SOU 1993:71

Organisationernas bidrag

Till statsrådet och chefen för Civildepartementet

Genom beslut den 25 juni 1992 bemyndigade regeringen civil- ministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över och lämna förslag till de principer som bör gälla för statens bidrag till ideella organisationer.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades från den 8 september landshövdingen J an—Erik Wikström som särskild utredare. Som sekreterare förordnades från den 21 oktober departementssekreteraren Karin Englund, Kulturdepartementet. Som expert i utredningen förordnades den 1 november 1992 redaktören Bo Swedberg och den 16 november 1992 kanslirådet Kent Ivarsson, Civildepartementet. Som biträdande sekreterare förordnades den 1 januari 1993 ekonomen Jonas Noreland.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet (SOU 1993:71) Organisationernas bidrag. Utredningens uppdrag är därmed avslutat.

Stockholm den 19 augusti 1993

Jan—Erik Wikström

/Karin Englund

|| || || | __ | "' ' ' _ ' |. ' , y' .. "'" "WA"! "" "FIIÄII!|||£" ' "" % .. ' ' ' å ' | |. .5 "!!!ur;_ " "'..'.""'-"|". " — "" ".|; . - . . | .. :. , .. |... . |... . _||I_|||._..|,t. .."'|,_"||||:..:.."' ||...|, | |||, || || »» |. _ '.|. |... .. .|..."" ,';.!..-'-' , !'...-l!!!" "|!!', . "" ("|. !|,,'"","|!'|"'..'""'!..'.'"""'"" " , ”":R,.'.:.,|"""":",',""|.'.'|.|;”',| .|||.!_; - .'| . ""|", ” |.'"...'||!'. !" !"?" . |. '. '|'.'U' "||'| !.'.'... "" . ' .. r..!" .-. " """'"' '!!|'"" '!""".;"|"'-'" _..'||. .|""" .... ""J' . | _|. ' '. | ..". " " ' ' ' . ;;..('.|.|.;'||"" ' ' ' ||...,.| '||_||.|.|' |'||||-|.|.;.'.|.'.| . .. '.|-|, .'.', . , . .||

.." "'" ..5"'".|! ,, !!l ; ,, . .,.|,. ||'|. ' || ';',,',.":".:| ,|||-'.!. ,'"|"'!"",|!..

| ||| . '.'! 1|2|| __J_-| T! .- | ',| || .'. . '. -..' "' ..| "'." . .... ... '.!.." ' " )! !!..." ". . ': " '!!""""..'|"| | .'."'|.""!"|'" "'"'"""""" ":"" ""'": " ": "" ' ». ',|." "."'".!. '.||. |."'.|" '. " . . ' |... ". '!'.! ”' !.” .,...,|_!.U|' ”'.' " . .. . ;. ..|. |.'.,, ...,. '_— .

|....»'!!,|||..|,,"||.;,..,;|.1!....||.,.,, ; ||, |, |||... . .| ; ',||_ .|-_|_ ; $'"!” "" |!!!" "":iéäwkg'! ,HH""—.""!""'"i-" ||' "':'." [""|"Hi!""1|"'_!'.".'|"'"" ". ! """"!!! !!!": 'f':".."' ' " "' "" ""' |'"'|'.. "| . i "' .. ' " .'. !| .". " . |,'".."!.'| " |"' ..'| . : är '|' -:'||.'l;""(,,l|,','!|",.'.';.' ||'| 1...L="'||-',.",=|!..'"""' ||'-|:)...” .,, '.',E :"';,..-' ". ..',';,:|-"|",_:'!!:i| |||. ;...EJ'!..!!"::';;'..'."'!.| :::."1!!'." ""i"" .. !|_,'"|| .;'!.' '.'.||' ||.-..' .. .'!! "||!I— - . ..|..r. . .. . ... -. !. .. |, !'..5'." ..'.' ,|||... "..| |.'-"'. ||,.'."". | '.-'...'."' ||'. " "|'.. "'.'". || |""|...."'

|! '— ' | || __!

|||||...|._||! ,,,; ;.LE.|!||'||;; |||.|;_|,..|.|..,;|,,|.'; |.'. . |'|-".._"... ..,! _.;...n'; :'||,.|... ||.|. .-,'._|;.,,, .._;|||-_'__.|.. .|:....' .

'| ' |||||||| . "'.| ' | . '- .ån! '."|";""' "!A! ,.| HW " h!"'!|'L!"::i".P'.."|:!'|.....'”||"" "J':"'::,'i';;'!.| .|"-.'_'|. .... .|| ||'||.!||."., '.'" '.. . .'|.|', || '”|. .." - |...... ...J

. |||!_'_ ;.',-,!|_| " ;"'.'r"|, ":"' "',|'" -::|' "'"'.'|"i. ..,'.,!"|-| -!;|;|_ ' -,',5||i_'|'.,"' !."..|..|..."'".li| |"|'|'.".'|""",;' __||:|".!'._.;.|_|'| "_.'.'!_' .|||. _'.... '...'

|| |||;u|;;;;_ ,|_. |__r|"|','_."," ""|, ,|| |'.;|. ..._.| |;;;', |,|. ..,, .. .,, _. _| '|' ".||." . ||. ".._—||. !|, ”får? i""!"d ||| :"IXVTH" .".T":.,',".._.:'—..' "|'|...g' .|., || |._| -'"|.'.||'E!'|_' ; ”'.'.||'... |||.|,|,|...1|.|., ' '! ||!!! ... " ."|.'.'. " " ' .. !"!'. . . .|..". "' ".| """" .. ' .,.."!,"1'...,'å"!i'"'""|||'"-!f" " rån.: |!!!" ..'-"I!!! E!; ,,":i," .'|'.||'""'!""|'f?.||. ",'||'"'||"' ""- "L" "'.' "'.'" "".! . ”.|, ""I. "!|;!" ||'|... '."'"'|:'"""' "||'"!!! ".! ..| .|.' |._'|;|”;' ..!! *u' |U'J '|||!'!'.'i.|.' . . |_'!,'" .'.|, ;...:.'" ". '...|.','.|J'.

||:|| || .. "! ' '| || ' nu. .'.—.|. __ .._... ....."i... ".1||'|;' '.||.',',,|,..'%'!|||'|'. .':-'f.'|". ' "|'| ..' !...”...,'|'_'"; :|"':""'|..,|. .-.|'.'.. ..| '.||! . '.|;'|-. ',| |... '. ' . .

||u ||| | |

.|....-|...|...|'.. . =. _ |

. ”?!!.

||, _? ;||,,,.._.;|.|.,.._ |_| ||. ...|'| |. .|.. - " ' ""i""!!Ji'å' __|, "!. """,',';.',',','|".|:| |!|..",.|'.'|_t "' '|'!!!"å";'>";' __ WL"??? " "=". "': ..| !"." "'|||93"|1.'.".'| . " ""”|u |.|..?t|,, "" "_.F '| . |.L|"|... | . |' . .. . _. ;, ':','.|.._,|-. __;-_; ;||4h',"'| |,',|._.||.|_|,_;. !!-;,'.|"i,",,',." 'l-r.5'..?'!'|.|'.|...;;., ||'|..'i|" ,,...'. .. -. ';'!" ,,,. "|.|||':| , |,,.'_—.. .. .— .! "|. ".| ." . . ||...'.""." ' .'_'..'... ". ' '” ', ." ' ,||| |||, ||, | | ||. |'||' |. "L.... | _; || || .. ;,. ,, ... . |,'..." ' '..:'. . || ":|-_: :"":.!!1,"'"..|."!:'_'" .'"'||'- '|' .'"Q...;"'",| ;|.' ,.|;,",;' '. ,"',|!'.' ' " " ' - |||;, ,. ||., |||| || || , ,| ||| || ' ||| I|'i.| ||.|||, ; ' .! ..|. .. ;;;.|.." |.;'.. .|','||f.||.,.,|_||,=',|.., ._| '.,,.|" . ,'|..!'. '|'_ ',',,'||' . ..,'|;|. ,, ,, _. ' '|'"..'..'";" "'|'!| '. '1'.'."'| "'" !:! " ..'" .'|'. ! "!!!”, '.' '" "" :: ,-,:|;: .|.' ... .. " ;_;|,|j|' |||||',"||.,-.... .'. ...,",l'"... "|. |.'.||"'| ",'|,.'.'..,',' .._..| ;.||.,,.".'.|-.'|,., | ' . ..'. |. [| ' _. — .' || ' '.!'" .. . ',!f' -|... L._ .. |.|!|; |_|. ,. . .,, ha,; ,, . ,|-| ,, .. .. ..||. .. . "' " -"' " ,|.|'.| ". |' |." ' .. "" ' ""= '. "i"" " ' —"." ..' '|' "" .' '. ' ||| .|'._.'|. - " ' .".' ..7!_'."." . _ |"; '||' ' '.|'|." |||—. .. '|'- ."-.'., .. .. |,..| .. -. . || ,|.,,. ... .. '. ,.. ||,.,.;|.,,. .... ,, . |.,,' . . ||' .. |i' '.. .. |||. '|.,. "!!!." '!:,,|,|4....!,.!..|, ;||.||;, '.|'||" .| .',,.'|' '!"'_.:.,,,_;| .| ','T'. ,; .. .r, _ - .';”.uw.|,|.||| || |||;,|||. ,||,,| '|.!|' '... ,|||;|',, " | '||'|_ _ | '" A j;” ||..|'| ' '"| | ' " |! |" .'|! |. .. .__|_|, ..1' '" || . - .. ' |. | . .. & ||'|. .',|' ?""!!"i'"!!! "". !!!ii'p i!!""w' |:.".., 9||||.'.'f."'|'.".' ""!'."""'f""' '|' '.' " "' . ":!:. " .. .. " " .|.... " ".|..|':".'" .%?.'.|"'—.' _.',"':..:"'..":.':.|||:" ' .._..', '..- "'.' '"'."" ' ' "",. ' " |!|!" '” |.|..-," ..'" "".|||" .u'!| ._. ',".1...| "' 'i... ."” ' "” ., . . .' " . '|'—. ,. .'|... |u '..|' " '. |!" . |"!::_;.""|' . "".1";,'!'..e5|||'."..'|.' '_"'"'|". ""'.".'..".' _|" .'.'.'._'.', .'|" .| ”'"" ."” """" . " ' "|.|.. .,..' " .'|'."'." " . '. .".' '. . " ' "'_'- ..' . ||;r|| | . '|""'iT . |||||| |||'||||||||| uu: |_'||,.|| | ||. ,. ||' || , ||| rr ;,|_ ,, _||| .. _ _ .. ' "'.J .. ""-"' .|. '|| |||._ ...".n|...— ".... |' ... . '= | | '|'... . '..|' ""'|.'.'||. " ||! .. '. .|.. . ' || || |. . . . . ",;_-;;;',,-|._ !'.'.....J. '.|'||; ,..... ||'|! .-',|..,,". "' '. .'.—.,' ,"|; .|.. .. , || . . "' |.'.' . '_'"||.,' . .. ' 'a .'|" " . " '. " | ,- ,'|?» ||'-:||: '||'. i!"."i' !;djg'i'f', " '11 |. |.. . ,, ':'-".|', ". _" |"'"'|'! ",|', ""'"'_'_. """. '|' ||'" ...,”;|, ||, . " . '.4| ||' ". ..!!.H "!',' ""-'.'i'";,!|_ '|..|' ..!|; ."" . ' |.._.__.. ' " . .' . . ;' '|.",..||,!,;. ""—'$. _ . '. _ .. ' =. "_.|'|| '.|'.._ '.. "..';..'" '|'"! || ..|.::|. ' | . "!:" " " "' ' "| .:"!' ' '. ' ' ' '|.' . '|'E'|.".".'.! ' " "-'- .'|' '"||'!!' """V!|'":" |."-,.." |""' .. ". .. '. ' .. ,...... | .|.... "- . :||: - ' .'|' " ' | ' |".|| . .. '. .. ..,|, ||. |." ..._,||_|, |_|.” .._. |__|. ..,,| ..,, , ; ,, . '|',!'...' |.' '.|.'_ "..l_."'|. ' , ,.., ,;|, ' '.||. .' | '|| "| .'|. .. '.' '|.' " '"1 ' "F.';'_|,'..':,|!!:"""" "'""""""'"' '.||...__ .'.'. '.|"'||.._'|| , " _,.|,'.', ".|| U' '.. "' ".|" . ||| -|.,._,, _..|,,,',|..,. .,. |.|_. |_|... | .. || . ... ' - '|'—."".'..' . . ,".?;'_"|'" ',||'._-,'F'||._-,|..'|'._. |__.|.;_ _; ||'| | | ..,||_';';'||l '|.e|| . ....||..;' |.4;;,,. ' ',|' . ..|.||', || .._ ."|'|.__.,"J _ .||,' .. I!l ' :: :: ' || ||| ru .| |. __ ||| |||I ”|| ||:'!! "| _. "|, | ,'..|'.'."" . ."".". |'.",|.|..._' ||'| ...||".'||'| .. ""..."...' . '.'. ""... .'|... F.;; - Ef" " .."". "'.|"" .""":"t!! "'i'.... .'. ' " .. --|'."',:-"" '|.1 ||||||.||_.,|||||_'- ||| ,,u ||_|| '| _ _ ”,|||. || |__ __ |; ,; ,,; ,.|||_|| _|. | d'" " . ""' , '.'. ""'"" ""'-'""."._.'.:', ""'.'.-. ." ". U' ..'..—' .... ."": .'.'.'! '. ' ' - ' || .. ,,||_.__._| " . ||. | '.|". |" '|',,,, |, ..... .. .; .— ..| ".| "| . !||,',,|||"' __H ,, '_.." . ,, 51,9. ;; _ -- "= " ;:_-,'&._.,.. _,!_1_' '|",'_| ,-, .,|'.' ,.. ,, || '.|| .. .. |'1 |-.._.'_"'||;||..;| ....' _::—.|": ,, |"2|..."_'|'||.,'||||.| |,. ..|.. :|,. '||'.!!|'|'!||',;' ||||| |':'||'_|Q.||':__'_ :_.;:'.'._ ”'.:'|;||_| ' ,, ';',u|.|' _ : _ ,||| ,, . ||' '.'. || , .m'". __. ..=..,,,- .. E..__.;',.;..|_| . ,, , "' ... ..' | ,, ,, , .. fn||;||:å"""""!|||!!",'"”_ "",. ,"|||'.f: ",.."... .." '.'""|||"'|.'.'.'..'.','"' "':', '"'H|"""'!""" "".". ;|".;!'|_..; " '! ..'"" " " " ' .. ||| ' .| || || __|. . _ || || —|| ||' ' |||||| || | -. || |||..|| ,,,|;|.....|. .; .|.__.,,|__ J',|__'!|"'|"L;!”'Å! . ||.w___||.,|..|;|| .. . ,|||, ; | || || |||;

Sammanfattning

Utredningens uppgifter

Utredningen (C 1992:05) Om bidrag till ideella organisationer har haft i uppdrag att se över och lämna förslag till de principer som bör gälla för statens bidrag till ideella organisationer. En huvuduppgift har varit att föreslå metoder för att skapa ett mer enhetligt och konse- kvent förhållningssätt från statens sida i fråga om bidragsgivningen till föreningslivet.

I direktiven (1992281) till utredningen anges att bidragsgivningen skall förenklas, målen för bidragsgivningen förtydligas och bättre metoder för utvärdering utarbetas. Vidare skall organisationernas bidragsberoende redovisas och förslag utarbetas till en ökad själv— finansiering.

Slutligen har utredningen haft i uppdrag att belysa i vad mån statsbidragens utformning kan stimulera de frivilliga organisationer- nas ansvarstagande inom olika områden, som ett komplement till offentligt huvudmannaskap.

Utredningens arbetssätt

Arbetet har bedrivits under tiden november 1992 till juni 1993. Under samma tid har en rad andra utredningar som berör statens stöd till organisationerna pågått, avslutats och påbörjats. En redovisning av dessa finns i bilaga 2.

Utredningens arbetsområde spänner över olika samhällssektorer och flertalet departement inom regeringskansliet. De resonemang och förslag som framförs är i första hand av principiell natur och berör organisationslivet i stort.

Utredningen har sammanträffat med representanter för de större organisationsgrupperna och inhämtat underlagsmaterial från deras kanslier. När det gäller bidragsredovisningarna har utredningen utgått huvudsakligen från riksdagstryck och regleringsbrev.

Studiebesök har genomförts av sekretariatet hos några organisa- tioner lokalt och på distriktsnivå. Utredningens sekretariat har också gjort studieresor till Danmark, Kanada och Norge.

Utredningens förslag

Kapitel 1-3. Förslagen i betänkandet syftar till att stärka organisationernas självständiga ställning. Fria och frivilliga samman- slutningar skall omgärdas med ett minimum av reglering. Begreppet

ideella organisationer är inte definierat i lag. Registrering av ideella organisationer förekommer inte. Sådan lagstiftning eller registrering är inte heller nödvändig för att organisationerna skall fungera i sam- hället och i relation till statliga och kommunala organ.

Allmännyttiga ideella organisationer har en gynnad ställning när det gäller beskattningen av vissa inkomster. Definitionen av sådana inkomster finns fastställd i lagen om statlig inkomstskatt. Tolkningen av dessa definitioner utvecklas genom rättspraxis.

Rollfördelningen mellan staten och organisationerna bör göras tydligare och organisationernas självständighet bör stärkas genom att de får större ansvar för bidragsfördelningen. Grupper av organisa- tioner som bildar samverkansorgan bör få ansvar för bidragsför— delning till organisationer inom sitt verksamhetsområde.

Ett uppdrag att fördela bidragsmedel är en delegering av förvalt- ningsuppgift som innebär myndighetsutövning. En sådan delegering skall ske med stöd av lag, där det tydligt anges vilka uppgifter dele- gationen omfattar och vem som anförtros uppdraget.

Kapitel 4-5. Den nya statliga budgetprocessen med ökad betoning på målstyrning och resultatuppföljning gäller även för statsbidragen till organisationerna. Den bör tillämpas så att särskild hänsyn tas till organisationernas särart.

Bidragen definieras i tre huvudkategorier som organisationsbidrag, uppdragsersättning och projektbidrag.

Organisationerna formulerar själva sina mål och utvärderar den statliga finansieringens roll i förhållande till dessa. Statsmakterna ut- värderar statsbidragens betydelse och berättigande.

Organisationsbidrag som disponeras av regeringen regleras med särskilda dokument, motsvarande myndigheternas regleringsbrev. För organisationsbidragen bör som regel treåriga planeringsperioder eftersträvas.

Klara anvisningar bör utformas av departementen för redovis— ningar från centrala organisationer som mottar statsbidrag. För samverkansorgan mellan organisationer som fått i uppgift att fördela bidragsmedel utser staten revisor.

Vid uppdragsersättning formuleras målen gemensamt som en överenskommelse mellan uppdragsgivaren och den som utför upp— draget.

För projektbidrag formuleras allmänna mål av regering och riksdag. De konkreta målformuleringarna för enskilda projekt utformas av dem som söker projektbidrag. Enkla snabba redovisningar från projekten bör eftersträvas. Dessa kompletteras med systematiska översyner initierade av dem som förvaltar anslagen.

Varje departement bör på sitt kommittéanslag avsätta medel för utvärdering, motsvarande förslagsvis 0,1 - 0,2 procent av de bidragsmedel till organisationer som departementet disponerar.

Årliga sammanställningar bör göras över organisationsbidrag under de olika huvudtitlarna.

Kapitel 6. En ökad självfinansiering av organisationerna försvåras väsentligt av en breddad moms som också omfattar tidningar, tryckerikostnader, inträden till evenemang, porto m.m. Vid sådana förändringar bör särskild hänsyn tas till organisationernas ekonomi och arbetsvillkor.

De olika regler som idag finns för idrottsrörelsen och andra organisationer, framförallt när det gäller sociala avgifter, bör ändras så att idrotten och andra organisationer behandlas lika.

Vid statsbidragsgivningen till organisationerna bör hänsyn tas till i vad mån dessa har omfattande inkomster av lotteriverksamhet.

För att stimulera en ökad självfinansiering bör avdragsrätt för gåvor till de ideella organisationerna införas. På så sätt kan organisationerna få ökade resurser i den omfattning som de enskilda medborgarna finner det önskvärt. Avdragsrätt vid beskattning bör medges med 30 procent av gåvobelopp mellan 1 000 kronor och 10 000 kronor. Kretsen av mottagande organisationer fastställs av riksdagen.

Kapitel 7. Ideella organisationer bör i ökad utsträckning engageras i diskussioner om övertagande av arbetsuppgifter, som ett alternativ till privatisering av offentliga verksamheter.

I första hand bör andra verksamheter än förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning överlåtas till organisationerna.

I frågor som kan upplevas som känsliga eller innebära komplicerade sekretessförhållanden bör en arbetsfördelning efter- strävas som innebär att myndighetsutövningen ligger kvar inom den offentliga administrationen.

Organisationernas möjligheter att ta ansvar varierar på olika orter. I sin planering bör kommunerna föra diskussioner med organisationerna för att fastställa riktlinjer och planer för hur organisationerna skall engageras i samhällsarbetet.

Resurser bör avsättas centralt för att organisationerna skall kunna bygga upp en bra utbildning, kunskapsöverföring, utvärdering och dokumentation för sådana verksamheter.

För att även icke föreningsanslutna personer lättare skall kunna engagera sig i frivilligarbete bör försöksverksamhet med förmedlings- centraler genomföras.

Kapitel 8. Det svenska föreningslivets unika resurser bör tas bättre tillvara i det internationella samarbetet. Flertalet större organisationer har motsvarigheter i andra länder och ingår i internationella nätverk. Deras kontaktnät och kunskaper bör utnyttjas bättre i vårt inter- nationella umgänge.

Villkoren för de nationella organisationernas insatser i interna- tionella sammanhang bör förbättras. Resurser bör avsättas för sådana kostnader för deltagande i internationellt samarbete som organisa- tionerna själva inte mäktar med.

1. Ökat ansvar och större självständighet

Sveriges organisationsliv är lika mångskiftande som dess befolkning. Med internationella mått mätt är vi mycket föreningsaktiva. Endast 6 procent av befolkningen uppger att de inte är medlemmar i någon förening.

Att gå med i en förening - eller att bilda en - är ett naturligt sätt att engagera sig för något man tror på, att protestera mot orättvisor och missförhållanden, att söka debatt eller hitta likasinnade personer och att göra frivilliga insatser i samhällsarbetet.

Vår demokrati har i många avseenden formats av organisationernas demokratisyn. De olika folkrörelserna var till sin uppbyggnad och sitt arbetssätt demokratiska innan landet som helhet var det.

De ideella organisationerna fyller många viktiga funktioner för att fördjupa vår demokrati. Det gäller deras roll i det offentliga samtalet, där också de många organisationstidningarna bidrar till mångfald i debatten. Det gäller det som kallats organisationernas spejarfunktion i samhället och förmåga att tidigt uppmärksamma missförhållanden. Det gäller inte minst de möjligheter de ger till engagemang och ökade kunskaper. De kan mobilisera såväl människors vrede som deras entusiasm och kreativitet.

I Maktutredningen (SOU 1990:44) konstateras att "de egenskaper som en gång uppställdes som ideal för det demokratiska medborgar- skapet, såsom kunskaper, ekonomiskt och socialt oberoende är bättre uppfyllda idag än i gårdagens samhälle". Medborgarnas ökade kunskaper och kompetens leder enligt Maktutredningen till att deras förväntningar på personligt inflytande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet.

De organisationer som är rustade att möta dessa föväntningar kan se fram mot en ökad betydelse i samhällsarbetet. Särskilt gäller det dem som kan fånga upp ungdomarnas engagemang.

Mitt uppdrag rör främst formerna för statens bidragsgivning till organisationerna. Jag skall också lämna förslag om hur bidrags- givningen skall utformas för att underlätta för organisationerna att i Ökande omfattning engagera sig i ideellt arbete. I det sammanhanget vill jag också betona vikten av att enskilda människors lust att delta i ideellt arbete tas tillvara, även när de inte är - och inte vill vara - före— ningsanslutna.

Statsbidragsnivåerna uppfattas lätt som en betygsättning av orga- nisationerna. Detta har lett till att verksamheternas resultat och innehåll kommit att betraktas som sekundära frågor i kontakterna mellan statsmakterna och organisationerna. Organisationernas viktiga funktioner har ibland på ett olyckligt sätt kommit i

skymundan för diskussioner om bidragsnivåer och beräkningsgrunder.

Det är viktigt att komma bort från detta och diskutera hur sam- spelet mellan organisationerna och bidragsgivarna kan utformas så att det garanterar organisationernas integritet, samtidigt som rimliga krav på information, utvärdering och rapportering tillgodoses.

Jag har inom de ramar som mina direktiv anger lyft fram några aspekter på organisationernas arbetssituation och ekonomiska vill- kor. Mina förslag syftar framförallt till att ge organisationerna en självständigare ställning gentemot statsmakterna och till att skapa bättre möjligheter för enskilda personer att bidra ekonomiskt till organisationernas arbete. Dessa förslag är i korthet följande.

Organisationerna får gruppvis ansvaret att fördela bidrag inom sitt verksamhetsområde.

Målstyrning och utvärdering blir huvudsakligen organisationernas egen uppgift.

Avdragsrätt vid beskattning införs för gåvor till organisationerna.

Organisationerna stimuleras att ta större ansvar genom insatser inom områden som i dag har offentlig huvudman.

Organisationernas kunskaper och kontaktnät tas bättre till vara vid det svenska deltagandet i internationellt samarbete.

Jag har noterat de stora skillnader som finns i behandlingen av olika grupper av organisationer. Dessa skillnader är huvudsakligen historiskt betingade. Varje organisationsbidrag bär spår av den tidsanda som rådde när det inrättades. Det gäller såväl syftet med bidraget som den praktiska utformningen av regelverket. Enbart historiska skäl räcker dock inte som förklaring till de stora skillnaderna mellan bidragen.

Det är inte uteslutet att det i bakgrunden också finns en omedveten attitydskillnad från bidragsgivarens sida beroende på vilken mottagargrupp det gäller. Av de organisationer som idag har mycket stor frihet att formellt eller reellt själva besluta om bidragsför- delningen intar Riksidrottsförbundet en särställning.

För andra, som ungdomsorganisationer, invandrarorganisationer och kvinnoorganisationer, är bidragsgivningen i varierande grad omgärdad av regelverk och flera beslutsnivåer. Det ligger nära till hands att tro att det är bidragsgivarnas föreställning om mottagarnas förmåga respektive brist på förmåga att klara ett större mått av självständighet som ligger bakom dessa olika lösningar.

Några grupper av organisationer har redan idag ansvar för fördelningen av statsbidragen. Enligt min mening är det nu dags att myndigförklara organisationerna och låta fler grupper av organi— sationer få rätt att själva fördela bidragsmedel. Enligt de erfarenheter som preliminärt rapporteras från Folkbildningsrådet har den förän— drade bidragsgivningen till folkbildningen lett till att fixeringen vid

bidragsregler minskat för att ge större utrymme åt diskussioner om verksamhetens innehåll.

Jag återknyter till resonemanget om organisationernas roll och deras betydelse för demokratin genom att avsluta med ett citat av nykterhetsmannen och folkbildaren Jalmar Furuskog. Han för i sin bok En stormig tid ett resonemang om demokrati och människovärde och skriver där bland annat följande.

Man betänker kanske inte alltid hur dessa båda begrepp kompletterar och förutsätter varandra. Det bör särskilt observeras, att om demokratin förlorar sitt samband med människovärdet, så blir den föga mer än ett tomt skal utan livskraft. Demokratin är en form. Den utsäger endast att folket skall styra. I praktiken betyder det att besluten skall fattas av folkmajoriteten. Det är idén om människovärdet som ger demokratin dess innehåll.

Demokratin kan vara grym och hänsynslös. Majoriteten kan kränka minoriteten på många olika sätt. Men en demokrati som är förmäld med människovärdet kränker inte något fåtal, förtrycker ingen språkrninoritet, misshandlar ingen spillra av främmande ras. Människovärdet är detsamma som broderskap, och i en demokrati på broderskapets grund har den ensamme individen eller den lilla minoriteten samma rätt till aktning och skydd som den stora majoriteten. Det är om det slags demokrati som ett frihetsälskande folk slår vakt.

Detta skrevs 1946. För mig utgör gamla och nya folkrörelser en garanti för att vi inte förlorar dessa aspekter ur sikte i samhällsarbetet. Det är angeläget att ge föreningarna goda förutsättningar för sitt arbete. Det bör enligt min mening ske genom att de i ökande utsträckning ses som samarbetsparter i samhällsarbetet. Det är inte minst viktigt att i ökad utsträckning ta tillvara deras kunskaper och kontaktnät i det internationella samarbetet.

2. Definitioner. Folkrörelser och ideella organisationer

Fria och frivilliga sammanslutningar skall omgärdas med ett minimum av reglering. Begreppet ideell organisation är inte fastställt genom lagstiftning. Det finns ingen anledning att i lag fastställa definitioner eller regler för registrering av ideella organisationer.

Allmännyttiga ideella organisationer har en gynnad ställning när det gäller beskattningen av vissa inkomster. Definitionen av sådana inkomster finns fastställd i lagen om statlig inkomstskatt. Tolkningen av dessa definitioner utveck- las genom rättspraxis.

Inget behov av lagstiftning

Mina utredningsdirektiv behandlar frågor som gäller statens stöd till föreningslivet i olika former samt bidrag till folkrörelser och ideella organisationer. Dessa begrepp har inte avgränsats civilrättsligt i lag på det sätt som skett när det gäller t.ex. ekonomiska föreningar. Det ligger i sakens natur att de fria och frivilliga organisationer som det här är fråga om bäst själva definierar sin roll och status.

Frågan om lagstiftning på detta område har tagits upp i riksdagen varje år sedan 1982 fram till förra året. Kraven på lagstiftning har gällt olika aspekter av organisationstillhörighet, som den s.k. negativa föreningsrätten, och registrering av ideella organisationer på samma sätt som sker i fråga om ekonomiska föreningar.

Riksdagen har avvisat sådana krav på lagstiftning, senast våren 1992 (LU 1991/92z23).

Statsmakterna har alltså varit återhållsamma när det gäller att formellt fastställa definitioner för de ideella organisationerna eller regler för deras sätt att fungera. Det är främst forskare, samhällsvetare och kulturdebattörer som svarat för debatten och definitions— försöken. I centrum för dessa diskussioner står begreppen ideell organisation och folkrörelse. Jag redovisar här några av de resone- mang som används idag för att fånga in och klassificera denna mångskiftande verklighet.

I några avseenden är det dock oundvikligt att samhällets institutio- ner har en uppfattning om en organisations art. Det gäller t.ex. ställ- ningstaganden i skattefrågor. Genom beslut av riksdagen om begrän- sad skattskyldighet för allmännyttiga ideella organisationer för vissa

typer av inkomster krävs en avgränsning av dessa gentemot övriga ideella organisationer. Skattelagstiftningens definitioner och tillämp- ning är därför av intresse för de allmännyttiga ideella organisationer- na. Jag redovisar huvuddragen i denna lagstiftning senare i detta kapitel. Vidare återger jag några av de ställningstaganden som gjorts vid prövning av skattemål för att avgränsa kretsen allmännyttiga ideella organisationer och vilka inkomster som inte skall beskattas.

Kort tillbakablick

Ursprunget till våra ideella organisationer går långt tillbaka i historien. De kan spåras till 1300-talet, då religiösa sammanslutningar, sällskapsgillen och yrkesskrån bildades. De senare var hantverkskor- porationer som reglerades genom särskilda kungliga privilegier. Dessa förändrades under 1600— och 1700-talen och i mitten av 1800-talet upphävdes skråna. I stället bildades de första föreningarna som tillvaratog sina medlemmars yrkesintressen. Dessa reglerades till en början inte av någon lagstiftning.

Först 1895 kom lagen om registrerade föreningar för ekonomisk verksamhet för produktions- och konsumtionsföreningarna. 1911 kom den första lagen om ekonomiska föreningar. Båda lagarna gav föreningarna stor frihet att själva utforma sin verksamhet.

Den typ av föreningar som kallas allmännyttiga ideella föreningar har sitt ursprung i USA och Västeuropa. Den första svenska föreningen av denna typ var Svenska Nykterhetssällskapet, bildat 1830. Denna typ av föreningar ökade snabbt i antal under 1800— talets senare del. Föreningstanken var ett viktigt inslag i liberalismen i mitten av 1800-talet. Utländska organisationer blev förebilder när liknande organisationer bildades i Sverige.

Det finns ingen civilrättslig lagstiftning för de ideella föreningarna. Det gemensamma draget för dessa är den fria och frivilliga karaktären. Det finns få hinder för de ideella föreningarnas utveckling och verk- samhet. Enligt regeringsformen (RF) har varje medborgare frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (RF 2:1). Inskränkning i denna rätt (föreningsfriheten) kan förekomma beträffande sarmnanslutningar som har verksamhet av otillåten militär eller liknande natur eller som innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Begreppet folkrörelse stammar från 1800-talet och syftade då ofta på värderingsförskjutningar. Kring sekelskiftet kom det att alltmer betyda organiserade strävanden, i synnerhet i fråga om politiska organisationer.

Folkbildaren och folkrörelseforskaren E. H. Thörnberg använde i

Folkrörelser och samhällsliv i Sverige begreppet i denna betydelse.1 Gunnar Heckscher uppehåller sig i Staten och Organisationerna främst vid begreppet organisationer, men konstaterar att

begreppet "Folkrörelse" icke blott är ett i löslig agitation missbrukat slagord utan i själva verket också ett begrepp med viss reell innebörd. Folkrörelsen kan vara intressebetonad som fackföreningsrörelsen eller rent ideell som idrottsrörelsen, och intresseorganisationen kan vara en företagssammanslutning som Järnbruksförbundet eller en bred demokratisk rörelse som konsumentkooperationen. Begreppen intresseorganisation och folkrörelse utesluta alltså ingalunda varandra, men de kunna var för sig tämligen bestämt avgränsas. Det finns en klar principiell skillnad icke blott mellan fackföreningsrörelsen och ABF utan även mellan fackföreningar och arbetsgivarföreningar. Denna skillnad ligger främst i rekryteringsgrundvalen: en folkrörelse måste ha verkligt betydande omfattning, innefatta ett stort antal individer. Den ligger också i organisationen: i folkrörelsen väntar man sig finna ett demokratiskt styrelsesätt och en viss grad av likställighet mellan medlemmarna. Men problemet måste slutligen sökas även djupare, i själva den anda som präglar organisationen, arten av och motiveringen för det solidaritetskrav den uppställer. 2

Andra har funnit det vanskligt att avgränsa folkrörelsebegreppet, t.ex. statsvetaren Pär Erik Back, som i Sammanslutningarnas roll i politiken sätter det inom citationstecken och menar att begreppet skymmer väsentliga frågeställningar.3

Historikern Sten Carlsson har i Svensk historia 4 hävdat att folkrörelsen får sin huvudsakliga identitet genom att den uppstår på enskilt initiativ och ofta i klar motsättning till statens auktoritet. Han lägger betoningen på förledet "folk" och att en folkrörelse bör bygga på frivillighet. Den skall dessutom ha stor anslutning, arbeta på lång sikt och ha ett ideellt inslag. Den skall också vara dynamisk och sätta människor i rörelse, andligt och fysiskt.

Historikern och förre riksarkivarien Sven Lundkvist menar i Folkrörelserna i det svenska samhället 1850-1920 att definitionen bör hållas så snäv som möjligt eftersom man annars lätt hamnar i dilemmat att man måste ta med hela det moderna organisationssverige.5

Forskaren och författaren Hilding Johansson har ägnat ett par böcker åt folkrörelserna i Sverige. Han menar att folkrörelser är orga- nisationer som under en lång följd av år samlar ett stort antal männi— skor i skilda delar av landet kring gemensamma idéer och intressen.

1 E. H. Thörnberg, Folkrörelser och samhällsliv i Sverige, 1943 2 Gunnar Heckscher, Staten och Organisationerna. Stockholm 1951 3 Pär Erik Back, Sammanslutningarnas roll i politiken 1870—1910, 1967 4 Sten Carlsson, Svensk historia 2, 1961 5 Sven Lundkvist, Folkrörelserna i det svenska samhället 1850-1920, 1977

De bygger på medlemsaktivitet i lokala föreningar och är demokra- tiskt uppbyggda. De har idémässiga program för människan och sam- hället, som gör dem till dynamiska inslag i samhället. Samtidigt som de är programrörelser utgör de gemenskapsgrupper, kännetecknade av kamratskap och likställighet, kampanda och självhävdelse. De står fria i förhållande till stat och och kommun och anslutningen är frivillig.6

Begreppet folkrörelse i dagens debatt

Ur den definitionsdebatt som pågått under de senaste årtiondena har ett antal punkter utkristalliserat sig som kommit att sammanfattas i den vanligast förekommande definitionen av begreppet folkrörelse i offentliga sammanhang under 1980-talet. Det är Lars Svedbergs definition som första gången publicerades i en rapport från Statens ungdomsråd 1981, Ej till salu, och senast i Lotteriutredningens betänkande (SOU 1992:130) Vinna eller försvinna. Enligt Svedberg karaktäriseras en folkrörelse av följande kriterier.

1. En folkrörelse skall ha en ideologi. Med ideologi menas en logiskt utvecklad idé. De idéer som en folkrörelse driver måste sättas in i ett sammanhang - en helhetssyn på samhället - och vara en idé om hur samhället bör utvecklas.

2. En folkrörelse måste bilda opinion - opponera sig - motsätta sig det den tycker är fel i vårt samhälle och kräva den förändring som den tror på. Hur stark en opinion är, dvs. i vilken utsträckning beslutsfattare tar hänsyn till den, är beroende av hur många som ställer sig bakom de krav som förs fram. Kampen måste inriktas på att vinna många för rörelsens idé.

3. För att en folkrörelse skall få ett inflytande på samhälls- utvecklingen måste den utgöra en viss numerär - bestå av en stor mängd medlemmar. Det exakta medlemsantalet kan inte uttryckas i siffror, men rörelsen måste omfatta en stor del av folket - därav folkrörelse - för att dess krav skall uppfattas som uttryck för folkets vilja. Den rörelse som räknar några tusen medlemmar kan sällan förmå samhället att lyssna på dess krav. Däremot kan den rörelse som räknar hundratusen medlemmar förvänta sig att samhället skall ta större hänsyn till vad denna del av folket ger uttryck för.

4. En folkrörelse måste ha en geografisk spridning - en organisation med lokalföreningar runt om i landet. Den rörelse som finns tillgänglig endast för en liten och begränsad del av landet (byalag, lokala aktionsgrupper) kan inte räknas som folkrörelse.

5. En folkrörelse skall vara öppen för alla. Ingen skall förhindras

6 Hilding Johansson, Folkrörelserna, 1954 Hilding Johansson, Folkrörelsema i Sverige, 1980

medlemskap i en folkrörelse, förutsatt att man vill omfatta ideologin. De organisationer som erbjuder medlemskap endast till vissa individer, t. ex. Lions Club och Rotary, kan inte betraktas som folkrörelser.

6. En folkrörelse arbetar demokratiskt. Det innebär att var och en - varje medlem - skall ha samma möjlighet att väcka förslag och påverka beslut. Arbetsformerna skall bygga på de grundvärderingar som vår demokrati vilar på. Härmed blir folkrörelserna en demokratisk skola för medborgarna och ett forum där demokratin kan utvecklas vidare. Samhällsförändringar genom opinionsbildning sker med stöd av demokratiskt fattade beslut.

7. En folkrörelse skall stå i en oberoende ställning till stat och kommun. En oberoende ställning innebär att rörelsen har full handlingsfrihet, bestämmer helt om sin egen verksamhet, inom ramen för samhällets demokratiska principer och funktioner.

8. En folkrörelse skall innebära gemenskap. Det förutsätter att de som kommer samman har något gemensamt som binder dern samman. En folkrörelse måste omfatta ideologisk gemenskap, värdegemenskap.

9. Verksamheten i en folkrörelse skall ha en kontinuitet i tiden. Tillfälliga aktionsgrupper är alltså i den meningen inga folkrörelser.

Denna definition återgavs också i Folkrörelseutredningens betänkande (SOU 1987:33) Ju mer vi är tillsammans som ett exempel på innebörden av begreppet folkrörelse. Samtidigt konstaterar utred- ningen att det är olämpligt för en statlig utredning att fastställa kriterier för begreppet folkrörelse. Utredningen valde därför att använda sig av de (odefinierade) begreppen förening/föreningsliv och organisation/riksorganisation. Debatten om folkrörelsebegreppet bör enligt utredningen föras inom och mellan organisationerna och allmänheten.

I del 3 av Folkrörelseutredningens betänkande (SOU 1987z35) Ju mer vi är tillsammans publiceras en uppsats av Jan Engberg där folk- rörelsernas roll i samhället analyseras. Engberg utgår från fyra kategorier av folkrörelser: arbetets rörelse, idérörelser, identitets- rörelser och interaktionsrörelser.

Engberg presenterar där en forskningsmedell för att fånga in förändringar i folkrörelsernas roll i samhället. Han betonar att perspektivet bör vara både organisationernas samhällsfunktioner och deras betydelse för medlemmarna, dvs. både externa och interna organisationsegenskaper. Dessa resonemang går tillbaka på de modeller som Engberg redovisade i sin doktorsavhandling Folkrörelsema i välfärdssamhället.7 I betänkandet (SOU 1988:39) Mål och resultat konstaterar

7 Jan Engberg, Folkrörelsema i välfärdssamhället, doktorsavhandling, Umeå 1986

Folkrörelseutredningen att många remissinstanser kritiserat utredningen för att inte vilja ta ställning i definitionsfrågorna. Utredningen bekänner fortsatt tveksamhet i dessa frågor men sammanfattar folkrörelsernas betydelse i fyra centrala funktioner, nämligen den ideologiska, den opinionsbildande, den demokratiska och den sociala funktionen.

I en studie över det folkliga engagemanget i olika organisationer knyter Ulf Blomdahl an till SCB:s indelning av föreningstyper (Folkrörelsema och folket, 1990).8

En nyligen publicerad stor studie som genomförts av Institutet för framtidsstudier aktualiserar frågan om de framtida folkrörelserna. I rapporten Mot denna framtid anknyter man i sina resonemang till en debattskrift, som publicerats ett par år tidigare, som inledning till studien.9

I denna debattskrift lanserades åtta kriterier på begreppet idé- bärande folkrörelse, nämligen utopin, föreningen, mötet, lokalen, delaktigheten, varaktigheten och omfattningen, agitationen och studiet.

I den uppföljande rapporten finns en genomgång av dessa begrepp som visar att de idag inte kan ses som självklara. Som exempel nämns Vietnamrörelsen, Greenpeace och kvinnliga nätverk.lo

I internationella sammanhang stöter vi svenskar ofta på svårigheter att göra oss förstådda när vi talar om våra folkrörelser. En näraliggande term på engelska, "popular movements", har i många samhällen en samhällsomstörtande klang, snarare än den sanihälls— omvandlande som mer svarar mot våra folkrörelsers grundläggande demokratisyn.

I den Folkrörelse- och föreningsguide som publicerats av Civil- departementet11 förs ett resonemang om de svårigheter som finns att enas kring internationellt användbara begrepp för folkrörelser och ideella organisationer. Där anges följande definition på ett av det mest använda begreppen, Non-Governmental Organizations, NGO:s.

NGO:s står utanför den offentliga förvaltningen, medlemskapet skall vara frivilligt och verksamheten skall inte i första hand vara affärsdrivande. I Sverige lägger vi därtill stor vikt vid att föreningarna skall ledas av en demokratiskt vald styrelse och att kontroll utövas av medlemmarna genom årsmötet.

Jag finner för egen del ingen anledning att föreslå en officiellt sank— tionerad avgränsning av organisationslivet eller delar därav.

8 Ulf Blomdahl, Folkrörelsema och folket, 1990 9 Sigbert Axelson, I rörelse? 1988 10Institutet för frarntidsstudier, Mot denna framtid och Sju folkrörelser om framtiden, 1992 11Folkrörelse— och föreningsguiden, Civildepartementet, 1993

För den bidragsgivning som behandlas längre fram används idag vissa praktiska kriterier som antal medlemmar, verksamhetens geogra- fiska spridning och graden av egenfmansiering. Sådana kriterier kan fastställas vid behov utan generella regler för hur man skall definiera organisationslivet i stort. Jag har fört vissa resonemang kring dessa avgränsningar i kapitlet om målstyrning och utvärdering. Det är enligt min mening en viktig uppgift för varje departement att utarbeta riktlinjer för bidragsgivningen till organisationerna i enlighet med de grundläggande principer som presenteras senare i detta betänkande.

För att skattemyndigheterna skall kunna göra de nödvändiga avgränsningarna mellan skattskyldiga och begränsat skattskyldiga organisationer finns Skattelagstiftningens regler om vilka organisa- tioner och vilken typ av verksamheter som skall åtnjuta skattefrihet. För dessa organisationer är detta frågor av stor betydelse. Jag återger i det följande i korthet dessa regler. Jag bygger denna redovisning i huvudsak på material som sammanställts av Stiftelse— och föreningsskattekommittén (1988:O3) och på en promemoria som upprättats inom utredningens sekretariat.

Skattelagstiftningen för föreningar

För ekonomiska föreningar finns regler i lagen (1987:667). En ekonomisk förening har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet. Utmärkande för en ekonomisk förening är att den uppfyller särskilda villkor i fråga om rätten till medlemskap, rösträtt och överskottsutdelning.

För att en förening skall kunna registreras som ekonomisk förening fordras enligt denna lag att föreningen har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom sådan ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer eller med egen arbetsinsats eller genom att begagna föreningens tjänster eller på annat liknande sätt. Det krävs alltså dels att föreningen bedriver kooperativ ekonomisk verksamhet, dels att verksamheten syftar till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Saknas endera av dessa förutsättningar är föreningen att anse som en ideell förening.

För ideella föreningar finns inte motsvarande reglering. För att en ideell förening skall vara juridisk person krävs att den har antagit stadgar och valt styrelse. Som juridisk person äger föreningen sina tillgångar, ansvarar för föreningens skulder och andra förpliktelser och kan vara part inför domstolar och myndigheter. En förening skall ha stadgar, vald styrelse, protokollförda möten, demokratisk insyn åtminstone för medlemmarna samt verksamhets— och revisions— berättelser.

Någon lagstiftning om bildande m.m. som motsvarar de detaljerade föreskrifterna i lagen om ekonomiska föreningar finns inte när det

gäller ideella föreningar. Bildandet kan ske genom att ett antal personer kommer överens om att bilda en förening. Hur många personer som krävs för att bilda en förening har inte underkastats rättslig prövning. En jämförelse med lagen om ekonomiska föreningar kan ge viss vägledning. Enligt denna lag krävs minst fem, i vissa fall tre eller fyra medlemmar för att bilda en förening.

De ideella föreningarna kan delas in i två huvudgrupper. Till den ena gruppen hör föreningar som har annat ändamål än att främja med— lemmarnas ekonomiska intressen. Det kan t.ex. vara fråga om föreningar för religionsutövning, politisk verksamhet, vetenskaplig forskning, främjande av konst och litteratur, välgörenhet, sällskapsliv eller idrott. Även om det är vanligt att verksamheten i dessa fall är av ideell natur, finns det inte något som hindrar att föreningar av detta slag driver ekonomisk (kommersiell) verksamhet i form av t.ex. jordbruk eller rörelse.

Den andra gruppen omfattar föreningar som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. För att en förening med ett sådant ändamål skall godtas som ideell förening fordras att den inte bedriver ekonomisk verksamhet. Till denna andra grupp av ideella föreningar hör bl.a. branschföreningar och fackföreningar. Om en förening som driver ekonomisk verksamhet övergår till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen, definieras den inte längre som ideell utan som ekonomisk förening.

Allmännyttiga ideella föreningar och övriga ideella föreningar I skattehänseende görs skillnad på allmännyttiga ideella föreningar och övriga ideella föreningar. De allmännyttiga är begränsat skattskyldiga när det gäller inkomster och är också befriade från mervärdesskatt.

En förening skall för att räknas som allmännyttig ideell förening - ha ett allmännyttigt ändamål, - tillgodose det allmännyttiga ändamålet i sin verksamhet, - tillämpa öppen medlemsantagning, - använda avkastningen av tillgångarna i den allmännyttiga verksamheten till 80 procent.

Ideella föreningar och stiftelser var länge juridiskt jämställda. Flertalet ideella föreningar verkar liksom stiftelser för ett eller annat allmännyttigt ändamål. Det primära för en ideell förening är dock att den skall fungera som ett organ för samverkan mellan olika individer, medan det primära för en stiftelse är att den förvaltar egendom som skall användas för ett visst ändamål.

Före 1979 års taxering gällde samma regler för skattefrihet för stiftelser och ideella föreningar. Det har alltså inte från skattesynpunkt haft någon större betydelse om man använt beteckningen stiftelse eller förening. Med de nya, mer förmånliga

reglerna för ideella föreningar kan det vara en fördel att klassas som ideell allmännyttig förening. Gränsdragningen mellan stiftelse och ideell förening har därmed blivit viktig.

En ideell förening är inte skattskyldig till kommunal inkomstskatt (53 & kommunallagen). Däremot är ideella föreningar liksom aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser och andra inländska juridiska personer i princip skattskyldiga till statlig inkomstskatt för all inkomst som de förvärvar i Sverige och utomlands, enligt lagen om statlig inkomstskatt (SIL).

Skatten för en ideell förening är 30 procent på den beskattningsbara inkomsten. De ideella föreningar som främjar ett allmännyttigt ändamål är dock helt eller delvis befriade från skyldighet att betala skatt (7 & SIL). Bestämmelserna medger för en ideell förening befrielse från skatt på inkomst i flera steg.

För det första medför bestämmelserna att en ideell förening, för att den skall bli begränsat skattskyldig, måste uppfylla särskilda villkor om ändamål, verksamhet, medlemsantagning och inkomstanvändning. Är dessa villkor uppfyllda, är föreningen befriad från skatt på kapitalinkomster och realisationsvinster.

För det andra är en sådan förening befriad från skatt på inkomst av fastighet, om fastigheten till övervägande del har använts i den ideella verksamheten, samt för inkomst från rörelse som till huvudsaklig del härrör från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller av hävd utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete.

Skattskyldigheten kvarstår för fastighets- och rörelseinkomster som saknar naturlig anknytning till föreningens ändamål och inte utgör traditionell finansieringskälla, men förekomsten av en sådan inkomst gör inte att skattefriheten för andra inkomster går förlorad.

Efter skattereformen skall ideella föreningar liksom andra juridiska personer redovisa sina inkomster av näringsverksamhet i en enda för- värvskälla. Tidigare skedde bedömningen på grundval av den huvudsakliga inriktningen av varje förvärvskälla. Ändringen har orsakat osäkerhet när det gäller vilken betydelse detta skulle få vid bedömningen av en ideell förenings rörelse— och fastighetsinkomster. Ändringarnas syfte har dock inte varit att ändra det tidigare rättsläget för de skattebefriade ideella föreningarna (prop.1989/90:110 s. 707).

En ideell förenings skattskyldighet för förmögenhet följer dess skattskyldighet för inkomst. Föreningar är skattskyldiga för förmögenhet endast om de är skyldiga att erlägga skatt för inkomst.

Förutsättningar för begränsad skattskyldighet

Förutsättningarna för att en ideell förening skall bli fri från skatt anges i 7 & 5 mom. i lagen om statlig inkomstskatt. Fyra villkor skall vara uppfyllda beträffande föreningens ändamål, faktiskt bedriven

verksamhet, medlemsantagning och inkomstanvändning.

Om villkoren är uppfyllda, är föreningen befriad från skatt på kapitalinkomster och realisationsvinster. Om å andra sidan något av villkoren inte är uppfyllt, är föreningen oinskränkt skattskyldig.

Allmännyttig ideell förening kan befrias från inkomstskatt på fastig- hetsinkomst och rörelseinkomst i tre olika fall. I det första fallet gäller att inkomster från fastighet är skattefria om fastigheten ägs av ideell förening och till övervägande del används i dess verksamhet. I det andra fallet gäller det förvaltning av fastighetsinnehav och i det tredje fallet inkomster som kommer från verksamheter som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller av hävd använts som inkomstkälla.

Om den ekonomiska verksamheten inte kan betecknas som en serviceåtgärd mot föreningens medlemmar eller andra som deltar i de ideella aktiviteterna, kommer skattefrågan i ett annat läge (prop. 1976/77:135 s. 84). En verksamhet som bedrivs stadigvarande och under samma former som en normal näringsverksamhet är inte fri från skatt. Om en idrottsförening driver en sportaffär av normal storlek bör inkomsterna av den beskattas liksom om en religiös förening har en bokhandel med i stort sett normalt bokhandelssortiment. Om det enda syftet med den kommersiella verksamheten är att finansiera det ideella arbetet är kravet på naturlig anknytning inte uppfyllt.

Till verksamhet som av hävd utnyttjats för att finansiera ideellt arbete räknas anordnande av bingo och andra lotterier, fester, basarer samt försäljnings- och insamlingskampanjer. Till de traditionella finansieringskälloma skall också räknas biografrörelse som bedrivs av nykterhetsförening eller förening med huvudsakligt ändamål att tillhandahålla allmänna samlingslokaler (1976/77:SkU 45 s. 31).

Från rättspraxis beträffande gränsdragningen mellan skattefria och skattepliktiga rörelser för ideella föreningar kan nämnas att en tennis— klubbs kioskförsäljning i anslutning till tennisbanorna liksom en s.k. rationaliseringsförenings kompendie— och kursverksamhet ansetts ha naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål.

Mindre omfattande festplatsverksamhet och pappersinsamling som skötts av obetalda krafter har ansetts som hävdvunna finansierings- källor för idrottsföreningar.

En hembygdsförenings serveringsrörelse och olika idrottsförening- ars bevakningsuppdrag, sommarservering, biografrörelse, camping- platsverksarnhet, skogsavverkning och försäljning av konstmappar har däremot inte ansetts ha naturlig anknytning och inte heller vara hävdvunna.

Fyra villkor för begränsad skattskyldighet

De fyra villkoren för att en förening skall vara begränsat skattskyldig som allmännyttig ideell förening handlar, som jag tidigare redovisat,