänd riksorganisation som distrikts- organ och lokal förening inom sådan organisation skulle berätta till avdrag.

Enligt min mening bör avdragsrätt medges enbart för gåva till godkänd riksorganisation. Dessa gåvor kan efter fritt val av organisationerna användas för central eller lokal verksamhet.

Det finns ofta ett så nära samband i den ekonomiska förvaltningen inom organisationerna mellan riksplanet, distriktsplanet och lokal- planet, att det för organisationernas del inte torde spela någon större roll på vilket plan avdragsrätt medges för gåvor. Vidare kan administrationen och den nödvändiga kontrollen av gåvogivandet väsentligt underlättas, om endast gåvor till riksorganisationer berättigar till avdrag vid beskattningen. Begreppet riksorganisation bör preciseras till att i detta sammanhang avse organisationer med

• Sida 106
•  Original

utbredning i mer än en begränsad del av landet och med ett betydande antal medlemmar.

Av redovisningstekniska skäl finner jag det nödvändigt att begränsa avdragsrätten till att gälla för gåvor på minst 1 000 kronor till en och samma organisation. Självfallet skall gåvor - om minst 1 000 kronor per år vardera - till flera olika organisationer kunna räknas samman och vid deklarationen redovisas tillsammans, som en samlad, avdragsberättigande klumpsumma. Att medge avdrag för gåvor som under året understiger 1 000 kronor till en organisation skulle enligt min mening dels medföra krav på en alltför omfattande administration, dels stå i visst motsatsförhållande till tanken att avdragsrätten i första hand skall gälla för gåvor utöver vad organisationerna ändå tillförs från medlemmar och sympatisörer.

Redovisningen av gåvor för vilka avdrag yrkas kan lämpligen ske genom att den mottagande organisationen särredovisar sådana gåvor, lämnar uppgift om givarens namn och gåvans storlek under året till skattemyndigheten och i samband därmed lämnar "kontrolluppgift" till gåvogivaren. Detta förfaringssätt befriar den som lämnar förenklad självdeklaration från skyldigheten att själv vid deklarationen lämna uppgift om de gåvor för vilka avdrag yrkas. Det merarbete ett sådant förfarande kan komma att förorsaka organisationerna kan förutses bli ringa i förhållande till det extra inflöde av gåvomedel som orsakar merarbetet.

Beräknad omfattning

När avdragsrätt för gåvor införs, är det nödvändigt att ta hänsyn till vad sådan avdragsrätt betyder för organisationernas ekonomi och hur den kan komma att påverka statens direkta ekonomiska stöd till organisationerna.

Det är självfallet inte möjligt att med någon säkerhet bedöma hur stort det ekonomiska tillskottet till olika organisationer kan komma att bli till följd av att avdragsrätt för gåvor införs. Det finns dock anledning att räkna med att de organisationer som tidigare mottagit betydande gåvobelopp också kommer att få ett betydande ekonomiskt tillskott till följd av avdragsrätten. Denna effekt kan inte bara förutses; den är dessutom önskvärd: det är naturligt att medborgarnas egen uppskattning av den verksamhet olika organisa— tioner svarar för kommer till markerat uttryck genom de avdrags- berättigade gåvorna.

Jag har tidigare, som ett argument för införande av avdragsrätt för gåvor, anfört att statsbidragen till ideellt arbete under de närmaste åren av allt att döma inte kommer att kunna öka i samma omfattning som behoven av ideella insatser genom organisationerna och folkrörelserna. Ett rimligt scenario är att statsbidragen kan behållas på oförändrad nivå och att organisationerna för sina ökade behov av

• Sida 107
•  Original

ekonomiska resurser i stort sett hänvisas till dels vad avdragsrätten för gåvor kan komma att innebära av ökat gåvogivande, dels vad ökade lotteriinkomster i förekommande fall kan innebära för ekonomin. Det framstår i alla händelser som rimligt att statsbidragen, de gåvor som avdragsrätten stimulerar och lotteriinkomsterna tas med i en gemensam bedömning av statens fortsatta stöd till organisationerna. Detta kan komma att innebära att organisationer som har sämre förutsättningar att få något nämnvärt ekonomiskt nytillskott genom avdragsgilla gåvor eller lotteriinkomster kan visa sig ha större behov av att få del av de statsbidrag som kan förutses alltjämt komma att utgå.

En jämförelse med den omfattning i vilken avdragsrätten för gåvor utnyttjats i andra, jämförliga länder ger anledning att räkna med att avdragsrätten - åtminstone till att börja med — kommer att utnyttjas i relativt blygsam omfattning.

Om, i inledningsskedet, 200 000 personer ger i genomsnitt 3 000 kronor var, för vilken summa avdrag yrkas vid beskattningen, skulle detta under förutsättning att avdrag får göras med 30 procent av gåvans värde, kosta statskassan sammanlagt 180 miljoner kronor. Skulle, i ett senare skede, 400 000 personer ge i genomsnitt 3 000 kronor var, skulle det kosta statskassan sammanlagt 360 miljoner kronor. Detta skulle innebära att organisationslivet samtidigt tillfördes i det förra fallet 600 miljoner kronor, i det senare 1 200 miljoner kronor. Det kan förutsättas att en inte obetydlig del av dessa gåvor till organisationerna skulle ges även om avdragsrätten inte fanns. Om man antar att gåvoflödet fördubblas till följd av att avdragsrätt införts för gåvor, skulle det innebära att organisationerna tillförs gåvor utöver vad de annars skulle ha fått med i det första fallet 300 miljoner kronor, i det senare 600 miljoner kronor, medan statens kostnad för detta genom avdragsrätten uppgick till 180 respektive 360 miljoner kronor.

• Sida 108
•  Original

• Sida 109
•  Original

6. Reglerna för statliga bidrag till barnstugor ändras så att berörda föräldrar måste utgöra en majoritet av föreningsmedlemmarna och att generell tillgänglighet regleras i avtal.

7. Bidrag till allmänna samlingslokaler utgår med maximalt belopp bara till mindre samlingslokaler (högst 1 000 kvadratmeter) samt till lokaler som ägs eller disponeras av föreningar.

8. Föreningslagen ändras så att ekonomiska föreningar med socialt syfte blir tillåtna.

9. Utredningen lämnar rekommendationer till stat, kommuner och landsting när det gäller avtal med föreningar och en mer långsiktigt inriktad bidragsgivning. 10. Utredningen föreslår att vissa skatteförhållanden av betydelse för föreningar skall utredas. 11. Utredningen föreslår att ett centrum för föreningsforskning skall inrättas. Folkrörelseutredningens arbete med frågor rörande den framtida utformningen av statens bidrag till föreningslivet redovisas i betänkandet Mål och resultat. Detta betänkande utgör i sin tur utgångspunkten dels för fortsatt utredningsarbete beträffande flera sektorer av föreningslivet, dels i viss mån för den allmänna översyn av föreningslivets arbetsvillkor och statens bidrag till organisa- tionerna som nu görs. En utgångspunkt för Folkrörelseutredningens arbete och de förslag som framlades i Mål och resultat var att statsmakterna saknar en samlad syn på sin bidragsgivning till de ideella organisationerna. Målen för bidragsgivningen är många gånger oklart formulerade, och det är svårt att utläsa effekterna. Utredningen fäste stort avseende vid åtgärder som kan bidra till att öka kunskapen om organisationerna och deras verksamhet. Den förbättrade kunskapen underlättar övergången från regelstyrning till målstyrning av bidragsgivningen. Reglerna behöver inte längre vara instrument för detaljstyrning av föreningarnas verksamhet, vilket de ibland har utvecklats till. De mål och de resultat som formuleras utifrån den förbättrade kunskapen blir i stället styrande för bidragsgivningen. Det är därför viktigt att den styFolkrörelseutredningens rningen inte blir lika detaljerad som dagens regelstyrning.

Utredningen föreslog dels att ett centrum för organisations- forskning skulle inrättas vid Umeå universitet, dels att ett centrum för fritidsforskning skulle inrättas, dels att en programgrupp skulle tillsättas med företrädare för regeringskansliet, kommunförbunden och centrala riksorganisationer och med uppgift bl.a. att svara för den rapport om organisations- och föreningslivets situation, utveckling och verksamhet som vart tredje år skall lämnas som underlag för utvärdering av de statliga anslagen.

• Sida 135
•  Original

Utredningen avstod från att behandla regler, kriterier och ekonomiska nivåer för olika bidrag. Den angav däremot de kännetecken som utmärker folkrörelserna - och måste känneteckna dem för att de skall förtjäna beteckningen ideella folkrörelser — samt redovisade "vilka övergripande principer, som vi anser ska prägla all statlig bidragsgivning till föreningslivet, för att därigenom skapa en samlad syn på den".

Utredningen sammanfattade sina synpunkter på behovet av principer för statens stöd till föreningslivet i följande sju punkter.

]. En ökad kunskap om föreningslivets roll i samhället och dess utveckling skall ligga till grund för en framtida bidragsgivning, grundad på statistikbearbetning och forskning.

2. Det behövs en samlad syn på den statliga bidragsgivningen. Vissa gemensamma principer skall vara vägledande för all statlig bidrags—givning till föreningslivet. En samlad syn underlättas om man delar upp bidragen i allmänna bidrag och resultatinriktade bidrag. Uppdragsersättningar bör avföras från bidragsdiskussionen, då dessa inte i egentlig mening är bidrag till föreningslivet. En viktig grund för bidragsgivningen är verksamhetens inriktning och omfattning.

3. En utvecklad dialog om varför olika bidragsformer skall finnas och vilka resultat som eftersträvas skall uppmuntras. En sådan dialog ger organisationerna större möjlighet att påverka bidragsgivningens inriktning.

4. Riksdagen bör fastställa övergripande mål och ekonomiska ramar för bidragen.

5. En framtida bidragsmodell bör bygga mer på målbeskrivningar än på detaljstyrning. Nuvarande kontroll kan ersättas med utvärdering av måluppfyllelse och önskade resultat.

6. Bidragen bör utformas på ett mera långsiktigt sätt och utvär- deringen ske med treårsintervaller.

7. Bättre samordning av bidragsgivningen bör eftersträvas i regeringskansliet. Genom vart tredje år lämnade rapporter till riksdagen skapas förutsättningar för samlade diskussioner där om inriktningen av bidragsgivningen för kommande treårsperiod. I anslutning till Riksrevisionsverkets arbete med bidragsfrågorna redovisade Folkrörelseutredningen olika modeller för utformningen av bidragen. Därvid utgick man från RRV:s uppdelning av bidragen i allmänna bidrag (= organisationsbidrag) och resultatinriktade bidrag (= verksamhetsbidrag). Utgångspunkten var vidare att en förenkling av bidragsgivningen skall åstadkommas och att organisationernas kontakter med bidragsgivande organ i möjligaste mån skall begränsas. Enligt en modell skulle kommunerna överta en del av prioriteringsansvaret när det gäller bidragen. Det kan ordnas genom

• Sida 136
•  Original

generella eller riktade bidrag till kommunerna, som sedan fördelar bidragen till organisationerna.

Ett annat alternativ, som innebär mindre förändringar i förhållande till vad som nu gäller, är att samordna till en myndighet de bidrag från olika departement som gäller närbesläktade områden med gemensamma bidragsmottagare. Utredningen föreslog dock ingen centralisering av bidragshanteringen, en "bidragsmyndighet" eller liknande. Detta skulle, menade utredningen, ytterligare byråkratisera bidragsgivningen och komplicera bidragshanteringen för organisa- tionerna.

Ytterligare ett alternativ som Riksrevisionsverket berört är att bidragsgivningen från vissa departement med gemensamma bidrags— mottagare sammanförs till enhetlig hantering. På samma sätt skulle inom vissa områden antalet utbetalande myndigheter kunna minskas och regelsystemen förenklas.

Utredningen tog — fortfarande med anknytning till Riksrevisions- verkets kartläggning - upp tanken att förekomsten och bildandet av paraplyorganisationer skulle kunna förenkla den statliga bidrags- administrationen, om prövning, fördelning och uppföljning av organisationsbidrag gjordes av sådana organisationer. Utredningen menade dock att anlitandet av paraplyorganisationer för hantering av statliga bidrag principiellt kan ifrågasättas och att sådana i alla händelser bör fördela bidrag enbart till egna medlemsorganisationer.

Utredningen konstaterade att det hittills i stor utsträckning saknats underlag för den övergång från regelstyrning till målstyrning som är en huvudtanke i de senaste årens utredningsarbete rörande statens bidrag till föreningslivet. Kontakterna mellan de bidragsmottagande organisa—tionerna och de bidragsförmedlande organen har ofta ägt rum på handläggarnivå och därmed kommit att handla om detaljer i bidragsgivningen. Den önskvärda dialogen om målfrågor har däremot i stort sett uteblivit. För att den skall kunna komma till stånd och en meningsfull utvärdering skall kunna åstadkommas krävs, hävdade utredningen, väsentligt bättre kunskap om organisationslivet än den som nu finns.

Om bidragsgivningen ska kunna bli t. ex. långsiktig eller om nya organisationer eller verksamheter ska kunna få bidrag, krävs en betydligt bättre kunskap om organisations- och föreningslivet än den som finns idag. En förutsättning för att t. ex. respektive myndighet ska kunna lämna ett bra underlag för bidragsansökan är att staten preciserar vad som ska krävas av en organisation för att den ska komma ifråga för statsbidrag. Samtidigt måste myndigheterna ha den information om organisationerna som behövs för att kunna presentera ett bra beslutsunderlag. Först då kan myndighetens kunskap om utvecklingen inom sitt ansvarsområde kopplas till prövningen av olika bidrag.

• Sida 137
•  Original

Fortsatt behandling

Regeringens och riksdagens behandling av frågor rörande relationerna mellan å ena sidan stat och kommuner och å andra sidan det ideella föreningslivet och folkrörelserna har, som redan nämnts, i stor utsträckning tagit sin utgångspunkt i Folkrörelseutredningens betänkanden, speciellt i Mål och resultat. I budgetpropositionen 1989/90 anförs följande (Bil. 12, s. 9—10): Det statliga stödet till folkrörelserna styrs idag av ett mycket stort antal regler och förordningar. De resultat man förväntar sig av bidragen är många gånger oklart formulerade. Det är svårt att utläsa effekterna av bidragsgivningen. Det statliga stödet till föreningslivet finns under ett flertal huvudtitlar. Exempel är stöd till folkbildning, idrott, ungdom, handikapp, humanitära ändamål, de fria trossamfunden m. fl.

Med direkt hänvisning till Mål och resultat sägs i budgetpro- positionen vidare bl. a. följande:

Betänkandet har varit på remiss hos ett stort antal organisationer och myndigheter som handlägger statliga bidrag. Remissvaren pekar entydigt på att det behövs en förändring av nuvarande bidragssystem. Principerna för statens stöd till folkrörelserna bör omprövas. Det finns idag olika former för bidragsgivning. Exempelvis beviljar regeringen bidrag till vissa organisationer direkt, i andra fall så sker bidragsgivningen via en myndighet. Avsikten med bidrags- givningen bör vara tydligare och former för att bedöma effekter av stödet bör tas fram. För denna omprövning krävs ett beslutsunderlag som gör en samlad bedömning möjlig.

Det beslutsunderlag som nämns fick Statskontoret genom regeringsbeslut den 26 april 1990 uppdrag att ta fram genom en kartläggning av stödet till föreningslivet. Detta uppdrag resulterade i rapporten Statligt föreningsstöd - en kartläggning (Statskontoret 1991:6).

I samband med att detta uppdrag omnämns i budgetpropositionen 1989/90 klargörs att i de fall då organisationer, som t. ex. Sveriges riksidrottsförbund, själva bestämmer formerna för fördelning och uppföljning av sitt stöd, kommer regeringen att ta upp särskilda diskussioner med dessa organisationer.

I budgetpropositionen 1990/91 omnämns förslag om förändringar i systemet för bidrag till vissa organisationer.

När reformeringen av skattesystemet genomfördes, uppstod en del icke avsedda negativa effekter för det ideella föreningslivet. När detta uppmärksammades, ställdes viss kompensation för dessa effekter i utsikt.

I budgetpropositionen redovisas de åtgärder i syfte att åstadkomma denna kompensation som vidtagits (Bil. 15, s. 116):

• Sida 138
•  Original

chefen för Bostadsdepartementet och chefen för Finansdepartementet hade föreslagit kompensation till idrotten, i det senare fallet via Tipstjänst, statsrådet Lindquist hade föreslagit kompensation till handikapp-rörelsen, och det noterades att trossamfunden hade fått en uppräkning av bidraget.

I Kulturutskottets betänkande KrU 1990/91:18 behandlas frågan om kompensation för skatteomläggningens icke avsedda effekter. Där redovisas att idrottsrörelsen kompenserats genom befrielse från att erlägga sociala avgifter för ersättningar upp till ett halvt basbelopp.

Frågan om kompensation till handikapprörelsen behandlas av Socialutskottet i betänkande” 1991/92:12. Där nämns också att trossamfunden fått höjda bidrag, något som i budgetpropositionen anförts som belägg för att de kompenserats för skatteomläggningens icke avsedda effekter. Utskottet anför:

Denna uppräkning av resurserna har dock varit motiverad av att riksdagen förra året begärde en sådan uppräkning. Med hänsyn till vad som anförs i budgetpropositionen vill utskottet därför påpeka att de i propositionen åsyftade ökade resurserna till trossamfunden inte kan tas till intäkt för påståendet att dessa därigenom fått en kompensation för skattereformens effekter.

I budgetpropositionen 1991/92 (Bil.14, s. 20) behandlas på nytt frågor om det statliga stödet till föreningslivet. Där anförs bl a:

Statens motiv för att ge föreningsstöd bygger i allmänhet på att verksamheten är viktig från social synpunkt och att den främjar demokrati och samhällsgemenskap. Statskontorets undersökning visar att det sällan finns tillräckligt underlag för att avgöra om de mål som regering och riksdag upp- ställt i fråga om bidragen uppnås. Dessutom saknas ett helhetsper- spektiv på bidragsgivningen.

Den statliga administrationen i fråga om stöd och kontakter med föreningslivet är idag uppsplittrad och administrativt kostsam. Det statliga stödet framstår som alltför detaljreglerat samtidigt som målen är otydliga och uppföljningen bristfällig. Det är angeläget att nära följa upp folkrörelsernas finansierings- frågor, inte minst från skatte- och finansieringssynpunkt. I samband med detta kan det finnas behov att överväga om en samlad översyn skall göras för att klarlägga föreningslivets ekonomiska villkor. Målet bör vara att möjliggöra en större grad av självfinansiering av verksamheten och att öka föreningslivets självständighet. Bidragsgivningen bör förenklas och tyngdpunkten läggas på uppföljning och utvärdering.

I budgetpropositionen 1991/92, Bil.14, s. 49, sägs:

• Sida 139
•  Original

Det är viktigt att fortlöpande följa att målen för det statliga stödet uppnås. Statens ungdomsråd bör därför pröva i vilken utsträckning de statsbidragsberättigade organisationer som idag får bidrag tillgodoser målen för det statliga stödet. En sådan prövning skall därefter ske fortlöpande.

Det viktigaste direkta resultatet av dels Folkrörelseutredningens arbete, dels behandlingen i regering och riksdag av aktuella folkrörelsefrågor är tillsättandet av utredningen om bidrag till ideella organisationer. Redan innan detta skedde, den 25 juni 1992, hade emellertid ett antal utredningar påbörjat — och i några fall också slutfört - sitt arbete med begränsade uppgifter avseende förhållan- dena för de organisationer vilkas verksamhet direkt berörs av den övergripande översyn av föreningslivets arbetsvillkor och statens bidrag till detta som nu genomförs.

Lotteriutredningen

En parlamentariskt sammansatt kommitté fick genom regeringsbeslut den 11 april 1991 i uppdrag att se över lotterilagstiftningen.

I direktiven (1991:22) anges uppdragets huvudsakliga innehåll vara att "undersöka i vad mån folkrörelserna i högre grad än för närvarande kan finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel och i vad mån det ur kontrollsynpunkt är möjligt att förenkla eller avreglera vissa lotteriformer".

I uppdraget ingick att "särskilt undersöka om lotteriintäkterna kan öka genom att folkrörelserna i högre grad än för närvarande ges möjligheter att använda sig av modern, lättkontrollerad teknik och att öppna ytterligare möjligheter till lotterier med penningvinster".

Utredningen konstaterar i sitt betänkande, (SOU 1992:130) Vinna eller försvinna? Folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden, att folkrörelsernas intäkter av lotterier och spel uppgår till ca 900 miljoner kronor årligen, vilket utgör ca 18 procent av deras totala inkomster. Samtidigt noterar utredningen att folkrörelsernas andel av lotteri-marknaden mellan 1970 och 1991 minskat från 31 till 17 procent. De totala kostnaderna har visserligen ökat men

sammantaget har folkrörelsernas intäkter inte ökat tillräckligt för att ge kompensation för ökade momskostnader till följd av skattereformen, ökade lokalkostnader, ökade portokostnader m.m. Utredningen bedömer att även om folkrörelserna genomför omfattande besparingsprogram och drar ned på sina verksamhetsambitioner kommer intäkter av lotterier och spel att behöva öka väsentligt i framtiden.

Detta är bakgrunden till Lotteriutredningens förslag, i betänkandet sammanfattade i följande punkter.

1. Lotteri- och spelmarknaden bör alltjämt vara förbehållen folkrörelserna och staten.

• Sida 140
•  Original

2. Samhället bör alltjämt utöva en effektiv tillsyn och kontroll över lotteri— och spelmarknaden.

3. Folkrörelsema bör ges ökade möjligheter att finansiera sin verksamhet med intäkter av egna lotterier och spel.

4. Folkrörelsema bör ges möjlighet att anordna attraktivare traditionella lotterier med en större andel penningvinster.

5. Folkrörelsema bör tillåtas anordna nya spel inom ramen för ett folkrörelsedominerat spelföretag. De nya spelformer som enligt utredningens mening kan komma i fråga är olika former av automatspel som idag är förbjudna i Sverige. Utredningen föreslår att det nu gällande förbudet skall gälla endast sådana spelautomater som är konstruerade för att betala ut vinst uteslutande i pengar och där vinstmöjligheten uteslutande beror av slumpen (penningautomater). Spel på värdeautomater och skicklighetsautomater föreslås däremot bli tillåtet. Utredningen beräknar att spel på sådana automater fullt utbyggt kan tillföra folkrörelserna ca 600 miljoner kronor årligen.

6. Vissa regler som gör det svårare att utveckla befintliga lotterier och spel bör slopas.

7. Samarbetsformer mellan folkrörelserna och statens spelföretag utvecklas. I fråga om ökade möjligheter att ordna egna lotterier föreslår utredningen att det skall vara tillåtet för folkrörelserna att anordna egentliga lotterier med penningvinster uppgående till ett basbelopp per vinst om det är fråga om ett lokalt eller regionalt tillstånds- eller registreringslotteri - och annars tio basbelopp. Utredningen föreslår att i folkrörelsernas frisektorslotterier insatsen får vara högst 1/6 000 basbelopp (ca 5 kronor) och vinsten högst 1/6 basbelopp (ca 5 000 kronor). Kravet på samband med tillställning mjukas upp. Försäljning med lottlistor får äga rum fyra veckor före tillställningen. Utredningen anser att handikapporganisationer bör ges vidgade tillståndsmöjligheter för bingo genom en bestämmelse i lagen om att vid prövning av ansökningar om bingotillstånd från handikapp- organisationer skall länsstyrelsen även beakta verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av handikappade barn och ungdomar i samhället. Utredningen konstaterar i den konsekvensanalys som avslutar betänkandet att något ökat spelberoende inte kommer att bli resultatet av dess förslag. Någon beräkning av hur mycket folkrörelsernas intäkter av lotterier och spel totalt kan komma att öka görs inte. Däremot gör utredningen den bedömningen att statens intäkter av lotterier och spel inte kommer att uppvisa "samma enastående ökningstakt som under sjuttio- och åttiotalen". De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1994.

• Sida 141
•  Original

Utredningens betänkande har varit på remiss men ännu inte föranlett några regeringsförslag.

Stiftelse- och föreningsskattekommittén

Genom regeringsbeslut den 25 februari 1988 utsågs en kommitté med uppgift att göra en översyn av beskattningsreglerna för stiftelser och ideella föreningar. Enligt direktiven (1988z03) skall kommittén, Stiftelse- och föreningsskattekommittén, "undersöka vilka ändringar som kan behövas för att anpassa skattebestämmelserna till den nya lagstiftning som bereds på grundval av Justitiedepartementets promemoria (Ds Ju 1987: 14) Stiftelser och för att i övrigt åstadkomma en modern och ändamålsenlig beskattning av stiftelser och ideella föreningar". I uppdraget ingår också att pröva om mervärdes- skattereglerna skall göras likformiga för stiftelser och ideella före— ningar. Kommittén skall också se över den s.k. katalogen över inskränkt skattskyldiga subjekt i 7 & 4 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, SIL.

Kommittén har, efter ett förslag från Folkrörelseutredningen, också i uppdrag att analysera följande tre frågor och pröva i vad mån en sådan anpassning som Folkrörelseutredningens förslag syftade till vore möjlig. Folkrörelseutredningen hade föreslagit

att begränsningar övervägs i fråga om inkomstskatteskyldigheten för arvoden eller rabatter som medlem i ideell eller ekonomisk förening erhåller till följd av ideellt arbete för föreningen,

att vissa ekonomiska föreningar med allmännyttig verksamhet beskattas enligt de regler som gäller för ideella föreningar,

att mervärdesskatteskyldigheten för ovannämnda typ av ekonomiska föreningar jämställs med den som redan gäller för ideella föreningar.

Kommittén beräknas redovisa resultatet av sitt arbete vid årsskiftet 1993/94.

Ungdomsorganisationerna

Stödet till ungdomsorganisationerna behandlades i Folkrörelse- utredningens betänkande (SOU 1987:37) Stödet till barn- och ungdomsföreningar. Detta betänkande tar i huvudsak upp frågor rörande det statliga stödet till barn- och ungdomsorganisationerna. Utredningen hade bl. a. till uppgift att föreslå åtgärder med syfte att ge ökat ansvar åt folkrörelser, föreningar och kooperativ i offentlig verksamhet. Utredningens förslag har på flera punkter snarare karaktären av tentativa överväganden än av konkreta förslag. Följande förslag kan dock summeras ur betänkandet.

1. Regeringen bör utarbeta former för och omfattning av erforderlig forskning inom området fritid och rekreation.

• Sida 142
•  Original

2. Det statliga stödet till barn— och ungdomsverksamhet bör, med tanke på de lokala föreningarnas betydelse, snarast förstärkas.

3. Det lokala stödet till barn- och ungdomsorganisationerna kan med fördel utbetalas till kommunerna, som sedan ansvarar för att pengarna kommer den lokala föreningsverksamheten till del. Statsbidraget bör betalas ut till kommunerna baserat på antalet lokala föreningar som erhåller kommunalt bidrag till sin barn- och ungdomsverksamhet i respektive kommun.

4. Det centrala bidraget bör grundas på antalet lokala föreningar inom respektive organisation - inte som tidigare på organisationernas medlemstal.

5. De medel som utgår till organisationerna för alkohol— och narkotikaupplysning bör ingå i det centrla statliga stödet till organisationerna som en förstärkning av detta.

6. Projektbidrag bör utgå under högst tre år. Kraven på utvärdering bör skärpas.

7. Statens ungdomsråd bör kontinuerligt bedöma organisationerna med hänsyn till om de fortsättningsvis bör få statsbidrag. STUNS-kommittén

Frågan om statens stöd till barn- och ungdomsorganisationerna har sedermera behandlats också av Utredningen om översyn av statens insatser inom barn- och ungdomsområdet, den s. k. STUNS— kommittén, i dess i juni 1992 framlagda betänkande (SOU 1992:54) Mer för mindre - nya styrformer för barn- och ungdomspolitiken.

Kommittén tillsattes i augusti 1991. Dess uppdrag avsåg en översyn av arbets- och ansvarsfördelningen för de statliga insatserna inom barn— och ungdomsområdet. Enligt direktiven skulle översynsarbetet inriktas på att finna former för hur statens insatser för att ge barn och ungdom goda uppväxtvillkor skall samordnas och effektiviseras inom givna ekonomiska ramar samt hur en förenklad och minskad administration kan åstadkommas. Översynen skulle också belysa hur statens insatser kan stimulera och komplettera föräldrarnas ansvar för barns och ungdoms fostran.

Kommittén fick genom regeringebeslut i mars 1992 också uppdrag att i mån av behov lägga fram förslag avseende målen för statsbidragen till barn- och ungdomsorganisationerna.

Kommittén skulle dessutom ge förslag som innebär både renodling och samordning av insatserna på myndighetsnivå vad avser såväl ramar och riktlinjer för verksamheten som arbets— och ansvarsfördelning på statlig nivå. Modeller för utvärdering och uppföljning av de samlade statliga insatserna inom barn- och ungdomsområdet skulle också presenteras och förslag framläggas till lämpliga resultatkrav och resultatmått för de statliga insatserna.

• Sida 143
•  Original

Kommitténs förslag till åtgärder kan med utgångspunkt från dess egen sammanfattning i betänkandet kort redovisas i följande punkter.

1. En liten, flexibel myndighet, barn- och ungdomsmyndigheten, inrättas med uppgift att på nationell nivå främja goda uppväxtvillkor för barn och ungdomar. Myndigheten skall svara för en övergripande samordning av barn- och ungdomsfrågor och följa kommunernas barn- och ungdomsarbete samt ta fram underlag för barn- och ungdoms-politiska propositioner. Till myndigheten knyts Allmänna arvsfondens medel för barn och ungdomar. Medlen bör användas i syfte att utveckla metoder och insatser inom områden där särskilda behov finns.

2. En barnombudsman inrättas. Denne skall arbeta utifrån en särskild lag, lag om ombudsman för barn och ungdom. Lagen har till ändamål att tillvarata och främja barns och ungdomars rättigheter, behov och intressen i samhället. I samband med att barn- och ungdomsmyndigheten samt barnom- budsmannen inrättas, avvecklas Statens ungdomsråd och Barnmiljö- rådet. Barn- och ungdomsdelegationens myndighetsfunktion avvecklas också - liksom Våldsskildringsrådet. Folkhälsoinstitutet före-slås få ett vidgat ansvarsområde genom att vissa frågor om barns och ungdomars trygghet förs dit, liksom frågor om sex och samlevnad samt HIV och aids. En avveckling av AIDS-delegationen bör därmed övervägas.

3. Statens stöd till barn- och ungdomsorganisationerna koncen- treras på de insatser som måste fyllas i förhållande till de nationella målen för barn— och ungdomspolitiken. Folkhälsoinstitutet får till uppgift att ge förslag till målformuleringar för stödet till barn— och ungdomsidrotten och därvid särskilt beakta folkhälsoaspekter på idrott och motion.

4. Överskottet från statlig spel- och lotteriverksamhet överförs i sin helhet till föreningslivet.

5. Socialstyrelsen och Skolverket får i uppdrag att inleda en samverkan i projektform i syfte att stärka samhörigheten mellan barnomsorgen och skolan. Ett nytt bidragssystem för statens stöd till barn— och ungdoms- organisationerna har sedermera införts. STUNS-kommitténs olika förslag har inte i nämnvärd omfattning beaktats vid utformningen av bidragssystemet.

Statens ungdomsråds redovisning Statens ungdomsråd (SUR) har efter regeringsbeslut den 15 april 1992, Uppdrag till Statens ungdomsråd avseende barn- och ungdomsorganisationernas arbetsvillkor, i två olika rapporter redovisat undersökningar dels om ungdomsorganisationernas allmän—

• Sida 144
•  Original

na ekonomiska villkor, dels om relationerna till stat och kommuner, Barn— och ungdomsorganisationernas arbetsvillkor I och II (Dnr 54- 104/92).

I den första rapporten redovisas vad som gäller för ungdoms- organisationerna (liksom för flertalet andra ideella organisationer) i fråga om skatter, avgifter och subventioner, t. ex. genom rabatter. Speciellt uppmärksammas de försämrade villkoren för lönebidrag- sanställningar och de ökade kostnaderna för organisa-tionerna till följd av genomförda eller planerade regeländringar gällande dels moms på porto, dels föreningsbrev.

I denna del föreslår ungdomsrådet följande.

1. Ett särskilt lönebidragssystem för arbetshandikappade inrättas för ungdomsorganisationerna. Kan byggas ut att gälla också andra organisationer.

2. Ett särskilt bidrag inrättas inom Civildepartementet, från vilket föreningar som vill anställa en person, anvisad av arbetsförmedlingen, kan söka medel till lönebidragsanställning.

3. Reglerna för ungdomspraktik ändras så att ungdomar får ökade möjligheter att fullgöra praktik inom den egna organisationen. I rapporten diskuteras också olika vägar att kompensera ungdoms- organisationerna för de försämrade ekonomiska villkor som de fortsättningsvis har att räkna med till följd av t. ex. kraftiga porto— höjningar. I ett särskilt avsnitt jämförs ungdomsorganisationernas ekonomiska villkor med de villkor som gäller för idrottsrörelsen. Jämförelsen gäller statsbidrag, subventioner och möjligheter till självfinansiering. Särskild uppmärksamhet ägnas befrielsen från sociala avgifter för arvoden upp till ett halvt basbelopp som gäller inom idrottsrörelsen och inte har någon motsvarighet i andra organisationer. Där framhålls följande.

Här föreligger en orättvisa, som med rätta kan uppfattas som stötande för det allmänna rättsmedvetandet. I synnerhet som det inte föreligger några politiska uttalanden om varför idrotten borde stödjas på det här viset, medan andra organisationer inte skall få detta stöd.

I rapporten presenteras två alternativa förslag som är ägnade att skapa rättvisa mellan olika organisationer i berört avseende. Antingen kan en generell befrielse från sociala avgifter upp till ett halvt basbelopp införas för allt arbete (inklusive styrelse- och annat funktionärsarbete) i ideella organisationer i syfte att underlätta ideellt men arvoderat sidöarbete. Eller också kan den för närvarande enbart för organisationer. inom idrottsrörelsen gällande befrielsen från sociala avgifter utvidgas till att gälla också dem som i andra organisationer arbetar i det direkta föreningsarbetet med barn och ungdom.

• Sida 145
•  Original

I den andra rapporten, med underrubriken Relationer till stat och kommuner, redovisas ungdomsorganisationernas ekonomiska förhål— landen. Uppmärksamheten koncentreras på relationerna till stat och kommun, men redovisningen innefattar också andra ekonomiska faktorer än bidrag av allmänna medel.

Redovisningen sker gruppvis, för kristna, politiska, nykterhets—, invandrar-, handikapp- och övriga organisationer.

Redovisningen gäller förhållandena både på riksplanet och på det lokala planet. Uppgifterna från riksplanet inhämtades genom en enkätundersökning som omfattade 71 organisationer. På lokalplanet inhämtades uppgifter från dels sju organisationer av olika karaktär, dels fem kommuner som valdes med hänsyn till skillnader i storlek, geografiskt läge och politiskt styre.

SUR redovisar att man vid undersökningen mött betydande svårigheter att få in ett fullgott material, särskilt från lokalplanet. Rådet understryker också det stora behovet av förbättrade kunskaper om föreningslivets arbetsvillkor och ekonomiska förhål— landen.

Sammanställningen av uppgifterna om de olika ungdoms-orga- nisationernas ekonomiska förhållanden visar stora skillnader mellan de olika organisationsgrupperna när det gäller olika typer av inkomster. Också inom respektive grupp är skillnaderna stora. Följande uppställning visar vilken roll medlemsavgifter, statsbidrag, gåvor och stöd (huvudsakligen från moderorganisationen) samt lotterier spelar för ungdomsorganisationernas totala ekonomi. Siffrorna avser procent av de totala inkomsterna.

Org. Medlavg. Statsbidr. Gåvor och stöd Lotterier

Kristna 7 3 8 24 -

Politiska 14 27 3 6 1

Nykterhets- 6 3 6 5 3 7

Övriga 13 3 8 15 l Folkbildningen

Ett av de områden där övergången från regelstyrning till mål- och resultatstyrning genomförts och hunnit verka någon tid är folkbildningen genom studieförbunden och folkhögskolorna. I regeringens proposition 1990/91:82 om folkbildning redovisas utförligt de principiella utgångspunkterna för den nya ordning som

• Sida 146
•  Original

gäller från och med budgetåret 1991/92. I mycket kort samman- fattning anges dessa utgångspunkter vara att "folkbildningen skall vara fri och frivillig och styra sig själv".

De grundläggande skälen för statligt stöd till folkbildningen anges i propositionen vara att den bidrar till en demokratisk grundsyn och utveckling i samhället. Dessa skäl utvecklas i propositionens beskrivning av folkbildningen. Där sägs att folkbildningen

- främjar demokrati, jämlikhet, jämställdhet samt internationell och kulturell förståelse och utveckling, - bygger på människors fria och frivilliga kunskapssökande, - präglas av demokratiska värderingar och samarbete, - syftar till att stärka människors möjligheter att påverka sina livsvillkor och tillsammans med andra förändra förhållandena enligt egna värderingar och idéer, - medverkar till att utveckla en folklig kultur, — ger stöd och stimulans till ett idéburet studiearbete i folkrörelser och föreningar, - medverkar till att ge alla, men i synnerhet dem med kortare utbildningserfarenheter, goda grundkunskaper och stimulerar intresset för nya kunskapsområden. Av den principiella syn på folkbildningen som uttrycks i propositionen följer att staten som bidragsgivare inte kan föreskriva mål och syften för folkbildningen. "En tydlig åtskillnad bör därför göras mellan folkbildningens egna mål och dem som bidragsgivaren fastställer för att bevilja bidrag."

I propositionen redovisas hur den hittillsvarande regleringen av folkbildningens verksamhet har haft två syften: att ge författnings- stöd åt viktiga drag i folkbildningsarbetet och att definiera ett underlag för bidragberäkningen till folkbildningens organisationer.

Den statliga detaljregleringen och den därmed förknippade myndighetsutövningen i förhållande till folkbildningen föreslås i propositionen upphöra. Därmed bortfaller det andra motivet för detalj-reglering. "Det första motivet tillgodoses, enligt min mening, bättre genom att folkbildningen själv anger sina mål och syften med sin verksamhet", säger föredragande statsrådet.

Med utgångspunkt från regeringens proposition beslutade riksdagen att bidraget till folkbildningen — studieförbund och folkhögskolor - från och med budgetåret 1991/92 utgår som ett gemensamt bidrag, uttryckt i kronor. Detta bidrag fördelas av ett folkbildningens eget organ, ett folkbildningsråd, bildat av Folk- bildningsförbundet, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation och Landstingsförbundet. Folkbildningsrådet, som självt bestämmer om sin verksamhet och organisation, skall följa upp och utvärdera studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet och redovisa sin utvärdering till regeringen.

• Sida 147
•  Original

Utvärdering

Övergången från regelstyrning till målstyrning av folkbildningen har aktualiserat behovet av att verksamheten regelbundet följs upp och utvärderas. Riksdagen beslutade i anledning av förslag i folkbild- ningspropositionen att regeringen skall ta initiativ till en utvärdering som är fristående från den som folkbildningen själv skall svara för. En sådan utvärdering skall genomföras vart tredje år.

Regeringen utsåg den 29 oktober 1992 Christina Rogestam till utredare med uppgift att föreslå principer för utvärdering av folkbildningen m.m. (Dir. 1992192).

"Man måste ställa höga krav på en bedömning av resultaten av den folkbildning som har bedrivits med statsbidrag när den relateras till de mål riksdag och regering har ställt upp samt när hänsyn tas till såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter på den bedrivna verksam- heten", heter det i direktiven, där utredarens uppdrag anges vara bl.a. följande.

En huvuduppgift för utredaren skall vara att överväga hur resultat från olika delar av folkbildningens mångskiftande verksamheter skall värdesättas och sammanvägas. I folkbildningspropositionen ges några exempel på frågeställningar som Folkbildningsrådet bör besvara i sin utvärdering, vars resultat skall ligga till grund för den statliga bedömningen av den verksamhet som har bedrivits med statsbidrag. Utredaren bör granska dessa frågeställningar och överväga i vad mån dessa, och eventuellt ytterligare andra, kan anses vara tillämpliga för bedömningar av olika studie- och kulturverksamheter inom det samlade folkbildningsområdet. Utredaren bör överväga och ge förslag till rimliga avvägningar mellan kvantitets- och kvalitetsaspekter när det gäller att bedöma uppnådda resultat av verksamheterna. I detta sammanhang bör utredaren även överväga på vilket sätt kvaliteten skall bedömas, och i görligaste mån även ange vilka kriterier som skall anses viktigast.

Utredarens uppgift är alltså inte att genomföra en utvärdering av folkbildningen utan att föreslå principer för en sådan. Utredarens förslag som i juni 1993 framlades i betänkandet (SOU 1993:64) Frågor för folkbildning gäller tiden 1994/95-1996/97 och avser i huvudsak oråden som inte utvärderas av Folkbildningsrådet. Den statliga utvärderingen bör avse "folkbildningen som helhet och mindre de olika anordnarnas enskilda prestationer". Utvärderingen bör vidare i princip endast avse sådan verksamhet som bedrivs med användande av statsbidrag.

Under förutsättning att systemet med treåriga budgetperioder för folkbildningen kommer att tillämpas och anslagsbesluten skall grunda sig på en utvärdering som sker vart tredje är, bör den lämpliga rytmen enligt utredarens förslag vara följande.

• Sida 148
•  Original

ut

År 0: Riksdagen beslutar om anslagsnivå och mål för statsbidragen till folkbildningen för den kommande treårsperioden. Beslut fattas om riktlinjerna för utvärdering av verksamheten. Utvärderings— planen och planer för delprojekt beslutas. År 1: Detta år är det första verksamhetsåret i treårsperioden. Utvärderingen - som avser år 1 och möjligen delar av påföljande år - pågår. År 2: Utvärderingen fullföljs och avslutas. Resultaten samman- fattas, analyseras och överlämnas i slutet av året till Utbildnings— departementet. År 3: Resultaten av utvärderingen bedöms av regeringen och ligger till grund för proposition och riksdagsbeslut inför nästkommande treårsperiod (år 3 utgör tillika år 0 i den följande treårsperioden).

Utredarens förslag tar på ett markerat sätt sikte på att den statliga värderingen av folkbildningen skall vara en kvalitetsutvärdering. De sammanfattande förslagen anger att denna bör

- i första hand avse verksamheten och deltagarnas uppfattning om denna, - utgå från deltagarnas perspektiv, - syfta till att ge staten underlag för ett framtida beslut om stödet till folkbildningen och för att kontrollera att målen för stödet uppfylls av verksamheten, — genomföras av en statlig kommitté eller enmansutredare, - till sitt förfogande få en kostnadsram om 5-6 miljoner kronor, motsvarande en promille av anslagen till statsbidragen under en treårsperiod.

Utredningens förslag kan, säger utredaren, ses som ett försök att upprätta en katalog över angelägna ämnen för forskning om folkbildningen. Avslutningsvis sammnanfattas och angelägenhets- graderas också ett stort antal forskningsuppgifter som bör kunna tas om hand antingen inom ramen för den statliga utvärderings- verksamheten eller av olika vetenskapliga institutioner.

F örsvarsorganisationerna

En huvudtanke i de senaste årens utredningar om relationerna mellan staten och de ideella organisationerna är, som redan visats, att statens detaljstyrning av bidragen skall minska och ersättas av mål- och

re

sultatstyrning, samtidigt som organisationernas självständighet ökar.

Ett exempel på hur denna tanke på ett bestämt område skulle kunna förverkligas är de förslag som lagts fram av Utredningen om frivillig medverkan i totalförsvaret i dess betänkande (SOU 1992: 132) Frivillig verksamhet för totalförsvaret, ett mål— och resultatperspektiv.

• Sida 149
•  Original

I Kungl. Maj:ts kungörelse (1970:301) om frivillig försvars- verksamhet, som alltjämt gäller, förtecknas de tjugotvå försvars- organisationer till vilka statsbidrag utbetalas. Av kungörelsen framgår dels att grundstadgar för var och en av dessa organisationer skall fastställas av regeringen, dels att i frivillig försvarsorganisations ledningsorgan skall ingå representanter för statsmyndigheterna enligt föreskrifter i organisationens grundstadgar. Vissa föreskrifter om organisationernas praktiska verksamhet ingår också i kungörelsen.

Utredningen anser att flera av kungörelsens stadganden har en sådan innebörd att de enligt den numera gällande grundlagen måste grundas på eller omvandlas i en ny lag, om de skall vara giltiga i fortsättningen. Utredaren menar dock att "frivilligorganisationerna såsom självständiga ideella sammanslutningar - privaträttsliga subjekt - vilka på frivillig basis erbjuder tjänster till stöd för totalförsvaret inte bör bli föremål för statlig styrning i denna sin egenskap".

Av samma skäl bör stadganden inte fortsättningsvis finnas i förordningen om förpliktelser för enskilda individer, dvs. de enskilda organisationsmedlemmar som ingått avtal med en myndighet om viss tjänstgöring i totalförsvaret.

Utredningen föreslår en radikal omläggning av de ekonomiska relationerna mellan staten och de frivilliga försvarsorganisationerna. Det generellt utgående statsbidraget föreslås ersatt med en ordning som innebär att de berörda statliga myndigheterna fastställer målen för den verksamhet som de vill ha utförd. De frivilliga försvarsorganisationerna erbjuder därefter sina tjänster och kontrakt upprättas om uppdraget.

I fråga om fördelning av statsmedel till försvarsupplysning skall Styrelsen för psykologiskt försvar fatta beslut efter ansökan av frivilliga försvarsorganisationer.

Utredningens betänkande har remitterats och remissvaren har under våren 1993 inkommit och sammanställts. Vidare åtgärder har ännu inte vidtagits.

F redsorganisatianerna

Förre generaldirektören vid SIDA, Anders Forsse gjorde under 1992 på utrikesministerns uppdrag en översyn av den statliga bidrags- givningen under anslaget F3, Information, studier och forskning om freds— och nedrustningssträvanden m.m. Översynen omfattar såväl effekterna av bidragsgivningen under l980-talet som behovet av anpassning till de världspolitiska förändringarna vid årtiondets slut. Översynen innefattar också en granskning av Utrikesdepartementets handläggning av verksamheten.

Det forskningsstöd som hittills utgått under anslaget F3 föreslås överföras till annat anslag inom F—kategorin. Till följd härav föreslås anslaget få en ny beteckning: Information och studier om svensk och

• Sida 150
•  Original

internationell säkerhetspolitik inklusive nedrustning. I övrigt föreslår utredaren följande.

Precisa kriterier införs för mottagarens ekonomiska självständighet och egeninsats i projekt. Politiska partier, fackliga sammanslutningar samt organ som är beroende av någon av dessa kan inte få organisationsstöd. Svenska kyrkan eller organ som är beroende av denna kan inte få projektbidrag. En bidragsmottagare kan få antingen organisationsstöd eller projektbidrag, inte bådadera. Riksorganisation får ansvar för sina regionala eller lokala föreningar. Organisationsstödet avser såväl den egna som dessa föreningars verksamhet. Regionala/lokala organisationer bör som en följd av detta ställa sin bidragsansökan till riksorganisationen, inte till Utrikesdepartementet. Nya och mera precisa anvisningar och riktlinjer införs för hur bidrag skall beviljas och redovisas. Dessa bör fastställas av departementschefen och för bidragsmottagaren ha karaktären av åtagande. Beslut om projektbidrag och organisationsstöd fattas av regeringen, inte av enskilt statsråd. Ett enkelt system byggs upp för samordning och samråd mellan bidragsbeviljande enheter inom departementet och mellan dessa och olika kunskapskällor. Beredningsgruppen förstärks med en tjänstman på chefsnivå som ordförande eller medlem. Gruppens medlemmar utses på viss tid och gruppen får uppdraget att fördela organisationsstöd.

I ett utkast till disposition av ett nytt F3-anslag föreslår utrednings— mannen att antalet organisationer som skall få bidrag begränsas till Kristna fredsrörelsen, Samarbete för fred, Svenska freds- och skilje- domsföreningen, Svenska FN-förbundet och Svenska läkare mot kärnvapen. Denna begränsning motiveras med att dessa organisationer är verksamma inom det aktuella området, har mer än 3000 betalande medlemmar och mindre än 50—procentigt beroende av statliga medel.

Regeringen har våren 1993 fattat vissa beslut i anledning av utredarens förslag. En ny förordning om statligt stöd för information och studier om säkerhetspolitik och fredsfrämjande utveckling utfär- dades den 1 juli.

Nytt i denna förordning är bl. a. att beslut om bidrag fattas av rege- ringen, att kraven på egenfinansiering och redovisning skärps och att organisationer som får organisationsbidrag i princip inte samtidigt skall få projektbidrag. Utredarens förslag att kretsen av bidrags- mottagare skall begränsas har inför budgetåret 1993/94 inte beaktats: samtliga organisationer som haft bidrag under 1992/93 - utom Dag Hammarskjöld-biblioteket - får bidrag även för det nya budgetåret.

• Sida 151
•  Original

En viss samordning av organisationsbidrag och projektbidrag genomförs, och de totala bidragen reduceras, särskilt för de mottagare vilkas verksamhet hittills till mer än 50 procent finansierats med statsbidrag.

Kvinnoorganisationerna

Statligt stöd till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet inför- des den 1 juli 1982. Sedan detta stöd funnits under en tioårsperiod gjordes inom Folkrörelse- och konsumentenheten vid Civildeparte- mentet en översyn av bidraget. Denna redovisas i rapporten (Ds 19921114) Statens bidrag till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet, en utvärdering av stödets betydelse för kvinno- förbundens riksorganisationer under en tioårsperiod.

När det statliga stödet infördes, angavs syftet i proposition 1981/82:155 vara att tillförsäkra kvinnoorganisationerna en sådan ekonomisk bas att de kunde planera och driva sin verksamhet utan att behöva förlita sig på tillfälliga ekonomiska bidragsmöjligheter. Genom stödet ville staten också markera kvinnoorganisationernas betydelse som folkrörelse och som pådrivande för att förbättra kvinnornas villkor i samhället och öka jämställdheten mellan kvinnor och män. Med kvinnoorganisation förstås i bidragssammanhang sedan dess en organisation vars främsta mål är att verka för en förbättring av kvinnans ställning i samhället och aktivt verka för jämställdhet mellan kvinnor och män och som till övervägande del består av kvinnor.

Det statliga stödet har enligt kvinnoorganisationerna själva inneburit att de fått "trygghet och status" genom att deras verksamhet erkänts som betydelsefull. För vissa av organisationerna är statens stöd en avgörande förutsättning för att de skall kunna bedriva verksamhet på riksnivå.

Det har, framhålls det i översynsrapporten, "inte varit möjligt att mer fördjupat belysa kvinnoorganisationernas roll för att uppnå det mål som är förknippat med bidraget, nämligen att förbättra kvinnans ställning i samhället och att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män". Detta anses till viss del sammanhänga med att stödet till kvinno-organisationerna är ett allmänt bidrag, "vilket innebär att det inte finns någon uttalad målangivelse med krav på effekt eller motprestation".

Rapporten ses närmast som en förstudie till den samlade översynen av föreningslivets ekonomiska villkor genom den utredning som nu genomförs. I väntan på resultatet av den bör, anser den som svarat för översynen, det statliga stödet till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet behållas på samma nivå som hittills och fördelas enligt hittills gällande principer.

• Sida 152
•  Original

I översynsrapporten redovisas dock tentativt vissa tankar avseende den framtida utformningen av statens stöd till kvinno- organisationerna.

I framtiden kan man tänka sig att staten gör en striktare tolkning av målet med bidraget genom en prioritering av vilka kvinnoorganisa— tioner och verksamheter som det är särskilt angeläget att ge statligt stöd.

En tänkbar modell för det statliga stödet skisseras i rapporten på följande sätt.

Riksdagen anger mål för stödet.

Bidraget bör också fortsättningsvis avse kvinnoorganisationernas centrala verksamhet för att på riksnivå hålla samman organisa- tionen. Syftet med stödet skall vara att stimulera till förnyelse. Det övergripande målet skall vara att stärka kvinnors ställning i samhället för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män.

Stödet skall utgå till sådana kvinnoorganisationer som har ett särskilt behov av ekonomiskt stöd för att hålla samman ett rikskansli som en förutsättning för att bedriva opinionsbildning, rekrytera nya kvinnor till organisationen, öka kvinnorep- resentationen samt stödja lokala verksamheter, t.ex. genom utbildningsinsatser.

I fråga om fördelning av statliga medel framhålls i rapporten möjligheten att tillämpa ett ansökningsförfarande, samtidigt som berörda organisationer kan bilda ett råd med uppgift att lämna ett förslag till regeringen om hur medlen skall fördelas.

Större vikt bör läggas på uppföljning och utvärdering. Vart tredje är bör prövas vilka organisationer som fortsättningsvis skall erhålla stöd, till vilka ändamål och bidragsnivåer. Denna prövning bör ske med hänsyn till det förnyelsearbete som genomförts.

Invandrarorganisationerna

På liknande sätt som beträffande statens bidrag till kvinno— organisationerna har — närmast som en förstudie till den samlade översynen av stödet till de ideella organisationerna - stödet till invandarorganisationerna setts över av en informell arbetsgrupp med företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet, Civildepar-tementet och Statens invandrarverk. Arbetsgruppens resultat redovisades i en PM den 4 oktober 1990 från Invandrarpolitiska enheten inom Arbetsmarknadsdepartementet.

Stödet till invandrarorganisationerna infördes 1975. En översyn av stödsystemet gjordes 1984 (SOU 1984:58) Invandrar- och minoritets- politiken. Den därefter utfärdade förordningen (1986:472) har sedan ändrats flera gånger.

• Sida 153
•  Original

Syftet med det statliga stödet anges i propositionen 1986 vara bl.a. att underlätta för organisationerna att bedriva en rikstäckande verksamhet genom ett centralt kansli och olika centrala aktiviteter. Den grundläggande verksamhetsinriktningen borde enligt proposi- tionen vara att organisationerna allmänt tillvaratar medlemmarnas /invan—drarnas intressen på det invandrarpolitiska området och att de bedriver verksamhet i Sverige med allmän social och kulturell inriktning.

I promemorian från 1990 redovisas vissa inadvertenser i bidrags- givningen till invandrarorganisationerna - på gott och ont. Som från allmänna synpunkter mindre tillfredsställande redovisas att vissa organisationer kan erhålla bidrag i två eller tre egenskaper: som invandrarorganisation, som kvinnoorganisation och som ungdom- sorganisation. I vissa fall reduceras den summa som utbetalas till organisationen med ett av dessa bidrag, i andra fall inte.

Ett problem som i ökad omfattning uppmärksammats under senare år sammanhänger med de förändringar av organisationsbilden som utvecklingen lett till. Genom att bidraget till invandraror- ganisationerna är ett reservationsanslag och alltså inte får överskridas, kan hänsyn vid bidragsgivningen inte tas till väsentliga förändringar av verksamhets—omfattningen inom redan bidrags- berättigade organisationer eller till nybildade organisationers behov av bidrag. Det nuvarande bidrags-systemet saknar också regler för "intrappning" av nya organisationer och "uttrappning" av organi- sationer som inte längre uppfyller villkoren för statsbidrag.

Det nuvarande systemet för organisationsstöd ger inte mång- nationella organisationer samma förutsättningar att få stöd som ennationella. I de resonemang som fördes i 1986 års proposition ansågs det att de i existerande paraplyorganisationer ingående riksförbunden själva skulle bekosta den gemensamma verksamheten. En omorien-ering har emellertid skett i det att kontakten mellan invandrar-organisationerna och olika samhällsorgan väsentligt utökats: de mångnationella organisationerna har kommit att samordna t. ex. remissyttranden från de enskilda riksförbunden. Arbetsgruppen noterar detta förhållande som positivt och anser att en fortsatt utveckling i samma riktning bör uppmuntras.

Arbetsgruppens slutsats av översynen är främst att vissa principiellt viktiga frågor bör belysas ytterligare och att det fortsatta översynsarbetet gällande stödet till invandrarorganisationerna bör integreras i den bredare översynen av statens bidrag till de ideella organisationerna. Bland de frågor som bör belysas ytterligare nämner arbetsgruppen - en invandrarpolitisk avvägning mellan olika grundläggande motiv och syften,

• Sida 154
•  Original

- möjligheten/lämpligheten av att beakta "invandrarpolitisk aktualitet", t. ex. genom en ordning för in— och upptrappning resp. avtrappning av stödet, - avvägning mellan olika mottagare av stöd (nationella och mångnationella organisationer samt paraplyorganisationer), — avvägning mellan centralt och lokalt stöd.

Invandrarpolitiken m.m.

En parlamentarisk kommitté har genom regeringsbeslut den 14 januari 1993 fått i uppdrag att göra en översyn vav invandrar- politiken samt invandrings- och flyktingpolitiken (Dir.1993:1). En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete bör enligt direktiven vara de möjligheter som regeringens politik för generellt ökad valfrihet på olika samhällsområden ger.

Kommittén bör även beakta vilken betydelse den ideella sektorn kan ha med tanke på det forsknings- och utvecklingsarbete som planeras i Civildepartementet för att förbättra samspelet mellan den offentliga och den ideella sektorn. Kommittén bör också ta del av de principer för statsbidrag som läggs fram av Utredningen (Dir. C 1992:05) om statens bidrag till ideella organisationer och pröva dessa principers giltighet för invandrarnas organisationer i Sverige. Hur organisationsstödet kan utformas till sedan länge etablerade resp. nybildade organisationer bör också belysas.

Utredningen påbörjade sitt arbete i juni 1993 och har ännu inte tagit itu med de nämnda uppgifterna.

Biståndet genom enskilda organisationer

Det svenska u-landsbiståndet har i ständigt ökad omfattning kana— liserats genom enskilda organisationer. Samarbetet mellan staten och organisationerna har successivt utvecklats och fördjupats. Samtidigt som bidragen ökar, förändras synen på organisationernas roll i biståndsverksamheten.

1984 uppdrog regeringen åt SIDA att göra en översyn av de olika organisationernas kapacitet att ta emot och förmedla statsbidrag till u-landsbistånd. Översynen genomfördes av Sixten Heppling. I rapporten Enskilda organisationers biståndskapacitet rekommen— derade han en fortsatt ökning av organisationsbidragen till enskilda organisationer och en övergång från förhandsgranskning till efter- handsgranskning av organisationernas bistånd.

Rekommendationerna följdes av SIDA 1 de nya riktlinjer för samarbetet med organisationerna som fastställdes i april 1986. Därefter ökade biståndet genom enskilda organisationer betydligt snabbare än det totala svenska biståndet. Mellan 1985/86 och 1990/91 ökade hela anslaget för bistånd genom SIDA med 60 procent, från 4,2 till 6,8 miljarder kronor. Samtidigt ökade anslaget till

• Sida 155
•  Original

bistånd genom folkrörelser och andra enskilda organisationer med mer än 100 procent, från 329 till 675 miljoner kronor. Dessutom slussas allt större summor från andra anslag via organisationerna. Det gäller i första hand pengar för katastrofbistånd och humanitärt bistånd. Sammanlagt gick budgetåret 1990/91 ca 1,5 miljarder kronor av biståndsanslaget genom de enskilda organisationerna.

1990 uppdrog SIDA åt två fristående utredare, Folke Albinson och Eva Ählström, att på nytt se över samarbetet med de enskilda organisationerna i syfte att utveckla ännu effektivare arbetsformer inför 1990-talet. Utredarna anger i sin rapport, Solidaritet med statsbidrag (SIDA, september 1991), ett dubbelt motiv för att staten skall fortsätta att avsätta en betydande del av biståndsanslaget till bistånd genom enskilda organisationer (eo-bistånd):

Eo-biståndet är en viktig del av det svenska biståndet, inte minst därför att det när grupper som inte nås med mellanstatligt bistånd, och det är en förutsättning för att öka intresset och engagemanget för människor i Syd, och därmed för att öka opinionen för biståndet.

Utredarna bedömer att de mål för biståndet som hittills gällt väl svarar mot de behov av insatser som aktualiseras genom de stora omvärldsförändringar som nu sker. De koncentrerar sig sedan på den anpassning till nya uppgifter för en ökad biståndsinsats genom enskilda organisationer som aktualiseras genom dessa förändringar. Huvudfrågan är därvid hur relationerna mellan SIDA och de enskilda organisationerna skall kunna förenklas, samtidigt som de allmänna kontakterna i biståndsfrågor och speciellt erfarenhetsutbytet effek- tiviseras.

Översynen tar sikte på några få åtgärder som bedöms kunna effektivt bidra till att förenkla SIDA:s administration för kontakten med organisationerna. Främst gäller det att ersätta flertalet nu existerande samverkansformer med ramavtal och att därvid inkludera administrationen av de anslag till organisationerna som nu ligger utanför redan existerande ramavtal i dessa.

Som exempel på vad detta skulle kunna innebära av förenkling nämns att de organisationer som inte har ramavtal med SIDA mottar mindre än 10 procent av de medel som går till bistånd genom enskilda organisationer men tar i anspråk mer än 50 procent av den administrativa kapacitet hos SIDA som är avsatt för samarbetet med organisationerna. Om också dessa organisationers samverkan med SIDA omfattades av ramavtal, skulle det administrativa arbetet inom SIDA med dessa organisationers ansökningar m.m.väsentligt kunna reduceras.

Inom SIDA har nyligen ett särskilt utvärderingssekretariat inrättats. Inom detta genomförs nu fortlöpande kapacitetsstudier rörande de

• Sida 156
•  Original

enskilda organisationer vilkas ekonomiska mellanhavanden med SIDA regleras genom ramavtal.

Sekretariatet har också påbörjat en utvärdering av det bistånd genom ideella organisationer som SIDA kanaliserar biståndsmedel till. Resultatet av denna utvärdering skall redovisas hösten 1994.

Partistödet

Offentligt stöd till de politiska partierna infördes utan föregående utredning efter förslag från regeringen (prop.l965:174). Statligt partistöd utbetalades första gången 1966 och uppgick då till 23 miljoner kronor. Det totala statliga partistödet utgjorde budgetåret 1992/93 195 miljoner kronor. Medräknas också det kommunala och landstingskommunala stödet uppgick bidragen av offentliga medel till de politiska partierna till sammanlagt 610 miljoner kronor.

När partistödet skulle införas, angavs syftet i propositionen vara att det skulle "stärka de politiska partiernas ställning i opinions- bildningen och därigenom stärka demokratin".

I samband med den s.k. krisuppgörelsen 1992 beslutades att det statliga partistödet skall minskas med 10 procent nästa mandatperiod (prop. 1992/93:50, s. 13).

Statskontoret presenterade den 12 mars 1993 en kortfattad förstudie om partistödets konstruktion och omfattning. I denna studie presenteras riktlinjerna för en huvudstudie om partistödet. Följande frågeställningar skall särskilt behandlas.

— Vilka mål finns för partistödet? - Vad finns det för typer av direkta och indirekta stöd till de politiska partierna och vad kostar stöden?

- Vilken betydelse har partistödet för finansieringen av partiernas verksamhet och vilka åtgärder har vidtagits i samband med nedskärningar?

— Hur fördelar sig partistödet på de olika partierna? - I vilken utsträckning förekommer partistöd i andra länder? — Vilka alternativ finns till offentlig finansiering? - Finns det något samband mellan storleken på partistödet och t. ex. valdeltagande, partiernas medlemstal och aktiviteter?

- Vilka är skälen till att storleken på partistödet varierar mellan olika kommuner?

Huvudstudien genomförs under tiden april - december 1993.

Idrotten

Statskontoret har på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) under första halvåret 1993 genomfört en studie om samhällets stöd till idrotten. Syftet med studien anges i Statskontorets uppdragsbeskrivning (1993-01-15) vara "att relatera stödets utformning och effekter på idrottandet till målen för stödet".

• Sida 157
•  Original

Även konsekvenser av förändringar och/eller besparingar i det nuvarande stödet skall analyseras.

Studiens närmare inriktning och uppläggning framgår av följande utdrag ur uppdragsbeskrivningen.

Vi avser att kartlägga penningströmmarna inom idrotten för att kunna belysa vilken betydelse samhällets stöd har för olika idrotter, för olika kategorier av idrottsutövare, för aktiviteter utanför RF:s (Riksidrottsförbundets) ram m.m.

Genom att jämföra samhällets stöd uppdelat på stat, landsting och kommun med intäkter från hushåll, sponsorer, spel, evenemang m.m. kommer de olika stödens betydelse att belysas. När det gäller kommunernas styrning av det lokala stödet kommer vi att belysa andra sätt att villkora stödet än att betala ut ett belopp timme för timme.

Idrott på elitnivå innebär idag höga kostnader. Vi avser att undersöka hur mycket av samhällets stöd som går till elitidrotten, om det går till t. ex. spelarlöner m.m. Vi avser att även analysera uttalade mål för stödet till idrotten och ställa dessa mot positiva och negativa effekter av idrottsutövning, dvs. fostrande och hälsofrämjande effekter å ena sidan och idrottsskador, doping m.m. å den andra. Idrottsstödet medför en omfattande administration, framför allt inom kommunerna och inom idrottsrörelsen. Vi avser att analysera de administrativa konsekvenserna av såväl förenkling som bättre samordning av stödet. Det statliga aktivitetsstödet kanaliseras idag över RF. Vi avser att belysa möjligheter till olika alternativ för fördelning av de statliga bidragen till idrott, t. ex. att inordna stödet i statens generella bidrag till kommunerna. Studien påbörjades under första halvåret 1993. Resultaten har ännu inte redovisats.

Kulturpolitiken

Regeringen beslutade den 25 februari 1993 att tillsätta en parlamentarisk utredning om kulturpolitikens inriktning (Dir. 1993124). Utredningens uppgifter anges sammanfattande i direktiven vara att göra en utvärdering av kulturpolitikens hittillsvarande inriktning med utgångspunkt i 1974 års kulturpolitiska mål, att värdera kulturpolitiken med hänsyn till effekterna av de resurser som har satsats, att göra en samlad bedömning av vilka krav och utmaningar som kulturpolitiken har att möta under 1990—talet och på längre sikt, att göra en analys av kulturverksamheternas och kulturinstitu- tionernas utvecklingsmöjligheter,

• Sida 158
•  Original

att lämna förslag om eventuellt förändrade mål för kulturpolitiken, att precisera statens ansvar för kulturpolitiken, - att lämna förslag till åtgärder för att främja kulturlivet och en positiv utveckling av kulturen.

Utredningen bör i sitt arbete ägna särskild uppmärksamhet åt decentraliseringsmålet och hur tillkomsten av kulturella centrum i landet kan främjas och därvid beakta sambandet mellan de kultur— politiska ställningstaganden som görs av staten resp. kommunerna och landstingen.

Redan rubrikerna i direktiven ger en uppfattning om hur vittfam- nande utredningsuppdraget är: Kulturpolitikens huvuduppgifter, Kulturella centrum, Kulturen i det mångkulturella Sverige, Den inter- nationaliserade kulturen, Medieutvecklingen och kulturpolitiken, Värnet av kulturarvet, Insatser för barn och ungdom, Folkbildningen, Kulturens finansiering, Kulturpolitikens genomslagskraft samt Konse— kvenser av 1974 års kulturpolitik.

Utredningsuppdraget skall slutligt redovisas senast i december 1994.

Allmänna samlingslokaler

Regeringen fastställde den 27 maj 1993 direktiv (Dir. 1993:65) för en utredning om bidrag till allmänna samlingslokaler m.m. Utredningen skall gälla såväl sådana lokaler som avses i förordningen (1989:288) om stöd till allmänna samlingslokaler som sådana lokaler som avses i förordningen (1989:271) om statsbidrag till andra samfund än Svenska kyrkan och de lokaler för vilka stöd kan erhållas ur anslaget Stöd till idrotten. Frågor om stöd till vissa icke—statliga kulturlokaler innefattas däremot i utredningsuppdraget till den parlametariska kommitté som har i uppgift att göra en översyn av kulturpolitikens inriktning (Dir. 1993124).

Utredaren skall inom ramen för en fortsatt stödverksamhet göra en förutsättningslös granskning av principerna och reglerna för en statlig stödgivning till olika former av samlingslokaler. En utgångspunkt skall därvid vara att stödet till följd av det statsfinansiella läget sannolikt måste begränsas.

Utredaren skall redovisa två alternativ. Det första alternativet skall innebära en förutsättningslös prövning av konsekvenserna om stödet helt eller till vissa delar avvecklas. Analysen bör redovisa alla tänkbara konsekvenser av en avveckling eller minskning av stödet.

Det andra alternativet skall innebära att stödet till samlingslokaler blir kvar — men reformeras.

Utredaren bör föreslå de ändringar som behövs för att stöden skall få en sådan utformning att de blir enkla, ändamålsenliga och kostnadseffektiva. I en framtida regelgivning bör målen vara tydliga

• Sida 159
•  Original

och mätbara. Reglerna för olika lokalstöd bör vara enhetliga. Utredaren bör därvid väga in behovet av ett enhetligt stöd också när det gäller lokaler för barn- och ungdomsverksamhet.

Utredaren skall vidare ange vilka prioriteringar som bör gälla vid fördelning av det framtida stödet och ta ställning till på vilket sätt fördelningen skall ske. Det bör därvid beaktas att behovet av lokaler på en del orter kan tillgodoses genom samutnyttjande av lokaler som ägs av kommunen eller en församling, t. ex. en nedlagd skola eller ett församlingshus. Andra finansieringsvägar - t. ex. användningen av länsstyrelsernas medel för regionala utvecklingsinsatser — bör studeras.

Utredningsuppdraget skall vara slutfört senast den 1 februari 1994.

• Sida 160
•  Original

• Sida 161
•  Original

Organisationsbidragen i siffror

I kapitel 3 och 4 redovisas de oklarheter som finns när det gäller utformning och regelverk för de olika organisationsbidragen. Följande sammanställning av bidragen bygger på befintligt material från andra utredningar, utom när det gäller nykterhetsorganisa- tionerna som genom Nykterhetsrörelsens landsförbund gjort en sammanställning av bidrag, medlemsavgifter och andra inkomster för denna utrednings räkning.

Utredningens sektretariat har gjort en genomgång av statsbidragen till organisationerna som de redovisas i budgetpropositioner och statsliggare och sammanställt dessa uppgifter i tabellform. Urvalet och uppställningen bygger på tidigare liknande genomgångar som gjorts för att ge en bild av den totala bidragsgivningen, främst RRV:s kartläggning från 1986 (dnr 1986:554) och Statskontorets kartläggning från 1991 (1991:6).

Mina slutsatser av detta arbete är att statsbudgetens anslagsstruktur förändras så snabbt på detta område att varje försök att bygga upp information genom att systematiskt studera Statsliggaren är dömt att misslyckas. Jag har ändå tyckt det vara intressant att presentera resultaten av genomgångarna och jämförelser bakåt i tiden. Vad dessa jämförelser framförallt visar är att anslagsstrukturen förenklats genom åren och att många små anslag som tidigare särredovisades nu överförts till myndigheter, slagits samman med andra anslag eller försvunnit. Vad sammanställningen däremot inte visar är utvecklingen av bidragsgivningen i sin helhet till organisationerna. Alltför många inkonsekvenser i rapporteringen och förändringar i redovisningsrutinerna mellan åren gör att underlaget är alltför bräckligt för att tjäna som enda kunskapskälla.

Jag har i mina redovisningar av bidragen till organisationerna tagit fasta framförallt på den statliga bidragsgivningen och dess andel av deras totala intäkter. Även sådana redovisningar måste omgärdas med reservationer för att de kan bli missvisande. Ett genomgående drag när det gäller organisationernas ekonomi är att små organisationer och nya organisationer - vilket ofta är samma sak - har ett mycket högt statsbidragsberoende. I gengäld är det totala bidragsbeloppet relativt litet för dessa organisationer.

En berättigad fråga är hur stort det totala stödet till organisa- tionerna är. Mitt svar är att organisationsstödet uppgår till två och en halv miljarder kronor. I detta belopp ingår bidraget till studie- förbunden med drygt en miljard och till idrotten med en halv miljard. I övrigt ingår organisationsbidrag och verksamhetsbidrag till så vitt

• Sida 162
•  Original

skilda ändamål som de politiska partierna, pensionärsorganisa- tionerna, allmänna samlingslokaler och adoptionsorganisationer.

Många av dessa bidrag skulle också kunna rubriceras som upp- dragsersättning.

Jag återger här några av de olika fördelningsmetoderna för bidragen. Jag har inte eftersträvat en fullständig genomgång utan valt några som illustrerar olika sätt att beräkna bidraget.

I mitt uppdrag ingår att lämna förslag till resultatmått för bidragen till organisationerna. Av mina tidigare resonemang framgår att jag inte anser att mekaniskt tillämpade regler tjänar något syfte. För- delningen måste grunda sig på bedömningar utöver vad som kan utläsas av organisationens storlek, geografiska spridning och antal aktivitetstillfällen. Enligt min mening är de metoder som nu prövas av Statens ungdomsråd och Folkbildningsrådet intressanta. Huvud— principen bör dock vara att organisationerna själva genom sam- verkansorgan utformar fördelningsregler.

Några bidragsfördelningsmetoder

Stödet till de politiska partierna intar i många avseenden en särställning. Det infördesl966 (prop 1965:174) och fick sin nuvarande utformning 1972 (prop l972:126, SFS 1972:625). Stödet består av ett grundbidrag och en proportionell del i förhållande till antalet riksdagsmandat. Även kommuner och landsting lämnar stöd till partier som är representerade i fullmäktige (SFS 1991:1774). Reglerna för partistödet grundar sig på följande principer.

Bidrag bör utgå till parti som har ett inte obetydligt stöd i väljaropinionen, manifesterat i allmänna val.

Bidrag bör beräknas schematiskt och fördelas enligt fastlagda regler, som inte tillåter någon skönsmässig prövning.

Bidragens storlek bör stå i relation till partiernas styrka.

Någon offentlig kontroll över hur medlen används bör inte få förekomma.

Största enighet om bidragens konstruktion bör eftersträvas. År 1992 var det statliga partistödet 140 miljoner kronor. Därtill kommer stödet till riksdagsgruppernas kanslier om ca 54 miljoner kronor. Kommunernas partistöd uppgick till 308 miljoner kronor och landstingens till 139 miljoner kronor.

Övriga organisationsstöd beräknas enligt olika metoder, från huvudsakligen medlemsbaserade beräkningsgrunder till verksam- hetsbaserade. En vanlig kombination är ett grundbidrag som består av en klumpsumma och ett verksamhetsbidrag knutet till medlems- antalet.

• Sida 163
•  Original

Stödet till invandrarorganisationer utgår som dels ett grundbidrag, dels ett verksamhetsbidrag baserat på antalet betalande medlemmar i organisationerna. Det nuvarande organisationsstödet till invandrare har sitt ursprung i de beslut som fattades till följd av prop. l975:26 om riktlinjer för invandrarpolitiken m.m, då verksam- hetsbidrag till invandrarnas centrala organisationer infördes.

Enligt förordningen 1986:472 om statsbidrag till invandrarnas riksorganisationer får bidrag lämnas bara till en organisation som under närmast föregående bidragsår hade minst 1 000 individuellt betalande medlemmar. Bidraget skall avse organisationens centrala verksamhet. Bidraget får inte användas för lokal verksamhet.

När antalet medlemmar skall fastställas för en organisation, skall hänsyn tas till förhållandena den dag under det föregående bidragsåret, då organisationens verksamhetsår upphörde. För att någon skall räknas som medlem i en riksorganisation krävs att han eller hon betalat avgift till organisationen eller till förening som ingår i riksorganisationen för det verksamhetsår som upphörde under det föregående bidragsåret. lnvandrarverkets beslut enligt förordningen om statsbidrag till invandrarorganisationerna får inte över— klagas.1992/93 var fördelningen av bidraget följande:

Antal medlemmar bidrag 1 000- 3 499 278 000 3 500- 4 499 444 000 4 500- 6 999 723 000 7 000- 10 999 890 000 11 000-14 999 1 000 000 15 000—29 999 1 224 000 30 000 1 448 000

Även stödet till kvinnoorganisationerna är ett grundbidrag kombinerat med medlemsbaserat stöd.

Bidraget fördelas av regeringen (Förordningen 1982:865 om statsbidrag till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet). Bidraget är ett organisationsbidrag, som utbetalas av förvaltnings— kontoret, utan rekvisition. Revision och utvärdering sker inom organisationerna. Uppgifter om medlemsantal, geografisk spridning m.m. lämnas i samband med att ansökan om bidrag inges till Civildepartementet.

Ett grundbidrag om 157 480 kronor ges till organisationer med fler än 3 000 medlemmar. Ett halvt grundbidrag ges till organisationer

• Sida 164
•  Original

med fler än 1 500 medlemmar. Ett rörligt bidrag om cirka 8 kr/medlem ges till organisationer inom skiktet 3 000-60 000 medlemmar.

Tio kvinnoorganisationer var statsbidragsberättigade 1982/83. Idag är det sjutton. De organisationer som får bidrag har tillsammans 194 597 medlemmar. Bidragsbelopp budgetåret 1992/93 var 3 432 000 kr. Statsbidragsberoendet varierade1991 från 3 procent (WIZO) till 97 procent (RIFFI). Genomsnittet var 31 procent.

Ytterligare information finns i den kartläggning av stödets betydel— se för kvinnoförbundens riksorganisationer under en tioårsperiod (Ds 1992:114) som Civildepartementet har gjort.

Bidraget till trossamfunden är huvudsakligen verksamhetsbaserat. Bidraget fördelas av Samarbetsnämnden för statsbidrag till tros- samfund (19892271) som formellt är en myndighet.

I förordningen räknas 18 bidragsberättigade organisationer upp. Reglerna för fördelning av bidrag till lokal verksamhet är att det skall ges till församlingar som behöver det för att kunna hålla gudstjänster, ge själavård och erbjuda liknande religiösa tjänster.

För bidrag till central verksamhet gäller att det får beviljas tros- samfund med svag ekonomi. Bidraget får inte överstiga en tiondel av de sammalagda bidrag till lokal verksamhet som under ett verksam- hetsår beviljas församlingar inom trossamfundet. Detta gäller dock inte trossamfund som huvudsakligen betjänar invandrare.

Etableringsbidrag får under högst tre år beviljas trossamfund eller en församling som huvudsakligen betjänar indvanrare och som behöver stöd för att bygga upp central eller lokal verksamhet.

Lokalbidrag får uppgå till högst 30 procent av kostnaderna för att anskaffa, bygga om eller rusta upp lokaler, dock högst 700 000 kronor.

Utbildningsbidraget utgår för teologisk utbildning hos sju olika utbildninganordnare.

För budgetåret 1992/93 disponerade nämnden ca 92 miljoner kronor. Regeringen utser nämndens ledamöter.

Bidrag till handikapporganisationerna utgick med 129,2 miljoner kronor budgetåret 1992/93. Anslaget disponeras av Socialstyrelsen. Statens handikappråd bereder ärenden om statsbidrag och lämnar förslag till regeringen om fördelning av anvisade medel.

Någon av regeringen fastställd förordning om hur fördelningen skall ske finns inte. Statens handikappråd har i januari 1993 antagit riktlinjer för fördelning av bidraget. Det skall vara "ett allmänt bidrag till organisationernas intressepolitiska verksamhet". Det får inte avse ändamål som ankommer på kommun och stat.

• Sida 165
•  Original

En handikapporganisation skall enligt riktlinjerna vara aktiv på ett flertal samhällsområden och verka för samhälllsförändringar som minskar skillnaderna i livsvillkor för människor med och människor utan funktionshinder.

Funktionshindrade skall ha ett avgörande inflytande i organisa— tionen. I organisationer för barn skall föräldrarna eller andra nära anhöriga ha det avgörande inflytandet.

Organisationen skall vara riksomfattande. Vid beräkning av bidragsbehovet skall hänsyn tas till merkostnader på grund av med- lemmarnas funktionshinder.

Rådets riktlinjer är allmänna och kan inte ligga till grund för beräkningar av stödets storlek till olika organisationer. Rådet beslöt därför i maj 1992 att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta ett förslag till fördelningsprinciper. En genomgång av de olika faktorer som kan vägas in i bidragsgivningen presenterades i maj 1993.

Arbetsgruppens förslag (Statens Handikappråd, dnr 96/92) innebär en fördelningsmodell som innehåller sex byggstenar: kontinuitet, grundstöd, medlemsstöd, föreningsstöd, anpassningsstöd och utvecklingsstöd.

Gruppen arbetar nu med att göra bedömningar av anpassnings- kostnaderna och med den inbördes relationen mellan byggstenarna.

Stödet till ungdomsorganisationerna, slutligen, har omarbetats i olika omgångar. Det nuvarande systemet trädde i kraft den 1 juli 1991 (SFS 1991:370).

Förändringarna innebar att det generella bidraget slogs samman med det statliga lokala aktivitetsstödet till ett organisationsbidrag. Grundbidraget utgår med 300 000 kronor per organisation. Ett rörligt bidrag beräknas på antal medlemmar i åldern 7-25 år, antal lokalavdelningar och antalet lokala aktiviteter. 1989/90 var det totala antalet medlemmar i åldern 7-25 år 850 000. Bidraget var budgetåret 1992/93 102 008 000 kronor.

Jag har i följande diagram- och tabellmaterial samlat några uppgifter om de större organisationsgruppernas bidrag, inkomster och relationen mellan statsbidrag och andra inkomster, främst medlemsavgiften. Uppgifterna bygger på redan gjorda studier och har därför olika uppbyggnad.

Det har inte varit en huvuduppgift för denna utredning att göra detaljerade sammaställningar av de olika organisationsgruppernas ekonomiska förhållanden. Jag anser dock att det material som har presenteras ska kunna tjäna som åskadningsexempel och diskussionsunderlag för vilka uppgifter som kan vara intressanta att samla in och systamatisera.

• Sida 166
•  Original

Jag vill också i anslutning till uppgifterna om andelen statsbidragsberoende betona att de olika organisationernas inriktning och arbetsvillkor gör att några generella regler på detta område inte går att fastställa. För en del handikapporganisationer kan det vara angeläget att nå så många medlemmar som möjligt inom den aktuella gruppen. En högmedlemsavgift motverkar detta syfte. I sådana fall kan det vara väl motiverat med en låg egenfinansiering.

Kompletterade uppgifter bör kunna komma fram i remissmaterialet på denna utredning. Dessutom bör det kommande arbetet inom de departement som har ansvar för organisationsbidrag kunna leda till att en mer systematisk kunskap om organisationernas ekonomi byggs Upp.

• Sida 167
•  Original

1. Det statliga partistödets utveckling 1971-1992/93. Källa: PM om partistödet, Statskontoret

160 000 140 000 120 0001

100 000, 80 000. 60 000 ⁴⁰ 000 ' I ²⁰ 000 L. ' o. . . : . . ;

77/78 80/81 83/84 86/87 89/90 92/93

• Sida 168
•  Original

2. Fredsorganisationer 1991. Totala intäkter (tusen kronor). Källa: Översyn av F3-anslaget av Anders Forsse, september 1992.

Förbund—? . ,_ j j ' '. . ,. Totala _ _ . . _ intäkt?

_ . _ ' ' "(tkr)-

Folkpartiets fredsråd 200 Yrkesgrupper mot kärnvapen 107 Ek. nämndens fredskommitté 278 Centerns fredsråd 469 Freds- och framtidsforskning 719 Svenska FN-förbundet 9200 Sveriges fredsråd 1086 A. och G. Myrdals stiftelse 1075 Kvinnor för fred 470 Svenska fredskommittén 978 lnt. kvinnoförb. för fred och frihet 970 Liv— och fredinstitutet 6756 Arbetarrörelsens fredsforum 2500 Samarbete för fred 2900 Sv. freds- och skiljedomsför. 5500 Kristna fredsrörelsen 2500 Folkkampanjen mot kärnkraft 1500 Sv. läkare mot kärnvapen 4000 Dag Hammarskjöldbiblioteket 1300

• Sida 169
•  Original

2a. Fredsorganisationer 1991. Statsbidragets (FB-anslagets) andel samt de totala statsbidragens andel av de totala intäkterna. Källa: Översyn av F3-anslaget av Anders Forsse, september 1992.

Dag Hammarskjöldbibl. Sv. läkare mot

kärnvapen Folkkampanjen mot

kärnkraft Kristna

fredsrörelsen Sv. freds- och

skiljedomsför. Samarbete för fred

Arbetarrörelsens fredsforum Liv- och fredinstitutet Int. kvinnoförb. för

fred och frihet Svenska

fredskommittén Kvinnor för fred

A. och G. Myrdals stiftelse

Sveriges fredsrad

Svenska FN-

förbundet Freds- och

framtidsforskning Centerns fredsråd

Ek. nämndens fredskommitté Yrkesgrupper mot kärnvapen Folkpartiets fredsräd

0% 20% 40% 60% 80% 100%

' Z statsbidragsberoende Beroende, F3-anslag

• Sida 170
•  Original

2b. Statsbidrag i tusen kronor till fredsorganisationerna 1991. Källa: Oversyn av F3-anslaget av Anders Forsse, september 1992

Dag

Hammarskjöldbibl. Sv. läkare mot

kärnvapen Folkkampanjen mot

kärnkraft

Kristna fredsrörelsen Sv. freds— och skiljedomsför.

Samarbete för fred

Arbetarrörelsens fredsforum Liv- och fredinstitutet Int. kvinnoförb. för fred och frihet Svenska

fredskommittén

Kvinnor för fred

A. och G. Myrdals stiftelse

Sveriges fredsråd

Svenska FN- förbundet Freds— och framtidsforskning

8096

Centerns fredsråd

Ek. nämndens fredskommitté Yrkesgrupper mot kärnvapen Folkpartiets fredsråd

l l l l l 0 2000 4000 6000 8000 10000

• Sida 171
•  Original

3. Nykterhetsorganisationer 1991. Totala intäkter (tusen kronor). Källa: Samarbetsnämnden för fördelning av statsbidrag till vissa nykterhetsorganisationer.

Förbund Totala intäkter

(tkr)

Riksförbundet mot alkoholmissbruk 617 Polismän 320 Lärare 505 Bläbandsförbundet 21 20 Kvinnoorgzs samarbetsråd 1096 Järnvägstjänstemän 1071 Vita Bandet 1229 Föreningen Fruktdrycker 587 Nykterhetsrörelsens Landsförbund 1263 Nyktra kristna samfund (DKSN) 7515 Frisksportförbundet 4311 Motorförare 25537 Akademiker 323 IOGT-NTO 61621 Blåbandsungdom 1 614

• Sida 172
•  Original

3a. Nykterhetsorganisationer 1991. Statsbidragens och medlemsavgifternas andel av de totala intäkterna. Källa: Sammanställning från Samarbetsnämnden för fördelning av statsbidrag till vissa nykterhetsorganisationer (odaterad) 1993.

Bläbands- ungdom

IOGT-NTO Akademiker Motorförare

Frisksportförb

Nyktra kristna samf. (DKSN)

Nykterhetsrör. Landsförb. Medl.avg.andel Föreningen 1: Övr. statsbidrag Fruktdrycker _ . Statsbidrag, SAM' Vita Bandet

Järnvägstjäns temän

Kvinnoorgzs samarbetsråd

Bläbandsförb.

Lärare

Polismän

Riksförb. mot alkoholmissbr.

0% 20% 40% 60% 80% 100% _ ' _ ' SAM: Samarbetsnämnden för fördelning av statsbidrag tl|| Vissa

nykterhetsorganisationer

• Sida 173
•  Original

3b. Statsbidrag i tusen kronor till nykterhetsorganisationer 1991. Källa: Samarbetsnämnden för fördelning av statsbidrag till vissa

nykterhetsorganisationer

Bläbandsungdom

573 Jro

IOGT-NTO Akademiker Motorförare

Frisksportförb.

Nyktra kristna samf.

(DKSN) Nykterhetsrörelsens Landsförb. Föreningen Fruktdrycker Vita Bandet 0 445 Järnvä st'änstemän 491 9 J 406 Kvinnoorgzs 315 samarbetsråd 524 .. 45 Bläbandsforb. 1166 Lärare (;_328 Polismän !217 Riksförbundet mot alkoholmissbruk 10-447|| | * 1 1000 2000 3000 4000 5000

ol ' Statsbidrag, SAM C Övriga statsbidrag

• Sida 174
•  Original

4. Handikapporganisationer 1991. Totala intäkter (tusen kroror). Källa: Statens handikappråd.

Döva och hörselskadade barn 1800 Schizofrena 200 Blodsjuka 450 Blödarsjuka 1600 Autism 1600 Afasi 1600 Neurosedynskadade 200 Laryng 1500 Social och mental hälsa 5500 Handikappades riksförbund (DHR) 18000 Stomiopererade 2500 Stamning 700 Demensförbundet 700 Njursjuka 3000 Epileptiker 3000 Mag- och tarmsjuka 2000 Utvecklingsstörda 10000 Hörselskadade 13000 Cystisk fibros 2100 Läs- och skrivsvårigheter 550 Dövblinda 6500 Diabetiker 8000 Centralkommittén (HCK) 17000 Psoriasis 9000 Döva 15500 Synskadade 35000 Reumatiker 14500 Hjärt— och lungsjuka 10000 Trafik— och polioskadade 10000 Celiaki 3000 Bröstcancer 3100 Astma-allergiker 13500 Neurologiskt handikappade 16000 Rörelsehindrade barn, ungdomar 10500 Tandvårdsskadade 2000 Stroke 2200 Rehabilitering av skallskadade 1100

• Sida 175
•  Original

4a. Handikapporganisationer 1991. Statsbidragens och medlemsavgifternas andel av de totala intäkterna. Källa: Statens

handikappråd.

Rehab, skallskada Stroke Tandvärdsskada Rörelsehindrade Neurolog. handik. Astma-allergiker Bröstcancer Celiaki

Trafik—, polloskada Hjärt-, lungsjuka Reumatiker Synskadade

Döva

Psoriasis Centralkomm, HCK Diabetiker Dövblinda

Läs-, skrivsvärigh Cystisk fibros Hörselskadade Utvecklingsstörda Mag-, tarmsjuka Epileptiker Njursjuka Demensförbundet Stamning Stomiopererade Dl-R

Social,mental hälsa Laryng Neurosedynskadade Afasi Autism Blödarsjuka Blodsjuka Schlzofrena

Döva, hörselskada

_ J _ j . _ _ :l _ =— _— :— - :

20% 40% 60% 80%

. Statsbidragsandel Medl.avg.andel

100%

• Sida 176
•  Original

4b. Statsbidrag i tusen kronor till handikapporganisationer 1991. Källa: Statens handikappråd

Rehab, skallskada Stroke Tandvårdsskada Rörelsehindrade Neurolog. handik. Astma-allergiker Bröstcancer Gahm Trafik—, polloskada Hjärt-, lungsjuka Reumatiker Synskadade

Döva Psoriasis Centralkomm, HCK Diabetiker Dövblinda

Läs-, skrivsvårigh Cystisk fibros Hörselskadade Utvecklingsstörda Mag—, tarmsjuka Epileptiker Njursjuka Demensförbundet Stamning Stomiopererade DHR Social,mental hälsa Laryng Neurosedynskadade Afasi

Autism Blödarsjuka Blodsjuka Schizofrena Döva, hörselskada

100 315 300 2000 3500 3000 900 900 3000 3000 4500

5100 3500 7100 3500 3000 260 1000 6500 5000 1000 1600 1600 400 400 1500

3500 1000 145 1080 1100 1100 315 150 1400

11000

11000

2000 4000 6000 8000

i | 10000 12000

• Sida 177
•  Original

5. Riksidrottsförbundet, specialförbunden 1991/92. Totala intäkter (tusen kronor). Källa: Faktablad SF 1991/92, Riksidrottsförbundet.

Förbund

lssegling Casting Fäktning Draghund Frisbee Kanotsegling Skridsko Curling Vattenskidor Korpen

Akademisk idr.

Varpa Handikapp Squash Biljard Landhockey Konståkning Rodd Baseboll Tyngdlyftning Bågskytte Flygsport Rugby

Judo

Gång Dragkamp Boule Bangolf Sportskytte Brottning Simning

Totala intäkter

(tkr.)

1

2 1 1 30 2

12 1 1 1 2 2 1 3 1 2 1 2 3 1 1 2 6 5 12

41 0 81 6 645 643 842 494 373 478 330 951 743 984 845 941 376 107 303 370 278 982 982 473 721 321 216 328 131 270 766 046 281

Förbund

Volleyboll Dans Gymnastik Militär idrott Bordtennis Segling Kanot Skidskytte Skolidrott Boxning Badminton Basket Racerbåt Budo Friidrott Innebandy Bandy Bob, rodel Tennis Cykel Sportdykning Handboll Orientering Motorcykel Skidor Bowling Bilsport Ridsport Fotboll Ishockey Golf

Totala

8 1 24 4 11 12

129 63 80

[intäkter . ;_(tk'r)?

372 910 964 145 897 128 769 075 856 312 818 154 667 513 097 841 983 795 517 952 178 069 647 753 621 675 558 102 565 309 863

• Sida 178
•  Original

5a. Riksidrottsförbundet, bidragsfördelningen på de olika specialförbunden. Statsbidragets andel av den totala omsättningei 1991/92. Källa: Faktablad SF 1991/92, Riksidrottsförbundet.

Golf Ishockey Fotboll Ridsport Bilsport Bowling Skidor Motorcykel __ Orientering Handboll Sportdykning Cykel Tennis Bob, rodel _ Bandy lnnebandy Friidrott _ Budo Racerbåt Basket _ Badminton _ Boxning Skolidrott Skidskytte _ Kanot Segling Bordtennis Militär ldr _ Gymnastlk _ Dans Volleyboll _ Simning Sportskytte Boule Dragkamp Gäng __ Judo Flygsport . Bågskytte __ Tyngdlyftning __ Baseboll Rodd Konståkning _— Biljard Squash __ Handikapp _ ' _ _ '_ _ Varpa Akademisk idr Korpen __— Vattenskidor Curling SkridSKO ___ Kanotsegling FNsbee Draghund _ Castlng __— Issegllng ___ I 0% 20% 40% 60% 80% 1 00%

• Sida 179
•  Original

5b. Riksidrottsförbundet, bidragsfördelning på specialförbunden. Statsbidraget i tusen kronor 1991/92. Källa: Faktablad SF 1991/92, Riksidrottsförbundet.

GoH ishockey Fotboll Ridsport Bilsport Bowling Skidor Motorcykel Orientering Handboll Sportdykning Cykel Tennis Bob, rodel Bandy lnnebandy Friidrott Budo Racerbåt Basket Badminton Boxning Skoudron Skidskytte Kanot Segling Bordtennis Militär ldr Gymnastik Dans Volleyboll Simning Brottning Sportskytte Bangolf Boule Dragkamp Gäng Judo

Rugby Flygsport Bågskytte Tyngdlyftning Baseboll Ram Konståkning Landhockey Biljard Squash Handikapp Varpa Akademisk ldr Korpen Vattenskidor Curling Skridsko Kanotsegling Frisbee Draghund Fäktning Casting lssegling

2199 3675 7731 2742 1851 2216 7007 1889 6013 4115 1274 2519 3759 469 2737 1897 6365 1652 510 3752 2420 1028 2478 663 1852 3907 3898 1391 8443 690 3059 4527 1903 2562 905 460 579 1435 1048 783 1177 954 1923 619 1181 1150 560 700 1014 7448 605 1738

848 943 1573 330 572 480 1228 644 345

5000 10000 15000

19726

20000

• Sida 180
•  Original

6. Invandrarorganisationer 1991. Totala intäkter (tusen kronor). Källa: Protokollsutdrag från Statens invandrarverk.

Förbund ' ' Totala » , intäkter » (tkr) lnv.kvinnor (RIFFI) 304 lnt. kvinnoförbundet 232 Ungerska Riksförbundet 351 Immigranternas Riksförbund 302 Riksförbundet Polska föreningar 374 lmmigranternas Centralförbund 328 Finsk-lngermanl. Centralförbund 225 Japanska Riksförbundet 369 Spanska Riksförbundet 446 Eritreanska Riksförbundet 454 Isländska Riksförbundet 595 Kroatiska Riksförbundet 783 Jugoslaviska Riksförbundet 2775 Polska kongressen 660 Grekiska Riksförbundet 2398 Esternas representation 662 Lettiska centralrådet 668 Finlandssv. Riksförbundet 1530 Italienska Riksförbundet 1663 Turkiska Riksförbundet 2922 Portugisiska Riksförbundet 952 Syrianska Riksförbundet 3064 Kurdiska Riksförbundet 2166 Assyriska Riksförbundet 3485 Sv.finska Riksförbundet 9852 Estniska kommittén 5778

• Sida 181
•  Original

6a. Invandrarorganisationer 1991. Statsbidragens och medlemsavgifternas andel av de totala intäkterna. Källa: Statens Invandrarverk.

Estniska komm. Sv.finska Rf ] Assyriska Rt | Kurdiska Rf | _ Syrianska Rf _ Portugisiska Rf ' _ Turkiska Rf | _ Italienska Rf _ Finlandssv. Rf ' Lettiska centr_, __— rådet/hiälpkomm- _— Esternas repr. _— Grekiska Rf _— Polska kongr. | _— Jugoslaviska Rf _— Kroatiska Rf _— Isländska Rf _— Eritreanska Rf | _— Spanska Rf _— Japanska Rf . Finsk—lngerm.- _— ländamas Cf _— Immigrant. Cf __— Rf Polska fören. __— Immigrant. Rf ___— Ungerska Rf . ___— lnt. kvinnoförb." . ___— |nv.kvin, RIFFI' _ | 0% 20% 40% 60% 80% 1 00%

. Statsbidragsandel :l Medl.avg.andel

' Får statsbidrag både från invandrarverket och Civildepartementet

• Sida 182
•  Original

6b. Statsbidrag i tusen kronor till invandrarorganisationer 1991. Källa: Protokollsutdrag från Statens lnvandrarverk

Estniska kommittén Sv.finska Rf Assyriska Rf Kurdiska Rf Syrianska Rf

Portugisiska Rf Turkiska Rf Italienska Rf

Finlandssv. Rf Lettiska centralr/hjälpkom.

Esternas repr.

Grekiska Rf

Polska kongressen Jugoslaviska Rf Kroatiska Rf Isländska Rf Eritreanska Rf Spanska Rf Japanska Rf Flnsk-lngermanl. Cf lmmigranternas Cf Rf Polska föreningar lmmigranternas Rf Ungerska Rf

Int. kvinnoförb.

Inv.kvinnor (RIFFI)

363

811 610 895 280 895 610 610 277 277

1007

280

446 363 280 280 234 157 234 280 234 280 152

203 + i | I

200 400 600 800 1000

1230

l ! 1200 1400

1455

1600

• Sida 183
•  Original

7. Ungdomsorganisationernas totala intäkter 1991. Källa: Barn- och ungdomsorganisationernas arbetsvillkor, Statens ungdomsråd (dnr 54-104/92). | Statens ungdomsråds rapport finns ett fylligt tabellmaterial. Här återges bara organisationernas intäkter grupperade i de fyra kategorier som Statens ungdomsråd använder.

Org

Nykterhetsorganisationer 5 638 Politiska organisationer 6 885 Kristna organisationer 4 455 Ovriga organisationer 4 543

Statsbidragens och medlemsavgifternas andel av de totala intäkterna för ungdomsorganisationerna. Källa: Barn- och ungdomsorganisationernas arbetsvillkor — relationer till stat och kommuner. Statens ungdomsråd, dnr 54-104/92

Nykterhetsorg.

Politiska org.

Övriga org.

Kristna org.

0% 20% 40% 60% 80% 1000/o

. Statsbidragsandel :l Medl.avg.andel

• Sida 184
•  Original

8. Kvinnoorganisationernas intäkter 1991. Källa: Statens bidrag till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet (Ds 1992:114), Civildepartementet.

Betänkandet tar upp "inkomster av betydelse för organisationerna". Det har kommenterats av ett par kvinnoorganisationer. Roks har korrigerat uppgifter angående medel som de inte fått för eget bruk utan förvaltat för ett informationsprojekt i Dalarna. Ekumeniska kvinnorådet har påpekat att de inkomster som de får från sin böndagskollekt och som används för stipendieverksamhet bör räknas som egenfinansiering.

Graden av egenfinansiering och medlemsavgifternas roll varierar mycket mellan de olika förbunden. Husmodersförbundet och Yrkeskvinnors riksförbund redovisar en medlemsavgifte- finansiering på 50 respektive 70 procent. Andra organisationer som t.ex. Riksförbundet Kvinnojourer i Sverige har inte några medlemsavgifter.

Internationella kvinnoforb. 232 1 Invandrarkvlnnor (RIFFI) 304 2 Kvinnojourer i Sverige (ROKS) 2 000 3 Hantverkar- och företagskvinnor 171 Riksorg. för valfrihet m m (HARO) 389 de—kvinnor 340 Ekumeniska kvinnorådet 165 4 M-kvinnor 1 100 V-kvinnor 223 Yrkeskvinnors riksförb. 311 Fredrika Bremer-förb. 1 100 Fp-kvinnor 1 350 Husmodersförb. 2 800 C-kvinnor 6 300 Konsumentgillesförb. 2 400 S-kvinnor 7 200 WIZO 2 100

1Får statsbidrag både från Invandrarverket och Civildepartementet 2 .. .. .. .. .. .. .. .. 3Får statsbidrag både från Socialdepartementet och Civildepartementet 4 Därtill kommer böndagskollekt om nära 700 000 kronor

• Sida 185
•  Original

8a. Statsbidrag till kvinnoorganisationerna i tusen kronor 1991. Källa: Statens bidrag till kvinnoorganisationernas centrala verksamhet (Ds 1992:114), Civildepartementet

Int. sionistorg. (WIZO)

S-kvinnor Konsumentgillesförb C-kvinnor Husmodersförb.

Fp-kvinnor

Ekumeniska kvinnorådet

Fredrika Bremer— förb.

Yrkeskvinnors riksförb.

V-kvinnor M-kvinnor

de-kvinnor

Riksorg för valfrih, jämlikh, brodersk

Hantverkar- och företagskvinnor

Kvinnojourer i Sverige (ROKS) Invandrarkvlnnor (RIFFI)

Internationella kvinnoförb.

0 500 1000 1500 2000

• Sida 186
•  Original

9. Statsbidrag till ideella organisationer 1986/86 och1992/93 Källa: Det statliga stödet till folkrörelserna - en kartläggning (RRV 1986:554) och Statsliggaren 1992/93. Nominella värden.

Stor uppmärksamhet har i både svensk och internationell debatt under de senaste årtiondena ägnats vad som allmänt kallats den informella sektorn eller den informella ekonomin. Litteraturen på detta område är mycket omfattande. Basfakta som redovisas är att den informella ekonomin har långt större omfattning än vad man vanligen föreställer sig och att det är nödvändigt att i samhällsplaneringen ta större hänsyn till detta förhållande.

I den inom ramen för OECD:s Development Centre Studies utgivna studien The informal Sector in the 19805 and 19905, författad av Harold Lubell, ges dels klarläggande definitioner av begreppet den informella sektorn, dels många exempel på verksamhet inom denna sektor i olika delar av världen.

I vårt land har, bl.a. inom Sekretariatet för framtidsforskning, särskild uppmärksamhet ägnats det informella arbetets betydelse, t.ex. i Lars Ingelstams bok Arbetets värde och tidens bruk. En rad delfrågor i detta sammanhang diskuteras också i en rapport från Expertgruppen för forskning om regional utveckling, Försörjning på många sätt, arbete, informell ekonomi, lokal utveckling (BRU-rapport 44). Praktiska exempel redovisas i Informell ekonomi i glesbygd (redaktör Hans Wallentin).

Ett av problemen med att i diskussionen om den ideella sektorn göra sig bruk av begrepp som den informella sektorn och den informella ekonomin är att båda dessa begrepp är långt vidare än begreppet den ideella sektorn. Det finns definitionsmässigt inte något självklart samband mellan den informella sektorn/den informella ekonomin och den ideella sektorn. Den frivillighet och idealitet som ger namn åt den ideella sektorn kan visserligen men behöver ingalunda återfinnas inom den informella sektorn, där det tvärtom finns ett naturligt utrymme för strikt kommersiella överväganden.

En stort upplagd internationell studie om "the non-profit sector" har inletts vid Johns Hopkins-universitet i USA. Projektet omfattar hittills 12 länder och syftar i sin inledningsfas till att utforma gemensamma definitioner för att möjliggöra jämförande studier i de olika länderna. I den handbok som utgivits för att underlätta klassificeringen i deltagarländerna anges det att de organisationer som skall ingå i studien måste uppfylla ett antal grundläggande kriterier. De skall vara formella organisationer, dvs. inte tillfälliga grupperingar, privata organisationer, allmännyttiga, dvs. inte främja enbart medlemmarnas egna intressen, inte vinstgivande, dvs. inte dela ut överskott till medlemmarna, självständiga, icke—religiösa, opolitiska.

Enligt en kommentar i handboken omfattar definitionen privata sociala inrättningar, grupper som arbetar med opinionsbildning (advo- cacy groups), institutioner för högre utbildning, privata hälsokliniker, välgörenhetsinrättningar, organisationer för samhällsutveckling i fat- tiga områden, förskolor, grundskolor och gymnasier, kulturinstitutioner

• Sida 197
•  Original

(t.ex. symfoniorkestrar, museer och zoologiska trädgårdar) och ålderdomshem. Undantagna är alltså fackliga organisationer, ekono- miska föreningar, politiska partier, trossamfund, kooperativ, sällskaps— klubbar, sportklubbar och olika "fraternities" och "sororities".

Med hänsyn till de avgränsningar som ter sig naturliga vid övervägandena om den ideella sektorn i vårt land har denna studie därmed ett begränsat intresse.

Med samma betydelse som den ideella sektorn används ibland beteckningen den tredje sektorn. Den första sektorn är då liktydigt med statens och kommunernas ansvarsområde, den offentliga sektorn. Det enskilda näringslivet utgör den andra sektorn, medan den tredje sektorn utgörs av det organisationsliv som bygger på personlig anslutning och frivilliga, ofta obetalda arbetsinsatser. Beteckningen den ideella sektorn tycks vara på väg att allmänt accepteras framför beteckningen den tredje sektorn.

I denna rapport används genomgående det förra uttrycket. Därvid avses det frivilliga, oftast obetalda arbete som utförs dels av medlemmar i folkrörelser och ideella organisationer i denna deras egenskap, dels av enskilda medborgare utan förankring i någon sådan rörelse eller organisation. Utrycket används också med avseende på yrkesmässig verksamhet i regi av en ideell organisation.

Den forskargrupp, knuten till Sköndalsinstitutet i Farsta, som för Socialtjänstkommitténs räkning har belyst olika frågeställningar rörande den ideella sektorn, har i kapitlet Språk och struktur i sin rapport Frivilligt socialt arbete i Sverige diskuterat beteckningar och begrepp som ofta förekommer i sammanhanget.

I en översikt av den sociala sektorn gör man där en indelning som har internationella motsvarigheter och anger fyra olika huvud- sammanhang eller "instanser" som utför insatser: familj och informellt nätverk, offentlig sektor, frivilliga organisationer och aktionsgrupper samt företag. Denna indelning kan schematiseras på följande sätt:

Familj och informellt socialt nätverk

Frivillig organisation Företag/marknad

Offentlig sektor/ myndighet

• Sida 198
•  Original

Den största delen av alla sociala insatser görs, konstaterar forskargruppen med hänvisning till Lennart Johansson: Caring for the Next of Kin (Acta Universitatis Upsaliensis), inom ramen för familjen och det informella sociala nätverket. Sådana insatser betecknas som "anhörigvård" eller "närståendevård". Mätt i arbetstimmar bedöms närståendevård av äldre vara mer än dubbelt så omfattande som den offentliga sektorns insatser genom bl. a. äldreomsorgen.

Det finns nära anknytningspunkter mellan folkrörelserna och de ideella organisationerna å den ena sidan och den ideella sektorn å den andra. Men det är inte fördenskull möjligt eller motiverat att sätta likhetstecken mellan dessa begrepp. Dels ingår inte utan vidare all den verksamhet som folkrörelserna och de ideella organisationerna svarar för i den ideella sektorn, dels omfattar denna åtskilligt mer än sådan verksamhet.

Det är naturligt att vid övervägandena på vad sätt den ideella sektorns resurser i högre grad än hittills kan tas i anspråk - eller beredas utrymme - i olika delar av den offentliga verksamheten räkna med folkrörelserna/de ideella organisationerna och deras medlemmar som viktiga resurser. Det bör emellertid samtidigt uppmärksammas, att merparten av de sociala insatser som hittills gjorts vid sidan av den av stat och kommun organiserade verksamheten har utförts vid sidan av också de ideella organisationerna och folkrörelserna, i informella, personliga relationer mellan enskilda människor. Det bör likaledes uppmärksammas, att det finns många människor som är beredda att göra frivilliga, obetalda insatser för andra än den närmaste familje- kretsen utan att fördenskull vara intresserade av att göra det inom ramen för någon organisations verksamhet.

Den tidigare nämnda forskargruppen har för sin del stannat för beteckningen frivilligsektorn för det som här genomgående benämns den ideella sektorn. Gruppen gör i sina definitioner skillnad mellan "frivillig verksamhet" och "frivillig insats". Det förra begreppet används för att beteckna "alla aktiviteter och insatser som sker inom en frivillig organisation eller med en sådan organisation som huvudman". Begreppet "frivillig insats" betecknar "oavlönade arbetsuppgifter på fritiden som i princip är fritt valda och bedrivs inom någon slags organisatorisk rarn".

Forskargruppen konstaterar samtidigt att inte alla frivilliga insatser bedrivs inom ramen av frivilliga organisationer. Det finns också flera uppgifter inom ramen för den offentliga sektorn som är helt oarvoderade eller ges en arvodering av mera symboliskt slag. Som exempel på sådana frivilliginsatser nämns att vara kontaktfamilj för flyktingar, klassförälder, lekmannaövervakare inom kriminalvården, stödperson inom den psykiatriska tvångsvården, kontaktperson för psykiskt utvecklingsstörda, familjehem eller stödfamilj för barn och unga.

• Sida 199
•  Original

Det förekommer i arbetet rörande det område varom här är fråga att man begreppsmässigt gör skillnad mellan "den ideella sektorn" och "frivilligsektorn" varvid det förra begreppet är vidare än det senare. Den ideella sektorn innefattar därvid utöver ideella, obetalda frivillig- insatser också insatser av anställda i verksamhet som bedrivs med ideell organisation som huvudman. En sådan distinktion kan vara motiverad i första hand för att klargöra att — som också framgår av denna rapport — den ideella sektorn omfattar såväl frivilliga, obetalda insatser, i organisationsregi eller enskilt, som insatser i yrkesmässiga former i regi av ideell organisation.

Mindre pengar — mer engagemang

Debatten om den ideella sektorns betydelse för samhällsarbetet i stort tar sin utgångspunkt främst i tre förhållanden.

Det ena är medvetandet om att behovet av social omsorg under överskådlig tid kommer att fortsätta att öka, samtidigt som de ekono- miska resurser som står till förfogande för att finansiera de nödvändiga insatserna inte kommer att öka i samma omfattning som behoven. Det är i den situationen nödvändigt att se sig om efter nya möjligheter att skapa förutsättningar för att medborgare med särskilda omsorgsbehov inte ställs utanför möjligheten att få hjälp och att välfärdsarbetet kan fortgå utan sådana förändringar som skulle orsaka avsevärda problem för medborgarna.

Det andra förhållandet som stimulerat debatten om den ideella sektorns möjligheter är insikten om att inte all medmänsklig omsorg kan eller bör skötas i offentlig regi. Medborgarnas välfärd har alltid varit och är alltjämt beroende av hjälp och bistånd av närstående.

Detta förhållande har - utan att det varit avsikten - i någon mån kommit i skymundan under den period då Välfärdssverige byggts upp med hjälp av successivt vidgade statliga och kommunala insatser.

I samma mån som de mest uppenbara bristerna i välfärdssystemet kunnat rättas till, har det framstått allt klarare att kvaliteter som närhet och gemenskap, personligt engagemang och medmänsklig omsorg bättre behöver tas till vara i välfärdsarbetet. Sådana kvaliteter präglar ofta också de offentliga insatserna men kan inte förutsättas i statlig och kommunal verksamhet. Därför behövs, i varje välfärdssystem, ett betydande inslag av frivilliga, ideella insatser.

Det tredje förhållandet som bidragit till debatten om den ideella sektorn är många medborgares önskan och möjligheter att göra frivilliga, obetalda insatser till gagn för andra, närstående eller personer i närmiljön som behöver hjälp. Ofta är denna önskan ett uttryck för behovet av att känna sig behövd och för övertygelsen att det är en naturlig moralisk förpliktelse att i mån av personliga möjligheter göra medmänskliga insatser inte bara ute i världen men också i den egna närmiljön. Det är av särskilt intresse att notera att viljan till

• Sida 200
•  Original

frivilliginsatser inte finns enbart inom folkrörelserna och de ideella organisationerna. Den kommer i hög grad till uttryck också bland människor som av olika skäl valt att stå utanför det ideella organisationslivet.

Hinder och möjligheter

Möjligheten att i ökad utsträckning ge utrymme för insatser i t. ex. kooperativ eller privat regi på områden där verksamheten hittills bedrivits i offentlig regi har under de senaste åren ägnats stor uppmärksamhet inom regeringskansliet och i riksdagsarbetet. Hinder för alternativ verksamhet har undanröjts. Genom olika utredningar har förutsättningarna klarlagts och förslag presenterats för ett ökat ianspråkstagande av privata och kooperativa insatser liksom för insat- ser i föreningsregi inom den offentliga sektorn. Beslut av regering och riksdag har också jämnat vägen för vidgade frivilliginsatser.

Skolan väl framme

Inom skolans område har betydande förändringar genomförts i syfte att dels skapa ökad valfrihet för elever och föräldrar att välja skola, dels skapa möjligheter att lägga ut delar av verksamheten på entreprenad.

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet har haft i uppdrag bl. a. att överväga om principerna för valfrihet och ekonomiska medel för fristående skolor på grundskolenivå kan tillämpas också för fristående skolor över denna nivå. Vidare ingick det i arbetsgruppens uppdrag att redovisa möjligheter att etablera olika mellanformer mellan kommunala skolor och fristående skolor, där ansvaret och skyldig- heterna är kommunens men produktionen av själva utbildningen sker i samverkan med ett enskilt subjekt (entreprenadlösningar). Arbets- gruppens förslag har presenterats i rapporten Valfrihet i skolan (DS 1992:15).

Våren 1993 föreslog regeringen i propositionen Valfrihet i skolan (1992/93:230) att betydande delar av undervisningen skall kunna läggas ut på entreprenad. Riksdagen har beslutat enligt regeringens förslag. Undervisningen i estetiska, praktiska och yrkesinriktade ämnen kan nu läggas ut på entreprenad. Skolområdet framstår därmed som ett av de områden som genomgått den mest omfattande avregleringen inom den offentliga sektorn.

Flera utredningar

Några utredningar har arbetat med villkoren för dels konkurrens inom den kommunala sektorn (delbetänkande av Konkurrenskommittén, SOU 1991:104), dels alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (DS 19921108). I dessa utredningar redovisas de hinder som finns för alternativ verksamhet inom den kommunala sektorn och vilka

• Sida 201
•  Original

lagändringar som behöver göras för att sådan verksamhet i ökad utsträckning skall kunna bedrivas.

Vissa av förslagen i SOU 1991:104 har beaktats i den nya konkurrenslagen (199320) och genom regeringens proposition 1992/93:43 om ökad konkurrens i den kommunala verksamheten. Andra förslag har förts vidare inom Lokaldemokratikommitténs arbete. Dess betänkande är f.n. på remiss. Förslag om ökade möjligheter till alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg har beaktats.

Nykoop—företagsutredningen redovisade i sitt betänkande (SOU: l99lz24) Visst går det an! Tankar och förslag om kooperativa lösningar, dels formella och informella hinder för kooperativ etablering, dels hur nya möjligheter kan öppnas.

Inom hälso- och sjukvårdssektorn existerar inga nämnvärda hinder för alternativ till den i offentlig regi bedrivna verksamheten. Gällande bestämmelser innebär att det åligger kommunen/landstinget att tillse att hälso— och sjukvård av viss kvalitet finns tillgänglig. Vård i privat regi är därvid ett godtagbart alternativ till den vård som bedrivs i offentlig regi.

Det område där man i övrigt kommit längst när det gäller att ge utrymme för alternativ till offentlig verksamhet är barnomsorgen. Verksamheten på detta område har under senare år till ca 90 procent finansierats med statsbidrag. Nya förutsättningar för privata och kooperativa lösningar har successivt skapats genom ändringar i statsbidragsförordningen (senast gällande11987c860 - med ändringar). Dessa ändringar har möjliggjort att bidrag kan utgå jämväl till annan anordnare av barnomsorg än kommun. Sedan den 1 januari 1993 utgår inget statsbidrag speciellt till barnomsorg. De tidigare bidragen ingår sedan dess i det statsbidrag som utan preciserade ändamåls— bestämningar utgår till kommunerna. I växande omfattning bedrivs nu barnomsorg i form av föräldrakooperativ, personalkooperativ och privata aktiebolag.

Inom socialtjänsten i stort är rättsläget f. n. oklart. Förslag om uttryckligt medgivande för alternativa insatser har framförts utan att några avgörande beslut har fattats. Som exempel kan nämnas att Danderyds kommun har beslutat lämna ut en betydande del av socialtjänsten på entreprenad. Detta beslut har efter överklagande prövats av länsrätten och kammarrätten men ännu inte slutgiltigt avgjorts av regeringsrätten.

I de ovan nämnda utredningarna och propositionerna berörs inte uttryckligen frågan om möjligheten att inom den offentliga sektorn ge utrymme för insatser av frivilligorganisationer eller enskilda. Det torde emellertid vara så att där det är möjligt att utnyttja aktörer som är organiserade i kooperativ eller som aktiebolag, finns samma möjligheter att utnyttja ideella organisationer och enskilda.

• Sida 202
•  Original

"De största hindren för etablerandet av privata och andra nya driftsformer inom vård och omsorg", framhålls det t. ex. i den tidigare nämnda rapporten Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (DS 1992:108),

är sannolikt inte de formella hindren, även om sådana finns, utan hinder inom den kommunala organisationen. ——- De hinder som möter de kommuner och landsting som väljer att knoppa av delar av sin verksamhet har i hög grad att göra med svårigheter att tydliggöra de egna målen och den egna strategin, vilket bl. a. leder till onödigt stor oro och tveksamhet hos berörd personal. Detta är hinder som är generella för allt utvecklingsarbete och som främst är att se som problem i övergångsskedet mellan ett system och ett annat. Kommunernas och landstingens många gånger otydliga mål och strategier innebär också problem för de intresserade presumtiva nyföretagarna. Dessa får inrikta sig på en längre etableringsfas än vad som annars är vanligt vid nyetablering. Detta beror bl. a. på den nödvändiga demokratiska processen. De upplever ofta också en stor osäkerhet om villkoren för den framtida verksamheten, varför många goda initiativ aldrig effektueras. Ett hinder för processen i sig är också den intressekonflikt som ibland råder mellan de olika inblandade parterna.

Även om dessa konstateranden i första hand görs med tanke på annat nyföretagande och andra aktörer än ideella organisationer, torde de ha betydande relevans även för dessa.

Frivilligt arbete i några andra länder

Sverige är det land i världen som har det mest utbyggda välfärds- systemet. Många andra länder har genom åren studerat det svenska systemet och lärt åtskilligt av det. Samtidigt har utvecklingen av det frivilliga arbetet i några andra länder starkt bidragit till att aktualisera frågan på vilket sätt den ideella sektorns resurser i vårt land i större utsträckning än hittills skall kunna tas i anspråk för olika angelägna samhällsuppgifter.

USA och Storbritannien nämns ofta som länder där frivilligarbetet kommit att spela en viktig roll. Av speciellt intresse för den svenska debatten om den ideella sektorn är emellertid den roll frivilligarbetet spelar i Danmark, Kanada och Norge. Det finns, när det gäller de allmänna samhällsförhållandena i dessa länder, betydande likheter med vårt land. Det sätt på vilket man där tar i anspråk frivilliginsatser i samhällsarbetet kan därför ge impulser till tänkande och planering när det gäller den ideella sektorns roll i det svenska samhället.

Danmark

Det är framförallt från början av l980-talet som nämnvärd uppmärk- samhet från statens sida ägnats det frivilliga sociala arbetet i Danmark.

• Sida 203
•  Original

Samverkan mellan den offentliga sektorn, representerad främst av Socialdepartementet, och frivilligorganisationerna har byggts ut på ett sätt som lett till att frivilligarbetet stimulerats och kommit att få en successivt växande betydelse i strävandena att komma till rätta med de sociala problem som särskilt den under senare år oavbrutet höga arbetslösheten skapar i det danska samhället.

Två förhållanden har särskilt bidragit till det ökade intresset för frivilliginsatser. Det ena är svårigheten att klara finansieringen av de nödvändiga välfärdsinsatserna. Det andra är insikten om bristande förmåga hos socialstaten att på ett tillfredsställande sätt tillgodose alla medborgares omsorgsbehov.

En ytterligare förklaring till det frivilliga sociala arbetets framträdande roll i det danska samhället är just den under flera år oförändrat höga arbetslösheten och medvetandet om att antalet medborgare som har mycket små utsikter att kunna få plats på den öppna arbetsmarknaden ständigt ökar: man måste finna sätt att konstruktivt gripa sig an detta problem. Frivilligt socialt arbete har därvid visat sig vara till hjälp på mer än ett sätt.

Det senast nämnda är av stor vikt vid bedömningen av vad frivilligt socialt arbete betyder i Danmark: att man tagit in i perspektivet dels de öppet arbetslösa, dels dem som annars av olika skäl hamnat utanför den ordinarie arbetsmarknaden, sjukpensionärer, dem som förtidspen- sionerats till följd av rationaliseringar och därav orsakad arbetsbrist.

Den danska staten har på ett påfallande tydligt sätt tagit ställning för att frivilligt socialt arbete skall spela en aktiv roll i samhällsarbetet. Det är därvid inte enbart fråga om att ge statsbidrag till de organisationer vilkas verksamhet möjliggör och stimulerar frivilligt arbete. Staten satsar, i rena statsbidrag och lotterimedel, f. n. 125 miljoner kronor per år på utvecklingen av det frivilliga sociala arbetet, en jämförelsevis blygsam summa med hänsyn till det frivilliga arbetets totala omfattning och betydelse i det danska samhället.

Det är inte heller i första hand fråga om att olika ideella organisationer och deras medlemmar anlitas/bereds tillfälle att göra en frivillig social insats. Statens engagemang i uppgiften att möjliggöra och stödja frivilligt socialt arbete är i stället i stor utsträckning en fråga om att sammanföra individer och organisationer som har behov av hjälp av frivilliga med individer som är beredda att göra en frivillig social insats.

Uppdragskontrakt mellan staten/kommunerna och olika ideella organisationer, som också förekommer, räknas inte till det man definitionsmässigt förstår med frivilligt socialt arbete. Frivilligt arbete är, enligt en vanligt förekommande definition en (individuell) insats som utförs för andra (utanför den egna familjen). Arbetet är oavlönat, men kostnadsersättningar kan förekomma. Uppgiften utförs av fri vilja, inte som villkor för eventuell offentlig service.

• Sida 204
•  Original

Moralen är, sägs deti anslutning till denna definition, i en folder som Kontaktudvalget til det frivillige sociale arbejde utgivit: "Du får inte betalning för vad du gör, men belöning - upplevelser, kontakter och personlig utveckling - för din insats."

Kontaktudvalget til det frivillige sociale arbejde Sedan 1987 existerar Kontaktudvalget til det frivillige sociale arbejde, ett centralt organ, tillsatt på initiativ av Socialdepartementet och med uppgift att stödja utvecklingen av frivilligt socialt arbete. Kontaktudvalget har, heter det i stadgarnas första paragraf, till uppgift "att främja enskildas, medborgargruppers, privata föreningars och organisationers möjlighet att delta i lösningen av uppgifter på det sociala området".

Inom de vida ramar som denna målskrivning anger skall udvalgets arbete gå ut på att

- ge råd till socialministem, - insamla information som statliga och kommunala myndigheter samt frivilliga organisationer m. fl. kan ha användning för och därvid påvisa sådant som utgör hinder för förändringar på det sociala området,

- framlägga förslag som statliga och kommunala myndigheter samt frivilliga organisationer kan göra sig bruk av,

- ge råd till statliga och kommunala myndigheter samt frivilliga organisationer m. fl.,

- genomföra upplysningsverksamhet.

Udvalget til det frivillige sociale arbejde har 26 medlemmar, av vilka ordföranden, vice ordföranden samt fyra övriga ledamöter utses av socialministern. Resten av udvalget består av företrädare för olika frivilligorganisationer som arbetar på det sociala området. Några utses på förslag av bestämda organisationer, andra genom val i en speciell valförsamling, bestående av företrädare för de organisationer som godkänts vara representerade i denna församling.

En god illustration till bredden i udvalgets verksamhetsinriktning utgör förteckningen över de omsorgsområden som skall vara företrädda i udvalget:

1. Barn, unga och föräldrar. 2. Sjukdom och handikapp. 3. Pensionärer/äldre.

4. Missbruk.

5. Allmänna organisationer.

Center for frivilligt socialt arbejde

Som ett resultat av att intresset för det frivilliga sociala arbetet växte under senare delen av l980-talet och behovet av samordnande insatser därmed ökade, inrättades år 1991 Center for frivilligt socialt arbejde, beläget i Odense. Arbetet både inom kontaktudvalget och vid centret i

• Sida 205
•  Original

Odense är, som namnen också ger vid handen, i huvudsak inriktat på frivilligt socialt arbete. Det har i riktlinjerna för centrets verksamhet emellertid klargjorts dels att dess intresseområde bör vara bredare än så, dels att man där skall om än inte omedelbart inkludera så dock inte utesluta kultur-, hälso-, arbetsmarknads-, u-lands- och miljöfrågor.

Centrets övergripande uppgift är att främja och stödja utvecklingen av frivilligt socialt arbete i Danmark. Med detta i sikte skall centret

— samla in och förmedla information om frivilligt arbete, - erbjuda rådgivning och vägledning i synnerhet till små och nya organisationer, löst organiserade grupperingar och initiativ,

- erbjuda kurser, seminarier och annan utbildningsverksamhet, - uppmuntra till och förmedla deltagande i frivilligt arbete, - medverka till att skapa goda villkor för deltagande i frivilligt arbete, - stödja tillkomsten av nätverk och samarbete inom det frivilliga arbetet,

- främja undersökningar, utvecklingsarbete och forskning, - utveckla samarbetsformer både med den offentliga sektorn och med näringslivet,

— bidraga till att bryta ner barriärer och till att utveckla en balans mellan offentlig och privat insats i socialpolitiken.

Nätverk och frivilligt arbete

Under åren 1989—1991 genomfördes inom tre områden - i en stadsdel i Köpenhamn, på Sydfyn och i Lolland—Falster - ett projekt kallat Nätverk och frivilligt arbete (i allmänhet refererat till som SMIL- projektet). Det förbereddes under 1987—1988 av en idégrupp som var knuten till Kontaktudvalget for det frivillige sociale arbejde. Utvärderingen av projektet har utförligt redovisats av Ulla Habermann, föreståndare för Center for frivilligt socialt arbejde, i boken Folkelighed og frivilligt arbejde (Akademisk forlag, 1993). Denna skrift innehåller emellertid mycket mer än utvärderingen av det nämnda projektet. Där finns också en redovisning av de grundläggande idéerna bakom det frivilliga sociala arbetet och en engagerad argumentation för sådant arbete.

De idéer och värderingar som projektet byggde på sammanfattas så här: Det gällde - att främja närhet och ansvarighet för sitt eget liv - i motsats till utanförskap, — att göra det legitimt att vilja hjälpa andra, — att friska upp minnet av "de gamla granndygderna", - att göra socialt arbete "allmänneligt” — något som kommer alla människor vid, - att skapa nätverk mellan människor.

• Sida 206
•  Original

Kärnan i projektet skulle vara ömsesidiga relationer mellan män- niskor, inte konkreta insatser, och projektet var ett erbjudande till alla, inte avsett för speciella målgrupper.

Ulla Habermann tar i utvärderingen av projektet fasta på "den starka förmodan att frivilligt arbete skapar sociala nätverk, och att sociala nätverk skapar friskare, gladare och mer samhällsaktiva medborgare" och hänvisar till att de frivilliga beskrev sina förväntningar inför del— tagandet i projektet så att de för det första hade lust att göra något för andra (dvs hjälpa), och att de gärna ville använda sin tid på ett meningsfullt sätt (t. ex. i tjänst för en bestämd sak). För det andra gick förväntningarna ut på att frivilligt arbete i hög grad ger något tillbaka till den som gör insatsen, t. ex. ny kunskap, upplevelser och vänner: "Jag ville gärna göra något för andra, men jag vet också att jag själv får något ut av det."

De frivilligas prioritering av det möjliga utbytet av att arbeta frivilligt ser ut så här:

Utbyte Poang Ny kunskap/personlig utveckling 8 Nya vänner 7 Mera innehåll i vardagen 6 Nya inställningar 4 Bättre fysisk och psykisk hälsa 4

Till sist var det ändå två andra aspekter som framhölls som det viktigaste utbytet av frivilliginsatsen, framhåller Habermann: glädjen och känslan av tillfredsställelse.

Känslan av frihet betyder att kunna säga till och säga ifrån av egen fri vilja. Att kunna säga ja till sin lust - och samtidigt kunna säga nej när man själv vill och när lusten har blivit en annan. Det betyder att kunna styra sitt liv, att låta de väsentliga värdena få utrymme, att ha ett fritt val. Det är en existentiell frihet som konstnärer och vetenskapsmän sätter högt i sitt liv och (löne)arbete, men som de flesta människor sällan upplever i arbetslivet, även om de strävar efter det.

Det största utbytet är dock glädjen. Det kan låta banalt att man blir glad av att hjälpa andra. Inte dessto mindre tyder allt på att just detta utbyte var en lycklig överraskning för de flesta frivilliga.

Det är, som redan nämnts, av särskilt intresse att notera att man i strävandena att aktualisera frivilligt arbete i Danmark mycket medvetet tagit in i perspektivet den jämförelsevis stora del av befolkningen som i en eller annan mening står utanför den vanliga arbetsmarknaden.

• Sida 207
•  Original

De som fått anvisning på frivilligt arbete inom SMIL-projektet fördelar sig i procent, när det gäller anknytning till arbetsmarknaden, på följande sätt:

Köpenhamn Sydfyn

Dagpenning 2 8 34 Socialbidrag 17 5 Efterlön 2 5 Folkpension 2 6 Förtidspension 31 12 Revalidering 1 2 Arbetslön 9 26 Uppgift saknas 10 10

Efterlön är den förtidspension som personer över 60 år och med långvarigt medlemskap i arbetslöshetskassa erhåller efter frivillig förtidspensionering.

Revalidering är beteckningen på den bedömning av arbetsförmågan hos en person som nyligen blivit handikappad som sker i syfte att kunna placera in vederbörande i rätt arbetsmarknadsklass eller social— hjälpsklass.

Mer än tre fjärdedelar av de frivilliga saknade alltså egentlig anknytning till arbetsmarknaden, var antingen arbetslösa eller "på overförselinkomst", dvs. hade sin försörjning genom det allmänna.

Frivillighetsförmedling

Projektet Nätverk och frivilligt arbete har i alla de tre områden där det genomförts byggt på förmedling av frivilliginsatser genom vad som i Danmark kallas frivillighetsförmedling. Definition: "En frivillighets- förmedling är en plats där man arbetar med att systematiskt sätta människor som har lust att delta i frivilligt arbete i förbindelse med andra (individer och organisationer) som har behov av den frivilliga insatsen."

Projektet har utöver förmedling av frivilliginsatser innehållit vän- tjänst, initiativ till eller samarbete med självhjälpsgrupper samt speciella aktivitetsgrupper i projektets egen regi. Tyngdpunkten har legat på förmedlingen av frivilliginsatser.

Det är värt att lägga märke till att huvudprincipen i de danska frivillighetsförmedlingarna är att frivilliginsatser förmedlas enbart till föreningar. "Skulle det uppstå behov av att starta frivilligt arbete utanför organisationerna, kan lösningen vara att sätta igång egna

• Sida 208
•  Original

aktiviteter, så som det skett i den sydfynska delen av SMIL-projektet", skriver Ulla Habermann.

Aktivitetsgrupper i projektets egen regi har tillkommit som ett resultat av att de organisationer som man från projektledningens sida haft kontakt med i vissa fall inte kunnat ta emot alla som velat göra frivilliginsatser. Hellre än att avvisa de frivilliga har man då i något fall startat egna aktiviteter.

Anvisning av frivilliginsatser har skett till olika typer av organisationer:

Typ av organisation Procent av frivilliga Humanitär 5 1 Idrott 4 Miljö 6 Mellanfolklig 14 Handikapp 2 Kultur 12 Uppgift saknas 12

När frivilligt arbete diskuteras, är en viktig fråga vad som lämpar sig och vad som inte lämpar sig för frivilliga insatser. Den frågan belyses inte närmare i utvärderingen av projektet Nätverk och frivilligt arbete. Däremot förekommer en redovisning av exempel på typer av uppgifter som de frivilliga ansågs kunna hänvisas till:

- att vara besöksvän i hem, på sjukhus och institutioner, - att vara gå med på stan-vän, - att vara medarbetare i second hand-butiker, - att passa trädgård och planteringar, - att ge praktisk grannhjälp (enligt tjänst- och gentjänstprincipen), - att passa telefon, - att koka kaffe, — att ta del i teaterarbete, - att ta del i närradioarbete, - att vara rådgivare, - att organisera utflykter, — att samla in pengar, - att hjälpa till att starta självhjälpsgrupper, — att ge praktisk hjälp till familjer med handikappade barn, - att fungera som "extramormor/farmor", - att ge läxhjälp - även åt vuxna, - att med sin egen bil delta i ett "körschema".

• Sida 209
•  Original

SR-Bistand - ett exempel

Det finns i det danska samhället ett betydande antal organisationer som är engagerade i uppgiften att stimulera, organisera och administrera frivilligt socialt arbete. SR-Bistand (SR står för social rådgivning), "värdförening" för den del av projektet Nätverk och frivilligt arbete som genomfördes i Köpenhamn, är en förening med ca 200 medlemmar. Den har 5-6 anställda vid kontoret och ett 60-tal frivilliga som regelbundet gör obetalda insatser i föreningens verksamhet. Frivillig— arbetarna är dels psykologer och jurister, dels "igångsättare" med olika yrkesbakgrund.

Föreningens budget är på ca 2 miljoner kronor per år, av vilken summa ungefär hälften utgör statsbidrag, från Socialdepartementet (och en mindre del andra allmänna medel). Resten svarar föreningen själv för. Ett villkor för statsbidrag är att 50 procent av budgeten klaras på privat väg.

Föreningens verksamhet är av två slag: frivilligförmedling (även kallad "alternativ arbetsförmedling") och arbete med självhjälpsgrup- per.

Frivilligförmedlingen, dvs förmedling av frivilliginsatser, går så till att man genom annonser och på annat sätt dels inbjuder organisationer som har behov av frivilligas insatser i sin verksamhet att anmäla sig för att ingå i föreningens organisationsregister med förteckning över frivilliginsatser som efterfrågas, dels ger enskilda som vill och kan göra frivilliginsatser möjlighet att anmäla sig för sådana.

Den "alternativa" arbetsförmedlingens kanske allra viktigaste insats i relation till dem som anmäler sig som frivilligarbetare är att med hjälp av de frivilliga psykologerna och juristerna söka hjälpa människor i denna grupp som har sociala problem.

SR-Bistand har organiserat den alternativa arbetsförmedlingen i ett särskilt projekt, kallat Friform. Inom detta projekt är f. n. 160 frivilligorganisationer engagerade som "arbetsgivare" åt frivillig— arbetare.

SR—Bistand är bara en av många olika organisationer som förmedlar frivilliginsatser. Det fanns hösten 1992 18 olika förmedlingscentraler spridda över landet.

Arbetet med självhjälpsgrupper har under de allra senaste åren nått betydande omfattning i Danmark. Det uppges att ca 1 000 grupper finns spridda över hela landet. Det finns ca 90 självhjälpscentraler som har till uppgift att stimulera tillkomsten av självhjälpsgrupper och bistå dem som finns.

Den enkla ideologin bakom arbetet för att stimulera tillkomsten och funktionen av självhjälpsgrupper formuleras i en folder som SR— Bistand publicerat så här:

• Sida 210
•  Original

Det kan vara en lättnad att få prata med andra. Vi har alla vid en eller annan tidpunkt behov av att prata och vara tillsammans med andra människor som varit i samma situation som vi själva.

Vi kan hjälpa varandra. Det kan vara ett stöd att mötas i en grupp och utbyta erfarenheter kring en gemensam situation, särskilt om alla i gruppen är inställda på att vara öppna mot varandra och hålla förtroliga upplysningar inom gruppen.

Självhjälpsgrupper har bildats kring många olika problemställningar och livssituationer: ensamhet och isolering, skilsmässosituationer, förlust av närstående, missbruksproblem, den situation som uppstår när man tycker att livet inte har någon mening längre, pensionärstillvaron, föräldralösa barn, speciella sjukdomar etc.

Ca 30 av de 60 frivilliga som arbetar inom SR—Bistands verksamhet är s. k. igångsättare, dvs. personer som hjälper självhjälpsgrupper att börja fungera och så snart gruppen gör det lämnar den för att gå vidare.

Impulser

Det är framförallt två lärdomar man kan hämta av erfarenheterna av frivilligt socialt arbete i Danmark, två impulser som det finns anledning att låta övervägandena om det frivilliga arbetets möjligheter i vårt land påverkas av.

Den ena är att det gäller något annat och mer än att stimulera och underlätta ett ökat deltagande från organisationernas sida i verksamheter som utgör ett komplement till det som traditionellt är statens och kommunernas ansvar - hur viktigt detta än är! Det bör för statens del i hög grad vara fråga om att medverka till att sammanföra dem som vill göra en frivilliginsats med dem som vill ha en frivilliginsats gjord. Vid fullgörandet av denna uppgift är det viktigt att uppmärk- samma att intresset för att göra frivilliga insatser i stor utsträckning finns också hos människor som inte är engagerade i det ideella föreningslivet.

Den andra lärdomen är att när man talar om och planerar för frivilligt arbete det är viktigt att medvetet och systematiskt ta in i perspektivet den grupp av medborgare som av en eller annan anledning befinner sig utanför den vanliga arbetsmarknaden. Det gäller arbetslösa, förtids- pensionerade, i viss mån sjukpensionerade som känner en tomhet och meningslöshet i sysslolösheten. Att mer än tre fjärdedelar av de frivilliga i det danska SMIL-projektet befann sig utanför den ordinarie arbetsmarknaden är i detta sammanhang ett observandum.

Om en förmedling av frivilliginsatser i större omfattning kommer att organiseras i vårt land - det finns redan försöksverksamhet i mindre skala - är det viktigt att båda dessa aspekter beaktas: de frivilliga utanför det ideella föreningslivet kan utgöra en viktig resurs i en utbyggd frivilligverksamhet, och stimulans till ökade frivilliginsatser

• Sida 211
•  Original

kan vara en viktig del av de samlade åtgärderna för att göra det möjligt för arbetslösa och andra utanför den ordinarie arbetsmarknaden att finna mening och innehåll i sin vardagstillvaro.

Kanada

I Kanada spelar frivilligorganisationerna en mycket framträdande roll på en rad olika samhällsområden. Det finns en lång tradition av att anförtro angelägna gemensamma uppgifter åt ideella organisationer och medborgarnas frivilliga insatser. Likheterna mellan Kanada och Sverige är i viktiga avseenden så stora, att ett studium av de kanadensiska förhållandena kan ge värdefulla impulser för de överväganden beträffande relationerna mellan staten och de ideella organisationerna som nu görs i vårt land.

Man får i Kanada ett intressant exempel på ett massivt utnyttjande av frivilliginsatser i samhällsarbetet. Omfattningen av sådana insatser har senast redovisats i en sammanfattning som 1989 gjordes av officiella statistiska studier, Economic Dimensions of Volunteer Work in Canada, publicerad av Department of the Secretary of State of Canada.

Denna sammanställning visar att under en tolvmånadersperiod 5,3 miljoner kanadensare gjorde frivilliginsatser med genomsnittligt 191 timmar var eller sammanlagt drygt en miljard timmar. Det ekonomiska värdet av dessa insatser beräknades, med utgångspunkt från genomsnittslönen inom servicesektorn, i 1990 års penningvärde uppgå till 13,2 miljarder dollar eller ca 79 miljarder kronor. Frivilliginsatserna motsvarade, omräknade till heltidsinsatser, 617 000 årsarbeten, vilket motsvarade sex procent av alla heltidsarbeten på den kanadensiska arbetsmarknaden. Värdet av det frivilliga arbetet motsvarade, annor- lunda uttryckt, 43 procent av lönerna till samtliga anställda på alla nivåer inom den offentliga sektorn.

Det man särskilt fäster sig vid är ändå inte det frivilliga arbetets omfattning i Kanada. Det är i stället dels den vikt man allmänt tillmäter sådant arbete, den höga uppskattning det åtnjuter, dels den mycket omfattande och förtroendefulla samverkan som förekommer mellan den offentliga sektorn och frivilligorganisationerna. Represen-tanterna för departement och myndigheter ser generellt den ideella sektorn och dess organisationer som ett självklart inslag inom varje politikområde.

Det förtjänar nämnas att delar av det organisationerna ägnar sig åt - och anses lämpligen böra ägna sig åt — bedöms mycket olika i Sverige och i Kanada.

I vårt land har det varit en självklarhet att folkrörelserna drivit på samhällsutvecklingen och aktualiserat nya ansvarsområden för politik- erna. Det som kommit att kallas organisationernas spejar-funktion har ofta inneburit att missförhållanden tidigt uppmärksammats av organisationerna. De har framfört förslag till insatser i offentlig regi som så småningom förverkligats.

• Sida 212
•  Original

Inom frivilligorganisationerna i Kanada förefaller man närmast chockerad vid tanken att deras arbete skulle kunna ersättas av offent- ligt utförda tjänster.

Av detta följer en skillnad i uppfattningen av organisationernas roll som samhälls— och regeringskritiker. I Sverige ses det som ett viktigt inslag i den demokratiska processen att organisationerna deltar i debatten och ofta framför starkt kritiska synpunkter på den politik som den sittande regeringen för. I Kanada är detta en kontroversiell fråga.

Skillnaderna i förutsättningarna för frivilligt arbete i Sverige och i Kanada har inte främst att göra med tekniska lösningar när det gäller t. ex. bidragssystem och bidragsvillkor eller med vilka slags aktiviteter som på det ena eller andra sättet stöds av staten. Det är mera fråga om valet av tillvägagångssätt, som i sin tur har sin förutsättning just i den genomgående höga värderingen av frivilliginsatser.

Även om det inte är möjligt att kopiera kanadensiska lösningar för bruk i vårt land, kan de kanadensiska erfarenheterna på detta område ge betydelsefulla impulser när det svenska systemet nu ses över. Särskilt gäller detta frivilligarbetets och den ideella sektorns förut- sättningar i fråga om planering, uppföljning och utvärdering av verksamheten.

Det är främst tre förhållanden som kännetecknar det kanadensiska samhället och som på ett avgörande sätt måste påverka vår bedömning av frivilligarbetets villkor vid en jämförelse med den svenska situationen. Dessa tre förhållanden beskrivs ganska väl med hjälp av tre begrepp: volunteering, empowering och funding.

l. Volunteering

Volunteering - medborgarnas frivilliga, obetalda engagemang i skilda former av samhällsarbete - är i det kanadensiska samhället en grundläggande förutsättning för lösningen av olika uppgifter som i vårt land inte bara anses böra väsentligen vara statens, landstingens och kommunernas yttersta ansvar men som traditionellt också praktiskt handhas och anses böra handhas av dess olika organ.

Huvudintrycket av frivillighetens roll i det kanadensiska samhället är inte bara att det förekommer oerhört mycket frivilligarbete. Vad man främst lägger märke till är den höga värdering av frivilliginsatser som genomsyrar hela samhället. Den tar sig bl.a. uttryck i att det förutsätts att både folk i offentlig tjänst och privatanställda skall göra en viss frivilliginsats i någon organisation. Det är också vanligt att man när man söker plats redovisar det frivilligarbete man utfört - och att detta tas med i den samlade bedömningen av den sökande.

I Kanada bygger stora delar av den sociala omsorgen i dess mångskiftande former, flyktingmottagningen och omhändertagandet av invandrare, strävandena att uppnå ett väl fungerande

• Sida 213
•  Original

mångkulturellt samhälle och biståndspolitiken på frivilliga insatser. Detta innebär inte att staten frånsäger sig ansvaret för dessa uppgifter. Ett bra exempel på vad frivilliginsatserna betyder när det gäller att ta emot flyktingar och invandrare och sörja för att de inlemmas i det kanadensiska samhället utgör den verksamhet som Catholic Immi— gration Centre (CIC) i Ottawa bedriver. CIC bildades 1954 men fick mera betydande uppgifter först i och med att den stora strömmen av flyktingar från Vietnam och Kambodja kom till Kanada under första hälften av 1970-talet. Ännu 1985 hade CIC bara fem-sex anställda, för

att nu ha ett drygt 50-tal personer anställda i den centrala verksamheten.

CIC sysslar inte primärt med att praktiskt ta hand om flyktingar och direkt medverka till deras anpassning till det kanadensiska samhället. Dess huvudsakliga uppgift är i stället att stimulera bildandet av "community groups", lokala frivilliggrupper för flyktingarbete, att förse dessa med riktlinjer för arbetet och med undervisningsmaterial för frivilliga samt att skaffa fram ekonomiska resurser för arbetet bland flyktingar. Dock bedrivs också i anslutning till CIC:s centrala organisation i Ottawa ett omfattande arbete direkt bland invandrare/flyktingar. Denna verksamhet syftar dels till att introducera nya insatser som aktualiseras, dels till att möta de speciella behoven i Ottawa-området.

Catholic Immigration Centre nämns här därför att det är ett bra exempel på liknande organisationer på en rad olika områden: det finns tiotusentals community groups med olika inriktning, och var och en av dem har anknytning till en central organisation, vars uppgift är att stimulera och vägleda genom gemensamma riktlinjer för verksamheten, utbildningsmaterial och i stor utsträckning hjälp med finansiering av verksamheten.

2. Empowering

Man kan inte på ett rättvisande sätt redovisa de insatser på olika samhällsområden som i Kanada utförs av frivilliga utan att ta med i bilden det andra av de ovan antydda kännetecknena på upp- byggnaden av samhällsarbetet: den strävan som sammanfattas i begreppet empowering. Detta begrepp står för en mångsidig strävan att skickliggöra individer och grupper att själva ta sig än sin sak och föra sin egen talan. Bakgrunden är dels att det i det kanadensiska samhället av olika skäl finns grupper av medborgare som inte ännu på ett naturligt sätt inlemmats i en väl fungerande samhällsgemenskap, dels att det också i övrigt finns sociala problem som ännu inte kunnat lösas på ett tillfredsställande sätt.

Empowering - det är fråga om att hjälpa t. ex. flyktingar och invandrare att finna sin plats i det kanadensiska samhället och själva kunna hävda sina intresen och tala för sin sak.

• Sida 214
•  Original

Det är också fråga om att de olika grupperna av ursprungliga invånare i landet, främst indianerna, skall inte bara stödjas i en redan förekommande strävan att föra sin egen talan utan också på olika sätt, t. ex. genom utbildning, stimuleras att aktivt ta vara på de möjligheter som erbjuds.

Det finns emellertid i det kanadensiska samhället också bland de "vanliga" medborgarna sociala problem som inte ännu tagits om hand på det övergripande sätt som garanterar de utsatta den hjälp de behöver. I samma mån som dessa behov skall tillgodoses genom frivilliginsatser finns det särskilt stora behov också av insatser som går ut på att göra dessa behov tydligare synliga och skapa opinion för att de skall tillgodoses.

På alla dessa områden förekommer systematiska insatser för empowering: både lokala community groups, de rikstäckande frivilligorganisationerna och de berörda departementen inom regerings- kanslierna arbetar målmedvetet med empowering. Detta är särskilt intressant att notera, då ju sådana insatser också bidrar till att krav ställs på ökade insatser från deras sida som driver empowering.

Som en del av den empowering som här nämnts kan man se de strävanden som går ut på att stärka de organisationer som har som väsentlig uppgift att föra olika svaga och utsatta gruppers talan och att skaffa fram ekonomiska resurser för insatser till deras hjälp. I denna strävan är även staten genom de olika regeringsdepartementen engagerad. Syftet med de insatser som bidrar till att stärka förmågan och möjligheterna för olika grupper i samhället att föra sin egen talan är dock primärt att akuta samhällsproblem praktiskt skall lösas.

3. Funding

Ett tredje viktigt kännetecken på det kanadensiska samhället och på relationerna mellan staten och frivilligorganisationerna är sättet att finansiera stora delar av samhällsarbetet. Det vore dock inte rätt att ställa statens direkta ekonomiska engagemang genom finansiering över statsbudgeten av viktiga sociala och kulturella insatser mot det mycket stora inslaget av frivilliga gåvor som över hela fältet av verksamheter kännetecknar bilden. Det senare har nämligen sin direkta förutsättning i ställningstaganden av regering och parlament.

Statliga bidrag

Man rör sig när det gäller finansiering av organisationernas verksamhet i Kanada med några olika begrepp som det är nödvändigt att känna till för att förstå den aktuella utvecklingen på detta område.

"Core funding" står för de mer eller mindre generella bidrag som av den federala eller provinsiella regeringen eller dess olika organ ges till organisationer som av gammalt svarar för verksamhet som bedöms vara

• Sida 215
•  Original

nyttig. Core funding motsvarar i mycket de i vårt land förekommande organisationsbidragen.

"Programme funding" används som beteckning på de statliga bidrag som går till verksamheter eller större program i organisationsregi, program som kan men inte nödvändigtvis behöver sträcka sig över mer än ett år. Det är av naturliga skäl i första hand de större, väletablerade organisationerna som får del av programme funding.

"Project funding" hänför sig till enstaka, ofta mindre projekt och är som en konsekvens därav i varje enskilt fall av engångskaraktär och avser insatser under begränsad tid. Motsvarar i stort de projektbidrag som förekommer i vårt land.

Tendensen är klar: core funding får allt mindre omfattning och ersätts av programme funding. Budgettekniskt ersätts ovillkorade "grants" mer och mer av "contributions" till särskilda ändamål.

Insamlingsverksamhet

Kontakten med företrädare för olika insamlingsorganisationer i Kanada ger vid handen att funding ingalunda är någon lätt verksamhet. Kostnaden för att få ett engångsbidrag tar inte sällan i anspråk hela den summa som ges. Den bästa modellen anses allmänt vara månatliga löneavdrag, även om varje enskilt belopp är litet. Formerna för insamlingsverksamheten omprövas för närvarande med utgångspunkt från ökade svårigheter att nå tillfredsställande resultat.

Begreppet funding hänför sig i Kanada inte i första hand till den sorts sponsring genom företag som mer och mer börjar förekomma också i vårt land. Sådan sponsring har en begränsad omfattning och långt mindre betydelse än de gåvor som medborgarna individuellt direkt eller indirekt ger. De stora frivilligorganisationerna är - antingen deras uppgift är att ägna sig åt funding och dela ut pengar till organisationer som gör det praktiska jobbet eller det är fråga om sådana praktiskt verksamma organisationer — i högsta grad beroende av att medborgarna finner det naturligt att personligen bidra till finansieringen av olika samhällsinsatser. Sådant givande stimuleras på olika sätt - och belönas främst genom avdragsrätt vid beskattningen för givna gåvor.

Inte ens de "rena" insamlingsorganisationerna begränsar emellertid sin verksamhet till att enbart samla in pengar.

United Way Som ett exempel på hur en stor frivilligorganisation i Kanada fungerar kan United Way nämnas. Organisationen bildades redan för drygt hundra år sedan och kom till Kanada 1918. Nu finns det 124 kanadensiska United Way—avdelningar.

• Sida 216
•  Original

United Ways uppgift sammanfattas i ett centralt policydokument från 1990 så här:"We dynamically promote community sharing and facilitate the delivery of Social Services."

För en utomstående betraktare kan det förefalla som om organisationens huvuduppgift skulle vara att genom insamlingar finansiera sociala insatser som utförs av olika lokala organisationer, "community groups", vilkas verksamhet i betydande utsträckning är beroende av personliga frivilliga insatser. Detta är också en mycket viktig uppgift för United Way, men det är inte den enda.

United Way Canada samlade 1992 in motsvarande 1 343 miljoner kr, av vilken summa närmare 90 procent gick till program och projekt som genomfördes av olika frivilligorganisationer. Totalt fick över 3 800 olika organisationer del av dessa pengar, från något tiotusental kronor till över 1 miljon.

Några siffror från United Way Ottawa-Carleton ger en bild av hur organisationen fungerar lokalt och av vad den betyder för de olika organisationer som får del av de insamlade medlen.

78 miljoner kronor samlades in 1992. Detta skedde nästan uteslutande genom en enda, starkt tidsbegränsad insamlingskampanj. Huvudparten av de insamlade medlen kom som svar på en vädjan till anställda - både i den offentliga sektorn och i enskilda företag — att medge visst procentuellt avdrag på lönen till förmån för United Way och de program och projekt som får bidrag därifrån. 73 procent av vad som insamlades — 57 miljoner kronor - hade hos givaren formen av sådant avdrag på lönen, för vilket man erhåller skattereduktion. Sådan skattereduktion kan i Kanada, utan beloppsbegränsning, erhållas för gåva till "charity organizations", ett förhållande som förklarar löneavdragens stora andel av det totala insamlingsresultatet. Per capita-bidraget genom löneavdrag uppgick i detta exempel till ca 480 kronor, medan bidraget från övriga enskilda givare stannade vid ca 115 kronor.

76 program och projekt i regi av 51 olika organisationer fick genom United Way bidrag av de insamlade medlen. Mer än 14 000 enskilda personer gjorde frivilliga, obetalda insatser inom dessa program och projekt. United Way uppger i sin information att medan en av fem invånare i Ottawa-regionen lämnar bidrag till organisationen, får en av fyra hjälp genom de program och projekt som United Way lämnar bidrag till.

Det ekonomiska stödet genom United Way kombineras inom praktiskt taget samtliga organisationer med något tillflöde ur andra inkomstkällor. Det är t. ex. mycket vanligt att bidrag lämnas också av den federala regeringen och/eller av provinsregeringen. Betydelsen av stödet genom United Way varierar starkt från organisation till organisation. Det utgör för några organisationer bara någon procent av totalfinansieringen, till många program och projekt får man 40-50

• Sida 217
•  Original

procent av totalkostnaderna täckta genom bidrag från United Way, medan några få program och projekt är helt beroende av detta bidrag, som kan svara mot upp till 90 procent av de totala kostnaderna.

Åtskilliga program och projekt för angelägna insatser har alltså sin ekonomiska förutsättning i de bidrag som United Way lämnar och som i sin helhet är i huvudsak av enskilda personer frivilligt givna gåvor. Dessa bidrag lämnas inte villkorslöst. United Way formulerar i nära samverkan med oberoende expertis för varje år preciserade priori- teringar. Organisationerna ställs inför bestämda krav på planering och garantier för att programmen svarar mot de uppsatta målen. De har också att sedan programmen genomförts visa att de avsedda effekterna uppnåtts. Denna viktiga del av arbetet inom både United Way och andra stora organisationer för frivilligarbete har sin direkta motsvarighet i regeringens åtgärder för att främja effektiviteten och tillförlitligheten i frivilligorganisationernas insatser i samhället.

Den roll volunteering spelar, det sätt på vilket man arbetar med empowering och sättet att finanisera viktiga samhällsinsatser genom frivilliga gåvor förklarar långa stycken den bild av det kanadensiska samhället som framträder vid ett försök att bilda sig en uppfattning om samspelet mellan staten och frivilligorganisationerna. Det finns emellertid mer som måste fogas till bilden för att den skall bli någotsånär komplett.

En bred samverkan

Ett förhållande som i hög grad präglar villkoren för frivilligarbetet i Kanada är den breda samverkan som förekommer med syfte att både stimulera och underlätta sådant arbete. Sådan samverkan förekommer på flera olika nivåer och tar sig många olika uttryck. Det är fråga om att hjälpa och stödja frivilligorganisationerna så att de på ett ännu bättre sätt kan fullgöra sina uppgifter. Det gäller inte minst att fästa uppmärksamheten på och skapa opinion för att insatser skall kanaliseras till områden där hittills förbisedda behov gör sig gällande. Allt detta sker i stor utsträckning genom att de nationella frivillig- organisationerna servar sina regionala och lokala organ, sina "community groups", både med material för utbildning av frivilliga, med material för management av frivilligarbetet och med ekonomiska resurser.

Det är här fråga om en samverkan inte bara inom vart och ett av de organisationsnät som finns inom respektive verksamhetsområde. Det förekommer också en omfattande, väl utbyggd och betydelsefull samverkan mellan frivilligorganisationerna och både den federala regeringen och provinsregeringarna.

När fråga är om samverkan mellan regeringen och dess olika organ å den ena sidan och organisationerna å den andra, diskuteras ofta två olika samverkansformer, karakteriserade med begreppen "hands on"

• Sida 218
•  Original

och "hands off". Det förra begreppet används för ett samarbete där den offentliga sektorns organ är direkt involverade i det praktiska genomförandet av de aktuella uppgifterna. Det senare används för att beteckna ett partnerskapförhållande där organisationen fått förtroen- det att på egen hand fullgöra en uppgift för statens räkning. Man konstaterar var staten och den aktuella organisationen har gemen— samma mål, och ett avtal skrivs mellan departementet och organisationen om vilken uppgift som skall utföras med vilket ekonomiskt bidrag från staten.

Denna partnerskaprelation utvecklas successivt genom regelbundna överläggningar för att man ömsesidigt skall kunna ompröva både mål och medel.

I regeringens perspektiv tar sig denna samverkan inte enbart uttryck i att ekonomiska resurser ställs till frivilligorganisationernas förfogande. Inte heller fungerar organisationerna villkorslöst som instrument för att förverkliga regeringens politiska ambitioner.

- Det är regeringen som behöver oss, inte i första hand vi som behöver den, säger t. ex. Herman de Souza, föreståndare för Catholic Immigration Centre på tal om relationerna.

Inom regeringskansliet i Ottawa - med motsvarighet på provinsregeringsnivå - har flera olika departement befattning med uppgifter som praktiskt utförs av frivilligorganisationerna. Det förekommer självfallet också i vårt land kontakter mellan regerings- kansliet och folkrörelserna/de ideella organisationerna. Vad som i detta avseende skiljer den kanadensiska situationen från den svenska är att departementstjänstemännen har som direkt åliggande att inte bara ha kontakt utan också i en reglerad rådgivande funktion samverka med frivilligorganisationerna. En departementstjänsteman samarbetar med ett antal organisationer vid utarbetandet av projektplaner och bidragsansökningar.

Fördelen med en sådan ordning är att organisationerna får bättre möjligheter att, inom ramen för sina egna ursprungliga avsikter, utforma sina arbetsplaner under hänsynstagande till regeringens intentioner. Samtidigt får departementsfolket genom nära kännedom i förväg om organisationernas intentioner ett bättre beslutsunderlag vid bedöm- ningen av verksamhetsplaner och bidragsansökningar.

Till detta kommer att regeringen - ofta i gott samförstånd och efter överläggningar med organisationerna - tar initiativ inte bara till insatser som man förutsätter att organisationerna praktiskt skall svara för. Regeringen initierar också olika kampanjer som syftar till att öka medborgarnas personliga frivilliga engagemang i viktiga samhälls- uppgifter och förbättra de frivilliga organisationernas möjligheter att serva medborgarna i deras engagemang.

Till de viktiga instrumenten i den breda samverkan för att stimulera och stödja frivilligarbete kan också räknas de olika organ som har som

• Sida 219
•  Original

en av sina uppgifter att skapa förtroende för frivilligorganisationerna genom att hjälpa dem att i olika avseenden leva upp till berättigade förväntningar. Som exempel kan nämnas de planerings- och utvärderingskommittéer med frivilliga sakkunniga som både inom regeringsdepartementen och inom de olika frivilligorganisationerna arbetar i anslutning till alla större program och projekt.

Hit hör också t. ex. det fristående utvärderingsorgan, External Review Committee, som finns inom Canadian Evaluation Society och som bistår både departementen och de centrala frivilligorganisa— tionerna med utvärdering av deras verksamhet.

Frivilligarbetets management

Frivilligarbetets management är en angelägenhet som ägnas betydande uppmärksamhet och som det satsas stora ekonomiska resurser på att utveckla.

En viktig förklaring till att så stora delar av det som i vårt land sköts av stat, landsting och kommun i Kanada på ett till synes hyggligt tillfredsställande sätt kan skötas av frivilliga krafter är att man på olika nivåer sätter in åtgärder som syftar till att främja och i möjligaste mån säkra en professionell ledning av frivilligarbetet. Staten överlämnar inte uppgifter till frivilligorganisationerna som dessa sedan helt på egen hand får sköta bäst de kan. De har i sitt arbete tillgång till flera olika typer av systematiskt planerade och genomförda stödinsatser.

Det är en allmänt förekommande uppfattning att de centrala organi- sationerna i de sammanhang det här är fråga om skall ägna sig åt fyra olika uppgifter: utbildning, information, nätverksbyggande och utvärdering.

Den på en gång viktigaste och kanske allra svåraste uppgiften anses allmänt vara att hitta de rätta uppgifterna för frivilligarbetare. Det kräver en systematisk eftertanke beträffande vilka uppgifter som lämpar sig för frivilliginsatser och vilka som erfarenhetsmässigt bör skötas av professionella krafter. Förtroendet för frivilligorganisa— tionerna och deras verksamhet är i hög grad beroende av att deras ledning insett hur viktigt valet av uppgifter för frivilligarbete är och att man lyckats bemästra de problem som möter i detta avseende.

Det förekommer vid flera universitet speciella kurser i frivilligarbetets management, direkt anpassade till de behov som aktualiseras genom förekomsten av stora organisationer, vilkas effektiva funktion är en förutsättning för att det lokala frivilligarbetet skall kunna fylla sin funktion.

Olika regeringsdepartement producerar - vart och ett för sitt ansvarsområde — imponerande utbildningspaket. Som ett av många exempel kan nämnas att Health and Welfare Canada, ett av departementen inom det federala regeringskansliet i Ottawa, genom en speciell avdelning som kallas Health Services and Promotion Branch,

• Sida 220
•  Original

har utgivit ett Community Action Pack, en Project Planning Manual till hjälp och vägledning för lokala arbetsgrupper. Det intressanta är inte i första hand omfånget (som verkligen är mycket imponerande!) utan grundligheten och det till vanliga lokala förhållanden anpassade pedagogiska greppet - plus förstås att det är departementet som för organisationernas räkning producerar och marknadsför denna Community Action Pack. Ett sådant inslag i departementets kontakter med organisationerna bör snarare ses som ett uttryck för förtroendefulla relationer än som exempel på en vilja att styra organisationerna.

Både planering och utvärdering av de program och projekt som frivilligorganisationerna utför är en gemensam angelägenhet för aktörerna på det lokala planet och på det nationella, där inte bara riksorganisationens centrala kansli utan också regeringskansliets olika departement tar aktiv del. Planerings— och utvärderingskommittéer med fristående frivilliga sakkunniga förekommer i anslutning till alla större program och projekt. Motsvarande kommittéer på det lokala planet bidrar på ett förtjänstfullt sätt till att främja kvalitet och tillförlitlighet i verksamheten och skapar därmed förtroende för frivilligorganisa- tionerna.

Advocating — en uppgift för alla

Det förekommer en omfattande opinionsbildning till förmån både för frivilligarbete som sådant och för speciella insatser på olika områden.

Vissa community groups har advocating som huvuduppgift — för än det ena än det andra angelägna verksamhetsområdet. Men också i de arbetsgrupper som starkt koncentrerar sig på det praktiska arbetet på basplanet ägnar man ofta avsevärd tid åt att bilda opinion till förmån för det ansvarsområde man har valt som sitt.

Advocating innebär inte enbart ren opinionsbildning. Det innebär i bästa fall på högre nivå också insatser för att den sak och de organisationer man gör advocating för skall kunna svara mot berättigade förväntningar, visa sig värda det förtroende man begär.

Ett exempel på denna mera långtgående form av advocating är The Council on Accreditation of Services for Families and Children (COA), den största privata organisationen för ackreditering av organ för insatser på det sociala området och inom mentalhälsovården. Den verkar i hela Nordamerika och stöds av fem stora organisationer: Association of Jewish Family and Children's Agencies, Child Welfare Leauge of America, Family Service Association of America, Lutheran Social Service System och National Conference of Catholic Charities.

För ackreditering genom COA skall den sökande organisationen kunna visa att den "has effective Management, is fiscally sound, designs its programs to meet community needs, continually monitors

• Sida 221
•  Original

and evaluates service quality, has qualified personnel and has safe accessible facilities".

Också den tidigare nämnda förekomsten av både planerings— och utvärderingskommittéer i anslutning till varje större program eller projekt, kommittéer som består av fristående sakkunniga som utför uppdraget som en frivilliginsats, är ett led i strävandena att skapa förtroende hos allmänheten för verksamheten på de många områden där frivilliginsatserna dominerar.

Det bör dock nämnas att inställningen till advocacy groups ingalunda är entydig. I den mån dessa tar sikte på att stödja och stimulera insatser på områden där ett gemensamt samhällsansvar redan är accepterat, uppstår knappast några problem. Däremot ses advocacy groups som samtidigt fungerar som politiska påtryckningsgrupper inte sällan med misstänksamhet. Deras berättigande ifrågasätts. Man bör inte, hävdar kritikerna, ta i anspråk allmänna medel - eller medel som utgör frivilliga gåvor till t. ex. socialt arbete — för att propagera för politiska reformer som går längre än regeringens ambitioner.

Politikområden - inte organisationsgrupperingar!

Utmärkande för situationen i Kanada är att man - trots den väldiga mängden frivilligorganisationer! — från statens sida inte ser på och agerar i förhållande till organisationslivet som en enhet. Det betyder inte att organisationerna nonchaleras, men det betyder att någon kanadensisk motsvarighet till vårt Organisationssverige inte existerar. Det finns inte heller något statligt stöd till organisationerna som de får del av i själva sin egenskap av organisationer. Man ser i stället både organisationernas funktion och statens stöd till dem i perspektivet av den del de utgör av olika politikområden. Får en organisation bidrag för flyktingarbete eller kulturinsatser, är det för det arbete den faktiskt utför, inte för att organisationens fortbestånd skall säkras eller för de positiva bieffekter dess existens och verksamhet möjligen kan ha.

Ett resultat av denna syn på organisationerna är att tanken på att de skulle ha en självklar rätt till statsbidrag aldrig uppstår. Någon garanti för att bidrag det ena året ger bidrag också ett följande år finns alltså inte - bortsett naturligtvis från de fall då avtal skrivits om fleråriga program.

Å andra sidan gör synen på organisationerna som en del av olika politikområden att man från statens sida inte tvekar att ta i anspråk de insatser organisationerna är beredda att svara för: de gör ju ett arbete som på ett eller annat sätt ändå måste bli gjort!

Tyngande administration — trots allt!

Det är — som framgår av vad som redan redovisats - åtskilligt i det kanadensiska samhället som verkar positivt för en svensk iakttagare

• Sida 222
•  Original

med intresse för relationerna mellan staten och organisationslivet. Det betyder inte att allt är positivt.

Att mycken angelägen samhällsverksamhet har sin ekonomiska förutsättning i frivilliga gåvor av medborgarna innebär självfallet inte att sådana gåvor flödar till utan betydande ansträngningar från organisationernas sida. Man kan iaktta i första hand två olika negativa effekter av det stora gåvoberoendet.

Den ena är att inom organisationerna onormalt mycket tid och energi går åt för att skaffa pengar för finansiering av verksamheten. Det är något som de rena insamlingsorganisationerna inte gärna kan klaga över — funding är ju deras uppgift! Men också inom de organisationer som utför det praktiska arbetet på basplanet — social omsorg i den ena eller andra formen eller kulturaktiviteter eller arbete för att hävda de mänskliga rättigheterna - tvingas man ägna avsevärd tid åt ren insamlingsverksamhet, och detta utgör ofta en betydande begränsning och ibland en störning i det arbete insamlingsverksamheten är avsedd att möjliggöra.

Den andra negativa effekten är att man inom organisationerna, för att klara ekonomin, tvingas lägga ett puzzle med olika program och projekt. Det är för sådana man kan få pengar från en högre nivå, antingen de kommer från något av regeringskansliets olika departe- ment, från den egna riksorganisationen eller t. ex. från United Way. Detta förhållande kan utgöra en frestelse att vid planeringen av verksamheten fästa större avseende vid vilka projekt det går att få bidrag till än vid de faktiska behoven.

Till detta kommer att kraven på redovisning stundom är så rigorösa, att man i extrema fall, och när det gäller mindre summor, finner det meningslöst att söka bidrag för det arbete man planerar att utföra. Vid Catholic Immigration Centre anfördes som exempel på orimligt tyngande kontroll att man från bidragsgivaren till och med krävt redovisning av använda bussbiljetter inom ett projekt som syftade till att skapa medmänskliga kontakter för flyktingar vid sidan av den elementära hjälp de fick i form av bostad och pengar till mat!

Osäker finansiering

Vissa delar av det samhällsarbete som i Kanada utförs av frivilliga finansieras likväl i huvudsak med allmänna medel. Den stora organisa- tionen Child Welfare Leauge of America—Canada redovisade att medan man hittills i stor utsträckning kunnat räkna med att verksamheten inom barnomsorgen bekostats av staten, förväntar sig staten nu i ökad utsträckning att organisationerna själva finansierar sin verksamhet. Självfallet skapar detta osäkerhet i verksamheten.

När, som i Kanada, mycket stora delar av angelägna samhälls- uppgifter är beroende av medborgarnas frivilliga gåvor, står det frivilliga givandet naturligt nog inte till förfogande som en outnyttjad

• Sida 223
•  Original

reserv. Minskade statliga medel innebär därför en mycket stor påfrestning på de organisationer som tagit på sitt ansvar att utföra vissa delar av samhällstjänsten, och resultatet blir att finansieringen i vissa lägen blir både akut svår och på sikt osäker.

En annan sida av det här antydda problemet är att mängden av hänvändelser med begäran om frivilliga gåvor - många kan få fem-sex brev i veckan! - i takt med de växande och allt tydligare iakttagna behoven tenderar att bli så stor, att gåvofinansieringen, sedd från medborgarnas synpunkt, stundom framstår mer som en tung belastning än som en välkommen möjlighet.

Impulser

Intrycken av frivilligarbetets mycket betydelsefulla roll i det kanadensiska samhället ger anledning till många jämförelser med svenska förhållanden och impulser som kan vara av betydelse när de ideella organisationernas möjligheter att göra ökade insatser i samhällsarbetet övervägs i vårt land och vi i övrigt söker vägar att all- mänt stimulera ökade frivilliginsatser.

Det dominerande intrycket är att frivilligarbetets mycket viktiga praktiska roll i det kanadensiska samhället har sin förutsättning i den allmänt höga värderingen av sådant arbete. Det skulle för att höja frivilligarbetets status i vårt land vara av stor betydelse om det inte enbart i officiella högtidstal från ledande politiker utan också i konkreta ställningstaganden och praktiska åtgärder tydligt klargjordes, att man från statens sida räknar ideellt arbete och frivilliga insatser som en värdefull tillgång i samhällsarbetet.

Intrycken från Kanada visar hur mycket dels ett systematiskt samarbete mellan statliga organ och frivilligorganisationerna, dels en medveten satsning på frivilligarbetets management betyder för möjligheterna att på ett konstruktivt sätt i samhällsarbetet ta till vara den resurs som de ideella organisationerna och medborgarnas intresse för frivilliginsatser utgör. Det finns anledning att ägna dessa uppgifter särskild uppmärksamhet i det arbete för att utveckla den ideella sektorn som nu pågår inom regeringskansliet.

En viktig skillnad mellan Kanada och Sverige är att en mycket stor del av samhällsarbetet i Kanada finansieras genom medborgarnas frivilliga gåvor, inte med skattemedel. I en situation då möjligheterna att väsentligt öka statsbidragen till folkrörelserna och de ideella organisationerna är starkt begränsade, är det viktigt att pröva möjligheten att som komplement utnyttja andra finansieringskällor än statsbidrag. Det kan därvid vara av intresse att notera att en stor del av de frivilliga bidragen till samhällsarbetet i Kanada utgör gåvor för vilka avdrag beviljas vid beskattningen.

• Sida 224
•  Original

Norge

Norska staten anslog 1991 30 miljoner kronor för ett försök att genom upprättande av frivillighetscentraler engagera ideella organisationer och enskilda både i sådan omsorgsverksamhet som det åligger staten eller kommunerna att svara för och i icke lagstadgad omsorg med syfte att skapa en tryggare och trivsammare närmiljö.

Sedermera har ytterligare 60 miljoner kronor anslagits, samtidigt som försöksverksamheten utsträckts till att omfatta tre år. Försöksverksam- heten beslutades och startades under olika regeringar, och det råder politisk enighet om värdet av den pågående försöksverksamheten och dess syfte.

95 frivillighetscentraler har startats med hjälp av de medel som Socialdepartementet fått till förfogande för ändamålet. Försöks- verksamheten leds centralt från Socialdepartementet, som har enga- gerat Diakonihemmets högskolecentrum för utbildning och utvärdering av verksamheten.

Det har anförts i huvudsak två olika motiv för att starta försöks— ' verksamheten med frivillighetscentraler.

Det ena är att behoven av omsorgsverksamhet med säkerhet inte kommer att minska i samhället, medan man däremot har att räkna med att de ekonomiska resurser som står till förfogande inte kommer att vara tillräckliga för att man på ett tillfredsställande sätt skall kunna klara alla angelägna omsorgsuppgifter. Det är därför nödvändigt att söka billigare lösningar än de traditionella. Man räknar med att genom att engagera frivilliga krafter kunna väsentligt reducera kostnaderna - kanske i vissa fall med så mycket som 50 procent.

Det andra motivet är att man vill hitta former både för en samordning av de frivilliga insatserna i närsamhället och för att i större utsträckning än hittills ta i anspråk ideellt engagerade människor - enskilt eller genom organisationerna. Syftet är att åstadkomma mer av personliga kontakter och främja samhörighet och aktivitet i närsamhället.

Det klargjordes redan i de allmänna riktlinjer för frivillighets— centralerna som formulerades i samband med att projektet startade, att skilda former av frivillighetscentraler skulle kunna komma i fråga. Så har det också blivit. Huvudmannaskapet utövas på olika sätt: i 31 fall av kommuner, i 32 av organisationer, i 24 av kyrkoförsamlingar. I några fall är ett närradioföretag huvudman och i ett par fall privatpersoner.

Verksamheten bedrivs enligt tre olika modeller, av vilka bara två är frivillighetscentraler i egentlig mening. Den tredje bör dock nämnas, eftersom den fungerar som ett i vissa avseenden näraliggande alternativ till frivillighetscentralerna.

1. De 95 frivillighetscentraler som startats med hjälp av medel från Socialdepartementet har antingen en kommun eller en eller flera frivilligorganisationer som huvudman. I de fall då kommunen är

• Sida 225
•  Original

huvudman svarar denna för lokaler, kontorsutrustning och allmänna kontorskostnader för centralen. I annat fall svarar Socialdepartementet för dessa kostnader — liksom för lönekostnaden för samtliga föreståndare. I de fall då det har uppdragits åt enskilda att svara för frivillighetscentralen gäller särskilda regler.

2. En frivillighetscental, den i Romsås, en förort till Oslo, som inte rymdes inom det planerade antalet statsstödda centraler, har startat som ett led i centrumanläggningens kommersiellt drivna verksamhet och är finansierad av företagarföreningen.

3. Den tredje modellen innebär att kommunen uppdrar vissa uppgifter åt frivilligorganisationerna och betalar dem för insatsen, medan organisationernas medlemmar utför arbetet utan personlig ersättning.

Riktlinjer för verksamheten Syftet med inrättandet av frivillighetscentraler framgår av de riktlinjer som utarbetades inom Socialdepartementet när försöksverksamheten startade.

1. Pengarna skall användas för att pröva praktiska modeller för att mobilisera frivilliga, huvudsakligen inom omsorgssektorn. Detta kan ske genom frivillighetscentraler, som är förmedlingskontor för frivilliginsatser i närmiljön. Frivillighetscentralerna skall vara kontakt- punkt mellan dem som önskar utföra en frivillig insats, frivilligorganisa- tioner, grupper, den offentliga omsorgstjänsten och dem som önskar få uppgifter utförda av frivilliga.

2. Pengarna skall i huvudsak användas till lön för tjänster för samordning av frivilliginsatser, ledare för frivillighetscentralerna. Dessutom skall de användas för utbildningsinsatser och utvärdering. Pengarna skall inte användas för driftbidrag till organisationer. De skall öronmärkas för verksamhet.

3. Den frivilliga insatsen skall vara ett komplement till offentlig verksamhet och skall inte ersätta existerande verksamhet. Den frivilliga insatsen skall kunna inriktas på olika grupper med behov av omsorg. Vikt skall läggas vid att rekrytera nya grupper av frivilliga. Arbets— sökande skall inte till följd av gällande regler förhindras att utföra frivilligt arbete på samma sätt som andra medborgare.

4. Frivillighetscentralerna kan byggas upp och organiseras på olika sätt. Det bör under försöksverksamheten arbetas på att få till stånd olika driftformer.

5. Frivillighetscentralerna kan ledas/organiseras av en eller flera organisationer — lokala eller centrala - av en församling, en kommun eller av andra.

6. I de fall då en kommun skall driva centralen, bör denna täcka utgifterna för centralen: hyreskostnad, kontorsutrustning etc. Organisationer som driver centraler kan slippa denna egeninsats.

• Sida 226
•  Original

7. Det bör utses en styrelse för varje central. Både de som utnyttjar ' centralens tjänster och de frivilliga bör vara representerade i styrelsen, liksom de centrala samarbetsparterna i försöket.

Verksamhetens praktiska utformning

De första frivillighetscentralerna startade under första halvåret 1991 och har alltså fungerat under cirka två år. Man har efter introduktions- perioden vunnit erfarenhet av olika slags insatser och varje central har hittat sitt eget sätt att fungera.

Allmänt kan sägas att verksamheten fördelar sig på å ena sidan förmedling av tjänster till enskilda, å andra sidan föreningsledda aktiviteter som är ägnade att tillgodose aktivitets— och gemenskaps- behov som finns inom centralernas verksamhetsområde. Härtill kommer att centralerna ofta fungerar som en plats dit enskilda människor kan söka sig för rådgivning i de mest varierande angelägenheter.

Som exempel på den första typen av insatser kan nämnas att vara promenadsällskap för personer som normalt inte själva klarar en promenad, att gå och handla, att följa med till doktorn eller tandläkaren, att hjälpa till med trädgårdsarbete eller skötsel av tomten, t. ex. snöskottning. Hit hör också vissa regelbundet återkommande uppgifter som t. ex. leverans av mat till pensionärer eller handikappade. Det kan också vara fråga om att läsa högt för synskadade — eller att ha motsvarande verksamhet för barn och ungdomar som konstaterats ha ett bristfälligt språk, inte nödvändigtvis invandrare.

Som exempel på den andra typen av insatser kan nämnas att starta en filmklubb för invandrare eller en musikgrupp för ungdomar.

Man har också erfarit att inte så få personer med speciell kompetens - oftast pensionerade — varit villiga att på frivilligbasis ställa sin kompetens till förfogande för att genom rådgivning hjälpa andra till rätta på områden där det allmänna inte står till tjänst. Som exempel kan nämnas en pensionerad jurist som i frivillighetscentralens regi utövar rådgivning i juridiska frågor. Erfarenheten i detta och andra sammanhang är att folk ofta drar sig för att gå till kommunala kontor och därför sätter speciellt värde på de tjänster som erbjuds genom frivillighetscentralerna.

Försöksverksamheten med frivillighetscentraler utvärderas fortlöpande av Institutt for Samfunnsforskning, som för varje kvartal inhämtar uppgifter om verksamheten.

Av en jämförelse mellan de fyra kvartalen 1992 framgår det att både antalet engagerade frivilliga och den sammanlagda insatsen av dessa, mätt i timmar, i stort sett fördubblats mellan första och sista kvartalet, från 2 033 frivilliga första kvartalet till 4 026 sista kvartalet och från sammanlagt 2 745 arbetstimmar per vecka första kvartalet till 5 324 sista kvartalet.

• Sida 227
•  Original

Intressantare än dessa tal - det är fortfarande fråga om en verksamhet under uppbyggnad - är insatsernas fördelning på å ena sidan direkta "brukarkontakter" och å andra sidan olika typer av föreningsaktiviteter och mer administrativt inriktade insatser.

Antalet insatstimmar i direkt kontakt med "brukare" ökade under 1992 från 1 965 (av totalt 2 745 gjorda arbetstimmar) till 4 386 (av totalt 5 324 timmar). Denna ökning hade sin naturliga motsvarighet i ett ökat antal personer som fick hjälp genom centralernas förmedling av frivilliginsatser: från 2 313 första kvartalet 1992 till 4 658 sista kvartalet. Särskilt stor var ökningen mellan tredje och fjärde kvartalet. Detta tyder, tillsammans med andra förhållanden som pekar i samma riktning, på att frivillighetscentralerna och deras verksamhet omfattas med successivt växande intresse och förtroende. Redovisningen av de olika aktiviteter som förekommer inom ramen för frivillighets- centralernas verksamhet upptar sammanlagt mer än 50 olika verksam- heter och aktiviteter, såväl föreningspräglade som starkt individinrik- tade.

Preliminära iakttagelser

Försöksverksamheten med frivillighetscentraler har, trots att ännu bara två tredjedelar av försökstiden gått, gett en rad intressanta erfarenheter och föranlett några preliminära slutsatser.

En allmän iakttagelse är att frivillighetscentralerna genom sin direktkontakt med upptagningsområdets invånare fått kännedom om och kunnat tillgodose andra behov och intressen än sådana som frivilligorganisationerna tidigare tycks ha varit medvetna om eller tagit fasta på. Att frivilliginsatser aktualiserats inöm området har lett till att i en del fall ett oväntat stort antal frivilliga anmält sig för att göra personliga insatser. Dessutom har personliga väntjänster börjat utövas utan att man kan påvisa ett direkt samband med frivillighets- centralernas arbete för att aktualisera frivilliginsatser och engagera fler frivilliga.

Det uppstod när frivillighetscentralerna inrättades vissa spänningar mellan å ena sidan den lagfästa omsorgsverksamhetens företrädare, främst de anställda, och å andra sidan företrädarna för frivillig- insatserna, såväl frivilligcentralerna som organisationslivet. De förra ifrågasatte kompetensen hos de senare och upplevde dessutom i många fall ett akut hot om konkurrens om arbetstillfällen från de frivilliga.

Med de första erfarenheterna som bakgrund har man kommit att starkt betona vikten av att de frivilliga insatserna inte skall göras på områden som kräver professionalism och är en del av kommunernas åligganden. Det är viktigt att de som skall förestå frivillighets- centralerna har god kunskap om vilka uppgifter som åligger det allmänna. Till följd härav har man varit noga med att som ledare för

• Sida 228
•  Original

centralerna anställa personer med god erfarenhet av såväl frivilligarbete som offentlig förvaltning, främst inom omsorgssektorn.

Erfarenheterna är inte entydigt positiva av den ordning som innebär att kommunerna köper tjänster av de ideella organisationerna, även om det gör det möjligt för dessa att ägna sig åt ideologiskt sett mera meningsfulla uppgifter än att sälja lotter och anordna basarer för att klara den egna ekonomin. Visserligen tillförs organisationerna därigenom på ett effektivt sätt inkomster, samtidigt som kommunens kostnader för omsorgsarbetet anses kunna väsentligt reduceras. Men man tycker inom vissa organisationer att arrangemanget gör frivilligheten fiktiv på ett sätt som inte är tilltalande.

En intressant jämförelse kan göras mellan Danmark och Norge när det gäller politikernas och kommunernas uttalade förväntningarna ifråga om den ekonomiska effekten av ett ökat ianspråkstagande av frivilliginsatser i samhällsarbetet.

Norska politiker såg, åtminstone innan försöksverksamheten med frivillighetscentraler påbörjades, som redan nämnts fram mot att kunna reducera kostnaderna för viss kommunal verksamhet med upp till 50 procent. Dessa förväntningar har självfallet påverkat försöksverk- samhetens inriktning, även om man inte av de knapphändiga principiella överväganden som redovisades före starten kan utläsa detta.

Ulla Habermann redovisar, som tidigare nämnts, erfarenheterna av en omfattande dansk försöksverksamhet med frivilligt arbete i boken Folkelighed og frivilligt arbejde (Akademisk Forlag, 1993). Förvänt— ningarna på projektet bland politiker och kommunala tjänstemän redo- visas på följande sätt.

Det helt övervägande motivet för tjänstemän och politiker för att intressera sig för/gå in i samarbete med SMIL—projektet var hoppet om att finna nya vägar inom det sociala arbetet. Därtill kom, att det under de senaste 5-10 åren har blivit 'modernt' att bygga ut samarbetet med det frivilliga arbetet som ett komplement till den offentliga insatsen.

Mot denna bakgrund var förväntningarna på den frivilliga insatsen klara:

1. att medverka till att stärka de sociala nätverken och därmed före- bygga problem,

2. att åstadkomma en nedgång i de offentliga utgifterna och genom komplementfunktionen ge förvaltningarna en viss avlastning.

Både politiker och tjänstemän gav uttryck för att dessa förväntningar var långsiktiga. De vet, att förbyggande insatser inte ger resultat från den ena dagen till den andra.

Det synes alltså finnas en viss skillnad i motivens och förvänt— ningarnas tyngdpunkt mellan politiker och tjänstemän i Norge och i

• Sida 229
•  Original

Danmark. När det danska projektet utvärderades, kunde man också konstatera att de förväntade ekonomiska effekterna låtit vänta på sig, medan önskemålet att fler människor skulle engageras i frivilligt socialt arbete gått i uppfyllelse. Habermann sammanfattar:

Det utbyte kommunerna fått av SMIL-projektet är mera indirekt än direkt. Det är de frivilliga organisationerna och de frivilliga själva som i första omgången fått ett kontant utbyte. Det är ganska tydligt att SMIL—projektets insats har betytt att ett antal människor har kommit igång med frivilligt arbete, men omedelbart har det uppenbarligen inte medfört att kommunernas omkostnader har blivit mindre eller att kommunerna har blivit märkbart avlastade.

Impulser

De omedelbara lärdomar man för svensk räkning kan dra av försöksverksamheten med frivillighetscentraler i Norge är så här långt följande.

Det politiska initiativet till speciella insatser för att samordna och stimulera frivilliginsatser i kommunerna har resulterat i nya förenings— insatser som av allt att döma annars inte skulle ha kommit till stånd.

Försöksverksamheten med frivillighetscentraler engagerar ett växande antal människor i obetalda frivilliga insatser som bidrar till att bygga upp sociala nätverk. Detta blir till glädje och nytta både för dem som är i behov av hjälp och för dem som vill göra frivilliga insatser. Det finns anledning att räkna med att motsvarande insatser i vårt land skulle kunna få likartade konsekvenser.

Erfarenheterna från den norska försöksverksamheten understryker vidare de risker som sammanhänger med att man inte drar tydliga gränser mellan vad som lämpligen kan göras av frivilliga och vad som måste förbehållas de i offentlig tjänst anställda. Det ter sig nödvändigt att i samband med att frivilliginsatser i ökad utsträckning tas i anspråk som ett komplement till offentlig verksamhet preciserade överens- kommelser träffas mellan å ena sidan de organ som har det yttersta ansvaret för den sociala omsorgen och å andra sidan företrädare för de organisationer som är beredda att svara för speciella frivilliginsatser.

I den norska försöksverksamheten med frivillighetscentraler har också många enskilda utan anknytning till någon ideell organisation varit intresserade av att göra frivilliginsatser. Det är i det perspektivet angeläget att man vid planeringen för ett ökat ianspråkstagande av frivilliga krafter i vårt land särskilt beaktar möjligheten att engagera också personer utan organisationsanknytning.

Den ideella sektorns utveckling

Socialtjänstkommittén har, som redan nämnts, engagerat en forskar— grupp vid Sköndalsinstitutet för att belysa olika frågor rörande den ideella sektorn. Forskargruppen redovisar under sommaren 1993 sitt arbete i rapporten Frivilligt socialt arbete i Sverige. Den innehåller,

• Sida 230
•  Original

utöver definitioner av grundläggande begrepp, bl. a. en historisk översikt av frivilligt socialt arbete, en utblick mot frivilligarbete i några andra länder, en medborgarstudie rörande såväl faktiska frivilliginsatser som attityder till sådana, en kartläggning av sociala frivilligorganisa- tioner samt presentation av ett antal projekt med frivilliga sociala insatser som bedrivits i några svenska kommuner.

Regeringen fastslog i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 14) att ett samlat utvecklingsarbete om den ideella sektorn skall inledas. Regeringen fastställde den 27 maj 1993 direktiven för en beredning för främjande av den ideella sektorns utveckling. I dessa direktiv anges beredningen ha bl. a. följande upp- gifter.

Beredningen bör fortlöpande analysera och utarbeta förslag om hur den ideella sektorn kan ges ett större ansvar när det gäller att komplettera verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Förslagen kan också avse att tillhandahålla alternativ till offentligt bedriven verksamhet.

Beredningens arbete bör utmynna i förslag till åtgärder av både kortsiktig och långsiktig karaktär. Exempel på frågor som bör behandlas är följande.

Projekt som rör medborgare och föreningar — särskilt inom områden som vanligen sköts av stat, landsting och kommun — bör kartläggas och beskrivas i syfte att visa hur offentlig, ideell och privat sektor kan främja varandra. Olika samverkansformer mellan dessa sektorer bör belysas. Därvid skall beredningen särskilt kartlägga sådan verksamhet som ligger i gränszonen mellan offentlig, privat och ideell verksamhet.

Beredningen bör undersöka om lagstiftningen lägger hinder i vägen för en utveckling av den ideella sektorn. Beredningen bör lämna förslag till de lagändringar som är motiverade för att den ideella sektorn skall kunna ta ansvar för ett vidgat arbetsområde. Beredningen skall också kartlägga den ideella sektorns samhällsekonomiska betydelse. I detta sammanhang bör den ideella sektorns roll som innovatör på företagsområdet samt dess sysselsätt- ningsskapande roll beskrivas.

Beredningen skall vidare utarbeta ett handlingsprogram för forskning om den ideella sektorn. I 1993 års budgetproposition och i prop. 1992/93:170 Forskning för kunskap och framsteg redovisas behovet av att öka kunskapen om den ideella sektorn. En utgångspunkt vid utarbetandet av handlingsprogrammet skall vara att man i ökad utsträckning bör stimulera forskningsprojekt med mångvetenskaplig inriktning. Det är också viktigt att forskningen kan integreras i ett internationellt forskningssamarbete.

Beredningen bör belysa och redovisa hur kunskap om den ideella sektorn kan förbättras inom de olika offentliga utbildningarna.

• Sida 231
•  Original

Likaså bör frågor om ledarskapet inom de ideella organisationerna främjas.

En annan uppgift för beredningen är att finna former för hur erfarenheter och kunskap om den ideella sektorn kan spridas. Av särskild vikt bör vara att stödja initiativ där den ideella sektorn själv organiserar kunskaps- och rådgivningsverksamhet. Likaså bör arbetet med metodutveckling främjas.

Beredningen bör också lämna förslag till hur den ideella sektorn kan tillgodogöra sig erfarenheter från andra länder, inte minst våra nordiska grannländer.

Beredningen bör analysera konsekvenserna av sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv.

Beredningen är oförhindrad att ta upp även andra frågor som bidrar till att positivt främja utvecklingen av den ideella sektorns verksamhetsområden."

Parallellt med arbetet inom främst Socialdepartementet och Civildepartementet med frågor rörande utveckling av den ideella sektorn har de senaste åren initiativ tagits inom olika organisationer och enskilda kommuner i syfte att genom försöks- och utvecklings- arbete få en klarare bild av de möjligheter som ett ökat ianspråks- tagande av frivilliginsatser kan erbjuda.

Centrum för frivilligt socialt arbete

Center för frivilligt socialt arbete är en förening med Svenska röda korset, Stockholms stadsmission, Rädda Barnen, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Cesam, Frälsningsarmén, Sköndalsinstitutet, Barnens rätt i samhället, Brottsofferjourernas riksorganisation, Riksor- ganisationen för kvinnojourer i Sverige och Svenska scoutförbundet som initiativtagare.

Föreningen har under andra halvåret 1992 och början av 1993 förberett bildandet av Centrum för utveckling av socialt arbete, med en första verksamhetsperiod 1994-1996, och hos regeringen ansökt om bidrag för finansiering av verksamheten. Avsikten är att centret 1996

skall ha utvecklat det frivilliga sociala arbetets ställning i Sverige, både gällande kunskap och metodutveckling, samt medverkat till lokalt utvecklingsarbete. Centret skall vidare ha utvecklat förhål- landet mellan det offentliga och det frivilliga sociala arbetet till att i högre grad grunda sig på ömsesidig förståelse och respekt, kunskap och vilja till utveckling.

Centrum för utveckling av socialt arbete har tre övergripande mål. De återges här - med preciseringar - därför att det är fråga om ett av de första mera omfattande försöken att fånga in de uppgifter som måste lösas när frivilliginsatser systematiskt skall tas i anspråk i större utsträckning än hittills. Centrets mål är

• Sida 232
•  Original

1. att utveckla kunskapen om det frivilliga sociala arbetet. Det skall ske genom

- att utveckla praktiska metoder för frivilligt socialt arbete. Frivilligt socialt arbete, vilket alltid måste grundas på reella behov i lokal- samhället/kommunen, har liksom övrigt socialt arbete att ständigt pröva och ompröva sina metoder. Centret skall bedriva ett praktiskt utvecklingsarbete genom lokala projekt med t. ex. självhjälpsgrupper, lokalt samarbete mellan föreningar, företag och offentlig sektor och förmedlingar för frivilligverksamhet;

- att öka förståelsen för värdet av frivilligt socialt arbete. Centret skall med utbildningar, seminarier, debatt och diskussioner ge utrymme för erfarenhetsutbyte, stimulera nytänkande och främja en ökad kontakt mellan alla dem som vill utveckla frivilligt socialt arbete. Det finns ett stort behov av att få diskutera och lära av intressanta exempel på utveckling av ideella insatser där organisationer, offentlig sektor och företag, var för sig eller i samarbete, kan få stimulans för sitt fortsatta arbete. Centret skall arbeta med konsultverksamhet för organisa— tioner, företag, kommuner och landsting vilka vill utveckla frivillig- verksamhet;

- forskning och studier, som skall bedrivas genom samarbete med etablerade universitet och högskolor och främst belysa det frivilliga sociala arbetet från beteendevetenskaplig, sociologisk, ekonomisk, statistisk och statsvetenskaplig utgångspunkt. Delar av forsknings- verksamheten bör ske i samarbete med internationella forsknings- projekt;

2. att utveckla ledarskap för frivilligt socialt arbete. Ledarskap för frivilligt aktiva är sällan i centrum när folkrörelsers och föreningslivets svårigheter att engagera människor diskuteras. Frivilliga liksom anställd personal har samma behov av att uppgifterna är tydliga, möjliga och grundade på verkliga behov. Frivilliga och anställda behöver inskolning, stöd och uppmuntran samt känna till möjligheterna till utveckling. Centret skall med seminarier och utbildningar stimulera intresset för ledarskapsfrågor inom frivilligorganisationer och andra som vill främja frivilligt socialt arbete;

3. att åstadkomma ökade internationella kontakter för dem som ansvarar för eller vill främja frivilligt socialt arbete liksom ett ökat svenskt deltagande i internationella forsknings- och samarbets- projekt. Centret skall deltaga i sammankomster kring EGs arbete för den ideella sektorn samt samarbeta med bl. a. Association Pour Le Volontariat (samarbetsorganisation för nationella frivilligcentra i Europa).

Frivilligt arbete som samhällsresurs

Våren 1993 påbörjades ett projekt, Frivilligt arbete som samhällsresurs (FRISAM), med Kommunförbundet i Stockholms län som huvudaktör. Projektet genomförs i samverkan med Sigtuna kommun, Sollentuna

• Sida 233
•  Original

kommun och socialdistrikt 14 i Stockholm (Bromma). Det finansieras i inledningsskedet med hjälp av utvecklingsmedel från Socialstyrelsen och beräknas pågå under två år. För det andra året har bidrag sökts ur Arbetslivsfonden. .

Projektet syftar till "att initiera och bredda det frivilliga sociala arbetet på kommunbasis". Olika modeller skall prövas för hur samhällets insatser för de äldre kan kombineras med olika slag av frivilliginsatser. Projektet syftar till att visa på möjligheter att bygga upp nätverk med flera aktörer i äldreomsorgen och ge en bättre äldreomsorg utan ökade kostnader.

I projektplanen presenteras tre olika modeller för frivilligmedverkan i kommuner som valt olika organisationssystem för äldreomsorgen:

Modell l. Frivilliga i kommunal primärvård I en kommun ”med ansvar för både primärvård och äldreomsorg och som genom ADEL-reformen också förfogar över sjukhem skall prövas hur frivilliginsatser kan länkas in i hela vårdkedjan. Denna modell förutsätter en samverkan mellan personal från hälso- och sjukvården och kommunens hemtjänstpersonal. Man skall studera hur ett utvecklat helhetsperspektiv fungerar i praktiken. Har frivilliginsatser en roll i vårdkedjetänkandet? Modell 2. Personal och frivilliga samarbetar i kooperativ hemtjänst

I denna modell skall studeras hur en lokalt självstyrande personal- grupp eller ett kooperativ med ekonomiansvar och korta besluts- vägar kan samarbeta med frivilliga. Hur använder personalen resurserna i ett lokalsamhälle? Finns det intresse hos personalen för att bygga upp nätverk för frivilliga som stöd för det egna arbetet? Kan frivilliga användas i uppsökande arbete?

Modell 3. Frivilligt arbete som välfärdsresurs

I denna modell skall testas om frivilliginsatser har ett attraktivt marknadsvärde i sökandet efter alternativa driftsformer. Har det frivilliga arbetet ett värde som inte kan mätas i pengar - och inte köpas för pengar? Försöket kan med fördel prövas i en kommun med beställar- och produktionsinriktad organisation med intresse av att finna alternativa driftsformer som kompletterar den verksamhet som bedrivs i kommunens egen regi. En fråga som särskilt skall studeras är om frivilligt arbete kan uttryckas i ekonomiska termer.

Förväntade effekter av projektet anges vara

att den offentliga omsorgen får ett viktigt komplement som gör att den kan ge en tryggare och mer personlig äldreomsorg,

att större valfrihet och ökad livskvalitet kan uppnås för de äldre,

att engagemang, medmänsklighet och insikt om ett gemensamt ansvar i samhället kan stärkas. Attityden till frivilligt arbete kan bli mer positiv,

• Sida 234
•  Original

att samhällsekonomin påverkas i gynnsam riktning genom ett bättre utnyttjande av resurser inom både offentligt och frivilligt bedriven omsorg."

Den första frivilligcentralen

Sent på hösten 1992 hölls i Oslo en konferens om frivilligt socialt arbete med speciell uppmärksamhet på de "frivillighetscentraler" som under året öppnats på ett stort antal platser runt om i Norge. Dessa beskrivs tidigare i detta kapitel under rubriken Frivilligt arbete i några andra länder.

Deltagarna i denna konferens utgjordes i huvudsak av anställda och förtroendevalda från Örebro kommun. Efter konferensen tog förberedelserna fart för att i Örebro starta en motsvarighet till de norska frivillighetscentralerna.

Kommundelen Haga i Örebro hade speciella förutsättningar att bli värd för den första svenska frivilligcentralen - den beteckning man i Sverige valt för den central där behoven av och intresset för frivillig- insatser samordnas. I kommundelen Haga hade nämligen redan tidigt under 1992 Väntjänsten startat i samverkan mellan pensionärsorganisa- tionerna, Svenska kyrkans församling, Svenska missionsförbundets församling, Haga vårdcentral och Haga kommundelsnämnd.

Den 1 april 1993 öppnades, med Väntjänsten som grund och utgångspunkt, Haga frivilligcentra] med främsta uppgift att förmedla sociala frivilliginsatser. En månad efter det att frivilligcentralen öppnats kunde man konstatera, att den förmedlat flera tjänster än Väntjänsten gjorde under hela 1992.

För Haga frivilligcentra] har i ett policydokument "inriktningsmålen" angetts vara

att i Haga kommundel stärka samarbetet mellan de frivilliga organisationerna för att skapa ett bredare och mer differentierat välfärdsutbud,

att genom frivilligt arbete skapa nya nätverk för enskilda boende i området,

att vara ett informationskontor för frivilliga tjänster, att förbättra och underlätta förhållandena så att organisationer, grupper och enskilda kan göra en insats i närmiljön, att synliggöra det frivilliga arbetet i kommundelen och påvisa vikten av frivilligarbete.

Som "effektmål" för verksamheten vid frivilligcentralen anges i samma dokument

att kartlägga det totala behovet av frivilliginsatser i kommundelen,

• Sida 235
•  Original

att ur samverkande organisationer utse en styrelse med en representant plus en ersättare från varje samverkande organisation. I styrelsen skall dessutom ingå en representant från hemtjänsten i Haga kommundel (tidpunkt för genomförande: augusti 1993),

att genom fortlöpande information till och utbildning inom organisationer och bland enskilda skapa ökat intresse för frivillig— arbete i kommundelen,

att undersöka hur medlemsorganisationerna kan bidraga till att stärka frivilligarbetet (tidpunkt för genomförande: hösten 1993).

Förberedelser för att starta frivilligcentraler också i andra kommundelar i Orebro pågår. Motsvarande förberedelser förekommer även i andra kommuner, t. ex. inom vissa socialdistrikt i Stockholm.

Problem med frivilliginsatser

Redovisningar har i det föregående gjorts dels av de förhållanden i vårt eget land som på senare år bidragit till att stimulera debatten om den ideella sektorns roll i samhällsarbetet, dels av vissa intryck och erfarenheter av frivilligt arbete i några andra länder.

Av dessa redovisningar framgår att ett ökat inslag av frivilliginsatser i samhällsarbetet också i vårt land skulle kunna vara till gagn för samhällsgemenskapen i stort, för frivilligorganisationerna och för enskilda medborgare - både som mottagare av frivilligtjänster och som frivilligarbetare.

Man kan dock inte bortse från att frivilliginsatser, särskilt när de, vilket undantagsvis sker, presenteras som ersättning för insatser i offentlig regi, också kan innebära problem. I alla händelser visar erfarenheterna att frivilliginsatser inte utan vidare accepteras som likvärdiga med insatser i offentlig regi. Detta är inte sällan fallet också i situationer där man erkänner de speciella kvaliteter som kännetecknar frivilligt arbete när det är som bäst.

Frivilligt arbete hotar professionaliteten - det är det kanske vanligast förekommande argumentet mot frivilliga insatser, särskilt på områden där ett professionellt handlag är av yttersta vikt. Man kan t. ex., menar kritikerna, inte utsätta patienter i krävande vårdsituationer för risken att de - till följd av att frivilligkrafter (= amatörer) anlitas - inte får den sakkunniga vård de har rätt till.

Nära detta argument mot frivilliginsatser ligger farhågorna, stundom uttalade från de fackliga organisationernas sida, att frivilligarbetarna kan komma att konkurrera om arbetsfillfällena med de professionellt verksamma på sådant sätt, att arbetslösheten bland dessa ökar.

En tredje invändning mot att mera systematiskt ge utrymme för frivilliginsatser i offentlig verksamhet tar sikte på risken att kontinui- teten och därmed tryggheten för den enskilde går förlorad. Man kan i

• Sida 236
•  Original

välfärdsarbetet, menar man, inte göra sig beroende av ideella, till sin kontinuitet och varaktighet högst osäkra frivilliginsatser.

Ett inte lika tydligt accentuerat problem har med den personliga integriteten att göra. Socialtjänstens kontakter med medborgarna är omgärdade av regler för tystnadsplikt. Någon motsvarighet finns inte när det gäller frivilliginsatser - och kan inte heller på något enkelt sätt införas. Människor som får del av frivilliga sociala tjänster måste kunna känna sig säkra på att inte deras personliga förhållanden av frivilligarbetarna hanteras på ett sätt som hotar deras personliga inte- gritet.

Genom dessa invändningar och påpekanden understryks vikten av att ianspråkstagande av frivilliginsatser planeras noggrant i ett förtro- endefullt samarbete mellan företrädare för den offentliga verksamheten och frivilligarbetarnas företrädare. Bestämda villkor måste knytas till utförandet av frivilliginsatser, antingen dessa är avsedda att utgöra en komplettering till insatser i offentlig regi eller en ersättning för sådana insatser. Denna fråga behandlas närmare i det följande.

Villkor för frivilliginsatser

Det är, om man vill bereda ökat utrymme för frivilliginsatser i offentlig verksamhet, nödvändigt att klargöra att det finns verksamheter som är av den arten att de inte lämpar sig för frivilliginsatser. Detta gäller t. ex. generellt på områden där speciell yrkeskompetens är en förutsättning för att uppgifterna skall kunna utföras. Insikten om detta måste leda till att de områden där frivilliginsatser utnyttjas begränsas med hänsyn till berättigade krav på yrkeskompetens.

Grupper av medborgare med speciella behov, t. ex. personer med olika slags handikapp, har genom lagstiftning tillförsäkrats sociala förmåner som är betingade av dessa speciella behov. Det kan självfallet inte accepteras, att verksamheter som har till uppgift att tillhandahålla sådana förmåner anförtros åt frivilligorganisationer i sådana former, att dessa förmåner äventyras.

Man måste, vid överväganden om att till frivilligorganisationer lägga ut verksamhet för vilken stat, landsting eller kommun har ansvaret, ta särskild hänsyn till de 5. k. brukarorganisationernas berättigade speciella intressen. Detta måste få till praktiskt resultat att särskild varsamhet iakttas när övervägandena gäller verksamhet som tar sikte på de handikappades förhållanden.

En annan hänsyn som måste tas gäller den personliga integriteten. Inom områden där det för möjligheten att rätt utföra uppdraget är avgörande att kravet på att sekretess iakttas aldrig behöver sättas i fråga, kan det vara tveksamt om det är lämpligt att engagera frivilliga krafter. Under alla förhållanden måste, om frivilliginsatser skall utnyttjas i sådana sammanhang, de frivilliga vara beredda att i detta avseende göra sina insatser på samma villkor som de anställda.

• Sida 237
•  Original

Man kan, när det blir fråga om att anförtro olika uppgifter åt frivilliga krafter, inte bortse från att vissa organisationer och deras medlemmar kan vara olämpliga som uppdragstagare. Om det finns anledning misstänka att t. ex. en extrem religiös organisation är intresserad av att åta sig en uppgift mer för att kunna bedriva religiös propaganda än för att göra en social insats, finns det anledning att vara speciellt försiktig. Detsamma gäller om en politisk organisation ser ett engagemang i en social verksamhet i första hand som ett välkommet tillfälle att bedriva ensidig politisk propaganda. Att anförtro VAM uppgifter inom flyktingmottagningen skulle t. ex. vara direkt olämpligt.

Det finns, å andra sidan, sammanhang där en ideell frivilliginsats kan ha ett speciellt berättigande och kanske till och med svara bättre mot de aktuella behoven än professionella yrkesinsatser kan göra. Så är t. ex. fallet i situationer där behovet i första hand är att på det mera informella planet få hjälp med sådant som mera kräver personlig medkänsla och intresserad omsorg än formell yrkesskicklighet. Som exempel kan nämnas flyktingars och invandrares behov av hjälp med orientering i det svenska samhället, kontakter med myndigheter, successiv introduktion till svenska förhållanden och organisationer, personliga vänskapsrelationer etc. Eller pensionärers behov av mer eller mindre daglig hjälp med göromål som de tidigare alltid skött på egen hand men som de till följd av avtagande vitalitet inte längre klarar: inköp, tvätt, läkarbesök, post- och bankärenden etc.

De i och för sig självklara konstateranden som här gjorts visar att frivilliginsatser inte kan utnyttjas på måfå — vare sig de är avsedda att fungera som ett komplement till offentliga insatser eller som ersättning för sådana. Bestämda regler måste utformas, bestämda krav ställas. Dessa regler och de krav som ställs på dem som förklarar sig beredda att gå in som frivilligarbetare - antingen det gäller arbete i någon organisations regi eller enskilt - måste i förväg preciseras, helst i regelrätta överläggningar mellan företrädare för den offentliga sektorn och den ideella sektorn. Sådana regler och krav måste i viss utsträckning bestämmas med hänsyn till de lokala förhållandena. Det är därför naturligt att kommunerna tar initiativet till sådana överläg- gningar med företrädare för den ideella sektorn. Den ideella sektorn bör därvid företrädas av de folkrörelser och ideella organisationer som finns representerade inom kommunen, samtidigt som dessa företräder också de oorganiserade presumtiva frivilligarbetarnas intressen.

Två exempel på etablerade frivilliginsatser...

Frivilligt arbete som komplement till, eller i undantagsfall som ersättning för, verksamhet i statlig och kommunal regi har länge förekommit, i särskilt stor utsträckning inom den sociala sektorn. Motiven för sådana insatser är, som redan nämnts i samband med redovisningen av de

• Sida 238
•  Original

faktorer som bidragit till det ökade intresset för den ideella sektorn, främst av två slag.

Det ena är att insatser i offentlig regi inte alltid kan erbjudas i tillräcklig omfattning. Dels ökar behoven under vissa perioder så snabbt, att den möjliga utbyggnaden av den sociala omsorgen inte svarar mot behoven, dels är de ekonomiska resurser som anses kunna ställas till förfogande inte alltid tillräckliga.

Det andra motivet för frivilliga insatser inom den offentliga sektorn är att det, särskilt inom den sociala omsorgen, finns kvalitetskrav som bättre kan tillgodoses i verksamhetsformer där personligt engagemang och medmänsklig omsorg utgör ett starkare inslag än man kan kräva eller förutsätta i offentligt bedriven verksamhet.

Särskilt i de insatser som görs bland drogmissbrukare och andra svårt socialt belastade finns det bra exempel på hur ideella organisationer och kristna samfund med anlitande i hög grad av frivilliga, obetalda arbetsinsatser svarar för en verksamhet som allmänt bedöms ge bättre resultat än motsvarande insatser av enbart anställda socialarbetare. Detta kan till viss del ha sin förklaring i att det är lättare att engagera sig djupt för några få personer under kortare, om än ständigt återkommande perioder (som frivilligarbetarna kan göra) än att (som socialarbetarna normalt måste göra) oavbrutet befinna sig i en arbetssituation som kräver engagemang för ett stort antal människor på en gång, ofta under lång tid.

När här några exempel på insatser i regi av icke statliga eller kommunala organisationer redovisas från det område som socialtjänsten har det övergripande ansvaret för, betyder inte detta att liknande insatser saknas på andra verksamhetsområden. Nedanstående exempel representerar emellertid insatser som pågått under jämfö- relsevis lång tid, har betydande omfattning och visat sig vara särskilt betydelsefulla komplement till motsvarande verksamheter i offentlig regi. Av stort värde har bedömts vara den klara vårdideologi som präglar de alternativa insatserna: inlevelsen i svåra sociala situationer och en medveten strävan att söka bidra till lösningen av de förhål- landen, ofta av missbrukskaraktär, som ligger bakom det akuta hjälp- behovet.

Härbärgen för hemlösa

I Stockholm, liksom i Göteborg och Malmö, utgör det stora antalet hemlösa ett stort och svårlöst socialt problem. Våren 1993 fanns det i Stockholm drygt 3 100 hemlösa. Situationen har varit likartad under en lång följd av år.

I arbetet för att bistå de hemlösa i Stockholm spelar sedan länge den insats som Stadsmissionen och Frälsningsarmén svarar för en avgörande roll.

• Sida 239
•  Original

Stadsmissionen driver härbärgen, dels för kvinnor på söder i Stockholm, dels för män, Nattugglan i f.d. Kungsholms skola. Dessa härbärgen är öppna varje natt under året. Gästerna får äta, duscha, tvätta sina kläder, får en ren, varm säng och - inte minst - någon att tala med.

Härbärget Nattugglan har 21 platser och svarade under 1992 för ca 6 900 övernattningar. Under tiden januari - maj 1993 fick 128 personer sammanlagt 2 800 övernattningar.

Samma möjligheter, med undantag för övernattningsmöjligheten, ger Stadsmissionsgården, belägen vid Slussen, också den öppen varje dag under året och med ca 40 000 besök per år.

Vid natthärbärget för kvinnor finns 10 platser. Härbärget tog under 1992 emot 120 olika kvinnor, av vilka 79 var förstagångsgäster, och tillhandahöll sammanlagt ca 2 000 övernattningar. Under tiden januari - maj 1993 erhöll 51 kvinnor sammanlagt 690 övernattningar. I dagverksamheten för kvinnor i Klaragården, belägen i närheten av Klara kyrka och Centralstationen, erbjuds en fristad åt hemlösa och utsatta kvinnor. Där kan på en gång 30 besökare tas emot.

Den sammanlagda kostnaden för Stadsmissionens sociala enheter beräknas under 1993 uppgå till 44 miljoner kronor. Stockholms kommun ger utöver 1,5 miljoner kronor till härbärget Nattugglan ett föreningsbidrag på 2,9 miljoner kronor till Stadsmissionen.

Frälsningsarmén driver vintertid ett härbärge med 24 platser för hemlösa i Midsommarkransens skola. Under 1992 hade härbärget öppet 169 nätter och redovisar under denna period 4 207 övernattningar.

För arbetet vid härbärget, där man också serverar mat, anlitas i största utsträckning frivilligarbetare. Man har en lista på 200 personer som står till förfogande för frivilliginsatser.

Frälsningsarmén får för verksamheten vid natthärbärget ett bidrag från Stockholms kommun på 1,5 miljoner kronor per år.

Betydelsen av den kontakt med de hemlösa som härbärgena - både Frälsningsarméns och Stadsmissionens - innebär framgår bl. a. av redovisningen av det "motivationsarbete" som bedrivs bland gästerna på härbärget i Midsommarkransen. Där framgår i vilken omfattning man har kunnat bistå gästerna med också annan hjälp än övernattning:

Typ av hjälp Antal fall Omhändertagna och skjutsade till sjukhus 18 Alkoholavgiftning, polikliniskt 10 Alkoholavgiftning, sluten 8 Narkomaniavgiftning, polikliniskt 2 Narkomaniavgiftning, sluten 2 Kontakt med socialsekreterare 247

• Sida 240
•  Original

Kontakt med övriga myndigheter 141 Kontakt för resa till hemort 11 Kontakt med polis eller ambassad 3 Hjälp till jourboende 13 Hjälp till motivationshem 5 Hjälp till inackorderingshem 7 Hjälp till behandlingshem 15 Hjälp till eget kontrakt 5 Kontakt med socialjouren 3

Den verksamhet för hemlösa i Stockholm som på detta sätt drivs av icke statliga eller kommunala organisationer har genom åren rönt stor uppskattning, särskilt för det markerade inslag av medmänsklig omsorg som kännetecknar insatserna. Det i förhållande till de totala kostnader- na blygsamma bidraget av allmänna medel gör självfallet också att kommunens kostnader för denna svåra verksamhet blir väsentligt lägre än om verksamheten skulle drivas i kommunens egen regi.

LP-stiftelsen

Lewi Pethrus stiftelse för filantropisk verksamhet, LP-stiftelsen, bedriver sedan 1960 en omfattande verksamhet på ett näraliggande område, inom alkoholistvården. Stiftelsen har på ytterst gynnsamma villkor övertagit och svarar nu för driften av två tidigare statliga alkoholistanstalter, Venngarn i Uppland och Åsbro i Närke. Dessa anstalter drivs, liksom det tidigare sjukhuset i Hällnäs i Västerbotten, som familjehem. Stiftelsen driver dessutom sammanlagt ett tiotal hem för enskilda, ett antal skyddade verkstäder samt ett 40-tal kontaktverksamheter i olika delar av landet. Merparten av kostnaderna för verksamheten vid de olika hemmen täcks genom inackorderings- avgifter som olika kommuner betalar och genom bidrag, främst från AMS/Samhällsföretag, till stiftelsens skyddade verkstäder.

Den sammanlagda omsättningen i LP—stiftelsens verksamheter har hittills uppgått till ca 850 miljoner kronor, av vilken summa mer än 250 miljoner kronor utgörs av gåvor från enskilda givare. Omsättningen 1992 var ca 120 miljoner kronor, varav 32,7 miljoner kronor utgjorde insamlade medel.

och tre exempel på nya

Frivilligt arbete förekommer, om man ser till den organisatoriska ramen, i huvudsakligen tre olika former:

1. som en i organisationsregi bedriven alternativ verksamhet, i vissa fall som en ersättning för verksamhet i offentlig regi: en ideell organisation tar t. ex. hand om det praktiska genomförandet av uppgifter som det åligger stat eller kommun att ansvara för;

• Sida 241
•  Original

2. som ett komplement, i meningen ett frivilligt tillägg, till verksamhet som bedrivs i statlig eller kommunal regi: en organisation svarar i offentlig verksamhet, som en komplettering, för insatser som annars inte skulle bli utförda. Båda typerna av insatser kan självfallet göras antingen av anställd personal eller av obetalda frivilligarbetare eller i en kombination av dessa båda kategorier;

3. som enskilda, oftast obetalda insatser av enskilda i någon av de två nämnda typerna av verksamhet.

Det förekommer också blandformer av dessa tre huvudtyper av frivilligt arbete.

Den avreglering som har genomförts eller håller på att genomföras inom den offentliga sektorn påverkar i stor utsträckning också positivt möjligheterna att i ökad utsträckning ta i anspråk frivilliginsatser genom organisationer och enskilda.

I det följande redovisas tre exempel på insatser av icke statliga eller kommunala aktörer som antingen påbörjats under de senaste åren eller ännu befinner sig på planeringsstadiet. Dessa exempel visar på utvecklingsmöjligheter för frivilliga insatser och områden där sam- verkan mellan den offentliga sektorn och frivilligorganisationerna ligger naturligt till.

Det första exemplet, gällande flyktingmottagning, syftar till att frivilligorganisationer skall överta viss del av verksamhet som är ett statligt/kommunalt ansvar. Det andra, gällande missbrukarvård, är exempel på att en frivilligorganisation åtar sig att i nya former utföra uppgifter som är att betrakta som ett frivilligt komplement till sådan verksamhet som är ett kommunalt ansvar. Slutligen redovisas ett exempel på en frivilliginsats som motiveras dels av att den kan genomföras till väsentligt lägre kostnader än motsvarande insats i offentlig regi, dels av att den ger en mereffekt i ett ökat miljö- medvetande hos dem som utför arbetet.

Flyktingmottagning i föreningsregi Flyktingmottagning är i huvudsak en statlig angelägenhet. Genom överenskommelse med olika kommuner "kommunplaceras" sådana flyktingar som fått uppehållstillstånd - alltså inte asylsökande. Det praktiska ansvaret för dessa flyktingar övergår därmed till den mottagande kommunen. Stockholms kommun tar för närvarande årligen emot 1 800 flyktingar. Ansvaret för denna mottagning vilar på Stockholms invandrarförvaltning. Statliga medel ställs till förfogande för att bekosta denna flyktingmottagning i kommunal regi. Stockholms invandrarförvaltning tog våren 1993 kontakt med utredningen om statens bidrag till ideella organisationer för att diskutera möjligheten att försöksvis ordna mottagning i föreningsregi av en viss del av de 1 800 flyktingar som tas emot i Stockholm. Förslagsvis 10 procent av den kvot Stockholms kommun åtagit sig

• Sida 242
•  Original

skall enligt planerna kunnna anförtros åt en mottagning i föreningsregi.

Överläggningar med företrädare för föreningslivet i Stockholm har förts under våren 1993. Någon överenskommelse om den planerade flyktingmottagningen i föreningsregi har ännu inte träffats, men intresset från föreningslivets sida är stort, och en arbetsgrupp har bildats för fortsatt beredning av ärendet.

Detta projekt är av sådant principiellt intresse att det finns goda skäl att från statens sida följa det och dra slutsatser av verksamheten. Blir huvudintrycket positivt, finns det anledning att räkna med att man i andra kommuner finner det lämpligt att pröva ett likartat förfaringssätt.

De arbetsuppgifter som kommer att överlåtas till föreningslivet att utföras med utnyttjande i hög grad av frivilliga insatser är i huvudsak av praktisk natur. Det gäller, speciellt när fråga är om kvotflyktingar, vardagliga och jordnära uppgifter som väl lämpar sig för frivillig- insatser. Det kan också handla om grannlaga och känsliga situationer. Planeringen måste under alla förhållanden ske så att det finns bindande åtaganden från föreningarnas sida. De måste också acceptera att iaktta de särskilda hänsyn som de speciella förhållandena kräver.

Flyktingmottagningen skall, antingen den praktiskt organiseras i kommunal regi eller i föreningsregi, genomföras i syfte att flyktingen så snart som möjligt efter ankomsten till kommunen skall kunna leva ett självständigt liv. För att underlätta anpassningen upprättas ett indi- viduellt introduktionsprogram för varje flykting. Detta innefattar dagliga aktiviteter i form av svenskundervisning, samhällsinformation, arbetslivsorientering, praktik m.m. under sex timmar per dag. Detta förutsätter väl fungerande kontakter med berörda myndigheter.

En föreningsbaserad mottagningsverksamhet kan utöver denna grundservice också ge möjlighet till en mera omfattande kontakt- verksamhet, där flera olika föreningstyper- och därmed många svenska familjer och enskilda- kan engageras i uppgifter som inte lika naturligt får rum eller hinns med 1 en rent kommunal mottagningsverksamhet.

De organisationer som för närvarande" är engagerade 1 olika former av verksamhet för flyktingar och invandrare, t. ex. Röda korset och olika kristna församlingar, står för viktiga och kvalificerade insatser på ofta mycket krävande områden. Utöver dessa insatser bör försök kunna göras med en alternativ flyktingmottagning i föreningsregi där såväl idrottsorganisationer som studieförbund, kvinnoorganisationer, pen- sionärsföreningar och inte minst invandrarorganisationer tar ansvar för flyktingarna under den första artonmånadersperioden. Det är viktigt att det i en sådan verksamhet finns en stor bredd och variationsrikedom i kretsen av föreningar som deltar.

Under den planerade försöksverksamheten behåller invandrar- förvaltningen vissa uppgifter som frågor om socialbidrag och genom- gångsbostad under de första arton månaderna Övriga uppgifter

• Sida 243
•  Original

överläts till föreningsmottagningen tillsammans med en "flyktingpeng" som är avsedd att i princip under en artonmånadersperiod täcka kostnader som är direkt relaterade till den enskilde flyktingen. Denna flyktingpeng står kommunen för. Det exakta beloppet fastställs i förhandlingar mellan kommunen och de organisationer som deltar i mottagningen.

Tanken på flyktingmottagning i föreningsregi enligt de skisserade riktlinjerna har mött positivt intresse från föreningslivet i Stockholm. En arbetsgrupp med företrädare för föreningarna och invandrar- förvaltningen har tillsatts med uppgift att klarlägga de närmare förut- sättningarna för projektet och förbereda dess praktiska genomförande.

Från statens sida bör det vara av intresse att nära följa projektet för att dra slutsatser om modellens fördelar och nackdelar. Statens engagemang koncentreras naturligen till insatser för utvärdering av försöksverksamheten. Utvärderingen bör för att möjliggöra relevanta slutsatser lämpligen innefatta en kontrollgrupp från den kommunala flyktingmottagningen. Dessutom bör en gemensam planering genomföras av utbildningen för dem som från föreningarna deltar i projektet, både för de anställda som har det formella huvudansvaret och för dem som gör oarvoderade frivilliginsatser.

Om modellen visar sig vara framgångsrik, kan den komma till ökad användning, både så att ett större antal flyktingar inkluderas i den verksamhet i föreningsregi som genomförs i Stockholm och så att likartad flyktingmottagning prövas i andra kommuner.

Det bör vara en uppgift för den nyligen tillsatta invandrar- och flyktingutredningen att överväga om liknande försök bör göras på andra orter, för att få ett relevant jämförelsematerial. Man kan därvid utgå från att förutsättningarna för flyktingmottagning i föreningsregi och föreningarnas möjligheter att engagera sig varierar starkt mellan den lilla orten på landsbygden, en småstad och storstaden.

Försöksverksamhetens resultat bör också kunna vara av intresse för den beredning som under hösten påbörjar sitt arbete för att klarlägga möjligheterna att i offentlig verksamhet i ökad omfattning ta i anspråk insatser av den ideella sektorn - och stimulera ett sådant ianspråks- tagande.

F rivilliginsatser i missbrukarvården De kristna samfundens nykterhetsrörelse (DKSN) är det gemensamma organet för social-etiska insatser för Svenska kyrkan och flertalet frikyrkosamfund. Huvudparten av verksamheten utförs i anslutning till vad som kallas RIA-mottagningar, ett hundratal spridda över hela landet. RIA står för Rådgivning i alkoholfrågor men har med åren blivit den sammanfattande beteckningen på de lokala DKSN-avdelningarnas basverksamhet bland alkoholproblematiker och personer som befinner sig i riskzonen att bli alkoholberoende. Verksamheten leds på varje ort

• Sida 244
•  Original

av en lokal styrelse och av anställd personal - de anställda är sam- manlagt knappt 300 personer. Samtidigt är en mycket stor del av DKSN:s ca 3 000 frivilligarbetare, i huvudsak medlemmar i lokala kristna församlingar, engagerade i RIA-arbetet.

Nya RIA-mottagningar öppnas nästan undantagslöst efter samråd med de sociala myndigheterna i respektive kommun, ofta dessutom sedan önskemål därom uttryckts från kommunens sida. Verksamheten bekostas i stor utsträckning genom kommunala bidrag och ersättning från kommunen för utförda tjänster. RIA-verksamhetens totala kost- nader under 1992 uppgick till ca 62 miljoner kronor, av vilken summa ca två tredjedelar var direkta bidrag från kommuner, lönekostnads- bidrag samt ersättning för försålda tjänster (boende i härbärgen, familjevård etc.).

Från den basverksamhet som bedrivs vid RIA-mottagningarna har särskilt de senaste åren "avknoppats" näraliggande verksamheter med inriktning på speciella behov. Den vid RIA-mottagningarna anställda personalen finns oftast med i planeringen och genomförandet av också dessa avknoppade verksamheter. Samtidigt är förutsättningen för dessa verksamheter i ännu högre grad än vad som gäller basverksamheten att många enskilda regelbundet gör frivilliga, obetalda arbetsinsatser. I stor utsträckning är dessa avknoppningar verksamheter som annars inte skulle komma till stånd. De utgör därmed bra exempel på områden som är speciellt lämpade för frivilliginsatser.

Den mest frekventa avknoppningen utgör det boende för hemlösa alkoholproblematiker (men i viss omfattning också för anhöriga som tillfälligt behöver komma i en lugnare miljö) som ordnats i ett 25—tal kommuner. Sådant boende är av tre olika slag: i härbärge (på 15 platser), i privata hem (i fast organiserad form på fem platser) och som tillfälligt boende i direkt anslutning till RIA-mottagningens lokaler (i större utsträckning på fyra platser). Från RIA i Sundsvall rapporteras t.ex. för 1991 3 914 gästdygn i härbärge och från Järfälla Ria för 1992 2 281 gästdygn. RIA i Umeå svarade under 1992 för 759 vårddygn i familjevård i privathem, som åtta olika familjer ställde till förfogande. Tillfälligt boende i direkt anslutning till RIA-mottagningens lokaler rapporteras från Falkenberg 1992 ha omfattat 1 016 övernattnings- tillfällen.

Andra former av i förhållande till basverksamheten komplementär verksamhet förekommer i anslutning till ett stort antal RIA- mottagningar: invandrarverksamhet (på 13 platser), samverkan med kriminalvården genom insatser vid kriminalvårdsanstalter (rapporteras från sex platser), särskild verksamhet för psykiskt sjuka och störda (på fyra platser). Det förekommer också arbetsformer för att utveckla personliga resurser och erbjuda gemenskapstillfällen, som konstverk- samhet, fjällvandringar, idrott och friskvård - i samtliga fall med inriktning på personer med drogproblem och deras anhöriga och med

• Sida 245
•  Original

anlitande i hög grad av frivilligarbetare för att genomföra de olika aktiviteterna.

Speciell kvinnoverksamhet rapporteras från ett 25-tal platser - ofta som resultat av ett vid mitten av 80-talet centralt inom DKSN utarbetat projekt, Kvinnor och alkohol.

Den kanske största omfattningen har det projekt som fått namnet Livsfläkt. Det är den sammanfattande beteckningen på det utåtriktade fältarbete med inriktning på ungdom i riskzonen för att råka i beroende av alkohol och andra droger som vid mitten av 80-talet påbörjades i StockholmDet har sedan spritt sig till ett stort antal kommuner i landet. Ungdomar, och i viss mån även äldre, från lokala kristna församlingar bedriver, särskilt under fredags- och lördagskvällar och -nätter, gruppvis uppsökande verksamhet på stan, bjuder på kaffe och bullar och samtalar med ungdomar för att om möjligt bli dem till hjälp i utsatta och svåra situationer. Dessa grupper kallas ofta "Bullgerillan" och utgörs praktiskt taget uteslutande av frivilliga. Bullgerillaaktiviteter förekommer på ett 25-tal platser runt om i landet.

I Stockholm har med viss anknytning till Bullgerillans verksamhet påbörjats en verksamhet bland prostituerade.

Det förekommer i RIA-regi också andra aktiviteter som är att betrakta som avknoppningar av den ursprungliga basverksamheten, föranledda av att man i denna verksamhet blivit medveten om nya problemområden som kräver insatser. Samtalsakuter har upprättats, i Karlskoga med inriktning speciellt på personer med ett dolt missbruk, i Stenungsund med inriktning på att hjälpa människor att bryta en tidig missbrukskarriär, i Stockholm med stödinsatser för ungdomar som befinner sig i en krissituation till följd av anhörigas självmord. På några platser har kaféverksamhet påbörjats, t. ex. i Helsingborg, där den nya båt- och tågterminalen tenderat att utvecklas till ett centrum för både ungdomsfylleri och knarkhandel.

Städa Sverige För femte året i rad var flera tusen idrottsungdomar våren 1993 engagerade i ett städprojekt som omfattade vägrenar till en sammanlagd längd av uppskattningsvis 25 000 km. Arbetet började längst i söder och avslutades med stor städfinal i Abisko vid midsommar. Projektet genomfördes inom ramen för Kampanjen Städa Sverige i regi av Idrottens Pool 2Tusen och Stiftelsen Håll Sverige rent.

Enligt väglagen åligger det Vägverket att svara för att det hålls rent längs vägarna och vid rastplatserna. Praktiskt utförs städningen av ungdomar från flera hundra idrottsföreningar, och några svårigheter att få tag på villiga städare har man inte haft: hösten 1992 stod 600 föreningar i kö för städuppdrag - utan att ännu ha kunnat beredas plats!

• Sida 246
•  Original

Projektets omfattning framgår av några volymsiffror från 1992. 16 097 medlemmar från 564 idrottsföreningar städade då 24 347 km vägrenar från skräp som fyllde 63 751 säckar. Antalet arbetade mantimmar var 96 079 och ersättningen från vägverket till föreningarna 4 089 893 kronor.

Vägverket sparar pengar och idrottens tillförs betydande belopp - över 12 miljoner kronor sedan projektet startade, och för 1993 räknar man med 5 miljoner kronor i inkomster av städningen. Ersättningen till städarnas föreningar utgör 40 kronor per arbetstimme och städare. Skulle Vägverket utföra samma arbete med egen personal, skulle kostnaden bli 5-6 gånger så hög och totalt uppgå till ca 25 miljoner kronor.

Kampanjen Städa Sverige har till syfte

- att genom en konkret städinsats se till att det är rent och snyggt längs våra vägar,

- att öka miljömedvetandet hos den svenska idrottsungdomen, - att påverka allmänheten som kör bil längs de svenska vägarna under sommaren: Släng inte skräp i naturen!

- att öka intäkterna till idrotten.

"Ungdomar som har deltagit i Städa Sverige får ta ansvar för miljön, de skräpar inte ner själva och håller i fortsättningen också efter andra. Den förebyggande effekten gör städningsresultatet bättre och inte bara billigare" - så sammanfattar man från Stiftelsen Håll Sverige Rent erfarenheterna av städkampanjen.