Beslut vid regeringssammanträde 1994-08-25

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté skall utreda vissa frågor om partiernas och de förtroendevaldas villkor i kommuner och landsting.

Utredningen skall

• se över kommunallagens regler om rätt till ersättning för förlorad arbetsförtjänst och rätt till ledighet i samband med utövandet av kommunala förtroendeuppdrag,
• överväga utformningen av reglerna om stöd till de politiska partierna,
• föreslå åtgärder för att förbättra arbetsförutsättningarna för de politiska partierna och de förtroendevalda i kommuner och landsting.

Nya förutsättningar för partierna och de förtroendevalda

Den svenska demokratin förverkligas i hög grad genom de politiska partierna. I partierna vävs olika åsikter samman till en helhet med idéerna som ledstjärnor. Alternativ inför valen utarbetas. Partierna har en viktig opinionsbildande roll genom att man utarbetar politiska program på olika områden och genom att man driver en allmän debatt i olika frågor. En viktig uppgift för partierna är att rekrytera personer till uppdrag i beslutande församlingar. Partierna driver valkampanjer och bidrar till kontakt mellan väljare och valda.

Undersökningar under de senaste årtiondena visar dock att misstroendet mot partier och förtroendevalda växer. Engagemanget i de politiska partierna har stagnerat. Detta betyder dock inte att medborgarnas allmänna engagemang har minskat. Det politiska engagemanget tar sig i stället andra former, särskilt sådana som har att göra med individuell opinionsbildning. Allt fler väljer att engagera sig i det som direkt berör dem. Partiväsendets ställning framstår därmed som relativt sett försvagat. Den traditionella representativa demokratin via partier utmanas av nya, mer direktdemokratiska beslutsformer.

Riksdagen har under våren 1994 behandlat frågan om att förlänga mandat- perioden från tre till fyra år från och med 1994 års val (prop. 1993/94:115, KU 22 och KU 44). Riksdagen har beslutat om att det från och med valet år 1998 kommer att tillämpas ett ökat inslag av personval i de kommunala valen (prop. 1993/94:129, KU 23, rskr 232). Den förlängda mandatperioden torde skapa bättre förutsättningar för partiernas möjligheter att bedriva en långsiktig kommunalpolitik. De förstärkta möjligheterna till personval i de kommunala valen torde också komma att stimulera partierna och deras kandidater att föra mer aktiva lokala och regionala valkampanjer.

Den snabba utvecklingen av informationstekniken har på ett avgörande sätt förändrat förutsättningarna för att fördjupa dialogen mellan medborgarna, de kommunala myndigheterna och de förtroendevalda. Telefax, elektronisk post och andra former av datakommunikation har förbättrat förutsättningarna för en snabb och effektiv kommunikation. Den tekniska utvecklingen gör det möjligt för såväl förtroendevalda som medborgarna att själva söka information både via s.k. publika terminaler eller hembaserade persondatorer med kommunikationsmöjligheter. Det öppnar bl.a. möjligheter till s.k. elektroniska sammanträden.

En tydlig tendens under senare år i kommuner och landsting är utvecklingen av marknadsmässiga styr- och produktionsformer för kommunal verksamhet. Under 1980-talet började många kommuner att tillämpa en s.k. funktionell organisation där förvaltningarna delades upp i beställare och utförare/producenter. Under 1990-talet har ett nytt inslag tillkommit som innebär att beställarfunktionen separeras från förvaltningsorganisationen. Det grundläggande är att en skarp gräns dras mellan beställare (politiker) och utförare/producenter. Genom att skilja den direkta produktionen från policybesluten upptas inte den politiska ledningen av detaljfrågor utan kan koncentrera sig på målformuleringar samt uppföljning och utvärdering.

Under senare år har kommunal verksamhet i allt högre grad kommit att bedrivas i privaträttsliga former. Sedan ett par år tillbaka har ambitionen hos åtskilliga kommuner och landsting också varit att öka medborgarnas valfrihet genom att införa olika former av kundvalssystem. På många håll har s.k. checksystem eller skol-, barnomsorgs- eller äldreomsorgspeng införts. Det har även införts en friare etableringsrätt för företagare inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, hälso- och sjukvård samt tandvård.

Lokaldemokratikommittén menar i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) att införandet av nya organisations- och styrformer, framför allt beställar - utförar-modellen, innebär ett radikalt nytt sätt både att se på den kommunala verksamheten och dess grunder och att tillhandahålla instrument för att på ett effektivt sätt driva verksamheten. Kommittén pekar på att det i denna nya situation växer fram en mer differentierad politikerroll än den vi hittills varit vana vid.

I en särskild studie (SOU 1993:73) finner kommittén att de radikala organisationsförändringarna haft både positiva och negativa effekter för politikerrollen. Drygt hälften av de tillfrågade ledamöterna i styrelser och nämnder anser att de kan ägna mer tid åt politiskt arbete utanför de kommunala organen och att de har fått fler kontakter med medborgarna tack vare övergången till beställarstyrning av verksamheten. Tre fjärdedelar av de förtroendevalda i beställarnämnderna anser att de faktiskt avstått från att påverka verkställigheten när den har reglerats i kontrakt med utförarna. Bland de negativa erfarenheterna nämner kommittén att de politiska partierna inte aktivt deltagit i förändringsprocessen i någon större utsträckning. En betydande minoritet av de förtroendevalda anser sig inte vara direkt involverade i den process som lett fram till beställningarna.

Enligt Lokaldemokratikommittén finns det betydande problem när det gäller de politiska partierna och deras förmåga att fylla sina grundläggande roller i det politiska systemet. Den pekar främst på brister i partiernas viktiga funktion att vara förbindelselänkar mellan allmänheten/väljarna och de offentliga beslutsorganen. Dessa brister kan enligt kommittén på sikt leda till en allvarlig legitimitetskris för den lokala demokratin. Kommittén anser att det behövs en öppen och förutsättningslös diskussion om de politiska partiernas framtida roll och villkoren för deras verksamhet på lokal och regional nivå, inklusive de nuvarande stödformerna. Kommittén har därför föreslagit att frågan blir föremål för en allmän politisk bedömning inom ramen för en parlamentarisk beredning.

Möjligheten att ge kommunalt partistöd infördes i slutet av 1960-talet. Det kommunala partistödet är i första hand ett allmänt samhälleligt stöd för att stärka de politiska partiernas ställning i opinionsbildningen. Det har bl.a. inneburit att partierna kan utbilda dem som får kommunala förtroendeuppdrag. De kan också informera allmänheten om sina program och sina ståndpunkter i viktiga sakfrågor.

Partistödet har väsentligen utgått i proportion till partiernas styrkeförhållanden. I den nya kommunallagen ändrades de tidigare reglerna om partistöd. Reglerna återfinns i 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen. Huvudsyftet med de ändringar som gjordes var att vart och ett av de partier som är representerade i fullmäktige tillförsäkras ett grundstöd, lika för alla partier. Detta får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Enligt 4 kap. 35 § kommunallagen får kommunerna och landstingen anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. Om det med stöd av denna bestämmelse har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti skall detta beaktas när stödet bestäms. Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det.

På uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO (B 1981:03), har Statskontoret utrett partistödet i syfte att ge en bild av den offentliga finansieringen av partiernas verksamhet (Ds 1994:31). Några av de frågor som har utretts är vilken betydelse stödet har för finansieringen av partiernas verksamhet, vilka alternativ som finns till offentlig finansiering samt eventuella samband mellan storleken på partistödet och bl.a. valdeltagande, medlemsantal och aktiviteter. Utredningen fann att de nya reglerna om kommunalt partistöd har kommit att tillämpas mycket olika, vilket har lett till betydande variationer mellan kommunerna och landstingen när det gäller grundstödets storlek.

I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) anför regeringen att det finns skäl att följa upp hur partistödsreglerna i kommunallagen har tillämpats i praktiken och att analysera om tillämpningen står i överensstämmelse med intentionerna bakom de nya reglerna om kommunalt partistöd.

De nuvarande reglerna i kommunallagen, 4 kap. 11-15 §§, ger de förtroende- valda en rätt att i viss utsträckning närvara vid nämndernas sammanträden och att vara lediga från sina anställningar i den utsträckning som behövs för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. De har också rätt till ekonomisk ersättning för sina insatser och för den arbetsinkomst m.m. som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. De nya reglerna innebär att förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för förlorad arbetsinkomst samt pensions- och semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag.

Lokaldemokratikommittén konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1993:90) att de i 1992 års kommunallag införda reglerna om ersättning till förtroendevalda för förlorade pensions- och semesterförmåner och för förlorad arbetsinkomst har varit mycket besvärliga att tillämpa. Kommittén har därför föreslagit en återgång till de frivilliga regler för ersättning till förtroendevalda som infördes år 1983.

I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) delar regeringen uppfattningen att ersättningsreglerna har skapat tilllämpningsproblem. Regeringen är dock inte övertygad om att den rätta lösningen är att slopa bestämmelserna, som ju har kommit till i syfte att underlätta rekryteringen av förtroendevalda. Slopas rätten till ersättning kan enligt regeringen effekten bli den motsatta. Med hänvisning till att bestämmelserna har varit i kraft så kort tid är regeringen inte beredd att genomföra den av kommittén föreslagna ändringen. Regeringen anser emellertid att det finns skäl att ytterligare se över utformningen och om möjligt finna ett ersättningssystem som är lätt att administrera och som underlättar rekryteringen av förtroendevalda kvinnor och män med skiftande bakgrund.

Enligt propositionen har även reglerna om rätt till ersättning för förlorad arbetsförtjänst visat sig ställa till problem för personer som får pension i olika former. Regeringen anser därför att det kan finnas anledning att även se hur kommunallagens bestämmelser är samordnade med olika socialförsäkringsystem och eventuellt andra former av ersättningar.

Dessutom har riksdagen hos regeringen begärt en utredning om de skiftarbetandes rätt till ledighet från sina arbeten (bet. 1993/94:KU9, rskr. 1993/94:34). Enligt den motion som ligger till grund för konstitutionsutskottets ställningstagande (Mot. 1992/93:K805) innebär reglerna om ledighet för kommunala förtroendeuppdrag i 4 kap. 11 § kommunallagen att den stora grupp på arbetsmarknaden som har skiftarbete är utlämnad till sin arbetsgivares godtycke om han eller hon skall ha möjlighet att åta sig kommunala förtroendeuppdrag på rimliga villkor.

Vidare har arbetsmarknadsutskottet i sitt betänkande (1993/94:17) över propositionen Delad makt - delat ansvar (prop. 1993/94:147 s. 19 f) angett att man utgår ifrån att kvinnliga förtroendevaldas arbetsförutsättningar uppmärksammas i utredningen om partierna och de förtroendevalda i kommuner och landsting.

Mot denna bakgrund tillkallar regeringen en kommitté för att utreda vissa frågor om partiernas och de förtroendevaldas villkor i kommuner och landsting.

En utgångspunkt för kommitténs arbete bör vara de betydande problem som finns när det gäller de politiska partierna och deras förmåga att fylla sina grundläggande roller i det politiska systemet på lokal och regional nivå. Kommittén bör därför undersöka vilka åtgärder som kan vidtas för att underlätta de politiska partiernas arbete på lokal och regional nivå inom ramen för den kommunala självstyrelsen.

En annan utgångspunkt bör vara att en vital demokrati förutsätter att det finns människor från olika befolkningsgrupper som är beredda att ta på sig kommunala uppdrag. Det har blivit allt svårare att rekrytera nya, speciellt yngre personer, till politiskt arbete. Det är därför viktigt att det finns goda arbetsförutsättningar för de förtroendevalda så att de kommunala förtroendeuppdragen upplevs som stimulerande och utvecklande.

Ytterligare en utgångspunkt bör vara att det politiska livet inte särskilt väl speglar sammansättningen av befolkningen som helhet. Kvinnor är underrepresenterade i förhållande till män i de kommunala organen. Vidare är andelen unga, äldre samt invandrare underrepresenterade i förhållande till andra befolkningsgrupper. Efter 1991 års val har antalet förtroendevalda minskat med ca tio procent. Risken med det minskande antalet förtroendeuppdrag är att det återverkar på möjligheterna att få till stånd en god representativitet. De redan nu underrepresenterade grupperna kan då få ännu svårare än i dag att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Här kan nämnas att regeringen i propositionen (prop. 1993/94:147) Delad makt Delat ansvar om jämställdhetspolitiken har föreslagit att särskilda medel anslås för ett utvecklingsarbete för att öka kvinnorepresentationen i beslutande församlingar. Där betonas att det finns anledning att aktivera jämställdhetsarbetet på den kommunala nivån och att uppmärksamma kvinnorepresentationen inte minst i nämnderna.

Som har nämnts i det föregående ändras förutsättningarna för de politiska partiernas arbete på lokal och regional nivå, bl.a. genom förlängd mandatperiod och personval. Kommittén skall göra en bred analys av de nya förutsättningarna för de politiska partiernas verksamhet inom ramen för den kommunala självstyrelsen. Syftet med en sådan analys skall vara att bidra med underlag till en öppen och förutsättningslös diskussion om de politiska partiernas framtida roll i den lokala demokratin.

Kommittén skall följa upp hur de nya partistödsreglerna i 1992 års kommunallag har tillämpats och analysera om tillämpningen står i överensstämmelse med intentionerna bakom de nya reglerna. Kommittén bör särskilt överväga om kravet på ett grundstöd för samtliga fullmäktigepartier bör få ett tydligare uttryck i kommunallagen. Vidare skall kommittén pröva om det finns behov av att förtydliga i vilken utsträckning kommunala medel får användas för politiska ändamål vid sidan av det kommunala partistödet.

Kommittén bör med utgångspunkt i en djupare analys av det kommunala partistödet pröva i vad mån konstruktionen av partistödet bör förändras i syfte att stärka dialogen mellan de förtroendevalda, partimedlemmar och medborgare i allmänhet.

Kommittén skall göra en översyn av de regler om rätt till ledighet och ersättning för kommunala förtroendeuppdrag som finns i kommunallagen. Därvid skall kommittén i första hand behandla följande frågor:

• Möjligheterna att finna ett ersättningssystem som är enklare än dagens men som ändå bidrar till att skapa representativa beslutsförsamlingar.
• Möjligheterna att samordna kommunallagens ersättningsbestämmelser med andra ersättningssystem, bl.a. socialförsäkringssystemet.
• Åtgärder för att stärka de skiftarbetandes möjligheter att åta sig kommunala förtroendeuppdrag.

Kommittén är oförhindrad att ta upp andra frågor med anknytning till kommunallagens regler om ledighet och ersättning i samband med kommunala förtroendeuppdrag. Utgångspunkten för kommitténs förslag i dessa avseenden bör vara att underlätta rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag från olika befolkningsgrupper. Kommittén skall särskilt beakta strävandena att åstadkomma en jämn fördelning mellan kvinnor och män i kommuner och landsting och analysera konsekvenserna av sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv.

Kommittén skall också göra vissa kartläggningar och studier som kan bidra till den allmänna diskussionen om de förtroendevaldas arbetssituation i kommuner och landsting. Kommittén skall i det sammanhanget redovisa hur de förtroendevaldas antal och representativitet har förändrats efter valet år 1994. Redovisningen skall vara uppdelad på kön. Kommittén skall vidare undersöka hur de förtroendevalda ser på sin roll och sina arbetsförutsättningar samt hur kommunikationen med medborgarna fungerar. Kommittén skall lämna förslag om hur ett lokalt utvecklingsarbete kan läggas upp i syfte att, bl.a. med stöd av den nya informationstekniken, dels fördjupa dialogen mellan medborgare och förtroendevalda, dels pröva möjligheterna till s.k. elektroniska sammanträden i kommunala nämnder.

I samband med att riksdagen behandlade regeringens proposition 1993/94:188 om lokal demokrati (1993/94:KU40) gav riksdagen regeringen i uppdrag att göra en bred uppföljning och utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten under senare år. Enligt konstitutionsutskottet borde denna uppföljning och utvärdering bl.a. omfatta de effekter som olika organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer har haft i olika avseenden inom kommuner och landsting. Regeringen kommer senare att besluta om direktiv till en kommitté med uppgift att genomföra den uppföljning och utvärdering av det kommunala förändringsarbetet som rikdagen har beställt. Det är naturligt att denna kommitté får till uppgift att bl.a. utvärdera hur de nya organiations- och verksamhetsformerna i kommunerna och landstingen påverkar de förtroendevaldas arbetsförutsättningar.

Kommitténs arbete skall vara avslutat senast den 1 januari år 1996.