Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utvärdera tillämpningen av lagen (1986:436) om näringsförbud och ge förslag till de ändringar i regelsystemet som bedöms nödvändiga för att lagen skall fungera effektivt samt pröva om tillsynen över näringsförbuden bör förändras.

Gällande ordning

Lagen om näringsförbud

Lagen (1986:436) om näringsförbud trädde i kraft den 1 juli 1986. Lagen innebär att näringsidkare eller företrädare för juridiska personer kan få näringsförbud även om det inte har förekommit någon konkurs. Brott liksom underlåtenhet att betala skatter, tullar och avgifter till det allmänna kan i vissa fall leda till näringsförbud. Liksom tidigare kan näringsförbud dessutom i vissa fall meddelas i samband med konkurs. Grundläggande förutsättningar för förbud är vid sidan av de nämnda att vederbörande grovt har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamheten och att förbud är påkallat från allmän synpunkt. Vid betalningsunderlåtelse kan näringsförbud bara komma i fråga när underlåtelsen är av avsevärd omfattning.

Den som är underkastad näringsförbud får i princip inte driva näringsverk- samhet. Han får inte heller vara bolagsman i handelsbolag eller ha vissa närmare angivna befattningar, såsom styrelseledamot i aktiebolag eller vissa andra slag av juridiska personer, och inte heller faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet. Inte heller får han äga så många aktier i ett aktiebolag att hans andel av röstetalet för samtliga aktier i bolaget överstiger femtio procent. För att förhindra att ett förbud kringgås saknar den som är underkastad ett sådant vidare rätt att vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en närstående, liksom i den näringsverksamhet där han åsidosatt sina åligganden.

För att undvika onödigt hårda konsekvenser av ett näringsförbud kan den som är underkastad förbudet få dispens för att driva en viss näringsverksamhet eller inneha en viss anställning osv. Ett näringsförbud kan också i vissa fall upphävas.

Ett näringsförbud skall vara tidsbegränsat och gälla under lägst tre och högst fem år.

Frågor om näringsförbud prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Överträdelser av meddelade näringsförbud är straffbart.

Tillsynen av näringsförbuden och näringsförbudsregistret

Det är tillsynsmyndigheterna i konkurs som utövar tillsynen över efterlevnaden av ett näringsförbud. Tillsynen är en uppgift för den kronofogdemyndighet som är tillsynsmyndighet för de konkurser som handläggs vid tingsrätten i den ort där den som är underkastad förbudet är bosatt. Tillsynsmyndigheten skall göra anmälan till åklagaren om det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds. Eftersom överträdelser av näringsförbud är kriminaliserade har också polisen inom ramen för sina allmänna uppgifter ett ansvar för att uppdaga överträdelser.

Riksskatteverket (RSV) för ett register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. Anteckningarna i registret görs på grundval av underrättelser från domstolarna om lagakraftvunna domar som avser näringsförbud och om beslut om tillfälliga förbud. Domstolen skall också sända uppgift om domen eller beslutet till den tillsynsmyndighet som skall ha tillsyn över att förbudet efterlevs.

Regeringen kommer i proposition l993/94:171 till riksdagen att föreslå en överflyttning av näringsförbudsregistret från RSV till Patent- och regis-treringsverket (PRV).

Näringsförbudsregistret är offentligt. Underrättelser om de uppgifter som förs in i näringsförbudsregistret och om de ändringar som sker i registret skall fortlöpande sändas till aktiebolagsregistret, handelsregistren, föreningsregistren för ekonomiska föreningar, bankregistret, försäkringsregis-tret och samtliga kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs. Det finns emellertid för närvarande inte någon skyldighet att tillföra dessa register uppgifter om näringsförbud.

En utredning har på regeringens uppdrag gjorts av Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen om vilka åtgärder som bör vidtas för att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer i fråga om bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten skall förverkligas. I rapporten Utredning angående vissa frågor om ekonomisk brottslighet (Dnr Ju 91-364) uppges att under tiden juli 1980 till oktober 1991 sammanlagt 465 personer meddelats näringsförbud. Nästan alla näringsförbud har beslutats med anledning av brott, ofta i samband med upprepade konkurser. Det finns inte någon statistik över i hur många fall åklagare yrkat näringsförbud men där yrkandet inte har bifallits. I oktober 1991 fanns 151 gällande näringsförbud. Enligt uppgift från RSV i februari 1994 fanns 163 gällande näringsförbud. Under tiden juli 1980 till oktober 1991 har endast 26 domar meddelats som avser överträdelse av näringsförbud.

Behov av en översyn

Genomförda utredningar m.m.

Frågan om näringsförbudsinstitutet fungerar effektivt har aktualiserats i olika sammanhang. Förslag om en översyn i olika avseenden av reglerna om näringsförbud och om vissa ändringar i regelverket har bl.a. vid flera tillfällen förts fram i motioner i riksdagen. Det har bl.a. hävdats att förbudet för fysiska personer i konkurs att bedriva bokföringspliktig verksamhet inte fungerar i praktiken, att yrkandena om näringsförbud i förvånande få fall vunnit bifall, att lagen tillämpas utomordentligt sällan och att inte heller de utdömda förbuden kontrolleras tillräckligt. En annan fråga som har berörts är i vilken utsträckning missbruk t.ex. i form av bulvanskap förekommer.

I den utredning som har gjorts av Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen som nämnts ovan konstateras att lagstiftningen om näringsförbud från tid till annan kritiserats. Vissa har hävdat att näringsförbuden är svåra att övervaka och knappast bidrar till att hindra någon från brottslighet. Andra har däremot hävdat att näringsförbud är utomordentligt ingripande för den enskilde.

Enligt utredningen fyller näringsförbudet en viktig funktion som en bland många åtgärder som kan vidtas för att begränsa den ekonomiska brottsligheten. Ett näringsförbud försvårar möjligheterna för oseriösa och brottsliga företagare att fortsätta eller påbörja näringsverksamhet. Den preventiva effekten av att ett sådant förbud kan meddelas torde också vara betydande.

Det är uppenbart att näringsförbud innebär ett mycket långtgående ingrepp för den enskilde. Den praxis som har utvecklats innebär emellertid att det för näringsförbud krävs att näringsidkaren gjort sig skyldig till mycket grava överträdelser. Det är således endast en begränsad grupp bland dem som gör sig skyldiga till ekonomisk brottslighet som riskerar att träffas av ett sådant förbud.

Utredningen har inte föreslagit några ändringar i lagen om näringsförbud. Man menar dock att vissa förbättringar kan åstadkommas. Har en företrädare för ett bolag ålagts näringsförbud framgår inte detta av registerutdrag för bolaget. Under den tid som förflyter mellan det att domen vunnit laga kraft och det att företrädaren har avförts ur registret är registreringen därför ofullständig i ett viktigt avseende.

Enligt utredningens mening bör uppgifter om att ställföreträdare har meddelats näringsförbud föras in i aktiebolagsregistret och registren över handelsbolag. Något som utredningen anser också bör övervägas i detta sammanhang är om domstolens beslut om näringsförbud bör kungöras på samma sätt som sker t.ex. beträffande konkurser. Rapporten har remissbehandlats. Samtliga remissinstanser var positiva till att näringsförbud för ställföreträdare skulle registreras i bolagsregistren. Förslaget om att man skulle kungöra domstolens beslut om näringsförbud avstyrktes dock av flera remissinstanser eftersom detta bedömdes som känsligt från integritetssynpunkt. Många näringsförbud beslutas med anledning av brott och det ansågs därför inte lämpligt att detta skulle kungöras av domstolen.

Under hösten 1993 tillsattes en interdepartemental arbetsgrupp inom regeringskansliet under ledning av Näringsdepartementet med företrädare för Justitie-, Finans- och Arbetsmarknadsdepartementen. Arbetsgruppen tillsattes för att ge en samlad överblick över de åtgärder regeringen vidtagit eller som är under beredning i regeringskansliet i syfte att komma till rätta med olika former av missbruk och brottslighet. Gruppen skulle också driva arbetet med åtgärder för företagande och konkurrens på lika villkor.

När det gäller näringsförbudsinstitutet har arbetsgruppen föreslagit tre åtgärder. Den första är att PRV på förfrågan skall kunna tillhandahålla uppgifter om personer som belagts med näringsförbud. Denna uppgift finns i dag visserligen att tillgå hos RSV, men arbetsgruppen menar att det för företag och andra är naturligare att kunna söka uppgiften hos PRV. Den andra åtgärden består i att tillsynen över efterlevnaden av utdömda näringsförbud flyttas från kronofogdemyndigheterna till polis eller åklagare. Dessa myndigheter torde enligt arbetsgruppen ha bättre förutsättningar än kronofogdemyndigheterna att kontrollera att utdömda näringsförbud inte överträds. Kontrollen bör enligt arbetsgruppen kunna förbättras ytterligare om samarbete kan ske med kronofogdemyndigheterna. Den tredje åtgärden som arbetsgruppen föreslagit är att en utvärdering bör göras av tillämpningen av lagen om näringsförbud.

Regeringen kommer som nämnts ovan att i proposition 1993/94:171 till riksdagen föreslå att näringsförbudsregistret flyttas från RSV till PRV.

Regeringen har i proposition 1993/94:196 till riksdagen bl.a. lagt förslag om ändrade rutiner hos PRV som innebär att personer som belagts med näringsförbud omedelbart avförs ur aktiebolagsregistret i stället för att avföras först efter en månad. Liknande rutiner som föreslås vid näringsförbud föreslås också bli tillämpade när en ställföreträdare för ett bolag försätts i konkurs eller när en bolagsföreträdare får förvaltare utsedd för sig enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

Behovet av åtgärder

Regeringen har sedan den tillträdde år 1991 vidtagit och föreslagit ett stort antal åtgärder för att förbättra företagarklimatet. Samtidigt som det vidtas positiva åtgärder för företagandet är det också viktigt att motverka de företeelser som tillhör vad som brukar kallas företagandets bakgård. Det kan gälla skattebrottslighet, annan ekonomisk brottslighet och olika former av olagliga dispositioner i syfte att sätta regelsystem ur spel. Det är av största betydelse att staten genom olika åtgärder kraftigt markerar att dessa beteenden inte tolereras.

Åtgärder mot dem som missbrukar näringsfriheten bör ges hög prioritet. Regeringen har därför ägnat stor uppmärksamhet åt problemen med de marknadsstörningar som följer på grund av missbruk av konkursinstitutet och de andra skadeverkningar som uppstår på grund av olika typer av ekonomisk brottslighet.

Regeringens bedömning är att näringsförbudsinstitutet är ett av flera viktiga medel för att motverka ekonomisk brottslighet och den snedvridning av konkurrensen som sker genom t.ex. missbruk av konkurser.

Det har dock, som vi här redovisat, i olika sammanhang ifrågasatts om näringsförbudsinstitutet fungerar på ett tillfredsställande sätt.

Sammanfattningsvis har det gjorts gällande att problemen är följande.

• Lagens preventiva effekter kan i vissa fall ifrågasättas.
• Förbudet för fysiska personer i konkurs att bedriva bokföringspliktig verksamhet fungerar inte i praktiken.
• Lagen tillämpas för sällan.
• Yrkanden om näringsförbud bifalls ytterst sällan.
• Informationen om vilka personer som har belagts med näringsförbud är inte effektiv.
• Det framgår inte alltid klart på vilken grund ett näringsförbud har meddelats.
• Tillsynen av näringsförbuden fungerar inte effektivt på grund av bristande resurser och på grund av att tvångsmedel saknas som krävs för att genomföra förhör och andra åtgärder som kan vara nödvändiga i tillsynsverk- samheten.

Vi anser mot denna bakgrund att en särskild utredare bör tillkallas för att utvärdera hur tillämpningen av lagen om näringsförbud fungerar.

Uppdraget

Utredaren skall utvärdera hur tillämpningen av lagen om näringsförbud har fungerat under de år den varit i kraft.

Utredaren skall lyfta fram de problem som framträtt vid tillämpningen av lagen. Det kan exempelvis vara problem som följer av lagstiftningen i sig bl.a. genom att den ger stort utrymme för tolkningar, att lagen tillämpas sällan samt av befintliga rutiner, maktmedel, organisation och resurser. En viktig uppgift är också att undersöka förekomsten av bulvanskap i samband med näringsförbud. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt problemen med att personer som ålagts näringsförbud kringgår förbudet genom att skaffa sig generell fullmakt att företräda företag (s.k. faktiskt ställföreträdarskap).

En annan uppgift för utredaren skall vara att kartlägga vilka problem som finns vid övervakningen av meddelade näringsförbud. Utredaren skall belysa i vilken utsträckning kontrollen av efterlevnaden av meddelade beslut hindrat överträdelser av lagen. Utredaren skall i detta sammanhang analysera varför övervakningen uppfattas som otillräcklig.

Utredaren skall också belysa hur internationaliseringen, främst genom EES-avtalet och ett eventuellt framtida EU-medlemskap, kan påverka tillsynen över näringsförbuden.

När det gäller organisationen av tillsynen över näringsförbuden skall utredaren särskilt pröva om ansvaret för uppgiften skall flyttas från de kronofogdemyndigheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs till polis eller åklagare.

Utredaren skall också pröva om påföljden vid åsidosättande av näringsförbud är väl avvägd i förhållande till brottets art och ger förväntad preventiv effekt.

Om utredaren finner att tillämpningen av lagen inte fungerar effektivt skall förslag till ändringar i regelsystemet lämnas.

För utredningen skall gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och angående EG-aspekter i utredningsverksamhet (dir. 1988:43).