Beslut vid regeringssammanträde den 13 januari 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild delegation tillkallas för att inleda ett arbete med en miljöinriktad regionplanering i Skåne. Delegationen skall ta fram utgångspunkter och redovisa underlag för planeringen samt lämna förslag till former för en fortsatt planering. Syftet med arbetet skall vara att belysa möjligheterna att åstadkomma en från miljösynpunkt ändamålsenlig samhällsstruktur.

Bakgrund

Miljösituationen i Skåne

I västra Skåne bor 10 % av Sveriges befolkning på 1 % av landets yta. Belastningen på luft, mark och vatten är stor. Miljösituationen i Skåne har behandlats i flera statliga utredningar och uppdrag under senare år. Miljödelegationen Västra Skåne har på regeringens uppdrag redovisat miljöproblem och förslag till åtgärder i betänkandet Miljön i västra Skåne, (SOU 1990:93). Både Storstadsutredningen och Storstadstrafikkommittén har i sina betänkanden (SOU 1990:36 resp. SOU 1990:16) behandlat storstadsregionernas möjligheter och problem. På regeringens uppdrag har Boverket och Statens Naturvårdsverk kartlagt miljösituationen i storstäderna och lämnat förslag till utvecklingsinsatser (Storstadsuppdraget, 1992 resp. SNV Rapport 4159, 1992). Med utgångspunkt i de förhållanden som har redovisats av utredningarna kan miljösituationen i västra Skåne beskrivas utifrån följande karakteristika:

* Belastning på miljön till följd av luftföroreningar

Nedfallet av luftföroreningar i Skåne överskrider i flera fall de kritiska belastningsgränser och gränsvärden som har lagts fast bl.a. genom internationella förpliktelser och nationella mål. Även om huvuddelen av nedfallet har sitt ursprung i utländska källor, härrör en stor del av luftföroreningarna från den lokala vägtrafiken. Luftföroreningarna har bidragit till en allvarlig försurning av mark- och vattenområden i hela Skåne och i Sydsverige. Luftföroreningarna utgör även en stor hälsorisk - mer än 30 000 personer beräknas vara utsatta för halter av luftföroreningar som överskrider Naturvårdsverkets riktvärden för god luftkvalitet.

* En sammanhängande och gles stadsbygd

Västra Skåne karakteriseras till stora delar av ett sammanhängande bebyggelsemönster med många mindre tätorter. Utspridningen av bostäder och arbetsplatser har medverkat till ett stort bilberoende. Samtidigt har kollektivtrafiken en låg andel av resandet i regionen. Knappt 15 % av arbetsresorna i sydvästra Skåne företas med kollektiva färdmedel jämfört med cirka 50 % i Stockholmsregionen.

* Brist på allemansrättsligt tillgänglig mark

Den täta sammanhängande stadsbygden, insprängd i jordbrukslandskapet, har alltmer begränsat tillgången på grönområden och områden för rekreation i västra Skåne. I de mest befolkningstäta delarna, dvs. Malmö, Burlövs, Lunds och Staffanstorps kommuner, råder en stor brist på rekreationsmark i det omgivande landskapet. Det saknas framförallt en sammanhängande struktur av gröna områden och stråk i anslutning till tätorterna. Tillgången till grönområden (per invånare) är mångdubbelt högre i t.ex. Stockholm än i de tätbebyggda delarna av västra Skåne.

* Högvärdig jordbruksmark

Västra Skåne har Sveriges bästa åkermark. Även om de senaste decenniernas utbyggnad över jordbruksmarken har avtagit, finns det risk för att den kvarvarande marken tas i anspråk för utbyggnad av bebyggelse, trafikleder och andra anläggningar.

* Kulturhistoriskt värdefulla miljöer

Skånes landskap är rikt på kulturhistoriskt värdefulla kulturmiljöer och objekt. En stor andel av dessa - företrädesvis i västra Skåne - är enligt Riksantikvarieämbetet av riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL.

* Hot mot den biologiska mångfalden

Regionen är unik med lokala förekomster av en artrik flora och fauna. Jordbruket samt tätortsexpansionen under senare årtionden har dock inneburit att den biologiska mångfalden minskat, i en utsträckning som saknar motsvarighet i andra svenska stadsregioner. Trots detta finns fortfarande unika arter och biotoper.

Ett miljöanpassat transportsystem

Det är angeläget att ytterligare minska transportsektorns negativa miljöpåverkan. Detta kan bl. a. ske genom utveckling av ny teknik och övergång till miljövänligare bränslen och renare fordon.

Regeringen tillsatte våren 1993 en särskild utredning om att begränsa utsläppen av koldioxid m.m. från trafiken, benämnd Trafik- och klimatkommittén (K 1993:01). Kommittén skall enligt sina direktiv lämna ett samlat förslag till åtgärder som kan reducera utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser från alla trafikslag. Kommittén skall överlämna ett betänkande till regeringen senast den 1 juni 1994.

Vidare har regeringen den 7 oktober 1993 gett länsstyrelserna i Skåne i uppdrag att lämna förslag till hur ett miljöanpassat transportsystem kan utformas mot bakgrund av bl.a. riksdagens beslut om investeringar i trafikens infrastruktur. Länsstyrelsen i Malmöhus län har därutöver fått i uppdrag att redovisa hur den planerade markanvändningen i storstadsregionen medverkar till att nå nationella mål i fråga om bl.a. luftkvalitet, grönområden och biologisk mångfald. Resultatet av arbetet skall redovisas till regeringen den 1 april 1995.

Regeringen tillsatte hösten 1993 en utredning (dir. 1993:64) med uppdrag att vidareutveckla systemet med miljöklassning för bilar m.m. Utredningen skall bl.a. se över miljöklassystemet i dess helhet med tillhörande system för ekonomiska styrmedel.

Regeringen har slutligen genom beslut denna dag uppdragit åt SJ, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket att utarbeta ett förslag till en strategi för hur ett aktivt samarbete kan genomföras i syfte att påskynda utvecklingen av ett miljöanpassat transportsystem i Öresundsregionen. Enligt regeringsbeslutet skall strategin syfta till att minska trafikens totala miljöbelastning i regionen.

Regionens framtida utveckling

Skåne har en betydande utvecklingspotential, där framförallt den attraktiva livsmiljön bedöms innebära fördelar. Särskilt sydvästra Skåne bedöms stå inför en avsevärd befolkningstillväxt, bl.a. med hänsyn till regionens strategiska läge. Folkmängden i Skåne beräknas öka med 60 000 invånare fram till år 2010. Vid den förväntade regionala tillväxten kan belastningen på miljön förmodas öka kraftigt och innebära försämringar av såväl livsmiljön som odlingsbetingelser. Boverket och Naturvårdsverket anser i sina storstadsuppdrag att en effektiv och förankrad regional samordning av den fysiska planeringen i sydvästra Skåne är en viktig förutsättning för att tillväxten skall kunna ske så att en god och långsiktigt hållbar livsmiljö bibehålls.

Behovet av en regional samordning av kommunernas planering har även tagits upp av ett stort antal remissinstanser i samband med remissbehandlingen av ansökan om tillstånd för en fast förbindelse över Öresund. Enligt ansökan skulle en fast förbindelse leda till en fördubbling av befolkningstillväxten i Skåne fram till år 2010, dvs. motsvarande 120 000 personer. Flera myndigheter har pekat på att det f.n. inte bedrivs en sådan regional samordning av den fysiska planeringen som behövs för att utveckla regionens kvaliteter och förebygga de negativa miljöeffekterna.

Sverige och Danmark har inlett ett samarbete bl.a. i syfte att utarbeta ett gemensamt regionalt miljöprogram för Öresundsregionen. Inom ramen för detta program skall regionala miljökvalitetsmål utvecklas avseende påverkan genom utsläpp av föroreningar. Målen skall bl.a. vara vägledande för den fysiska planeringen i hela Öresundsregionen.

Fysisk planering

Grunden för ett framåtsyftande och förebyggande miljöarbete läggs i hög grad genom en omsorgsfull samhällsplanering. Kommunerna har genom plan- och bygglagen (1987:10), PBL, det grundläggande ansvaret för att utvecklingen sker på ett långsiktigt hållbart sätt. Det huvudsakliga redskapet för kommunernas långsiktiga planering är översiktsplaner enligt PBL.

Regeringen instämmer i bedömningen av behovet av en regionalt samordnad miljöinriktad fysisk planering i Skåne. En sådan planering bör ha som utgångspunkt att skapa förutsättningar för en god kollektivtrafikförsörjning och för att bebyggelse, anläggningar m.m. lokaliseras i överensstämmelse med NRL:s bestämmelser om en god hushållning med naturresurserna.

En regional planering kan utnyttjas för att styra och fördela nytillkommande bebyggelse och anläggningar på ett lämpligt sätt med hänsyn till målen för den regionala utvecklingen. En regional, samordnad planering kan medverka till minskat resbehov och stärka kollektivtrafikens ställning. En omsorgsfull samordning av bebyggelse, trafikleder och andra anläggningar behövs också för att det skall gå att slå vakt om odlingslandskapet och om gröna stråk, liksom att ta till vara och utveckla regionens natur- och kulturvärden.

Aktuell planeringssituation m.m.

PBL erbjuder vissa former för en samordning av den kommunala översiktsplaneringen. En regionplan kan, i den mån det har betydelse för regionen, ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och anläggningar. Regionplanen är inte bindande, utan skall tjäna till ledning för bl.a. kommunernas översiktsplanering.

Regeringen tillsatte i december 1992 en särskild utredare (M 1992:03) med uppgift att se över vissa frågor i plan- och bygglagen m.m. (dir. 1992:104). Utredaren skall föreslå åtgärder för att tillgodose kraven på större miljöhänsyn och ett stärkt medborgarinflytande i frågor som rör vår gemensamma miljö. Vidare skall möjligheterna till förenkling av lagstiftningen tas tillvara. Inom ramen för denna utredning skall bl.a bestämmelserna om regionplanering utredas i syfte att främja incitamenten för en mellankommunal samverkan.

I Skåne saknas ett organ med uppgiften att bedriva en regionplanering enligt PBL. Ett antal kommunalförbund bedriver olika former av samordnings- och utredningsverksamhet för olika delområden i Skåne. Regionberedningen (C 1992:06) har i uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå (dir. 1992:86). I sitt delbetänkande (SOU 1993:37), Västsverige och Skåne - regioner i förändring, föreslår beredningen att en försöksverksamhet med ett s.k. regionförbund genomförs i bl.a. Skåne. Förbundet föreslås bl.a. få uppgiften att bedriva regionplanering enligt PBL. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Oavsett att frågor om den framtida regionala organisationen och formerna för regionplanering m.m. är under övervägande behöver ett arbete med en miljöinriktad regionplanering inledas redan nu.

Uppdraget

En särskild delegation skall inleda ett arbete med en miljöinriktad samordnad regionplanering i Skåne.

Behoven av samordning i fråga om planering av markanvändning och bebyggelseutveckling gäller främst delar av västra Skåne. För detta område behövs i första hand ett gemensamt underlag för olika beslut om användningen av mark- och vattenområden, dvs. såväl för kommunernas planering av bebyggelse som för utbyggnaden av trafikanläggningar. Med hänsyn till miljösituationen i Skåne och Sydsverige behöver emellertid vissa frågor och miljöaspekter belysas för ett betydligt större område. Dit hör t.ex. utbyggnaden av transportsystem, kollektivtrafik och andra anläggningar av regional betydelse. Samordningsbehovet gäller således såväl kommunala angelägenheter som väsentliga statliga intressen.

PBL slår fast att det är en kommunal angelägenhet att planlägga mark- och vattenområden. En regional planering bör ha till syfte att redovisa grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden och riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och anläggningar till vägledning för bl.a. kommunernas planering. De regionala miljökvalitetsmålen för Öresundsregionen, som tas fram i samband med miljösamarbetet mellan Sverige och Danmark, skall bl.a. vara utgångspunkt för gemensamma riktlinjer för en miljöinriktad regional planering i Skåne.

Delegationens uppgift är i första hand att ta fram utgångspunkter och redovisa underlag för detta arbete. Underlaget bör ge utgångspunkter för diskussioner om möjligheterna att åstadkomma en från miljösynpunkt ändamålsenlig samhällsstruktur. Underlaget bör därvid särskilt redovisa:

* möjligheterna att minska miljöpåverkan från transportsektorn i regionen genom olika principer för lokalisering och utformning av bebyggelse, anläggningar och kommunikationsleder

* möjligheterna att överföra trafik till miljövänligare trafiklösningar genom att bebyggelseutvecklingen och utbyggnaden av transportsystemet anpassas. Därvid bör två olika scenarier rörande kollektivtrafikandelen i sydvästra Skåne belysas, dels en kollektivtrafikandel om 25 %, dels en andel om 50 %

* möjligheterna att i landskapet, som i huvudsak består av bebyggelse och odlad mark, tillskapa mer allemansrättsligt tillgänglig mark samt att slå vakt om odlingslandskapet och ta till vara natur- och kulturvärden

De utredningar, planer m.m. som delegationen behöver för sitt arbete torde i stor utsträckning finnas tillgängliga eller vara under utarbetande i berörda kommuner och hos myndigheter.

Som har redovisats nyss bör regionplaneringen på längre sikt ges fastare former. Delegationen skall därför även lämna förslag till hur ett fortsatt arbete bör bedrivas. Därvid bör bl.a. redovisas förslag till avgränsning, former och utgångspunkter för en regionplanering enligt PBL.

Tidsplan, genomförande m.m.

Delegationen skall senast den 1 november 1994 redovisa arbetsläge och inriktningen av det fortsatta arbetet. Planeringsunderlag samt förslag till inriktning och former för fortsatt regionplanering bör redovisas till regeringen senast den 1 mars 1995.

För arbetet skall gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).