Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en förändring av verksamhetsformen för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI).

Utredaren skall

• pröva om statens krav på SMHI bäst kan uppnås inom ramen för dagens uppdragsmodell eller om hela eller delar av verksamheten skall bedrivas som affärsverk eller bolag,
• precisera inriktningen och omfattningen av SMHI:s tjänster åt samhället,
• analysera marknadens storlek och utveckling vad gäller uppdrags- och affärsverksamhet,
• analysera hur marknaderna och konkurrensen förväntas utvecklas i Sverige och i Europa,
• redogöra för hur tillgången till data tillgodoses i olika verksamhetsformer mot bakgrund av nuvarande regler om äganderätt, upphovsmannarätt och nyttjanderätt i syfte att säkerställa en bra avvägning mellan samhällets intressen och privata aktörers intressen,
• redogöra för den datapolicy och de principer för utbyte av data som gäller i internationella organsiationer,
• överväga om nordisk samverkan kan leda till att kostnaderna för staten kan minskas och konkurrensförmågan när det gäller uppdrags- och affärsverksamheten kan förbättras samt
• föreslå hur SMHI:s miljöansvar bör utformas.

Utredningens utgångspunkter

Regeringen har i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 7) angett att ett arbete inletts som syftar till att klarlägga förutsättningarna för myndighetens verksamhet.

Verksamheten

SMHI är central förvaltningsmyndighet för meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska frågor. Verksamheten finansieras dels med anslag över statsbudgeten, dels med intäkter från uppdrags- och affärsverksamhet.

SMHI har de senaste åren genomfört en förändring av sin organisation och sitt arbetssätt genom en anpassning till marknaden. För närvarande svarar uppdrags- och affärsverksamheten för ca 60 % av omsättningen. Anslaget skall täcka kostnaderna för institutets myndighetsuppgifter.

SMHI skiljer på uppdrags- och affärsverksamhet. Uppdrag är sådana tjänster som SMHI utför åt andra myndigheter inom ramen för sitt myndighetsansvar men som inte finansieras över SMHI:s anslag. Till uppdragsverksamheten skall inte föras verksamhet som upphandlas i konkurrens eller som av köparen finansieras med avgifter eller intäkter. Uppdragsverksamheten skall ge full kostnadstäckning medan affärsverksamheten bedrivs på kommersiella grunder.

Riksdagen har uttalat att såväl uppdrags- som affärsverksamheten årligen skall öka sitt bidrag till basverksamheten och att anslagsfinansieringen bör minska. För budgetåret 1994/95 beräknas bidraget bli 44 miljoner kronor.

Tjänsterna och produkterna i uppdrags- och affärsverksamheten har fördelar av att samproduceras med den anslagsfinansierade verksamheten inom basverksamheten och vice versa. Den totala nyttan har beräknats motsvara 35-40 miljoner kronor per år (SMHI:s strukturutredning år 1991).

Basverksamheten omfattar observationsnätet, insamling och bearbetning av information, forskning och utveckling samt grundläggande analyser och prognoser. Staten har ett övergripande ansvar för basverksamheten. Statens ansvar omfattar också bl.a. prognos- och varningstjänst samt deltagande i internationellt samarbete inom verksamhetsområdet.

Utbyte av data, konkurrens och marknad

Marknaden för SMHI:s verksamhet i Sverige består i huvudsak av offentlig förvaltning. På vissa områden är konkurrensen på marknaden svag. SMHI är beroende av ett fåtal stora kunder.

SMHI bedömer att marknaden kommer att växa och att konkurrensen kommer att fortsätta att öka. Konkurrensen har ökat från såväl andra nationella meteorologiska och hydrologiska institut som specialiserade privata konsultföretag. Konkurrensen från privata vädertjänster är stor framför allt i USA men även i vissa europeiska länder. I USA är den meteorologiska basverksamheten statligt finansierad. Alla data överförs till privata vädertjänster till enbart distributionskostnaden. De nationella meteorologiska instituten i Europa har en dominerande ställning på sina marknader. De flesta är skattefinansierade.

SMHI förenar disciplinerna meteorologi, hydrologi och oceanografi i en organisation. Detta är unikt och förstärker SMHI:s konkurrenskraft. Rationaliseringar genomförs för att sänka kostnaderna.

Internationellt samarbete inom meteorologin är en förutsättning för att göra väderprognoser. Varje land behöver andra länders observationer. Data distribueras genom ett världsomspännande nät, GTS (Global Telecommunications System), enligt de regler som WMO (World Meteorological Organization) bestämmer. Det finns i samband med detta en rad internationella avtal om fritt utbyte av data mellan de nationella meteorologiska instituten. Det förekommer också ett omfattande samarbete om utveckling och drift av modeller för prognosproduktion och vädersatelliter. För att säkra ett kostnadsfritt utbyte av observationer har en informell överenskommelse växt fram mellan de nationella instituten (gentlemens agreement) som innebär att instituten inte konkurrerar på varandras hemmamarknader.

Meteorologiska, klimatologiska, oceanografiska och hydrologiska observationer som utförs av SMHI har fått en allt större betydelse i miljöarbetet. Det gäller också andra institut med motsvarande verksamheter. För globala miljöfrågor som växthuseffekten och ozonskiktets förtunning men även för övervakning av jorderosion m.m. har observationer från radar eller satelliter stor betydelse. Utredningen skall utgå från att SMHI och andra nationella meteorologiska institut skall medverka till att samhället på ett kostnadseffektivt sätt kan få tillgång till miljödata.

SMHI har tillsammans med 16 andra meteorologiska institut lämnat in en ansökan till EG-kommissionen om att få undantag från EU:s konkurrensregler. Ett av målen för ansökan är att åstadkomma gemensamma villkor för utbyte och handel med meteorologiska data. Förhandlingarna beräknas avslutas under år 1994 eller i början av år 1995.

För närvarande pågår diskussioner om principer för datapolicy och betalning av produkter och tjänster i alla internationella meteorologiska organisationer. Utredaren bör noga följa ställningstaganden i WMO, Eumetsat (European Organization for the Exploatation of Meteorological Satellites), ECMWF (European Centre for Medium Range Weather Forecasts) och Ecomet (European Cooperation in Meteorology) vad gäller regler för utbyte av observationer och andra dataprodukter.

Utredningar

Riksrevisionsverket (RRV) har år 1992 genomfört en särskild studie om verksamhetsformen, Konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheterna, (Dnr 20-91-0908).

Statskontoret har år 1994 redovisat en studie om konsekvenserna för SMHI av ett ekonomiskt samarbete med övriga europeiska vädertjänster (Konsekvenser för SMHI av ökad konkurrens inom väderområdet - En analys av principer och förutsättningar för konkurrensneutral prissättning och finansiering av infrastruktur, rapport 1994:3).

Uppdraget

Riksdagen har slagit fast att det är angeläget att ett samhällsekonomiskt synsätt ligger till grund för statens köp av bastjänstproduktion av SMHI och att denna samtidigt utgör grunden för SMHI:s uppdrags- och affärsverksamhet (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet. 1992/93:TU22, rskr. 1992/93:247).

En sådan helhetssyn måste vägas mot behovet av ett regelverk som möjliggör likvärdiga konkurrensvillkor på marknaden. Konkurrens leder i allmänhet till en effektivare verksamhet och en högre produktivitet. Det är angeläget att en förändring av villkoren för SMHI:s verksamhet förbereds väl. Organisationen måste vara mogen och marknaden måste vara bärkraftig.

En särskild fråga i detta sammanhang är de tjänster som SMHI i dag utför åt samhället. Utredaren skall redovisa för- och nackdelar med ett system där regeringen utser en förhandlare för att upphandla dessa tjänster på ett konkurrensneutralt sätt.

Vissa meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska produkter är s.k. kollektiva nyttigheter. En del användare har så låg värdering av nyttan att det vid en avgiftsfinansiering finns risk för att de inte efterfrågar tjänster som är angelägna för samhället. I dessa fall kan samhällsekonomiska förluster uppstå.

Utredaren skall därvid särskilt redovisa på vilket sätt samhällets behov av SMHI:s tjänster kan säkerställas. De olika verksamhetsformernas ekonomiska konsekvenser skall analyseras och redovisas. Vidare ingår i uppdraget att lämna förslag om finansiering av de delar av verksamheten som inte betalas med intäkter.

Det är viktigt att verksamhetsformens påverkan på Sveriges möjligheter till internationellt samarbete när det gäller SMHI:s verksamhet klarläggs.

Behoven av tjänster från SMHI i Sverige överensstämmer nära med de tjänster som övriga nordiska länder har och som i de andra nordiska länderna tillgodoses av nationella institutioner. Det är inte självklart att varje nationalstat behöver ha egna institutioner för att tillfredsställa behovet av tjänster när det gäller meteorologi, hydrologi och oceanografi. Det är angeläget att möjliga effektivitetsförbättringar, kostnadsbesparingar och kvalitetsförbättringar redovisas liksom om det finns hindrande skäl av vikt.

Om utredarens prövning leder till att nordisk samverkan har klara fördelar bör utredningsarbetet leda till att förslag läggs till den svenska regeringen att uppta överläggningar med övriga nordiska stater om saken. En förändring av verksamhetsformen skall kunna genomföras oaktat detta.

Genom ökad åtkomlighet till miljö- och väderdata och genom användning av ny teknik, kommer styckkostnaderna för förädling och distribution av data att minska. Kostnaderna för infrastrukturen kan däremot komma att öka genom en ökad användning av satelliter. Utredaren bör klargöra om den förväntade efterfrågeökningen på nya och förädlade tjänster och den ökade totala omsättningen på marknaden för miljödata och vädertjänster inom en överskådlig framtid kommer att kunna bära kostnaderna för insamling och bearbetning av data. Utredaren skall löpande hålla kontakt med de fackliga företrädarna.

Utredaren skall redovisa sina förslag senast den 1 juni 1995.

För arbetet gäller regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).