Lokal demokrati i utveckling : slutbetänkande
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2013
SOU
Occ
QEçKK
//INN
(4
Statens offentliga utredningar WW 1993:90 W Civildepartementet
Lokal demokrati
i
utveckling
Slutbetänkande av Iigkaldemokratikommittén Stockholm 1993
SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, pâ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Fax: 08-20 50 21
Telefon: 08-690 90 90
ISBN 91-38-13447-0
Graphic Systems AB, Göteborg 1993 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för
Civildepartementet
bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för Civildepartementet
Regeringen
att tillkalla en kommitté (dir. 1992:12) med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har antagit namnet Lokaldemokratikommittén (C 1992:01). I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit kommunalrådet Sven Lindgren, ordförande, kommunalrådet Erik-Abel Ejderud, f. kommunalrådet Axel Gisslén (från den 20 januari 1993), riksdagsledamoten Stig landstings- och kommunfullmäktigeledamoten Ulla-Britt Hagström, Grauers, kommunalrådet Gun-Britt Mårtensson, rektor Magnus Persson, kanslichefen Gustav Rhenman, Catarina Rönnung, kommunalrådet
riksdagsledamoten
Lars-Gerhard och kommunalrådet Roland Åkesson. Westberg
Som sakkunniga har deltagit stabschefen Jan Grönlund, Landstingsför-
Sören Civildepartementet och direktören
bundet, departementsrådet Häggroth,
Curt Riberdahl, Svenska Kommunförbundet. har Meta Boethius, Statskon-
Som experter deltagit avdelningsdirektören
toret, kanslirådet Erik Göransson, Justitiedepartementet, kammarrättsassessom Charlotte Hedberg, Finansdepartementet, stadsjuristen Stig Hellmers, kommun, departementssekreteraren Maria Renström-Tömblom,
Södertälje Socialdepartementet, jur. kand. Thorbjörn Roos, departementssekreteraren
Gunilla Sterner och Ema Zelmin-Åberg, båda
departementssekreteraren
Civildepartementet. Kommitténs huvudsekreterare har varit sakkunnige Kai Kronvall, sekreterare kammarrättsassessom Boris Preijde. Kommittén har överlämnat betänkandena Det kommunala med-
tidigare
lemskapet (SOU 1992:72), Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128), hos kommunala företag (SOU 1992:134), Sekretessla-
Handlingsoffentlighet
nämndorganisation (SOU 1992:140) och Kommunal gen i en fri kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77). Kommittén får härmed överlämna slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90).
Ledamoten Catarina Rönnung har lämnat två reservationer.
Ledamöterna Axel Gisslén, Gun-Britt Mårtensson, Magnus Persson och Catarina Rönnung har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande.
Ledamoten Magnus Persson har lämnat två särskilda yttranden.
Stockholm i oktober 1993
Sven Lindgren
Erik-Abel Ejderud Axel Gisslén Stig Grauers Ulla-Britt Hagström Gun-Britt Mårtensson Magnus Persson Gustav Rhenman Catarina Rönnung Lars-Gerhard Westberg
Roland Åkesson
/Kai Kronvall
Boris
Preijde
Gunilla Sterner
Innehållsforteckning
Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Författningsforslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1.1 Vårt uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1.2 Innehållet i betänkandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1.3 Värdegrunden för vårt arbete . . . . . . . . . . . . . . 52 1.4 Kommunal verksamhet i förändring . . . . . . . . . . 53 1.4.1 Förändringsarbetet under 1970- och
1980-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1.4.2¶Nya förutsättningar for kommuner
och landsting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 1.5 Förutsättningar for den lokala demokratin . . . . . . 59 1.6 Den lokala självstyrelsen i ett europeiskt
perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 1.6.1 Förhållandet mellan centralmakt och
lokalmakt i de västeuropeiska länderna . . . . . . . . 61 1.6.2 Olika varianter av förhållandet mellan
staten och kommunema/regionema . . . . . . . . . . . 62 1.6.3 Strategier för effektivisering av den
kommunala/regionala verksamheten . . . . . . . . . . 63 1.6.4 Subsidiaritetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2 Lokal och demokrati -
självstyrelse gnmder,
tillstånd, utveckling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 2.1 Grunder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 2.1.1 Lokal självstyrelse i ett historiskt perspektiv . . . . . 68 2.1.2 Lokal demokrati - olika modeller . . . . . . . . . . . . 68 2.1.3 Synen på den lokala självstyrelsen och demokratin
i statliga kommittéer 1970-1993 . . . . . . . . . . . . . 69 2.2 Tillståndet hos den lokala sjålvstyrelsen
och demokratin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
2.3 Kommitténs syn på värdegrunden för lokal
självstyrelse och lokal demokrati . . . . . . . . . . . . 75 2.3.1 Den lokala . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
självstyrelsen
2.3.2 Den lokala demokratin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 2.3.3 Medborgarperspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2.3.4 Politikerperspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2.4 Den lokala . . . . . . . . . 87
självstyrelsens utveckling
2.4.1 Lokala instrument för vidgad demokrati . . . . . . . . 87 2.4.2 Fortsatta snabba . . . . . . . . . 88
samhällsförändringar
2.4.3 Den regionala nivån . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
EG och den kommunala självstyrelsen . . . . . . . 93 3.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3.2 Den lokala/regionala strukturen i de väst-
europeiska länderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
3.3¶Finansiering av verkkommunala/regionala
samheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 3.4 Principiella om den kommunala
bedömningar
självstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 3.4.1 Den kommunala . . . . . . . . 99
självstyrelsens gränser
3.4.2 Den kommunala och
självstyrelsen beskattnings-
rätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 3.4.3 Kommunala stödåtgärder . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3.5 Konventionen om kommunal . . . . . . 104
självstyrelse
3.6 Subsidiaritetsprincipen . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 3.7 . . . . . . . . 108
Kommunernas/regionemas inflytande
3.8 Slutsatser och överväganden . . . . . . . . . . . . . . 109
4 Kommunal -
organisation nya strukturer . . . . 117 4.1 Utgângspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.1.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.1.2 Den organisatoriska under
utvecklingen
1980-talet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 4.1.3 Nämndorganisationen i 1991 års . . 120
kommunallag
4.1.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4.2 i kommunerna . . . . . . . . . 124
Nämndorganisationen
4.2.1 Allmänna . . . . . . . . . . . . 124
förändringstendenser
4.2.2 Sektoriell/traditionell organisation . . . . . . . . . . 124 4.2.3 Territoriell organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 4.2.4 Funktionell organisation . . . . . . . . . . . . . . . . 128 4.2.5 Andra radikala . . . . . . 135
organisationsförändringar
4.2.6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4.3 Landstingens politiska organisation . . . . . . . . . . 137 4.3.1 Allmänna . . . . . . . . . . . . 137
förändringstendenser
4.3.2 Exempel på . . . . . . . . 138
Organisationsutveckling
4.3.3 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
4.4 Uppföljning av radikala organisations-
förändringar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 4.5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Överväganden
Kommunal organisation - rättsliga aspekter och funktionsfördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 5.1 aspekter på beställar-utförarmodellen . . . 156
Rättsliga
5.1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.1.2 Kommunalrättsliga för beställar-
förutsättningar
utförarmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Tillämpningen av beställar-utförarmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 mellan de förtroendevalda
Uppgiftsfördelningen
och de anställda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.1.5 Beställar-utförarfunktionen pâ nämndnivå . . . . . 164 5.1.6 Vissa frågor om sekretess . . . . . . . . . . . . . . . 164 5.1.7 Närvarorätten för personalrepresentanter i beställamämnder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 5.2 Fullmäktige - direktvalt högsta beslutsorgan . . . . 170 5.2.1 och uppgifter . . . . . . . . 170
Fullmäktiges ställning
5.2.2 förändrade roll . . . . . . . . . . . . . . 171
Fullmäktiges
5.2.3 Antalet ledamöter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 5.2.4 Antal sammanträden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 5.2.5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Fömyelseâtgärder
5.2.6 Fullmäktiges möjligheter att diskutera ärenden med lokal anknyming . . . . . . 174
polisiära
5.3 Revision, och utvärdering . . . . . . . 176
uppföljning
5.3.1 Revisorernas ställning och uppgifter . . . . . . . . 176 5.3.2 av revisorernas kompetens m.m. . . . 178
Utvidgning
5.3.3 Behov av reformer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 5.4 och förslag . . . . . . . . . . . . . . . 180
Överväganden
5.4.1 Beställar-utförarmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . 180 5.4.2 Fullmäktige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 5.4.3 Revisionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
verksamhetsformer . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Nya
6.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 6.2 Källmaterialet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 6.3 Definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 6.4 Förändringar i kommuner och landsting . . . . . 187 6.4.1 Förändringar av organisation och styrformer . . . . 189 6.4.2 Nya verksamhetsformer . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
8¶Innehållsförteckning
6.4.3 Nya entreprenörsinriktade i USA
förvaltningar . . 193
6.5 Nya produktionsformer i egen regi . . . . . . . . . 194 6.5.1 Resultatenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
6.5.2¶Ekonomistyrning
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
6.5.3¶Intraprenader
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 6.5.4 Extern konkurrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 6.5.5 Analys av nya produktionsformer i egen regi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 6.6 produktionsformer med extern Nya drift . . . . . . 204 6.6.1 Kommunala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
företag
6.6.2 Entreprenader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 6.6.3 Privata företag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
6.6.4¶Föreningar/ideell verksamhet
. . . . . . . . . . . . . 209
6.6.5¶Avknoppning
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 6.6.6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Brukarkooperativ
6.6.7 Valfrihet och fristående skolor . . . . . . . . . . . . 214 6.6.8 . . . . . . . . . . . . . . . 217
Privatisering/utförsäljning
6.6.9 Analys av externa driftformer . . . . . . . . . . . . . 217 6.7 Sammanfattande analys . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
7 De förtroendevalda och representativiteten . . . 225 7.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 7.2 Antalet fortroendeuppdrag . . . . . . . . . . . . . . . 225 7.2.1 Kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 7.2.2 Landstingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 7.3 av förtroendevalda Omsättningen . . . . . . . . . . . 228 7.3.1 Rekrytering och . . . . . . . . . . . . 228
uppdragsattityd
7.3.2 Omsättningen i kommunerna . . . . . . . . . . . . . . 229
7.3.3¶Omsättningen i
landstingen . . . . . . . . . . . . . . . 230 7.4 Hel- och i kommunerna
deltidsengagerade . . . . . 231
7.4.1 Heltidsengagerade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 7.4.2 Deltidsengagerade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 7.5 Grupp- och
âsiktsrepresentativiteten . . . . . . . . . 232
7.5.1 Teoretiska och
principiella aspekter på
representativitetsfrágan . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
7.5.2¶Tidigare
undersökningar . . . . . . . . . . . . . . . . 233 7.6 1993 års undersökning . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 7.6.1 Allmän ansats, urval metod, . . . . . . . . . . . . . . 235 7.6.2 Antalet politiker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
7.6.3¶Uppdragsmönster och uppdragskoncentration . . . 238
7.6.4¶Representativitet
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 7.7 och slutsatser Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . 240
Innehållsförteckning
8 Politikerrollen i en föränderlig värld . . . . . . . . 245 8.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 8.1.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 8.1.2 Allmänt om politikerrollen . . . . . . . . . . . . . . . . 246 8.1.3 Underlagsmaterialet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 8.2 Viktiga förändringar i kommuner och landsting
med konsekvenser för politikerrollen . . . . . . . . . . 248 8.3 Perspektiv på politikerrollen . . . . . . . . . . . . . . . 250 8.4 Politikerrollen i ett arenaperspektiv . . . . . . . . . . 252 8.4.1 Politikerrollen på partiarenan . . . . . . . . . . . . . . 253 8.4.2 Politikerrollen på väljararenan . . . . . . . . . . . . . . 257 8.4.3 Politikerrollen på den parlamentariska arenan . . . . 259 8.5 Sammanfattning och slutsatser . . . . . . . . . . . . . . 268
Ekonomisk ersättning till de förtroende-
valda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 9.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 9.2 Kort historik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 9.2.1 Tiden fram till och med 1977 års
kommunallag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 9.2.2 1983 års lagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 9.2.3 Demokratiberedningens huvudbetänkande och
regeringens proposition om aktivt folkstyre . . . . . . 276 9.3 Nuvarande lagregler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 9.3.1 Förarbeten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 9.3.2 1991 års kommunallag . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 9.4 Den kommunala självstyrelsen . . . . . . . . . . . . . . 280 9.5 Kritik mot nuvarande lagreglering . . . . . . . . . . . 281 9.5.1 Administrativa svårigheter samt orättvisor . . . . . . 281 9.5.2 Ingrepp i den kommunala självstyrelsen . . . . . . . . 282 9.6 Vårt förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
10 Medborgarna och den kommunala verksam-
heten - information och
insyn, inflytande . . . . . 285
10.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 10.2 Rättigheter och skyldigheter . . . . . . . . . . . . . . . 286 10.3 Insyn i kommunal verksamhet . . . . . . . . . . . . . . 288
10.3.1 Rättsliga förutsättningar för över-
lämnande av förvaltningsuppgift . . . . . . . . . . . . 289 10.3.2 Kommunernas ansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 10.3.3 överväganden beträffande kommunernas ansvar . . . 292 10.3.4 överväganden beträffande allmänhetens
insyn och kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 10.4 Kommunal information . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
10.4.1 Den kommunala informationens uppgifter . . . . . . . 294 10.4.2 Basinformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 10.4.3 Marknadsförande information . . . . . . . . . . . . . . 296 10.4.4 Serviceinformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 10.4.5 Myndighetsinformation . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 10.4.6 Nya kommunikationsformer . . . . . . . . . . . . . . . 299 10.5 Insyn i politiska organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 10.5.1 Minskat intresse för . . . . . . . . . . . . . 300
partipolitik
10.5.2 Andra aktioner vanligare . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 10.5.3 Temamöten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 10.5.4 Frågor om årsredovisningen . . . . . . . . . . . . . . . 301 l0.5.5 Offentliga nämndsammanträden . . . . . . . . . . . . . 301 l0.5.6 Färre offentliga sammanträden . . . . . . . . . . . . . 303 10.6 Påverkan av beslut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 10.6.1 Samråd med användarna . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 10.6.2 Villkorad delegation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 10.6.3 Deltagande i produktionen . . . . . . . . . . . . . . . . 307
10.6.4¶Användarstyrda självforvaltningsorgan . . . . . . . . . 308
l0.6.5 Analys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 l0.6.6 Våra överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 10.7 Överklaganden och andra klagomål . . . . . . . . . . 314 l0.7.1 Den formella nivån - . . . . . . . . . . 315
överklaganden 10.7.2 Den informella nivån - . . . . . . . . . . . .
klagomål 315 10.8 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
11¶Kommunala folkomröstningar, ökat
personval . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 11.1 Vårt uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 11.2 Kommunala folkomröstningar . . . . . . . . . . . . . . 322 l1.2.l Framväxten av nuvarande regler . . . . . . . . . . . . 322 1l.2.2 Folkomröstningar vid . . . . . . . 324
kommundelningar
11.2.3 Användningen av kommunala folkom-
röstningar i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 11.2.4 Lokala omröstningar i andra
vanligare
länder i Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 ll.2.5 Förslag om ökad användning och ut-
veckling av det kommunala folkomröstnings-
institutet i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 11.3 Ökat inslag av personval från 1997 . . . . . . . . . . . 356 11.3.1 Personvalskommitténs förslag i korthet . . . . . . . . 357 11.3.2 Tänkbara kommunaldemokratiska konse-
kvenser av förslaget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
Innehållsförteckning
12 Kvalitetskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 12.1 Målen för den kommunala verksamheten . . . . . . . 367 12.2 Problem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 12.3 Definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 12.3.1 Allmänna definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 12.3.2 Våra definitioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 12.4 Generella krav som bör ställas på
kvalitetsmätning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 12.5 Kvalitetsmått . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 12.6 Modeller för kvalitetsmätning . . . . . . . . . . . . . . 375 12.7 Kvalitetskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 12.7.1 Kvalitetskontroll ikommunal verksamhet . . . . . . . 379 12.8 Kvalitetskontroll inom hälso- och sjukvården . . . . . 381 12.9 Medborgarkontrakt i England . . . . . . . . . . . . . . 384 12.10 Sammanfattande analys . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386 12.11 Våra bedömningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
13 Kommundelningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 13.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 13.2 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 13.3 1979 års indelningslag - en kort analys . . . . . . . . 397 13.3.1 Bakgrund och förarbeten . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 13.3.2 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 13.4 Genomförda kommundelningar . . . . . . . . . . . . . 409 13.4.1 De tidiga delningarna (1979/ 1981) . . . . . . . . . . . 410 \ i 13.4.2 Nyköpings kommun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414 13.4.3 Örebro kommun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 13.5 Ansökningar som avslagits . . . . . . . . . . . . . . . . 416 i 13.6 Erfarenheter av delningama . . . . . . . . . . . . . . . 418 § 13.6.l Svårt att utvärdera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418 l 13.6.2 Rapporten Kommundelningar - erfaren- E heter och utfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 13.6.3 Ekonomiska nyckeltal - ett försök till
i
jämförelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424 % 13.6.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 13.7 Reformbehov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
14 Majoritetsstyre i kommuner och landsting . . . . . 431 14.1 Nuvarande bestämmelser i . . . . . . 432
14.2 Stockholms kommuns förslag . . . . . . . . . . . . . . 433 14.3 Kommunalt majoritetsstyre (kommunal
parlamentarism) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434
14.4 Vår uppfattning - nämnder bör
väljas
tills vidare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 14.5 Misstroendevotum eller initiativrätt
for styrelsen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439 14.6 Vårt förslag till tillsvidareval . . . . . . . . . . . . . . 439
15 justeringar i . . . . . . . . . . . . . 443
15.1 Direktiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 15.2 Möjlighet för kommun att använda av beteck-
sig ningen stad (stadsfullmäktige/stadsstyrelse)
som kommunalrättsligt begrepp . . . . . . . . . . . . . 444 15 .2.1 Införandet av enhetlig 1969 . . . 444
kommunbeteckning
15 .2.2 Tidigare framställningar . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 15.23 Vår - är inte
uppfattning någon lagändring
nödvändig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 15.3 Sätt att kalla till sanunanträde med . . . 448
fullmäktige
l5.3.l Tidigare utformning av bestämmelsema . . . . . . . . 448 l5.3.2 Vårt - skall lämnas . . . . . . . . . 449
förslag kungörelse
15.4 Jäv vid s.k. dubbla engagemang . . . . . . . . . . . . 450 15 .4.1 Nuvarande jävsbestämmelsers tillkomst . . . . . . . . 450 l5.4.2 Vårt - . . . . . .
förslag jäv vid myndighetsutövning 452
15.5 Införande av regler i om
hantering av jävsfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 15 .5.1 Förarbetena till 1991 års kommunallag . . . . . . . . 454 l5.5.2 Vårt - bör
förslag förfaranderegler
införas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454
16 Specialmotivering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457
Reservationer och särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . 481
Bilaga 1 Kommittédirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495
Bilaga 2 Överförande av verksamhet från nämndförvaltning
till entreprenad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 Bilaga 3 Ökad konkurrens mellan kommuner, landsting och
entreprenörer - en analys av offenlighets- och
sekretessfrágoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 Bilaga 4 Kommunalt majoritetsstyre - ett reformforslag . . . 549
Tabellförteckning
3:1 Kommunernas antal och storlek i
Västeuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3:2 Antal regionala och mellanliggande
organ i EG-ländema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3:3 Kommunala utgifter i EG-ländema . . . . . . . . . . . . 98 3:4 Fördelning av de kommunala inkomsterna . . . . . . . 99 7:1 Antalet ordinarie uppdrag i kommunerna . . . . . . . 226 7:2 Antalet ledamöter i fullmäktige de senaste
tio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
valperiodema
7:3 Procentandel avgående förtroendevalda efter
valen 1976, 1979 och 1988 . . . . . . . . . . . . . . . 229 7:4 Heltidsengagerade i kommunerna 1992 . . . . . . . . 231 7:5 Deltidsengagerade i kommunerna 1992 . . . . . . . . 232 7:6 Antalet politiker per redovisningsgrupp . . . . . . . . 237 7:7 Representationen för olika grupper i
olika organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
7:8 Representativitetsmått med hänsyn tagen till
gruppemas varierande storlek av befolkningen . . . . 240 3 11.1 Omröstningar i andra ärenden än
indelningsfrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 3 11.2 Tidpunkt för omröstningar och för beslut
om avslag på föreslagna omröstningar . . . . . . . . . 327 11.3 Föreslagna omröstningsärenden . . . . . . . . . . . . . 328 11.4 Omröstningsinitiativens partipolitiska i
ursprung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 11.5 Av kommuner anförda skäl mot föreslagna
omröstningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 13.1 Beslutade kommundelningar . . . L . . . . . . . . . . . 409 13.2 Ansökningar om delning som avslagits . . . . . . . . 417 13.3 Jämförelsetal för vissa delade kommuner . . . . . . . 426
Illustrationer
Figur 1 Exempel på sektoriell/traditionell
organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Figur 2 Exempel på territoriell organisation . . . . . . . . . . 133 Figur 3 Exempel på funktionell organisation . . . . . . . . . . 134 Figur 4 Sörmlandsmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Figur 5 Bohusmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Figur 6 Dalamodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 145 Figur 7 Jämtlandsmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 146
Sammanfattning 15
Sammanfattning
Vår huvuduppgift har varit att överväga och föreslå olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin i Sverige.
I anslutning till denna uppgift har uppdragits ät oss att utarbeta förslag till vissa förändringar i kommunallagen samt att lösa ett antal separata frågeställningar som aktualiserats under tiden för vårt arbete.
Under arbetets gång har vi avgett följande delbetänkanden:
Det kommunala medlemskapet (SOU 1992:72) Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128)
Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134)
**** i en fri kommunal
Sekretesslagen nämndorganisation (SOU
1992:140)
Kommunal och internationellt bistånd (SOU 1993:77)
tjänsteexport
46* De förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots
och lagtrots (SOU
1993:00, avges i okt/nov)
Vi har också lagt ut ett antal uppdrag på olika vetenskapliga institutioner, Statskontoret och enskilda specialister för att skaffa underlag för beskrivningar och analyser. De rapporter som blivit resultatet av dessa uppdrag förtecknas i slutet av denna sammanfattning.
Detta huvudbetänkande är i fyra block. Kapitel 1 - 3 är
disponerat
en allmän del om lokal självstyrelse och demokrati. I kapitel 4 - 9 behandlas nya strukturer och nya roller for de förtroendevalda. Medborgarnas inflytande och kontroll behandlas i kapitel 10 - 12. Slutligen tar vi upp ett antal allmänna demokratifrågor i kapitel 13 - 15. Specialmotiveringar till törfattningsforslagen finns i kapitel 16.
Som grund för vårt arbete ligger de demokratiska värderingarna, främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättigheter och integritet, som också kan härledas ur kristen etik och västerländsk humanism.
16 Sammanfattning
Allmänt om lokal och
självstyrelse demokrati
I kapitel l som utgör till betänkandet har vi
inledning redogjort för
förändringar i kommunal verksamhet under de senaste decennierna och
pekat på vissa förutsättningar för den lokala demokratins
utveckling.
1970-talets förändringssträvanden inom den kommunala sektorn fokuserades i hög grad på Ett antal reformer
demokratifrágoma. genom-
fördes både för att förbättra de förtroendevaldas arbetsvillkor och för att öka medborgarnas inflytande. Huvudtendensen under första hälften av
1980-talet var i stort sett densamma, men fick
förändringssträvandena
en del nya inslag. Till dessa hör som bl.a.
decenlraliseringssträvanden
tog sig uttryck i inrättandet av kommundelsnämnder m.m. i kommunerna och i särskilda organ, t.ex. lokala direktioner, inom landstingen. Delegering blev en och administrativa naturlig följd av den politiska
decentraliseringen.
Under 1980-talet blev det också en allt vanligare att
uppfattning
styrningen av den kommunala verksamheten ett växande
utgjorde pro-
blem för de förtroendevalda. Den alltmer ekonomin medföransträngda de dessutom ett behov av att effektivisera verksamheten.
Målstyming
växte fram som en metod.
Ett annat inslag var statsmaktemas strävan efter av den
avreglering
kommunala sektorn. Försök med frikommuner 1984 och pågick mellan 1991. De främsta uttrycken för avregleringen blev den nya kommunallagen som trädde i kraft den 1
januari 1992 samt det nya statsbidrags-
systemet som trädde i kraft 1993. Den
den 1 januari statliga politiken
vad gäller den kommunala sektorns autonomi är dock inte Det
entydig.
finns för närvarande tendenser till en med ökad inom
återgång reglering
vissa sakområden. Genom en politisk styrmodell som konkurrens och mark-
utnyttjar
nadsorientering av den kommunala verksamheten försöker nu kommuner och landsting möta den nya ekonomiska situationen. Beställar-utförarmodellen är ett sätt att öka effektiviteten. Frågan om nya verksamhetsformer står högt på kommunernas och
landstingens dagordningar.
Förutsättningarna för den lokala demokratin har förändrats på senare år. Medborgarnas till det attityder politiska systemet har sjunkit till en mycket låg nivå medan attityden till den kommunala servicen är
långt mer positiv. I ett övergripande perspektiv kan man anta att med-
borgarna kommer att kräva att i lokalsamhället politiken och politikerna blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare och direkt kommunikation mellan dem och deras valda krav ombud, på större öppenhet och bättre i
insynsmöjligheter förvaltningen liksom
bättre möjligheter till direkt påverkan av den politik som förs och på den kommunala servicen.
Sammanfattning 17
I kapitel 2 gör vi en bredare analys av lokal självstyrelse och demokrati, dess grunder, tillstånd och utveckling.
Den lokala självstyrelsen i de skandinaviska länderna har en lång tradition. I Sverige fick den sin moderna reglering i 1862 års kommunalförordningar. Den har också skrivits in i grundlagen (1 kap. 1 § regeringsformen) där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Sverige ratiñcerade år 1989 Europarådets konvention om kommunal självstyrelse.
Även om idén om den lokala demokratin - i likhet med den kommunala självstyrelsen - är allmänt omfattad, ñnns det ingen given deñnition av begreppet. I vår analys av utvecklingen konstaterar vi att de tre demokrativärden som varit mest framträdande under de senaste decen-
nierna är medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Den representativa
demokratin anses bli förverkligad genom att de förtroendevalda på ett tillfredsställande sätt representerar väljarna åsiktsmässigt och socialt.
Vi redovisar vår syn på värdegrunden För lokal självstyrelse och demokrati:
Sedan mitten av 1970-talet har statsmakterna vidtagit olika åtgärder för att minska regleringen av den kommunala sektorn. Under det senaste året har debatten om den statliga styrningen och den lokala självstyrelsen intensiñerats. Vi pekar på ett antal exempel på ingrepp i eller försök att inskränka den lokala självstyrelsen och hemställer att regeringen vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett stärkt gmnd-
lagsskydd. Utifrån, dels medborgarperspektivet dels politikerperspektivet analy-
serar vi aspekter på lokal självstyrelse och demokrati. Vi anser att kommunmedlemmama bör ha rätt till infonnation om, insyn i och inflytande över de verksamheter kommunen är ansvarig för, oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Detta motsvaras av en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla information. Vi anser att omröstningar, opinionsundersökningar och liknande bör användas i ökad utsträckning som ett komplement till den representativa demokratin.
Den framtida balansen mellan statlig reglering och lokal autonomi år för närvarande svårbedömd. Utvecklingen av samhällsekonomin kommer sannolikt att påverka utfallet en hel del liksom hur stark strävan efter att öka marknadsorienteringen av den kommunala verksamheten kommer att vara. En övergripande fråga är hur kommuner och landsting skall formeras som demokratiska organ för självstyrelse, i en tid som präglas av bl.a. internationalisering, ökande betydelse för den
18 Sammanfattning
regionala nivån samt individualisering av det
medborgerliga inflytandet
på politiken och samhällsservicen.
I kapitel 3 gör vi en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser for den kommunala av ett närmande självstyrelsen till EG, speciellt med imiktning mot vilka konsekvenser en ekonomisk och penningpolitisk union kan få för kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. Analysen görs med utgångspunkt i grundlagsutredningens inför EG betänkande och EG Grundlagen (SOU 1993:14). Enligt vår uppfattning är det i första hand det statliga skatteutrymmet som ekonomisk får ge vika om en gemensam politik inom EG/EU kräver ett totalt sett minskat
skatteuttag.
I konvention om kommunal
Europarådets självstyrelse berörs bl.a.
skyddet för den kommunala kommunernas frihet att be-
indelningen,
stämma sin inre organisation, de förtroendevaldas formerarbetsvillkor, na för statlig att kommunerna tillförsäkras tillsyn, vissa ekonomiska resurser, att kommunerna sätt i i god tid skall rådfrågas på lämpligt planerings- och beslutsprocessen vad gäller som berör dem.
frågor
Dessutom skall kommunerna ha rätt att anlita ett
judiciellt förfarande
för att säkerställa att de fritt kan utöva sina De
befogenheter. principer
om kommunal självstyrelse som finns eller fastlagda i grundlag annan nationell lagstiftning skall Konventionen respekteras. kan sägas utgöra en och institutionell rättslig ram för krav från kommunernas sida mot statsmakterna och den sätter en gräns för statsmaktemas handlande. Vi anser att det är viktigt att i konventionen
principerna får genomslag
också i EG:s rättssystem och att Sverige i de pågående EG-förhandlingama lyfter fram konventionens status. En ofrånkomlig konsekvens av den ökade
integrationen blir att
Sverige måste lämna ifrån sig en del av den nationella suveräniteten för att kunna delta i den europeiska gemenskapen. Vi anser därför att det är
av stor vikt att vi fortsätter att utveckla vår svenska så att
folkstyrelse
den blir en reell motkraft till den med centraliserade och
nödvändighet
mer anonyma makten i Bryssel. Det innebär att man vid de pågående förhandlingarna om medlemskap i EG/EU måste slå vakt om den unika resurs som den kommunala självstyrelsen utgör för vårt land.
Nya strukturer och roller för
nya de förtroende-
valda
I kapitel 4 redovisar vi den organisatoriska utvecklingen i kommuner och landsting under 1980-talet och fram till
dagsläget:
Sammanfattning 19
erfarenheterna av försöken med fri nämndorganisation inom frikommunförsöket de nya villkoren för den kommunala organisationen till följd av ändringarna i kommunallagen och i speciallagstiftningen organisatoriska mönster som växer fram i hägnet av den nya nya lagstiftningen de första erfarenheterna av radikala organisationsförändringar i ett urval av kommuner och landsting.
30 procent av kommunerna har kvar den traditionellalsek-
Ungefär
toriella nänmdstrukturen. Den territoriella nämndstrukturen, som i korthet går ut på att kommundelsnämnder/stadsdelsnämnder/områdeshar hand om en del av den kommunala verksamheten inom ett
styrelser
avgränsat område har inte fått någon större omfattning.
geografiskt
Flera kommuner har avvecklat sina kommundelsorgan. Den funktionella där man skiljer på beställare och utförare eller produ-
organisationen,
center har genomförts i ett 40-tal kommuner. har förändrats i takt med att det
5 Landstingens politiska organisation
har ställts större krav på hälso- och sjukvården. Landstingsstyrelsen har
inrättat och beredningar. Den politiska organisationen har delegationer
varierad utformning, men de flesta landstingen har i dag en mycket centrala nämnder för den sociala omsorgen samt en särskild eller samcentral nämnd för utbildnings- och kulturfrågor. Vi redovisar
manslagen
sex exempel på organisationsmodeller: Bohusmodellen, Dalamodellen, Sörmlandsmodellen, Blekinge läns landsting, Jämtlands läns landsting och Stockholms läns landsting. I redovisas den rapport som inom ramen för vårt
kapitlet separata
arbete utarbetats av Stig Montin (SOU 1993:73 Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting) i de delar som den behandlar erfarenheter av organisatoriska förändringar i de kommuner och landsting som ingår i studien. Studien ger enligt vår bedömning en bild av de hittillsvarande erfarenheterna. En klar
väsentligen positiv
av de berörda förtroendevalda anser sålunda att de positiva
majoritet
erfarenheterna överväger totalt sett. Synen på fördelningen av inflytandet mellan de kommunala politiska organen, personalen och användarna är relativt ensartad bland de förtroendevalda i de studerade kommunerna. En anser att fullmäktige ägnar sig för mycket åt
betydande majoritet planering och för lite åt utvärdering.
Vår slutsats är att den framväxande mångfalden på det organisatoriska området är en positiv företeelse med stor betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten. Uppenbart är att kommunerna och landstingen bör ägna särskild uppmärksamhet åt uppföljning och utvärdering. Vi vet ännu inte hur de nya organisatoriska formerna kan tänkas verka på medborgarplanet, dvs. i vad mån nya sätt
att organisera och styra kommuner och landsting påverkar
medborgar-
nas möjligheter till i och insyn inflytande på den politiska processen.
Ikapitel 5 Kommunal organisation rättsliga aspekter och funktionsfördelning, behandlar vi först juridiska problem med beställar-
förknippade
utförarmodellen.
Vi har analyserat de kommunalrättsliga förutsättningar-
na för modellen med utgångspunkt i ett antal olika faktiska och teoretiska tillämpningar för ansvars- och
uppgiftsfördelning. Vår bedömning
är att den
grundläggande uppgiftsfördelningen mellan de förtroendeval-
da och de anställda som den kommer till i
uttryck kommunallagstift-
ningen sedan 1860-talet inte utgör något hinder for att utveckla bestäl-
lar-utförarlösningar. Däremot kan det, med till att kommunalla-
hänsyn
gen skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger till grund for den kommunala verksamheten, framstå som motiverat att
lagen klargör
lagligheten av organisationsmodellen. Vi föreslår att 3 kap. 4 § kommunallagen tillförs att en viss verksamhet så att en nämnd kan organiseras ansvarar för beställning av verksamheten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den.
Vi har i vårt delbetänkande
tidigare Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation fram
(SOU 1992:140) lagt förslag till ändring av
sekretesslagen för att komma
till rätta med de problem som uppstår när en verksamhet inom ett sekretessområde delas mellan flera nämnder. Därmed bedömer vi att en organisation med beställar-utföramämnder
inte skall medföra några problem när det gäller sekretess till skydd för
enskilda.
Vi har också övervägt närvarorätten för personalföreträdare i beställamämnder. Vi föreslår att personalföreträdamas närvarorätt i be-
ställamämnder utan egen personal upphävs genom ett tillägg till 7 kap.
8 § kommunallagen samt att närvarorätten i beställamämnder med egen personal inskränks genom ett nytt stycke i 7 kap. 10 §. I ett andra avsnitt behandlar vi
fullmäktiges ställning och uppgifter.
Vi anser att fullmäktiges centrala roll som det högsta beslutande organet och det enda direktvalda organet i kommunen eller
landstinget måste
betonas starkare i det pågående
förändringsarbetet. Utvecklingsarbetet
bör inriktas på av främst förnyelse fullmäktiges arbetsformer och sättet
på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmarna. Kriteriet på om fullmäktige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett tillfredsställande sätt är det innehåll som fullmäktiges verksamhet totalt sett fylls med - inte sarrunanträdesfrekvensen.
Enligt vår mening skulle en mer flexibel tillämpning av reglerna i 5 kap. l § kommunallagen om antalet ledamöter i
fullmäktige undanröja
en stor del av de problem kommunerna och landstingen anser sig ha, då man passerar intervallgränsema för minsta antal ledamöter.
Vi vill också erinra om den möjlighet som erbjuds i 5 kap. 21 § kommunallagen, enligt vilken fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningar men inte i besluten. På detta sätt kan fullmäktige rent allmänt orientera sig om bl.a. polisiära ärenden av lokalt intresse. I ett sista avsnitt tar vi upp behovet av reformer av den kommunala revisionen. Reformeringen bör enligt vår mening inriktas på att trygga . en hög kompetens med hänsyn till de ökande kraven som finns i dag i* och de utökade angående laglighetsgranskning som vi före-
uppgifterna
slår i annat sammanhang. Vi förordar att de politiska partierna med större omsorg än i dag till uppdragen som kommunala revisorer rekryterar kandidater med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god kännedom om kommunens eller landstingets verksamhet. i Vi avvisar bestämt Revisionsutredningens förslag om att lekmannarevisorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag.
Kapitel 6 innehåller beskrivningar av framväxten av de nya styr- och för kommunal verksamhet. Vi analyserar drivkraf-
produktionsformema
terna samt de fördelar respektive nackdelar som följer med de olika förändringarna. Vi ger också förslag till åtgärder som främjar tillkomsten av fler nya driftformer. Vi skiljer på nya produktionsformer i egen regi, till vilka vi räknar resultatenheter samt intraprenader och nya produktionsformer med extern drift. Till den senare kategorin hänförs kommunala företag, entreprenader, privata företag, föreningar/ideell verksamhet, avknoppning, användarkooperativ och fristående skolor. Produktionen kan också upphöra helt genom t.ex. utförsäljning. Gemensamt för de flesta av de nya produktionsfonnema är ökad och olika inslag av konkurrens. Problemen generellt sett
affärsmässighet
med de flesta av de nya produktionsformema är bristen på tillförlitliga
uppföljnings- och utvärderingssystem inklusive kvalitetsmätningar.
De alternativa driftformema har många fördelar jämfört med traditionell verksamhet. Verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt vilket stimulerar kreativitet och uppñnningsrikedom. Effektiviteten och kostnadsmedvetandet ökar i organisationen. De nya driftformema går hand i hand med nya former av politisk och ekonomisk styrning och med nya valmöjligheter för medborgarna.
Vi har särskilt analyserat frågorna om affärs- och upphandlingssek-
retess (6 kap. l och 2 §§ sekretesslagen) när en kommunal utförarenhet utsätts för konkurrens. De konkurrenssituationer som avses är upphandling av drift som alternativ till egen regi, dvs. när en myndighets
privat
egenregiverksamhet blir utsatt for konkurrens. Om andra anbudsgivare kan driva den till lägre kostnad blir det en vinst för myndigheten, vilket också är syftet med att konkurrensutsätta den egna verksamheten. Insyn
i myndighetens verksamhet har då inte gynnat någon annan på myndighetens bekostnad. Den bestämmelse (1 §) som är till för att en
skydda myndighets
affärs- och driftförhållanden utgår från en situation när en myndighet tävlar med andra producenter om att avsätta produkter och tjänster på en marknad. Vid tillkomsten av 6 kap. 1 § torde inte ha förutsetts den situation som beskrivits i ovan. Det kan således
stycket ifrågasättas om
sådan verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Om det skulle införas en sekretessregel som ger ett sådant skydd måste man beakta vilka konsekvenser det skulle få för den
offentliga insynen. Vi
avser inte att föreslå en sådan bestämmelse. Efter en analys av 6 kap. 2 § har vi funnit
sekretesslagen att en
ändring av bestämmelsen torde vara för att anbud skall kun-
nödvändig
na behandlas lika ur oavsett sekretessynpunkt om det är en privat producent eller en egen utförarenhet som lämnat anbudet. Sekretessen för uppgifter hos utförarenheter bör endast gälla i samband med upphandling och omfatta motsvarande uppgifter som i Vi
anbudshandlingar.
föreslår att 6 kap. 2 § så att utförarenhets
kompletteras erbjudanden
likställs med anbud i ärenden om oavsett upphandling om utförarenheten är en del av myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kom-
mun eller landsting.
I kapitel 7 redovisar vi statistiskt material och
undersökningar som
visar förändringar i antalet
förtroendeuppdrag, omsättningen av för-
troendevalda, hel- och
deltidsengagemang samt grupp- och åsiktsrepre-
sentativitet hos de förtroendevalda. Antalet har sedan 1960-talet förtroendeuppdrag fram till i dag minskat i både kommuner och landsting. Minskningen av antalet i kommunerna
förtroendeuppdrag är propor-
tionellt större än av antalet kommuner och
minskningen politiska organ. Antalet förtroendeuppdrag invånare
per 1 000 har sjunkit från 25 per l 000 invånare år 1965 till 5,2 uppdrag år 1974 för att i dag vara 4,8 uppdrag per 1 000 invånare. Antalet ordinarie
förtroendeuppdrag i
kommunerna (286 st) var år 1992 41 548.
Någon systematisk datainsamling om antalet förtroendeuppdrag och
antalet förtroendevalda i har under senare år inte
landstingen skett i
någon fullödig utsträckning. Enligt vår enkät 1992 finns det för närvarande 9 719 uppdrag totalt i landstingen. Generellt kan sägas att ungdomar, kvinnor, privatanställda och invandrare har haft och har fortfarande en svag representativitet i både kommuner och landsting men att bl.a. arbetare, kvinnor, glesbygdsboende och i någon mån äldre har förbättrat sin ställning under 1980talet. De unga har fått en sämre position sedan 1979.
Sammanfattning 23
Vi ansluter oss till synsättet att en god representativitet har ett värde i sig och att den främjar andra centrala värden som bättre kontakter med medborgarna, bättre överensstämmelse i åsikter mellan väljarna och de valda och ökad jämställdhet. Vi vill hävda att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda och att sammansättningen av beslutsorganen bör spegla befolkningen så bra som möjligt. De brister vi funnit i det sistnämnda hänseendet är enligt vår mening från demokratisynpunkt beklagliga men inte alarmerande. Vi rekommenderar de politiska partierna att intensifiera sina ansträngningar att förbättra representativiteten hos de förtroendei valda. Vid övergång till nya organisationsformer måste demokratifrågoma
inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket
f
i central Vi rekommenderar de kommuner som ställning. och landsting gjort stora organisationsförändringar att också utvärdera dessa utifrån kommunaldemokratisk synpunkt.
Kapitel 8 handlar om politikerrollen i en föränderlig värld. Vi redovisar våra på de senaste årens utveckling i kommuner
principiella synpunkter
och landsting med betydelse för de förtroendevalda och deras olika roller. Utgångspunkter är den samhällsekonomiska utvecklingen, antalet förtroendeuppdrag, nya organisation- och styrformer samt den ökade användningen av delegering av beslutanderätt. Olika perspektiv ges på politikeruppgifter genom en renodling av roller och genom en beskrivning av de arenor på vilka politikerna agerar. I detta sammanhang tar vi också upp partiernas roller, funktioner och framtid samt det kommunala partistödet.
Förändringar och relevanta företeelser som ger konsekvenser för politikerrollen är t.ex.:
de lokala partiorganisationemas problem och möjliga utveckling
vissa kommande regelförändringar som ökade inslag av personval
och förlängda mandatperioder
förändringar av värderingar och attityder bland väljarna de hittillsvarande erfarenheterna av nya former för organisering och
styrning
* synen på politiskt ledarskap i en osäker värld.
Inom denna nya ram håller det uppenbart på att växa fram en mer differentierad politikerroll än vad vi hittills varit vana vid. Vid sidan om den traditionella allomfattande politikerrollen ñnns nu embryon till roller för politiker som företagsledare, som medlare mellan konkurre-
24 Sammanfattning
rande intressen, som kundombud - främst i beställamämnder - och som
kritiskt granskande lekmän, främst i
fullmäktigeutskotten.
En viktig uppgift för de politiska partierna är att de skaffar sig kunskaper om nya system för bättre kommunikation med individer och grupper bland allmänheten samt med medlemmar och sympatisörer. För att motverka icke önskvärda konsekvenser av
medialiseringen av politi-
ken är det nödvändigt att partiema skaffar en
sig strategi för kommuni-
kation som gör det att aktivt möjligt påverka utvecklingen istället för att låta sig styras av den.
Ikapitel 9, Ekonomisk ersättning till de konstaterar vi
Förtroendevalda,
att erfarenheterna av de i 1991 års införda
kommunallag reglerna om
ersättning till förtroendevalda för förlorade och semesterförpensionsmåner och för förlorad arbetsinkomst har varit
mycket besvärliga att tillämpa.
Vi föreslår genom i 4 12-14
ändringar kommunallagens kap. §§ en
återgång till de frivilliga regler för till ersättning förtroendevalda som infördes 1983.
Medborgarnas och kontroll inflytande
Kapitel 10 handlar om rätt att erhålla information
medborgarnas om, få
insyn i och utöva inflytande över den kommunala verksamheten. Offentlighetsprincipen gäller all kommunal däremot
verksamhet,
inte för privata företag som utför verksamhet åt kommupå entreprenad nen. I allt större bedrivs utsträckning nu kommunal verksamhet av enskilda. Vi anser därför att det finns starka skäl som talar för att allmänheten bör garanteras form av någon insynsrätt i sådan verksamhet och att denna säkerställs i lag. Därför föreslår vi för det första att be-
stämmelserna i kommunallagen så att det klart
kompletteras framgår att
nämndernas ansvar också omfattar kommunal verksamhet som utförs av enskilda. För det andra föreslår vi en
komplettering så att det framgår
att entreprenörer får anlitas. För det föreslår tredje vi en ny regel, som har karaktär av generalklausul, och som ger utrymme att bedöma behovet av insyn och kontroll i kommunal verksamhet som bedrivs av
enskilda företag.
I avtal som upprättas mellan en kommun och en
privat
entreprenör kan då utifrån verksamhetens art och mellan
avvägningar
allmänintresse och enskilt intresse samt
detaljerade regler om insyn och
kontroll preciseras. Den kommunala infonnationen till medborgarna varierar över tid och rum, till innehåll, inriktning och omfång. Under 1970- och 1980-
talen var det vanligt med samhällsinformation med pedagogiskt upp-
lysande innehåll. I dag finns en större mångfald, inte minst av mer marknadsförande Sättet att informera på är av strategisk betydelse för hur den lokala demokratin skall kunna utvecklas. Vi ger ett antal exempel på nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och kommuner och landsting, t.ex. lokal-TV, medborgarkontor m.m. Ett sätt att öka allmänhetens insyn, få information och möjliggöra ökat intresset för lokalpolitik är att hålla offentliga styrelse- och nämndsammanträden, dvs. öppna För allmänheten. Vi anser att kommuner som vill hålla öppna nämndsammanträden bör få möjlighet till detta och föreslår därför en ny regel i kommunallagen om detta. Diskussionen om användarinflytande har förts under hela 1980-talet. i Rådgivande förvaltningsråd, brukarråd med vetorätt och självförvalti ningsrâd är exempel på organiserat användarinflytande. Däremot finns i inte något stöd i lag för kommunfullmäktige att medge nämnd att överföra vissa förvaltningsuppgifter till ett användarorgan vid en kommunal , institution. Vi föreslår en särskild lagreglering som möjliggör ett sådant g förfarande i kommunalt driven verksamhet vid speciella institutioner. Vi anser också att kommunerna skall utnyttja möjligheten att skriva in samrådsförfarande med användama i avtal med entreprenörer.
I kapitel 11 tar vi upp betydelsen av folkomröstningar, opinionsundersökningar och andra förfaranden för möjligheten att stärka den lokala demokratin, öka intresset för politiska frågor och för att skapa lokala Lokala folkomröstningar är vanligare i andra länder i Euro-
opinioner.
pa, de flesta medlemsstaterna i Europarådet har lagstiftning som tillåter anordnandet av lokala folkomröstningar. I kapitlet görs en genomgång av framväxten av nuvarande lagstiftning. Vi redovisar också en särskild studie om användandet av undersökningar av medborgaropinioner på kommunal nivå sedan tillkomsten av 1977 års kommunallag. Under de drygt 15 år som omröstningsinstitJutet funnits har det fram till 1993 använts vid 25 tillfällen, varav 14
gällt indelningsändringar.
Om de politiska partierna i ökande utsträckning får svårigheter med att via sina minskande medlemskadrer pejla lokala opinioner eller uppfatta väljarnas åsikter är enligt vår uppfattning lokala folkomröstningar ett mycket gott komplement till den indirekta representativa demokratin och framför allt ett sätt att stärka den lokala demokratin. Vi anser att en ökad användning av lokala folkomröstningar är önskvärd. Ett möjligt sätt att öka frekvensen av dessa är att införa regler om folkinitiativ. Enligt vår mening talar mycket för införandet av en bestänmielse med innebörden att tio procent av de röstberättigade kommuninvånama kan väcka förslag om att lokal folkomröstning skall hållas i viss fråga och att kommunfullmäktige då skulle vara tvunget att ta upp frågan om omröstning till behandling. Rätten att besluta om att
hålla folkomröstning skall dock även i framtiden vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter och bör även
folkomröstningarna
fortsättningvis vara rådgivande. Vi föreslår att ett kommunalt
fullgånget folkomröstningsinstzitut tillskapas med denna innebörd och redovisar förfaranderegler inklusive de lagändringar som krävs för förslagets
genomförande. Vi redovisar också i detta våra åsikter mot kapitel om personval bakgrund av Personvalkommitténs förslag och anser att ett ökat inslag av personval bör kunna stärka den lokala demokratin bl.a. förgenom bättrade relationer mellan väljare och valda. I flera av de föregåenden kapitlen konstateras
åtskilliga gånger
brister i uppföljnings- och inklusive
utvärderingssystem kvalitetsmätning
av kommunal verksamhet. I kapitel 12, Kvalitetskontroll, görs en omfattande genomgång av problem, deñnitioner, mått och generella krav, modeller avseende kvalitet och
kvalitetsmäming. Med de nya mälstymingssystemen följer ökade krav på uppföljning
och kontroll av kvalitet i verksamheten. De nya produktionsformema, t.ex. entreprenad och kräver att man faststäl-
beställar-utförarmodellen,
ler vem som har ansvar för kvaliteten i verksamheten. När
medborgarna
får möjlighet att själva av en kommunal välja producent tjänst kan det vara kvaliteten som avgör valet. och kvalitetskontroll
Kvalitetsmätning
kommer att behövas i ökande i kommunernas och landsgrad framöver tingens verksamheter. Det har ännu inte blivit en del av
integrerad
processen men arbetet har
påbörjats.
Vi menar bl.a. att de kommunala budget- och redovisningssystemen behöver utvecklas och att den kommunala revisionen i ökad
utsträckning
bör använda sig av systematiska Information som
kvalitetsmätningar.
kommer fram vid bör återföras till användarna i form av
uppföljning
jämförelser mellan produoerande enheter. Användarna måste få veta vilken kvalitet de har rätt att kräva och vart de kan vända sig med klagomål. De förtroendevalda skall aktivt engagera sig i av
utvärdering
verksamheterna eftersom detta är en politisk uppgift.
Allmärma
demokratifrågor
Kapitel 13 handlar om de under
kommundelningar som genomförts
åren 1979 - 1992, om utvärderingar av dessa samt våra överväganden behov av reformering av nuvarande
lagstiftning.
Åtta kommundelningar har genomförts under perioden, huvudsakligen korrigeringar av inte fullt så i
lyckade kommunsammanslagningar
början av 1970-talet. Ytterligare en kommundelning är beslutad men ej genomförd nämligen Örebro kommun där Lekeberg januari per den l
Sammanfattning 27
1995 blir egen kommun. Regeringen har sedan 1979 avslagit 14 framställningar eller besvär avseende delning av kommun, utredning om förutsättningar för sådan delning eller genomförande av folkomröstning
i en delningsfråga.
De kommundelningar som har genomförts har framför allt motiverats från kommunaldemokratiska aspekter. Vi anser att den kommunala demokratin kan stärkas genom kommundelningar där det finns förutsättningar för detta och där det samtidigt finns ett starkt önskemål bland
befolkningen om detta.
Erfarenheterna av genomförda kommundelningar är svåra att utvärdera. Resultatet av de undersökningar som vi låtit genomföra antyder att de kommunaldemokratiska aspekterna tillgodosetts. En slutsats som bör kunna dras är att de nya små kommunerna som uppstått inte uppvisar sämre ekonomiska förutsättningar än flertalet andra jämförbara kommuner. Det har ändå medborgarna i respektive
yttersta avgörandet
1 kommun. Det är deras uppfattning om huruvida demokratin, ekonomin och den offentliga servicen tillfredsställer deras krav, som är den yttersta värdemätaren på delningens effekter. Vi har inte kunnat något reellt behov av att reformera den
uppfatta nuvarande lagstiftningen.
I kapitel 14 behandlar vi frågor om majoritetsstyre i kommuner och Vi refererar en skrivelse från Stockholms kommun om tills-
landsting.
vidareval av ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser samt sam-
manfattar Kommunaldemokraliutredningens alternativ om majoritetsoch och Förtroendeuppdragsutredningens (PM i bilaga av samlingsstyre Janerik Gidlund) modell för begränsat majoritetsstyre.
Frågorna om tillsvidareval och misstroendeförklaringar är nära knutna till olika sätt att göra majoritetsmarkeringar i nämnder samt behovet av utskott, men kan även behandlas fristående. Vi tar ställning till behovet och lämpligheten av att införa tillsvidareval. Enligt vår mening finns det risk för att ändrade majoritetsförhållanden under kommer att öka. Vi anser att det
löpande mandatperioder
skall införas en möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting tills vidare och att nuvarande regler om viss tid tas bort. Vi föreslår ändringar i kommunallagen om detta. En konsekvens av detta förslag blir att fullmäktige bör få möjlighet att under mandatperioden entlediga ledamöterna och ersättarna i en nämnd. Vi anser dock att initiativet till entledigande av en nämnd bör ligga på styrelsen. Genom detta förfaringssätt menar vi att man försäkrat sig om att ett förslag till ny majoritet är väl förankrat hos de olika Entledigandet bör omfatta samtliga ledamöter och ersät-
partierna.
tare i en nänmd. Några mandattider kommer fortsättningsvis inte att finnas för nämnderna.
28 Sammanfattning
Vi föreslår vidare att den rätt som ñnns i dag att efter ett val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan skall
föregående beredning gälla under hela mandatperioden.
Enligt nuvarande bestämmelser krävs för av ett ärende
bordläggning
i fullmäktige endast att minst en av de närvarande tredjedel ledamöterna begär det. För bordläggning av val krävs dock enkel Vi anser
majoritet.
att den behandling som blir aktuell i händelse av ett
majoritetsskifte bör
jämställas med val och kräva enkel majoritet. ändras
även i enlighet med detta.
Kapitel 15 benämns i De som be-
Justeringar kommunallagen. frågor
handlas i kapitlet avser
*
användning av beteckningen stad som kommunalrättsligt begrepp respektive användning av beteckningama och stadsstadsfullmäktige
styrelse tillvägagångssätt att kalla till sammanträde med fullmäktige jäv vid s.k. dubbla engagemang
förfaranderegler vid hantering av jävsfrâgor
Ordet stad har i vart fall två klart skilda Dels den
betydelser. vedertag-
na språkliga av tätort, större dels
betydelsen bebyggelseansamling etc.,
en kommunalrättslig sådan. Kommunerna har om de så önskar, full rätt att använda stad så det sker i
beteckningen länge ej kommunalrättsliga
sammanhang. Vi anser att och kommun-
begreppen kommunfullmäktige
styrelse växt in i medborgarnas medvetande varför vi inte ser något skäl att återinföra äldre Vår är att
beteckningar. utgångspunkt ingen ändring
av nuvarande reglering bör göras. Ordvalen i kommunallagens regler om sätten att kalla till sammanträde är inkonsistenta. Istället för att omväxlande använda sändas till eller tillställas föreslår vi att ordet lämnas införs
ikommunallagens
5 kap. 9 och 11 §§. Regler om jäv syftar inte bara till att förhindra eller försvåra att någon gynnar sig själv eller någon närstående. om
Reglerna jäv bygger
ytterst på allmänhetens förtroende för myndigheterna i deras beslutsfattande i så motto att det helst inte ens bör uppstå någon tveksamhet om risk för jäv förelegat eller inte. Vårt förslag är att med en bestämmel-
kommunallagen kompletteras
se som säger att de undantag från ställföreträdatjäv och
delikatessjäv,
som gäller för aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna och stiftelser där kommunen eller
landstinget utser
mer än hälften av inte skall
styrelseledamötema, gälla när en nämnd
handlägger ärenden som rör mot enskild.
myndighetutövning
1991 års kommunallag innehåller inga bestämmelser om hantering av jävsfrågor. Vi föreslår ett överflyttande av centrala delar av 12 § förvaltningslagen, där förfaranderegler vid jäv ñnns införda, till kommunallagen.
Utgivna rapporter:
Marie Fridolf: Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet. Vem utför och på vilka villkor (Ds
1993:27)
Charlotte Skawonius: Trosa eller demokra-
bryter sig loss - Bytänkande tins räddning? (SOU 1993:45)
Roger Pyddoke m.fl.: Konsekvenser av inom skola,
valmöjligheter barnomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU 1993:47)
Meta Boêthius: Kommunala verksamheter i egen och i
förvaltning
kommunala bolag - en jämförande studie (SOU 1993:48)
Gunnar Wallin: Att inhämta synpunkter från Det kom-
medborgarna.
munala omrösmingsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72)
Stig Montin: Radikala i kommuner och lands-
organisationsförändringar ting (SOU 1993:73)
Eva Wallberg mil.: Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet (SOU 1993:74)
Författningsförslag
l till
Förslag
om i
Lag ändring kommunallagen
(1991:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)
dels att 4 kap. 12 och 13 §§, 5 kap. 34 och 35 §§ samt 6 kap. 13 § skall upphöra att gälla,
dels att 3 kap. 4, 9, 16 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap. 9, 11, 23, 30, 36 §§, 6 kap. 7, 12, 15, 19, 24, 27 §§ samt 7 kap. 8 och 10 §§ skall ha följande
lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya bestämmelser, 2 kap. 11 och 12 §§ och 3 kap. 18 a § samt närmast före 2 kap. 11 § en ny rubrik av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
Kommunala folkomröstningar
11§
Fullmäktige får besluta att en rådgivande folkomröstning skall
hållas i kommunen eller landstinget i viss fråga som ankom-
mer på fullmäktige.
Om initiativrätt i visst fall
till folkomröstning finns bestäm-
melser i 5 kap. 23 § tredje stycket.
Nuvarande lydelse Föreslagen
lydelse
Närmare föreskrifter om föfarandet vid folkomröstning
finns i lagen (0000:0000) om
kommunala folkomröstningar.
12§
Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting vid en folkomröstning anlitar valnämnden.
3kap.
4§
Fullmäktige skall, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden.
Fulläktige
får därvid besluta 1. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget, 2. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget, 3. att en nämnd skall ha 3. att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och eller flera
anläggningar,
4. att en nämnd skall vara 4. att en nämnd skall vara underställd en annan nänmd. underställd en annan nämnd, och 5. att en nämnd får göra
beställningar och en annan
nämnd uyöra dessa inom ett verksamhetsområde.
Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller främst
landstinget,
1. mål och riktlinjer for verksamheten,
Nuvarande lydeLve Föreslagen lydeLse
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, 3. nämndernas organisation och verksamhetsformer, 4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 5. val av revisorer och revisorsersättare, 6. grunderna för ekono- 6. grunderna för ekonomiska förmåner till förtroende- miska förmåner till förtroendevalda, samt valda, 7. årsredovisning och an- 7. årsredovisning och ansvarsfrihet. svarsfrihet, samt 8. hållande av kommunal
folkomröstning.
Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar.
Kommuner och landsting får Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kom- lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars munal angelägenhet eller genom handhavande särskild ordning avtal överlämna uppgifter, som inte föreskrivits, till ett aktie- nämnderna ansvarar för, och bolag, ett handelsbolag, en för vars handhavande särskild ekonomisk förening, en ideell ordning inte föreskrivits, till ett förening eller en stiftelse. aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet Vården av en angelägenhet
som innefattar myndighetsut- eller uyörandet av en uppgift
övning får dock enligt 11 kap. som innefattar myndighetsut- 6 § överlämnas övning får dock enligt 11 kap.
endast om det finns stöd för det 6 § regeringsformen överlämnas i lag. endast om det finns stöd för det i lag.
34 Författningsförslag
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
18 a §
När en kommun eller ett landsting sluter avtal med någon annan om att utföra en uppgift som kommunen eller
landstinget
ansvarar för, skall de och allmänheten tillförsäkras en majlighet att kontrollera den verksamhet i vilken uppgiften utförs.
Kommunens och landstingets
kontroll samt allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt om-
ständigheterna i övrigt.
4 kap.
12 §
Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och
semesterjömtåner som de för-
lorar, när de _ñdlgör sina upp-
drag.
Detta gäller dock inte förtroendevalda som _fidlgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.
l3§
Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning
enligt
12 § skall betalas.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få Fullmäktige 1. ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och
semesterjörnzáner som de för-
lorar, när de jiillgör sina uppdrag, 1. for resekost- 2. ersättning för resekost-
ersättning
nader och andra utgifter som nader och andra utgifter som föranleds av föranleds av uppdraget,
uppdraget,
2. arvode för det arbete som 3. arvode, är förenat med uppdraget, 3. samt 4. pension, samt
pension,
4. andra ekonomiska för- 5. andra ekonomiska formåner. måner. Vad som sägs i första
stycket 1 gäller dock inte för-
troendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.
Skap.
9§
Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen. skall inom Kungörelsen skall inom
Kungörelsen
samma tid sätt samma tid på ett lämpligt sätt
på ett lämpligt
också tillställas ledamot också lämnas till varje ledamot
varje
och ersättare. och ersättare.
1l§
Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det sätt som föreskrivs i 8 - 10 §§, skall kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen närmast fore sammanträdesdagen.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Dessutom skall Dessutom skall kungörelsen kungörelsen på på ett lämpligt sätt sändas till ett sätt lämnas till
lämpligt varje
varje ledamot och ersättare så, ledamot och ersättare så, att den att den kan antas nå dem inom kan antas nå dem inom samma samma tid. tid.
Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. styrelsen, om ärendet gäller återkallande av för
uppdrag
samtliga förtroendevalda i styrelsen eller annan nämnd, 1 . en nämnd, 2. en nämnd, 2. en ledamot mo- 3. en genom ledamot genom motion, tion, 3. revisorerna, om ärendet 4. revisorema, om ärendet gäller förvaltning som har sam- gäller som har sam-
förvaltning
band med band med
revisionsuppdraget, revisionsuppdraget,
4. en 5. en
fullmäktigeberedning, fullmäktigeberedning,
om fullmäktige har föreskrivit om fullmäktige har föreskrivit det, eller det, eller 5. styrelsen i ett sådant 6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 17 som
kap. företag avses i 3 kap. 17
och 18 §§, om har och
fullmäktige 18 §§, om fullmäktige har
beslutat det för särskilda fall. beslutat det för särskilda fall.
I Stockholms kommun får också ett väcka borgarråd ärenden genom motion.
Fråga om hållande av folkomröstning enligt 2 kap. 11 § får i viss fråga väckas genom initiativ av minst tio procent av
de enligt 4 kap. röstberättigade
kommunmedlemmarna. Initiativet skall vara och
sknjiligt utöver egenhändig namnteckning
innehålla och
namnförtydligande
uppgij? om adress.
sou 1993:90 Författningyörslag 37
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
30§
De år då val av fullmälctige har Fullmäktige får besluta om att i hela landet får nyval- ändra antalet ledamöter eller
förrättas
da besluta om att ersättare i en nämnd utan före-
fullmäldige
ändra mandattiden för en nämnd gående beredning. eller att ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan
föregående beredning.
34§
Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kom-
munen eller landstinget.
Detta kan ske genom folk-
omröstning, opinionsundersök-
ning eller något liknande förfarande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det.
35§
Kommunen har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
36§
Ett ärende skall om det av minst av de
bordläggas, begärs en tredjedel
närvarande ledamöterna.
För bordläggning i om För fråga bordläggning i fråga om
val eller tidigare bordlagt ärende val, ärende
tidigare bordlagt
krävs dock enkel majoritet. eller av ärende som avses i 5 kap. 23 § första stycket I, krävs dock enkel majoritet.
6kap.
7§
Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och som har bestämt
riktlinjer fullmäktige
samt de Föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att verksamheten bedrivs tillpå ett i övrigt fredsställande sätt. Vad som föreskrivs i första och andra styckena också
gäller
när kommunen eller landstinget har slutit avtal med någon annan om att uyöra som
uppgifter
nämnderna ansvarar för.
Ledamöterna och ersättarna i Ledamöterna och ersätterna i styrelsen väljs för tre år, räknat styrelsen och andra nämnder från och med den 1 året tills vidare.
januari väljs
efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Fullmäktige får dock be- Mandattiden räknas från och stämma att styrelsens mandattid med den året efter l januari det skall räknas från och med det år då val av
fullmäktige har ägt
sammanträde då valet förrättas rum i hela landet och gäller intill det sammanträde då val av till och med den 31
längst de-
styrelse förrättas nästa gäng. cember det är när val av
full-
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
I ett sådant skall mäktige förrättas nästa gång i
fall nyvalda
vid hela landet. Fullmäktige får
fullmäktige välja styrelsen
första samman- dock bestämma att mandattiden
fullmäktiges
trade. skall räknas från och med det sammanträde då valet förrättas.
Fullmäktige bestämmer mandattidema för andra nämnder än
styrelsen.
den tid Fullmäktige skall bland nämn- Fullmäktige skall, för som bestämmer, dens ledamöter välja en 0rd-
fidlntälctige
bland nämndens ledamöter välja förande och en eller två vice en ordförande och en eller tvâ ordförande. vice ordförande.
En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en arman nämnd eller en anställd hos kommunen eller landstinget eller
beredning,
en särskild att närvara vid ett sammanträde med nämnden för
sakkunnig att lämna upplysningar.
Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i Överläggningama men inte i besluten. Fullmäldige får besluta att en nämnds sammanträden helt eller delvis skall vara ojfentliga.
Överläggningen i ärenden som
avser myndighetsutövning mot
enskilda skall dock hållas inför stängda dörrar.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
24§
Den som är i ett ärende Den som är jävig jävig i ett ärende hos en nämnd får inte delta eller hos en nänmd får inte delta närvara vid handläggningen av eller närvara
vid handläggningen
ärendet. av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan
olagligt
uppskov. Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall .yälvmant ge det till känna. Har det uppkommit en
fråga
om jäv mot och har
någon
någon annan inte trätt i hans ställe, skall nämnden snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävdrågan endast om nämnden inte är besluyör utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan
olägligt upp-
skov. Ett beslut i en
jävsfråga får
överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom nämnden avgör ärendet.
27§
Om ett ärende hos en nämnd Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommu- berör ett
aktiebolag där kommu-
nen eller landstinget nen eller äger minst landstinget äger minst hälften av aktierna eller en hälften av aktiema eller en stiftelse där kommunen eller stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften utser landstinget minst hälften av skall
styrelseledamötema, jäv av styrelseledamötema,
skall jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses enligt 25 § 2 eller 4 inte anses
föreligga enbart på grund av att föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. sätt är knuten dit. Vad som nu sagts gäller inte när en nämnd handlägger ärenden som avser
nzyndighetsutävning mot enskil-
da. Jäv enligt 25 § 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.
7kap.
8§
Företrädare för de anställda hos en komun eller ett landsting (personalföreträdare) får, i den omfattning som anges i 9 - 13 §§, närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen. Närvarorätt saknas dock i Närvarorätt saknas dock i revisionsnämnder, förtroende- revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och över- nämnder, valnärnnder och över-
förmyndamämnder. förmyndarnänmder samt sådan
nämnd som enligt 3 kap. 4 § 5 i denna lag endast ansvarar för beställning av verksamhet och som inte har egen underställd
personal.
10§
Personalföreträdarna har inte rätt att närvara när ärenden av följande
slag handläggs:
1. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,
2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,
3. uppsägningar av kollektivavtal, 4. arbetskonflikter, och 5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetstagarorganisation.
Personalfbreträdare i sådan
nämnd som enligt 3 kap. 4 § 5
42 Författningsförslag
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
endast ansvarar för
beställning
av verksamhet har inte heller rätt att närvara vid handläggning av ärende som rör sådan
beställning.
l. Denna lag träder i kraft den 1 1994.
juli
2. De nya Rireskriftema i5 kap. 23, 30 och 36 §§, samt 6 12, 13
kap.
och 15 §§ tillämpas första efter valet av
gången landstingsfullmäktige
och kommunfullmäktige år 1994 i hela landet. 3. De nya föreskrifterna i 3 kap. 18 a § samt 6 7 § skall
kap. tillämpas
på avtal som träffas eller förlängs efter utgången av 1994.
juni
2 till
Förslag
om i
Lag ändring sekretesslagen
(1980: 100)
föreskrivs (l980:l00) skall ha Härigenom att 6 kap. 2 § sekretesslagen
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
Sekretess för som Sekretess gäller för uppgift som
gäller uppgift
hänför till ärende angående hänför sig till ärende angående
sig
förvärv, överlåtelse, upplåtelse förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, eller användning av egendom, eller annan om tjänst eller arman nyttighet, om
tjänst nyttighet,
det kan antas att det allmänna det kan antas att det allmärma lider skada om uppgiften röjs. lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för avser dock inte arbete som för behov utförs av dess myndighets behov utförs av dess
myndighets
eller annan myndighets egen eller annan myndighets egen Angår ärendet upp- personal, såvida inte tjänsten
personal.
handling eller angår det för- upphandlas i konkurrens med säljning av lös egendom för det annan. Angår ärendet upphandallmännas räkning, får uppgift ling eller angår det försäljning som rör anbud inte i något fall av lös egendom för det allmänlämnas till annan än den som nas räkning, får uppgift som rör har avgett anbudet förrän alla anbud inte i något fall lämnas anbuden offentliggörs eller avtal till annan än den som har avgett har slutits eller ärendet annars anbudet förrän alla anbuden har slutförts. offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Med anbud likställs erbjudande med motsvarande
innehåll från myndighet som
tillhör samma kommun eller landsting .som den upphandlande
myndigheten, eller sådant erbju-
dande från en del av denna
myndighet.
Lagen omtryckt 1992:1474.
I fråga om uppgift i allmän gäller sekretessen i
handling högst tjugo
år. Beträffande handling som anger villkoren
i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
3 till
Förslag
om kommunala
Lag sj älvförvaltningsorgan
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Om inte något annat följer av lag eller annan författning får det i en kommun eller ett landsting lämnas över till självförvaltningsorgan som E består av anställda och företrädare för dem som använder en nänmds E tjänster vid en anläggning eller institution att inom nämndens verksamf hetsområde svara för viss förvaltning, verkställighet och beredning.
2 § Ett självförvaltningsorgan får inte avgöra frågor som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.
Det får heller inte handlägga eller avgöra ärenden som avser
myndighetsutövning mot någon enskild.
3 § En nämnd får inrätta ett eller flera självförvaltningsorgan inom sitt verksamhetsområde om fullmäktige beslutar det.
Fullmäktige skall bestämma organens uppgifter och verksamhetsformer samt fastställa antalet ledamöter i organet. Företrädare för dem som använder nämndens tjänster skall alltid utgöra flertalet av de ledamöter som har beslutanderätt.
4 § Ledamöterna i ett självförvaltningsorgan väljs tills vidare.
De ledamöter som företräder användarna väljs av och bland dem vid en förrättning som anordnas av nämnden. Bland dessa utses samtidigt en ordförande och en vice ordförande.
Fullmäktige får fastställa regler för val av ledamöter i ett självför-
valtningsorgan.
5 § Endast ledamöter som uppnått myndig ålder får delta i beslut som
fattas i ett självförvaltningsorgan.
6 § Pâ ett självförvaltningsorgan skall följande bestämmelser i kommu-
nallagen tillämpas:
1. 4 kap. 22 § om reservation,
2. 6 kap. 24 - 32 §§ om jäv, hur ärendena avgörs, protokollföring,
protokollets innehåll, justering av protokoll och tillkännagivande av justeringen.
På beslut av självförvaltningsorgan skall också tillämpas bestämmelserna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen.
7 § De ledamöter som företräder användarna har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdraget och de ekonomiska förmåner som fullmäktige bestämt för förtroendevalda i kommunen.
8 § Den nämnd som har inrättat ett självförvaltrtingsorgan skall ha uppsikt över att organet följer de mål och riktlinjer som fastställts och de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Nämnden får återkalla som har lämnats över till
uppdrag organet
om det finns synnerliga skäl för det.
Denna lag träder i kraft den l juli 1994.
SOU :1993 :90 Författningsförslag 47
4 till
Förslag
om kommunala
Lag folkomröstningar
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller för folkomröstning som avses i 2 kap. ll § kommunallagen (1991:900).
2 § En folkomröstning skall hållas den dag som fullmäktige bestämmer. Fullrnäktiges beslut om att hålla en folkomröstning skall fattas senast tre månader före den dag då omröstningen skall äga rum.
3 § När fullmäktige beslutar om att hålla en folkomröstning skall beslut samtidigt fattas om dag för omröstningen, den fråga som skall ställas till
de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna samt de
alternativ som skall föreläggas dem.
Fullmäktige skall i beslut fastställa röstsedlarnas antal, innehåll och utseende. Varje alternativ skall ha sin egen röstsedel. Dessutom skall ñrmas blanka röstsedlar. Röstsedlar för en och samma omröstning skall vara lika till storlek, färg och material.
4 § Kommunen eller skall på sätt informera med-
landstinget lämpligt
lemmarna om tid och sätt för omröstningen, den fråga omröstningen gäller, de alternativ som föreläggs dem och om de bestämmelser i
övrigt som gäller för folkomröstningen.
5 § Del av kommun som vid val till riksdagen bildar ett valdistrikt
utgör ett omröstningsdistrikt.
6 § För folkomröstningens genomförande svarar valnämnden.
Vid folkomröstning i landsting skall vad som sägs i9, 14 och 16 §§ om valnämnd endast gälla valnämnd i den kommun i vilken landstingets anslagstavla ñrms.
När kommunal folkomröstning hålls i samband med val till riks-
dagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen
tjänstgör de valförrättare som har utsetts enligt 3 kap. 4 § vallagen
också som omröstningsförrättare. Inför arman folkomröstning utser
Valnämnden för varje omröstningsdistrikt minst fyra personer att vid
omröstningen tjänstgöra som omröstningsförrättare i distriktet. Vad som
i 3 kap. vallagen föreskrivs om valförrättare tillämpas beträffande sär-
skilt utsedd omröstningsförrättare.
7 § Rösträtt vid kommunal folkomröstning har den som är röstberättigad enligt 4 kap. kommunallagen.
Frågan huruvida rösträtt enligt första stycket
föreligger avgörs på
grundval av en före Allmän omröstningen upprättad röstlängd. röstlängd enligt 4 kap. vallagen (1972:620) gäller därvid.
8 § När en folkomröstning skall hållas skall, för var och en som enligt gällande röstlängd är röstberättigad vid omröstningen, upprättas röstkort med uppgifter om den
röstberättigade.
Röstkort upprättas av För kommunal folkom-
skattemyndigheten. röstning och val till riksdagen eller
folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röstkort. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifter till om omröstningen ledning för den röstberättigade. Röstkort skall sändas ut till de röstberättigade senast 16 dagar fore dag för omröstningen. I fråga om röstkort tillämpas i övrigt 7 kap. l § andra stycket och 3 § forsta och andra styckena vallagen. Skattemyndigheten har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av utskrift av av röstkort för komröstlängd och upprättandet munal folkomröstning som inte äger rum i samband med val till riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 §
9 § Vid folkomröstningen får användas endast röstsedlar som tillhandahålls av valnämnden.
10 § I lokal där omröstning äger rum skall de röstande ha till
tillgång
röstsedlar för varje förslag som är föremål för
folkomröstning
och blanka röstsedlar. I fråga om röstkuvert bestämmelserna i 8
tillämpas kap. 8 § andra
stycket och 9 § andra stycket 1 och 2 vallagen om valkuvert.
11 § Ingen får rösta för mer än ett Den som förslag i en omröstning. inte önskar rösta för av får avlämna blank röstsedel.
något förslagen
12 § Röstning sker på dagen för i
folkomröstningen omröstningslokalen
för det omröstningsdistrikt där den röstande är upptagen i röstlängd. Om kommunal inte skall hållas med val till
folkomröstning samtidigt riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 4 § kap. regeringsformen,
får fullmäktige besluta i den komom att röstning får ske på postkontor mun eller det landsting som avser. Om flera sådana
folkomröstningen
kommunala omröstningar hålls skall den som röstar
samtidigt på post-
kontor utöva sin rösträtt vid ett och samma tillfälle i samtliga omröstningar som han vill deltaga i. Om kommunal folkomröstning hålls med val till
samtidigt riksdagen
eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen, tillämpas bestämmelserna i 10 § folkomröstningslagen (1979:369).
13 § I fråga om rösmingen och om den vidare av röster
behandlingen
som har avgivits på postkontor skall 8 - 12 kap. vallagen gälla i tillämp-
liga delar. Dock skall vad som där stadgas om postkontor endast gälla postkontor i kommunen eller landstinget.
I lokal där röstning äger rum skall finnas tillgängliga ett exemplar av denna lag, vallagen och folkomröstningslagen.
14 § Röstema räknas preliminärt i omröstningslokalen och slutligt hos Valnämnden. Därvid skall bestämmelserna i 13 kap. 1 - 8 §§ och 14 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § tredje stycket vallagen tillämpas på motsvarande sätt.
Vid räkningen ordnas röstsedlama i grupper efter meningsyttring. Blanka röstsedlar bildar en grupp. Antalet röstsedlar inom varje grupp räknas och antalet antecknas i protokollet. Röstsedlarna läggs därefter gruppvis in i särskilda omslag. På omslaget antecknas vilken grupp röstsedlar omslaget innehåller och röstsedlamas irmehåll.
Vid rösträkning hos valnämnd används en uma for varje omröstning och för varje område som bildar en valkrets vid val till kommunfullmäktige.
15 § Röstsedel är ogiltig om den
1. ej är sådan som för omröstningen har tillhandahållits av valnänmden eller
2. är Försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt på röstsedeln med avsikt.
Finns i ett röstkuvert två eller tre likalydande röstsedlar, skall endast en röstsedel räknas. Finns i annat fall i ett röstkuvert mer än en röstsedel, är röstsedlama ogiltiga.
16 § Sedan valnänmden avslutat rösträkningen, läggs röstsedlama in i särskilda omslag, de godkända for sig och de ogiltiga för sig. Omslagen förseglas. Föstsedlarna förvaras minst ett år efter det att sammanräk-
ningsforrättningen har avslutats.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
Inledning 51
l
Inledning
1.1¶Vårt
uppdrag
Vår huvuduppgift har enligt direktiven (dir. 1992: 12) varit att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. I uppgiften har också ingått att fullfölja det arbete som ligger bakom kommunallagen (1991:900) och att utarbeta förslag till förändringar av vissa delar av denna. Vi har härutöver fått i uppdrag enligt tilläggsdirektiv (dir. 1992:88) att utreda förutsättningarna för kommuner och landsting att bedriva Under arbetets gång har vi dessutom fått
uppdragsverksamhet. ytterligare uppgifter som vi beskriver i det följande.
därför våra uppgifter i sådana som har I grova drag sönderfaller direkt samband med uppföljningen av 1991 års kommunallag och
allmänna utan direkt anknytning till kommunallagsuppföljuppgifter
ningen. De förstnämnda uppgifterna har till största delen redovisats i särskild och delbetänkanden baserade på uppgifterna i grund-
ordning fyra
direktiven har avgivits:
Det kommunala medlemskapet (SOU 1992:72)
Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134)
Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) * och internationellt bistånd Kommunal tjänsteexport (SOU 1993:77)
Ett femte delbetänkande Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) baserat på tilläggsdirektiven har avsett förslag till lagstiftning
om försök med uppdragsverksamhet i kommuner och landsting.
Ytterligare ett delbetänkande om kommunalt förtroendevaldas personliga ansvar för kommunala beslut publiceras hösten 1993. Sedan vi på det här beskrivna sättet löst de mera juridiskt-tekniskt inriktade delarna av våra uppgifter har vi koncentrerat oss på de återstående uppgifterna, som väsentligen avser dels analyser och beskrivningar av kommunallagens konsekvenser i olika hänseenden, dels föråtgärder för att stärka den lokala demokratin. Vi redovisar i slag till detta huvudbetänkande våra överväganden och förslag i dessa frågor.
52 Inledning
1.2¶Innehållet i betänkandet
I kapitel 2 redovisar vi vår
principiella syn på den lokala självstyrelsen
och demokratin. De uppgifter direktiven som i detta
enligt belyses betänkande är följande:
EG och den kommunala
självstyrelsen (kapitel 3)
Förändringar i nämndstrukturen (kapitel 4 och 5) Alternativa produktions- och driftformer (kapitel 6); häri ingår en
redovisning av bolagisering i kommuner och landsting
* Antalet förtroendeuppdrag och förtroendevalda och deras representativitet (kapitel 7)
Förändringar i politikerrollen (kapitel 8)
Kommuninvånarnas insyn, information och
inflytande (kapitel 10) Kommunala folkomröstningar (kapitel ll)
Kvalitetskontroll (kapitel 12)
*iii-ii* Kommundelningar (kapitel 13)
Frågan om antalet fullmäktigeledamöter, som behandlas i kapitel 5, har
tagits upp med anledning av ett frågesvar i av civilminister
riksdagen
Inger Davidson som i sitt svar hänvisade
(1992/932395), till kommittén
och dess direktiv. I kapitel 9 behandlas om ekonomisk
frågan ersättning till de för-
troendevalda. Den har aktualiserats av Svenska
Kommunförbundet, vars
framställan till regeringen har överlämnats till kommittén. I kapitel 14 behandlas om tillsvidareval frågan av styrelsen och nämnderna, en fråga som har aktualiserats av Stockholms kommun, vars framställan till regeringen överlämnats till kommittén. Vi har i enlighet med direktiven tagit upp vissa frågor i den nya
kommunallagen som har vållat tolknings- eller och tillämpningsproblem
föreslår vissa justeringar med härav i
anledning kapitel 15. Här behand-
las även möjligheten för en kommun som så önskar att använda sig av
beteckningen stad.
1.3 för vårt
Värdegrunden arbete
Till grund för vårt arbete med dessa frågor ligger de demokratiska värderingar, främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättigheter och integritet, som också kan härledas ur kristen etik och västerländsk humanism.
1.4¶Kommunal verksamhet i
förändring
1.4.1 Förändringsarbetet under 1970- och 1980-talet
1970-talets förändringssträvanden inom den kommunala sektorn fokuserades i hög grad på demokratifrågorna. Dessa strävanden fick sitt tydligaste uttryck i det arbete som Utredningen om den kommunala demokratin genomförde och som redovisades i huvudbetänkandet Kommunal demokrati (SOU 1975:41). Utredningen lämnade en rad förslag till åtgärder och rekommendationer ägnade att stärka den lokala demokratin. Bland annat föreslogs förbättringar av de förtroendevaldas arbetsvillkor, t.ex. rätt till ledighet från arbetet för att delta i kommunala sammanträden och förbättrade ekonomiska villkor. Utredningen föreslog även åtgärder för att stärka de högsta beslutsorganens ställning. Detta arbete ledde fram till riksdagsbeslutet om en ny kommunallag, som trädde i kraft den 1 juli 1977.
Året efter regeringsskiftet 1976 tillsattes en ny kommitté, Kommunaldemokratiska kommittén, som fick i uppgift att dels överväga reformer som kunde stärka medborgarinflytandet inom kommuner och lands-
ting, dels utarbeta förslag till en utvärdering av kommunindelningsrefor-
men, vars avslutande etapp genomförts 1974. Kommittén skulle också behandla frågan om den gemensamma valdagen och den treåriga man-
datperioden, det kommunala folkomröstningsinstitutet samt intressen-
temas inflytande i kommunal verksamhet. Det sistnämnda blev mera känt som brukarinflytande under 1980-talet.
Kommunaldemokratiska kommittén lät utarbeta ett förslag till ett omfattande forskningsprogram med inriktning på en utvärdering av
indelningsreformen. Forskningsprogranunet avkastade 15 rapporter,
som senare sarnmanfattades i två versioner (Strömberg & Westerståhl, 1983; Gidlund, 1983).
Kommittén lämnade under loppet av fem år ifrån sig ett tiotal betänkanden, däribland förslag till lagstiftning om lokala organ och förslag till ersättning för förlorad arbetsförtjänst i samband med kommunala sammanträden.
Huvudtendensen i förändringsarbetet under första delen av 1980talet var väsentligen en fortsättning på vad som hade hänt under det
föregående decenniet. Demokratifrågoma stod fortfarande i förgrunden,
men förändringssträvandena fick en del nya inslag.
Ett sådant inslag var intresset för decentralisering. Detta intresse farms i och för sig redan i början av 1970-talet i vissa kommuner men svårigheterna var betydande när det gällde att omsätta idéema i praktisk handling. Decentraliseringssträvandena tog sig uttryck i bl.a. inrättande av kommundelsrâd och institutionsstyrelser i ett begränsat antal kommu-
54 Inledning sou 1993:90
ner. Först med den om lokala som kom 1979/80 blev
lagstiftning organ
det möjligt att införa beslutsorgan med ansvar för flera verksamhetsområden i enskilda kommundelar. Inrättandet av kommundelsnämnder (stadsdelsnämnder, områdesstyrelser) blev det konkreta uttrycket för de
möjligheter som erbjöds med den nya lagstiftningen.
Kvantitativt kulminerade intresset för lokala nämnder vid mitten av 1980-talet, då ett knappt hundratal kommuner utrett om kom-
frågan
mundelsnämnder eller motsvarande (Solli, 1985). Efter valet 1991 ñnns det 14 kommuner med en heltäckande organisation med lokala nämnder, medan sju kommuner har sådana nämnder i endast en eller flera delar av kommunen utan att dessa täcker hela kommunens yta. För landstingen del infördes under första delen av 1980-talet
möjlig-
heten att inrätta s.k. särskilda organ. Det var främst inom hälso- och sjukvården som decentraliseringen sköt fart. De flesta inrätta-
landsting
de lokala direktioner med ansvar för hälso- och sjukvården, eventuellt även andra verksamheter, inom ett område som omfattade en eller flera kommuner. Denna utveckling startade men redan på 1960-talet påskyndades av den nya lagstiftningen. Vissa landsting gick under av 1980-talet loppet ett steg längre och delade upp ansvaret mellan de lokala som ñck ansvaret för organen, primärvården, och sjukhusen som samlades under en
länssjukvårds-
nämnd eller under separata styrelser. Ett ytterligare steg i decentraliseringen är att vart tredje landsting valt att decentralisera medelstördelningen till lokala politiska organ med för ett
vanligen befolkningsansvar
område av en kommuns storlek. Den s.k.
primärvârdsbudgeteringen
innebär att alla resurser styrs till och att denna i sin tur
primärvården
köper Specialistvård av sjukhuskliniker som finansieras via intäkter från dem som köper deras tjänster.
Delegering blev en naturlig följeslagare till och ad-
den politiska ministrativa decentraliseringen i kommunerna och Dock
landstingen. utgjorde kommunallagens bestämmelser ett betydande hinder i om fråga
möjligheten att delegera ärenden i mera avancerad Av bestäm-
mening.
melserna följde ett principiellt förbud mot såväl som
vidaredelegation
s.k. blandad delegation. Dessa behandlades av Demokratibe-
frågor
redningen i huvudbetänkandet Aktivt i kommuner och lands-
folkstyre
ting (SOU 1985:28). Under första delen av 1980-talet blev det en allt
vanligare uppfatt-
ning att styrningen av den kommunala verksamheten ett utgjorde växande problem för de förtroendevalda. Den traditionella och regeldetaljstymingen bedömdes inte svara mot kraven på en adekvat och
effektiv lekmannastyming. ñck
Frågan en ökad tyngd av den alltmer ansträngda kommunala ekonomin, vilket medförde ett ökande behov av att effektivisera verksamheten, och verksamheternas ökande
omfattning.
På denna grund växte fram som en metod för effektiv
målstymingen
inom kommuner och landsting. Även på detta område lade
styrning
Demokratiberedningen en grund för den fortsatta utvecklingen. I Demokratiberedningens nämnda huvudbetänkande och i det samtidigt framlagda förslaget Principer för en ny kommunallag (SOU 1985:29) framfördes principiella argument och preliminära lagförslag som avsåg att underlätta en mera långtgående delegation samt införandet av målstyming inom de kommunala verksamheterna. I huvudbetänkandet framhålls bl.a. att de förtroendevaldas arbete i ökad utsträckning måste inriktas på att formulera tydliga mål för verksamheten och se till att målen omsätts i den praktiska verksamheten. Budgeten som styrmedel behöver kompletteras. De förtroendevalda lägger fast målen för verksamheten medan Förvaltningen väljer metoder och arbetsformer för att nå de uppsatta målen. I principskissen till en ny kommunallag redovisades hur en övergång till målstyming kunde påver-
ka lagstiftningen på olika punkter.
En fråga med nära anknytning till stymingsfrågoma som aktualiserades under 1980-talet var sökandet efter en ny politikerroll. Det var
en av de uppgifter som lades på Förtroendeuppdragsutredningen, som
tillsattes på våren 1988. I kommitténs uppdrag ingick att belysa vad som kunde göras for att förbättra de förtroendevaldas möjligheter att leda och styra verksamheterna. Utredningen framhöll i sitt slutbetänkande Förtroendevald på 90talet (SOU 1989:108) att samspel mellan politik och förvaltning, ömse-
sidigt förtroende och systemförståelse har en avgörande betydelse för av en ny politisk styrning. Utredningen menade också att utvecklingen
målformulering, dialog mellan de förtroendevalda och förvaltningen samt utvärdering är centrala element i utvecklingen av politisk styrning Utredningen ställde sig också bakom Kommu-
och en ny politikerroll.
nallagsgruppens förslag till lagändringar på området enligt betänkandet Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52). Ett inslag i 1980-talets förändringar var statsmaktemas
ytterligare
ökande strävan efter avreglering av den kommunala sektorn. Frikommunförsöket, som inleddes 1984 och avslutades 1991, var det främsta uttrycket för en sammanhållen statlig politik på detta omrâde. Före frikommunförsöket bedrevs översynsarbetet vad gäller avreglering och regelförenkling i traditionella former, innebärande att man gick fram sektorsvis och genomförde förändringar generellt; förändringarna föregicks av omfattande utredningar. Frikommunstrategin var selektiv i den meningen att den bedrevs endast i vissa kommuner och landsting och att den hade en uttalat experimentell ansats. Det grundläggande syftet med frikommunförsöket var att pröva nya former för den statliga styrningen. Mera konkret syftade försöksverksamheten till att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författningar skulle ges möjlig-
56 Inledning
heter att bättre till lokala anpassa organisationen förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresursema samt åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Inledningsvis var antalet i försöket nio kommuner och tre
deltagare
landsting. 1988 öppnades försöket till att omfatta i princip alla intresserade kommuner och Under försökets landsting. sista år 1991 medverkade 36 kommuner och
fyra landsting. Regeringens utvärdering av frikommunförsöket
(SOU 1991:25, 1991:68, prop. 1991/92:13) visar att det spelat en roll för ut-
viktig
veckling och förnyelse av den kommunala verksamheten samt
bidragit
till nytänkande och av den
omprövning offentliga sektorn. Som ett
särskilt lyckat inslag i försöksverksamheten framhålls den organisatoriska friheten beträffande den centrala
nämndorganisationen. Dessa erfar-
enheter har enligt propositionen varit av stor betydelse för beslutet om en friare i 1991 års
nämndorganisation kommunallag.
Den delen av försöket som berörde från avsteg statliga regler framstod som svårare att utvärdera, men i enligt propositionen har försöket denna del bidragit till att minska sektorstänkandet till förmån för ett mera helhetsbaserat synsätt. Det som
förändringsklimat skapades av
frikommunförsöket har i hög grad till reformer med att
bidragit viktiga
vidga det kommunala ansvaret och ta bort t.ex.
statliga regler, på planoch byggområdet,
miljöområdet, arbetsmarknadsområdet och skolområdet. Det arbete med att revidera 1977 års kommunallag som inletts i Demokratiberedningen 1984 övertogs av en expertgrupp, Kommunallagsgruppen, som i juni 1988 länmade sitt slutbetänkande Ny lag för kommuner och landsting
(Ds 1988:52). Utredningsarbetet slutfördes av
den parlamentariskt sammansatta vars
Kommunallagskommittén, förslag
Ny kommunallag (SOU 1990:24) länmades våren 1991.
Propositionen (prop. 1990/912117) Ny kommunallag behandlades i
riksdagen våren 1991. Förslaget blev föremål för en omfattande debatt både i riksdagen och utanför denna. Kritikerna sköt främst in sig på förslagen om en fri den större friheten
nänmdorganisation, att delegera
ärenden och i kommunala
insynen företag.
De viktigaste i 1991 års
nyheterna kommunallag jämfört med den förra kommunallagen är:
Tydligare regler om kommunernas befogenheter Fri nämndorgartisation
Större frihet att från till nämnder
delegera fullmäktige Insyn i kommunala företag
Möjligheter för fullmäktige att
entlediga förtroendevalda Rätt till för förlorad
*X-**** skälig ersättning arbetstörtjänst
* Snabbare för och fria för
valgenomslag styrelsen mandatperioder
övriga nämnder Nya regler om jäv Större frihet för nämnderna att delegera beslutanderätt Individuellt revisionsansvar för de förtroendevalda
1.4.2¶Nya förutsättningar för kommuner och landsting
I direktiven framhålls inledningsvis, att den kommunala verksamheten under de närmaste åren kommer att präglas av tre tendenser: avregle-
och internationalisering. ring, marknadsorientering
Till dessa kan läggas den besvärliga kommunalekonomiska
punkter
situationen, som i och för sig inte är ny. Dock är problemen både på kort sikt och längre sikt av en sådan storleksordning att de medför restriktioner på kommunernas verksamhet av ett helt annat slag än vi hittills Denna faktor kommer sannolikt att prägla framtiden mer
upplevt.
än någon annan faktor under överskådlig tid.
De främsta uttrycken för avregleringen är den nya kommunallagen,
som trädde i kraft vid årsskiftet 1991/92 och vars viktigaste nyheter
redovisats i det föregående, samt det nya statsbidragssystemet, som
trädde i kraft vid det senaste årsskiftet. Syftet med den sistnämnda reformen, som kännetecknas av att de specialdestinerade bidragens andel krymper till cirka en fjärdedel medan resten av bidragen är generella, är att skapa mera likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Kommunerna själva skall däremot ta konsekvenserna av skillnader i servicenivå, kvalitet, effektiviteten i resursutnyttjandet och
avgiftssätmingen.
I våra direktiv framhålls att en avreglering av den kommunala verksamheten är nödvändig för att ge kommunerna och landstingen förutsättningar för att klara den besvärliga ekonomiska situationen. Det understryks även att avregleringen inte får äventyra viktiga nationella intressen - såsom utbildning, social omsorg och miljöpolitik - eller medföra negativa konsekvenser för den kommunala demokratin. I det sistnämnda hänseendet nänms som exempel minskningen av antalet förtroendevalda som en konsekvens av att nänmdobligatoriet avskaffats, en fråga som vi fått i uppgift att särskilt studera. Till detta bör läggas att den statliga politiken vad gäller den kommunala sektorns autonomi inte är entydig. Det ñnns för närvarande tendenser till återfall i ökad reglering på vissa områden, t.ex. det kommunala skattestoppet och lagstiftningen om fristående skolor. Planer på ökad statlig styrning av kommunal upphandling och en lagstadgad barnomsorgsgaranti går i samma riktning. Vi redovisar i kapitel 2 vår prin-
58 Inledning
cipiella syn på den kommunala självstyrelsen och risken för inskränkningar i denna. När det gäller marknadsorienteringen av den kommunala verksamheten försöker kommuner och möta den ekonomiska
landsting nya
situationen genom att öka effektiviteten i verksamheten. Den s.k. beställar-utförarmodellen, som främst går ut på att de förtroendeval-
skilja
das roller som konsumentföreträdare från varanoch som producenter dra, kan användas på detta sätt. Svenska Enligt Kommunförbundets undersökningar har beställar-utförarmodellen införts eller avses införas i ett fyrtiotal kommuner och flera Vi har i att särskilt
landsting. uppdrag
studera förändringar i nämndstrukwren samt ansvars- och arbetsfördelningen mellan de olika politiska och mellan dessa och organen
tjänstemannaorganisationen.
I ökande strävar kommuner och efter
utsträckning landsting att
utsätta olika delar av verksamheten för konkurrens. Det sker i huvudsak genom att konkurrensen ökar mellan verksamhet i egen regi och privat entreprenadverksamhet eller att konkurrensen ökar mellan olika utförarenheter inom verksamheter i egen regi. Intresset för att lägga över verksamheter i bolag ökar också, särskilt området. på det tekniska
Enligt en enkätundersökning, våren står
som vi genomfört 1992, frågan om nya verksamhetsformer högt på kommunernas och lands-
tingens dagordning. Exempel på sådana nya former är intraprenader,
entreprenader, privatisering/utförsäljning samt bolagisering.
Nära två tredjedelar av kommunerna och nästan alla har
landsting
fattat politiska beslut om nya verksamhetsformer. En
vanlig bedömning
är att det kommer att ske en ökning av sådana former under de närmaste åren. När det gäller enskilda fomier kan man bl.a. konstatera att resultatenheter är på väg mot ett genombrott både i kommuner och landsting; drygt tre fjärdedelar av kommunerna och samtliga
landsting
har infört eller avser att införa resultatenheter. Data om nya verksamhetsformer redovisas mera i 6 i detta betänkande.
utförligt kapitel Ökade inslag av marknadsorientering och konkurrens inom den
kommunala verksamheten är inte problemfritt. Ett problem gäller hur man skall ordna med inflytande och medverkan från dem som berörs av verksamheten, särskilt äldre och och i vilka former
handikappade,
kvalitetskontrollen skall sekretess ske. Ett annat problem gäller insyn, och demokratisk styrning, då verksamheter överförs från närnndförvaltning till bolag eller eller Vi
privata kooperativa entreprenadformer.
skall enligt direktiven studera de nämnda och lämna problemområdena förslag till åtgärder. Våra överväganden och i dessa
förslag frågor
redovisas i kapitel 10. När det gäller intemationaliseringens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen finns det direktiven ett starkt behov av
enligt
fördjupade studier kring frågan hur den kommunala
självstyrelsen på-
verkas både av EES-avtalet och ett svenskt medlemskap i EG/EU. Bland de som kräver särskild uppmärksamhet nämns den för-
frågor
grunden för självstyrelsen, som t.ex. kan få formen av
fattningsmässiga
inom ramen för EG:s regelverk och där subsidiaritetsen reglering spelar en viktig roll. En annan fråga gäller konsekvenserna av
principen
en ekonomisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. En tredje fråga gäller hur det kommunala och inom EG skall kanaliseras och
regionala inflytandet
institutionaliseras. Vi har i uppdrag att beskriva och analysera dessa frågor och att göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den svenska kommunala sjålvstyrelsen. har våren 1993 tillsatt en särskild utredning for att
Regeringen
analysera konsekvenserna för kommuner och landsting vid olika former av i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993:49). Huvud-
deltagande
är att ta reda på inom vilka områden och i vilken utsträckning
uppgiften
kommunernas och landstingens verksamhet kan komma att påverkas av ett svenskt medlemskap i EG/EU. I uppgiften ingår även att lämna förslag om hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras i Sverige vid ett eventuellt framtida medlemskap i EG/EU. En annan sida av kommunernas och landstingens internationella verksamheter är överföringar av teknisk utrustning samt administrativt och tekniskt kunnande till bl.a. de nya kommuner som byggs upp i centrala och östra Europa. Omfattningen av detta bistånd ökar kontinuerligt, och mot denna bakgrund har vi fått i uppgift att se över de och av detta bistånd. Våra
regler som styr omfattningen inriktningen
överväganden har vi redovisat i delbetänoch förslag på detta område kandet Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77).
1.5 för den lokala demokratin
Förutsättningar
Under senare år har samhällsforskare som studerar förskjutningar i över tiden framhållit två huvudtendenser. Den ena innebär
värderingar
att individen i ökande utsträckning prioriterar värden som livstillfredsställelse och självförverkligande på individnivå och helhetslösningar på samhällsnivå. Den andra huvudlinjen innebär en rörelse bort från enhetlighet mot av mångfald, variation och individualism. Möjli-
högre grad
ga förklaringar till dessa värderingsförskjumingar kan vara dels tjänstesamhällets utveckling, dels de allmänna samhällsförändringarna, som ställer nya krav på medborgarna.
När det gäller medborgarnas attityder till det politiska kan systemet, man konstatera att Förtroendet och för regeringen riksdagen sjunkit till en mycket låg nivå. Endast 30 procent av medborgarna säger sig ha stort förtroende för statsmaktens främsta institutioner. Dessa data från den s.k. SOM-undersökningen (samhälle, opinion, massmedia) vid Göteborgs universitet som redovisats 1992 i med den sedan
ligger linje
länge registrerade nedgången i förtroende för politiken och politikerna. Av Svenska kommunförbundets
kommunundersökning framgår att
attityden till den kommunala servicen är
långt mer positiv än attityden
till politiken och politikerna. 85 procent anser att de i huvudsak får en bra service från kommunen. Å andra sidan är
medborgarna mindre
positiva när det gäller påverkansmöjlighetema. Mer än hälften anser att deras möjligheter att påverka den kommunala
barnomsorgen är små
eller obefintliga, och två svarande av tre gav samma omdöme om skolan. Även i andra avseenden har i
medborgarna Sverige förändrats (Pe-
tersson m.fl., 1989). att bli medlemmar Benägenheten i, att aktivt delta i verksamheten och att ta på sig uppdrag i politiska partier har stagnerat, medan insändarskrivande, anföranden vid möten och i
deltagande
demonstrationer ökat under de senaste 20 åren. Det
kraftigt vanligaste
sätten att söka påverka samhället i olika avseenden är att ge ekonomiska
bidrag, skriva under en eller kontakta i stat
namninsamling tjänstemän
eller kommun. mindre är det att kontakta Långt vanligt politiker eller att arbeta i ett politiskt par1i. Medborgarnas tilltro till sin egen Förmåga att umgås med myndigheter på ett formellt sätt, t.ex. genom att författa en skrivelse eller att
överklaga ett beslut, har ökat markant sedan slutet av 1960-talet. Mer än två tredjedelar av anser besitta medborgarna sig en sådan admini-
strativ kompetens.
Sammantaget speglar förändringarna ett ändrat förhållningssätt till
lokalpolitiken och den offentliga servicen. intar numera
Medborgama en
attityd till det allmänna, där krav och rättigheter utgör framträdande inslag. I den nya attityden ingår också krav på att servicen skall vara
anpassad efter de individuella behoven. När det gäller medborgarinflytande i ett mera
övergripande perspek-
tiv, kan man anta att i ökad
medborgarna utsträckning kommer att
kräva att politiken och politikerna i lokalsamhället blir
tydligare och
lättare att nå. Krav ställs direkt då på en effektivare, kommunikation mellan och deras valda medborgarna ombud, liksom krav på större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i de förvaltande organen samt bättre möjligheter till direkt av påverkan lokalpolitiken och den kommunala servicen. Vi har direktiven enligt i uppgift att utröna hur det politiska systemet kan svara på utmaningar och krav från
medborgarna av det slag
som nyss beskrivits. I direktiven lämnas vissa exempel på tänkbara åtgärder för att stärka den lokala demokratin:
vidgad användning av kommunala folkomröstningar ökad insyn i fullmäktige och nämnder bättre kontakter mellan kommunmedlemmama och förvaltningen inflytande och medverkan från dem som berörs av den kommunala
*JG-lf*
verksamheten *
kommundelningar
1.6¶Den lokala i ett
självstyrelsen europeiskt
perspektiv
1.6.1 Förhållandet mellan centralmakt och lokalmakt i de
västeuropeiska länderna
När det gäller förhållandet mellan den centrala och den lokala makten kan två olika synsätt anläggas. Det ena synsättet utgår ifrån att det ñnns en sektor inon1 vilken staten inte äger besluta och där angelägenhetema i stället sköts av kommuninvånamas valda representanter. Det andra, motsatta, synsättet innebär att kommunernas kompetens på alla områden grundar sig på en delegation från statsmakten.
Enligt det första synsättet har kommunema/regionema en relativt stor självständighet, samtidigt som man inte förnekar realiteten av en centralmakt. Den statliga kontrollen är dock begränsad. Betoningen ligger på att kommuner/regioner har en handlingsfrihet inom en avgränsad ram av befogenheter och skyldigheter. Förhållandet mellan
staten och kommunema/regionema bestäms i stor utsträckning genom lagstiftning. Kommunema/regionema får det mesta av sina inkomster
genom direkt beskattning. Enligt det senare ses kommunema/regionema huvudsaklisynsättet
gen som ombud för centralmakten för att föra ut dess politik. Detta
ombesörjs främst genom detaljerad lagstiftning, utveckling av regler och kontrollåtgärder. Huvuddelen av kommunemas/regionemas inkomster
kommer ifrån centrala fonder eller statsbidrag. Det finns enligt detta synsätt inte heller särskilt stora behov av eller berättigande av en särskild lokal beskattningsrätt.
Det ñnns inget land som omfattar endast ett av dessa synsätt, men betoningen ligger ofta på något av dem. Det kan emellertid vara svårt att klart avgränsa handlingsutrymmet for såväl den centrala som den lokala makten. De båda nivåerna är som regel nära involverade i ett
62 Inledning
komplext beroendemönster där betoningen på en
ligger ömsesidig på-
verkan. Detta återspeglas inte minst av verk-
när det gäller finansieringen
samheterna. Kommunema/regionema ñnansierar ofta sina verksamheter både genom beskattning och Det är därför snarare om
statsbidrag. fråga
en växelverkan mellan de centrala och de nivåerna.
lokala/regionala
1.6.2 Olika varianter av förhållandet mellan staten och kom-
munema/regionerna
Utifrån de båda synsätten ovan kan de länderna
västeuropeiska grovt
sett delas in i tre om den kommunala
kategorier när det gäller frågan
kompetensens närmare omfattning och förhållandet mellan centralmakt och lokalmakt. De tre av är:
kategorierna kommunala/regionala system
a) den brittiska varianten b) den franska varianten c) den nord- och centraleuropeiska varianten
I den engelska varianten, som förekommer i Storbritannien och på
Irland, ñnns ingen grundlagsreglering av kommunemas/regionemas ställning. Det finns ingen övergripande som motsvarar vår lagstifming
kommunallag. Kompetensen och verksamheten styrs helt av särskild
lagstiftning. Kommunema/regionema åtnjuter ett visst mått av själv-
ständighet åtminstone när det gäller de uppgifterna.
dagliga
Det ñnns en klar mellan de centrala och lokala nivå-
gränsdragning
ema. Olika myndigheters lokala verksamhet ingår inte i den kommunala verksamheten utan den bedrivs i verksamsjälvständiga organ för olika heter. De centrala och lokala nivåerna kan därför två helt sägas bilda olika förvaltningskulturer med få direkta kontakter mellan nivåerna. Den franska varianten återfinns förutom även i Italii Frankrike, en, Spanien, Portugal, Belgien och i viss mån i Grekland. I sin ideala form är den kommunala/regionala inskriven
självstyrelsen i grundlagen.
De kommunala/regionala enheterna står dock under en form av förmyndarskap av en prefekt (landshövding) som inom ett visst område, ofta bestående av flera kommuner, utövar den formella kontrol-
statliga
len över verksamheterna. De nordiska länderna,
Tyskland, Österrike, Schweiz, Luxemburg
och Nederländerna bildar den nord- och varianten.
centraleuropeiska Kommunemas/regionemas (delstatemas) ställning är fastslagen i grund-
lagen. De har som regel såväl en allmän som en specialreglerad kompe-
tens. Kommunema/regionema en relativt åtnjuter hög grad av själv-
ständigt beslutsfattande och ekonomiskt oberoende. I kontaktema mellan
Inledning 63
den centrala och lokala nivån läggs stor vikt vid formella procedurregler. I denna variant är kommunens/regionens roll som den grundläggande enheten i samhället starkare uttalad än i den brittiska varianten. I motsats till den franska varianten har kommunema/regionema kapacitet att bedriva verksamheterna på egen hand. En stor del av de s.k. välfárdsuppgiftema utförs på den kommunala nivån.
1.6.3¶Strategier för effektivisering av den kommunala/regionala
verksamheten
Gemensamt för samtliga västeuropeiska länder är att den kommunala/ regionala verksamheten har expanderat kraftigt under efterkrigstiden. Det har lett till en diskussion om hur välfárdssystemen skall finansieras. De offentliga utgiftemas stora andel av BNP upplevs av många som ett allt större problem. De offentliga utgiftemas andel av BNP varierar dock kraftigt mellan de olika länderna inom EG, från 43,5 procent i Storbritannien till 58,1 procent i Danmark (1992). För att komma till rätta med de offentliga budgetunderskotten strävar centrahnakten i alla länder efter att få kontroll över och att effekti-
visera genomförandet av de kommunala/regionala verksamheterna. Tre
olika strategier kan då urskiljas. Det gäller:
- strukturella som också en av
förändringar inbegriper utökning
kommunernas verksamhetsområde. Denna väg har valts främst i de brittiska samt i de nordiska och centraleuropeiska länderna. I medelhavs- och atlantländema har man i större utsträckning valt att lägga resurserna på den regionala nivån. - av de interna beslutsstrukturema Modernisering och beslutsprocesserna. Här finns exempel på regelforenkling och renodling av beslutsnivåema. - Hår ñrms åt-
Privatiseringar och marknadslösningar. exempel på
gärder för att införa mer av konkurrens. I vissa fall har föreningar, kooperativ och olika slag av frivilliga organisationer anlitats for
genomförandet.
1.6.4¶Subsidiaritetsprincipen
Subsidiaritetsprincipen har en central ställning i diskussionen om det framtida Europa. Subsidiaritetsprincipen är i grunden ett sätt att fördela ansvaret mellan staten och individerna, en central tanke inom katolicismen och
en hömpelare i bl.a. de kristdemokratiska
partiernas program. Enligt detta synsätt är det familjen som har det primära ansvaret för skydd och hjälp åt de anhöriga. Statens uppgift är subsidiär, dvs.
understödjande.
Den skall stödja och underlätta medborgarnas och garante-
egna initiativ
ra deras rättigheter.
På en övergripande nivå är betydelsen av att subsidiaritetsprincipen
inga beslut skall fattas på en högre nivå än nödvändigt. Översatt
på förhållandet mellan kommunerna och den centrala nivån
betyder prin-
cipen att de problem som löses mest effektivt på lokal eller regional nivå inte skall skötas på den centrala nivån.
Inledning
Käll- och litteraturforteckning
Kommittédirektiv 1992: 12 Kommittédirektiv 1992:88 Kommittédirektiv 1993:49
SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1985:28 Aktivt i kommuner och
folkstyre landsting SOU 1985:29 Principer för en ny kommunallag
SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1991:25 Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöken med en
friare nänmdorganisation SOU 1991:68 Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöksverksam-
heten med avsteg från statlig reglering m.m.
Ds 1988:52 Ny lag för kommuner och
landsting
Proposition 1990/91 : l 17 Proposition 1991/92: 13
Medborgarnas attityder till kommunernas verksamhet, Svenska Kommunförbundet, Attjtydprojektet 1992.
Gidlund, J. Kommunal självstyrelse i förvandling, 1983
Helsingborg
Holmberg, S. och Weibull, L. (red) Trendbrott SOM-undersökningen, Göteborgs universitet, 1992. Petersson, 0. m.fl., Medborgarnas makt, Helsingborg 1989. Solli, R., Enkät om kommundelsnämnder, Göteborgs universitet, 1985 Strömberg L. och Westerstáhl, Stockhohn
J., De nya kommunerna, 1983
Lokal självstyrelse och demokrati 67
2 Lokal och demo-
självstyrelse
-
krati ut-
grunder, tillstånd,
veckling
Den lokala självstyrelsen är en viktig grundsten i den svenska demokratin. Staten bör i största möjliga utsträckning avhålla sig från att kommuner och landsting. Vi hemställer att
detaljstyra regeringen vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen
ett stärkt grundlagsskydd.
Kommunallagen är det viktigaste instrumentet för reglering av den lokala demokratins former. Enligt vår mening är en tillåtande en bra metod att utveckla lokal demokrati.
lagstiftning Från principiella utgångspunkter framhåller vi följande åtgärder
för att stärka den lokala demokratin:
- ökat av
inslag personval
- av till fyra år
förlängning mandatperiodema
- skilda för kommunal-
valdagar respektive riksdagsval
- att lokalt besluta om nämndsammanträden
möjlighet öppna
- inrättandet av för an-
självförvaltningsorgan med representanter
vändarna i majoritet - initiativrätt för kommunmedlemmama till lokala folkomröst- - av kommunal service ningar kvalitetssäkring
Under resten av 1990-talet kommer sannolikt tempot i samhällsförändringarna att vara fortsatt högt samtidigt som de ekonomiska tillgångarna för kommunernas och landstingens verksamheter kommer Dessa förhållanden kräver bl.a. ett att vara begränsade. fortsatt arbete med att utveckla och förbättra organisations- och styrformer. Det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda.
68 Lokal och demokrati
självstyrelse
2.1¶Grimder
2.1.1 Lokal i ett historiskt
självstyrelse perspektiv
Den lokala i de skandinaviska självstyrelsen länderna har en lång tradition. Här samlades man i forntiden till för att bestämma ting i gemensamma angelägenheter. Under medeltiden förlorade den lokala nivån dragkampen med den centrala nivån i större delen av I
Europa. Sverige
stärktes statsmakten ñämst under Gustav Vasas och Gustaf II Adolfs och Axel Oxenstiemas tid.
Kravet på lokal självstyrelse med
pånyttföddes upplysningstidens
idéer och framfördes i den debatten med kraft från slutet av
europeiska
1700-talet. Framtxädande för lokalt var
förespråkare självstyre den
engelske liberalen J .S. Mill och fransmannen Alexis de som
Toqueville,
baserade sina samhällsidéer på studier av den unga amerikanska demokratin. Socialistiskt orienterade teoretiker som Owen, Proudhon och Bakunin, som representerar en s.k. kommunalistisk riktning, argumenterade också för lokal självstyrelse. Ett framträdande drag i debatten var åsikten att den lokala
själv-
styrelsen är ett uttryck för en allmän av samhället. I
demokratisering
idégodset farms även att den lokala
uppfattningen självstyrelsen hade en
fostrande och folkbildande funktion. Också praktiska omständigheter talade för en decentralisering av den växande till kommustatsapparaten nerna. Kommunalisering var en och effektiv
billig lösning på samhällsförvaltningens problem.
Den lokala har en central i
självstyrelsen ställning Sverige. Den ñck
sin moderna reglering i 1862 års
kommunalförordningar. Den har också
skrivits in i grundlagen (l 1 §
kap. regeringsfonnen) där det heter att
den svenska folkstyrelsen ett förverkligas genom representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal Denna
självstyrelse.
ordning konñrmerades så sent som vid 1974. I
grundlagsrevisionen
kommunallagen l kap. l § heter det att kommuner och
landsting sköter
på den kommunala självstyrelsens grund de
angelägenheter som anges i
kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. ratificerade
Sverige år
1989 den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.
2.1.2 Lokal demokrati - olika modeller
Även om idén om den lokala demokratin - i likhet med den lokala självstyrelsen - är allmänt omfattad, finns det ingen given definition av
begreppet.
Lokal självstyrelse och demokrati 69
Den mest auktoritativa uttolkningen av den lokala demokratin har presenterats av den Statsvetenskapliga forskningen, främst i samband med de stora kommunalforskningsprojekten som startade vid mitten av 1960- respektive vid slutet av 1970-talet. Jörgen Westerståhl (Westerstähl, 1970) pekade ut två grundläggande demokrativärden: förverkligandet av medborgarnas vilja och en självständig åsiktsbildning, och lade till ett tredje, representation, härlett från idén om styrelse genom folket. Westerståhls teser blev föremål for kritik, bl.a. från sociologen Sten Johansson (Johansson, 1971) som starkare än Westerstähl betonade deltagandeaspekten.
Kommunaldemokratiska forskningsgruppen, vars huvuduppgift var
att utvärdera kommunindelningsreforrnen, omfattade väsentligen den Westerståhlska modellen men lyfte fram medborgarnas deltagande tydligare (Strömberg & Westerståhl, 1983). En arman demokratimodell som uppmärksammades i debatten under 1970-talet var statsvetaren Leif Lewins idé om interaktiv demokrati (Lewin, 1970). Den interaktiva demokratin har som mål att utveckla den enskildes allmänanda genom ett samspel mellan ledarna och folket. Lewin ställer den interaktiva demokratin, som bygger på aktivt i kontrast till en demokratimodell, där tävlande
medborgardeltagande,
eliter bland står för de väsentliga aktivitetema. Medborgar-
politikerna
na väljer dem som är mest framgångsrika i denna tävlan till sina ombud.
2.1.3 Synen på den lokala självstyrelsen och demokratin i statliga kommittéer 1970-1993
Lokaldemokratikommittén är den fjärde statliga kommittén sedan 1970 som arbetar på det aktuella området. Föregångama är Utredningen om den kommunala demokratin (1970-75), Kommunaldemokratiska kommittén (1977-83) och Demokratiberedningen (1983-85). Förtroendeupp-
dragsutredningen (enmansutredning, 1988-90) hade särskilda, närliggande uppgifter.
Under de gångna tjugo åren har perspektivet förskjutits beträffande vilka frågor som varit i centrum for diskussionen om den kommunala demokratin. Partiemas och de törtroendevaldas arbetsvillkor uppmärk-
sammades efter kommundelningsrefonnens genomförande. Därefter
fokuserades intresset på frågan om en uppdelning av de nya storkommunema genom att bilda särskilda lokala nämnder på kommundelsnivå. Frågan om de enskilda människornas inflytande stod i förgrunden for Demokratiberedningen liksom nu för Lokaldemokratikommittén (I-Iäggroth, 1993).
70 Lokal självstyrelse och demokrati
En genomgång av dessa kommittéers direktiv och huvudbetänkanden visar att varken de olika regeringarna eller de enskilda kommitteema haft för vana att göra några mera sammanhängande, explicita deklarationer om hur man principiellt ser på den lokala självstyrelsen och den lokala demokratin.
Kommunaldemokratiutredningen anslöt i sitt huvudbetänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41) nära till synsättet om åsiktsöverensstämmelsen mellan väljare och valda. Kommunaldemokratiska kommittén markerade i sitt betänkande De förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU 1982:5) betydelsen av att de förtroendevalda socialt och ekonomiskt någorlunda motsvarar sammansättningen av befolkningen i stort, ett synsätt som även Förtroendeuppdragsutredningen anslöt sig till i betänkandet Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108). Demokmtiberedningen deklarerade i sitt huvudbetänkande Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (SOU 1985:28) inledningsvis b1.a. att demokrati i djupare mening handlar om en människosyn som innebär en tro på att alla har vilja och förmåga att ta ett gemensamt ansvar både för besluten och deras förverkligande. Det är viktigt att medborgarna tillsammans kan bestämma över viktiga gemensamma
angelägenheter.
Den relativa frånvaron av mer omfattande deklarationer av värdegrunden hos statliga kommittéer betyder inte att man saknat en uppfattning i frågan, men värdegrunden har varit mera underförstådd än klart utsagd. Statliga kommittéer är som regel mera praktiskt och pragmatiskt orienterade än teoretiskt och principiellt.
2.2¶Tillståndet hos den lokala
självstyrelsen
och demokratin
Som framgått av föregående kapitel (avsnitt 1.3.2 och 1.4) ändras för närvarande förutsättningarna för den kommunala verksamheten på ett genomgripande sätt. Det gäller b1.a. dragkampen centralt-lokalt vad gäller statlig reglering kontra lokal autonomi, ökade inslag av mark-
nadsanpassning och konkurrens, den pågående intemationaliseringen
och betydelsen av förändringar i attityder och beteende hos medborgarna/kommunmedlemmarna. Inför den fortsatta framställningen ñnns det skäl att redovisa hur de olika demokrativärdena förhåller sig till en verklighet som snabbt förändras.
Maktutredningen har i sin huvudrapport Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990:44) givit en auktoritativ tolkning av demokratibegreppet på en övergripande nivå, som b1.a. tar fasta på skillnaden
Lokal och demokrati 71
självstyrelse
mellan ett samhällscentrerat och ett individcentrerat
sätt att se på demokratin.
Tolkningen av vad som utgör en god demokrati eller ett gott demokratiskt tillstånd är problematisk på två olika sätt. Det ena är om
frågan
vem som gör bedömningen. Det andra är efter vilka kriterier bedömningarna skall göras och vilka värden de olika faktorerna skall ges.
Den samhällsvetenskapliga forskningen har en dominerande
ställning vad gäller uttolkningen av den lokala självstyrelsen och demokratin. Till grund för forskarnas bedömningar ligger en uppsättning av kriterier som i allt väsentligt är en avspegling av den svenska demokratiska traditionen och samhällsdebatten.
Staten spelar naturligtvis en viktig roll som uttolkare av den lokala självstyrelsen och demokratin. Som framgått ovan har ur
regeringar
skilda politiska majoriteter i hög grad månat om den lokala demokratin under de senaste 20 åren. Staten har främst genom sin
lagstiftningsmakt
det avgörande inflytandet över villkoren för och begränsningarna i den lokala självstyrelsen och demokratin. Kommunallagen har givits en ny utformning vid två tillfällen under denna period - år 1977 respektive år 1991 - vilket haft stor betydelse för utvecklingen på området.
Den lokala och regionala nivån har genom 1991 års
kommunallag
fått ökade möjligheter att göra sina egna tolkningar av och att anta sina egna strategier för utvecklingen av lokalt självstyre och demokrati. Hur långt den ökade lokala autonomin kommer att gå är en om bl.a.
fråga
statsmaktemas tolerans av en ökad mångfald i fråga om former av och innehåll i den kommunala verksamheten på längre sikt.
De tre demokrativärden som varit mest framträdande under de senaste decennierna är som framgått ovan medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Den representativa demokratin anses bli förverkligad genom att de förtroendevalda på ett tillfredsställande sätt representerar
väljarna âsiktsmässigt och socialt.
Till dessa värden kan läggas medborgarnas
möjligheter att påverka
och att direkt utöva över den en
inflytande offentliga verksamheten,
aspekt som Maktutredningen belyst och betonat särskilt i sin studie
Medborgarnas makt (1989).
Några systematiska och heltäckande undersökningar av tillståndet hos den lokala demokratin på 1990-talet finns inte Däremot
tillgängliga.
ñnns data från olika enskilda källor som kan användas för att göra vissa
uppskattningar.
Ett låt vara grovt mått på medborgarviljans förverkligande är hur nöjda medborgarna är med den kommunala servicen. Vi har ovan (avsnitt 1.4) konstaterat att 85 procent av befolkningen anser att de i huvudsak får en bra service från kommunerna. Detta får anses vara en
72 Lokal självstyreLse och demokrati .
indikation på att medborgarviljan i denna mening i be-
förverkligats tydande omfattning. En bedömning av den självständiga åsiktsbildningen bör baseras
på de allmänna villkoren för opinionsbildningen (Petersson, 1992). Dessa bestäms i främsta rummet av graden av offentlighet och möjligheten till insyn i beslutsfattandet, funktionssätt och den
mediesystemets
lokala debatten.
Offentlighetsprincipen är en viktig faktor när det gäller offentlighet och insynsmöjligheter. Här får tillståndet anses vara gott, även om kritiska röster under senare år höjts vad gäller konsekvenserna av bolagiseringen, privatiseringen och övergången till alternativa verksamhetsformer. Även ökad delegering och övergången till beställar-utförarmodellen anses av vissa debattörer försvåra till i be-
möjligheterna insyn
slutsgången i ärenden som berör enskilda. om konsekvenserna
Frågan
för offentlighetsprincipen av ett framtida svenskt i EG har
medlemskap
aktualiserats i samhällsdebatten.
När det gäller mediesystemets sätt att arbeta och villkoren för den lokala debatten kan konstateras att medierna har en allt större
betydelse
för opinionsbildningen, eftersom den enskilde medborgaren har små möjligheter att bilda sig en egen uppfattning baserad på direkta, egna erfarenheter av hur verksamheterna bedrivs i landstingen och de stora kommunerna. Till följd av den långtgående koncentrationen på pressmediesidan saknas den mångfald som är en för den fria
förutsättning opinionsbildningen. Utvecklingen på etermediesidan med regional och
lokal radio och TV kompenserar i viss mån bristerna
på pressmediesidan. Det är viktigt att i detta sammanhang framhålla att det ñnns betydande skillnader mellan olika regioner vad gäller till eter-
tillgången
media. Även om alltså mångfalden i delar av landet ökar kan man samtidigt konstatera, att den bild av kommunalpolitiken som förmedlas av olika medier är tämligen likartad 1985).
(Sjölin,
Som bl.a. Förtroendeuppdragsutredningen framhållit finns det betydande problem i relationerna mellan massmedierna och de förtroendevalda i kommuner och landsting. kun-
Det gäller sådant som bristande skaper hos journalisterna om villkor, att be-
politikens journalisterna
driver en närgången, provokativ form av kritisk av de för-
granskning troendevalda och att stoffet ofta presenteras på ett braskande, säljande sätt. Det ömsesidiga beroendeförhållandet mellan och de
journalisterna
förtroendevalda komplicerat situationen ytterligare.
Massmediemas inflytande på tar bl.a. det att
politiken sig uttrycket
de i bestämmer vilka som kommer
betydande utsträckning frågor upp
till debatt. Det är bl.a. denna funktion hos medierna, att bestämma den
politiska dagordningen, som gett upphov till uttrycket medialisering
av politiken (se t.ex. Asp, 1986).
Lokal självstyrelse och demokrati 73
I debatten har mediernas roll och fönnåga att tillhandahålla korrekt och relevant information, med vars hjälp medborgarna kan orientera sig och ta i ifrågasätts. Kritikerna hävdar bl.a. att bru-
ställning politiken,
set i framför allt de eterbuma medierna ökar och att den rena informationen och kunskapsstoffet minskar (se t.ex. Bergström, 1993). Sammanfattningsvis kan konstateras, att de lokala och regionala massmedierna utövar ett på opinionsbildningen och
betydande inflytande
politiken och att de inte alltid kan leva upp till det ansvar som hänger samman med inflytandet. Med hänsyn till såväl medborgarnas som de fortroendevaldas beroende av medierna i olika avseenden är detta enligt vår mening ett problem. Vi vill i detta sammanhang betona journalistkårens och mediernas ansvarsfulla roll som medierna bör ha i den demokratiska processen. Deras uppgift är bl.a. att se till att medborgarna får korrekt information om olika politiska sakfrågor, vilket är en förutsättning för medborgarnas möjligheter att påverka och känna delaktighet i den politiska processen. Medborgarnas aktiva deltagande kan mätas på olika sätt: valdeltagande, medlemskap och aktivitet i politiska partier, politisk aktivitet via andra kanaler än politiska partier och direktkontakt med myndigheterna. Deltagandet i de kommunala valen, som nådde en topp 1973, då drygt 90 procent deltog, har sedan gått ned för att stagnera på cirka 84 procent de senaste två valen. Internationellt sett är deltagandet fortfarande högt. När det gäller medborgardeltagande i andra former har Maktutredningen visat att det finns en betydande skillnad mellan i vilken utsträckning medborgarna använder sig av de traditionella kanalerna, främst de
politiska partierna, och användningen av vad man skulle kunna kalla
alternativa kanaler (insändarskrivande, demonstrationer, aktionsgrupper etc.). Utnyttjandet av de traditionella kanalerna har stagnerat, medan alternativkanalema nyttjas i ökande utsträckning. De fortroendevaldas representativitet brukar mätas på tvâ sätt:
åsiktsrepresentativitet och social representativitet. Data från valforsk-
ningen visar att åsiktsöverensstämmelsen mellan väljarna och de valda var låg både i slutet av 1960-talet och i mitten av 1980-talet (Holmberg & Esaiasson, 1988). Den sociala representativiteten är i Sverige liksom
i alla andra demokratier bristfällig. Den typiske kommunalpolitikem är
en medelålders man med god utbildning och anställning inom den offentliga sektom. Det innebär att vissa grupper är notoriskt underrepresenterade, framför allt ungdomar, kvinnor, privatanställda och invandrare.
När det gäller påverkansmöjligheter och inflytande är det nöd-
vändigt att göra en åtskillnad mellan påverkan/inflytande på en allmän nivå respektive direkt på den kommunala verksamheten. Aktuella och relevanta data beträffande den förstnämnda påverkansmöjligheten sak-
74 Lokal och demokrati
självstyrelse
nas. Det närmaste man kan komma år om
Maktutredningens uppgifter
de stora skillnader som ñnns mellan olika när det
medborgargrupper
gäller politisk makt generellt. Utredningen talar här om maktlöshet eller politisk vanmakt hos t.ex. äldre kvinnor inom arbetarklassen (SOU 1991:44 s. 2190.
Enligt Maktutredningen finns det också skillnader mellan små och stora kommuner när det gäller medborgarnas påverkansmöjligheter. När det t.ex. gäller påverkan i är
övergripande frågor möjligheterna större i
små kommuner.
Storstadsutredningen har också visat att det finns en speciell storstadsproblematik, där t.ex. olika stadsdelar i Stockholm skiljer sig tydligt från varandra i fråga om villkoren och för påverkan inflytande. Maktutredningen redovisar genomgående låga
skattningar vad gäller
möjligheter till direkt påverkan inom hälsooch sjukvård, bamtillsyn och skola. Dessa visar sämre värden genomgående än vad som gäller för kapitalvaruinköp, boende och arbete. Värdena för skolan är i särklass lägst (Petersson m.fl., 1989). Denna tendens bekräftas även av senare data från Kommunförbundet för 1991-92. Att ge en sammanfattande bild av tillståndet hos den lokala självstyrelsen är naturligtvis vanskligt. En reservation är att förut-
viktig
sättningama för den demokratimodell som tog form under 1970- och 1980-talet har ändrats. Som framhåller i sin
Maktutredningen slutrap-
port, fâr man olika svar på frågan om samhällsutvecklingen närmar
sig
det demokratiska idealet beroende på om man utgår från den (1dassiska) svenska modellen eller om man utgår från en reviderad modell som bättre stämmer överens med den faktiska
samhällsutvecklingen. I den
sistnämnda ges medborgarnas
integritet, handlingsmöjligheter och per-
sonliga inflytande en mer framträdande plats. De sammanfattande omdömena om tillståndet i den lokala
själv-
styrelsen och demokratin i det som här ges baseras på beskrivningarna föregående. Graden av uppfyllelse av de olika demokrativärdena anges på en skala från hög till låg. Med menas här i vad mån
uppfyllelse
samhällsutvecklingen närmar sig det demokratiska i det här idealet, fallet de angivna demokrativärdena. När det gäller medborgarviljans förverkligande har vi konstaterat att en mycket stor andel av medborgarna är nöjda med den kommunala servicen, vilket med det här sättet att mäta ger ett högt demokrativärde. De allmärma villkoren för för den
opinionsbildning utgör grunden
självständiga åsiktsbildningen. Dessa villkor bestäms främst av graden av offentlighet och till i
möjligheter insyn beslutsfattandet, hur massme-
dierna fungerar och villkoren för den lokala debatten. Vi har konstaterat
att insynsmöjlighetema allmänt
sett är goda. Den långtgående koncentrationen, dvs. bristen på mångfald, inom lokal- och regionpressen försvårar möjligheterna till Här finns
självständig åsiktsbildning. det
Lokal självstyrelse och demokrati 75
således skäl att sätta ett lågt värde. Den framväxande ökande mångfalden med lokal och regional radio och TV motiverar ett något högre värde för etermediema med Pressmedier i all-
jämfört pressmediema.
mänhet dock ett stoff som kvalitativt torde vara bättre än eter-
erbjuder
mediemas utbud, om man ser till den enskildes möjligheter att bilda sig en egen åsikt. Medborgarnas aktiva deltagande kännetecknas av stora variationer. är internationellt sett högt, men deltagandet varierar
Valdeltagandet
en hel del mellan olika befolkningsgrupper, regioner och bostadsområden. Medlemskap och aktivt arbete i politiska partier och andra folkrörelser visar låga värden, medan aktiviteter som att skriva insändare eller debattartiklar, delta i demonstrationer eller aktionsgrupper etc.
en större andel av befolkningen. Partipolitisk verkengagerar betydligt
samhet torde dock skilja sig kvalitativt från de övriga beskrivna aktivitetema. Beträffande de förtroendevaldas representativitet är det ett välkänt faktum att vissa grupper som unga, kvinnor, arbetare, invandrare och är underrepresenterade medan t.ex. medelålders, män,
privatanställda
tjänstemän, infödda svenskar och offentliganställda är överrepresenterade. blir alltså lågt. Självfallet har det betydelse
Representativitetsmåttet
för politikens utfall om grupper med särskilda behov, t.ex. barnfamiljer, äldre, och glesbygdsbor, är representerade av förtroende-
handikappade
valda som slår vakt om deras intressen. Det finns stor osäkerhet när det och
gäller pâverkansmöjligheter
inflytande på generell nivå. Maktutredningen och Storstadsutredningen har dock att det finns stora skillnader i fråga om makt och
pekat på
mellan olika socioekonomiska mellan olika lands-
inflytande grupper,
delar och mellan olika stadsdelar. Både Maktutredningens och Kommunförbundets data visar på låga värden när det gäller påverkansmöjligheter inom t.ex. sjukvård, bamtillsyn och skola.
2.3¶Kommitténs för
syn på värdegrunden
lokal och lokal demokrati
sj älvstyrelse
2.3.1 Den lokala självstyrelsen
Sedan mitten av 1970-talet har statsmakterna vidtagit olika åtgärder för att minska regleringen av den kommunala sektorn. Frikommunförsöket, 1984 och 1991, avregleringar på bl.a. skolans som ägde rum mellan område, tillkomsten av 1991 års kommunallag och införandet av ett nytt, mera generellt statsbidragssystem brukar anföras som exempel på statlig avreglering under senare år.
76 Lokal och demokrati
självstyrelse
Under det senaste året har debatten om den statliga styrningen av den kommunala sektorn och den lokala självstyrelsen intensiñerats. Som
exempel på ingrepp i eller försök att inskränka den lokala
självstyrelsen
har anförts:
Kommunalskattestoppet som infördes 1991.
Två domar i våren 1993 Regeringsrätten (mål nr 1831-1992 och
4989-1992) angående normer om där
socialbidrag, Regeringsrätten
uttalar att alltför stora skillnader mellan olika kommuners socialbi-
dragsnivåer bör undvikas och att
Socialstyrelsens bruttonormer
därför bör läggas till grund för bedömningen av skälig levnadsnivå. * Socialtjänstkommitténs förslag i delbetänkandet Rätt till bistånd
inom socialtjänsten (SOU om att införa 1993:30) en s.k. riksnorm
för dvs. en
Socialbidraget, lagstadgad miniminivá.
Andra planer eller inom
förslag regeringen på s.k. rättighetslagstiftning, bl.a. på barnomsorgsområdet (prop. 1993/94:11).
* Lagstiftning om skolpeng till friskolor och i sam-
övergångsproblem
band med ändringar i vilka bl.a. KBT-systemet, kan ses som ett
avsteg från dvs. att ekonomiska resurser
ñnansieringsprincipen,
skall följa som staten med beslut om nya uppgifter ålägger kommu-
ner och
landsting.
*
Lagförslag utarbetat inom Näringsdepartementet om s.k. obligatorisk anbudsupphandling, redovisat
i promemorian Anbudskonkur-
rens vid offentlig produktion - ett
lagförslag (Ds 1992:121).
Lagen (1990:608) om tillfällig av kommuners rätt att ta ut
begränsning
skatt beslutades av 1990 i samband med
riksdagen kompletteringspropo-
sitionen (prop. 1989/90:150) och avsåg åren 1991 och 1992. Ett nytt
lagförslag, som innebar förlängning
med ett år, antogs 1992 (1992:672)
i anslutning till kompletteringspropositionen (prop. 1991/922150).
Lagrådet har yttrat sig inför båda beslutstillfällena om
förslagens
förenlighet med grundlagen. Vid det första tillfället anförde Lagrådet bl.a. att arten, och tiden är bestämmande omfattningen för en bedöm-
ning av fann att de
grundlagsenligheten. Lagrådet föreslagna inskränkningama i den kommunala beskattningsrätten vad som
inte gick utöver
från konstitutionell synpunkt får anses Inte heller möjligt att acceptera.
vid det senaste tillfället hade Lagrådet några
erinringar. Enligt förslag i årets
kompletteringsproposition (prop. 1992/932150)
kommer inte att
kommunalskattestoppet ytterligare förlängas.
Det nämnda förslaget om
obligatorisk anbudsupphandling har blivit
föremål för förändringar under den fortsatta
handläggningen. En lag-
rådsremiss om lag om mot
ingripande otillbörligt beteende avseende
offentlig upphandling har i juli 1993 överlämnats till
Lagrådet för ytt-
rande.
Lokal självstyrelse och demokrati 77
Företrädare för kommunerna har kraftfullt vänt sig mot de beskrivna företeelsema och hävdat att de utgör exempel på intrång i det lokala självbestämmandet.
I debatten har anförts att konsekvenserna av ett införande av rättighetslagstifming av olika slag blir att de lokala förhållandena och de lokala politiska bedömningarna ställs åt sidan till fönnån för nationella, standardiserade rättvisekrav. Detta strider mot grunderna för den lokala
självstyrelsen. I sin förlängning medför rättighetslagstiftningen att staten
och förvaltningsdomstolama i realiteten bestämmer om detaljerna i den välfärdspolitik vars genomförande kommunerna har ansvaret för. I det långa loppet minskar utrymmet för prioriteringar baserade på lokala bedömningar.
Ekonomikommissionen tar i sitt betänkande Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16) upp frågan om innebörden av den lokala självstyrelsen. Kommissionens grundsyn är att den kommunala självstyrelsen bör stärkas snarare än försvagas, att decentralisering och lokal självstyrelse är viktiga principer och att variationsrikedomen är både ofrårtkomlig och önskvärd. Mot denna bakgrund bör, menar konunissionen, skattestoppet på sikt avskaffas.
Beträffande rättighetslagstiftningen anför kommissionen att det finns en risk för att den lokala självstyrelsen i praktiken inskränks genom att staten beslutar om en alltmer detaljerad lagstiftning i fom1 av sociala
rättigheter.
Svenska Kommunförbundets självstyrelseberedning har med hjälp av en enkät till landets samtliga kommuner våren 1993 tagit reda på in-
ställningen till det statliga regelsystemet. Av undersökningen framgår att när det gäller lagar, förordningar
och föreskrifter anges socialtjänsten som det område där det är särskilt angeläget att den statliga styrningen minskar. Samma sak gäller området allmänna råd och myndigheters agerande och området domstolars rättspraxis och JO-beslut. I det sistnämnda fallet anges att det är principiellt fel att juridiskt överpröva politiska beslut. Cirka 80 procent av de svarande kommunerna anser att det är angeläget eller mycket angeläget att förändra domstolarnas roll inom socialtjänsten.
På det ekonomiska området kritiserar ,kommunerna staten främst för kommunalskattestoppet och den ofta korta framförhållningen i fråga att ge ekonomiska förutsättningar för kommunernas verksamhet.
Svenska Kommunförbundets styrelse har i en skrivelse till regeringen i maj 1993 aktualiserat frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den
kommunala självstyrelsen. Syftet med ett vidgat grundlagsskydd bör
enligt förbundets mening vara att åstadkomma en konsekvent handlingslinje i den lagstiftning som rör kommunerna och att få en bättre förutsägbarhet och en regelmässig avvägning mot självstyrelseintressena i lagstiftningen. Regleringen i den europeiska konventionen om kommu-
78 Lokal självstyrelse och demokrati
nal självstyrelse bör enligt förbundet kunna vara en rimlig utgångspunkt i allt lagstiftningsarbete. Förbundet hemställer i skrivelsen dels att regeringen tillsätter en särskild parlamentarisk utredning för att utreda ett vidgat grundlagsskydd, dels att regeringen redan nu vidtar åtgärder för att få till stånd en enhetlig och konsekvent handlingslinje i lagstiftnings-
frågorna och att självstyrelseintressena regelmässigt blir beaktade.
Vi drar följande slutsatser av vad som redovisats i det föregående:
- Den lokala är en för den svenska de-
självstyrelsen viktig grundsten
mokratin. Staten bör i största möjliga utsträckning avhålla sig från att detaljstyra kommuner och landsting och i stället lämna ett stort utrymme för lokala lösningar. - Hur skall ske mellan nationella och lokala intressen är
avvägningen
aldrig självklart, och därför präglas stat-kommunrelationen alltid av ett visst spänningsförhållande. När den kommunala världen nu intar en kritisk hållning till vissa statliga ageranden, som i det lokala perspektivet kan anses hota det lokala självbestämmandet, är kriti-
ken legitim.
- Det finns en inom den kommunala världen om
betydande enighet
både vilka problemen är och vad som behöver ändras. - Vi anser att och andra former av intervention
kommunalskattestopp i beskattningsrätten är i det lokala allvarliga inskränkningar självbe-
stämmandet. - I den mån statsmakterna önskar kommunernas verksam-
detaljstyra
het på det sociala området genom t.ex. rättighetslagstiftning bör staten tydligare än vad som hittills varit fallet ta de ekonomiska konsekvenserna av sin politik och ställa nödvändiga medel till kommunernas förfogande. Detta är ett utflöde av ñnansieringsprincipen. - av Om utvecklingen går mot en långtgående statlig detaljstyming olika verksamheter finns det enligt vår mening en yttersta gräns bortom vilken det inte kan anses meningsfullt eller rimligt från självstyrelsesynpunkt att kommunerna driver dessa verksamheter. I ett sådant läge är det ett bättre alternativ att staten driver verksamheten utan kommunal inblandning. - Vi hemställer att vidtar
regeringen åtgärder för att ge den kommu-
nala självstyrelsen vidgat grundlagsskydd,
2.3.2 Den lokala demokratin
När det gäller den lokala demokratin ställer vi oss i allt väsentligt bakom de värden som redovisats ovan, dvs. medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen, medborgarnas aktiva delta-
Lokal självstyrelse och demokrati 79
gande, de förtroendevaldas representativitet och medborgarnas påverkan
och inflytande.
Härutöver vill vi fästa uppmärksamheten på vad Maktutredningen framhållit, nämligen att en bestämning av det idealiska demokratitillståndet inte kan göras en gång för alla utan i stället i belysningen av samhällsutvecklingen. I detta perspektiv vill vi framhålla betydelsen av en balans eller ett samspel mellan individuella och kollektiva inslag i demokratiidealet, där den enskilde medborgarens integritet, handlings-
och valmöjligheter och personliga inflytande ges en framträdande plats.
Vi ser positivt på den pågående utvecklingen mot allt mer självständiga och oberoende medborgare samtidigt som vi konstaterar dels att denna utveckling ställer den lokala demokratin, dess institutioner och praxis inför en stor utmaning, dels att det politiska deltagandet och inflytandet inte är jämnt fördelat bland medborgarna.
Vi vill även fästa uppmärksamheten på förslagen i Personvalskommittens betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) om bl.a. ökat inslag av personval och dess konsekvenser från demokratisynpunkt. Dessa förslag föreslås träda i kraft från och med 1997 års val. Parallellt med arbetet i Personvalskommittén har de politiska partierna träffat en infonnell överenskommelse om att förlänga perioderna mellan valen.
En förlängning av mandatperiodema från tre till fyra år skulle
medföra bl.a. bättre möjligheter för den politiska majoriteten i en kommun eller ett landsting att förverkliga sitt program, vilket bl.a. kan öka möjligheterna att komma till rätta med en besvärlig ekonomisk situation.
En bibehållen gemensam valdag för riksdags- och kommunalvalen gör att det blir längre mellan de tillfällen då partierna mer samlat för ut sina program till allmänheten och då väljarna tar ställning till altemativen. Detta kan leda till en passivisering av väljama och en nedgång i intresset för politik.
En fyraårig mandatperiod utan mellanliggande val är internationellt
sett lång. Från kommunaldemokratisk synpunkt är skilda valdagar därför att föredra. Vi ansluter oss principiellt till detta synsätt.
Ökade inslag av personval bör enligt vår mening kunna bidra till att
vitalisera den lokala demokratin och stimulera kommunikationen mellan väljare och valda. Personvalsinslagen kommer sannolikt att kräva mer av den enskilde förtroendevalde i form av bl.a. en mer individuell exponering inför väljarna jämfört med ett system med renodlat listval. Den ökade konkurrensen mellan kandidaterna kommer sannolikt också att påverka det interna partiarbetet.
80 Lokal självstyrelse och demokrati
Medborgarperspektivet
Rätten till infonnation, insyn och inflytande
Vi anser att kommunmedlemmarna bör ha rätt till information om, insyn i och inflytande över de verksamheter kommunen är ansvarig för, oavsett i vilken form verksamheten bedrivs (egen regi eller annan form). Rätten för allmänheten att bli infomierad motsvaras av en
skyldighet
för kommunerna att tillhandahålla information om kommunen som ett demokratiskt beslutsorgan och information om serviceutbudet med
avseende på inriktning, tillgänglighet, valmöjligheter, kvalitet
och möjligheter att lämna klagomål och reklamation. Fullmäktige och nänmdema bör enligt vår i sitt arbete
mening på
alla sätt sträva efter största möjliga öppenhet mot allmänheten vad gäller
ärendehantering, planer, pågående arbete och verksamhetsredovisningar.
De kommuner som så önskar att besluta bör ges möjlighet om Öppna sammanträden med nänmdema. Rätten till inflytande över den kommunala verksamheten motsvaras av en skyldighet för nämndema att samråda med dem som
utnyttjar
deras tjänster, oavsett om verksamheten sker i egen regi eller i annan form. De som kommunens tjänster skall i män be-
utnyttjar görligaste
redas möjlighet till direkt inflytande i samt till
självförvalmingsorgan
påverkan av de beslutande organen och medverkan i utförandet av servicen. De som utnyttjar kommunens service skall beredas
möjlighet
att framföra klagomål till det organ som tillhandahåller servicen. Klagomålen bör beredas på ett konstruktivt sätt.
Kontroll av kvaliteten på den kommunala servicen
Med hänsyn till att kommuner och landsting lägger ut allt mer av serviceproduktionen på externa utförare krävs det enligt kommitténs mening att kommuner och landsting utvecklar former för kontroll av kvaliteten på servicen. Kraven på kvalitet bör vara desamma för verksamhet i egen regi som för verksamhet i extern regi. Ansvaret för kvalitetssäkring bör i första hand åvila producenten, och kvalitetskontrollen bör så långt som möjligt in i produk-
byggas
tionsprocessen. Därtill bör beställaren ansvara för att en av
utvärdering
servicen från kvalitetssynpunkt kommer till stånd. kan
Utvärderingen
göras av producenten, beställaren eller något oberoende i nära organ samverkan med brukarna. Statens bör riktas
tillsynsansvar in på kontroll
av kommunens system för kontroll och av kvaliteten i service-
säkring
produktionen. Ytterst vilar ansvaret för kvalitetskontrollen på huvud-
Lokal självstyrelse och demokrati 81
mannen för verksamheten, dvs. den ansvariga nämnden i kommunen eller landstinget.
Valsystem, folkomröstningar m.m.
Vi har i det föregående lämnat vissa allmänna synpunkter i fråga om mandatperiodens längd, gemensam eller delad valdag och ökade personvalsinslag. Vi anser beträffande kommunala folkomröstningar att det bör finnas regler grunder (initiativrätt, formulering av för på vilka formella
frågealtemativ, genomförande) sådana omröstningar skall genomföras.
Vi anser att omröstningar, opinionsundersökningar och liknande bör användas i ökad utsträckning som ett komplement till den representativa demokratin. En minoritet av de röstberättigade i en kommun bör kunna få ett initiativ om att genomföra en folkomröstning i en viss fråga prövad av fullmäktige.
2.3.4¶Politikerperspektivet
Allmänna synpunkter
Den traditionella politikerrollen som den stiger fram ur historien och kommunallagen år allomfattande. Den innebär att de förtroendevalda har ansvaret för hela av beredning,beslut och verkställighet. Pâ
kedjan
småkommunemas tid, före indelningsreformema på 1950- och 1960talet, svarade denna bild av politikerrollen mot de verkliga förhållandena. När kommunerna blev större, verksamheten expanderade och
tjänstemarmaorganisationen växte uppkom en naturlig funktionell specia-
lisering som innebar att de förtroendevalda alltmer blev enbart beslutsfattare, medan tjänstemännen svarade för beredning och verkställighet. Den traditionella politikerrollen ger också ett betydande utrymme för direkt på verksamheten. Detta hänger nära samman med
påverkan
den traditionella styrningen med hjälp av detaljerade anvisningar i budgeten. Under de senaste åren har förutsättningama för den kommunala verksamheten ändrats i flera viktiga avseenden, med konsekvenser även för politikerrollen. Den försämrade kommunala ekonomin skapar ett behov av en mer effektiv organisation och styrning av verksamheten, där t.ex. bestäJlar-utförarmodellen och alternativa driftformer är framträdande ingredienser. Den nya kommunallagen ger ett ökat utrymme för en allmän rationalisering av den politiska organisationen, vilket medfört att antalet nämnder Den möjliggör också och uppdrag minskat. en ökad delegering från de förtroendevalda till de anställda, vilket
82 Lokal självstyrelse och demokrati
medför att området för politiskt beslutsfattande minskar och att beslutsfattandets roll ändras.
Sammantaget ger dessa förändringar underlag för en analys och en diskussion om hur det politiska uppdraget för närvarande är och hur det i framtiden kommer att vara beskaffat. Denna diskussion bör gälla omfattningen, inriktningen och fonnerna för politikerrollen.
I det följande behandlas fyra förändringar med konsekvenser för politikerrollen, nämligen samhällsekonomin, antalet uppdrag, nya organisations- och styrformer och den ökade delegeringen. En mera utförlig diskussion av politikerrollen redovisas i kapitel 8.
Den samhällsekonomiska situationen
Gapet mellan tillgängliga resurser och det finansiella behovet inom den kommunala sektorn har blivit allt tydligare under de senaste åren. Minskade statsbidrag och det kommunala skattestoppet medför ökade ekonomiska restriktioner för kommunerna och landstingen. Denna obalans kräver en tydligare rollfördelning mellan staten och kommunerna, en problemställning som kommittén återkommer till i det följande.
Denna obalans mellan resurstillgångar och behov innebär å andra sidan att det ñnns ett påtagligt s.k. omvandlingstryck på den kommunala sektorn som kan underlätta för kommuner och landsting att söka efter
nya lösningar.
För kommuner och landsting är den försämrade ekonomin
ingen
nyhet. Under flera år har de förtroendevalda tvingats fatta beslut om i vissa fall betydande neddragningar av anslag till vad som brukar kallas kämverksarnhetema, såsom barnomsorg, skola, äldreomsorg och hälsooch sjukvård. Den anställda personalen har under de senaste åren krympt i antal. Denna utveckling kommer med all sannolikhet att fortsätta under de närmaste åren.
I det längre historiska perspektivet är stora besparingar och nedskärningar dock ett nytt inslag i lokalpolitiken. Länge var de förtroendevaldas uppgift att prioritera mellan olika verksamheter i en allmän expansionssituation. Nu är uppgiften att prioritera en verksamhet framför en annan i en situation då det ekonomiska utrymmet De
krymper.
förändrade villkoren ställer nya och hårdare krav på de förtroendevalda. För att kunna göra välavvägda prioriteringar behöver de ha mera precisa kunskaper om verksamhetens villkor och behov och bättre instrument för uppföljning och utvärdering. En annan konsekvens av den
knappa
ekonomin är att systemet för politisk behöver till de
styrning anpassas
nya behoven utan att detta medför en återgång till
detaljstyming. Systemet för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas och
förbättras. Datatekniken har gjort det möjligt att utveckla allt fler nyckeltal ocksâ inom serviceproduktionen i kommuner
och landsting. Nyc-
Lokal självstyrelse och demokrati 83
keltalen får ofta en mer eller mindre starkt funktion. De ger
styrande
också uttryck för en indirekt prioritering i den meningen att det som mäts tilldelas ett visst värde medan värdet av det som inte mäts är oklart. Mot den bakgrunden bör de förtroendevalda aktivt medverka i utvecklingsarbetet med uppföljnings- och utvärderingssystem. Därvid är det viktigt att också de kvalitativa dimensionerna av de olika verksamheterna ges en framträdande roll.
En ytterligare aspekt på politikerrollens förändring i en krympande ekonomi är kommunikationen med allmänheten och den lokala opinions-
bildningen.
Här är det också en fråga om nytänkande i flera avseenden. Även om det är svårt att vinna röster på nedskärningar inom t.ex. vård, omsorg och skola kräver samhällsansvaret att de förtroendevalda i gemen på ett korrekt och rättvisande sätt för allmänheten redovisar de ekonomiska villkoren och konsekvenserna av dessa samt alternativa hand-
lingslinjer.
Antalet förtroendevalda
Efter 1991 års val har nämndorganisationen i kommuner och landsting förändrats i betydande omfattning. Antalet nämnder i kommunerna har minskat med cirka 400 till 3 500 jämfört med föregående mandatperiod. Som en konsekvens av detta har antalet förtroendeuppdrag minskat med cirka 10 procent. Inom landstingen har uppdragen minskat med cirka 20 procent. I dag finns det i kommuner och landsting tillsammans ungefär 10 förtroendeuppdrag per l 000 invånare.
Dessa förändringar har blivit föremål för debatt, där två huvudlinjer
kan urskiljas. Den ena är att reduceringen av förtroendeuppdragen
innebär en förlust för demokratin. Denna idén att
ståndpunkt bygger på
det har ett värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av många aktiva medborgare. Den andra huvudlinjen är att nedgången inte automatiskt innebär en demokratiförlust. på en distink-
Ståndpunkten bygger
tion mellan kvantitet och kvalitet vad gäller uppdragens karaktär. Enligt denna uppfattning farms det tidigare en hel del perifera, mindre viktiga uppdrag som nu har försvunnit. Omvänt har det genom de organisatoriska förändringarna tillskapats fler meningsfulla uppdrag. Dessa två tendenser tar mer eller mindre ut varandra, hävdas det.
Det finns en lång idétradition i Sverige om värdet av att så många medborgare som möjligt medverkar i förvaltningen av de gemensamma angelägenhetema i samhället. Det är en av idéerna om styrelse genom folket som här slår igenom. Detta argument var också ett av de mest centrala i debatten om kommunsammanlåggningarna under åren 1952- 74, då antalet uppdrag minskade drastiskt. Uppdragstätheten var vid mitten av 1960-talet 25 per l 000 invånare jämfört med 10 i dag.
84 Lokal självstyrelse och demokrati
Med utgångspunkt i principen om att styrelse genom folket kräver
ett brett medborgarengagemang i samhällsförvaltningen kan nedgången
i antalet uppdrag ses som en förlust för demokratin.
Det ñnns dock enligt vår mening skäl att med till samhälls-
hänsyn
utvecklingen nyansera denna bild. Den kommunala verksamheten är i dag både omfattande och komplicerad och den befinner sig dessutom i en besvärlig ekonomisk situation. Det medför
att allt högre krav ställs på dem som skall styra verksamheten. Det kräver också att verksamheten organiseras och styrs på ett rationellt sätt. Den effektivisering som har skett inom ramen för det fortlöpande i kommuner
förändringsarbetet
och landsting har dessvärre ut över antalet
gått förtroendeuppdrag.
Vår grundsyn är att det år ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda. De
förändringar
som nu skett är inte av den storleksordningen att de utgör något hot mot den lokala demokratin. Det ñnns dock skäl att vara observant
på utvecklingen under kommande år.
Till detta bör läggas att politisk verksamhet inte är med
liktydigt
arbete i kommunala nänmder. En del är också arbetet i
viktig partiorga-
nisationen, inte minst arbetet med kontakter och
med partimedlemmama med allmänheten. Enligt vår
mening ñnns det goda möjligheter att styra över resurser på detta sätt från nämndarbetet
till partiarbetet.
Nya organisations- och slyrformer
Den nya kommunallagen ger kommuner och stor frihet att
landsting
utforma sin organisation, och denna frihet har också i stor
utnyttjats
utsträckning, vilket lett till stora organisatoriska variationer kommuner och landsting emellan. (Vi redovisar den organisatoriska
utvecklingen
mera utförligt i kapitel 4 och 5, där vi även föreslår vissa i
ändringar
regelverket.)
Bland viktigare nyheter i fråga om nämndorganisationen är införandet av en s.k. funktionsindelad organisation, där den politiska funktio-
nen, beställarfunktionen, och förvaltningsorganisationen eller utförar-
funktionen separerats. Tendensen att förtroendemanna-
skilja och producentrollema från varandra är särskilt inom hälso-
tydlig och sjukvården.
Beställar-utförarmodellen framstår som en avancerad metod för rationell styrning av offentlig verksamhet. Därför
påverkar den politikerrollen mer än någon tidigare tillämpad
styrmetod.
Utvecklingen mot beställar-utförarmodellen har försiggått i tre steg:
- den traditionella
budgetstyrda förvaltningsmodellen som fortfarande
dominerar; -
målstymingsmodellen som började användas under 1980-talet;
Lokal självstyrelse och demokrati 85
- beställar-utförarmodellen som införas under 1990-talet.
började
Beställarstyrning innebär en strikt organisatorisk och funktionell skillnad mellan politik och förvaltning. I beställamämnden formulerar de förtroendevalda en tydlig beställning till en intern eller en extern producent. Utförarenheten har att på basis av den tilldelade resursramen producera den överenskomna servicen. Beställamämnden utvärderar resultatet. Den bärande idén med beställar-utförarmodellen är att renodla politikerrollen och förvaltnings- eller utförarrollen. Politikerna i beställarnämnden hindras från att på det traditionella sättet löpande intervenera i driften. De förväntas på ett tydligare sätt än tidigare koncentrera sig pâ rollen som medborgarnas företrädare. Det finns flera inslag i beställar-utförarmodellen som förtroendevalda inte har någon större vana vid. En nyhet är att ta in, granska och värdera anbud från olika serviceproducenter inom eller utanför kommunförvaltningen. I denna uppgift ligger också kravet på kvantitativa och kvalitativa specifikationer av den verksamhet som beställs. En arman är att upprätta avtal med utförarenhetema. En tredje är att
nyhet
utvärdera verksamheten från medborgarsynpunkt respektive utifrån det
ingångna avtalet. En fjärde är avskärmningen från verkställighetsledet
vad gäller den dagliga verksamheten. Alla dessa förändringar ställer nya krav på de förtroendevalda. Ett krav är att de måste utöka sin formella kompetens vad gäller rent affärsmässiga färdigheter. Den innefattar bl.a. förmåga att bedöma offerter, att upprätta avtal och att bedöma utfallet av verksamheten, inklusive kvaliteten, på affärsmässiga grunder. Detta behov skall inte överskattas, eftersom de förtroendevalda har tillgång till specialister i beställarorganisationens stab, men heller inte underskattas. Ett annat krav är att finna metoder att hålla sig informerad om utfallet av verksamheten, på ungefär samma premisser som servicemottagama, och att avhålla sig från direkta ingrepp i verkställighetsledet, om det inte finns särskilda skäl för detta. Att de förtroendevalda avhåller från att skall inte tolkas som bristande intresse för
sig ingripa
verksamheten. Ett tredje krav är att den förtroendevalde i beställarfunktionen inför allmänheten förmår ta på sig det primära ansvaret för beslut som innebär omprioriteringar, eventuellt nedläggning av viss verksamhet eller enhet, och att man inte övervältrar ansvaret på utförarenheten. Vi ser sammanfattningsvis positivt på den ökande mångfalden vad gäller organisation och verksamhetsstyrning som nu växer fram. De nya krav som ställs på de förtroendevalda i beställarfurtlctioner motiverar
både kompetensutveckling och arrangemang för erfarenhetsutbyte över
parti- och kommungränser. Enligt vår mening är det viktigt att man i
86 Lokal självstyrelse och demokrati
strävandena efter ny kompetens och i anpassningen till nya roller inte glömmer bort att den politiska uppgiften är baserad på en lekmannaoch inte en specialistfunktion.
Ökad delegering
Den nya kommunallagen medger en mera långtgående delegering av beslut än vad 1977 års kommunallag gjorde. Det gäller dels fullmäktiges delegering av beslut till nämnderna, dels nämndernas delegering till tjänstemän. Dessutom kan t.ex. en förvaltningschef vidaredelegera till en anställd. En annan nyhet i kommunallagen med anknytning till delegering är kravet att nämnderna skall redovisa sin verksamhet till fullmäktige. Beslut fattade på delegation från nämnd skall som tidigare anmälas till nämnden.
Den ökade delegeringen från fullmäktige till nämndema har i flera kommuner lett till att antalet fullmäktigesammanträden under år 1992 har minskat på grund av att antalet ärenden minskat. Det har tolkats som en uttunning av den kommunala demokratin; fullmäktigeledamötema har inte längre kontroll över sitt eget beslutsområde, har det hävdats i debatten.
Även den ökade delegeringen från nämnderna till tjänstemannaorganisationen har lett till Det hävdas bl.a. att det är svårt for kommunmedlemmar som är berörda av ett beslut att ta reda på vad beslutet är grundat på, vem som faktiskt fattat beslutet och till vem man kan vända sig om man inte är nöjd med beslutet. Det finns en tendens hos tjänstemän som fattat beslut på delegation att vara förtegna inför allmänheten om omständigheterna kring beslutet, heter det också i kritiken.
Att döma av uppgifter från olika håll i landet verkar det som om man bland de förtroendevalda i många fall upplever konsekvenserna av den ökade delegeringen som negativa. Kombinationen av en mer eller mindre konsekvent genomförd målstyming, ökad delegering av beslut och en striktare uppdelning av organisationen i en beställardel och en utförardel har lett till att en stor del av de förtroendevalda upplever att de tappat kontroll och inflytande över verksamheten.
Enligt vår mening är de beskrivna tendensema i viss mån förutsebara. Avsikten med den ökade delegeringen är att göra det möjligt för de förtroendevalda att koncentrera sig på principiellt viktiga frågor och att befria dem från ärenden av rutinkaraktär. Vi anser det väsentligt att kommuner och landsting i sin uppföljning lägger stor vikt vid kontrollen av hur anmälningsskyldigheten i nämnderna har utformats och hur nämnderna lever upp till sin skyldighet att rapportera till fullmäktige. Detta är också en viktig del i revisorernas Om de
revisionsuppdrag.
förtroendevalda anser sig tappa kontrollen över verksamheten till följd av den ökade delegeringen, finns det skäl för dem att se över delega-
Lokal och demokrati 87
självstyrelse
tionsordningar och beslutsrutiner och se till att det uppstår en rimlig balans mellan kraven beslutsfattande och insyn i och förpå rationellt med verksamheten. Fullmäktige nämnderna har
trogenhet respektive
alltid att återta en delegation, om man finner att den inte möjlighet fungerar tillfredsställande. Vi vill också markera att den ökade delegeringen enligt vår mening inte innebär att t.ex. fullmäktige ägnar sig åt fel uppgifter, då antalet beslutsärenden minskar. Det är kvaliteten snarare än kvantiteten i de ärenden fullmäktige behandlar som är avgörande. Delegeringen gäller främst från till innebär inte
driftfrågor. Delegation politiker tjänstemän
att de förtroendevaldas ansvar för verksamheten tunnas ut eller upphör. av är närmast en praktisk för-
Användningen delegationsinstrumentet
av mellan de förtroendevalda och de anställda.
delning arbetsuppgifter
2.4¶Den lokala utveckling
självstyrelsens
2.4.1 Lokala instrument for vidgad demokrati
är det instrumentet for regleringen av den Kommunallagen viktigaste lokala demokratin. på olika sätt för att tjäna som Lagen kan utformas instrument av demokratin. är därvid för utvecklingen Utgångspunkten att kommunallagen kan innehålla basregler om medborgarinflytande m.m. i huvudsak av samma slag som nu men att lagen också är tilllåtande och flexibel det sättet att demokratiforrnema kan anpassas
på
efter lokala förhållanden och skiftande kommunalpolitiska bedömningar. roll är begränsad till att tillhandahålla instrument för demokrati. Lagens Det är medborgarnas sak om man vill utnyttja de lagliga möjligheterna. Instrumenten blir tomma om medborgarna inte utnyttjar dem, vilket inte hindrar att instrumenten bör ñnnas. innehåller redan sådana tillåtande element. Dit hör Kommunallagen t.ex. att låta allmänheten ställa frågor i fullmäktige. Full-
möjligheterna
kan också avgöra i vilken omfattning man skall ha mäktigemajoriteten kommunala folkomröstningar. I det följande föreslår vi ny, tillåtande lagstiftning på vissa områden. Det bl.a. att en viss andel av kommumnedlemmama kan
gäller
aktualisera frågan om en folkomröstning i fullmäktige samt att öppna nämndsammanträden blir möjliga, om kommunen eller landstinget så önskar. vår är en tillåtande lagstiftning en bra metod att
Enligt mening
utveckla den lokala demokratin.
88 Lokal självstyrelse och demokrati
2.4.2 Fortsatta snabba
samhällsförändringar
Under resten av 1990-talet kommer sannolikt i samhällsförändtempot ringama att vara fortsatt högt. Hur mera kom-
Förändringarna specifikt
mer att påverka villkoren för kommuner och och därmed
landsting
också grunderna för den lokala och demokratin är svårt
självstyrelsen
att bedöma.
De frågor man måste ställa sig är främst följande:
* Hur kommer balansen mellan statlig reglering och lokal
självstyrelse
att gestalta sig? * Hur kommer de sociala tjänsterna att finansieras med avseende på fördelningen mellan skatter och avgifter? * Vem kommer att ha ansvaret för beslut om innehållet i
barnomsorg, utbildning, sjukvård och social omsorg?
* Vem kommer att svara för produktionen av
välfärdstjänstema?
Den framtida balansen mellan och lokal autonomi är för
statlig reglering
närvarande svårbedömd. Som framgått ovan pågår en diskussion om bland annat s.k. rättighetslagstiftning och om konsekvenserna av ökad individuell frihet att välja skola, läkare etc. Statsmaktemas
ställnings-
taganden och beslut i dessa och en rad likartade kommer att
frågor
bestämma gränserna för kommunernas och självbestäm-
landstingens
mande. Utvecklingen av samhällsekonomin kommer sannolikt att pâverka utfallet en hel del liksom hur stark strävan efter att öka marknadsorienteringen av den kommunala verksamheten kommer att vara. De sociala tjänsterna kommer sannolikt sikt till den
att på medellång
övervägande delen finansieras genom kommunalskatt och
statsbidrag.
Avgiftemas andel kommer att öka men troligen inte i någon dramatisk omfattning. Under överskådlig tid kommer således kommuner och landsting att ha ett stort ansvar för finansieringen av t.ex.
barnomsorg,
utbildning, hälso- och sjukvård och
äldreomsorg.
När det gäller innehållet i de sociala tjänsterna och för
spelreglerna
olika producenter av dessa kommer kommuner och
tjänster landsting troligen att ha ett betydande inflytande också även om de framgent,
offentliga resurserna till en del kan komma att föras över direkt till hushållen i form av t.ex. eller eller service-
barnomsorgs- skolpeng
checkar. Det kommunala kommer också att omfatta storle-
inflytandet
ken av dessa
överföringar.
Produktionen av servicen kommer där att präglas av mångfald, kommunernas och konkurrerar med en landstingens egna utförarenheter mängd alternativ, såsom privata och
bolag, kooperativ föreningsdrift.
Den kommunala produktionsapparaten kommer också av att präglas
Lokal självstyrelse och demokrati 89
intern konkurrens mellan olika utförarenheter, och den politiska styrningen kommer att vara tydligt åtskild från utförarfunktionen.
Även om stora förhoppningar for närvarande fästs vid marknadsekonomiskt baserade system för att t.ex. hantera välfårdstjänstema pågår i Europa ett allmänt sökande efter nya former och mönster för gemensamt handlande och problemlösning. Dessa allmänna strävanden kommer sannolikt att också påverka den svenska debatten, inte minst vad gäller formerna för den lokala självstyrelsen.
På en övergripande nivå är den intressanta frågan hur kommuner och landsting skall formeras som demokratiska organ för självstyrelse i en tid som präglas av bl.a. internationalisering, ökande betydelse för den regionala nivån och individualisering av det medborgerliga inflytandet på politiken och samhällsservicen.
2.4.3 Den regionala nivån
Till följd av mångfalden av aktörer och en relativt oklar ansvarsför-
delning mellan dessa har den regionala nivåns organisation ständigt
ifrågasatts. Kritiken har gällt dels demokratin, dels effektiviteten. Företagandets tilltagande internationalisering har tillkommit som en ny aspekt på senare tid.
Landstingen och kommunerna har hittills koncentrerat sig på att tillhandahålla service till invånarna, medan ansvaret for den regionala
utvecklingen ligger på länsstyrelserna, som i större delen av landet dock
har haft små resurser till sitt förfogande. Åtgärder från andra statliga länsorgan har ofta haft större betydelse än insatser från länsstyrelserna.
Ansvarsfördelningen för olika samhällsuppgifter mellan den centra-
1a, regionala och lokala nivån samt uppbyggnaden och indelningen av den offentliga verksamheten på regional nivå är för närvarande föremål för diskussion och utredning. Under 1992 har två betänkanden på om-
betänkande roller rådet lagts fram, dels Regionutredningens Regionala
en perspektivstudie (SOU 1992:63), dels Västsverigeutredningens be-
tänkande - i
Västsverige region utveckling (SOU 1992:66).
I det förstnämnda betänkandet anges tre huvudaltemativ för de regionala samhällsorganens utveckling. Det första alternativet innebär att den statliga regionala förvaltningen får ett ökat ansvar för utvecklingen inom landets olika regioner. Det andra alternativet innebär att kommunerna genom en utvecklad samverkan övertar sarnhällsuppgifterna på regional nivå. Det tredje alternativet innebär att en ny typ av regionalt självstyrelseorgan införs med direktvalda ledamöter och be-
skattningsrätt.
De fortsatta övervägandena om de regionala frågorna äger rum i Regionberedningen, som tillsattes hösten 1992. Beredningen, som är
90 Lokal och demokrati
självstyrelse
parlamentariskt sammansatt, har enligt direktiven (dir. 1992:86) i uppgift att på grundval av de analyser som gjorts främst av Regionutredningen utforma förslag om den verksamhetens
offentliga uppbyggnad
och indelning på regional nivå. ansvarsför- Beredningen skall överväga delningen dels i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn, dels inom de kommunala respektive Mot bakde statliga områdena. grund av det förslag till organisation som stannar för bör
beredningen
enligt direktiven den administrativa nivå över-
indelningen på regional
vägas. I denna uppgift ingår länsindelningen i västra och en
Sverige
ändrad regional uppgiftshantering i Skåne. skall redovisa
Beredningen
sitt arbete senast den 1 mars 1994. Hälso- och sjukvårdens framtida och
finansiering organisation
hänger nära samman med den regionala frågan. Kommittén om hälsooch sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000; S 1992:04) tillsattes hösten 1992 med uppgift (dir. 1992:30) att dels och
analysera
bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till dels år 2000, överväga hur hälso- och sjukvården bör finansieras och organiseras på den övergripande samhällsnivån. Kommitténs ställningstaganden bör enligt direktiven en utgå från analys och värdering av i första hand tre
finansierings- och organisa-
tionsmodeller: en reformerad landstingsmodell, en modell med primärvårdsstyrd vård och en modell som på en obligatorisk bygger sjukvårdsförsäkring. Den förstnämnda modellen där bygger på dagens system landstinget och kommunen ansvarar för och tillhandahållan-
finansiering
de av hälso- och sjukvård. Denna modell kunna bör enligt direktiven tillämpas även om de nuvarande ändras. De tre
landstingsgränsema
modellerna har utvecklats av en expertgrupp, som redovisat sitt arbete i betänkandet Hälso- och sjukvården i framtiden 1993:38). (SOU Kommitténs arbete skall vara avslutat senast den l mars 1994. Frivillig samverkan mellan två eller flera kommuner förekommer i dag i ganska stor omfattning. Den äger oftast rum på funktionellt avgränsade områden, främst inom det kommunaltekniska området. Samverkan sker inom ramen för kommunalförbund, av vilka det finns ett trettiotal, eller vanligare avtal eller annan enkel form, t.ex. köp och försäljning av tjänster. Det viktigaste motivet för samverkan är ekonomisk effektivitet, dvs. att kostnadema för verksamheten blir mindre. Prognosen är att samverkan mellan kommunerna kommer att öka under resten av 1990-talet (SOU 1992:63). Samverkan över länsgränser i olika av huvudmän är
grupperingar
vanligt förekommande. Som exempel kan nämnas den samverkan som sker i Västsverige mellan länen länsstyrelserna i de fyra västsvenska
avseende kommunikationer, och högskoleutbildning, näringsliv, miljö
internationella frågor. Ett liknande samarbete sker mellan
länsstyrelser-
na i Östergötlands, och Kalmar län. Inom
Jönköpings, Kronobergs
Lokal självstyrelse och demokrati 91
Mälardalsrâdet samverkar 36 valda representanter för kommunerna och landstingen kring Mälaren med inriktning på såväl nu aktuella som framtidsinriktade frågor. I de båda Skåne-länen liksom i Västsverige planeras långtgående samverkan inom ramen för ett kommunalförbund med ett gemensamt regionalt parlament.
Sammanfattningsvis är tendensen att alltmer omfattande och gränsöverskridande samarbete växer fram i Sverige idag. Vi anser att denna spontant framväxande samverkan inom och mellan regionerna är en utmärkt grund för en framtida reglering av relationerna mellan de olika nivåerna så att slutprodukten blir en enhetlig struktur. Samverkan mellan kommuner och landsting i olika kombinationer innehåller dessutom ett som vi ser det viktigt element av lokal självstyrelse och därmed folkligt inflytande på den pågående utvecldingen.
92 Lokal och demokrati
självstyrelse
Käll- och
litteraturforteckning
Direktiv 1992:30 Direktiv 1992:86
SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1982:5 De förtroendevalda i kommuner och
landsting
SOU 1985:28 Aktivt i kommuner och
folkstyre landsting
SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1990:44 Demokrati och makt i
Sverige
SOU 1992:63 roller Regionala - en perspektivstudie SOU 1992:66 -
Västsverige region i utveckling
SOU 1993: 16 Nya villkor för ekonomi och politik sou 1993:21 Ökat personval SOU 1993:30 Rätt till bistånd inom
socialtjänsten
SOU 1993:38 Hälso- och i framtiden
sjukvården
Ds 1992:121 Anbudskonkurrens vid - ett
offentlig produktion lagförslag
Ds 1993:6 Häggroth, S., From to Political
Corporation Enterprise
Proposition 1989/902150
Proposition 1991/922150 Proposition 1992/93:150 Proposition 1993/94:11
Regeringsrätten mál nr. 1831-1992 och 4989-1992
Asp, K., Mäktiga massmedier, Stockholm 1986 Bergström, H., Med medierna mot 2000-talet - en orättvis betraktelse. I Nerikes Allehanda 150 år, NH:s 1993
förlag
Holmberg, S. och Esaiasson, P., De folkvalda. En bok om
riksdags-
ledamöterna och den representativa demokratin i Stockholm
Sverige,
1988. Johansson, S., Politiska resurser, Stockholm 1971 Lewin, L., Folket och elitema, 1970
Petersson, O., mil. Medborgarnas makt, Helsingborg 1989 Petersson, O., Kommunalpolitik, Helsingborg 1992
Sjölin, M., Kommunalpolitiken i massmediemas spegel, 1985 Strömberg, L., och Westerståhl, J., De nya kommunerna, Stockholm 1983 Westerståhl, J., Ett forskningsprogram. Den kommunala
självstyrelsen
1, Stockholm 1970.
EG och den kommunala sjâlvstyrelsen 93
3¶EG och den kommunala
själv-
styrelsen
Den kommunala självstyrelsen har sedan gammalt en stark ställning i vårt land. I ett europeisk perspektiv har de svenska kommunerna, i likhet med övriga nordiska länder, mycket stora befogenheter och en stark självstyrelse. Det finns en nordisk modell när
det gäller den kommunala självstyrelsen.
Det finns på vissa håll en oro for att integrationen mellan de europeiska länderna kan innebära att de nordiska länderna kan tvingas överge sina system med relativt självständiga kommuner. Vi anser att dessa farhågor är betydligt överdrivna. Avgränsningen mellan vad som skall vara statliga och vad som skall vara kommunala uppgifter sker alltid fortlöpande och anpassas ständigt till nya förhållanden. Vi anser att utvecklingen i Europa går mot den nordoch mellaneuropeiska modellen där kommunerna har en mer självständig ställning gentemot staten.
Sverige bör i de pågående EG-forhandlingama lyfta fram
Europarâdets konvention om den kommunala självstyrelsen. Vi anser att det är viktigt att principerna i konventionen får genomslag också i EG:s rättssystem.
Om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU kräver ett minskat skatteuttag så är det enligt vår mening i första hand det
statliga skatteutrymmet som får ge vika.
Utifrån antagandet att konkurrensen mellan olika regioner i Europa kommer att öka, rekommenderar vi att svenska kommuner/landsting analyserar vad en integration innebär for den egna kommunen respektive regionen.
3. 1 Direktiven
I direktiven antas att två olika tendenser kommer att göra sig gällande i det framtida Europa:
1. Att överstatliga organ tar över en del av beslutsfattandet från de
nationella organen.
94 EG och den kommunala självstyrelsen
2. Att den lokala och regionala nivån får en starkare ställning i för-
hållande till den centrala nivån, inte minst till följd av ett ökat
samarbete över nationsgränser mellan kommuner respektive regio-
nala organ.
I detta sammanhang uppkommer flera frågor som kräver särskild uppmärksamhet, inte minst när det gäller den kommunala självstyrelsens utveckling. En sådan fråga gäller den författningsmässiga grunden för självstyrelsen, som t.ex. kan få fonnen av en reglering inom ramen för EG:s regelverk.
Här spelar den s.k. subsidiaritetsprincipen en viktig roll. Denna princip skrevs in i unionsfördraget vid Maastricht-konferensen i december 1991. Innebörden av subsidiaritetsprincipen är att den europeiska unionen skall överta befogenheter från medlemsländerna endast om det är nödvändigt för att unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en lägre nivå skall utföras där.
En annan fråga gäller konsekvenserna av en ekonomisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter.
En tredje fråga gäller hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras. Beslut har fattats om att inrätta en särskild Det aktualiserar om kommunernas
regionkommitté. frågan och landstingens representation vid ett eventuellt medlemskap.
EG-regler om kommunal rösträtt och valbarhet i ett medlemsland där man har sin hemvist utan att vara medborgare kommer att antas före utgången av 1994.
I vårt uppdrag ingår att beskriva och analysera dessa frågor och att på grundval härav göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.
3.2 Den strukturen i de väst-
lokala/regionala
europeiska länderna
En allmän tendens som man kan se i de flesta länder, när det gäller förhållandet mellan stat och kommun/region, är att det har skett en långtgående decentralisering av uppgifter från den centrala nivån till regionala och lokala nivåer. Den mest långtgående decentraliseringen har skett i de nordiska länderna. Men det gäller även i länder som Spanien, Portugal och Frankrike. Den finansiella bestämmanderätten liksom friheten från centrala regler har ökat.
I de flesta länderna har kommunema/regionema i stort sett samma skyldigheter och befogenheter, med undantag av Storbritannien och
EG och den kommunala
självstyrelsen 95
Irland. Eftersom det inte ñnns någon skriven konstitution i dessa länder finns det inte heller något konstitutionellt för den kommunala
skydd självstyrelsen. I det brittiska systemet av uppgifter till
kan överföring kommunerna endast ske genom lag. Kommunerna
har ingen s.k. allmän kompetens. Det har i och för sig givit de brittiska och irländska kommunerna några väl avgränsade
och skyddade områden att agera inom och där man Det
kan bygga upp en verklig professionell kapacitet. gäller främst inom utbildning och boendet.
Av tabell 3:1 framgår att de brittiska och länderna i
nordeuropeiska
huvudsak har valt att förstärka den kommunala nivån kommun-
genom sammanläggningar. De syd- och central-europeiska länderna har i stället valt att förstärka den regionala nivån och behållit ett stort antal små kommuner.
Tabell 3:1 Kommunernas antal och storlek i Västeuropa
| Antal | Genomsnittlig | |
| Land | kommuner | storlek |
| Frankrike | 36760 | 1500 |
| Grekland | 264+5750 | 1600 |
| Luxemburg | 1 18 | 2905 |
| Österrike | 2417 | 3000 |
| Spanien | 8049 | 4700 |
| Italien | 8090 | 6800 |
| Tyskland | 8500 * | 7240 |
| Portugal | 275/3848 | 34180/2500 ** |
| Norge | 454 | 9145 |
| Finland | 461 | 10646 |
| Belgien | 5 89 | 16740 |
| Nederländerna | 714 | 17860 |
| Danmark | 276 | 1 8500 |
| Sverige | 284 | 30000 |
| Irland | 92 | 41910 |
| Nordirland | 26 | 60480 |
| Wales | 37 | 75870 |
| Skottland | 56 | 91620 |
| England | 365 | 127000 |
* f.d. DDR ingår ej, ** en form av
kommundelsorgan
Källa: Norton, 1991
Av tabell 3:2 framgår att de länder som har bibehållit ett stort antal små kommuner istället har en starkare struktur.
regional
96 EG och den kommunala självstyrelsen
Tabell 3:2 Antal regionala och mellanliggande organ i EG-ländema
Antal delstater/ Antal mellan-
Land regioner liggande organ
Frankrike 26 regioner 100 departement Italien 20 regioner 94 provinser
Spanien 17 regioner 50 provinser
Tyskland 16 delstater 237 landkreise
| Belgien | 3 regioner | 9 provinser |
| Portugal | 3 regioner | 30 concelhos |
| Grekland | - | 51 nomos |
| Danmark | - | 14 amter |
| Nederländerna | - | 12 provinser |
| Irland | - | 31 counties |
| Storbritannien | - - | 59 count./reg. - |
Luxemburg
Källa: Ds 1992: 10
Den största skillnaden mellan det brittiska systemet och de andra systemen på kontinenten och i de nordiska länderna är förutom den allmärma kompetensen att man i Storbritannien inte har något direktvalt organ på
den mellanliggande nivån.
Pâ den mellanliggande nivån utförs ofta uppgifter som kan karaktäriseras som modern, storskalig social service, i synnerhet sjukvård,
socialförsäkring, gymnasieutbildning, dvs. uppgifter som anses ligga
bortom kommunernas resurser och möjligheter. I Storbritannien bedrivs t.ex. sjukvården av National Health Service, som kan karaktäriseras som en form av statlig_verksamhet.
Alternativet till att dessa typer av uppgifter handhas av en mellanliggande nivå vore att dessa uppgifter tillhandahålls av statliga organ. I länder där kommunerna har en svag ekonomisk bas har regeringen som regel initierat åtgärder för mellankommunalt samarbete. Det har skett genom att kommunerna antingen har bildat gemensamma organ eller att staten har delegerat uppgifter till regionala organ. Man använder också i stor utsträckning entreprenader för att överbrygga de begränsningar som de små kommunerna innebär.
I Sverige, Norge och Danmark ansvarar landstingen huvudsakligen för sjukvård och hälsovård. I Finland, där man inte har några landsting, samverkar kommunerna inom s.k. samkommuner, som kan vara obligatoriska eller frivilliga. Samkommuner inom specialsjukvård, regionpla-
nering och specialomsorger är obligatoriska. I Italien, Spanien och
Belgien, var provinsema ett tag hotade av nedläggning. Men för ett par
SOU 4199390 EG och den kommunala självstyrelsen 97
år sedan fann man att de ändå hade en väsentlig roll att fylla i det regionala och som inte kunde klaras bättre med andra politiskt systemet möjliga arrangemang. I fungerar die Kreisen som ett sätt att ordna det mellan-
Tyskland
kommunala samarbetet. De skiljer sig från andra mellanliggande system genom att de driver allmänna anläggningar som gas, vatten och avlopp. Men de är också ansvariga för kulturella aktiviteter som är relativt billiga och som på andra håll utförs av den kommunala nivån. Slutsatsen av denna av den lokala/regionala strukturen i
genomgång
de länderna är att man i de flesta länder har en likartad
västeuropeiska
utveckling mot en ökad decentralisering antingen till kommuner eller regioner. I de flesta länderna pågår en översyn av de lokala/regionala strukturerna. Man prövar pragmatiskt var uppgifterna bäst kan utföras. Det innebär mellan olika nivåer. att man kan välja att dela ansvaret Man kan också överlåta genomförandet av uppgifter till frivilliga organisationer, folkrörelser, kooperativ eller privata företag. Det väsentliga är att det ofta är kommunema/regionema som har det övergripande ansvaret för verksamheten.
3.3 av kommunala/
Finansiering regionala
verksamheter
av den offentliga servicen har lett till att man i alla EG-
Expansionen
länder diskuterar hur välfärdssystemen skall finansieras. De offentliga utgiftemas stora andel av BNP upplevs av många som ett allt större Regeringama har dock hittills varit mer eller mindre in-
problem.
tresserade av att försöka begränsa de kommunala/regionala utgifterna. Det enklaste sättet för att hålla nere skattetrycket är att man helt enkelt låter bli att ta in tillräckligt med skatt för att betala de offentliga Det är också vad som sker i de många länder. Samtliga EGutgifterna. länder visade under 1991 ett underskott i de offentliga ñnansema. Störst var det i Grekland där det motsvarade 15,9 procent av BNP och minst i Danmark där siffran var 1,5 procent. Av tabell 3:3 framgår hur stor andel kommunernas utgifter utgör av dels de offentliga utgifterna, dels av BNP i EG-ländema.
98 EG och den kommunala
självstyrelsen
Tabell 3:3 Kommunala utgifter i EG-ländema
| Land | Andel av ofñutg. | Andel av BNP |
| (Sverige) | (3 l) | (20,9) |
| Belgien | 15 | 8 ,2 |
| Frankrike | 17 | 8,1 |
| Väst-Tyskland | 1 7 | 9,4 |
| (Länder) | (25) | (13 ,7) |
| Italien | 3 l | 26,5 |
| Nederländerna | 25 | l 1,8 |
| Storbritannien | 24 | 13 ,4 |
| Danmark | 65 | 27,6 |
| Luxemburg | 34 | - |
| Irland | 16 | 4,5 |
| Spanien | 8 | 3,1 |
| Portugal | 7 | 2,9 |
| Grekland | 6 |
1,7
Källa: Ds 1992:10
Intresset av att vidta åtgärder för att begränsa de kommunala
utgifterna i de olika EG-ländema ett mönster. I de länder
följer tydligt där de
kommunala utgifterna utgör en stor andel av de och
offentliga utgifterna
av BNP är mer intresserade av att vidta
regeringama åtgärder än vad regeringama är i länder där de kommunala en
utgifterna utgör lägre
andel. Mest att vidta är således i Stor-
angelägna åtgärder regeringama
britannien, Danmark och Tyskland. Intresset är inte lika stort i Nederländerna, Frankrike och Irland. Det är minst i
Grekland, Spanien och Portugal.
Det finns även skillnader mellan EG-ländema
vad gäller sätten att finansiera den kommunala verksamheten. Av tabell 3:4
framgår fördel-
ningen av olika inkomster i ett antal EG-länder.
EG och den kommunala självstyrelsen 99 Tabell 3:4 Fördelning av de kommunala inkomsterna
| Land | Skatt Bidrag Annat Lån Totalt | ||
| (Sverige) | (42) (26) (29) (3) | 100 | |
| (Landsting) | (62) (18) 37 45 | (19) ( 1) 18 | 100 - 100 |
Belgien
| Frankrike | 38 40 | 13 | 9 | 100 |
| V-Tyskland | 31 8 | 36 | 5 | 100 |
| (Länder) | 61 16 | 12 | 12 | 100 |
| Italien | 5 62 | 3 | 30 | 100 |
| Nederländerna 2 84 | 10 | 4 | 100 | |
| Storbrit. | 32 43 | 25 | - | 100 |
| Danmark | 70 14 | 12 | 4 | 100 |
| Spanien | 46 22 | 17 | 14 | 100 |
Källa: Ds 1992:10
Som framgår av tabellen är den största skillnaden mellan länderna den stora skatteandelen i Tysklands Länder samt i Danmark och den låga skatteandelen i Nederländerna och Italien. I de senare utgör å andra sidan statsbidragen en stor andel. Detta är ett tydligt exempel på att de som betalar ñolerna också bestämmer vad som skall spelas. I många länder har man i stor utsträckning övergått till generella statsbidrag i stället för att öronmärka dem för vissa ändamål. Det har medfört en effektivare användning.
3.4 om den kommu-
Principiella bedömningar
nala
självstyrelsen
3.4.1 Den kommunala självstyrelsens gränser
Vi har i uppdrag att göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den kommunala självstyrelsen av ett närmande till EG. Vi skall särskilt bedöma vilka konsekvenser en ekonomisk och penningpolitisk union kan få för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter.
Frågan är i vilken utsträckning statens åtgärder inom ramen för EGsamarbetet kan komma i konflikt med principen om kommunal självstyrelse. Denna fråga har behandlats av Grundlagsutredningen inför EG i betänkandet Grundlagen och EG (SOU 1993:14).
100 EG och den kommunala
självstyrelsen
Utredningens bedömning är att det demokratiska styrelseskickets framtida utfomming kommer att förändras i olika avseenden
säkerligen
genom ett svenskt medlemsskap i EG. En central
förändring gäller
riksdagen. Dess ställning som det centrala tror
organet utredningen
kommer att försvagas formellt sett. En del
normgivningsbefogenheter
kommer att överflyttas från riksdagen till regeringen eftersom det är regeringen som är företrädd i Ministerrådet.
Utredningen gör en genomgång av den författningsmässiga grunden
for den kommunala självstyrelsen. Den redovisar främst vad som sagts i förarbetena till 1974 års regeringsform. Enligt den svenska regeringsformen l kap. 1§ utgår all offentlig makt ifrån folket.
Folkstyrelsen
förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I l kap. 7§ slås det fast att det i riket skall ñnnas primärkommuner och och att beslutan-
landstingskommuner
derätten i kommunerna skall utövas av valda
församlingar. I 7§ stadgas
också att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Utredningen pekar på att det i förarbetena till regeringsformen inte gjordes någon definition av begreppet kommunal Den
självstyrelse.
rättsliga innebörden av grundlagsskyddet för den kommunala
självstyrel-
sen är oklar och har aldrig närmare Det bör betonas att det,
analyserats.
bortsett från de begränsade uttalanden som om
gjorts ifråga möjligheter-
na till ingrepp i den kommunala inte heller har
beskattningsrätten,
utvecklats någon konstitutionell som ger klarare besked om den
praxis rättsliga innebörden av grundlagsskyddet.
I grundlagspropositionen 1973:90) konstaterades å ena sidan
(prop.
att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal
självstyrelsesek-
tor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid kunna ändras i takt med samhälls-
omfattning utvecklingen.
Å andra sidan sades i propositionen att det är av grundläggande betydelse för kommunernas och när de utövar
landstingens kompetens
sina särskilda åligganden att de har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan enligt propositionen sägas bilda kärnan i den kommunala självbestämmanderätten och som bör komma till klart uttryck i
När det gäller begreppet kommunal självstyrelse päpekades det i
propositionen att begreppet visserligen är obestämt men det kan likväl
anses belysande när det gäller att ge åt
uttryck principen om en själv-
ständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna. Den slutsats som inför EG drar är att stad-
Grundlagsutredningen
gandet i l kap. l§ regeringsformen kan sägas garantera existensen av
EG och den kommunala självstyrelsen l0l
en fn kommunal sektor med fri beslutanderätt. Det bestämmer däremot inte gränserna för denna sektor.
När det gäller gränsdragningen pekar utredningen på att det i 8 kap. 5§ regeringsformen stadgas att gmndema för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också Föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Detta stadgande ger enligt utredningen närmast intryck av att kommunernas verksamhet helt bestämms av statsmakten.
Utredningen påpekar också att gränsen mellan statlig verksamhet och specialreglerad kommunal verksamhet är rörlig. Man påminner om
att mentalsjukvården och gymnasieskolan har flyttats från den statliga
till den kommunala sektorn medan polisväsendet har flyttats i motsatt riktning. Även gränsen mellan kommunernas fria sektor och den specialreglerade kommunala verksamheten är rörlig.
Innebörden av kommunernas initativrätt är således att varje kommun har rätt att bedriva verksamhet for att tillgodose kommunmedlemmarnas angelägenheter, så snart inte dessa angelägenheter har reglerats genom särskilda författningar, menar utredningen. Detta stadgas för övrigt i kommunallagens 2 kap. l§ där det sägs att kommuner och landsting
får ha hand om sådana av allmänt intresse som
själva angelägenheter
har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en arman kommun, ett annat landsting eller någon annan.
Slutsatsen blir således att avgränsningen mellan vad som skall vara statligt och kommunalt alltid sker fortlöpande och ständigt anpassas till nya förhållanden och bedömningar.
3.4.2¶Den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten
Grundlagsutredningen inför EG har mot bakgrund av ovanstående analys prövat frågan i vad mån åtgärder för att begränsa det samlade budgetunderskottet och den samlade statsskulden skulle kunna komma i konflikt med den kommunala självstyrelsen.
Utredningen betonar att den kommunala beskattningsrätten hör samman med den kommunala självstyrelsen på så sätt att kommunernas bestämmanderätt givetvis förutsätter att de har ekonomiska resurser att genomföra sina beslut.
Skälet till utredningens behandling av frågan är att förverkligandet av en ekonomisk och monetär union (EMU) kommer att ställa krav på medlemsstaternas ekonomiska politik. Medlemsstaterna kommer bl.a. att tvingas att hålla sina budgetunderskott på en viss låg nivå. Statens
102 EG och den kommunala
självstyrelsen
budgetunderskott får inte vara större än tre procent av BNP och statsskulden får inte överstiga 60 procent av BNP. Härmed avses det samlade budgetunderskottet och den samlade statsskulden, dvs.
inbegripet
den regionala och lokala förvaltningen. I förhållande till EG skulle således staten bära det fulla ansvaret även för de kommunala ñnansema. EG gör åtskillnad mellan den
ingen
offentliga sektorns olika delar. Det är därför inte otänkbart att staten kan tvingas utfärda föreskrifter för den kommunala ekonomin för att uppfylla sina åtaganden. Av konstitutionellt intresse är då närmast det fallet att det skulle anses med beslut nödvändigt om högsta tillåtna
kommunala skatteuttag.
Enligt utredningen är stadgandet i l kap 7§ regeringsformen om att kommunen får ta ut skatt för sina ett och
uppgifter principstadgande
garanterar enligt motiven inte att varje kommun helt obundet kan bestämma skatteuttagets storlek 1973:90 är då hur (prop s.23l). Frågan ingripande restriktioner som kan beskattläggas på den kommunala ningsrätten. Utredningen hänvisar till att 1976 års kommunalekonomiska kommitté antog att ett kommunalt skattetak i var med
princip förenligt
grundlagen. Men kommittén framhöll att i ju högre grad ett skattetak innebär en faktisk för en kommun att handha
begränsning av utrymmet
sina uppgifter, desto blir från konstitutionell
betänkligare åtgärden
synpunkt (SOU 1977:78 s. 446). Grundlagsutredningen inför EG konstaterar att det för åren 1991-93 gäller ett statligt bestämt tak för den kommunala enligt
beskattningen,
lag 1990:608 om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt. Vid beredningen av uttalade
lagstiftningsärendet lagrådet (prop.
1989/90:l50, bil 4:4 s.32) bl.a. att det förhållandet att grunderna för den kommunala beskattningsrätten enligt 8 kap. 5§ regeringsformen skall bestämmas i lag, i inte innehål- Förening med att regeringsformen ler några garantier för att den skall lämnas oinskränkt, ger vid handen
att vissa begränsningar
får göras. Frågan är hur långtgående de får vara. Den frågan får enligt lagrådet bedömas med till arten
hänsyn och
omfattningen av inskränkningarna och till den tid under vilken de skall gälla. Inom vissa ramar blir emellertid
gränsdragningen en politisk
snarare än en rättslig fråga. Lagrådet fann att de inskränk-
föreslagna
ningarna inte gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt fick anses möjligt att acceptera. Konstitutionsutskottet och ñnansutskottet (bet. 1989/90:FiU29 s.20) instämde båda i lagrådets slutsatser. Den bedömning som inför
Grundlagsutredningens EG gör är att de
förpliktelser som Sverige kan komma inom ramen för EGatt åtaga sig samarbetet knappast kan riskera att inskränka den kommunala självstyrelsen i sådan att den inte motsvarar
utsträckning längre ett verkligt
EG och den kommunala självstyrelsen 103
förhållande. EG-samarbetet gäller enligt utredningen än så av-
länge
gränsade områden och berör endast i marginell utsträckning områden som den fria kommunala sektorn omfattar.
Utredningen avslutar sin genomgång med konstaterandet att när det gäller begränsningen i den kommunala beskattningsrätten bör det för framtiden inte ñnnas anledning att räkna med annat än att sådana kan komma ifråga som ett tillfälligt led i en stram ekonomisk politik. Man poängterar dock att om en gemensam ekonomisk politik skulle kräva att det sammantagna skatteuttaget måste minskas drastiskt och för längre tid bör grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten medföra att det i första hand är det statliga skatteutrymmet som får ge vika.
Utredningens slutsats blir att det inte föreligger några skäl att föreslå ändringar i regeringsformen l kap. 1§ vad gäller den kommunala
självstyrelsen.
3.4.3 Kommunala stödåtgärder
Frågan om i vilken utsträckning beslut som fattats av riksdagen i samband med EES-avtalet strider mot grundlagens stadgande om den kommunala självstyrelsen har också behandlats av konstitutionsutskottet och EES-utskottet i samband med godkännandet av EES-avtalet (1992/93 EUl s. 83 samt bilaga l s. 24). Frågan gällde ett stadgande om att regeringen skall kunna upphäva ett kommunalt beslut som strider emot artikel 61 i EES-avtalet.
Enligt artikel 61 får inte stöd ges av statliga medel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Enligt propositionen omfattas även stödåtgärder från kommuner och landsting av bestämmelserna i artikel 61. I artikeln räknas särskilt upp fall då stöd är eller kan anses förenligt med avtalet. Artikel 61 motsvarar artikel 92 i Romfördraget.
I sitt utlåtande i ovannämnda betänkande framhöll EES-utskottet att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. På samma sätt som Grundlagsutredningen inför EG hänvisar utskottet till uttalandena i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Utskottet hänvisar också till att konstitutionsutskottet finner det godtagbart från konstitutionella utgångspunkter att det i lag föreskrivs begränsningar av kommunernas och landstingens möjligheter att lämna sådant stöd som avses i artikel 61.
Konstitutionsutskottet hänvisade i sitt yttrande till EES-utskottet (1992/93:EU l, bil. 1) till att det redan finns en sådan föreskrift i kommunallagen. Av 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen framgår att individuellt inriktat stöd från kommuner och landsting till enskilda näringsidkare bara får lämnas, om det finns synnerliga skäl för det.
104 EG och den kommunala
självstyrelsen
Konstitutionsutskottet påpekade i sitt yttrande att rätten att få lagligheten av ett beslut om stödåtgärder prövad enligt är
förbehållen medlem i kommunen eller landstinget.
Inom en viss klagotid har medlemmen rätt att överklaga beslutet hos kammarrätten, som kan upphäva beslutet.
Konstitutionsutskottet konstaterade att det, genom förslaget om att regeringen under vissa förutsättningar skall kunna upphäva ett kommunalt beslut, införs en ny vid sidan av
ordning laglighetsprövningen
enligt kommunallagen när det gäller ingripande mot kommuners och landstings beslut om stödåtgärder.
Konstitutionsutskottet ansåg dock att förslaget inte är helt invändningsfritt, eftersom det innebär en ny form av statlig uppsikt över kommuner och landsting. I yttrandet gör utskottet emellertid bedömningen att de föreslagna föreskriftema torde vara för att Sverige
erforderliga
skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt EES-avtalet.
EES-utskottet menade att man kan utgå ifrån att det endast i undantagsfall kan förekomma att en kommunal stödåtgärd strider mot artikel 61 i avtalet. På grund av bestämmelsen i 2 kap. 8§ andra kom-
stycket
munallagen är nämligen kommunernas och att
landstingens kompetens
utge individuellt inriktat stöd till näringsidkare redan nu mycket begränsad. Det måste också beaktas att det endast är sådana stödåtgärder som snedvrider eller hotar snedvrida konkurrensen och som dessutom påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna, som är förbjudna enligt EES-avtalet.
Sålunda torde enligt utskottet exempelvis stöd från en
glesbygds-
kommun i syfte att rädda en livsmedelsaffår eller
nedläggningshotad
bensinstation knappast kunna anses falla inom ramen för det otillåtna. Kommunernas och landstingens redan nu starkt begränsade möjligheter att stödja enskilda näringsidkare påverkas således inte av EES-avtalet. Utskottet ansåg att det i andra avseenden inte bör uppkomma
några olägenheter för kommunerna till följd av avtalets regler om
offentligt
stöd.
3.5¶Konventionen om kommunal
självstyrelse
Sedan gammalt anses den kommunala i och i
självstyrelsen Sverige
Norden ha en starkare ställning än i Europa i Det kanske
övrigt. hänger
samman med att man i de nordiska länderna
har delegerat fler uppgifter från stat till kommun, men också att den kommunala beskattningsrätten här är mera vidsträckt.
Tankarna om den kommunala
självstyrelsen är i hög grad levande i dagens Europa. Den gemensamma utgångspunkten för en diskussion om den kommunala
självstyrelsen i ett europeiskt perspektiv är Europarå-
SOU 1993 90 EG och den kommunala självstyrelsen 105
dets konvention om kommunal självstyrelse. Den är ett resultat av Europarâdssamarbetet på det kommunala området. Syftet med konventionen är att stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i Europa. I konventionen slås vissa grundläggande principer fast när det gäller statens förhållande till kommunerna, bl.a. att kommunerna utgör de viktigaste grundstenarna i varje demokratiskt styrelseskick. Skyddet och stärkandet av den kommunala självstyrelsen i de olika europeiska länderna är enligt konventionen ett viktigt bidrag till uppbyggandet av ett Europa som grundar sig på demokratiska principer och decentralisering av makten. Områden som berörs i konventionen är bl.a. skyddet för den kommunala indelningen, kommunernas frihet att bestämma sin inre organisationen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, formerna för statlig tillsyn, att kommunerna tillförsäkras vissa ekonomiska resurser, att kommunerna i god tid skall rådfrågas på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller frågor som rör dem. Dessutom skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa att de fritt kan
utöva sina befogenheter. De principer om kommunal självstyrelse som
finns fastlagda i grundlag eller annan nationell lagstiftning skall respekteras. Konventionen kan sägas utgöra en rättslig och institutionen ram för krav från kommunernas sida mot statsmakterna och den sätter en gräns för statsmaktemas handlande. Europarâdets kommunalkonferens, som företräder kommuner och regioner i medlemsländerna, har länge drivit
frågan om en författningsmässig garanti för den kommunala självstyrel-
sen inom EG. Man vill att Europarådets konvention skall införlivas med EG:s lagstiftning. Man vill dessutom ha en särskild konvention för den kommunala självstyrelsens ekonomi med tanke på planerna på en ekonomisk och monetär union. Samtliga EG-länder, utom Storbritannien och Irland som inte har någon skriven konstitution, har antingen ratiñcerat eller signerat Eurokonvention om kommunalt självstyrelse. Det innebär att man
parådets
förbinder sig att följa intentionerna i konventionen.
För Sveriges del prövades frågan om vår kommunallagstiftning
de krav som uppställs i konventionen senast i samband med
uppfyller
att den nya kommunallagen behandlades. Bedömningen blev att lagstiftningen f.n. uppfyller de krav som konventionen ställer (prop. 1990/912117 s.l40, KU 38, rskr.360).
106 EG och den kommunala självstyrelsen
3.6¶Subsidiaritetsprincipen
Av betydelse för de europeiska kommunernas och regionernas självstyrelse är också hur den s.k. subsidiaritetsprincipen kommer att tolkas.
Denna princip formulerades i Maastrichtfördraget, artikel 3b. Subsidiaritetsprincipen innebär att Unionen skall vidta en åtgärd om dess mål inte kan uppfyllas på medlemsstatsnivå och dess syfte bättre kan nås på gemenskapsnivå än på det nationella planet. Befogenheter från medlemsländerna skall överlåtas endast i den mån det år nödvändigt för att Unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en lägre nivå skall utföras där. Bestämmelsen har följande lydelse:
På områden som inte faller inom dess exklusiva kompetens, skall
Gemenskapen handla, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, endast
om och i den utsträckning som målen för den föreslagna åtgärdens
mål inte tillräckligt kan uppnås av medlemsländerna och därför, på
grund av den föreslagna åtgärdens omfattning eller effekter, bättre
kan genomföras på gemenskapsnivå.
Denna artikel har varit föremål för preciseringar. Principens centrala allmänna innebörd är att högre samhälleliga beslutsnivåer skall understödja de lägre och endast ingripa då de lägre inte förmår lösa ett problem. Principen har därför kommit att prägla federala samhällssystem.
Den 27 oktober 1992 offentliggjorde EG-kommissionen en prelimi-
när rapport om subsidiaritetsprincipen. I rapporten påpekas inlednings-
vis att subsidiaritetsprincipen är dynamisk. Den innebär inte, sägs det, en tvångströja för gemenskapema, utan medför ett ökat handlingsutrymme för gemenskapema när omständigheterna kräver det och att åtgärder från gemenskapemas sida begränsas eller helt upphör när de inte längre är berättigade.
Maastrichtfördragets text innebär att subsidiaritetsprincipen gäller
utanför de områden inom vilka gemenskapema har en exklusiv kompetens. I rapporten görs ett försök att bestämma vad som utgör området för gemenskapernas exklusiva kompetens. För närvarande sågs detta område utgöras av eliminerandet av hinder för fn rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital, en gemensam handels- och jordbrukspolitik, allmänna konkurrensregler, skydd för ñskeriresurser och de väsent-
liga elementen i transportpolitiken. Det påpekas att det inte är frågan
om en statisk gränsdragning. Inom ramen för ett framtida ekonomisktmonetärt samarbete kommer nya exklusiva kompetenser att uppstå. I dessa frågor är gemenskapema således förpliktigade att agera gemen-
EG och den kommunala 107
självstyrelsen
, samt och de enskilda medlemsländerna är förhindrade att agera på egen
hand.
i
Subsidiariteten kan däremot tillämpas i alla de frågor där EG och
medlemsländerna delar på beslutskompetensen eller där EG:s insats
begränsas till att komplettera de enskilda staternas insatser, t.ex. kultur-
frâgor, forskning och utbildning, och hälso- och sjukvård. I den här
typen av frågor kan man inom EG överväga dels om ett gemensamt agerande är önskvärt och dels med vilken precision olika lagförslag skall utformas. Här tycks EG-kommissionen förespråka en ramlagstift-
ning om nu gemenskapema överhuvudtaget skall lägga sig i dessa frå-
gor.
Den praktiska slutsatsen av Kommissionens analys är att EG:s in-
stitutioner skall ingå ett avtal om subsidiaritetsprincipen. Där skall l
arbetsfördelningen deñnieras precist och graden av gemensamma regle-
l
ringar utanför samarbetets kämfrågor. Varje lagförslag skall prövas mot l r en redovisning av argumenten varför ett gemensamt
utförlig agerande
l l
skulle vara önskvärt. l
Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992 fattades
beslut om subsidiaritetsprincipens närmare tillämpning. Till en början
ldargjordes att principen inte kan ha direkt effekt. Däremot slogs det
fast att det skall ankomma på EG-domstolen att såväl tolka principens
närmare innebörd som att granska hur institutionema iakttar principen.
Rådet beslutade om riktlinjer för en subsidiaritetsprövning i rådets
arbete vilken skall ge medlemsstaterna möjlighet att uttala sig om och
diskutera frågan. Följande frågor skall ställas för att avgöra behovet av
en gemensskapsåtgärd:
a) Har gemenskapen befogenhet att handla inom området?
b) Är det möjligt att uppnå det önskvärda målen på nationell eller lägre
nivå? Kan målen näs bättre genom en gemenskapsâtgärd? Särskilt:
- Finns
det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna
åtgärden?
- Skulle underlåtenhet att handla stå i strid med
på gemenskapsnivå
fördraget eller medföra skada för medlemsstaters intressen?
- Finns det klara ekonomiska
storskalighetstördelar? r l
c) Motsvarar den föreslagna åtgärden det minimum som krävs för att j “
uppnå de önskvärda målen?
108 EG och den kommunala
självstyrelsen
Det Europeiska rådet uttalade också att rådet i sin bedömning skall beakta behovet av
att undvika onödig av nationella
harmonisering lagar och standar-
der; att skälen för en gemenskapsåtgärd anges så detaljerat som möjligt; -
att minimera medborgares,
regeringars och gemenskapens ekonomiska och administrativa bördor; att ge vidast möjliga utrymme För nationellt beslutsfattande.
3.7¶Kommunernas/regionernas inflytande
Sedan mitten av 1980-talet har diskussioner pågått om hur kontaktema skall ske mellan och EG-kommissionen.
kommunema/regionema I det
sammanhanget har Europarådets konvention om kommunalt
självstyre
spelat en viktig roll. Såsom redovisats har
tidigare Europarådets
kommunalkonferens, som representerar i med-
kommuner/regioner
lemsländema, sedan länge drivit om att konventionen
frågan skall
införlivas med EG-rätten.
I konventionen stadgas bl.a. att
kommunema/regionema i god tid
skall sätt i
rådfrågas på lämpligt planerings- och beslutsprocessen vad
gäller frågor som rör dem. I juni 1988 beslutade EG-kommissionen att inrätta en Rådgivande kommitté Council
(Consultative of Regional and
Local Authorities). Den kan av Kommissionen
rådfrågas i alla frågor
som rör regional utveckling, speciellt vad gäller och inför-
fonnulering
ande av regionalpolitiska vilket inkluderar åtgärder, regionala och kommunala effekter av åtgärder inom andra politikområden. Vid Europeiska rådets möte i Maastricht i december 1991 fattades beslut om att regioner och kommuner skall ha ett eget avsnitt i fördraget om Europeiska unionen UDs
(Maastüchtfördraget, handelsavd.).
Det har lagts in under artiklarna 198 a-c. Där sägs att en kommitté bestående av representanter för och lokala regionala organ, kallad Regionala kommittén, upprättas med status. Den skall bestå av
rådgivande
189 representanter för regioner och kommuner. Det är för
övrigt sam-
ma antal ledamöter som finns i den ekonomiska och sociala kommittén (ESC). Medlemsländema skall ha
enligt fördraget följande representation i
det regionala rådet: Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien skall ha 24 platser vardera, Spanien 21, Belgien, Grekland, Nederlän-
derna och Portugal Danmark och Irland 12 vardera, 9 vardera samt
Luxemburg 6.
EG och den kommunala självstyrelsen 109
Ledamöter och ersättare skall utses på fyra år av Ministerrådet pä förslag av medlemsländerna. Regionala kommittén väljer ordförande på två år. Det skall anta procedurregler som skall underställas Ministerrådet för godkännande. Det sammankallas av ordföranden på eget initiativ eller på begäran av Ministerrådet eller av Kommissionen.
Även om Regionala kommittén inte är underordnad Ekonomiska och Sociala rådet (ESC) finns det ändå nära kopplingar mellan dem. I en protokollsanteckning till fördraget anges att de skall ha en gemensam organisatorisk struktur, vilket innebär att man delar sekreteriat. I fördraget sågs att när ESC konsulteras i en fråga som rör artikel 198 skall Regionala kommittén informeras. Om Regionala kommittén bedömer att det finns regionala aspekter kan det via ett protokoll ge synpunkter till Ministerrådet eller Kommissionen.
Ministerrådet och Kommissionen skall rådfråga Regionala kommittén där detta föreskrivs i fördraget och i de fall där man ñnner det lämpligt. Om de ñnner det nödvändigt, kan de sätta en tidsgräns på minst en månad for Regionala kommittén att inkomma med synpunkter. Regionala kommittén kan dock inte själv ta initiativ till att höras i en
viss fråga.
Arbetsformema i Regionala kommittén kommer säkerligen att vara desamma som i ESC. På samma sätt som ESC kommer man troligtvis att ha olika sektioner och beredningsgrupper. Som i alla inflytandesammanhang beror det också på hur pass aktivt ledamöterna agerar och hur de backas upp av dem som de företräder.
På det hela taget bör inrättandet av en Regional kommitté inom EG innebära ett stort steg framåt när det gäller kommunernas och regionernas inflytande på EG:s beslutsprocess. Men det är säkerligen inte det sista steget. Från olika håll, främst från de tyska delstatema, är slutmålet en andra kammare i Parlamentet. Det har hittills avvisats med argumentet att strukturen i medlemsländerna är alltför olika för att man skall kunna utse representanter till ett sådant organ. Men på längre sikt, om utvecklingen mot ökad decentralisering av uppgifter från staten till kommuner och regioner fortsätter som hittills, kan detta vara en tänkbar
utveckling.
3.8¶Slutsatser och
överväganden
Den kommunala självstyrelsen har sedan gammalt en stark ställning i vårt land. I ett europeiskt perspektiv har de svenska kommunerna mycket stora befogenheter och en stark självstyrelse. Detta delar vi med övriga nordiska länder. Vi vill hävda att det finns en nordisk modell när det gäller den kommunala självstyrelsen.
110 EG och den kommunala självstyrelsen l
Det finns på vissa håll en oro för att integrationen mellan de europeiska länderna kan innebära att de nordiska länderna tvingas överge sina system med relativt självständiga kommuner. Man befarar att vi kommer att tvingas att anpassa oss till den modell som är vanligare på kontinenten, där befogenhetema mer ligger på regionerna och där man har en annan förvaltningsrättslig tradition och en annan förvaltningskultur än hos oss.
Vi anser att dessa farhågor är betydligt överdrivna. Tvärtom finns det tendenser som pekar mot att utvecklingen i Europa går mot den nord- och mellaneuropeiska modellen, där kommunerna har en mer
självständig ställning gentemot staten och regionerna än i de andra
modellerna. I de sydeuropeiska länderna ñnns det för övrigt ett ökande intresse for den nordiska modellen med relativt självständiga kommuner. Om de nordiska länderna samt Österrike blir medlemmar i den europeiska unionen kommer denna utveckling att förstärkas ytterligare.
En ofrånkomlig konsekvens av den ökade integrationen blir att Sverige måste lämna ifrån sig en del av den nationella suveräniteten för att kunna delta i den europeiska gemenskapen. Vi anser därför att det är av stor vikt att vi fortsätter att utveckla vår svenska folkstyrelse så att den blir en reell motkraft till den med nödvändighet centraliserade och mer anonyma makten i Bryssel. Det innebär att man vid de pågående förhandlingarna om medlemsskap i EG/EU måste slå vakt om den unika resurs som den kommunala självstyrelsen utgör för vårt land.
Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse den 29 januari 1993 framfört en rad krav som bör ställas av regeringen gentemot EG inför förhandlingarna om medlemsskap. Det gäller bl.a. den kommunala självstyrelsen. Förbundet förutsätter att regeringen i samband med
förhandlingarna:
- redovisar hur man tänker för att effekter inte
agera integrationens
skall leda till centralisering av samhällsansvar eller reducera den
kommunala självstyrelsen. Harmoniseringskrav får enligt förbundet inte påverka kommunernas ekonomi negativt.
- om kommunal som en som
tar upp konventionen självstyrelse fråga hör till en framtida författningsändring inom EG.
- dels som framtida med-
klargör sin syn på subsidiaritetsprincipen,
lemsland i förhållande till EG, dels vid tillämpningen i Sverige.
- motverkar kommunerna och
onödig detaljlagstiftning gentemot
verkar för att kollektivavtal tillåts på arbetsmarknaden i stället för
lagstiftning.
- verkar i nuvarande bl.a.
för förenklingar regelsystem när det gäller
konkurrens och upphandling utan att grundtankama om konkurrens
och icke-diskriminering frångås.
EG och den kommunala
självstyrelsen lll
I samband med att inleddes l februari
förhandlingarna om medlemsskap
1993 klargjorde den svenska regeringen europaminister Ulf
genom Dinkenspiel vad den tycker är viktigt i förhandlingarna. (Från Riksdag & Departement 1993:4). I talet berördes flera av de frågor som Svenska Kommunförbundet har tagit upp i sin skrivelse. Ulf be-
Dinkenspiel tonade att under integrationsprocessen
måste det råda enighet om målen men att stor hänsyn också måste tas till varje medlemslands särart. Han fortsatte:
Mot denna bakgrund välkomnar den ökade som
Sverige betoningen
Gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. Denna utveckling
ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora
öppenhet. På_ detta område for vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av.
Offentlig-
hetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala
principer
som är förankrade i den svenska grundlagen
och som garanterar medborgarnas tillgång till information om den offentliga förvalt-
ningens verksamhet. Dessa principer är en del av vårt
omistlig
politiska och kulturella arv. Det främjar den demokratiska
proces-
sen, rättsäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen,
vilket också är viktiga mål for
Gemenskapen.
Vi välkomnar också den nya tillämpningen av subsidiaritets- eller
närhetsprincipen. Denna princip bidrar till respekten för medlemsländernas nationella identitet och säkerställer nationella och lokala
myndigheters kompetens. Vi delar att uppfattningen Gemenskapen
endast bör agera när ett mål bättre kan
uppnås på gemenskapsnivå
än av de enskilda medlemsländerna.
Vi vill understryka kravet bör fram
på att man i detta sammanhang lyfta Europarådets konvention om den kommunala Vi anser att
självstyrelsen.
det är viktigt att principerna i konventionen får genomslag också i EG:s rättssystem. Om stora delar av överlåts från de
lagstiftningsmakten
nationella parlamenten till EG är det en naturlig konsekvens att de skyddsregler för den kommunala självstyrelsen som medlemsstaterna själva accepterat i konventionen också införlivas i EG-rätten. Det är för övrigt också ett starkt krav från kommunernas
och landstingens egna organisationer inom ramen för Europarådets kommunalkonferens. 5, Det bör i detta sammanhang också uppmärksammas kravet från Europarådets kommunalkonferens om en särskild konvention om den kommunala ekonomin inför en kommande ekonomisk och monetär union.
När det gäller tillämpningen av
subsidiaritetsprincipen har rege-
ringen tillsatt en utredning under ledning av professor Olof Ruin (dir.
112 EG och den kommunala
självstyrelsen
1993:20) som närmare skall konsekvenserna för belysa dels de praktiska Sveriges del ifråga om överlåtelse av dels
beslutsbefogenheter, tillämp-
ningen av subsidiaritetsprincipen vid ett i EG/EU samt
medlemsskap
konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant samarbete. Kommittén skall även analysera hur kommer Sverige att påverkas av att vissa beslut, som skall gälla också i Sverige, fattas av EG/EU:s institutioner. Man skall dessutom vilka rent
belysa möjligheter Sverige
praktiskt har att påverka innehållet i de gemensamma besluten samt belysa möjligheterna till en demokratisk i av de
förankring Sverige
gemensamma besluten. Kommittén skall vidare hur är
analysera subsidiaritetsprincipen
avsedd att tolkas och tillämpas på olika områden och vad
tillämpningen
av denna princip kan komma att för den närmare betyda kompetensfördelningen mellan EG/EU och
Sverige.
Regeringen har dessutom tillsatt ytterligare ett antal utredningar med uppgift att belysa konsekvenserna av olika fomier för i den
deltagande
västeuropeiska integrationen, även konsekvenserna av att stå utanför. Det gäller konsekvenser för samhällsekonomin, utrikes- och säkerhets-
politiken, miljön, välfärden och jämställdheten.
Regeringen har den 29 april 1993 beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting av olika former av medverkan i den
västeuropeiska integratio-
nen. Utredarens huvuduppgift är direktiven att enligt (dir. 1993:49) analysera och beskriva inom vilka områden och i vilken
utsträckning
kommunernas och verksamhet kan komma landstingens att påverkas av ett svenskt medlemskap i EG/EU. Utredaren skall också och beskriva hur EG:s/EU:s
kartlägga regler
om sekretess påverkar till i kommunal verksamhet.
möjligheterna insyn
Utredaren skall också analysera vilka ekonomiska i fonn
återverkningar
av t.ex. översättningsarbete och administrativa kostnader som ett medlemskap i EG/EU kan få för kommunerna och samt hur de
landstingen
i så fall skall finansieras. Vidare skall utredaren lämna om hur
förslag
det kommunala och regionala skall kanaliseras och institutio-
inflytandet
naliseras i Sverige vid ett eventuellt framtida i EG/EU.
medlemskap
Utredaren skall samråda med ovanstående utredare och kommittéer och andra som arbetar med angränsande Företrädare för kommuner
frågor.
och landsting skall medverka som skall vara avslutat i utredningsarbetet senast 31 december 1993. Till det samlade med har
utredningsarbetet konsekvensanalyser
regeringen knutit en parlamentariskt sammansatt med
referensgrupp
företrädare för politiska partier med uppgift att följa utredningsarbetet. Med hänvisning till det samlade utredningsarbete, som
regeringen
initierat under våren 1993 och som skall vara avslutat innan årsskiftet
2 SOU 1993:90 EG och den kommunala självstyrelsen 113
1993/94, anser vi att det knappast är meningsfullt att vi gör nägra ytterligare ställningstaganden när det gäller frågan om subsidiaritetsprincipens tillämpning, konsekvenserna av en ekonomisk och penningpolitisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter samt hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras.
Vi vill dock instämma i vad grundlagsutredningen inför EG uttalade när det gäller grundlagsskyddet for den kommunala beskattningsrätten. Om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU kräver ett minskat skatteuttag så är det i första hand det statliga skatteutrymmet som får ge vika.
Vi vill dessutom betona att utvecklingen mot starkare regionala och lokala nivåer inom medlemsländerna gör att konkurrensen mellan olika regioner i Europa kommer att öka i framtiden. Det gäller därför att enskilda kommuner/landsting först och främst bör skaffa sig en egen kompetens och bygga upp en egen kunskap inom sin region.
Kommuner/landsting bör därför göra en analys av vad en ökad integration innebär för den egna kommunen/landstinget. Det kan kanske ske i form av en särskild arbetsgrupp bestående av representanter För olika delar av samhällslivet. Lokala konsekvensstudier kan tas fram tillsammans med det lokala näringslivet.
Det kan i det sammanhanget vara lämpligt att utarbeta ett EG-anpassningsdokument eller en handlingsplan. Här kan Kommunförbundets och Landstingsförbudets s.k. grönböcker om EG och kommunerna vara ett stöd liksom de analyser som görs av de olika konsekvensutredningar som regeringen har tillsatt.
Det kan även vara skäl att kommunen samordnar den kunskap och information som rör EG. Det kan i det sammanhanget vara lämpligt att använda biblioteken som redan har erfarenheter av databassökningar och som redan förmedlar information om EG/EU inför folkomröstningen 1994. En bevakning kan exempelvis ske när det gäller offentlig upphandling som meddelas via en särskild databas. Därmed kan även mindre företag ges möjligheter att lämna anbud på vissa varor och tjänster i såväl Sverige som i andra länder.
Det kan även vara lämpligt att vissa kurser och utbildningar ordnas
gemensamt mellan t.ex. företagarföreningar, kommunen/landstinget och
olika lokala organisationer. Det är viktigt att få till stånd nätverk där olika parter kan bidra med kunskaper om sina verksamheter. Som en
del i kunskapsuppbyggnaden är det viktigt att knyta vänortskontakter
med EG-kommuner/län, inte bara i Danmark utan även i andra EGländer. Det bör vara vänorter som även det lokala näringslivet kan få utbyte av.
Huruvida kommunen/landstiget bör utse en särskild handläggare/
114 EG och den kommunala
självstyrelsen
samordnare för EG-frágor som är be-
är en öppen fråga naturligtvis
roende av de lokala
förutsättningarna. Det kan i vissa fall vara lämpligt
med en handläggare som har ett intresse och kunskaper på området och som arbetar med eller
näringslivsfrågor informationsfrågor. Men det är
viktigt att betona att om Sverige blir medlem i EG/EU så kommer dessa frågor att vara av en sådan genomgripande natur att det kommer att
ingå som en uppgift for samtliga handläggare.
En särskild fråga som vi direktiven enligt haft att överväga gäller en skyldighet för kommunala beslutsfattare att respektera
Sveriges förplik-
telser enligt EES-avtalet och ett eventuellt avtal med av med-
anledning
lemskap i EG. Dessa överväganden skall direktiven enligt göras i anslutning till vårt arbete med om kommunalt frågan fortroendevaldas ansvar for kommunala beslut, som vi behandlar i ett särskilt betänkande. I direktiven erinras också om att medlemsländerna enligt gällande EG-rätt är ansvariga också för kommuners och myndigheters handlande. Med hänvisning till den nänmda särskilda
tidigare utredningen (dir.
1993:49), som har till uppgift att konsekvenserna for kommu-
analysera
ner och av olika fomier av medverkan i den
landsting västeuropeiska
integrationen, tar vi här inte upp de nyss redovisade frågorna.
EG och den kommunala självstyrelsen 115
Käll- och litteraturfdrteckning
Direktiv 1993:20 Direktiv 1993:49
SOU 1977:78 Kommunerna -
Utbyggnad, Utjämning, Finansiering
SOU 1993:14 Grundlagen och EG
Ds 1992: 10 EG och den kommunala självstyrelsen
Proposition 1973:90 Proposition 1989/902150 Proposition 1990/91:117
Betänkande 1989/90:FiU29 Betänkande 1990/91:KU 38 Betänkande 1992/93:EU 1
Svenska Kommunförbundet, Skrivelse den 29 januari 1993
Från Riksdag & Departement 1993:4
Norton, A., Western European Local Government; i Batley och Stoker, Local Government in Europe, 1991 Europarådets konvention om kommunal självstyrelse Rapport om subsidiaritetsprincipen - EG-kommissionen Maastrichtfördraget - UDs handelsavdelning
i
Kommunal strukturer organisation-nya 117
4 -
Kommunal
organisation nya
strukturer
Mot bakgrund av erfarenheterna av
frikommunförsöket, ändringar
i kommunallagen och framväxten
speciallagstifmingen, av nya organisatoriska mönster samt radikala organisationsförändringar
konstaterar vi att den kommunala organisationen för närvarande präglas av en ökande mångfald i fråga om bl.a. sättet att fördela olika sakfrågor/uppgifter mellan nämndema, antalet nämnder som inrättas samt nämndemas ställning och roll. Vår slutsats är att den framväxande mångfalden på det organisatoriska omrâdet är en företeelse med stor för
positiv betydelse
strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten. De brister och problem som hittills kommit fram bör vår me-
enligt
ning kunna bemästras. Uppenbart är att kommunerna och landstingen bör ägna särskilt uppföljnings- och
utvärderingsñågorrla ökad uppmärksamhet framgent.
Vi vet ännu inte i vad mån nya sätt att
organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgarnas möjligheter till insyn i och inflytande på den politiska
processen.
4. 1
Utgångspunkter
4.1.1 Direktiven
Med anledning av 1991 års kommunallag och den debat-
därpå följande
ten om den lokala demokratin skall vi, med bakgrund i den debatt som förts, utreda konsekvenserna av kommunernas och ökade
landstingens
organisatoriska frihet. Därvid skall bl.a. av närrmdstruk-
förändringama
turen samt ansvars- och mellan arbetsfördelningen de politiska organen och mellan dessa och särskilt beaktas. Av
tjänstemannaorganisatzionen
direktiven framgår även att vi bör ta del av vad om kom-
Utredningen
munernas arbete för en god (M 1991:01) kommer fram till i
livsmiljö
de delar som är relevanta för oss.
118 Kommunal strukturer organisation-nya
4.1.2 Den under 1980-talet
organisatoriska utvecklingen
Det drastiskt minskade antalet kommuner och under
förtroendeuppdrag
perioden 1952-74 ledde till att kontakterna mellan och de medborgarna lokalt förtroendevalda tunnades ut. Därmed ökade behovet av att stärka den kommunala demokratin, vilket utgjorde den till
idémässiga gnmden
en strävan under det sena 1970-talet och det tidiga 1980-talet efter en decentraliserad organisation. Det fanns i huvudsak för fyra argument
decentraliseringen: (1) det politiska argumentet (demokratiseringsargu-
mentet), (2) det administrativa effektiviseringsargumentet, (3) det socio-
logiska argumentet: anpassning av organisation och verksamhet till lokala behov och (4) det i
psykologiska argumentet, legitimeringen
vilket sambanden mellan beslut och lokala beslut
övergripande betonas
(Montin, 1989). Montin ansåg att effektivitetsargumentet tenderade att
framhävas pâ demokratiseringsargumentets bekostnad.
Lokalorganslagen, eller lagen (1979:408) om vissa lokala organ, trädde i kraft den 1 1980. Lagen det för kommu-
januari gjorde möjligt
nerna att lokala i form av distriktsnämnder och instituorgan tionsstyrelser samt organ med inom såväl
sektorsövergripande uppgifter
det kommunallagsreglerade området som vissa delar av de
specialregle-
rade nämndernas områden. För de senare vissa
gällde begränsningar
och dessutom måste de centrala nämnderna inom sektor respektive finnas kvar. De kallas ofta
sektorsövergripande organen kommundels-
eller stadsdelsnämnder eller
omrâdesstyrelser.
Riksdagen beslöt i juni 1984 att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse, det s.k. skulle bedrivas till
frikommunförsöket,
utgången av år 1988 bet.
(prop. 1983/84:152, 1983/84:KU32). Riks-
dagen beslutade i mars 1988 att frikommunförsöket skulle till
förlängas
utgången av 1991 (prop. 1986/87:91, bet. Senare 1987/88:KU32). föreslog regeringen att försöksverksamheten skulle och utvid-
förlängas
gas i sin helhet, så att mer generella kunde tas
förändringssträvanden
upp (prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6). De kommuner som i
deltog
försöksverksamheten fick en näst intill frihet fullständig att organisera de centrala nämnderna. Försöket med en friare nämndorganisation ledde till faktiska i varierande förändringar grad på framför allt tre områden:
1) Slopande av den särskilda Skolstyrelsen främst i samband med övergång till kommundelsnämnder i hela kommunen.
2) Slopande av en sammanhållen socialnämnd samt av hela socialnämnden i samband med införande av kommundelsnämnder i hela kommunen.
Kommunal organisation-nya strukturer 119
3) Slopande av särskild byggnads- respektive miljö- och
hälsoskydds-
nämnd genom av de båda nämndema.
sammanslagning
Vidare utnyttjade allt fler frikommuner möjligheten att låta en eller flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt var knutna till en viss kommundel. kunde man
Tydligast
se detta i Göteborgs kommun, där vissa stadsdelsnämnder gjordes till s.k. resursnämnder. De svarar för sådana verksamheter som är för små att dela upp eller som det av andra skäl ansågs opraktiskt att fördela på alla stadsdelsnämnder.
Regeringen tillsatte i december 1990 en särskild utredare med uppgift att utvärdera frikommunförsöket, Frikommunutredningen (C 1990:08). Utredningen ställde sig i betänkandet Frikommunförsöket (SOU 1991:25) bakom principen att kommunerna i så stor
utsträckning
som möjligt själva skulle få bestämma sin organisation, då erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation tycktes vara goda. Frågan om försöken med en annan nämndorganisation på miljöområdet och på plan- och byggområdet belystes särskilt. Utredningen menade att erfarenheterna från försöken talade för att nämndobligatoriet borde kunna tas bort även när det gällde byggnadsnämnderna och miljö- och
hälsoskyddsnämndema.
Ett antal rättsliga frågor aktualiserades i samband med försöken, såsom frågor rörande myndighetsutövning, jäv och sekretess samt den
kommunala likställighetsprincipen. Utredningens bedömning var att inga
avgörande hinder av rättslig natur mot en friare nämndorganisation hade framkommit. Utredningen underströk också att det ur kommunaldemokratisk synvinkel var viktigt att upprätthålla en bred och omfattande förtroendemannaorganisation även i ett system med en friare nämndorganisation.
1990 beslutade riksdagen att kravet på en särskild skulle
skolstyrelse
upphöra att gälla från och med den 1 januari 1991 (prop. 1990/91:18, bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76). Riksdagen beslöt även att kravet på en särskild socialnämnd skulle avskaffas från och med den 1 januari 1992 (prop. 1990/9l:l4, bet. 1990/91:SoU9, rskr. 1990/91:97).
Enligt proposition l990/9lzl4, som utmynnade i lagen (1990:1403) om ändring i socialtjänstlagen, skulle ledningen för den kommunala hälso- och sjukvården utövas av socialnämnden eller i förekommande fall av social distriktsnämnd eller lokalt organ enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna. Genom det här förslaget ville regeringen samordna de sociala och medicinska insatserna, så att en och samma nämnd blev ansvarig för verksamheten.
Med anledning av frikommunförsöket ansåg regeringen att det inte fanns skäl att föreslå någon annan ordning och att en vidgad tillämpning av frikommunlagen skulle komma att ge besked om det var
fördelaktigt
120 Kommunal strulcrurer
organisation-nya
att bryta ut vissa delar av från socialnämndens
socialtjänstlagen ansvars-
område och överföra dem till en eller flera
specialnämnder.
När det gällde skolväsendet skulle skolhuvudmännen enligt proposition l990/91:18 få största möjliga frihet skolverksamatt själva utfonna hetens organisation, så att en efter de lokala
anpassning förutsättningar-
na skulle kunna ske. Vissa regler skulle dock ñnnas kvar for att garantera utbildningens kvalitet och samt de enskildas
likvärdighet rättssäker-
het. Förslaget i propositionen var att varje kommun skulle ha ett politiskt ansvarigt organ som styrelse för det offentliga skolväsendet. Vidare skulle kommunen utse ett eller flera politiska organ som styrelse. Motsvarande skulle även gälla för
landstingskommuner som var huvud-
män för skolor inom det offentliga skolväsendet.
Beteckningen styrelse
användes för att tala om vilken funktion dessa organ skulle ha. I propositionen konstaterades att tiden var mogen för en friare
nämndorganisation på skolområdet. För det samlade verksarnhetsansvaret krävdes ett ansvarigt politiskt organ, men det behövdes inga närmare föreskrifter för hur ansvaret skulle Det organiseras. viktiga var att varje del av kommunens skolverksamhet hade ett politiskt ansvarigt organ som styrelse, vilket skulle ge kommunerna frihet att
betydande själva
utforma en lämplig Bestämmelserna
nämndorganisation. återfinns i
lagen (1990:1477) om den kommunala organisationen för skolan.
4.1.3 i 1991 års
Nämndorganisationen kommunallag
Motiv jör en _ñiare
nämndorganisation
Regeringen förklarade i
kommunallagspropositionen (prop. 1990/91 : 1 17,
Ny kommunallag) att utvecklingen i av 1991 hade nått det stadiet
början
att alla kommuner och borde landsting ges möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. De borde således själva kunna få bestämma hur de ville fördela sina kommunala uppgifter på olika nämnder. Regeringen byggde detta synsätt på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de som stats-
samhällsuppgifter
makterna hade tilldelat dem. Regeringen ansåg även att det fanns ett klart stöd för detta i den av försöket
utvärdering med fri nämndorgani-
sation som av
nyligen hade presenterats frikommunutredningen.
För att åstadkomma en ökad organisatorisk frihet på det specialreglerade området borde också, de återstående
enligt regeringen, kraven på obligatoriska nämnder slopas. Av
lagstiftningen på de skilda specialområdena borde det istället framgå att det i varje kommun skulle finnas ett eller flera ansvariga politiska organ för respektive verksamhetsområde. Däremot behövdes av
ingen reglering nämndorganisationen, me-
nade regeringen. Det blev därmed inte längre obligatoriskt med en
Kommunal organisation-nya strukturer 121
särskild byggnadsnämnd och en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd i varje kommun.
Riksdagsbehandlingen av kommunallagsprøpositionen
I riksdagsdebatten (protokoll 1990/91:128) över den nya kommunallagen hävdade (m) att huvudfrågan var hur de kommunalt förtroendevalda skulle kunna möta 90-talets ekonomisk-politiska problem. Trots stor enighet om den nya kommunallagen hade (m) bl.a. följande avvikande meningar:
stark tveksamhet till att kommunfullmäktige skulle få delegera beslut om avgifter och taxor till viss kommunal nämnd, nej till facklig representation i kommunala nämnder, möjliggöra för kommuner att besluta om öppna sammanträden i styrelser, nämnder och utskott samt stärka den kommunala revisionens ställning.
(fp) menade att det är viktigt att kommunens verksamhet sker i närrmdform för att skydda demokratins spelregler och för att de kommunala
bolagen leds av icke-proffs och styrelseledamöter med dubbla lojaliteten
Den lokala demokratin skulle kunna stärkas genom förfaranderegler vid kommunala folkontrösmixigar, möjlighet till öppna nämnd- och styrelsesammanträden, möjlighet till kommundelningar och direktval till kommundelsnämnder. (fp) tog även upp behovet av att se över sekre-
tesslagstifmingen, detta med tanke på de problem som kan uppstå då
verksamheter med olika sekretesskydd förs ihop till en nämnd.
(c) befarade att en fri nämndorganisation skulle kunna leda till färre nämnder och att kommunalt engagerade personer inte skulle få vara kvar. Den nya kommunallagen får inte innebära ett fåtalsvälde, då grunden för det demokratiska beslutsfattandet är att många människor engagerar sig. Enligt (c) skulle det även kunna medföra rekryteringsproblem. De kommunaldemokratiska frågorna måste följas upp, och därför föreslog (c) att en parlamentarisk utredning skulle tillsättas för att följa och utvärdera utvecklingen och eventuellt föreslå nya regler. I övrigt ansåg (c) att det behövs mer öppenhet i det kommunala nämndarbetet, direktvalda kommunala organ och avskaffande av den fackliga närvarorätten.
(v) argumenterade för att de mindre partierna skulle ha närvarorätt i kommunernas styrelser och för ett upphävande av självkostnadsprincipen. (v) ville även ha kompletterande lagstiftning i rätten till ledighet från anställning, för att folk som arbetar skift skall kunna åta sig politis-
ka förtroendeuppdrag.
122 Kommunal organisation-nya strukturer
(mp) hyste åsikten att den nya kommunallagen skall fungera som en grundlag. Partiet ville införa dels en nämnd som står fri från olika intressen och som skulle sköta miljötillsynen, dels direktvalda kommundelsorgan med viss beskattningsrätt. (mp) ansåg att det skall finnas minst nio ledamöter i varje nämnd och att det skall vara möjligt att delegera till organ med brukare.
(s) såg en risk för att det skulle kunna bli färre förtroendevalda, men menade samtidigt att de stora kommunerna hade fått en breddad förtroendemannaorganisation med den friare nämndorganisationen. Kommunalt partistöd, sekretessfrâgor i samband med en friare nämndorganisation, handlingars offentlighet i kommunala företag och det personliga ansvaret För förtroendevalda var frågor som borde utredas vidare, förklarade (s).
Bestämmelserna i kommunallagen
Den nya kommunallagens enda krav vad gäller den politiska organisationen är att det i varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter (6 kap. 1-3§§ kommunallagen). På de speciallagsreglerade områdena har kommuner och landsting fått en ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgöra uppgifterna och att bestämma om deras verksamhetsområden och inbördes förhållanden (3 kap. 4§ kommunallagen). Kraven på en särskild valnämnd och i vissa fall överfömtyndamämnd kvarstår dock.
Enligt kommunallagen får en nämnd inte företräda partsintressen och samtidigt sköta myndighetsutövningen inom samma verksamhetsområde. En nämnd får sålunda inte exempelvis både ansöka om
bygglov
och besluta om det (Roos, 1992).
Kommunallagen utgår från att det ñnns fler nämnder än kommunstyrelsen, dâ det i de flesta fall inte är särskilt praktiskt att bara ha
kommunstyrelse, valnämnd, överförmyndamämnd och en myndighets-
nämnd. Frihet att organisera nämndarbetet betonas dock mycket starkt i kommunallagen, och därför kan det bli fråga om en olaglig nämndorganisation bara när friheten utnyttjas extremt, så som att kommunstyrelsen skulle ha allt verksamhetsansvar (Roos,l992).
På grund av organisationsfriheten och den minskade lagregleringen
ska kommunfullmäktige utfärda regler för nämndernas verksamheter och arbetsformer. Detta sker i reglementen som fullmäktige antar för samtliga nämnder. Enligt Roos kan kommunfullmäktiges vidgade rätt att delegera och kommunstyrelsens rätt att ha hand om uppgifter utöver de obligatoriska leda till att kommunstyrelsen får en starkare ställning än förut. (Se vidare 4.2.4.)
Kommunal organisation-nya strukturer 123
4.1.4¶Sammanfattning
Vi har i det här kapitlet hittills redovisat den utveck-
organisatoriska
lingen under 1980-talet och nämndorganisationen i 1991 års kommunallag.
Behovet av att stärka den lokala demokratin resulterade i lokalorganslagen 1980. Några år senare startade en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse (frikommunförsöket), som så småningom förlängdes och avslutades vid utgången av 1991. Deltagarna i frikommunförsöket fick stor frihet att själva organisera sina nämnder. Det blev vanligt i frikommunema att man avskaffade den särskilda
Skolstyrelsen
och socialnämnden och att byggnadsnämnden slogs samman med miljö-
och hälsoskyddsnämnden.
I början av 1990-talet ansåg regeringen att alla kommuner och landsting borde få organisera sin verksamhet friare. Att varje kommun och landsting skulle ha en styrelse med vissa övergripande uppgifter blev det huvudsakliga formella kravet i 1991 års kommunallag. Kommunerna ñck även större frihet att besluta över nämnd-organisationen
på det specialreglerade området.
Bland de farhågor som framfördes i debatten om en friare nämndorganisation var det risken För att det kunde bli färre nämnder och därmed färre antal förtroendevalda som nämndes främst. Ett sådant utfall skulle ha en negativ inverkan på demokratin.
Ett annat möjligt problem var om miljö- och hälsoskyddsnämnder-
nas verksamhet skulle kunna få berättigat utrymme i en fri nämndorganisation.
Uppmärksamhet ägnades också åt att respekten för reglerna om
sekretess och opartiskhet vid handläggning av förvaltningsärenden måste upprätthållas trots den förmodade minskningen av antalet nämnder.
Ett tänkbart problem som vi ser är att det med den nya kommunallagen skulle kunna uppstå situationer där kommunstyrelsen i extrema fall skulle kunna bli den enda nämnden bortsett från valnämnd och överförmyndamämnd, trots att kommunallagen förutsätter att det ñnns fler nämnder. Gränsen mellan lagligt och olagligt får anses gå vid ett läge där kommunstyrelsen skulle få hela verksamhetsansvaret.
Vi återkommer i kapitel 5 med en mera systematisk probleminventering vad gäller bl.a. den s.k. beställarutförarmodellen.
124 Kommunal organisation-nya strukturer
4.2 i kommunerna
Nämndorgarlisationen
4.2.1¶Allmänna förändringstendenser
Kommunernas nämndorganisation har som ovan förändrats
framgått
under det senaste decenniet genom en aHt större frihet för de enskilda kommunerna att själva utforma sin nämndorganisation. en under-
Enligt
sökning av Svenska kommunförbundet 1992 hade under 1991/92
genomförts eller skulle genomföras stora i
förändringar drygt 70 procent
av kommunerna, bl.a. vad gäller nämndstrukturer och verksamhetsområden (Kommunernas organisation i förändring, 1992).
Inom de s.k. mjuka nämnderna (Socialnämnd, kultur-
skolstyrelse,
nämnd) har 21 procent av kommunerna omorganiserat den sociala verksamheten. Skolstyrelsens traditionella uppgifter hade ändrats i 57 procent av kommunerna, och vanligast var att barn- och utbildningsnämnder eller barn- och ungdomsnämnder hade inrättats. I 100 kommuner hade kultur- och fritidsverksamheten till en nänmd. Av
slagits ihop
de s.k. hårda nämndema (byggnadsnämnd, teknisk nämnd och
miljö-
och hälsoskyddsnämnd) hade de tekniska nämnderna ökat i antal. I 40 kommuner hade byggnadsnämnden lagts samman och häl-
med miljö-
soskyddsnämnden (Kommunernas organisation i förändring, 1992).
Det finns numera i huvudsak tre typer av kommunala
nämndorgani-
sationer: den traditionella eller sektoriella, den territoriella och den funktionella strukturen. I det följande beskrivs dessa främst med avseende på i vilken omfattning de förekommer och vad som kännetecknar dem.
4.2.2 Sektoriell/traditionell
organisation
De obligatoriska uppgifterna såsom vård, socialtjänst, undervisning, plan- och byggnadsväsende, miljö- och och hälsoskydd, renhållning räddningstjänst har tidigare åtföljts av krav på att det skall statliga
ñnnas särskilda nämnder med särskilt ansvar för dessa områden. Genom
den nya kommunallagen och följdändringar i socialtjänstlagen, skollagen
m.fl. är det som tidigare nämnts i stort sett fritt för kommunerna att
skapa sin egen nämndorganisation. Men uppgifterna som sådana är
fortfarande obligatoriska och måste av kommunerna.
fullgöras
Den sektoriella nämndstrukturen tillämpas i cirka av
30 procent kommunerna, vilka ligger geografiskt relativt jämnt fördelade över landet. Denna nämndstruktur kännetecknas av en där
linjeorganisation
nämnderna handhar uppgifter inom sina sektorer.
3 SOU 1993:90 Kommunal strukturer organisation-nya 125
Trots att det inom kommunerna pågår ett stort så
förändringsarbete,
finns mycket av den äldre organisationsstrukturen finns kvar. Några resultat från den tidigare nämnda från Kommunförbundet kan rapporten illustrera detta. Socialnämnder fanns under 1992 i cirka av 80 procent kommunerna. 40 procent av kommunerna hade behållit i
Skolstyrelsen
traditionell mening. Kultumämndema och fritidsnänmdema hade behållits intakta i cirka 40 procent av kommunerna. Cirka av 75 procent kommunerna hade byggnadsnämnder enligt den traditionella organisationen. I 80 procent av kommunerna fanns det fortfarande och
miljö-
hälsoskyddsnämnder och centrala miljönämnder den traditionella
enligt
organisationen. I tidningen Kommun-Aktuellts i av 1993
undersökning början (nr
1/ 1993) framgick det att 60 procent av kommunerna inte höll på att förändra sin verksamhet. Bland de som gjorde mindre var
förändringar
det fortfarande vanligast att slå och/eller avskaffa närrmder.
ihop
Utredningen om kommunernas arbete för
en god livsmiljö (M
1991:01) redovisar i sitt betänkande Kommunerna och
miljöarbetet
(SOU 1993:19) att det i cirka 70 procent av kommunerna finns en
särskild miljö- och hälsoskyddsförvaltning som och handlägger miljö-
hälsoskyddsfrågoma. I början av 1992 fanns det i cirka 10 procent av kommunerna en särskild politisk t.ex. för
organisation, miljöberedning, samordning av miljöfrågoma. Dessutom hade cirka ytterligare 10 pro-
cent av kommunerna någon form av sekretariat för
förvaltnings-övergripande samordning av miljöfrågor. Av dessa hade hälften
egen personal. I en intervjuundersökning framhålls att och lik-
miljöberedningar nande samarbetsorgan skapar goda förutsättningar för att påverka miljöhänsynen i kommunernas planering.
Enligt Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) betonas det i förarbetena till kommunallagen att kommunerna skall sköta sina uppgifter i enlighet med den särskilda oavsett
lagstiftningen nämndorganisation, men att kompetensen och intregriteten inom de speciallagsreglera-
de områdena, som miljö- och hälsoskyddet, inte får försämras. Med an-
ledning av den friare nämndorganisationen är det att viktigt miljöaspek-
tema tas med så tidigt som i den kommunala verksamheten och
möjligt
planeringen, och att helhetssynen på blir mer framträdan-
miljöfrågoma
de. När kommunerna slår ihop miljö- och med
hälsoskyddsnämnden
andra nämnder kan miljöintresset framstå mindre både inom
tydligt,
organisationen och mot allmänheten. Samtidigt kan emellertid organisa-
tionsförändringama medföra en bättre helhetssyn på hävmiljöarbetet,
i das det i betänkandet. Utredningen tycker ändå att det är för tidigt att j göra någon utvärdering av de olika Det finns
organisationslösningarna.
antagligen ingen enhetlig lösning som gäller för alla kommuner, eftersom de skiljer sig åt angående storlek, struktur och tradition.
126 Kommunal organisation-nya strukturer
En nämnd får inte bestämma om eller för en
rättighet skyldighet
kommun i ärenden där nämnden företräder kommunen som
samtidigt
part, och en nämnd kan inte heller utöva över en verksamhet
tillsyn
som nämnden själv bedriver. avser alltså
Lagregleringen den politiska
nivån, men enligt utredningen bör regleringen även vara en utgångspunkt för fördelningen av ansvar och uppgifter inom den kommunala
förvaltningen. Utredningen menar att det är olämpligt med tillsynsan-
svar och driftansvar i samma med tanke förvaltning på beroendeförhållandet mellan anställd och löneutveck-
förvaltningschef (befordran,
ling etc.). Då det ansvaret för tillsyn och drift inte får kombineras pâ den politiska nivån vill utredningen att samma skall princip gälla för
tjänstemannaorganisationen, dock ej genom ytterligare lagstiftning. Miljö- och hälsoskyddsnämnden som råd-
har två motstridiga roller, givare och kontrollant, men de fungerar också som till
komplement
varandra, varför det krävs medvetenhet om rollkonflikten (SOU 1993:19).
4.2.3 Territoriell
organisation
En territoriell kommunorganisation infördes i flera kommuner under 1980-talet. Områdesprincipen ersatte här vilket med-
sektorsprincipen,
förde att de territoriella nämnderna stads-
(kommundelsnämnder/KDN,
delsnämnder eller områdesstyrelser) skulle sköta en del av den kommunala verksamheten inom ett geografiskt avgränsat område. Framgångarna med KDN blev varierande. I en studie över erfarenheterna (Montin, 1989) framhålls att det var hälften eller under
långt
hälften av medborgarna i kommundelarna som sade sig ha påverkats av KDN-reformen. Antalet politiskt aktiva ökade inte heller. De som redan hade politiska uppdrag ñck istället fler, och de starka stärkte
partierna
sina ställningar. Montin menar också att
demokratiseringsprocessen
tonades ned och att effektivitetsmålen
befrämjades. Visserligen uppstod
generella effektivitetsvinster, men även nya organisatoriska problem, som svårigheter att bryta den instinutionaliserade Att
sektoriseringen.
KDN-reformen inte nådde större kan främst förklaras med
framgångar
att reformen inte helt och hållet hade hunnit att
verka, demokratisering-
en underordnades effektiviteten, allmänt ointresse för
kommunalpolitik
och att det kanske behövdes bättre mätmetoder. Under senare år har även de tre storstadskommunema i varierande grad satsat på att decentralisera sin förvaltningsorganisation. har
Längst
Göteborg gått genom att 1989 inrätta en heltäckande organisation med stadsdelsnämnder. I Stockholm och Malmö bedrivs försök med stadsdelsnämnder i
begränsad omfattning.
i sou 1993:90 Kommunal organisation-nya strukturer 127
Stadsdelsnämndsförsöket i Stockholm har tre mål: ökad demokrati, bättre service till medborgama och ökad effektivitet. Enligt rapporten Utvärdering av stadsdelsnämndsförsöket 1990-1992 (preliminär version) var det bara 53 procent av invånarna i stadsdelsområdena som kände till att det pågick ett försök med stadsdelsnämnder. De flesta invånarna i stadsdelsområdena hade således ingen om försöket borde
uppfattning
fortsätta eller inte, men av de som hade en var de flesta
uppfattning
positiva till fortsatta stadsdelsnämnder. De forskare som medverkade i utvärderingen i Stockholm menade att några små och
försiktiga steg mot
den starka demokratin hade tagits, beroende på stadsdelamas måttliga storlek och relativt omfattande Dessa demokrati-
beslutskompetens.
framsteg skulle dock försvinna i större stadsdelar, och forskarna rekommenderade därför att en stadsdel borde ha mindre än 15.000 invånare. I den undersökning som ligger till grund för den nämnda
utredning-
en redovisas att medborgarna var mer nöjda med den kommunala servicen 1992 än 1989, men att det inte var någon skillnad mellan stadsdelsområdena och kontrollstadsdelama. Resultatenhetschefema var för det mesta positiva till arbetet i och de flesta
stadsdelsförvaltningen,
tyckte att det fungerade bättre än i den traditionella organisationen. Utvärderingen konstaterade att stadsdelsnämnderna hade sparat pengar inom administrationen, och att de deñnitivt inte var än den dyrare traditionella organisationen. Stadsdelsnämndema innebar även en enklare och snabbare samordning och integrering av verksamheter, vilket gav kosmads- och kvalitetsvinster. utvärderingen hade målen
Enligt upp-
fyllts, då stadsdelsnämnderna hade ökat demokratin, skapat entusiasm bland de anställda, förbättrat servicen och sparat pengar. Göteborg är indelat i 21 stadsdelar och för stadsdel finns en
varje
nämnd som har hand om fritid, kultur, skola och medan
socialtjänst,
Övrig kommunal verksamhet sköts centralt. I början av 1989 beslöt kommunstyrelsen i Göteborgs kommun att universitet fort-
Göteborgs
löpande skulle utvärdera kommunens försök med Stadsdelsnämnden Under perioden 1990-92 ett femtontal studier av
gjordes Göteborgs
universitet angående försöket och fler kommer med stadsdelsnämnder, det att bli under 1993-94. Hela skall vara klar i februari
utvärderingen
1994, och den skall utgöra grunden för ett arbete i den
uppföljande
parlamentariska beredning som har tillsatts av
kommunstyrelsen. Syftet
med utvärderingen är att ge ökad och om reformens
tillförlitlig kunskap
genomförande och dess verkningar. inriktas
Undersökningarna på med-
borgarna, politikerna och de anställda. En sammanfattande
slutrapport
kommer att avläggas 1995. I en c-uppsats (Uebel, 1993) vid institutionen,
Statsvetenskapliga
Stockholms universitet, har undersökts varför flera kommuner har avvecklat sin kommundelsorganisation. Dessa kommuner är
Botkyrka, Helsingborg, Järfälla, Linköping, Uddevalla, Upplands-Väsby, Vadste-
;ä
128 Kommunal organisation-nya strukturer
na och Växjö. Av dessa kommuner var fem socialdemokratiska och tre borgerliga. I valet 1991 skiftade majoriteten i tre kommuner så att det istället blev sex borgerliga kommuner.
Majoritetsskiftena ansågs vara en viktigt Förklaring till avvecklingen. En annan förklaring var att facknämndema fanns kvar i flera kommuner, att fullskalegenomförandet gick långsamt och att kommundelsnämndernas budgetar var begränsade. En tredje förklaring hängde ihop med att demokrati- och effektivitetsvinstema inte var tillräckligt stora. En fjärde förklaring till avvecklingen var att managementideal och marknadsstymingstanken inte gick ihop med tanken om kommundelsnämnder.
Den territoriella nämndstrukturen har inte fått något stort genomslag i kommun-sverige i allmänhet. År 1980, när lagen om lokala organ (1979:408) trädde i kraft, fanns det endast en kommun, Örebro, som hade en decentraliserad kommunorganisation. År 1983 var det knappt 10 procent av kommunerna som hade infört en decentraliserad kommunal nänmdstruktur, och det har i stort sett hållit sig på den nivån under de senaste tio åren. År 1992 hade 21 kommuner en decentraliserad kommunorganisation, antingen i form av kommundelsnämnder, stadsdelsnänmder, områdesstyrelser eller servicenämnder (Kommunernas organisation i förändring, 1992). I många av KDN-kommunema har de centrala nämnderna slopats och ansvaret har decentraliserats på både nämnd- och förvaltningsnivå. Det gäller i första hand inom socialtjänsten, skolan, kulturen och fritiden. Cirka två tredjedelar av KDN-kommunema har en heltäckande verksamhet med områdesstyrelser/servicenämnder, och cirka en tredjedel har KDN i endast en del av kommunen.
4.2.4 Funktionell organisation
Nya nämnder
Under 1980-talet införde några kommuner en kommunal intern entreprenadverksamhet. Med en sådan modell delade man upp den kommunala förvaltningen i beställare och utförare/producenter. Den typen av organisation var och är ganska vanlig inom de tekniska förvaltningarna. 1990-talet inleddes med att organisationer liknande de sektoriella och territoriella ändrades i riktning mot funktionella. Ett 40-tal kommuner har organiserat eller håller på att organisera sin verksamhet enligt en beställar/utförarmodell.
Det nya med den funktionella organisationen är att beställarfunktion-
en separeras från förvaltningsorganisationen. Den läggs under politiker-
nas ansvarsområde i en beställamämnd, som i sin tur lägger ut beställ-
Kommunal strukturer 129
organisation-nya
i
ningar antingen på den konkurrensutsatta marknaden inklusive den egna i organisationens förvaltning eller till egna utförarenheter.
Grundläggande
är att en skarp gräns dras mellan beställare och utförare/
(politiker)
i producenter. leds i allmänhet
Produktionsorganisationen av en produk-
tionsstyrelse eller en ägarstyrelse. Genom att skilja den direkta produk- 1 tionen från politiken den politiska ledningen och
slipper detaljfrågor
l
kan koncentrera sig på målformuleringar och strategiska frågor.
Även olika organisatoriska lösningar är tänkbara här.
Förvaltningen
kan delas in i beställarenheter och utförarenheter vilka samtliga
lyder
under en och samma nämnd. En eller flera beställarnämnder och en utföramämnd kan inrättas. En annan möjlighet är att inte någon särskild utföramämnd, något som på sikt kan bli om inte utför-
vanligt
ama inom den beñntliga organisationen klarar konkurrensen.
Enligt kommunförbundets undersökning 1992 var det ungefär 40 kommuner som hade börjat eller planerade för att organisera sin verk-
samhet i en beställare/utförarorganisation. De flesta av dessa fanns i
landets södra och mellersta delar, och vanligast förekommande var förortskommuner och större städer. Inga klara partipolitiska mönster kunde utläsas av kommunförbundets undersökning. Av de 40 kommunerna som hade påbörjat eller planerade att starta en beställa-utförarmodell hade drygt 60 procent borgerlig majoritet, dvs. nästan samma andel av landets kommuner som det var borgerlig i. Däremot
majoritet
var det endast 15 procent av kommunerna som var orienterade mot en beställar-utförarmodell som hade socialdemokratisk majoritet, vilket skall jämföras med 25 procent av kommunerna totalt som hade s-majoritet.
Tidningen Kommun-Aktuellt genomförde i början av 1993 (nr l/93)
en undersökning av förändringsarbetet inom kommunerna. Där visades
bl.a. att 17 kommuner (rätteligen 16) hade infört en beställar-utförarmodell för hela den kommunala organisationen, att 12 kommuner räknade med att införa den 1993 och ytterligare tre 1994. Därtill hade 18 kommuner delvis infört modellen, de flesta på den tekniska sidan. Fem kommuner planerade att införa beställar-utförarmodellen delvis. Inte heller av Kommun-Aktuellts undersökning framgick
några ideologiska
skillnader beträffande vilka kommuner som var intresserade av modellen eller inte. Däremot verkade kommunens storlek
ha en avgörande betydelse för intresset av bestållar-utförarmodellen. Det var en klart lägre andel av kommunerna med under 30 000 invånare som in för
gick
beställar-utförannodellen, cirka 10 procent jämfört med 35 procent för kommuner med fler än 30 000 invånare. Undersökningen visade även att 25 kommuner hade haft planer på att införa beställar-utförarmodellen men övergivit dem. Ett av skälen var att de för små.
ansågs
Linköping, Norrköping, Oxelösund, Sollentuna, Sölvesborg och Täby är några exempel på kommuner som har infört en beställar- och
130 Kommunal strukturer
organisation-nya
utförarorganisation. Dessa kommuner har blivit föremål för en särskild studie (Montin, 1993) som vi initierat.
I Linköping har och fömyelsearbetet organisationsförändringama
främst grundats på en strävan att förbättra kommunens ekonomi och en vilja att uppnå effektivitet i demokrati, service och
myndighetsutövning.
Fem beställamämnder har inrättats: barnoch ungdomsnämnd, bildningsnämnd, omsorgsnämnd, kultur- och fritidsnämnd samt teknisk nämnd. Produktionsansvaret,för vilket en särskild utforarnämnd svarar,
är skilt från beställaransvaret,
så att de politiska prioriteringarna sker i beställamämnden och de Företagsekonomiska principerna styr produktionen. Vidare finns det tre nämnder för
myndighetsutövning, nämligen byggnämnd, miljönämnd och socialnämnd.
För Norrköping var det men övergripande problemet ekonomin, omstruktureringen moliverades även av politisk-demokratiska och
frågor
stymingsfrågor. Norrköpings kommun ville utveckla kommundelsnämndema och skilja mellan beställare och utförare. Kommundelsnämndema blev därför beställamämnder, men med visst myndighetsansvar. Utöver det bildades en humanistisk, en teknisk och en
äldreomsorgsnämnd med beställaruppgifter, och följande myndighetsnämnder:
socialnämnd, samhällsnämnd och miljö- och På central nivå etab-
hälsoskyddsnämnd.
lerades tre nämnder med beställar- och
myndighetsansvar: utbildnings-
och arbetsmarknadsnämnd, fritids- och kulturnämnd och teknisk nämnd. Dessutom finns en som ansvarar för kommunens
ägarstyrelse utföraror-
ganisation. Oxelöslmds kommun beslutade om lokalt
anpassade förändringar,
och övergick den l 1992 till en ren
januari beställar-utförarorga-
nisation. Fyra beställamämnder med rätt till
myndighetsutövning inför-
des: barn- och ungdomsnämnd, vuxennämnd, teknisk nämnd och miljö-
och räddningsnämnd. Förvaltningen/produktionen blev symmetrisk i
förhållande till nämndstrukturen och består av ungefär 30 resultatenheter. Det finns ingen särskild
produktionsstyrelse, utan det har blivit kommunstyrelsens uppgift.
Organisationsförändringama i Sollentuna hade som
utgångspunkter
en blandning av politisk-demokratiska och
problem stymingsproblem.
Barn- och kultur- och
ungdomsnämnd, fritidsnämnd, gymnasienämnd,
hemtjänstnämnd, socialnänmd och var de sex
samhällsbyggnadsnänmd
beställamärnnder som inrättades, förutom och
en miljö- hälsoskydds-
närnnd med egen Alla nämnderna sköter förvaltning. myndighetsutövning. Produktionen leds av en och
produktionsstyrelse produktionsorga-
nisationen består av åtta produktionsområden och drygt 100 resultaten-
heter. Produktionsorganisationen om skall avgör beställningama fullgö-
ras av egen personal eller med extern Dessutom finns hjälp. politisk styrning i form av och resurs- och
beställarstyming direktärendestyming
för myndighetsutövningen och för dialogstyming samhällsbyggandet.
I
Kommunal organisation-nya strukturer 131
Förändringarna i styrningen av den kommunala verksamheten i
Sölvesborg ledde till tre mjuka beställamämnder:omsorgsnämnd, barn-
och utbildningsnämnd och fritids- och kulturnämnd samt en
myndig-
hetsnämnd: miljö- och byggnämnd. Produktionen organiseras i ett 60-tal resultatenheter. Grunden till förändringen var att kommunen ville göra en åtskillnad mellan politik och produktion.
Att öka effektiviteten och den långsiktiga utvecklingspotentialen och att skapa en tydligare rollfördelning mellan dem som styr och utvärderar verksamheten och dem som producerar tjänster, var med
syftet
organisationsförändringama i Täby. Resultatet blev fem beställarnänmder: barn- och utbildningsnämnd, kultur- och fritidsnämnd, social-
nämnd, samhällsbyggnadsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd och
en produktionsstyrelse. Produktionsorganisationen utför
myndighetsut-
övning på delegation från nämnd, vilket gör att även beställarnänmdema har ansvar för myndighetsutövningen. Beställarnämndema skall stimulera konkurrens, sätta mål och ramar, prioritera och ange finansiering, beställa tjänster till fastställd kostnads- och kvalitetsnivå, utvärdera
resultat, handha myndighetsutövning, ge bidrag och stöd till organisatio-
ner och svara för övrig politisk
styrning.
Utskottsorganisatian knuten till fullmäktige
Fyra av de sex kommuner med en beställar-utföramämnd som nämndes
tidigare har ett utskottssystem: Linköping, Oxelösund, Sollentuna och Täby. Linköping har sammanlagt 17 fullmäktigeutskott, varav 11 är
geograñska utskott och sex är funktionella utskott. De funktionella utskotten är humanistiskt utskott, miljöutskott,
samhällsbyggnadsutskott,
näringslivsutskott, ekonomiutskott och demokratiutskott. Meningen är att de folkvalda skall ges större chanser att initiera,
delta i och påverka de politiska besluten, men även att få till stånd en öppen debatt. De funktionella utskotten skall främst syssla med mål- och
utvärderingsfrå-
gor, medan de geografiska utskotten skall fungera som ett forum för
politikerna och medborgarna samt öka fullmäktigeledamötemas kunska-
per.
I Oxelösund och Täby har två ett permanent gransknings-
respektive
utskott införts, medan det i Sollentuna bildas granskningsutskott kring verksamhetsområden när fullmäktige så beslutar som skall förbereda debatten i fullmäktige. I skall utskottet arbeta med och
Täby utvärdering
uppföljning. Syftet med utskotten i Oxelösund är att förstärka fullmäktiges roll. Där skall serviceutskottet och myndighetsutskottet utreda
nya behov och behov av nya eller förändrade mål for den kommunala verksamheten. (Se även kapitel 8, avsnitt 3.)
132 Kommunal organisation-nya strukturer
Eg. 1 Exempel på sekt organisation
F
-..asså._0532:essä
.
:asapucEmc-massaåêoem_:Saoämmså;.=o:n-åazxmångas_
.Sonmsâmmnâmoüp.wisäszox
.
-._oto›O.ävFAEucEwc.§0
eââêø.
_
-Boomvcêwc-ännuså -EnnmaomEo.§5_goxâêEESK98:593:5uowwh
amøäuâ:.mässanWEEvE.aaåmwäââz:asså”.?måna32.5%
_ w
-0_.=E:oo-enas-ävenasså
332::uataaz
.o._:ä8_.ö›
_
ZDSHEOM:oo
-_85020.5»-nanose:“_83-:ox:
-BmNEEhÖ»gäss_gâmäâs
_
;HEMunna: 2.5.3_._2235
Z
=o_.am_§w.ov=Ew
wmmämq<MOFVEEAEEZDEEOMI_
_
-mesta_EEmc:e:EE
_
-muâwmäuzEmc_owêâm533m
.aâänäsm
_
-_wvEmc F»
H Em
020.529.:o: .så»EEEsmå.emmaIPB så.: -§5__22_E565a?
-EêEoMEnüöøcoüLasse_-gååêøauowgáuø:Eouoxm-mcoiwêøuc--Eoåamzox.mmsqâwm-..ømxäåwsaromåaåz.zzâox
Kommunal organisation-nya strukturer 133
Fig. 2 Exempel på territoriell organisation
_ EE
.m a.
.manv_
-..SEEOM.ovaEma#96:..& :oxå:...E :CBE: aoiäom
.zoxmvaêoEoamvaim.mEoEam.xøöfåa:ämnen:wBmEo...gemen-..E5802
.mEoazvaam
_
228m-wamE
aonaEwä
Z :oo :omm:.uswaum me.:vana
êeaza_38:52:.omwøcwaaxbmwaaåwuw:.mEovmaDmamawuzoa:auaoaåzma_-oorcom:aEma:omgång:.asaaaoxzxaäsm
_oäoáaaøäå
_
05:3_vasa_ 5:3_.v=›=:xeoznzn -Eaoüøm_uaEwa
:omwâaaoøhom
_ _
-E
-..En
.adME?-E53ma: 20a?.:ox= Z å??
aovaaawz-uwaaaäü»E5523_xoxwåmzå:nå: åñâuz.aoâiâm
2225:60:
.uaEamüo
_
ZDEEOM -v23
:Snöäww.E551.au:a&
»Eâuøâøu»Eaåsaoz»utsåg -mmåaøuwø-uwaivømz.âåøueom»E0532323:20
øqåmm:_
møizaåââzøzåoa_
:oaaåamwauwaaamz-omäa
va...? :zman: ömma.::oo-muøba:så:
-mvånwwam.omfaaui:uawmxnmøswvvaxmøraz
_
varan: -xäz.mvsøom .mmaoamUaEwa§0.:
-mönwzmum»saraaawiaøöäâ.oxzacâméoñcämwiâuñâ
_
-_n:En: _«
Lofo©-auvaxE:aEwa
åaxaactpäo
g
-CSEECM3.2? .ömma...cant§26.:åmwaiwz
Eømaoåoo.Evøaaaaaaox.mao:aa:oua_.EoaSmaoM
maaawSEoaoxm
134 Kommunal strukturer organisation-nya
3¶Exempelpå nell organisa
_
-Essex:C638:essä
.aåcosaz
Mmm 22%
Zm
ocewseoaawa=waom
ucEwc.o
_ .owwcåi:gambaâaøsmom
HMIOEozâêwämvøåwznmøåw
Z
E
xmExohsaa: _ovana_
_mâommgäøwzUnøwwwñgmvwamwicnåüciuuå.Sucmzâmasumzâäoxc§›_s_o__oz
uataazäuäao..=z»Ezbamaøwuvwäom__mw:twZ>bm=v:_
“aswsaaom
:oo :oo
.osEamüo
.EEK_êüsom-vnçmvå
:OO wömåoonäca»
ocEwcmmuomEOmuoêommaäucu:
ZDEEOM
_
:oc
ozøbâm
J -wcozxzuoum
møwüâsgâzøszøz
MOZEOMÃACOUNÅCNMuOUCENZ
g2o=em_goâåmzå4:22:95
ucEmcmwicvzm_emââozøêøä_uommáäviamcov__zoxmäâsczmvwE5=a=Eox=.ömwcwiizc
_ mmazånzåqqmemmm
mo
om???...m3za_
.zzwcoM-Easonhowmcánc*
:oo
_
35:3_:ESP52.5
ccEmcmvutuBcüzoüa_
UCEWENF,
2=_
_ w
:oo
-caêEoz020:?..._5056.==EES_
:ouwbxsêuw-Emm .zoxüê
_geauaeo...massan
ccEmcmEovwcs.osêumxkuämvutm
Kommunal organisation-nya strukturer 135
4.2.5¶Andra radikala organisationsförändringar
Exempel på kommuner som har gjort stora förändringar i sin organisation av annat slag än beställar-utförarmodellen är Ragunda, Surahammar och Vellinge, som också ingår i den tidigare nämnda studien (Montin,
1993).B
Den nya organisationen i Ragimda skall vara mâlinriktad och decentraliserad, skapa respekt för beslut på alla nivåer, förbättra service och effektivitet samt förtydliga de förtroendevaldas roller. Dessa roller skall omfatta målformulering, resursangivelser, kontroll av måluppfyllelse och uppföljning av kvalitet och resursâtgâng. Två gånger per år kan allmänheten ställa frågor till fullmäktige.
Ragunda har en mjuk nämnd (med ansvar för äldreomsorg, bamomsorg, individ- och familjeomsorg, utbildning, fritid och kultur) och en
myndighetsnämnd (med ansvar för samhällsbyggnad, miljöfrågor, trafik,
räddningstjänst, förmedling och teknisk verksamhet) utöver valnämnd
och överförmyndamämnd. Under nämnderna finns fyra geografiskt
indelade resultatenheter, varav tre arbetar mot den mjuka nämnden och
en mot myndighetsnämnden. Varje resultatenhet har referensgrupper
med politiker som stöd. Resultatenhetema är målstyrda och förväntas
skapa brukarinflytande.
Argumenten för förändringarna i Surahammar är politisk-demokratiska: de förtroendevaldas förnyade roll, de politiska institutionemas brist på demokratisk förankring och avsaknaden av lokala politiska samtal. Fullmäktige är kommunens högsta beslutande organ, men fullmäktiges roll har snarare blivit att legitimera redan fattade beslut, enligt kommunens bedömning. För att ändra på det gjordes fullmäktige om till ett politiskt forum för att synliggöra konflikter. En ny politisk arena för att formulera problem i nära samspel med medborgarnas konkreta verklighet inrättades, kommunbemäktige.
Kommunstyrelsen i Surahammar övertog nämndernas och styrelser-
nas uppgifter, men en myndighetsnämnd med ansvar för alla myndig-
hetsbeslut blev kvar. På socialtjänstområdet ansvarar dock kommunstyrelsen för myndighetsutövningen, eftersom den numera sköter socialnämndens uppgifter. Avsikten med förändringarna är att de förtroendevalda inte skall syssla så mycket med förvaltningen av den löpande verksamheten.
Syftet med kommunbemäktige är att stärka de förtroendevaldas politiska roll. Kommunbemäktige består av sex grupper med nio ledamöter i vaije grupp, men fullmäktige kan även utse tillfälliga bemäktigegrupper. Kommunbemäktige är ett initierande organ som kan ta upp frågor i fullmäktige utan beredning i kommunstyrelsen, men för beslut krävs beredning. Andra funktioner är att självständigt utvärdera och kontrollera den kommunala verksamhetens samhällsnytta och att vara ett
136 Kommunal organisation-nya strukturer
forum för lokala politiska dialoger med kommunmedlemmama. De områden som kommunbemäktige framför allt skall arbeta med är kunskap, hälsa, kommunikation, brott, försörjning och säkerhet.
Sammanlagt finns det tre politiska arenor i Surahammar. Kommunbemäktige, där problem formuleras och utvärderas.
samhällsnyttan
Kommunfullmäktige, där politiska linjer företräds och konflikter förtyd-
ligas i beslutsprocessen. av Kommunstyrelsen, som styr fördelningen
produktionsresurser som fullmäktige beslutar om.
I Vellinge tillsattes en för att hitta en
referensgrupp optimal organi-
sation med verksamhet till lägsta möjliga De åtgärder som
skatteuttag. vidtogs byggde på en konoernidé och var följande: ny koncemorganisa-
tion, förändrad ekonomi- och budgetprocess, omfattande av
utbildning politiker och tjänstemän i mâlstyming och
uppföljning, uppmärksamhet åt de förtroendevaldas möjligheter att
uppfylla den nya organisationens krav och utveckling av internrevision/controllerfunktion.
Kommunstyrelsen betraktas som en koncemstyrelse med ansvar för extern och intern produktion. Verksamheten är indelad
i anslagsñnansierad, självñnansierad och privat verksamhet. Syftet är att övergå från anslagsñnansierad till självfinansierad verksamhet, och på läng sikt att det mesta av verksamheten skall ske i privat regi. Att den interna servicen blev självñnansierad är ett steg mot
privatisering.
Vellinge kommun har fyra nämnder:
byggnadsnämnd, miljönämnd,
människonämnd och teknisk nämnd. Människonämnden är en beställarnämnd, och den har resultatenheter under sig, medan de nämn-
övriga derna har en traditionell förvaltningsorganisation.
4.2.6¶Sammanfattning
Nämndorganisationen i Sveriges kommuner kännetecknas av stora förändringar. Vi har beskrivit den sektoriella/traditionella organisationen, den territoriella organisationen och den funktionella
organisationen.
Ungefär 30 procent av kommunerna har kvar den sektoriella nämndstrukturen, vilket innebär en linjeorganisation med nämnder som sköter sina uppgifter inom respektive sektorer. Särskilda
socialnämnder, byggnadsnänmder och miljö- och hälsoskyddsnämnder finns fortfarande i
stor utsträckning.
I kommuner som slår samman och med
miljö- hälsoskyddsnämnden
andra nämnder kan miljöintresset förefalla vara av underordnad
betydelse, men samtidigt kan organisationsförändringama helhets-
ge en bättre syn på miljöarbetet (SOU 1993:19). Enligt utredningen bör principen om att skilja på tillsynsansvar och driftansvar både den
tillämpas politis-
ka nivån och
verkställighetsnivån.
i sou 1993:90 Kommunal
organisation-nya strukturer 137
Den territoriella som i korthet
nämndstrukturen, går ut på att kom-
mundelsnämnder/stadsdelsnämnder/områdesstyrelser handhar en del av
den kommunala verksamheten inom ett geografiskt
avgränsat område, har inte fått någon större utbredning. Flera kommuner har t.o.m. av-
vecklat sina kommundelsorgan.
I den funktionella organisationen skiljer och utfö-
man på beställare rare eller producenter. På så vis separeras beställarfunktionen från förvaltningsorganisationen. Politikernas uppgift blir därmed
att genom en beställarnämnd beställa tjänster från egna utförarenheter eller externa producenter. Idag finns ett 40-tal kommuner med en sådan modell.
4.3¶Landstingens politiska organisation
4.3.1¶Allmänna förändringstendenser
De kraftigt ökade anspråken hälso- och har in-
på främst sjukvården
neburit att i stort sett alla delar av
landstingets organisation har genomgått en omfattande granskning. (Redovisningen i detta avsnitt
bygger på Landstingsforbundets rapport Hur skall landstingen styras?, 1992.) Nya
driftformer och styrsystem har prövats, men också den
politiska organi-
sationen har förändrats.
Länge var landstingsstyrelsen den enda nämnden inom landstinget,
men under 1970-talet och 1980-talet en central
började nämndorganisation att byggas upp. Omsorgs-och/eller Socialnämnd, utbildnings- och/
eller kulturnämnd samt tandvårdsnämnd infördes för
i många landsting
att ge kringverksamheten ökad politisk uppmärksamhet. Andra vanliga nämnder blev teknisk nämnd och personalnämnd. fem lands-
Drygt
ting bildade även särskilda ADB- och nämnder.
regionalpolitiska
Ansvaret for hälso- och har i de flesta
sjukvårdsfrågoma landsting
legat kvar på landstingsstyrelsen, och i de fall där man inrättat en separat nämnd för området har den oftast åter avskaffats.
Huvudanledningen
har varit att landstingsstyrelsens samordnande roll försvårats när
kraftigt
en enda nämnd ansvarat för 75-90 procent av verksamheten.
Istället infördes i de flesta lokala direktioner med ansvar
landsting
för hälso- och sjukvården och eventuellt också for andra verksamheter inom var sin del av länet, stor-
vanligen av en eller ett par kommuners lek. Under 1980-talet tog ett halvdussin ett
drygt landsting ytterligare
steg i denna riktning och skilde mellan primärvård och
sjukhusvård, på
så sätt att de lokala organen fick ansvar enbart för primärvården, medan sjukhusen samlades under en länssjukvårdsnämnd eller ñck enskilda styrelser.
p
138 Kommunal organisation-nya strukturer
Parallellt med tillskapandet av nämnder och direktioner tillsatte alla landsting delegationer och beredningar inom Tum-
landstingsstyrelsen.
regeln kan, med ett visst mått av generalisering, sägas ha varit att områden som inte ansågs tillräckligt stora eller självständiga för att motivera en separat nämnd, men ändå krävde särskild beredning, hänfordes till underorgan inom landstingsstyrelsen. En och samma fråga kan alltså i ett landsting ha skötts i en särskild nämnd och i ett annat beretts i en delegation eller till och med direkt i landstingsstyrelsen.
Vanliga delega-
tioner och beredningar var således hälso- och
sjukvårdsdelegationen,
personal- och/eller förhandlingsdelegationen, teknisk delegation samt ADB- och/eller
infonnationsdelegationen.
Landstingets politiska organisation ger en bild av stora variationer, till viss del av olikhetema i befolk-
självfallet präglade landstingens ningsmässiga och geografiska förutsättningar. Den sociala
omsorgen organiseras dock via centrala nämnder inom de flesta
landsting, anting-
en via separata social- och omsorgsnämnder eller sådana.
integrerade Utbildnings- och kulturfrågor ligger
också i separata eller sammanslagna centrala nämnder hos de flesta - 19 - av Endast Stock-
landstingen.
holms läns landsting har en central nämnd för hälso- och I
sjukvården.
de andra landstingen via lokala
organiseras lekmannainflytandet organ och delsektorsorgan. Hälso- och sjukvårdsdirektioner ñnns i 13 av
landstingen, däribland Stockholms läns landsting.
Länssjukvårdsnämn-
der har införts av fem av dem som inte har hälso- och
sjukvårdsdirek-
tioner. De övriga fem har istället försett med utskott.
fullmäktige
4.3.2¶Exempel på organisationsutveckling
Bohusmodellen
I Bohuslandstinget sedan 1987/88 av en helt
pågår utvecklingen ny
styrmodell för hälso- och sjukvården. Modellen innebär att 14 lokala hälso- och sjukvårdsnämnder får ett samlat för hälso-
befolkningsansvar
och sjukvården inom sina respektive områden, och att de
köper tjänster
av fristående driftenheter -
vårdcentraler, sjukhuskliniker eller privat-
läkare - efter en prislista per
diagnos. De tidigare sjukhusnämndema i och med att led-
har avvecklats, ningsansvaret övergått till respektive sjukhusdirektör. För att säkerställa kvaliteten inom länssjukvården revisorerna ett
ges dock långtgående utvärderingsuppdrag.
På beställarsidan svarar fyra kontor för administrativt och professionellt stöd till de lokala hälso- och sjukvårdsnämnderna. På producentsidan svarar tre primärvårdschefer med kansliet För av var sitt
ledning
primärvårdsområde och tre sjukvårdsdirektörer med kansliet för ledning
Kommunal organisation-nya strukturer 139
av respektive sjukhus. En tredje grupp enheter är serviceförvaltningama som skall vara intäktsñnansierade. Landstingsdirektören, tillsammans med sin stab, fungerar på både beställar- och utförarsidan. Målsättningen är att få mer och bättre vård samt större valfrihet för samma pengar.
Dalamodellen
Dalamodellen innebär en genomgripande förändring, inte bara av förtroendemannaorganisationen, utan for hela hälso- och sjukvården. Modellen består i huvudsak av tvâ delar, en med befolkningsansvar och en med resultatansvar. Landstinget indelas geografiskt i 15 sjukvårdsområden, som var och en får en politiskt tillsatt områdesstyrelse med en mindre tjänstemarmastab till sitt förfogande. Befolkningsansvaret utövas
just genom områdesstyrelsema. I första hand skall områdesstyrelsema
sluta befolkningskontrakt med olika vårdgivare och därigenom sörja för en god hälso- och sjukvård för sina invånare. Områdesstyrelsema har inget driftansvar, utan de skall fungera som beställare och finansiär. Alla invånare erbjuds möjlighet att registrera hos en bestämd distriktsläkare. Ambitionen är ändå att bevara det
sig
fria läkarvalet. Det står den enskilde fritt att vända sig till en arman vårdcentral än den han/hon erbjuds möjlighet att registrera sig vid. Det
finns dock en motsägelse i förhållandet mellan geografiskt befolknings-
ansvar och patienternas valfrihet. En förutsättning, inte endast för att det fria läkawalet skall kunna bevaras, utan för att hela modellen skall
är det omfattande informationsförsörjningssystem som fungera mycket
utvecklats och som bygger på att pengarna följer patienten. Totalt beräknas en kapitalkostnad på cirka 300 miljoner kronor för detta ändamål. Den drivande tanken bakom Dalamodellen är att skapa mer sjukvård for samma pengar. Det är alltså inte frågan om rationalisering och effektivisering i största allmänhet. Viktigt har också varit att renodla förtroendemannarollen till att mer entydigt företräda medborgarna. I det
decentraliserade befolkningsansvaret ligger även en prioritering av
närheten mellan de förtroendevalda och medborgarna.
Sörmlandsmodellen
Sörmlandsmodellen trädde i kraft 1992 och innebär en klar åtskillnad mellan beställar- och utförarenheter. Förtroendemannaorganisationen består enbart av landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen, förutom fortroendenämnd och revisorer. Landstingsstyrelsen har 15 ledamöter och är både beställamämnd och ägarstyrelse. Fullmäktige sammanträder
140 Kommunal organisation-nya strukturer
numera oftare (6-8 gånger om året) och har utrustats med åtta utskott. Fem av dem är verksamhetsutskott med granskningsansvar for (1) sjukhusvård och regionsjukvård, (2) primärvård, tandvård, hälsovård och psykiatri, (3) omsorger, (4) kultur, forskning och utbildning samt (5) regionalpolitik, trafik och turism. Tre utskott är förtroendeutskott och utgör kontaktyta gentemot medborgarna för landstingets hela verksamhet i sin del av länet.
De politiska organen hanterar inte driftfrågor. Det är därför naturligt att utskotten inte får något driftansvar. Utskotten är istället beredningsorgan till landstingsfullmäktige. Som renodlade organ för att foreträda medborgarna är Utskottens uppgift att utvärdera verksamheten inom sina respektive ansvarsområden. Det görs genom av
granskning
verksamhetsberättelser och bokslut, men också genom medborgarkontakter och besök ute i verksamheten. Utskotten är tänkta att bli pennanenta och har ett gemensamt kansli och en ekonomisk ram att fritt disponera.
Produktionsenhetema ansvarar själva för sin organisation och dimensionering. De finansierar sin verksamhet genom att teckna avtal med landstingsstyrelsen, som alltså fungerar som beställare. Även icke landstingsägda enheter kontrakteras. Sjukhusen är egna verksamhetsenheter, och primärvården bildar en länsövergripande verksamhetsenhet.
Verksamhetsorganisationen leds av landstingsdirektören, som till sin
hjälp har en central stab. Den ingår i Verksamhetsorganisationen och är, till skillnad från sekretariatet, utskottskansliet, avtalsenheten och landstingsinformationen, inget instrument för de politiskt styrda ledningsorganen.
De främsta vinsterna som framhålls med Sörmlandsmodellen är (1) att demokratin stärks genom att avtalsarbetet gör de politiska vägvalen tydligare, (2) att effektiviteten stärks genom att verksamheterna successivt får arbeta i allt högre grad av konkurrens och (3) att valfriheten stärks genom att den enskilde brukarens val stegvis styr allt större del
av resursfördelningen.
Blekinge läns landsting
Det tydligaste argumentet bakom organisationsförändringama i Blekinge
var att de förtroendevalda skulle få ökade
möjligheter att styra och ansvara för verksamheten. Blekinge läns landsting arbetar med målstyrning och har fyra huvudområden: service, innehåll, effektivitet i produktionen och uppföljning av servicekvalitet. Den
tidigare nänmdorgani-
sationen har avskaffats, och numera finns en förtroendenämnd och fyra
fullmäktigeutskott.
Kommunal organisation-nya strukturer 141
Ett allmänt utskott som skall bevaka regionalpolitik, näringslivsutveckling och kommunikationer, ett länssjukvårdsutskott som skall kontrollera läns- och regionsjukvård och psykiatri, ett primärvårdsutskott som skall övervaka primärvård, tandvård, social verksamhet och folkhälsosjukvård samt ett miljö-, utbildnings- och kulturutskott som skall koncentrera sig på miljöfrågor och utbildnings- och kulturfrågor. Utskotten skall självständigt granska och utvärdera, ta till vara medboroch initiera debatt i fullmäktige. Genom utskottsväsendet
garsynpunkter
och fler sammanträden får landstingsfullmäktige en mer betydande roll.
Landstingsstyrelsen har övertagit hälso- och sjukvårdsnämndens, tand-
vårdsnänmdens, utbildningsnämndens och den sociala nämndens uppgifter och har ledningsansvaret för landstingets verksamhet.
Jämtlands läns landsting
I Jämtlands läns landsting går servicen ut på valfrihet, hög kvalitet och god tillgänglighet. Länet skall verka för att en försöksverksamhet med ett länsparlament kommer till stånd. För att uppfylla verksamhetsmålen och vitalisera demokratin krävs (1) tydliga roller for de förtroendevalda och de anställda, där de förtroendevalda styr genom mål och ramar och utvärderar om verksamheten är ändamålsenlig och de anställda utför verksamheten utifrån mål och ramar, (2) flexibilitet i resursanvändningen, (3) decentralisering till basenheter, så att verksamheten delas in i enheter med verksamhets- och resultatansvar, (4) bra underlag för prioriteringar, dvs. beslutsfattarna skall ha lättillgänglig information och (5) tydliga drivkrafter for de anställda.
För politiken svarar landstingsfullmäktige, landstingsstyrelsen och fyra permanenta beredningsutskott: primärvårdsutskott, utbildnings- och
kulturutskott, allmänt utskott och länssjukvårdsutskott. För produktionen eller förvaltningen finns en landstingsdirektör i toppen med stab och under dem flera basenheter. Denna uppdelning med två planhalvor, politik och produktion, avser att vitalisera demokratin och höja effektiviteten genom att de förtroendevalda blir mer som medborgarforeuäda-
re, de anställda får en tydligare roll, ,beställar-utförarorganisationen
utvecklas utifrån Jämtlandsmodellen och beredskapen inför nya styrfor-
mer höjs.
De förändringar bland styrelser, utskott och chefer som inleddes
1992 fullföljs genom det s.k. genomförandeprojektet. Det projektet leds
av en politisk styrgrupp och består av fyra delar: utveckling av målformuleringar, utveckling av uppföljningsinstrument, anpassade planeringssystem (budget/verksamhetsplanering) och kompetensutveckling for nya roller. Tyngdpunkten ligger på fiillmäktigeutskottens roll och uppgifter, som skall arbeta med långsiktiga planer och utveckling av uppföljnings-
142 Kommunal strukturer organisation-nya
instrument för förtroendevalda i
(kvalitetsbarometer) genomförandepro-
jektet 1993.
Stockholms läns
landsting
Stockholms läns landsting fattade under våren 1991 ett beslut om ny politisk ledningsorganisation för hälso- och sjukvården. Beslutet innebär ett tämligen entydigt ställningstagande för ett decentraliserat politiskt
befolkningsansvar. Hälso- och sjukvårdsorganisationen delas in i nio
sjukvårdsområden. Inom varje sjukvårdsomrâde tillsätts en sjukvårdssty-
relse vars huvuduppgift blir att behovet av hälso- och
tillgodose sjuk-
vård för befolkningen inom sin länsdel. Det gör man både som driftansvarig för bl.a. primärvården, men även som beställare av
akutsjukvår-
den vanligen genom primärvården - från
producentorganisationen (akutsjukhusen) eller externa vårdgivare.
Hälso- och sjukvardsnämnden får en mer roll som
självständig
koncernledning för hälso- och sjukvården, med de åtta fristående akutsjukhusen direkt underställda sig. För att denna
fullgöra uppgift
bildas inom nämnden tre utskott för
beställar/konsumentsidan, produ-
centsidan (de fristående akutsjukhusen) arbetet med kvalitets-
respektive säkring.
De främsta motiven för denna förändring är att stärka patienternas ställning genom att öka valfriheten, att renodla beställar- och utförarrollema, att skapa förutsättningar för strukturella inom främst
förändringar
akutsjukvården och att stimulera nya driftformer. Även inon1
övriga
områden genomgår En
förtroendemannaorganisationen förändringar. sektorövergripande översyn med inriktning mot att minska antalet cen-
trala nämnder och förvaltningar har genomförts. De krav en väl ställer har haft en cen-
fungerande driftorganisation
tral roll i utfommingen av den nya
förtroendemannaorganisationen,
liksom även förtroendemannarollen och människors valfrihet och närhet till beslutsfattarna.
Kommunal organisation-nya strukturer 143
Fig. 4 Sönnlandsmodellen
Primärvård Tandvård Omsorger Psykiatri
Kultur/ Utbildning LANDSTINGSFULLMAKTIGE med 8 utskott 65 ledamöter Förtroendeutskott Norra
Förtroende- Förtroendeutskott utskott Södra Mellersta
Revisorer
i i
Landstingsstyrelsen __ __ Fortroendenamnd 15 ledamöter
Landstingsdirektör
h Utskottskansli Information
i i
verksamhetsorganisationen
144 Kommunal organisation-nya strukturer
Eg. 5 Bohusmodellen
Landstingsstyrelse (tillika hälso- och Lokala sjukvårdsnämnd och hälso- och Landstings- tandvårdsnämnd
sjukvårds-
fullmäktige nämnder (I4 st) Hälso- och Regionals jukvårds- politisk delegation delegation
Kulturoch utbildningsnämnd Revision Arvodesberedning
Förtroendenämnd
Kommunal organisation-nya strukturer 145
Eg. 6 Dalamodellen
LANDSTINGSFULLMÄKTIGE
R°V*S°$k°*°r LANDSTINGSSTYRELSEN arbetsutskott Förtroendenäjnnd
Områdes- Primär- Styrelsen Styrelsen Ut- Styrelser Kultur- Sociala Servicestyrelse vårds- för för bildnings- för nämnden nämnden gruppen styrelse sjukhus- tand- nämnden folkhöggruppen vården skolor
Styrelse för Styrelsen för Fomby Avesta folkhögskola Styrelse för Styrelse för Styrelsen för Malungs Borlänge Mora folkhögskola Styrelse för Styrelse för Styrelsen för Mora Hedemora Orsa folkhögskola Styrelse för Styrelse för Falun Rättvik Styrelse för Styrelse för Gagnef Smedjebacken Styrelse för Styrelse för Leksand Säter Styrelse för Styrelse för Ludvika Vansbro Styrelse för för
Styrelse
Malung Alvdalen
Fig. 7 Jämtlandsmodellen
Primärvårdsutskott Allmänt utskott Landstings_ ll l H 9 +9 fullmäktige och 55 Utbildnings- Länssjukvårds- Kulturutskott utskott 9 + 9 ll + 1 1
Landstingsstyrelse 15 + 15 POLITIKER """"""""""""""""""""""""""""""""""""""
Eáöáüiä-fiáiqmm
Landstingsdirektör
----------- --
iileäxiihäsáfrhäái iiiiiiiiiiii
Läns- Primär- Tand- Utbildning/ Service- Trafiken Konsultsjukvård vård vård Kultur förvaltning enheter
\ \
Basenheter\
ll ml mil ull n
Kommunal strukturer 147
organisation-nya
4.3.3¶Sammanfattning
Landstingens politiska organisation har förändrats i takt med att det har ställts större krav på hälso- och sjukvården. Förr var landstingsstyrelsen den enda nämnden i landstinget, men under 1970- och l980-talen upprättades en central nämndorganisation. Landstingsstyrelsen ñck delegationer och beredningar. Landstingens politiska organisation är idag mycket varierad, men de flesta landstingen har centrala nämnder för den sociala omsorgen. De flesta landstingen har även en särskild eller sammanslagen central nämnd för utbildnings- och lculturfrågor. Vi har i det här kapitlet tagit upp sex exempel på Organisationsutveckling: Bohusmodellen, Dalamodellen, Sörmlandsmodellen, Blekinge läns landsting, Jämtlands läns landsting och Stockholms läns landsting.
Bohusmodellen består av 14 lokala hälso- och sjukvårdsnämnder med befolkningsansvar för hälso- och sjukvården inom respektive område, och de köper tjänster av fristående driftenheter. Beställarsidan har fyra kontor som hjälper hälso- och sjukvårdsnämnderna, och producentsidan har tre primärvårdschefer för primärvårdsområdena och tre sjukhusdirektörer för sjukhusen.
I Dalamodellen är landstinget indelat i 15 geografiska sjukvårdsom-
råden med var sin politiskt tillsatt områdesstyrelse. Dessa sluter befolkniitgskontrakt med olika vårdgivare, och fungerar både som beställare och finansiär. Invånarna kan registrera sig vid den distriktsläkare som erbjuds, men de har också rätt att vända sig till den vårdcentral som de själva önskar.
Sönnlandsmodellen skiljer på beställare och utförare, då landstings-
styrelsen beställer tjänster av produktionsenheterna. Sjukhusen är egna
verksamhetsenheter och primärvården utgör en länsövergripande verk-
samhetsenhet. Förtroendemannaorganisationen består i princip av landstingsstyrelsen och landstingsfullmäktige med sina åtta utskott.
Den nya organisationen i Blekinges läns landsting har en funktionell indelning istället för en geografisk. I Blekinge firms fyra fullmäktigeutskott som skall granska och utvärdera. Den tidigare nänmdorganisationen avskaffades och landstingsstyrelsen har övertagit de
uppgifter
som ankom på hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden, utbildningsnämnden och den sociala nämnden att sköta.
I Jämtlands läns landsting har politiken och produktionen delats upp
i två halvor. Landstingsfullmäktige, och de landstingsstyrelsen fyra
utskotten svarar för politiken, och för produktionen svarar landstingsdirektören med stab och basenhetema. Den nya organisationen är början till en försöksverksamhet med länsparlament.
Modellen för Stockholms läns landsting är nio sjukvårdsomráden med var sin sjukvårdsstyrelse som skall tillgodose hälso- och sjukvården i respektive länsdel. Det sker genom att de har driftansvar för primär-
148 Kommunal organisation-nya strukturer
vården och att de beställer akutsjukvård. Hälso-
och sjukvårdsnämnden fungerar som koncemledning för hälso- varav akut-
och sjukvården,
sjukhusen är underställiga.
4.4 av radikala
Uppföljning organisationsför-
ändringar
I Montins studie (Montin, 1993) enkäter till förtroendevalda i nio
ingår
kommuner och två landsting under våren 1992 och vintern 1993. I kapitel 10 behandlas vissa delar av rapporten med relevans
för politikerrollen. Som exempel på vad som där tas upp kan nämnas de förtroendevaldas uppfattningar om separationen mellan och och
politik produktion
hur beställarstymingen påverkar politikerrollen.
I detta kapitel fokuseras erfarenheterna av de organisatoriska förändringarna i de kommuner och landsting som ingår i studien.
Undersökningen från 1993 visar att drygt 60 procent av de förtroendevalda tycker att de effekterna
positiva av den nya organisationen överväger. Fler är nöjda i landstingen än i kommunerna och det finns fler nöjda i kommunstyrelsema och än i fullmäkti-
landstingsstyrelsema
ge och nämnder.
Telefonintervjuer med partiordföranden i tre kommuner ger vid handen att förändringarna i
har en svag legitimitet partiorganisationen. De flesta har inte upplevt något inför
medlemsengagemang förnyelse-
processen eller att partiet hade haft någon roll i
initieringsprocessen.
Mot detta står uppgiften att två tredjedelar av de förtroendevalda anser
att den nya organisationen är väl förankrad i partiorganisationen.
Det ñnns tre uppfattningar om ansvar i
produktionsorganisationens
beställar-utförannodellen. Enligt den första skall beställamämnden kvantitativt och kvalitativt bestämma vad som skall så att
produceras, produktionsenheten bara ansvarar för vad som sägs i
beställningen. Enligt den andra har utförama den professionella kompetensen, och de
har därför ett eget ansvar för
kvalitetsutvecklingen. Enligt den tredje
uppfattningen förs en dialog mellan beställare och utförare angående inriktning, mål och medel. Majoriteten av de produktionsche-
tillfrågade
fema och ordförandena i utföramämndema anser att
produktionsorgani-
sationen har ett eget kvalitetsansvar utöver men
beställningen, samtidigt
är det många som menar att produktionsorganisationen inte skall behöva ta ansvar för mer än vad
beställningen anger.
68 procent 1992 respektive 73 procent 1993 av de förtroendevalda tycker att beställarstymingen bör ses som ett steg på vägen mot en mer renodlad marknadsstyming. 64 procent anser att det ñnns konkurrens inom den kommunala verksamheten
och 78 procent att den nya organi-
Kommunal strukturer
organisation-nya 149
sationen gör entreprenörerna mer intresserade av att
sälja sina tjänster till kommunerna.
De flesta ordförandena och produktionschefema är överens om att
produktionsorganisationen bör styras av affärsmässiga överväganden.
Bara två av åtta ordföranden anser att
men nästan alla produktionschefer verksamheter som inte får beställningar för full bör
kostnadstäckning
avvecklas.
Så gott som alla ordföranden och produktionschefer är ense om att det behövdes en ändring i för att anbud
sekretesslagen intraprenörernas
skall ha samma skydd som entreprenöremas anbud. Flertalet menar att fullmäktige bör behålla den löpande medan att
insynen, några tycker
boksluten borde räcka och att styrelsens och kontroll är
insyn tillräcklig.
En klar majoritet av de förtroendevalda, mellan 59 och 69 procent, anser att fullmäktige, lokalorganisation, i verk-
partiernas personalen
samheten och brukargrupper borde ha större En lika klar
inflytande.
majoritet, mellan 55 och 64 procent, menar att de
fackliga organisatio-
nerna, beställarnämndemas tjänstemän, chefstjänstemärmen/enhetsche-
ferna, kommun/landstingsstyrelsen och lokala aktionsgrupper har tillräckligt stort inflytande.
Över 90 procent är av den uppfattningen att besluten som tas i fullmäktige redan är avgjorda, cirka 70 procent menar att besluten var väl diskuterade och förankrade i
partiorganisationen, drygt 50 procent uppskattar att fullmäktigeledamötema har goda och medborgarkontakter
ungefär 70 procent anser att fullmäktige ägnar sig för åt
mycket plane-
ring och för lite åt utvärdering.
En allmän reflektion dessa är att de sannolikt har
kring attityddata
en generell karaktär, dvs. att de inte år knutna till förtroendevalda i kommuner med en speciell typ av organisation utan i minst lika
hög grad är relevanta i den traditionella organisationen.
Alla organisationer arbetar med och
planering uppföljning (fort-
löpande kontroll mot plan och budget) och utvärdering av
(bedömning
verksamhetens resultat). Beställamärnndema har ett mer
begränsat
ansvar än de traditionella nämnderna, vilket och
gör uppföljnings-
utvärderingsfunktionen ännu viktigare. Nästan alla förtroendevalda i beställarnänmdema i undersökningen 1992 betraktade som
utvärdering
betydelsefull, och framför allt ansågs det att beställamämndema och de
verksamhetsansvariga skulle sköta den uppgiften. [undersökningen året därpå framgår att de politiska organen och be- (fullmäktige, styrelsen
ställamämndema) hittills inte organiserat av den
någon utvärdering
omfattningen som de förtroendevalda önskat. Det framgår även att det är många som inte vet om vissa aktörer utvärderar verksamheten, vilket tyder på brister i kommunikationen mellan de politiska organen och verksamheterna.
150 Kommunal organisation-nya strukturer
I avtalen mellan beställare och utförare finns det ofta oklarheter beträffande uppföljning och utvärdering. Uppföljnings- och utvärderingsmekanismen i beställar- och utförarmodellen har inte fått den konkretisering som modellen kräver. Generellt finns det ett behov av att diskutera förhållandet mellan målformulering och beställning å ena sidan, och uppföljning och utvärdering å den andra.
Tre typer av uppföljning och utvärdering kan formuleras:
uppfölj-
ning (utfors av den administrativa ledningen), utvärdering av kvalitet (utförs av de professionella i verksamheten) och politisk utvärdering (utförs av de förtroendevalda och partiorganisationen). Den politiska utvärderingen är inte så faktabetonad med preciserade mål och kvalitetskriterier. Däremot är det viktigt att kriterierna för uppföljning och utvärdering är tydliga. En förutsättning för att kunna utöva politisk styrning och kontroll av verksamheten - oavsett om den sker i egenregi eller på entreprenad - förefaller vara att den politiska utvärderingen ges ett innehåll och organiseras på ett legitimt och effektivt sätt. Utan politisk utvärdering blir det politiska ansvaret ett ansvar utan makt.
I en sammanfattande diskussion av hela undersökningen hävdar Montin, att organisationsförändringar tenderar att bli ett mål i sig, en viktig symbolpolitisk funktion. Värdet härav för tilltron till institutionema bör enligt Montin inte underskattas.
Samtidigt är det enligt Montin viktigt att lyfta fram de konflikter som hänger samman med förändringsprocessen. För detta ändamål är det tre frågor som behöver besvaras. Frågan om vem eller vilka som skall åtnjuta kommunal service berör bl.a. de demokratiska arbetsformerna för prioriteringar och kriterier för rättvis fördelning. Den andra frågan gäller att ñnna effektiva och legitima professionella arbetsformer. Den tredje frågan gäller att ñnna administrativa och ekonomiska arbets- och styrformer.
Montins slutsats är att prioriteringar mellan olika behov måste debatteras öppet - man kan inte trolla bort besvärliga prioriteringsbeslut med hjälp av organisatoriska förändringar i kombination med mindre resursförbrukning. Om medborgarnas förväntningar på bättre service etc. inte kan infrias, kan deras förtroende för och engagemang i kommunalpolitiken försämras.
överväganden
Vi har i detta kapitel redovisat den organisatoriska utvecklingen i kommuner och landsting med avseende på
Kommunal organisation-nya strukturer 151
erfarenheterna av försöken med fri nämndorganisation inom frikom-
munförsöket under 1980-talet
de nya villkoren för den kommunala organisationen till följd av änd-
ringar i kommunallagen och speciallagstiftningen
nya organisatoriska mönster som växer fram i hägnet av den nya
lagstiftningen
de första erfarenheterna av radikala organisationsförändringar i ett
urval kommuner och landsting.
En allmän iakttagelse är att den kommunala organisationen för närvarande präglas av en ökande mångfald i fråga om bl.a. sättet att fördela olika sakfrågor/uppgifter mellan nämnderna, antalet närrmder som inrättas samt nänmdemas ställning och roll.
I kommunerna firms i dag tre huvudmodeller för den orga-
politiska
nisationen: den sektoriella/traditionella, den territoriella och den funktionella. Den förstnämnda dominerar antalsmässigt, den territoriella (decentraliserade) ökar inte antalsmässigt och den sistnämnda, som framför allt kännetecknas av en uppdelning på beställar- och utförarnämnder, befinner sig i tillväxt. Utskott med anknytning till fullmäktige är en ny företeelse. Där den territoriella modellen tillämpats konsekvent har den enligt kommitténs erfarenheter fungerat bra.
Inom landstingen, där den organisatoriska utvecklingen också präglas av mångfald, är det sättet på vilket man organiserat den politiska
styrningen av hälso- och sjukvården som blivit mest uppmärksammat.
Lekmannainflytandet organiseras här främst i lokala organ eller delsektorsorgan. En separering av beställar- och utförarfunktionema har även här vunnit insteg. Systemet med utskott under fullmäktige har också införts i några landsting.
De erfarenheter som hittills vunnits av de nya organisationsmodellema är, till följd av den korta tid som förflutit sedan de infördes, begränsade och behäftade med osäkerhet.
Den särskilda uppföljningsstudie (Montin, 1993) som vi tagit initiativ till ger enligt vår bedömning en väsentligen positiv bild av de hittillsvarande erfarenheterna. En klar majoritet av de berörda förtroendevalda anser sålunda att de positiva erfarenheterna överväger totalt sett. Synen pá fördelningen av mellan de kommunala
inflytande politis-
ka organen, personalen och brukarna är relativt ensartad bland de förtroendevalda i de studerade kommunerna. En anser
betydande majoritet
att fullmäktige ägnar sig för mycket åt planering och för lite åt utvärdering.
Utvärderingsfunktionen framstår generellt som ett problem i de nya organisationsmodellema. De förtroendevalda betonar starkt utvärderingens betydelse, men de anser att de politiska organen ännu inte har levt upp till förväntningarna från de förtroendevalda i detta hänseende. Det
152 Kommunal organisation-nya strukturer
finns uppenbarligen brister på detta område vad gäller både kommunikationen mellan de politiska organen och verksamheterna och graden av
konkretisering i avtalssamrnanhang.
Vår slutsats på grundval av de här redovisade erfarenheterna är att den framväxande mångfalden på det organisatoriska området är en positiv företeelse med stor betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten. Det ligger i sakens natur att de skiftande modeller som därvid kommit till användning inte kan vara och inte är fullkomliga från första början. De brister och problem som hittills kommit fram bör enligt vår mening kunna bemästras. Uppenbart är att kommunerna och landstingen bör ägna särskilt uppföljnings- och ut-
värderingsfrågoma ökad uppmärksamhet framgent.
Vi vet ännu inte hur de nya organisatoriska formerna kan tänkas verka på medborgarplanet, dvs. i vad mån nya sätt att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgarnas möjligheter till
insyn i och inflytande på den politiska processen. Den mest påtagliga
förändringen på detta område förefaller vara försöken att på olika sätt öppna fullmäktige och dess utskott mot omvärlden. I kapitel 8 utvecklar vi nämnare vår syn på hur de nya organisationsformema påverkar politikerrollen.
Kommunal strukturer 153
organisation-nya v
Käll- och litteratur-förteckning
SOU 1991:25 Frikommunförsöket SOU 1993:19 Kommunerna och miljöarbetet SOU 1993:73 Montin, S., Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting
Proposition 1983/842152
Proposition 1986/87:91
Proposition 1988/89:1
Proposition 1990/91:18
Proposition 1990/91:14
Proposition 1990/91:117
Bet. 1983/84:KU32 Bet. 1987/88:KU32 Bet. 1988/89:KU6 Bet. 1990/91:UbU4 Bet. 1990/91 :SoU9
Rskr 1990/91:76 Rskr 1990/91:97
Riksdagsprotokoll 1990/91 : 128
Kommunernas organisation i förändring, Svenska Kommunförbundet 1992 Utvärdering av stadsdelsnämndsförsöket 1990-92, Stockholms Stad 1993 (Stencil) Uebel, P. Avvecklingen av Kommundelsnämnder,
Statsvetenskapliga
institutionen, Stockholms universitet (C-uppsats, stencil) 1993
Landstingsforbundets rapport, Hur ska landstingen styras?, 1992
Från demokrati till management. Decentralisering inom kommunerna, Statsv. Tidskr. 1989:2 Roos, 1992
Kommun-Aktuellt, nr 1/1993
Montin, 1989
Kommunal - 155
organisation rättsliga aspekter
-
5 Kommunal rätts-
organisation
och funktionsför-
liga aspekter
delning
Vi har analyserat de kommunalrättsliga förutsättningarna för beställar-utförarmodellen och bedömt att lagstiftningen inte utgör något hinder för modellen. Vi föreslår ändå att kommunallagen, 3 kap. 4 §, tillförs en punkt där det framgår att fullmäktige får besluta att en viss verksamhet kan organiseras så att en nämnd ansvarar för beställning av verksamheten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den.
Vi har i ett tidigare delbetänkande föreslagit ett tillägg till sekretesslagen, som enligt vår mening möjliggör att ett sekretessområde delas av flera nämnder utan att det medför nâgra problem när det gäller sekretess till skydd för enskilda.
Vi föreslår att personalförenädares närvarorätt i beställamämnder utan egen personal upphävs genom ett tillägg i 7 kap. 8 § kommunallagen samt att personalföreträdares närvarorätt i beställarnänmder med egen personal inskränks till att gälla ärenden som inte är beställarärenden genom ett tillägg i 7 kap. 10 § kommunallagen.
Vi har behandlat fullmäktiges ställning och uppgifter. Vi anser
att fullmäktiges centrala roll måste betonas mycket starkare i det
pågående förändringsarbetet. Utvecklingsarbetet bör inriktas på
förnyelse av främst fullmäktiges arbetsformer och sättet på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmama. Kriteriet på om fullmäktige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett tillfredsställande sätt är det innehåll som fullmäktiges verksamhet
totalt sett fylls med - inte sammanträdesfrekvensen.
En reformering av den kommunala revisionen bör enligt vår mening inriktas på att trygga en hög kompetens. Vi förordar att de politiska partierna med större omsorg rekryterar kandidater till
revisorsposterna gärna med erfarenhet från fullmäktigearbete och
med god kännedom om kommunens eller landstingets verksamhet. Vi avvisar Revisionsutredningens förslag om att lekmarmarevisorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag.
156 Kommunal organisation rättsliga aspekter
I föregående kapitel har vi redovisat under senare år i den
förändringar
kommunala organisationen, främst från strukturell synpunkt. Föreliggande kapitel fokuserar dels de juridiska problem som är
förknippade
med beställar-utförarmodellen (behandlas i avsnitt dels 5.1), ett par
viktiga, funktionella problemställningar: roll fullmäktiges som det hög-
sta och enda direktvalda beslutsorganet (behandlas i avsnitt 5.2) samt den kommunala revisionen i perspektivet av bl.a. och
uppföljningen
utvärderingen av verksamheten (behandlas i avsnitt 5.3).
5.1 beställar-utförarmo-
Rättsliga aspekter på
dellen
5.1.1¶Inledning
I vårt uppdrag ingår enligt direktiven att beskriva och analysera framväxten av nya organisatoriska modeller, bl.a. avseende en
uppdelning
på en beställar- och en produktionsfunküon och därvid särskilt beakta hur regelverket, främst förhåller till behovet av
kommunallagen, sig
förändringar och föreslå de åtgärder som ger upphov till.
analysen
Beställar-utförarmodellen, eller rättare -modellerna, har blivit föremål för en i skriften Beställar-utförarmodellen i
systematisk analys rättsligt perspektiv, författad av Thorbjörn Roos och utgiven av Svenska
kommunförbundet 1992. Vi kommer i de följande två avsnitten att i korthet referera innehållet i skriften. Vissa enskilda sakfrågor inom denna allmärma ram kommer vi att belysa mer detaljerat i de avsnitten. Det gäller
följande
* uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda * beställar-utförarfunlctionen på nämndnivå * vissa frågor om sekretess * närvarorätten för personalrepresentanter i beställamämndema
5.1.2 Kommunalrättsliga för beställa-utförar-
förutsättningar
modellen
Den organisatoriska friheten innebär att kommun- eller
landstingsstyrel-
sen är den enda nämnden
obligatoriska enligt kommunallagen. I varje
kommun måste det dock till följd av särskilda föreskrifter ñnnas även en särskild valnämnd och en om inte en särskild
överfönnyndarnämnd, Överförmyndare utses.
SOU 1993 290 Kommunal - 157
organisation rättsliga aspekter
Förarbetena till kommunallagen ger vid handen att statsmakterna förväntar sig att kommunerna och landstingen inte fullt ut umyttjar den organisatoriska friheten i den meningen att de nöjer sig med att enbart inrätta de obligatoriska nänmdema. Det är sålunda inte i kommunallagens anda att ålägga styrelsen att sköta omfattande verksamheter eller att ha styrelsen som enda nämnd utöver valnämnd och Överförmyndarnämnd. Inte heller torde det vara praktiskt lämpligt att lägga alltför många specialreglerade uppgifter på styrelsen. Detta framgår av förarbetena till kommunallagen. Konstitutionsutskottet menade för sin del i sitt betänkande (bet. 1990/9l:KU38) att det i praktiken kommer att finnas nämnder inom olika sakområden vid sidan av styrelsen. Det förutsätts sålunda när det gäller de specialreglerade uppgifterna att flertalet kommuner kommer att ha t.ex. en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd. Skötseln av de fakultativa uppgifterna kan emellertid fullmäktige bestämma om i det närmaste helt fritt. Om således friheten förefaller mycket långtgående utifrån lagregleringen av den kommunala organisationen, finns det dock en yttersta gräns för vad som kan anses tillåtet. Den torde ligga vid sådana extrema arrangemang som t.ex. innebär att allt verksamhetsansvar läggs på
styrelsen.
När nya styrsystem och en annan nämnd- och förvaltningsorgartisation än den traditionella etableras kan styrelsen få en arman och starkare ställning än vad som följer direkt av lagen. Styrelsen kan nämligen enligt kommunallagen ha andra uppgifter utöver de obligatoriska. Härtill kommer den vidgade rätten för fullmäktige att delegera beslut till
bl.a. styrelsen.
Mot bakgrund av vad som sagts i det föregående om lagligheten av olika tillämpningar av beställar-utförarmodellen torde de rättsliga problemen som har samband med modellen i främsta rummet gälla frågor om fördelningen av ansvaret för verksamheten mellan nämnderna och ansvarsutkrävandet. Det är en missuppfattning att uppdelningen på beställande respektive utförande funktioner innebär en renodling av och åtskillnad mellan
förvaltnings- respektive verkställighetuppgiftema på närnndplanet. Ge-
nom beställar-utförarmodellen fördelas i. första hand uppgifter mellan nänmderna inom ramen för det som räknas som förvaltning. Både beställar- och utföramämndema har uppgifter som kan betecknas som såväl förvaltning som verkställighet i lagens mening. Begreppet förvaltning har inte getts någon exakt innebörd i kommunallagen. Innebörden torde allmänt sett vara fortlöpande skötsel eller handhavande av en verksamhet/uppgift. Det är genom reglementen, specialförfattningar och kommunallagen samt genom av fullmäktige beslutade mål och riktlinjer för verksamheten som Förvaltningsuppgifterna i det enskilda fallet kan härledas.
158 Kommunal organisation rättsliga aspekter
Det måste ñnnas en ansvarig nämnd för all som sköts
förvaltning
inom den kommunala organisationen och som inte lagts på en fristående juridisk person. Vidare måste de förtroendevalda i en nämnd alltid ha det övergripande ansvaret för verksamheten såväl vid
delegering av
beslutanderätt till anställda som vid överförande av till
befogenheter
dem inom ramen för s.k. ren
verkställighet.
På likartat sätt är det med de kommunala
förvaltningsenhetema,
som alla inklusive utförarenhetema måste lyda under någon nämnd. Några fristående eller från enheter
nämndorganisationen självständiga
finns alltså inte i Endast enheter
kommunalrättslig mening. som utgör
eller ingår i särskilda juridiska som kommunala personer, företag eller personalkooperativ, kan i denna mening vara fristående eller självständiga. Kommunala nämnder är enligt sidoställda varandra.
huvudregeln
Dock är det möjligt att 3 4 § låta en nämnd
enligt kap. kommunallagen
vara underställd en arman nämnd. Innebörden av
underställning är inte
helt klar. Rätten för en överordnad t.ex. en
nämnd, beställarnämnd, att
ge en underställd nämnd, t.ex. en utföramämnd, direktiv anses i
ligga
bestämmelsen om underställda nänmder, men direktivrättens gränser kan inte anges exakt.
Revisionsansvaret i den kommunala verksamheten är alltid
kopplat
till verksamhetsansvaret. Beställar-utförarmodellen kan medföra
kompli-
kationer från praktisk synpunkt, när revisionsansvaret skall fastställas.
Till grund för revisionsansvaret från beställarnämn-
ligger uppdragen
den och uppföljningen samt utföramämndens av uppdragen åtaganden och skyldigheter enligt det s.k. avtalet mellan de två nämnderna.
5.1.3 Tillämpningen av beställar-utfárarmodellen
Ett vanligt i kommuner som infört arrangemang en beställar-utförarorganisation är att man inrättat särskilda nämnder för
myndighetsutöv-
ning. DäIVid har man utgått från att inte ankommer
myndighetsutövning
på utföramämndema. Man har också undvikit problem med
fördelning-
en av ansvaret för att inrätta
myndighetsutövningen genom särskilda
nänmder för verksamhetsområden inom vilka det förekommer
myndighetsutövning.
Med avses sådana ärenden som
myndighetsutövning myndigheten
avgör ensidigt genom ett formellt beslut. Ett sådant beslut skall grundas på en särskild författning eller motsvarande. S.k. faktiskt handlande, t.ex. att en lärare håller en lektion eller att en läkare utför en operation,
är som regel inte myndighetsutövning.
Även genomförandet av ett beslut kan ha inslag av
myndighetsutöv-
ning. För att inom verkställighetens ram kunna fatta mer formella beslut
Kommunal -
organisation rättsliga aspekter 159
av myndighetsutövningskaraktär krävs att beställamämnden överlåtit beslutanderätten genom delegation till anställd inom utföramämnden. Finns ingen sådan delegation måste ärendet återföras till beställamämnden för beslut.
Regleringen av vad som skall produceras och villkoren för detta brukar ske genom något slags avtal mellan den beställande och den utförande nämnden. Sådana avtal är inte bindande i juridisk mening. De vilar på s.k. kvasilcontraktsrättsliga förhållanden, och de kan inte åberopas inför domstol i civilrättsliga tvister. Dock kan fullmäktige föreskriva att sådana s.k. avtal får träffas och att de skall vara internt bindande. Mera detaljerade föreskrifter av fullmäktige, t.ex. beträffande hur tvister skall lösas eller hur interna ekonomiska sanktioner skall tillämpas, blir kommunalrättsligt bindande för de avtalsslutande nämnderna. Avsteg från fullmäktiges föreskrifter kan således prövas genom kommunalbesvär.
En beställamämnd kan delegera viss beslutanderätt direkt till de anställda i utförarenhetema. Nämnden är dock förhindrad att medge vidaredelegering för en förvaltningschef som är underställd en annan nänmd. S.k. extern delegering till t.ex. anställda hos ett kommunalt eller privat företag är inte heller tillåten.
Det är nämnderna själva som bestämmer om delegering. Därför kan inte fullmäktige lämna föreskrifter på detta område.
Tillämpningen av beställar-utförarmodellen strider inte mot kommunallagens bestämmelser om budgetering och finansiering, och inte heller
medför bestämmelserna om t.ex. medelsförvaltning och årsredovisning
nâgra specifika rättsliga problem. Ett problem för utföramämndema i sammanhanget är emellertid att beslut om avgifter och taxor tillkommer fullmäktige. Det innebär att nämnden inte råder över finansieringen av den egna verksamheten.
När det gäller upphandling inom ramen för en beställar-utförarorganisation, ñnns det flera typer av problem.
Vid s.k. blandad upphandling, då och externa entre-
intraprenörer
prenörer konkurrerar, kan problem uppstå, om beställamämnden väljer en intern utförare. I ett sådant fall måste upphandlingsförfarandet avbrytas och externa anbudsgivare underrättas härom.
Ett annat problem gäller 6 2 §
upphandlingssekretessen. Enligt kap.
sekretesslagen gäller anbudssekretessen inte för arbeten som utförs av myndighetens egen eller annan myndighets personal. En rådande uppfattning är, att ett internt anbud därför inte åtnjuter samma skydd som ett externt anbud. Det skulle således behövas en lagändring för att konkurrens på lika villkor skall kunna etableras mellan intra- och entreprenörer.
När det gäller offentlighet och sekretess, uppstår vissa problem i samband med beställar-utförarmodellen. Ett problem är att sekretess
160 Kommunal -
organisation rättsliga aspekter
beträffande uppgiftslämnande gäller mellan beställarnänmder och utförarnämnder. Dessa betraktas i sekretesshänseende som särskilda myndigheter. Därför kan uppgifter som skyddas av sekretess inte utan stöd av sekretesslagen överföras från den ena nämnden till den andra.
Den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § första
stycket sekretesslagen
tillåter att en sekretessbelagd uppgift lämnas från en till en
myndighet
arman, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Denna föreskrift gör det möjligt att föra över information i ganska stor ut-
sträckning vid tillämpningen av beställar-utförarmodellen. Sekretesskyd-
dad information om klienter inom bl.a. socialtjänsten samt hälso- och sjukvården kan inte föras över från den beställande nämnden till den utförande organisationen med stöd av generalldausulen.
I viss utsträckning kan en beställarnämnd med
kringgå problemen
överförande av sekretessbelagd information genom att delegera beslutanderätt till en anställd inom en utförarenhet; i detta fall träder den anställde i nämndens ställe, trots att vederbörande formellt under
lyder
utföramämnden. Även genom ett uppdragsavtal eller liknande bör sekretesskydd enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen kunna åstadkommas. Det är då inte fråga om uppgiftslämnande mellan olika myndigheter. Samtycke från den person som en sekretesskyddad uppgift gäller nästan
bryter
alltid sekretess. S.k. presumerat samtycke kan endast
undantagsvis komma i fråga.
Utan att apostrofera just beställar-utförannodellen har kommittén i
delbetänkandet Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation
(SOU 1992:140) varit inne på snarlika problemställningar och därvid
föreslagit en ändring av 14 kap. 2 § sekretesslagen. Den
går ut på att socialtjänsten respektive skolan från sekretessynpunkt betraktas som en helhet oavsett om de är uppdelade på flera nämnder, vilket gör det möjligt att uppgift lämnas från en myndighet till en annan inom samma kommun.
På det arbetsrättsliga området är det främst vissa bestämmelser i lagen om medbestämmande i arbetslivet som är av intresse vad gäller
beställar-utförarorganisationer.
En kommun eller ett landsting är att infomiera och förhand-
skyldig
la enligt 19 respektive 11 §§ medbestämmandelagen när en beställar-utförarorganisation skall införas. Modellen innebär inga komplikationer arbetsrättsligt sett, och kommunerna får antas agera på sedvanligt sätt
vid en organisationsförändring.
Vid såväl extern som s.k. blandad upphandling har kommunen att förhandla enligt ll § och därefter enligt 38 §
när en extern utförare skall väljas ut. Förhandling det sistnämnda
enligt
lagrummet är inte aktuell om det enbart gäller intraprenad. Medbestämmandelagen är föremål för översyn inom ramen för 1992 års arbets-
Kommunal - 161
organisation rättsliga aspekter
rättskommitté (Dir. 1991:118). [betänkandet Ny anställningsskyddslag (SOU 1993:32) föreslås, att reglerna om facklig vetorätt i 38-40 §§
medbestämmandelagen avskaffas.
Tvister har uppstått om huruvida personalrepresentanters närvarorätt enligt 7 kap. 8 § kommunallagen gäller vid sammanträden med beställamämnder. Kammarrätten i Jönköping har i en dom (mål nr 1587- 1992) olagligförklarat ett beslut i barn- och ungdomsnämnden i Linköpings kommun, som är en beställamämnd, att inte tillåta närvaro för personalföreuädare.
I Linköping har personalföreträdare beretts närvaro i de två ägarstyrelsema (utförarnämndema) med motiveringen att dessa har den helt dominerande personalresursen. Skälet till att vägra närvaro i beställarnåmndema har enligt kommunen sin grund i själva beslutet att inrätta en beställar-utförarorganisation. Kommunen har anfört att det är egenartat attpersonalföreträdare skall sitta samtidigt på två stolar, dvs. närvara först när beställning görs och därefter när utföraren accepterar eller förkastar beställningen alternativt upprättar förfrågningsunderlag eller offerter.
Kammarrätten anför att den aktuella beställamämnden har ansvaret för vissa centrala förvaltnings- och verkställighetsuppgifter och att nämnden består av förtroendevalda ledamöter. Personalföreträdare har enligt rättens bedömning rätt att närvara vid sammanträden i sådan nämnd.
Regeringsrätten har (mål nr 5724-1992) beslutat att inte meddela
prövningstillstånd med anledning av kommunens överklagande av kam-
marråttens dom.
5.1.4 Uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de
anställda
All förvaltning och verkställighet enligt kommunallagen ankommer på nämnder. Det måste därför finnas en ansvarig nämnd för den förvaltning som handhas inom den kommunala organisationen och som inte har anförtrotts en fristående juridisk eller enskild person. I kommunala förvaltningar förekommer det enheter som betecknas som fristående eller självständiga som t.ex. resultatenheter. Som framgått av avsnitt 5.1.2 existerar i kommunalrättslig mening inte några enheter, som är fristående eller självständiga från nämndorganisationen.
Sedan den kommunala självstyrelsen grundlades på 1860-talet gäller principen att den kommunala förvaltningen sköts kollektivt av förtroendevada i nämnder. Även om möjligheterna att ge de anställda självständiga uppgifter har ökat genom nya kommunallagen ligger den prin-
162 Kommunal -
organisation rättsliga aspekter
cipen till grund för ansvaret för förvaltningen och hur den skall organiseras.
De anställdas egentliga uppgift är att biträda de förtroendevalda i ñillgörandet av deras förvaltnings- och Dessa
verkställighetsuppgifter.
kan visserligen handhas mycket men alltid av
självständigt på uppdrag
de förtroendevalda i en nämnd och på deras ansvar. Av
3 kap. 7 § kommunallagen framgår att förvaltningsuppdragen måste skötas enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och under nämndens tillsyn.
I propositionen till kommunallagen (prop. l990/91:l17) slås fast att fri övergång
nämndorganisation, till ett mer målstyrt system och långtgående delegationsmöjligheter inte innebär att de förtroendevaldas rättsliga ställning förändras. Av propositionen framgår att de förtroendevalda skall ha det yttersta ansvaret för verksamheten, vilket inte hindrar att det praktiska genomförandet och beslutsbefogenheter i större omfattning anförtros åt de anställda (s. 16 och 203).
Ett av de mest bärande motiven för beställar-utförarmodellen är strävan att renodla de respektive rollerna för förtroendevalda och anställda sâ, att de förtroendevalda endast återfinns i beställarledet. En konsekvens av att förvandla de förtroendevalda till enbart beställare skulle kunna vara att ändra så att utföraransvaret ut-
tryckligen läggs på de anställda. Detta skulle innebära att man rubbar den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan politiker och anställda. Ett lagförslag med en sådan lösning kräver
svar på åtskilliga frågor,
som vilka effekter det skulle få på nämndernas ansvar
yttersta enligt kommunallagen 6 kap, om revisionsansvaret skall ligga kvar på politikerna eller övergå till de anställda och hur och
interpellations- fråge-
instituten skulle se ut i ett sådant system.
Vår bedömning är att man inte bör ändra
kommunallagen på denna
punkt utan att man måste acceptera de begränsningar som finns i lagen
när det gäller att välja beställar-utförarlösningar.
Den modell som mest bidrar till att
inom det gällande regelsystemet renodla de förtroendevaldas roll till beställare, är den där beställarnämnderna består av förtroendevalda medan utföramämndema utses på professionella grunder och består av anställda eller externa specialister. Den medför den mest
ingripande förändringen i organisationsstrukturen med en politisk del som svarar för samt och
beställningar uppföljning
utvärdering av dessa samt en producerande del som sköter verksamheten. En sådan utföramämnd brukar ibland kallas för
professionell
driftstyrelse eller verksamhetsstyrelse.
Det måste dock erinras om att en sådan är en nämnd i
driftstyrelse
kommunallagens mening, som väljs av fullmäktige på vanligt sätt.
Kommunallagens alla bestämmelser om nämnderna gäller också för en sådan styrelse. Ledamöterna är också att anse som förtroendevalda i
Kommunal - 163
organisation rättsliga aspekter
lagens mening och 4 kap. kommunallagen gäller också för dem i tilllämpliga delar.
Att driftstyrelsen skall ha den särskilda sammansättningen av an-
ställda kan inte föreskrivas av fullmäktige. Detta skulle innebära att ett lokalt valbarhetsvillkor infördes, vilket vore olagligt. sammansättningen måste i stället bygga på att det råder tillräcklig politisk enighet om den. Ledamöterna i fullmäktige har ju rätt att välja andra valbara personer än de professionella.
Om ett visst i kommunallagen föreskrivet antal ledamöter begär det skall valet av en nämnd vara proportionellt (5 kap. 46 och 47 §§). Denna ordning är tvingande och kan medföra att en fullmäktigeminoritet rubbar den tilltänkta organisationen med en renodlad professionell utförarnämnd.
Beställar-utförarmodellen kan teoretiskt organiseras med en eller flera beställarnämnder men utan någon särskild utförarnämnd. Kommunstyrelsen utövar i detta fall i stället nämndansvaret för hela utförarorganisationen. En sådan organisation stämmer enligt vår mening inte med den moderna synen på styrelsens roll i en kommun. Den torde heller inte ha varit avsedd av lagstiftaren. Styrelsens huvuduppgifter är att leda och samordna hela förvaltningen. Den skall därför ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Med den nu angivna ordningen kommer således styrelsen att ha uppsikt över beställarnämndemas verksamhet samtidigt som den själv som utförarnämnd är ansvarig för utförarfunktionen. En sådan dubbelroll måste anses olämplig från ansvarssynpunkt, även om organisationen inte utan vidare kan anses vara lagstridig.
En grundtanke med att organisera kommunal verksamhet enligt beställar-utförarmodellen är att införa ett konkurrensmoment eller i vart fall ett mått av ekonomiskt tänkande. Detta torde förutsätta att beställaroch utförarfunktionema sinsemellan är någorlunda självständiga. Den
form av beroende som följer av att utföramämnden/kommunstyrelsen
skall ha uppsikt över de beställande nämndernas verksamhet torde inte vara förenlig med organisationsmodellens grundtanke.
Sammanfattningsvis anser vi att den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda som den uttryckts i kommunallagstiftningen sedan 1860-talet inte utgör något rättsligt hinder att utveckla beställar-utförarorganisationer i kommunerna. Någon ändring i kommunallagen i berört hänseende anser vi därför inte vara erforderlig.
164 Kommunal -
organisation rättsliga aspekter
5.1.5 Beställar-utforarfimktionen nämndnivå
på
Den analys vi gjort av de rättsliga för att organisera
förutsättningarna
kommunal verksamhet enligt beställar-utförarmodellen har visat att den går att tillämpa inom det gällande regelsystemet. Detta framgår även av propositionen om ny kommunallag (prop. l990/9l:1l7 s. 155). Härav följer att någon ändring i kommunallagen inte är erforderlig. Däremot kan det, under erinran av att kommunallagen enligt propositionen (s. 15) skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demokratiska spelreglerna, framstå som motiverat att lagen klargör tillåtligheten av organisationsmodellen.
Vi föreslår därför att 3 kap. 4 § tillförs en punkt,
varav det skall framgå att fullmäktige får besluta att en viss verksamhet kan organiseras så att en nämnd ansvarar för av verksam-
beställning heten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den enligt beställningen.
5.1.6 Vissa frågor om sekretess
De sekretessfrâgor som aktualiseras när en kommun eller ett
landsting
väljer att organisera sina nämnder enligt en beställar-utförarmodell är dels sekretess med till det allmännas ekonomiska dels
hänsyn intresse, sekretess med hänsyn till enskildas både personliga och ekonomiska förhållanden. När det gäller myndighetemas/nämndernas ekonomiska intresse är det främst sekretessen som skyddar affärs-
myndigheternas
och driftförhållanden samt sekretessen som till-
i upphandlingsärenden drar sig intresset (6 kap. 1 och 2 §§
sekretesslagen).
Det är inte enbart beställar-utförarmodellen som aktualiserar
frågan om tillämpningen av sekretessen för affärs- och driftförhållanden samt i
upphandlingsärenden. Den lagstiftning och den verksamhet som
går ut på att utsätta den offentliga tjänsteproduktionen för konkurrens
genom att kommuner och landsting upphandlar privata alternativ
gör att frågan om att skydda de egna utförarenheterna för oavsett
insyn organisationsform blir mer aktuell i sådana sammanhang. Problemen med affárs- och upphandlingssekretessen har vi därför behandlat i 6 verk-
kapitel Nya
samhetsfomier.
En beställarnämnd och en utföramämnd utgör i sekretesshänseende två skilda myndigheter. Det innebär att om sekretess för
gäller en uppgift hos den ena myndigheten, så får uppgiften inte röjas för den andra myndigheten om det inte finns stöd För det i eller annan
sekretesslagen
lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar.
Kommunal - 165
organisation rättsliga aspekter
I en organisation med beställar-utföramämnder torde sekretessen mellan myndigheterna få störst aktualitet i fråga om verksamhet där sekretess gäller till skydd för enskildas personliga förhållanden.
Inom hälso- och sjukvården, tandvården, omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda (fr.o.m. l januari 1994 stöd och service till vissa funktionshindrade, i det följande benämnt LSS-verksamhet) gäller sekretess enligt 7 kap. 1 - 3 §§ sekretesslagen. Socialtjänsten samt den kommunala hälso- och sjukvården omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 §. Denna paragraf kommer fr.o.m. den l januari 1994 också att omfatta LSS-verksamheten. Inom skolans elevvårdande verksamhet gäller sekretess enligt 7 kap. 9 §.
Frågan är till en början i vad mån uppgifter om enskildas personliga förhållanden behöver utbytas mellan en beställamämnd och en utförarnämnd. I den rent affärsmässiga uppgörelsen mellan de två nämnderna torde inga personuppgifter behöva förekomma. Man träffar avtal om att någon utförarenhet hos utförarnämnden skall fullgöra
uppgifter inom exempelvis socialtjänsten såsom att tillhandahålla barn- och äldreomsorg av viss omfattning och kvalitet, att verkställa utredningar och bedöma biståndsbehov samt ge vård och behandling. Myndighetsutövning tillkommer som regel beställamämnden i den mån
myndighetsut-
övningsärenden inte är delegerade till anställda hos utförarenheten. I en del fall som vid tvångsomhändertaganden av barn och unga och vissa ärenden enligt föräldrabalken är delegeringsmöjlighetema begränsade, varför beslut måste fattas av antingen ett nämndutskott eller hela nämnden.
Utföramämnden eller driftstyrelsen befattar sig inte i sak med utförarenhetemas ärenden. Inom ramen för träffade avtal arbetar utförarenhetema självständigt med sina uppdrag och rapporterar resultaten till beställamämnden, initierar ärenden, som kräver beslut av nämnden eller anmäler beslut som fattats efter delegation.
Förhållandet mellan beställamämnden och utförarnämndens anställda kan mer likna ett sådant uppdragsförhållande, som 1 kap. 6 §
enligt
sekretesslagen binder en uppdragstagare vid sekretessen, än ett uppgiftslämnande mellan olika myndigheter. Enligt nämnda paragraf gäller tystnadsplikt bl.a. för den som på grund av uppdrag hos myndigheten eller på annan liknande grund deltar i myndighetens verksamhet. Även om den anställde inte har fått sitt uppdrag direkt av beställamämnden skulle regeln kunna vara tillämplig. I propositionen (1979/80:2, Del A s. 128) till sekretesslagen sägs i specialmotiveringen, att om en arbetstagare (hos ett enskilt företag) ställts till myndighetens förfogande på samma sätt som om myndigheten hade ingått uppdragsavtal med vederbörande själv, kan det te sig naturligt att arbetstagaren
får lyda under sekretesslagens bestämmelser. Uttalandet i propositionen har visserligen inte gjorts mot bakgrund av en beställar-utforannodell. i
Uttrycket
166 Kommunal -
organisation rättsliga aspekter
lagtexten att den som på annan liknande grund (än direkt uppdrag) deltar i myndighetens verksamhet skall omfattas av tystnadsplikten, torde ge ett visst utrymme för att tillämpa paragrafen också vid uppdrag
som ges inom en beställar-utforarorganisation.
I de fall sekretesskyddad information anses behöva mellan
utbytas de olika myndigheterna, kan bl.a. den generella undantagsbestämmelsen i 1 kap. 5 § sekretesslagen åberopas. Om det är nödvändigt for att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet får denna enligt nämnda bestämmelse lämna ut uppgifter till en
sekretesskyddade
annan myndighet. Enligt förarbetena till sekretesslagen skall bestämmelsen tillämpas restriktivt och rena effektivitetsskäl är inte för
tillräckliga
att regeln skall fâ användas. Även om undantagsbestämmelsen kan komma att tillämpas i vissa enskilda fall bör den inte åberopas för ett mer systematiskt uppgiftslämnande i en organisation med beställarutförarnämnder.
I vårt delbetänkande Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) har vi lagt fram till ändring av sekre-
förslag
tesslagen i 14 kap. 2 § för att komma till rätta med de problem som uppstår ur sekretessynpunkt när en verksamhet inom ett sekretessområde organisatoriskt delas i flera nämnder. som sko-
Ändringen, gäller
lan och socialtjänsten utom innebär att dessa res-
familjerådgivningen,
pektive verksamhetsområden ur sekretessynpunkt under vissa förutsättningar skall uppfattas som helheter även om
de är uppdelade på olika nämnder. Förslaget innebär, att uppgift om enskild kan lämnas till annan myndighet inom samma kommun om sekretess motsvaran-
enligt
de bestämmelse blir gällande för uppgiften hos den mottagande
myndig-
heten. Bestämmelsen innebär således en i sekretessen. En
begränsning
förutsättning är att uppgifterna behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Det innebär att uppgiftslämnande inte får ske i större utsträckning än vad som får anses normalt och behövligt för ett ärendes eller verksamhetens bedri-
handläggning
vande i övrigt. Bestämmelsen bör med den innebörden täcka behovet av uppgiftslämnande inom en beställar-utförarorganisation med särskilda nämnder för dessa funktioner.
I vårt nämnda delbetänkande har vi motiverat den änd-
föreslagna
ringen med att kommunernas frihet att organisera en verksamhet
pâ olika nämnder inte skall hindras av att sekretesslagen medför formaliserade och starkt begränsade kontaktmöjligheter, när av
förändringar
myndighetsorganisationen är önskvärd. Utan att vi särskilt nämnt beställar-utförarmodellen i betänkandet, anser vi att täcker alla
förslaget
typer av organisationsförändringar i en kommun som innebär
en uppdelning av ett sekretessområde på olika organ, oavsett om uppdelningen är målgruppsinriktad eller funktionsinriktad. Den i sekre-
inskränkning
tessen som vi föreslagit genom tillägget till 14 kap. 2 §
sekretesslagen
Kommunal - 167
organisation rättsliga aspekter
kan därför tillämpas också i en organisation med beställar- och utförarnämnder för utbyte av sekretesskyddade uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Med det förslag vi lagt fram och med en tillämpning av l kap. 6 § sekretesslagen i uppdragssituationer bedömer vi att en organisation med beställar-utföramämnder inte skall behöva medföra några problem när det gäller sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden.
5.1.7 Närvarorätten för personalrepresentanter i beställar-
nämnder l Näwarorätten för personalföreträdare syftar till att skapa förutsättningar i för ett informationsutbyte mellan de förtroendevalda och personalföreträdama till gagn för båda parter (prop. 1984/85:200 s. 10). Härigenom l förbättras till i och
möjligheter insyn medinflytande på verksamheten
samtidigt som de förtroendevaldas beslutsunderlag blir bättre när det tillförs de anställdas kunskaper och erfarenheter. När den permanenta lagstiftningen om närvarorätt infördes skulle den gälla i alla typer av kommunala organ som hade förvaltnings- och
verställighetsuppgifter och som sålunda utgjorde nämnd i kommunal-
rättslig mening. Utskott och avdelning inom nämnd undantogs liksom kommunstyrelsen. I propositionen motiverades sistnämnda undantag på följande sätt:
Styrelsen har alltså uppgifter som markant skiljer sig från övriga nämnders uppgifter. Den intar en ledande ställning och har det övergripande politiska ansvaret för verksamheten. Detta kommer i praktiken till uttryck genom att styrelsen är det slutliga beredningsorganet inför ärendens avgörande hos fullmäktige. Med hänsyn till styrelsens roll som centralt politiskt organ bör enligt min mening en närvarorätt för personalrepresentanter inte tillåtas vid styrelsens sammanträden. Härigenom kan man stärka skyddet för den politiska demokratin.
Vid antagandet av nu gällande kommunallag utvidgades undantagen. Enligt 7 kap. 8 § andra stycket får närvarorätt inte heller förekomma i revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och Överförmyndarnämnder. Dessa nämnder ansågs inte ha sådana uppgifter att närvarorätt var motiverad. Personalföreträdama har rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda. Av förarbetena till medbestännnandelagen och lagen om offentlig anställning framgår att ärenden av detta slag
168 Kommunal organisation rättsliga aspekter SDU 1993:90
kan avse ett brett spektrum av frågor, som kan röra arbetets ocl.
ledning fördelning, arbetsmetoder, rationalisering, arbetsmiljöfrågor, lokalise-
ring av verksamheten, och nyanläggningar, investeringar nedläggning av verksamhet.
Närvarorätten gäller även frågor om verksamhetens
mål, inriktning.
omfattning och kvalitet i den mån dessa förhållande: frågor påverkar mellan arbetsgivare och anställda.
Närvarorätt gäller inte för vissa ärenden som avser myndighetsutövning samt vissa fackliga partsärenden. Personalföreträdama utses av de lokala
arbetstagarorganisationei
som kommunen eller har kollektivavtal med. landstinget Personalföreträdama skall i första hand utses bland de anställda inom nämndens område. Inget hindrar emellertid att de utses bland andra anställda hos kommunen eller landstinget. I en renodlad med en eller flera
beställar-utförarorganisation poli-
tiska beställarnämnder och en professionell utföramämnd kan personalrepresentantemas närvarorätt i beställarorganet innebära
olägenheter
som inte var förutsedda vid lagens tillkomst. Om
beställarorganet inte
förfogar över egen personal är det naturligt att personalrepresentantemz i detta rekryteras från eller
utförarorganisationen personal underställd
kommun- eller En och samma kan
landstingsstyrelsen. person med den
förstnämnda ordningen komma att ta med ett
befattning beställnings-
eller hos såväl beställamämnden som
upphandlingsärende utföraren-
heten. Tilltron till den kommunala
förvaltningens saklighet och opartisk-
het kan därigenom komma att rubbas. Detta kan bli särskilt
påtaglig:
när utförarorganisationen tävlar med andra enskilda om en
anbudsgivare beställning.
I och för sig kan i beställamämnden i
ställningstaganden hög grad
påverka förhållandet mellan kommunen eller som arbets-
landstinget
givare och de anställda och därför motivera närvarorätt i besakligt ställamämnden. Närvarorätten kan dock sådana skapa problem från jävsynpunkt och i fråga om sekretess, att den blir praktiskt svårgenomförbar.
Jävsreglema i kommunallagen är tillämpliga på personalrepresentan-
ter. Här skulle det närmast bli om fråga tillämpning av reglerna om s.k delikatessjäv i 6 kap. 25 § kommunallagen. En personalföreträdare son: deltagit i handläggningen i både beställar- och utföramämnden eller ä: på annat sätt beroende genom sin till
anknytning utförarorganisationen
skulle kunna anses vara i saken att han bör så engagerad avstå från at delta i hos den andra nämnden. handläggningen Beställamämndens ärenden är partsliknande ärenden, varför
undantagsregeln i 6 kap. 27 §
andra stycket kommunallagen inte torde kunna åberopas. Regeln, som anger att delikatessjäv inte skall anses enbart föreligga på den grunden att någon deltagit i av ett ärende i två
handläggningen nämnder, ha:
Kommunal - 169 organisation rättsliga aspekter
närmast kommit till för att en nämndledamot inte på grund av jäv skall vara förhindrad att som ledamot av styrelsen delta i handläggningen av nämndens ärenden. I sådana fall, där styrelsen handlägger partsärenden, är det nämligen sällan fråga om att nämnden intar något slags partsställning. Sekretesslagens föreskrifter gäller inte för personalföreträdare. De deltar visserligen i nämndarbetet men är utsedda av personalorganisationema. De kan därför inte anses fullgöra uppdrag hos nämnden och ingår därför inte i den krets som har tystnadsplikt enligt 1 kap. 6 § (prop. 1984/851200 s. 31). Om en nämnd vill delge en sekretesslagen sekretesskyddade uppgifter måste den i det enskilda
personalföreträdare
fallet ställa förbehåll, som inskränker mottagarens rätt att lämna en upp
uppgift vidare eller utnyttja den.
I beställnings- och där utförarenhetens erbju-
upphandlingsärenden
dande skall bedömning eventuellt i konkurrens med ges en affärsmässig
andra anbudsgivare, måste uppgiftslämnandet till personalföreträdama
inskränkas i så hög grad att närvarorätten blir helt uttunnad. Samtidigt föreskriver 7 kap. 12 § kommunallagen att en nämnd är skyldig att, med iakttagande av föreskrifterna i sekretesslagen, lämna personalföretrådarna de upplysningar som behövs för deras verksamhet. I och för sig är det praktiskt möjligt att undgå mer eller mindre permanenta jävssituationer eller sekretesshinder genom att arbetstagarormöjligheten att utse personalföreträdare bland
ganisationema utnyttjar
andra anställda hos kommunen än de som är anställda inom nämndens verksamhetsområde. I en renodlad över hela den kommunala verksamheten genomförd beställar-utförarorganisation måste en sådan ordning dock bli svår att genomföra. De oförenliga dubbla engagemang som personalföreträdare kan hamna i genom representation i en beställamämnd, talar för att närvarorätten bör inskränkas i sådana nämnder. Har kommunen eller landstinget valt en organisation som innebär att beställamämnden till sitt har egen underställd personal gör sig motiven för bibehållen
förfogande
närvarorätt för gällande vid nämndbehandlingen av
personalföreträdare
de ärenden som inte är beställar- eller upphandlingsärenden. Även om närvarorätten inskränks på det sätt som nämnts, är personalen genom medbestämmandelagens föreskrifter om informations- och förhandlings-
skyldighet tillförsäkrad ett betydande inflytande.
I den mest renodlade beställar-utförannodellen är beställamämnden ett utpräglat politiskt organ. Motivet att undanta styrelsen från närvarorätt gör sig därför också gällande i fråga om rena beställamänmder. Vi föreslår därför att personalföreträdama inte ges närvarorätt i beställamämnder utan egen personal genom ett tillägg till 7 kap. 8 § andra stycket kommunallagen med denna innebörd.
170 Kommunal organisation rättsliga aspekter
Samtidigt inskränks näxvarorätten i beställamämnder med egen underställd personal till att gälla av ärenden som inte
nämndbehandling
är beställarärenden. Lagtekniskt sker att till det genom de i 7 kap. 10 §
kommunallagen angivna undantagen tillföra paragrafen ett nytt andra
stycke med sådant innehåll.
5.2 -
Fullmäktige direktvalt högsta beslutsor-
gan
5.2.1 och
Fullmäktiges ställning uppgifter
Fullmäktige är det högsta belutande organet i kommuner och
landstng.
Beslutsområdet omfattar avgöranden av mera natur eller grundläggande av mera generell räckvidd, främst beslut där det politiska momentet är
avgörande. I 3 kap. 9 § kommunallagen anges beslutsomrâdet
isju
punkter:
* mål och riktlinjer för verksamheten * fnansmakten * nämndernas organisation och verksamhetsformer * val av ledamöter och ersättare i nämnderna * val av revisorer * grunder för ekonomisk till de förtroendevalda
ersättning
* årsredovisning och ansvarsfrihet.
Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen får fullmäktige delegera beslutande-
rätt till en nämnd i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenten. Denna möjlighet att låta en nämnd besluta i
fullmäktiges ställe har
vidgats genom 1991 års
kommunallag.
Fullmäktige är som politiskt beslutsorgan unikt också i den menngen att det är det enda direktvalda politiska i kommunen dler organet landstinget. Ledamöter och ersättare i alla i form övriga organ avberedningar, nämnder etc. väljs av Detta förhållande
fullmäktige. innebär
att det ñnns ett särskilt nära förhållande mellan kommunmedlemmana/ väljarna och deras representanter i
fullmäktige.
En annan sak som skiljer från fullmäktige övriga kommunala organ är att dess sammanträden är offentliga.
Kommunal - 171 organisation rättsliga aspekter
5.2.2 Fullmäktiges förändrade roll
I takt med den allmänna expansionen av den kommunala verksamheten under de senaste decennierna har fullmäktiges roll som beslutsorgan förändrats. Fullmäktiges beslutsfattande har i ökande grad blivit inriktat övergripande och generella beslut, medan detaljbeslut i enskilda
på
ärenden blivit mindre vanliga. En förutsättning för denna utveckling har varit att fullmäktige delebeslutanderätt till nämnderna i motsvarande mån. Nämndema har gerat som en konsekvens av detta byggt upp en betydande egen kompetens och både i förtroendemannaledet, där allt fler hel- och deltids-
kapacitet
engagerade kommit att verka, och i förvaltnings- och verkställighetsledet. Parallellt med den beskrivna utvecklingen har kommunstyrelsens som stärkts på olika sätt. Dessutom har be-
ställning regeringsorgan
redningsorgan växt fram i form av fullmäktigeberedningar, allmänna beredningsorgan och utskott till nämnderna, inte sällan försedda med
egna tjänstemannastaber.
Den processen har förstärkts även genom att pattigrupper-
politiska
na fått ökade resurser för sitt arbete, vilket bidragit till att det politiska beredningsarbetet förbättrats betydligt. Sammantaget har den beskrivna utvecklingen i kommuner och landsting för del medfört att de flesta ärenden som fullmäk-
fullmäktiges
tige har att besluta om i praktiken är avgjorda innan de hamnar på fullmäktiges bord. De flesta ärendena har varit föremål för noggranna överväganden, och de har träffats i
sakliga politiska kompromissema
nämnderna, olika beredningsorgan eller senast i styrelsen. Därav följer att fullmäktiges handläggning av beslutsärendena ofta är en konñnnering av tidigare träffade beslut eller överenskommelser. Tilläggas bör att är den viktigaste förklaringen till att frågor anses
majoritetsläget
avgjorda i förväg. Utrymmet för påverkan i anslutning till debatterna i fullmäktige är i många fall begränsad. Sammantaget ger detta en prägel
av transportkompani åt fullmäktige. Från medborgarsynpunkt framstår
debatterna i fullmäktige som något av ett spel för gallerierna, utan reell betydelse för utgången av den avslutande omröstningen, varav följer att allmänhetens intresse för fullmäktige som beslutsorgan blir mycket begränsat. Under de senaste åren har dessa förhållanden fått en ökad uppmärksamhet. Åtgärder för att vitalisera fullmäktige har efterlysts, och olika förslag har framförts i debatten. Som exempel på långtgående förslag på detta tema kan nämnas ett förslag som utvecklats av tf. professor Janerik Gidlund och som presenterats i Förtroendeuppdragsutredningens betänkande Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108). Förslaget, som främst avsåg att utveckla ett majoritetsstyre i större kommuner med
172 Kommunal organisation rättsliga aspekter
lokala nämnder, går i korthet av ett ut på ett inrättande utskottssystem knutet till fullmäktige, där utskotten är proportionellt sammansatta och vilkas uppgift är att bereda ärenden. och nämn-
fullmäktiges Styrelsen
derna som väljs enligt är inför
majoritetsprincipen ansvariga fullmäkti-
ge. Basen i systemet är en hela kommunen omfattande organisation med kommundelsnämnder, proportionellt valda. Förslaget har fått ett visst genomslag vad gäller
fullmäktigeutskott,
som inrättats dock i ett tjugotal kommuner, inte företrädesvis med den roll som de tilldelades i Gidlunds
forslag.
5.2.3 Antalet ledamöter
Små förändringar sedan 1974
I kapitel 7 i detta betänkande behandlas bl.a. frågan om antalet uppdrag generellt. Av denna bl.a. att antalet framställning framgår ledamöter och ersättare i i stort sett varit konstant fullmäktige sedan kommundelningsreformens fullbordande 1974, omkring 20 000 uppdrag. I sju kommuner minskades dock antalet ledamöter och ersättare i samband med valet 1991. Frågan om en av
minskning fullmäktige har
varit föremål för diskussion i ett femtiotal kommuner
(Kommun-Aktuellt nr 21/1993).
Bestämmelserna om minsta antal ledamöter
Frågan om minsta antal ledamöter i fullmäktige regleras i 5 kap. 1-4 §§ kommunallagen. Antalet skall enligt 1 § bestämmas till ett visst udda tal mellan 31 och 101, som är relaterat till antalet
röstberättigade i kommu-
nen eller med
landstinget. Syftet regleringen är att garantera en bred medborgerlig förankring.
Vid skilda tillfällen har det att skall ersät-
föreslagits latitudsystemet
tas av en regel med en fast minimigräns, t.ex. minst 31 ledamöter (SOU 1974:99, SOU 1985:29). bl.a. Någon ändring har dock inte genomförts med det motivet att en fast skulle kunna som en
minimigräns utnyttjas
form av och därmed motverka de
småpartispärr kommunaldemokratiska
intressena (SOU 1990:24 1990/91:117 s. 104, prop. s. 79). Någon maximigräns finns inte i lagen. kan
Fullmäktigeförsamlingen därför
alltid göras större än vad lagen kräver. Det är antalet och inte antalet invånare som bestäm-
röstberättigade
mer latitudgränsema. Antalet ledamöter skall bestämmas av
fullmäktige
genom majoritetsbeslut. Beslut om fullmäktiges antal inför ett förestående val behöver bara fattas om antalet röstberättigade har ökat sedan närmast
föregående val.
Kommunal - 173 organisation rättsliga aspekter
Antalet ledamöter kan också ändras på frivillig grund, eftersom
givetvis
lagen endast anger minimigränsen. Frågan om ökad frihet för kommuner och landsting att bestämma antalet ledamöter i fullmäktige har senast aktualiserats dels i en motion (1992/93:K602) av Inger Koch (m), dels i en fråga i riksdagen till civilministem (1992/93:395). I motionen hävdas att reglerna är stelbenta och dåligt anpassade till verksamheten i dagens kommuner. En förbättring av den medborgerliga förankringen, insynen och arbetsförhållandena bör kunna ske på annat sätt än genom detaljregler för antalet ledamöter i fullmäktige. Lokaldemokratikommittén bör enligt motionären se över dessa regler. Frågan till civilministem avsåg åtgärder för att öka den kommunala självbestämmanderätten möjligheten att besluta om antalet ledanär det gäller möter i fullmäktige. I sitt svar (prot. 1992/93:71) hänvisade civilministem dels till förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/912117, bet. 1990/9l:KU38), dels till Lokaldemokratikommittén och dess allmänna uppdrag. Civilministem refererade till att det i den nämnda propositionen och utskottsbetänkandet bl.a. tas upp att en fast minimigräns skulle kunna fungera som en spärr mot småpartier.
5.2.4 Antal sammanträden
en enkät som tidningen Kommun-Aktuellt genomfört våren 1993
Enligt
är antalet sammanträden vanligtvis tio per år (medianvärde). Var tredje kommun (94) har färre sammanträden. 1992 ställdes ett hundratal sammanträden in på grund av ärendebrist. Under första halvåret 1993 inställdes något sammanträde i var kommun. 37 kommuner (13 procent) har planerat färre samman-
fjärde
träden 1993 än föregående år. Åtta kommuner, samtliga glesbygdskommuner i Norrlands inland, har endast fyra sammanträden per år.
5.2.5¶Fömyelseåtgärder
Att döma av den nämnda enkäten i Kommun-Aktuellt pågår en omfat-
tande experimentverksamhet i kommunerna med inriktning på förnyelse
av fullmäktige. Ett tjugotal kommuner uppgav att man arbetar på detta sätt. Vanligt är att man genomför frägestunder med allmänheten. Mer än hälften av kommunerna har gjort detta. I vissa fall arrangeras frågestunder i olika kommundelar. Ett tiotal kommuner har haft ett hundratal besökare eller mer vid sina frågestunder. I Vänersborg har man som
174 Kommunal organisation rättsliga aspekter
mest haft 600 besökare vid en hearing om barnomsorgen. Ett ytterligare tiotal kommuner har inte en enda besökare.
h_aft
Ett annat relativt vanligt är att man utlokaliserar ett eller flera grepp sammanträden varje år till kommundelar eller andra t.ex. skolokaler, lor eller bamstugor eller i centralorten. torget I ett tjugotal kommuner sänds sammanträdena i närradion. Sändningar i lokal-TV Förekommer än så länge endast i ett fåtal kommuner.
Exempel på förnyelse av andra slag är
framtids- eller temadiskussioner * informationsmöten tillsammans med nåmndledamöter gäster utifrån föreläser eller informerar, t.ex. arbets-
företagare, förmedlare, flyktingmottagare, polis, föreningar.
5.2.6 Fullmäktiges att diskutera ärenden
möjligheter polisiära med lokal anknytning
Enligt direktiven bör vi ta upp frågan om för att
möjligheten fullmäktige
diskutera polisiära ärenden av lokal betydelse. Möjligheten härtill, genom exempelvis interpellationer eller frågor till en ledamot av polisstyrelsen, togs upp i propositionen om förnyelse inom polisen
(prop.
1989/902155) men föranledde berördes helt
inget lagförslag. Frågan
kort även i förslaget till
ny kommunallag Qarop. 1990/9l:ll7). Rege-
ringen ansåg dock att frågan med hänsyn till den kommunala
självstyrel-
sen krävde särskilda och förklarade sin överväganden avsikt att återkomma till ärendet i ett annat sammanhang.
Problem
Av stor vikt i det arbetet är det lokala
kriminalpolitiska brottsförebyg-
gande arbetet i samverkan mellan polis, andra och enskil-
myndigheter
da. Utvecklingen inom polisen mot en allt har gått i riktning högre grad av decentralisering. Ett ökat från kommunernas sida när engagemang det gäller att skapa trygghet mot brott är av stort värde för att stärka
polisens lokala förankring. Enligt dagens bestämmelser finns dock, utöver att fullmäktige ledamöter i direkt
väljer polisstyrelsen, ingen anknytning mellan fullmäktige och den lokala
polisorganisationen.
Den polisiära organisationen
Bestämmelser om den lokala polisorganisationen finns i 4 - 5 a §§ polislagen (1984:387). Den polisiära organisationen består nivå av på lokal
Kommunal - 175
organisation rättsliga aspekter
polisdistrikt. l varje sådant distrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. För ledningen av polis-
myndigheten finns en polisstyrelse. Förutom polischef och biträdande
polischef består styrelsen av ett antal valda ledamöter, lägst sex och högst tio och lika många ersättare. Dessa ledamöter väljs av kommunfullmäktige om polisdistrilctet omfattar endast en kommun, och annars av landstinget. Ledamöterna och suppleantema bör väljas så att erfarenhet av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem. Polisstyrelsen får vidare inrätta en eller flera polisnånmder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer. En polisnämnd består av polischefen och det antal övriga ledamöter, lägst fem och högst tio, som polisstyrelsen bestämmer. Dessa ledamöter utses av polisstyrelsen. För dessa ledamöter skall lika många suppleanter utses. Även dessa ledamöter och suppleanter bör väljas så att erfarenhet av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem. Polisstyrelsens uppgifter är noggrant reglerade i 2 kap. ll § polisförordningen (1984:730). Av polisstyrelsen avgörs sålunda viktigare frågor om planering och inriktning av verksamheten, viktigare frågor
om polismyndighetens organisation och arbetsformer, frågor av större
ekonomisk betydelse, frågor i samband med tillsättning av vissa tjänster samt andra frågor som polischefen hänskjuter till styrelsen. Reglerna på detta område ñck sin huvudsakliga utformning under 1980-talets första hälft i samband med en omfattande reformering av polisväsendet. En av de viktigare principerna bakom reformarbetet var ett ökat lokalt självbestämmande inom polisen.
Fullmäktiges kontrollmojligheter
Bestämmelser om interpellationer och frågor finns i 5 kap. 49 - 56 §§ kommunallagen. Av 49 och 54 §§ framgår att sådana skall avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigesberednings handläggning. Vad gäller interpellation bör sådan ställas endast i angelägenhet av större intresse för kommunen eller landstinget, 50 §. Interpellationer och frågor får ställas av fullmäktiges ledamöter och riktas till ordföranden i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer. Enligt 5 kap. 21 § kommunallagen får fullmäktige bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten.
i l
176 Kommunal organisation rättsliga aspekter
1¶Trygghet i lokalsamhället
Regeringen beslöt den 25 mars 1993 att tillkalla en parlamentarskt sammansatt kommitté för att se över mellan
rollfördelningen pollen,
kommunerna och de enskilda mot när det gäller att skapa trygghet bott, särskilt vardagsbrottslighet, och ordning (dir. 1993:37). Enligt direktiven skall kommittén bl.a. överväga den från komnunalt håll framförda tanken på att ge kommuner en större att möjlighev organisera övervakning av ordning och trafik. Kommittén bör pröva olika vägar för att ge kommunerna en större roll när det gäller att, inom ramen för det polisiära verksamhetsområdet, för att skapa trygghet medborgarna inte utsätts för brott. Ett ökat från 10mengagemang munemas sida när det gäller att skapa trygghet mot brott är av stort värde för att stärka polisens lokala bör
förankring. Utgångspunkten
dock vara att också i framtiden skall vara
polismyndighetema statlig.
Enligt direktiven måste stor hänsyn tas till den kommunala självstyrelsen. Det är viktigt att de Förslag som kommittén fran ir lägger väl förankrade hos kommunerna och att utformas så att de
förslagen
innebär en möjlighet för kommunerna att medverka till att den polisiära servicen anpassas till de lokala behoven av
trygghetsskapande åtgärder.
Staten måste dock ha ett övergripande ansvar också för en kommiral verksamhet inom polisens område.
5.3 och
Revision, uppföljning utvärdering
5.3.1 Revisorernas och
ställning uppgifter
De förtroendevalda revisorerna är instrument för
fullmäktiges gransk-
ning av den kommunala verksamheten. Att de förtroendevalda granskas av sina egna som har god kännedom om verksamhetens speciela villkor utgör ett demokratiskt inslag i den kommunala
självstyrelsen.
Lagreglema om revisionen, som ñnns i 9 kap. lar
inte ändrats i någon större vid den senaste
omfattning kommunallags-
revisionen. Bland nyheterna kan nämnas att skall sce
granskningsarbetet
i den omfattning som av god revisionssed följer (7 §) och att revisiorsansvar kan utkrävas av enskild förtroendevald (15 §). Den nya bestämmelsen om s.k.
koncemredovisning (8 kap.17 å),
som innebär att även skall omfatta sådan verksamlet
årsredovisningen
som bedrivs i form av aktie- eller handelsbolag, stiftelse eller ekoromisk eller ideell förening, kan tänkas påverka av reviso-
inriktningen
nen. Det gäller även i de fall kommunen tillämpar nya organisatiois-
Kommunal - 177
organisation rättsliga aspekter
principer, som beställar-utförarmodellen, eller icke-traditionella styrfor-
mer som målstyming.
Enligt 9 kap. 6 § fullgör varje revisor sitt uppdrag självständigt. Det är en ny bestämmelse men den innebär endast en kodifiering av gällande rätt (Paulsson et al.,1993, sid. 301).
självständigheten, som avser revisorerna dels som kollektiv, dels individuellt, gäller revisorernas oberoende i förhållande till dem som de skall granska. Uttryck för denna självständighet vad gäller den kollektiva aspekten är bl.a. att revisorerna sköter sin egen förvaltning (9 kap. 12 §), att de kan väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 23 §) och att revisionsberättelsen får behandlas av fullmäktige utan beredning (5 kap. 3l§). självständigheten avser främst revisorernas inbördes oberoende. Innebörden härav är t.ex. att en revisor inte kan överröstas av de andra revisorerna, att var och en av revisorerna kan anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse.
Revisorernas uppgifter regleras i 9 kap. 7 § där det heter att revisorema granskar i den omfattning som följer av god revisionssed all
som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. Här
verksamhet
anges på ett tydligare sätt än tidigare att det är all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden som skall granskas och inte bara det arbete som nämnderna själva utfört. Det innebär att i granskningen ingår också verksamhet som bedrivs av nämndutskott, partsammansatta organ och de anställda eller förtroendevalda med eller utan beslutanderätt efter delegering.
Passusen om god revisionssed tillkom under riksdagsbehandlingen efter KU:s förslag (KU 1990/91:KU38). Några direkta paralleller till motsvarande bestämmelser i aktiebolagslagen kan dock inte dras vid tolkningen av KU:s uttalanden (Paulsson et al.,a.a., sid. 303).
Svenska Kommunförbundet har utarbetat förslag till revisionsreglemente (cirkulär 1991:183) och vägledande principer (cirkulär 1992:79,
bilaga).
Det anses i och för sig ligga inom revisorernas befogenhet att granska lagenligheten i förvaltningen; laglighetsfrågor bör dock främst prövas på annat sätt, t.ex. genom kommunalbesvär eller JO:s tillsyn.
Förvaltningsrevisionen syftar till att utröna om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt att nämndens styrning och uppföljning är tillräckliga från effektivitetssynpunkt. Prövningen i detta avseende gäller bl.a. frågan om uppsatta mål för verksamheten uppnåtts och om resultatets förhållande till resursförbrukningen.
Redovisningsrevisionen, som syftar till att utröna om räkenskaperna är rättvisande och kontrollen av fonnögenhetsskyddet är tillräcklig, omfattar både tillförlitlighets- och säkerhetsaspekter.
178 Kommunal organisation rättsliga aspekter
Revisorerna kan, av naturliga skäl, men väl inte granska fullmäktige
fullmäktigeberedningar.
Revisorerna har ingen skyldighet att granska de kommunala företagen, som är underkastade krav på egen revision. Dock kan revisorerna på grundval av k0ncemredovisningen göra vissa allmänna uttalanden om de kommunala (Paulsson et al., a.a., sid.
företagen 305).
Revisorernas granskning omfattar i princip inte ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild. Undantaget är när
handläggningen
vållat ekonomisk förlust eller när granskningen sker från allmänna synpunkter (9 kap. 8 § kommunallagen). Enligt 9 kap. 14 § kommunallagen skall revisorerna varje âr till fullmäktige avge en berättelse som redogör för revisionsresultatet. Om revisorerna framställer anmärkning skall anledningen i berättelanges sen. Anmärkningar får riktas mot nämnder eller samt mot
beredningar
enskild förtroendevald. Berättelsen skall också innehålla uttalande om ansvarsfrihet beviljas eller ej (9 kap. 15 § kommunallagen). Även om påpekanden eller erinringar, som är en lägre grad av revisionskritik, inte lagfásts finns inga hinder för att använda dessa former et
(Paulsson
al., a.a., sid. 313). Över eventuella skall
anmärkningar fullmäktige
enligt 9 kap. 16 § kommunallagen inhämta Om fullmäk-
förklaringar.
tige beslutar vägra ansvarsfrihet, får - men måste inte -
fullmäktige
besluta om skadeståndstalan (9 kap. 17 § Denna val-
möjlighet innebär en ändring mot tidigare. Ett beslut om vägrad ansvarsfrihet utan efterföljande talan får närmast karaktären av en politisk prickning. En ny bestämmelse är också att en förtroendevald som vägrats ansvarsfrihet kan avsättas under löpande
mandatperiod (4 kap.
10 § kommunallagen).
5.3.2 Utvidgning av revisorernas m.m.
kompetens
I ett kommande delbetänkande om de förtroendevaldas an-
personliga
svar vid domstolstrots och lagtrots kommer vi att föreslå en
principiellt
betydelsefull utvidgning av de kommunala revisorernas obligatoriska uppgifter till att även omfatta granskning i verksamheten av lagligheten inom nänmdema. I huvudfrågan innebär att kommuner och
förslaget
landsting åläggs att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots. Granskningen vidgas enligt förslaget till att omfatta hur nämnderna verkställer förvaltningsdomstolars beslut i ärenden som innefattar myndighetsutövning mot någon enskild. Som ett medel mot domstolstrots
och lagtrots föreslås revisionsanmärkning.
Det föreslås också att revisorerna får väcka ärenden avseende granskningen i fullmäktige, om föreskriver och i
fullmäktige detta,
nämnderna. Systemet med förtroendevalda revisorer föreslås bibehållas,
Kommunal - 179 organisation rättsliga aspekter
och några särskilda kompetenskrav för revisorer införs inte i kommunallagen. Däremot föreslås att det i kommunallagen skrivs in att revisorerna biträds av sakkunniga i den omfattning som behövs. I betäikandet framhålls, att den obligatoriska lagreglerade granskning som föreslås blir av en annan omfattning och kvalitet än den som hittills förekommit. Revisorerna kan därför behöva större resurser för sin verksamhet, och en viss fortbildning kan bli nödvändig.
5.3.3 Behov av reformer
I det föregående i detta kapitel har vi tagit upp frågan om vikten av förbättrade system för uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten. Vi utvecklar dessa tankegångar även i kapitel 8, där vi diskuterar politikerrollen i ett framtidsperspektiv. Sammanfattningsvis kan sägas, att uppföljning och utvärdering av verksamheten får en ökad betydelse i en situation som präglas av snabba förändringar i fråga om såväl styrsystem som den politiska organisationen. Av detta följer att det finns skäl att uppmärksamma den kommunala revisionen i dess egenskap av granskningsorgan. Härtill kommer att vi i ett kommande delbetänkande om de förtroendevaldas personliga ansvar for kommunala beslut bl.a. föreslår nya uppgifter för revisorerna enligt vilka det blir obligatoriskt för revisorerna att granska lagligheten av styrelsens och övriga nämnders verksamhet. Ett viktigt problem att diskutera i detta sammanhang är revisorernas
samband med uppdragsgivaren, fullmäktige, och i förlängningen av
detta deras relativa politiska tyngd. Revisorerna nomineras och väljs på partipolitisk grund. Det innebär att den principiellt fristående och oberoende ställning de har genom stadgandena i kommunallagen i praxis reduceras i viss mån genom att revisorerna är satta till att granska sina egna, dvs. partikamrater och representanter för samverkande partier. Revisorerna är i de flesta fall inte ledamöter eller ersättare i fullmäktige. Förklaringen till detta är främst att man till följd av jävsreglema i kommunallagen till revisorer utser personer som inte har uppdrag i nämnderna. Den som inte har nämnduppdrag har oftast inte heller uppdrag i fullmäktige. Detta medför att revisorerna saknar den nödvändiga personliga närkontakt med den kommunala verksamheten som följer med medlemskapet i fullmäktige. I förlängningen av detta problem finns det ytterligare ett. Det är, delvis som en konsekvens av att tillgången på kandidater är begränsad, vanligt att revisorerna väljs om flera gånger. Resultatet blir att en nödvändig förnyelse av revisionen i många fall försenas eller uteblir.
180 Kommunal organisation rättsliga aspekter
5.4 och
överväganden förslag
5.4.1 Beställar-utforarmodellen
Vi har uppmärksammat vissa med till rättsliga problem anknytning beställar-utförarmodellen i detta kapitel. Det gäller
uppgiftsfördelningen
mellan de förtroendevalda beställar-utförarfunktionen och de anställda, på nämndnivå, vissa sekretessfrågor och närvarorätten för personalrepresentanter i beställamämndema. Vi anser att den grundläggande mellan de
uppgiftsfordelningen
förtroendevalda och de anställda som den uttryckts i kommunallagstiftningen sedan 1860-talet inte utgör något rättsligt hinder för att utveckla beställar-utförarorganisationer i kommunerna. Någon ändring i kommunallagen i berört hänseende anser vi därför inte vara
erforderligt.
Vi anser att besked om vilka
kommunallagen skall ge tydliga prin-
ciper som ligger till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demokratiska spelreglerna, och därför anser vi det motiverat att lagen klargör tillåtligheten av organisationsmodellen. Vi föreslår att 3 kap. 4 § kommunallagen tillförs en punkt, varav det framgår att fullmäktige får besluta att en viss verksamhet så att kan organiseras en nämnd ansvarar för av verksamheten och en annan
beställning
nämnd ansvarar för att utföra
den enligt beställningen.
När det gäller sekretessfrågoma bedömer vi, med hänvisning till det förslag vi tidigare lagt fram i betänkandet i en fri kom-
Sekretesslagen
munal nämndorganisation (SOU 1992: 140) och med en av l
tillämpning
kap. 6 § sekretesslagen i uppdragssituationer att en organisation med beställar-utföramämnder inte skall behöva medföra när några problem det gäller sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden. Vi föreslår att personalföreträdamas närvarorätt i beställarnämnder utan egen upphävs ett till 7 personal genom tillägg kap. 8 § andra stycket kommunallagen. Vi föreslår också att närvarorätten inskränks i beställarnämnder med egen underställd personal till att gälla nämndbehandling av ärenden som inte är beställarårenden. sker det Lagtekniskt genom att till de i 7 10 §
kap. kommunallagen angivna undantagen
tillföra paragrafen ett nytt andra stycke med sådant innehåll.
5.4.2¶Fullmäktige
Fullmäktiges roll har förändrats i takt med den allmänna omvandlingen av kommuner och Till av ökad till nämn-
landsting. följd delegering
derna, styrelsens förstärkta ställning och av bered-
effektiviseringen
ningsprocessen i alla led har antalet ärenden sjunkit och slaget av be-
Kommunal - 181 organisation rättsliga aspekter
slutsärenden ändrats från detaljbeslut till övergripande beslut. Fullmäktifunktionellt sett blivit allt mer lik riksdagen, vilket minskat ge har allmänhetens intresse för fullmäktige som det högsta beslutande organet. Det minskade antalet sammanträden under senare år har i debatten tagits till intäkt för minskade insynsmöjligheter för allmänheten och en försämring av den kommunala demokratin. Vi anser, att fullmäktiges centrala roll som det högsta beslutande och det enda direktvalda organet i kommunen eller landstinget måste betonas starkare i det pågående förändringsarbetet. Från denna utgångs-
punkt bör utvecklingsarbetet inriktas på förnyelse av främst fullmäktiges
arbetsformer och sättet på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmarna. I det föregående har vi redovisat exempel på bådadera från kommuner som arbetar aktivt med dessa frågor, i vissa fall med betydande Vi anser att en fortsatt utveckling av utskottssystemet, där framgång. utskotten får spela en roll som kontaktorgan mot allmänheten, som forum för och politiska innovationer och som
probleminventeringar
kritiskt är och eftersträvansvärt. Det
granskande organ, betydelsefullt
också olika sätt att aktivt söka upp och inbjuda allmänheten till en gäller för båda parter meningsfull dialog om den kommunala verksamheten och dess villkor. I det sistnämnda hänseendet har de lokala massmedierna en viktig funktion. Vi vill, i polemik mot dem som hävdar sammanträdesfrekvensens demokratiskt framhålla att det inte är antalet sam-
avgörande betydelse,
manträden med utan det innehåll som fullmäktiges verksam-
fullmäktige
het totalt sett fylls med som är det avgörande kriteriet på om fullmäktige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett tillfredsställande sätt. I frågan om regleringen av antalet ledamöter i fullmäktige står, som i en hel del andra fall, frågan om kommunalt självstyre mot riksdagens ansvar att värna utvecklingen i yttersta och främja den demokratiska landet och då även i kommunerna. Den gängse försvaret för att bibehålla nuvarande latitudsystem har i huvudsak utgått efter två linjer. För det första att fullmäktige i kommuner och landsting skall återspegla opinionen bland väljarna, dvs. att relationen mellan väljarnas partipreferenser och fullmäktiges sammansättning så långt möjligt bör överensstämma. För det andra att ett lägsta antal ledamöter skulle kunna innebära en reell minoritetsspärr for det fall även större kommuner skulle välja minimiantalet. Enligt vår mening fortfarande dessa båda argument så tungt att någon ändring i väger bestämmelserna inte bör göras. Vi vill också påpeka att systemet möjliggör en mer flexibel tillämpning än vad som verkar vara fallet i en del kommuner och landsting. Bestämmelsen i 5 kap. l § andra kommunallagen säger ju ex-
stycket
att om kommunen har högst 12 000 röstberättigade invånare empelvis
182 Kommunal organisation rättsliga aspekter
skall antalet ledamöter i bestämmas till ett udda fullmäktige tal och till minst 31. För kommuner med mellan 12 000 och 24 000 röstberättigade invånare är motsvarande minimiantal 41. Om en kommun har strax under 12 000 invånare kan röstberättigade det te sig som ett stort steg att behöva utöka med 10 ledamöter om för fullmäktige underlaget beräkningen stiger till strax över 12 000. Så är emellertid endast fallet om man tidigare legat på minimiantalet. Man kan för ett sådant fall tänka sig att man i stället för minimiantalet 31 ledamöter haft ett
fullmäktige
bestående av exempelvis 39 ledamöter. skulle en mer Enligt vår mening flexibel tillämpning av reglerna undanröja en stor del av de problem kommunerna och landstingen anser i detta fall. sig uppleva Förutsättningar saknas för att i dag rikta eller till
interpellation fråga
ledamot av polisstyrelse eller polisnämnd i denna hans Det egenskap. arbete som nu utförs av Kommittén för i lokalsamhället trygghet kan, sett utifrån vad som anförts i kommitténs resultera direktiv, i en ganska omfattande utvidgning av kommunernas roll området. på det polisiära Enligt vår mening bör en formaliserad av kon-
utvidgning fullmäktiges
troll över verksamheten i anstå till dess polisstyrelser och polisnämnder Kommittén för trygghet i lokalsamhället har avslutat sitt arbete. Ett sätt att inom ramen förbättra det kommunaför dagens regelverk la sambandet på polisområdet, dvs. att att länka
skapa möjlighet ihop
polisstyrelsemas verksamhet med den politiska verksamheten i kommunerna, är att utnyttja den möjlighet som erbjuds i 5 2l kap. § kommunallagen, enligt vilken fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i men inte i besluten.
överläggningama
Enligt vår mening bör dessa möjligheter kunna av fullmäk-
utnyttjas
tige till att bjuda in ledamöter i polisstyrelsen, både och polispersonal förtroendevalda, för att rent allmänt informera sig om polisiära frågor av kommunal intresse.
Förändringar lagstiftningen på området bör avvakta till dess att Kommittén för trygghet i lokalsamhället avslutat sitt arbete.
5.4.3 Revisionen
Vi har i det föregående tagit upp behovet av reformer av den kommunala revisionen. Grundläggande i detta är att de förtroende-
sammanhang
valda revisorerna är lekmän. De väljs till sina uppdrag främst på grund av sin kännedom om den kommunala verksamheten. När det gäller den mer professionella sidan av revisionen har de förtroendevalda revisorerna möjlighet att skaffa sig en
betryggande expertis.
Refonneringen av revisionsfunktionen bör enligt vår mening inriktas på att trygga en hög kompetens med hänsyn till de ökande kraven som ñnns i dag och de utökade med
uppgifter laglighetsgranskning som vi
Kommunal - rättsliga aspekter 183 organisation
föreslår i annat I detta kan man överväga en sammanhang. perspektiv renodlad av den kommunala revisionen. Vi anser
professionalisering
mot av vad vi ovan att detta alternativ inte är bra. Vi bakgrund sagt förordar i stället att de politiska partierna med större omsorg rekryterar kandidater med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god gärna kännedom om kommunens eller landstingets verksamhet. Denna allmänpersonliga erfarenheter av nämndna kompetens bör grundas på tidigare i ledande ställning. Vi förordar också, att revisionens arbete, gärna ekonomiska resurser så att bristande resurser inte utgör en
prioriteras
restriktion möjligheter att mera systematiskt och på på revisorernas den kommunala verksamheten. djupet penetrera Enligt får den som är redovisningsskyl- 9 kap. 4 § kommunallagen kommunen eller landstinget bl.a. inte vara revisor för granskdig till ning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. Svenska Kommunförbundet rättspraxis vidgat tolkhar pekat på att till att avse också ledamöter i
ningen av begreppet redovisningsskyldig
kommunala Man har därvid pekat att frågan om
företags styrelser. på
ansvarsfrihet för bolagsstyrelser inte behandlas av kommunfullmäktige utan enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen. på bolagstämma Förbundet har att man antingen ersätter begreppet redovis-
föreslagit
med förtroendevalda eller anställda i kommunen eller att
ningsskyldig begreppet ges en legaldeñnition.
vår bör denna avvakta en önskvärd översyn av Enligt mening fråga den kommunala revisionens ställning och arbetsförhållanden. Svenska Kommunförbundet har vidare påpekat att revisorerna tidi-
haft i fullmäktige enligt lag, men att yttranderätten
gare yttranderätt numera arbetsordning. Man har därvid uttryckt regleras i fullmäktiges önskemål om en återgång till tidigare förhållande. Ett återinförande i kommunallagen av regler om revisorernas yttranderätt kan ett tillägg till 5 kap. 21 § kommunallagen om att ske genom revisorerna utan att fullmäktige behöver besluta om det har rätt att delta i endast Det ovan gjorda ställ-
överläggningama (dvs. yttranderätt).
om att avvakta med lagändring gäller dock även denna ningstagandet fråga. I betänkandet Revisorerna och EG (SOU 1993:69) fastslår Revibl.a. hänvisning till artikel 2 i EG:s revisionssionsutredningen att, med direktiv, revision av bolags och vissa andra företags års-
lagstadgad
bokslut m.m. endast får utföras av godkända personer. Innebörden av detta för kommuner och landsting är att lekrnarmarevisorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag. Med hänvisning till vad vi i det föregående anfört om de förtroendevalda revisorernas roll i lokaldemokratiskt hänseende som granskare av den komviktiga munala verksamheten avvisar vi bestämt Revisionsutredningens förslag i detta hänseende.
184 Kommunal organisation rättsliga aspekter
Käll- och
litteraturforteckning
Direktiv 1993:37
Enhetlig kommunallag
Principer för en ny kommunallag
SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1990:24
Ny kommunallag
SOU 1992:140 i en fri kommunal Sekretesslagen nämndorganisation SOU 1993:32
Ny anställningsskyddslag
SOU 1993:69 Revisorerna och EG SOU 1993:00 De förtroendevaldas
personliga ansvar vid
domstolstrots och lagtrots
Proposition 1990/91 :1 17 Proposition 1989/90: 155
Kammarrätten i (mål nr Jönköping 1587-1992)
Regeringsrätten (mål nr 5724-1992)
Motion 1992/93:K602 Betänkande l990/9l:KU38 Fråga 1992/932395 Prot. 1992/93:71
Svenska Kommunförbundet - cirkulär cirkulär 1991:183, 1992:79
Kommun-Aktuellt nr 21/ 1993 Paulsson, I., Riberdahl, C., Westerling, P., Den
nya kommunallagen.
Kommentarer och praxis, 1993.
6 verksamhetsformer
Nya
Utvecklingen mot nya verksamhetsformer inom kommuner och landsting kommer med all sannolikhet att intensiñeras framöver. Vissa områden behöver utvecklas för att systemen skall fungera bättre. Vi menar att kommuner och landsting - oberoende av vald - behöver utveckla bättre system för bud-
produktionsorganisation
get och redovisning liksom för uppföljning och utvärdering inklusive kvalitetsmätning. Instrument for kontinuerlig kvalitetsförbåttring behöver utvecklas och förñnas. Vi menar att det är effektivt att kommuner och landsting kanaliserar sin upphandling via upphandlings- och beställarenheter. Men upphandlarkompetensen och kvaliteten i kalkylema behöver forbättras. Vi rekommenderar kommuner och landsting att tydligt markera sin styrning av de kommunala aktiebolagen. Vi anser att användarnas valmöjligheter måste följas av en överföring av medel till vald producent om en reell konkurrens skall kunna uppstå. Vi menar att ersättningssystem inom alla sektorer bör konstrueras så att de stimulerar till en fri etablering inom givna ekonomiska ramar. Vi menar också att etableringshinder i form av kommunernas och landstingens tillståndsgivning för nyföretagande i möjligaste mån bör undanröjas. Vi anser att kommuner och landsting regelbundet bör sammanställa information om de olika producentema inom olika verksamhetsområden som visar deras inriktning, resultat, kvalitet och
priser.
Om den kommunala servicen differentieras ytterligare när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna enligt vår mening samtidigt se till att systemen konstrueras så att tjänsterna blir reellt tillgängliga för alla som har behov av dem. Vi föreslår att 6 kap. 2 § sekretesslagen kompletteras så att det vid en upphandling blir möjligt att sekretessbelägga en utförarenhets erbjudande som avges i konkurrens med andra anbudsgivare. Detta gäller oavsett om utförarenheten är en del av den upphandlande myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kommun eller landsting.
186 Nya verksamhetsformer
6. 1 Direktiven
Av våra direktiv (1992:12) framgår att vi skall beskriva och analysera framväxten av nya organisatoriska modeller för en uppdelning på en beställar- och en utförarfunktion samt alternativa och produktionsdriftfomier. Därvid bör vi särskilt beakta främst komhur regelverket, munallagen, förhåller sig till kommun- och
landstingsinnevånarnas
behov av förändringar och föreslå sådana åtgärder som analysen föranleder. Förslagen bör vara inriktade införanpå åtgärder som underlättar det av alternativa produktions- och driftformer i den kommunala verksamheten. Vi bör också och effekterna av den ökade
kartlägga omfattningen bolagiseringen.
6.2¶Källmaterialet
Som källmaterial och statistiskt basunderlag har främst använts vår egen enkät till samtliga kommuner och under våren 1992 samt de
landsting
övriga rapporter som kommittén tidigare låtit publicera i Ds- eller SOUform. Uppgifterna om antalet kommuner som infört olika nya stynnodeller eller produktionsmetoder bör dock tolkas med en viss
försiktig-
het, då förändringar sannolikt har ägt rum efter det att enkäten besvarades. Enkätunderlaget har även med andra
kompletterats uppgifter
från bl.a. tidningen Svenska
Kommun-Aktuellt, Socialstyrelsen, Kommunförbundet, Landstingsförbundet, m.fl.
Under den tid vi arbetat har ett material rikligt om nya driftformer publicerats. I våra rapporter och annat material finns mer utförliga beskrivningar av de olika alternativa formerna som är och problemen förknippade med dem. Materialet har använts för vårt som underlag betänkande (se vidare separat litteratur- och
källförteckning).
6.3¶Definitioner
I den litteratur som behandlar förändrade former för kommunal verksamhet används omväxlande alternativa begreppen verksamhetsformer, alternativa driftformer och alternativa produktionsformer. I betänkandet väljer vi att använda uttrycket nya verksamhetsformer som ett samlat för av verksamhet för vilken
begrepp förändring
kommunen eller landstinget har ett ansvar. I nya verksamhetsformer ingår både verksamhet som bedrivs av i egen regi och verksamhet
Nya verksamhetjornzer 187
externa utförare. verksamhetsformer omfattar nya former för såväl
Nya produktionen som för styrningen av produktionen.
Med uttrycket nya produktions- eller driftformer avses verksamhet för vilken kommunen eller landstinget har ett ansvar och där produktionen av service sker på ett annat sätt än i den traditionella förvaltningsmodellen, i kommunens regi eller genom annan utförare/producent. Med införandet av nya produktionsformer följer ofta också nya
former för styrningen av produktionen.
Med begreppet nya styrformer avses att politikerna styr produktionen av tjänster på andra sätt än genom traditionell anslags- och regelstyming. Detta kan t.ex. ske genom upphandling, avtal, auktorisation, interna kontrakt, ersättningar, införandet av bestäl-
prestationsbaserade
lar-utförarsystem eller andra nya modeller. Genom kundvalsmodeller i form av checksystem kan politikerna också överlåta styrningen till medborgarna som då genom sina inköp av service omfattningen och fördelningen av produktionen på olika styr resursenheter. Även på kommunal service kan få styrande konse-
avgiftssättningen
kvenser. Med privatisering menas att en kommun eller landsting genom utförsäljning av en verksamhet eller på annat sätt helt överlåter ansvar, drift och finansiering av verksamheten till privata intressenter. vår mening är således entreprenadupphandling inte att anse
Enligt
som Vid entreprenadupphandling behåller kommunen ett
privatisering.
ansvar för att verksamheten fyller vissa krav. Detta gäller även vid av verksamhet för kundvalsmodeller i form av checksys-
upphandling
tem. När en från kommunen helt fristående enhet bedriver verksamhet som kommunen har ett ansvar att anordna och visst offentligt stöd till verksamheten utgår (t.ex. föräldrakooperativ barnomsorg eller fristående skolor), är inte heller det enligt vår mening privatisering utan snarare jämförbart med verksamhet utlagd på entreprenad.
6.4 i kommuner och
Förändringar landsting
Under de senaste åren har statens styrning av kommunerna alltmer övergått från anslags- och regelstyming till mer generell målstyming. Samtidigt har statsmakterna ålagt kommunerna allt fler uppgifter utan att tillföra nya medel för dessa. Den nya kommunallagen (1991:900) ger kommunerna större möjligheter att organisera nämnder och förvaltningar efter egna behov samt att delegera beslutanderätt. Från den
188 Nya verksamhetsformer
l januari 1993 kan kommunerna på ett friare sätt fördela av merparten statsbidragen efter sina lokala behov. Under 1993 har en ny införts. konkurrenslag (l993:20) Under förutsättning att EES-avtalet blir gällande införs även en ny lag om
offentlig upphandling (prop. 1992/93:88). Dessa lagar påverkar kommu-
nernas sätt att sköta upphandling och utsätta verksamheterna för konkurrens. I propositionen (prop. 1992/93:56) med till ny konkurrens-
förslag
lag uttalar regeringen att avreglering, ökad konkurrens inom
offentlig
sektor, tydliga och fasta spelregler för aktörerna på den privata marknaden samt en effektiv är
konkurrenstillsyn viktiga inslag i regeringens konkurrenspolitik .
Ändringar har från och med den 1 januari 1993 införts i social-
tjänstlagen (1980:620), hälso-och sjukvårdslagen tandvårds-
(1982:763),
lagen (1985:125) och lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård. Motivet för dessa är att öka
ändringar inslagen
av konkurrens i den kommunala verksamheten och göra klart att entreprenader är tillåtna inom dessa områden, med för sådana
undantag
uppgifter som omfattar
myndighetsutövning (prop. 1992/93143).
Avregleringen har inte bara skett på det offentliga området utan regeringen har initierat ett omfattande för program avreglering på flera andra samhällsområden
med monopol- eller oligopoltendenser.
I kommunerna sker nu också ett omfattande
förändringsarbete,
delvis till följd av de nya förutsättningar som staten givit kommunerna men också på grund av den lokala ekonomiska situationen. De anställda i kommuner och landsting har under de tvâ senaste åren minskat i antal, för första gången någonsin. Ökad produktivitet, eller av icke
minskning avveckling obligatoriska
verksamheter, utförsäljning av fastigheter och andra samt
tillgångar ökad avgiftsfinansiering
är åtgärder som i allt fler kommuner bedöms som nödvändiga för att klara kommunens åtaganden. Den ökade avgiftsfinansieringen har aktualiserat frågan om eventuella konflikter med de kommunala självkostnads- och
likställighetsprincipema.
Genom att lägga ut mer drift av verksamhet på entreprenad vill kommuner och och större landsting uppnå ökad effektivitet valmöjligheter för medborgarna. Med förändrad organisation vill och nya styrformer man prioritera och styra insatserna till de områden där de bäst behövs och få ut mer
resultat för mindre medel.
Förändringsarbetet sker i ett snabbt tempo, alltför snabbt menar somliga. Problem kan uppstå, varav några beror på att man inte ger sig tid att inhämta erfarenheter från andra håll där liknande
förändrings-
arbete skett. Andra problem har funnits med latent men blir tidigare synliga i samband med förändringarna. Olika möts i
företagskulturer
gränslandet mellan det offentliga och det privata. spelreglerna är många gånger oklara och kommunikationsproblem uppstår. Offentligt anställda som vill knoppa av vet i många fall inte med vem de ska förhandla om att få driva verksamheten på entreprenad eller vilka befogenheter har. Anbudsförfarandet är på de mjuka områdena ganska motparten och tämligen oprövat. Hur öppen ska anbudsprocessen vara, var nytt mellan demokrati och affärshemlighet gå? Frågorna är ska avvägningen många. I det här kapitlet beskriver vi framväxten av de nya styr- och produktionsformema och vilka drivkrafter som finns. Vi tar
analyserar
vidare upp vilka fördelar respektive problem som följer med förändringarna och slutligen lämnar vi vissa förslag till åtgärder som främjar tillkomsten av fler nya driftformer.
6.4.1¶Förändring av organisation och styrformer
Organisation
Som redovisats i det föregående har det under de två senaste åren genomförts förändringar i nämndstruktur och verksamhetsområden i drygt 70 procent av kommunerna. Den vanligaste organisatoriska förändringen är att nämnder sammanläggs och därmed får ett bredare verksamhetsansvar. Från 1989-1991 till mandatperioden 1992-
mandatperioden
1994 har omkring 400 kommunala nämnder försvunnit genom omorganisationema. En fråga som inte har lösts, är hur kommuner skall kunna samverka beträffande eller personal inom ett verksamhetsområde, t.ex.
uppgifter
miljöområdet. Om en kommun genom uppdrag vill låta en annan kommun sköta miljöfrågoma via sin personal kan det uppstå problem, både med de begränsningar som ligger i lokaliseringsprincipen och med frågan hur myndighetsutövningen skall handhas. Det sistnämnda problemet kan idag troligen lösas endast genom att handläggande personal ges i bägge kommunerna. Problemen uppkommer egentligen i
anställning
allt kommunalt gränssamarbete. Dessa frågor bereds f.n. inom Civildepartementet.
Avtalsstyming
Inom kommuner är också de traditionella formerna av och landsting anslags- och på väg att ersättas av mera affärsmässiga
regelstyming
förhållanden mellan beställar- och utförarorgan, s.k. avtalssstyming. De som använder kommunens service definieras som kunder eller konsumenter.
190 Nya
verksamhetsformer
Avtalen mellan beställaren och utföraren kan vara interna, som vid resultatenheter och eller externa intraprenader, som vid entreprenader. Interna avtal är inte avtal i juridisk mening utan kan mer ses som dokument för ekonomisk styrning eller
arbetsfördelning. Tvister mellan
parterna vid interna överenskommelser kan inte lösas i domstol. Hur de skall lösas regleras i avtalen särskilda vanligen genom skiljeklausufer där skiljenämnd eller kommunstyrelsen ges uppgiften att lösa tvisten. I kundvalsmodellen förekommer avtal mellan kommunen och de producenter som blivit godkända och åtagit sig att mot ersättning i fotm av kommunens checkar utföra viss verksamhet. Ibland förekomner också individuella avtal mellan kunderna som beställare och producenten. Avtalen följs ofta av nya former för ekonomisk styrning som t.ex.
prestationsersättningar eller check-system.
Beställar-uyörannodellen
Genom uppdelning i en beställar- och en utförarfunktion förväntas :le förtroendevalda bli mer renodlade företrädare för medborgama/konsumentema medan de anställda står för produktionen. Beställar-utförarnodellen beskrivs mer i 4 och 5.
utförligt kapitel
Kundvalsmodellen
Under fått allt större det senaste året har medborgarna valmöjligheer när det gäller att välja barnomsorg, skola, hemtjänst, vårdcentral,
Sjlk-
hus och tandvård. I vissa kommuner har ett system införts där kommunala
medel föler
den enskilde till den valda producenten, oberoende av om denne är kommunal eller privat. I kundvalsmodellen betalar kunden
för tjänsten
antingen med en s.k. peng eller med en check eller en kupong. I vissa fall går pengarna direkt från en producent till en annan, (som t.ex. vid byte av skola i Stockholm), i andra fall får den enskilde en symbolsk check i handen att vård eller
köpa barnomsorg, utbildning, äldreomscrg
för. I båda fallen får konsumenten frihet att
själv välja producent I
allmänhet har då kommunen slutit av avtal med vissa av någon form kommunen eller landstinget godkända producenter. Enligt tidningen Kommun-Aktuellt (nr 1/ 1993) har 7 kommurer infört någon fomt av
kundvalssystem (Stockholm, Sollentuna, Nacla, Vaxholm, Helsingborg, Vänersborg, medan
och Västerås), ytterligere 21 kommuner planerar att införa det under 1993 och 4 kommuner panerar att införa det under 1994. Vaxholm kommuns för att införa kundvalsmodellen argument imm barnomsorgen är att föräldrarna är de som bäst kan bedöma vad som är bra för varje enskilt bam. Kvaliteten i barnomsorgen bör öka om for-
Nya verksamhetjomzer 191
åldrarna får ett större inflytande. Den beställar- och upphandlarfunktion legat på och högre tjänstemän flyttas därför över som tidigare politiker till föräldrarna. Ett annat argument för att införa kundvalsmodellen är skall bli mer effektiv. Ett tredje argument är att komatt barnomsorgen munen skall ersätta föräldrarna i förhållande till deras behov av barn- Detta ska ske i form av timersättning istället för att man som omsorg. hade subventionerat föräldrarna i förhållande till kostnadema i tidigare den bamomsorgsform de valt. Liknande argument anförs för kundvalsmodellens införande inom skola och hemtjänst. Statskontoret har i en rapport (SOU 1993:47) till kommittén studerat konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. Resultaten är i huvudsak följande.
- Studien visar att i de kommuner där man infört valoch landsting har man börjat informera brukarna om att de har möjlighetssystem, rätt och möjlighet att välja mellan olika producenter. Det är viktigt att följs av en överföring av medel om konkurrens
valmöjligheten
skall kunna uppstå. - Brukare anser att är värdefull och använder sig av
valmöjligheten
den i växande utsträckning. Totalt sett är det ännu ganska få som använder av den. Trots detta visar enstaka exempel på att möj-
sig
för enskilda producenter. I ligheten att välja fått stora konsekvenser Malmö finns vårdcentraler som förlorat nära 20 procent av sina patienter medan andra vårdcentraler fått motta upp till 20 procent
nya patienter.
- Information till användarna/brukarna om altemativens egenskaper saknas nästan helt. Sådan information är önskvärd för att få till stånd en kvalitetskonkurrens och för att kunderna enklare skall
kunna välja.
- Kommuner som har oftast inte utprioriterat valmöjlighetssystem vecklat för brukarinflytande eller kommit långt med att nya former konkretisera kvalitetskrav eller kriterier för uppföljning och utvärdering. - till kan antingen underlätta
Systemet med ersättning producenter
eller hindra nyetablering. Som exempel nämns ersättningssystemet för fristående skolor som underlättar medan det inom
nyetablering
och inte finns en motsvarande rätt till barnomsorg äldreomsorg offentlig finansiering och där även etableringsvillkoren är kärvare. På dessa områden har kommunen i ensamrätt att bestäm-
praktiken ma om nyetablering.
- Det finns till ökad segregering ännu. Sådana inte några tendenser har emellertid noterats i internationella undersökningar. - Graden av kan ökas utan att hota välfärdsmålen.
avgiftsfinansiering
192 Nya
verksamhetsformer
De farhågor
som finns när det gäller ökade valmöjligheter är främst att det kan leda till en ojämn och orättvis fördelning av servicen och till stora kvalitetsskillnader i utbudet. En ledande tanke har länge varit att befolkningen skall ha samma
tillgång till god utbildning, barnomsorg,
vård och annan omsorg, varhelst de bor i landet och oavsett inkomst. Om producentema av offentlig service tillåts att differentiera sina avgifter och sin servicekvalitet mycket kan utbudet alltför_ bli uppdelat i en A- och en B-nivâ och valmöjlighetema bli begränsade för resurssvaga grupper. Statskontorets studie har inte funnit belägg för en sådan utveckling mot ökad segregering i Sverige. Däremot finns sådana tendenser noterade i internationella studier liksom i en färsk studie av Skolverket.(se även 6.6.7)
Entreprenadmødellen och myndighetsmodellen
Ett annat sätt att driva verksamheten är att lägga ut den på entreprenad till ett privat företag, en eller enskild Inom förening person. en och samma kommun förekommer verksamheter ofta parallellt i egen regi, verksamhet på entreprenad verksamhet respektive organiserad enligt kundvalsmodell. Myndighetsutövning mäste alltid ske i egen kommunal regi och får inte läggas ut på entreprenad. Myndighetsutövning innefattar en att bestämma om
befogenhet förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär
bestraffning eller annat jämförbart förhållande och skall utövas i förhållande till enskild
befogenheten
(jfr förarbetena till gamla förvaltningslagen, prop. 1971 nr 30 s 331). I Nacka kommun har man olika verksamheter
analyserat för äldre och handikappade
för att ta reda på vilka som är lämpliga för kundvalsmodell respektive sådana som bör vara fortsatt anslagsfinansierade. Man har organiserat förvaltningarna i enheter för för
myndighetsutövning,
produktion samt för intern service. Enheten för
myndighetsutövning har
inget produktionsansvar men utför t.ex.
biståndsprövningar. Den funge-
rar också som beställare vid entreprenadupphandling. När kundvalsmodellen tillämpas handhas istället beställarfunktionen av konsumenterna.
6.4.2 Nya verksamhetsformer
Enligt vår enkät våren 1992 har det i nära två tredjedelar av kommunerna och i nästan alla landsting fattats beslut om att införa alterpolitiska nativa produktionsformer. Kommunerna bedömer att det kommer att ske en ökning av sådana nya former under de kommande åren och det är oftast den politiska ledningen som driver på utvecklingen. Det är framför allt i storstäder och förortskommuner samt i stora och mellanstora kommuner som diskussionen om nya produktionsformer
förs. I Stockholms län är alternativen flest, därefter kommer Göteborgs och Bohus, Malmöhus, Jämtlands, Jönköpings och Älvsborgs län. Ofta innebär nya produktionsformer också nya former för styrning En sådan är att verksamheten leds av en av produktjonsprocessen. en s.k. professionell driftstyrelse bestående av repre-
expertstyrelse,
sentanter för förvaltningens personal och externa experter men helt utan politiska företrädare. Expertstyrelser är vanligare i landstingen än i kommunerna. Mindre än var tionde kommun att de har sådana styrelser, jämfört med uppger nära hälften av landstingen. Ett intressant exempel på expertstyrelse med brukarinflytande i Skaraborgs läns landsting redovisas närmare i kapitel 10.
6.4.3 förvaltningar i USA Nya entreprenörsinriktade
i Sverige mot nya sätt att bedriva kommunal serviceverk-
Utvecklingen
samhet är inte unik, liknande utvecklingsmönster kan skönjas i andra länder. I boken Reinventing government (Osbom och Gaebler 1992), beskriver författarna tio utmärkande drag för de nya entreprenörsinriktade offentliga förvaltningarna, som de menar är på väg att växa fram i det amerikanska samhället.
De nya förvaltningarna utrnärks av att:
- tävlan och konkurrens. De uppmuntrar - De stärker makt kontrollfunktiomedborgamas genom att förlägga nen utanför byråkratin, ut i samhället. - De mäter verksamheten hos utförarna genom att titta på resultatet (output), inte på vad som går in i verksamheten (input). - De drivs av sina mål, uppdraget, inte av reglerna. - De omdeñnierar sina klienter till kunder och dem valmöj-
erbjuder
ligheter. - De försöker istället förebygga problem, för att erbjuda service efter det att sådana har uppstått. - istället för att bara förbruka De lägger ner energi på att få intäkter, anslag. - De decentraliserar beslutanderätt och ett medansvarigt ar-
tillämpar
betssätt. - De föredrar marknadsmekanismer framför mekanismer.
byråkratiska
- De strävar service utan att även efter att inte bara erbjuda offentlig fungera som en katalysator för att aktivera alla sektorer, den offentliga, den och den ideella, för att lösa kommunens problem.
privata
194 Nya
verksamhetsformer
Författarna menar att det endast är denna typ av offentliga organ som har möjlighet att lösa de problem samhället nu står inför och som kan få ut mer verksamhet för mindre pengar. I vad mån dessa erfarenheter är giltiga också för svensk del kan enligt vår mening inte bedömas utan mer grundläggande jämförelse mellan det amerikanska och det svenska systemet.
6.5¶Nya produktionsformer i egen regi
6.5.1 Resultatenheter
Resultatenheter har införts i 183 kommuner och samtliga landsting. Med resultatenheter menas en lokalt avgränsad enhet som har ansvar för verksamhet, personal och ekonomi, både vad gäller intäkter och kostnader. Resultatenheten arbetar efter en intern överenskommelse med den kommunala uppdragsgivaren. Resultatenheter kan finansieras med anslag (fiktiva resultatenheter) eller få betalt efter prestation en enligt prislista (reella resultatenheter). De kan utsättas för mer eller mindre omfattande intern eller extern konkurrens. Resultatenheter finns främst inom barnomsorgen (122 kommuner) samt sedan länge inom den tekniska verksamheten (116 kommuner). Men resultatenheter förekommer också inom skolan (i 89 kommuner) samt inom äldreomsorgen (73 kommuner), liksom inom fritids- och kulturverksamheterna (62 och inom social verksamhet
kommuner) (46
kommuner). Inom landstingen förekommer både inom
resultatenheter intern
service som kök, och numera även inom värdverksamheten.
städning
Rättsligt sett är det viktigt att fastslå att resultatenheter inte är
juri-
diskt fristående utan ingår i kommunens organisation.
Ekonomistyrning
De förtroendevalda styr den kommunala verksamheten mot mål dels med hjälp av föreskrifter och avtal, dels med ekonomiska styrmedel.
Den tidigare tilldelningen
av medel till produktionsenheter för en pane-
rad verksamhet (anslagsstyrning)
har på vissa håll ersatts med ersäming för utförda prestationer. Även avgiftssättningen för användarna kan verka styrande på produktionens omfattning. Höga avgifter kan leda till en minskad efterfrågan och vice versa. Avgifterna för t.ex. varierar
barnomsorg mycket
mellan kommunerna men även inom en och samma kommun förekommer nu differentierade avgifter. I Nacka kommun får föräldrarna en bamomsorgscheck med olika checkbelopp beroende på val av omsorgsform och omsorgstid. Obetroende av om föräldrarna väljer förskola eller dagbarnvårdare, kort eller lång omsorgstid betalar kommunen alltid samma andel av kostnaderna. Kommunen bestämmer vilka olika standarder som är subventionsberättigade och vilken andel av dessa som skall subventioneras med skattemedel. Kostnader för omsorgskvaliteter som ligger över vad kommunen är beredd att subventionera får föräldrarna betala själva. Checkbeloppet per barn täcker 95 procent av daghemmets kostnad. Föräldraavgiften uppgår till 15 procent av checkbeloppet (checktaxa). Resterande 5 procent får daghemmen täcka genom föräldramedverkan, föräldraeller andra intäkter. De enskilda resultatenhetema konkurrerar
avgifter
med varandra till både pris och kvalitet. Bamstugoma skriver kontrakt med varje familj om tid, omsorgsform och pris. I Vaxholms kommun tillämpas en snarlik modell. Varje producentenhet inom bamomsorgen tillåts själv bestämma sina avgifter och upprätta individuella kontrakt med föräldrama. Här tillämpas emellertid samma subvention från kommunen oavsett omsorgsform. Kommunen betalar en viss andel av timkostnaden (34 kr) och föräldrarna resterande. Kommunen har bestämt en lägsta föräldraavgift per timme (minst en fjärdedel av vad producenten erhåller från kommunen) men inte en högsta. Resultatenhetema konkurrerar med både pris och kvalitet. Familjedaghemmen kan t.ex. ta ut en lägre föräldraavgift eftersom de har lägre lokalkostnader. I samhället Rimbo i Norrtälje kommun har man prövat att låta föräldrar betala mindre för barnomsorgen när de får en tjänst som det kostar kommunen mindre att tillhandahålla. Idén bygger på att man kan spara personal och lokaler om många föräldrar enbart anlitar daghemmet under en del av dagen. Föräldrar som bara använder barnomsorgen på deltid får en avsevärt lägre avgift, därför att de kostar kommunen
betydligt mindre.
I Sandvikens kommun har man differentierat avgifterna inom äldreomsorgen så att grundläggande omvårdnadsbehov maximalt kostar 100 kr i månaden, medan städning kan kosta upp till 200 kr i timmen. Inom sjukvården har hälften av landstingen någon form av prestationsersättning till vårdenhetema. Landstinget i Dalarna ersätter i princip alla vårdenheter per prestation. I Stockholms läns landsting prestationsersätts huvudsakligen den kirurgiska verksamheten. Samtliga landsting prestationsersätter någon serviceverksamhet.
196 Nya verksamhetsformer
Lagreglering av avgifter
Enligt 35 § socialtjänstlagen (1980:620) får kommun ta ut av-
skäliga
gifter enligt grunder som kommunen bestämmer och för plats i förskola fritidshem, liksom for färdtjänst, social och vissa andra socia-
hemhjälp
la tjänster. Avgifterna fär dock inte överstiga kommunens självkostnader. För deltidsförskola får avgifter endast tas ut i den män verksamheten överstiger 15 timmar/vecka eller 525 timmar/âr (35 §, 2:a stycket). Enligt skollagen (1985:l100) skall utbildningen i grund- och gynmasieskolan vara avgiftsfri för eleverna. Friskolor får däremot ta ut skäliga avgifter för de särskilda kostnader som skolan har, t.ex. för pedagogisk profilering, förutsatt att kostnadema kan anses rimliga för verksamheten (lag / 1993:800/ om ändring i lagen l 1993:370/ om ändring i skollagen
/l985:1100/).
Många tveksamheter
Som de ovan angivna exemplen åskådliggör, låter kommunerna producentenhetema differentiera sina avgifter för att kunna konkurrera inte bara med kvalitet utan även med Även andra
priset. utgångspmkter
används för att differentiera Kommunens avgifterna. ersättning till producentema varierar också. Konkurrensverket har i rapporten Daghemsverksamhet - kostnader och undersökt
konkurrensförutsättningar 1993, avgiftssättningen vid
kommunala och privata daghem. Av att drift-
undersökningen framgår
kostnaderna är högre i kommunala daghem än i privata men at föräldraavgifterna inte skiljer sig påtagligt mellan de olika formerna. Konkurrensverket förordar en ökad konkurrens mellan olika
bamstugor
bl.a. genom att differentieras.
föräldraavgiftema
Att kommunmedlemmarna betalar olika pris för service av olika kvalitet eller för olika sorters service kan knappast anses stridz mot
kommunallagens likställighetsprincip. Principen innebär att komnunen
skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skil för något annat (2 kap. 2 §). Däremot blir mer tveksam
differentieringen
om det visar sig att kommunmedlemmar betalar olika pris för samma service, såvida inte avgiften är inkomstrelaterad vilket betraktas som en saklig grund. När det gäller Vaxholms avgiftssystem har Kammarätten i Stockholm fastslagit att det inte strider mot
likställighetsprincipen (mål
nr 2737-1993).
En farhåga är att kommer att leda till att resussva-
differentieringen
ga grupper endast får råd med de billigaste alternativen av lägre :vali-
tet. Detta kan dock i viss mån förhindras genom olika inkomstrelaterade drag i konstruktionen. Sådana finns i alla de ovan beskrivna systemen. Man kan också ifrågasätta de kommunala daghemmens rätt att sätta utifrån kommunallagens krav att fullmäktige ska bestämegna avgifter, ma taxoma (3 kap. 9 §). 1992/93243 sid 22, ökad konkurrens i kommunal verk- Enligt prop. samhet (bet. 1992/93:SoU9, rskr. 1992/93:lO5), är beslut om avgifter och tilldelning av platser inom den kommunala barnomsorgen att betrakta som Sådana uppgifter får inte överlåtas på
myndighetsutövning.
en entreprenör. I flera kommuner läggs emellertid dessa uppgifter ut på enskilda bamstugor. För att kunna ta ställning till frågan om den rättsliga möjligheten att differentiera avgiftema är det enligt vår mening viktigt att skilja på barnomsorg i egen regi, respektive på entreprenad och på barnomsorg som bedrivs av andra än entreprenörer men med kommunala stödpengar. I skall fullmäktige bestämma avgifterna. För
egenregi-verksamheten gäller också självkostnadsprincipen, att kommuegenregi-verksamheten
nen inte får ta ut avgifter som överstiger kostnadema för framställningen av servicen. När driften av verksamhet är utlagd på entreprenad måste avgifts-
:ättningen och tilldelningen av platser, vilket utgör myndighetsutövning,
Även i dessa fall är det kommunen som skall igga kvar på kommunen. bestämma avgifterna. När en från kommunen helt fristående enhet bedriver barnomsorg ned stöd av kommunala inte ett entreprenörskap och
bidrag föreligger
den fristående enheten kan själv fördela platser och sätta avgifter. Självgäller inte för fristående enheter. Kommunen kan
lostnadsprincipen
dock ställa som villkor för att ge kommunala bidrag att den fristående cnhetens inte får de kommunala avgifterna i alltför
avgifter överstiga
:tor omfattning. Så föreslås också i prop. 1993/94: ll om utvidgad lagreatt kommunen skall föreskriva att de glering på bamomsorgsområdet, fristående daghemmen skall sätta avgifterna så att de inte oskäligt avviker från de kommunala avgifterna. Ett liknande kan föras beträffande äldreomsorg och resonemang andra kommunala omsorger. Slutligen kan man sig om producentenhetema med den ökade
fråga
riheten kommer att frångå självkostnadsprincipen och höja priserna oskäligt i avsikt att öka vinsten. När det gäller barnomsorg
mycket
;ostar i praktiken en bamomsorgsplats så pass mycket att det knappast »lir aktuellt att helt avgiftsfinansiera verksamheten. När det gäller äldreunder senare år och avgifter i ›msorgen har avgifterna höjts kraftigt iivå med självkostnaden förekommer. Den ökande konkurrensen torde :unna hålla priserna på en rimlig nivå, men liksom på andra marknader
198 Nya
verksamhetsfornzer
finns alltid risken för att konkurrensen kan sättas ur spel genom kartell-
bildningar, begränsningar i utbudet m.m.
Om den kommunala servicen skall tillåtas differentieras ytterligare när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna samtidigt se till att
systemen konstrueras för alla som så att tjänsterna blir reellt tillgängliga har behov av servicen. Det finns stor för både anledning staten och kommunerna att följa upp och utvärdera
hur de nya prissättningssyste-
men utfaller.
Behov av uppföljning och riktlinjer
Statskontorets studie (SOU 1993:47) om konsekvenserna av
valmöjlig-
heter pekar på att det finns behov av riktlinjer för hur producenter skall ersättas. Svenska Kommunförbundet har utarbetat sådana underlag för skolan (Kommunförbundet, 1992). Ett liknande behov av
riktlinjer finns
för barn- och
äldreomsorgen.
Svenska Kommunförbundet har också en modell för presenterat
förändrad avgiftsñnansiering inom
barnomsorgen (Kommunförbundet, 1991) och redovisar senare under året en ny modell för
äldreomsorgen.
Dessa modeller innebär att avgifterna än
i högre utsträckning idag
relateras till kostnaderna. Det incitament ger brukarna att välja bort delar av tjänster som de inte värderar
tillräckligt högt. Samtidigt görs
avgifterna inkomstrelaterade vilket är för att säkra målet att
nödvändigt
familjer och individer med låga inkomster ska ha råd att använda tjänsten. I avgiftsmodellen för äldreomsorgen tas också till omfatt-
hänsyn
ningen av behoven, så att avgiften inte ökar i takt med kostnaderna om en individ har ett stort behov. En arbetsgrupp inom har under
Civildepartementet våren 1993
avlämnat betänkandet inom kommunal verksamhet
Avgifter (Ds
1993:16) vari föreslås att en modifierad skrivs in i
självkostnadsprincip
kommunallagen. Man föreslår en ny paragraf i där det
slås fast att kommuner och landsting får ta ut avgifter för tillhandahållna tjänster. För verksamheter som kommunen är skyldig att tillhandahålla får avgift bara tas ut om sådan rätt framgår av särskilda föreskrifter i
lag. Avgiften för tjänsten föreslås bestämmas så att det totala avgiftsut-
taget inte överstiger nödvändiga kostnader för att producera I tjänsten. beräkningsunderlaget för kostnader får tas med
nödvändiga samtliga
rörliga och fasta kostnader som har ett naturligt samband med verksamheten.
Avgiften får bestämmas så att ett effektivt
avgiftssättningen främjar
resursutnyttjande. Avgifterna får ge överskott och underskott under förutsättning att dessa utjämnas över tiden. överskott får inte Uppkomna användas i annan verksamhet än den för vilken avgift upptagits.
Avgiftsgruppen har främst behandlat de tekniska verksamheterna. Gruppen fortsätter sitt arbete med att föreslå ändringar i lagen om
allmänna vatten- och avloppsanläggningar.
I (prop. 1992/931150) anges att en
kompletteringspropositionen
arbetsgrupp inom finansdepartementet skall följa frågan om hur avgiftsfinansieringen av kommunala tjänster kan ökas. Försök med nya avgiftsformer bör enligt vår mening fortlöpande om vilka som blir framgångsrika i att följas upp för att ge kunskaper utan att samtidigt ge upphov till oac-
öka graden av avgiftsfmansiering
ceptabla fördelningskonsekvenser.
6.5.3¶Intraprenader
när en enhet säljer sin verksamhet till andra Intraprenader föreligger enheter inom kommunen/landstinget. Detta förekommer mest inom I 62 kommuner och 1l landsting ñnns intraprenader enligt landstingen. vår egen enkät. - I Landstingsförbundets skrift Landsting i förändring några exempå intraprenader. I skriften Från anslag till pel, 1991, ges exempel överenskommelser, Landstingsförbundet 1992, behandlas utvecklingen
mot beställarstyming och prestationsersättning i landstingen.
Enligt den senare skriften utvecklas landstingens ekonomistyrning
nu så snabbt att landstingen utmärker sig jämfört med andra samhällssektorer. Marknadsliknande började införas under 1980-talet
styrformer
inom serviceverksamhetema och sprids nu inom själva vården. Där följs de av förändringar att beställarfunlctioner införs.
organisatoriska genom
Utvecklingen sker huvudsakligen inom landstingens egen organisation. är att få såväl ett kostnadstak och en som
Syftet höjd produktivitet
förbättrade för att företräda befolkningen och en
möjligheter politikerna
ökad valfrihet för patienterna. Beställarfunktion och prestationsersättför utförare från andra landsting och för privata vårdning underlättar givare att konkurrera med landstingets egna vårdenheter. i flera landsting med beställarstyming är Ett problem som diskuteras att det finns en målkonflikt mellan valfrihet och produktivitet. Om patienten väljer andra vårdgivare än de som beställaren har upprättat avtal med eller auktoriserat kan bli att vården sker där kost-
följden
naderna är höga. Ett sätt att angripa sådana svårigheter är enligt samma skrift att inom delar av vården bygga de interna överenskommelsema på ansvarsmått, såsom ansvar för vården av en given befolkning istället för på Ett annat sätt är att begränsa valfriheten till att gälla
prestationsmått. endast inom primärvården.
200 Nya
verksamhetsformer
Ett tredje sätt är att med patientavgiftema styra patienterna mot den utförare som beställaren valt av pris- och kvalitetsskäl. Landstinget kan också begränsa utbudet genom att lägga ned vårdenheter och genom att kräva någon form av godkännande av privata vårdgivare. På samtliga dessa sätt kan totalkostnadema begränsas men en viss valfrihet behållas.
6.5.4 Extern konkurrens
I ett 50-tal kommuner och hälften av är resultatenheterna
landstingen
utsatta för extern konkurrens. Det är främst borgerliga kommuner som utsätter sina resultatenheter för extern konkurrens. Konkurrensutsatta resultatenheter ñnns framför allt i Stockholms län. Många kommuner och landsting klagar på bristen på konkurrens. Det finns ingen marknad uppbyggd ännu som kan sporra de egna förvaltningarna att höja sin produktivitet. I Stockholms läns landsting ett har man upprättat konkurrensprogram för att lösa detta problem. Målet är att före utgången av 1994 skall anbudståvlan eller annan åtgärd som konkurrens skapar med externa utförare vara genomförd för minst av
20 procent landstingets
verksamheter. Genom information, och annat skall
utbildning man
stimulera tillkomsten av flera entreprenörer och genom tydliga villkor och attraktiva övergångsformer skall landstingets egen personal uppmuntras att starta egna
företag.
I konkurrensverkets rapport - kostnader och
Daghemsverksamhet
konkurrensförutsättningar, 1993, föreslås att kommunerna skall redovisa
långsiktiga planer för konkurrenslösningar där det bl.a. nuvaframgår
rande kostnader fördelade för daghemsverksamheten på olika barnstugor. Detta tror man skall öka förutsättningarna att potentiella aktörer får incitament att etablera sig på marknaden. Den ökade konkurrensen för kommuner och
landsting har också
aktualiserat frågor om och sekretess offentlighet i samband med upphandling av verksamhet. Kommunala utförarenheter hävdar att konkurrensen
sker på ojämlika
villkor eftersom deras anbud till skillnad från privata anbudsgivares blir offentligt när det kommer in till beställarenheten. Det finns ett starkt intresse från myndigheternas sida att kunna skydda sina affärs- och driftförhållanden från konkurrentemas Man menar att bestäm-
insyn.
melserna om affårs- och i 6
upphandlingssekretess kap. 1 och 2 §§
sekretesslagen, borde kunna vara tillämpliga på verksamhet hos kommuner och landsting som är konkurrensutsatt. Ett motsatt argument som har framförts är att de nuvarande kostnaderna för en verksamhet måste offentliggöras för att en reell konkurrens skall kunna uppstå som pressar kostnadema och ökar effektiviteten.
En annan fråga som uppkommit är om den del av myndigheten som på lika villkor skall konkurrera med entreprenörer ( t.ex. en utförarenhet) skall ha i de affärsförhållanden som den beställande delen av
insyn
myndigheten har med konkurrentema. Det har framförts att egenregin kan då vänta till sista dagen med att avge sitt anbud och kan under mellantiden snegla på innehållet i de inkommande anbuden.
6.5.5¶Analys av nya produktionsformer i egen regi
Enligt (Ds 1993:27) Alternativa produktionsformer i kommurapporten nal verksamhet medför införandet av nya produktionsformer i egen regi att enheterna ges större möjlighet att ta ansvar, att öka sin produktivitet och att förbättra kosmadsmedvetandet. Nya produktionsformer kan också medföra bättre metoder för kalkylering och ekonomistyrning. Ofta ökar också konkurrensen och valfriheten med de nya formerna. De uppmuntrar till kreativitet och nytänkande. Flera rapporter visar att kostnadsmedvetandet ökar och att de nya resultatenhetema snabbt proñlerar och marknadsför sig. Detta blir särskilt tydligt i kundvalsmodellen när finansieringen följer med kunden. Det är också att ökar, åtminstone initialt, i
tydligt produktiviteten
resultatenheter jämfört med traditionell anslagsverksamhet. Det finns också nackdelar med de nya produktionsformema. Reella resultatenheter med prestationsersättning stimuleras till att öka sina intäkter och sin En risk finns att sådana resultatenheter i alltför
volym.
hög grad endast ser till sin egen del av produktionen och mindre till helheten. Att stimulera till ökad volym av verksamheten är inte alltid förenligt med kommunens totala verksamhetsplanering och kan vara i en verksamhet som skall skäras ned. Det finns också en risk
olämpligt
för att och kortsiktig effektivitet premieras framför kvali-
kostnadsjakt
tetsanda och långsiktigt investerande. leder inte heller självklart till en ökad kon-
Nya produktionsformer
kurrens. Även om resultatenhetema har befogenhet att själva upphandla tjänster väljer man kanske att driva allt i egen regi. För att resultatenheter skall ge ett långsiktigt gott ekonomiskt utfall förutsätts att det förutom initialvinsten ñnns en produktivitetspotential, klara spelregler och en väldefinierad morot för dem som arbetar inom resultatenheten. Överskott måste t.ex. gå direkt tillbaka till enheten och inte försvinna centralt om det skall stimulera till fortsatt kostnadstänkande. Det finns flera fördelar med resultatenheter i egen regi jämfört med verksamhet i extern regi som kommunala företag eller entreprenader. Resultatenheter är lättare att styra och samordna. Politiska beslut om besparingar, prioriteringar över verksamhetsgränser, förändringar i
202 Nya
verksamhetsfonner
ambitionsnivå eller personalpolitik är lättare att genomföra i den egna organisationen än i den externa, där det kan ta tid att ändra
längre
villkoren. Kommunens kostnader minskar enligt också mest vid rapporterna decentralisering till resultatenheter med både kostnads- och intäktsansvar, jämfört med såväl traditionell verksamhet, verksamhet i resultatenheter med enbart budgetansvar, För resultatensom med entreprenader. heter med enbart budgetansvar densamma som är utvecklingen ungefär för traditionell verksamhet.
Sammanfattningsvis tyder rapporterna på att reella resultatenheter har flera fördelar framför resultatenheter med enbart eller budgetansvar traditionella driftformer liksom framför externa driftformer som kom-
munala företag
eller entreprenader. När det gäller frågorna om affárs- och i sam-
upphandlingssekretess
band med extern konkurrens som beskrevs i avsnitt 6.5.4., så har vi låtit utföra en analys av problematiken. I bilaga 3, Ökad konkurrens mellan kommun, landsting - en av
och entreprenörer analys offentlighets- och sekretessfrågoma, analyseras tillämpningen av den s.k. affärs-
sekretessen och upphandlingssekretessen ( 6 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen) när en kommunal utförarenhet utsätts för konkurrens. Vi delar i huvudsak som kommit fram i studien de synpunkter och får anföra följande. är om konkurrensutsatta delar Frågan av kommunernas och verksamheter är att betrakta landstingens som sådana affärsoch driftförhållanden som omfattas av sekretess enligt 6 kap. l § sekretesslagen. De konkurrenssituationer som avses är upphandling av privat drift som alternativ till egen regi. En myndighets egenregiverksamhet blir visserligen utsatt för konkurrens och hotas eller inav nedläggning skränkning om andra anbudsgivare kan driva den effektivare eller lika effektivt till lägre kosmad. Skaderekvisitet är emellertid utformat så att
offentlighet for upp-
gifter om myndighetens affärs- och driftförhållanden skall gynna någon annan på myndighetens bekostnad. Skadan skall bedömas utifrån vilken verkan ett utlämnande skulle ha för den verksamhet som den ifrågavarande myndigheten bedriver. Med andra ord
skyddas en myn-
dighets affárs- och driftförhållanden mot också från konkurreran-
insyn
de myndigheter. Om insyn förhåli myndighetens egenregiverksamhet landen skulle leda till att en annan entreprenör kan prestera ett ekonomiskt mer anbud, kan man fördelaktigt knappast påstå att det har skett på myndighetens bekostnad. Resultatet kan bli en vinst för
myndighe-
ten, vilket ju är syftet med att utsätta den egna verksamheten för denna form av konkurrens. Den bestämmelse (l §) som sålunda är till för att skydda en myndighets affårs- och driftförhållanden från en helt
utgår uppenbarligen
annan konkurrenssituation än den här avsedda, nämligen den när en tävlar med andra producenter om att avsätta produkter eller
myndighet
tjänster på en marknad. Detta framgår med av förarbetena och rättspraxis. Med
tydlighet
affärs- och driftförhâllanden avses således för det första förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänster eller annat och avser t.ex. elektricitet, gas, vatten, värme eller dylikt. Verksamhetsriktlinjer, marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättningskalkyler m.m. nämns också som exempel. Likartad konkurrerande rörelse föreligger när någon driver en affärsrörelse som erbjuder alternativ till myndighetens affärsverksamhet, t.ex. offentligt ägda hamnar i konkurrens med andra transportvägar. I sammanhanget bör påpekas att en beställamämnd och en utförarnämnd i sekretesshänseende två skilda Mot bak-
utgör myndigheter.
grund av förarbetena torde l § inte heller vara tillämplig i sådana situationer. Vid tillkomsten av 6 kap. l § torde inte ha förutsetts den konkurrenssituation verksamhet utsätts för som uppstår när en kommunal konkurrens kommunens egen åtgärd att upphandla privata altergenom nativ. Det kan således ifrågasättas om en sådan verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Om det skulle vara önskvärt att införa en sekretessregel som ger ett sådant måste man ta i beaktande vilka konsekvenser det skulle få
skydd,
för den offentliga insynen. Vi avser inte att föreslå någon sådan bestämmelse, eftersom det skulle medföra att stora delar av den kommunala för den konkurrensutsatta verksamheten sannolikt
redovisningen
skulle komma att omfattas av sekretess, vilket innebär en väsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för affärssekretessen. I fråga om upphandlingssekretessen gör vi följande bedömningar. Efter en analys av motiven till 6 kap. 2 § sekretesslagen och bestämmelsernas tidigare motsvarighet, 34 § i 1937 års sekretesslag, finner vi att undantaget från sekretess för arbete som utförs av egen eller annan inte borde utgöra formellt hinder att sekretessbe-
myndighetspersonal
lägga en utförarenhets anbud som avges i konkurrens med andra anbudsgivare. Med hänsyn till utfonnningen av undantagsbestämmelsen ger emellertid själva lagtexten föga utrymme för en sådan tolkning. En ändring av bestämmelsen torde därför vara nödvändig om anbud skall kunna behandlas lika ur sekretessynpunkt oavsett om det är en privat producent eller en egen utförarenhet som lämnat anbudet. Som vi framhåller har vi inte för avsikt att inskränka den offentliga insynen i myndigheternas affars- och driftförhâllanden genom en utvidgning av tillämpningen av 6 kap. l § sekretesslagen. Vi anser det emellertid angeläget att de kommunala utförarenheter som utsätts för ifrågavarande form av konkurrens får lämna sina erbjudanden på liknande
villkor som gäller för andra anbudsgivare. Sekretessen för uppgifter hos utförarenheter bör därför gälla enbart i samband med upphandling och omfatta motsvarande uppgifter som i anbudshandlingar. Den nödvändiga begränsningen åstadkoms genom att utförarenhetens erbjudanden likställs med anbud i ärenden om upphandling enligt tredje meningen i 6 kap. 2 §. Detta gäller oavsett om utförarenheten är en del av myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kommun eller
landsting.
Sekretessen är absolut och gäller längst till dess alla anbuden offentliggjorts eller avtal slutits eller ärendet annars har slutförts. Om ärendet slutförs genom att alla anbud förkastas och myndigheten beslutar anta utförarenhetens erbjudanden upphör sekretessen. Om sekretess därefter skall gälla får avgöras med tillämpning av det raka skaderekvisitet i första meningen.
Vi föreslår således att 6 kap. 2 § första stycket kompletteras dels med ett förtydligande i andra meningen att undantaget inte avser tjänst som upphandlas i konkurrens med annan, dels med en bestämmelse som anger, att med anbud i ärende om upphandling skall likställas erbjudande med motsvarande innehåll från en myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller erbjudande från en del av samma myndighet.
6.6 med extern drift
Nya produktionsformer
Många kommuner lägger ut verksamhet i extern drift med offentlig finansiering. Produktionen sker då genom olika slag av entreprenörer som privata företag, personal- eller brukarkooperativ, föreningar eller i kommunala företag.
6.6.1 Kommunala företag
Den l januari 1992 fanns det 1 034 kommunägda aktiebolag med en omsättning på 85 miljarder kronor och med 46 700 anställda. Bolagens samlade tillgångar år 1990 motsvarade ca 240 miljarder kronor, vilket var något mer än kommunernas samlade tillgångar.
I 131 kommuner och 14 landsting fanns våren 1992 planer på att överföra verksamheter till bolag med kommunen som hel- eller delägare
(bolagisering).
Statskontoret har i en rapport till kommittén jämfört kommunal verksamhet i bolagsform med verksamhet i egen regi. I rapporten Kommunala verksamheter och i kommunala -
i egen förvaltning aktiebolag en jämförande studie (SOU 1993:48) jämförs verksamhet i bolagsform
SOU l993:9O Nya verksamhetsformer 205
med verksamhet i egen regi inom främst tekniska områden (avfall, fastighetsförvaltning, eldistribution och näringslivsverksamhet). Studien visar att organisationsformen - kommunal förvaltning eller kommunalt aktiebolag - inte är avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt. Förvaltningsformen resultat-/balansenhet medger i princip samma förutsättningar som finns i bolagsformen. En organisationsförändring medför också i sig kostnader. Varje verksamhets speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör vara utgångspunkten for organisatoriska överväganden. Kommuner som överväger att omorganisera verksamhet till bolagsform rekommenderas att bestämma och mäta ett antal effektivitetsmått före omorganisationen och sedan regelbundet följa upp dem. - i kommunal verksamhet - Insynsreglema reglerna för offentlighet har inte uppgetts som ett hinder för effektivitet i nuvarande verksamhet. Däremot kan de bli ett hinder om verksamheten konkurrensutsätts mer. Enligt kommer kommunallagens principer om likställighet och rapporten
självkostnad liksom offentlighetsprincipen att behöva omprövas på
eldistñbutionsområdet om nuvarande organisationsformer skall kunna bibehållas. föreslås att ser över bolagsordningar och
I rapporten politikerna
m.m. för kommunens aktiebolag för att förbättra kommu-
ägardirektiv
nens av bolagen. Ett annat förslag är att de kommunala bola-
styrning
med kommunal förvaltning, bör bli föremål för regelbungen, i likhet den verksamhetsrevision.
6.6.2¶Entreprenader
Med entreprenad avses ett vanligen skriftligt åtagande att mot ersättning utföra ett större arbete, ofta upphandlad i konkurrens. Entreprenader inom det kommunala området kännetecknas enligt konkurrenskommittén (SOU 1991:104) av att kommunen respektive landstinget
- har kvar det fulla ansvaret för verksamheten, - fastställer kvantitativa och kvalitativa mål för verksamheten, - insatserna samt beslutar om vilka som skall få del av
prioriterar
tjänsterna och i vilken omfattning, - fastställer för den kommunala servicen om verksamheten är
avgifter
avgiftsbelagd,
-
upphandlar enligt lag eller kommunala upphandlingsreglementen,
- verksamheten. följer upp och kontrollerar
Av kommunernas totala kostnader 1990 gick 6 procent till entreprenader (exklusive byggnads- och anläggningsentreprenader) enligt Konkurrens-
206 Nya
verksamhetsfonner
verket (rapporten Kommunala Endast en
tjänsteentreprenader, 1992:4).
mindre andel kommuner över hade entreprenadandelar 10 procent, av dem märktes särskilt Åre kommun över som hade en entreprenadandel 30 procent. Enligt kommitténs enkät våren 1992 var entreprenader fortfarande vanligast inom teknisk verksamhet i kommunerna men (169 kommuner) allt fler börjar pröva det inom andra verksamheter. 71 kommuner har
lagt ut verksamhet på entreprenad inom barn- och och
äldreomsorg
social verksamhet och 46 kommuner inom fritidsverksamhet och turism. Entreprenörema är framförallt privata men också och
företag föreningar
kooperativ tillkommer allt mer. Ca 7 procent av all barnomsorg (30 000 barn) i Sverige sker 1993 i privata daghem och fritidshem. I vissa kommuner är andelen
betydligt
högre, t.ex. i Malmö kommun i i 13 procent, Helsingborg 16 procent, Sollentuna 25 procent. Av de l 507 privata dag- och fritidshemmen i landet är två tredjedei lar (977) föräldrakooperativ. Ca 10 000 barn eller ca 5 procent av alla daghemsbam vistas på föräldrakooperativa daghem. i Under 1991 blev det möjligt att starta
personalkooperativa daghem.
Redan första året startade 13 sådana Under 1992 blev det
daghem.
möjligt att starta privata daghem med om inte
offentlig finansiering
avgifterna oskäligt översteg vad som gällde i kommunal
barnomsorg.
Första halvåret 1992 bildades 19
daghemsbolag.
Bland de äldre vistas ca 5 000 personer (8 procent av äldreboendet) på privata servicehus. Enligt Socialstyrelsen har 38 procent av kommunerna privata alternativ inom äldre- och I ekono-
handikappomsorgen.
miska termer motsvarar den privata andelen dock endast ca 1 procent av de totala kostnaderna (i storstäderna I enskilda kommuca 2-3 procent). ner kan dock andelen ligga högre. I Nacka kommun finns av 17 procent äldreomsorgen i privat regi och i Helsingborg 25 procent. Den privata missbrukarvården har ökat kraftigt. 1982 fanns det 48 privata platser i privata vårdhem. Under 1990 hade detta ökat till 629 platser. På skolområdet föreslås i prop. 1992/93:230 Valfrihet i skolan ökade möjligheter till entreprenad Kommuner på gymnasieskolnivå. och landsting ges möjlighet att sluta avtal med enskilda fysiska och juridiska personer om att bedriva i kommunens lands-
undervisning respektive
tingets gymnasieskola inom ämnesblocken estetiska ämnen, ekonomiska ämnen, tekniska ämnen och yrkesämnen.
Fördelar och nackdelar med entreprenader
Konkurrenskommittén konstaterade i ett delbetänkande Konkurrensen inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) att en rad internationella
och svenska kostnadsjämförande studier av offentlig tjänsteproduktion visar att det är Förekomsten av konkurrens - snarare än vem som utför produktionen - som ger möjligheter till kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster. Kommittén studerade effekterna av entreprenad och alternativa driftformer inom flera kommunala verksamheter mot bakgrund av ett antal rapporter från Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, SPK, Utredarhuset m.fl. Slutsatsen blev att anbudsupphandling inom de tekniska verksamheterna ledde till klart lägre kostnader medan några större samhällsekonomiska besparingar inte kunde påvisas i de mjuka verksamhetema. Däremot bedömdes den alternativa barnomsorgen öka valfriheten och den enskilda vården stimulera nytänkandet i metodutvecklingen. I den tidigare nämnda rapporten från Konkurrensverket, Daghemsverksamhet och konkurrensförutsättningar, har man funnit klara kostnadsskillnader mellan enskilda daghem och kommunala daghem. Driftkostnaderna per barn var lägre i de alternativa daghemmen. Det bör noteras att Konkurrensverkets beräkningssätt har ifrågasatts. Enligt en rapport (Fölster m.fl.,l993) som jämfört entreprenadlösningar med traditionell verksamhet och verksamhet i resultatenheter, ledde entreprenadlösningar i genomsnitt till effektiviseringar och kostnadssänlcningar för kommunen. Även för resultatenheter med eget kostnadsansvar konstaterades kostnadsminskningar. Författarna påpekar att kostnadsskillnadema tenderar att minska över tiden. Många entreprenörer har initialt låga kostnader men höjer successivt kraven gentemot kommunen. Författarna menar att många kommunala entreprenadlösningar och decentraliseringar misslyckats kostnadsmässigt på grund av att man inte tagit tillvara tidigare erfarenheter på området. I en studie av Åremodellen - eller utför Åre kommun, uppför (Sellström och Boman 1993), dras liknande slutsatser. Författarna menar att kostnaderna för Åre blir högre på sikt än för andra jämförbara kommuner, därför att man slutit för långa avtal med entreprenören (7 år) och att denne får automatisk med index. Man menar att
prisuppräkning
kommunen har en dålig beställarkompetens och otillräckligt faktaunderlag både för att göra upphandlingar, mäta det köpta arbetet och kontrollera att man fått vad man beställt. Det är svårt att mäta om servicen är oförändrad eller har försämrats. I rapporten Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet (Ds 1993:27) framhålls att det finns risk att man vid entreprenader ersätter ett offentligt monopol med ett privat sådant. Detta gäller främst då det finns en begränsad marknad för upphandling. Det kan också skilja i villkoren mellan producenter i egenregi och entreprenörer. En entreprenör är oftast tvungen att ta hänsyn till samtliga kostnader i sin offert medan en intern producent kanske inte tar
208 Nya
verksamhetsformer
med alla over-headkostnader. i offent- Å andra sidan klagar producenter lig regi över att deras anbud är offentliga vilket gör att konkurrentema kan lägga sig på en lägre nivå. Om beställama inte har tillräcklig kompetens ñnns risk för att entreprenören styr upphandlingen. Om produktionen kan det finnas läggs ut på flera olika producenter risk för splittringstendenser och svårigheter att se helheten. Det ñnns också en risk i att politikerna fjärmas från produktionen. En slutsats i den nämnda rapporten om alternativa produktionsformer är att det behövs utveckling av metoder för och ut-
uppföljning
värdering av entreprenader. Olika mått för be-
kvalitetsbedömningar
höver också utvecklas liksom instrument för en kvalitets-
kontinuerlig
förbättring av verksamheten. Konsekvenser av valfrihet och konkurrens behöver analyseras. måste förstärkas. Kanske
Upphandlarkompetensen
behövs någon form av allmännabestämmelser även för de om-
mjuka
rådena. I anslutning till detta kan nämnas att f.n. arbetar
Socialstyrelsen
med att ta fram allmänna råd för upphandling av privata tjänster inom äldre- och handikappverksamhet, varvid även begreppet myndighets-
utövning skall analyseras.
6.6.3 Privata företag
I kundvalsmodellen är avtalet mellan kommunen och det privata företaget mindre omfattande. Kommunen har inte ansvar för verksamheten på annat sätt än att man ställer vissa krav på kvantitet och framförallt kvalitet för att bidra med ekonomiska resurser till kunderna. Kundernas val avgör slutligen kvantiteten. Kommunen prioriterar de ekonomiska insatserna och beslutar vem som skall få del av tjänsterna och i vilken
omfattning (biståndsbedömning utgör myndighetsutövning). Kommunen
fastställer inte avgifterna för servicen men fastställer hur stor del av kostnaden som skall subventioneras via check, peng eller kupong. De enskilda alternativen inom är mindre att betrakta
barnomsorgen
som entreprenörer, såvida de inte har avtal med kommunen, utan mer som fristående enskilda som bedriver
företag bamomsorgsverksamhet
med delvis offentliga medel. Om man betraktar dem som fristående företag har de också rätt att själv fördela och sätta föräldraplatser avgifter. Kommunen kan dock föreskriva med vissa regler i samband
bidragsgivning. I propositionen om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet
(prop. 1993/94:11) jämställs barnomsorg anordnad av enskilda med kommunal sådan. Kommunen sin kan fullgöra skyldighet att erbjuda plats i barnomsorgen genom att hänvisa till plats inom enskilt anordnad verksamhet. Enskilda förskolor, fritidshem eller skall
skolbamomsorg
efter ansökan tilldelas medel för verksamheten i form av ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Kommunen får som villkor för bidraget föreskriva att avgifterna i den enskilda verksamheten inte oskäligt får överstiga den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet och att den som driver verksamheten i mån av plats tar emot barn som hänvisas av kommunen.
6.6.4¶Föreningar/ideell verksamhet
I kommitténs enkät angående entreprenader uppger ca 20 procent av kommunerna att de anlitar föreningar som entreprenörer. Det är framförallt inom fritidsverksamhet och i viss mån inom barnomsorg som föreningarna anlitas. Sådana föreningsentreprenader är vanligast i större städer och normalkommuner (folkmängd under 45 000 inv, tätortsgrad 60-75 %). Det är vanligt att man överför skötseln av idrottsanläggningar
till idrottsföreningar. Enligt rapporten Barns villkor i förändringstider (Socialstyrelsen
1993:2), avser 60-70 procent av kommunernas kostnader för fritidsverksamhet kommunägda fritidsanläggningar. 10-15 procent utgör stöd till föreningslivet och lika mycket går till kommunalt driven verksamhet, främst fritidsgårdar. Anslagen till fritidsgårdar har minskat och 12 procent beräknas läggas ner under 1992-1993. Det finns ett ökande antal fritidsgårdar med föreningsdrift.
Försök med föreningsdrift av idrottsanläggningar har varit relativt
vanliga de senaste åren men har blandade erfarenheter. Även i de
givit
fall positiva effekter har uppnåtts har enligt rapporten de ekonomiska besparingarna varit förhållandevis små.
Förutom offentligt finansierad samhällsservice finns ideellt bedriven samhällsservice inom den s.k. ideella sektorn. På senare tid har denna frivilliga sektor fått allt mer uppmärksamhet, som komplement till den offentliga servicen.
Vid en konferens om den ideella sektorn hösten 1992 i Stockholm anordnad av Röda Korset, redovisades olika ideella verksamheter. Bara inom Röda korset bidrar i Sverige ca 6 000 frivilliga personer med ca 792 000 obetalda hjälptimmar per år för att besöka och hjälpa ensamma äldre. Noaks ark hjälper HIV-smittade. I kvinnohus för misshandlade kvinnor arbetar många frivilliga, liksom i BRIS (riksförbundet Barnens Rätt i Samhället) med telefonjour för barn och ungdom. Stadsmissionen, Frälsningsarmén och andra arbetar med hemlösa och missbrukare. Den totala omfattningen av sektorn är ännu inte känd i Sverige men flera forskningsprojekt på detta område har nyligen startat.
210 Nya
verksamhetsformer
Även i Danmark har man det ideella uppmärksammat frivilliga sociala arbetet. I några kommuner har man startat butiker för
frivilliga
arbetsuppgifter, dit personer kan vända sig och erbjuda sina tjänster. En fjärdedel av danska män och kvinnor utför
idag frivilligt arbete, enligt
tidningen Danska kommuner nr 33/1992. På Island använder sig vårdcentralema i hög grad av frivilligas medverkan. sköts t.ex. av Cancerföre-
Mammograñundersökningar
ningen och vård av alkoholister läggs ut på entreprenad till Länkföreningar som arbetar enligt Minnesotamodellen. I England och USA är den frivilliga sektorn stor (varannan medborgare utför varje år några timmars ideellt arbete) och väletablerad av tradition. De nya tendenser som finns i USA idag är ett ökat samarbete mellan kommuner och Kommunerna försöker i
frivilligorganisationer.
sitt arbete använda sig av såväl egenregi, som och privata entreprenörer frivilliga i samspel. En del kommuner har anställt särskilda personer för att administrera detta samarbete och etablerat ideella centra i kommunema. Regeringen har nyligen tillsatt en för att beredning (C 1993:A) främja den ideella sektorns som bl.a. skall samver-
utveckling belysa
kansformer mellan den sektorn och den ideella sektorn.
offentliga
6.6.5¶Avknoppning
I många kommuner och landsting vill kommunalt anställda överta och driva verksamheten i privat regi. Motivet är ofta att man vill få ett ökat inflytande över verksamheten, mindre detaljregler och att man önskar utveckla verksamheten på ett visst sätt. Utvecklingen går ofta via decentralisering till resultatenheter, med ett ökat ansvar för intäkter och utgifter. I nästa steg utsätts resultatenheten för intern och extern konkurrens. Därefter blir det naturligt för personalen att diskutera att
knoppa
av och driva verksamheten eller ekonomisk i egen regi som aktiebolag
förening.
Under de senaste åren har förändrats så att det blivit
lagstiftningen
lättare att starta offentligt finansierad verksamhet i privat regi. Såväl kommuner som landsting har på flera håll särskilda utbildningsprogram och checklistor för personal som vill av eller knoppa starta eget. Utbildningsfondema anlitas också av offentligt anställda som vill starta eget. Lokala kooperativa som finns håll i
utvecklingscentra på flera
landet lämnar stöd till de som särskilt vill starta ekonomiska
föreningar. Även arbetsförmedlingarna starta På ger eget-bidrag. utvecklings-
fondema har man noterat ett minskat antal sökande från den
offentliga
sektorn under beroende det senaste året, troligtvis på lågkonjunkturen. Många vågar i dag inte lämna sin anställning. Samtidigt förekommer
allt oftare att den egna personalen lägger in anbud på verksamheter som landsting eller kommun konkurrensutsatt. Enligt flera rapporter består hindren för avknoppning eller etablering av privat verksamhet mer av attityderna bland offentliga tjänstemän på mellannivå .än av själva lagstiftningen. Det är ofta dessa tjänstemän som skall sköta förhandlingarna om entreprenad med den personal som vill starta eget. Vilka villkor kommunen/landstinget erbjuder under en övergångsperiod torde spela stor roll för om etableringen skall komma till stånd. Andra frågor som måste gås igenom är hur myndighetsutövning, sekretess och joumaler skall hanteras, liksom momsfrågor, pensionsfrågor och andra arbetsrättsliga frågor. Dessa frågor beskrivs mer utförligt i rapporten Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (Ds 1992:108). I rapporten lämnas ett antal förslag till förändringar. I det följande redogörs för fem av dessa förslag med kommentarer om utvecklingen sedan rapporten lämnats.
1. I rapporten föreslås att kravet på att privata bamstugor skall upptas i den kommunala planen för förskole-och fritidshemsverksamhet tas bort. Detta har i princip också skett sedan rapporten skrevs. Den ifrågavarande bestämmelsen, 10 § andra stycket förordningen (1987:860) om statsbidrag till kommunerna för barnomsorg, upphörde att gälla den l januari 1993 då nya generella statsbidragsbestämmelser infördes. I propositionen om utvidgad lagreglering på bamomsorgsområdet m.m. (prop.l993/94:ll) markeras ytterligare den fria etableringsrätten för enskild barnomsorg och föreslås också att bestämmelsen i 17 § socialtjänstlagen om att det i kommunen skall finnas en plan för förskoleoch fritidshemsverksamheten skall tas bort.
2. I rapporten föreslås också att kommunen inte skall besluta om tillståndsgivning till privata alternativ utan endast kontrollera att kvaliteten uppehålls genom tillsyn och uppföljning. Enligt 69 § 2 stycket socialtjänstlagen krävs för att inrätta privata daghem ett tillstånd från länsstyrelsen. Idag har ca 50 kommuner på försök övertagit tillståndsgivningen från länsstyrelsen. Detta har kritiserats med att kommunen då blir enväldig och på ett partiskt sätt kan vägra lämna tillstånd med motiveringen att behovet är täckt. Även denna problemställning är beaktad i den ovan nämnda propositionen om barnomsorgen. I den föreslås att när kommunen prövar en ansökan om tillstånd att bedriva enskild barnomsorg får avseende endast fästas vid sökandens lämplighet att bedriva verksamheten och ändamålsenligheten av de lokaler där sökanden avser att bedriva verksamheten (förslag till ändring i lagen /l987:422/ om försöksverksamhet med
212 Nya verksamhetsformer
kommunal tillståndsgivning för vissa hem för vård och boende enligt
socialtjänstlagen /1980:620/).
Även på andra områden än barnomsorg kan etableringshinder finnas genom att tillstånd krävs från kommun eller landsting för att få starta en verksamhet. Exempelvis finns etableringshinder för läkare och tandläkare. Riksdagen har nyligen beslutat (prop. 1992/93: 160 om husläkare m.m., SoU 22, rdskr. 1992/93:l60) att fri för husläkare etablering införs. När det gäller privatläkare och tandläkare inom Socialövervägs departementet hur en fri etablering successivt skall kunna införas.
3. I rapporten föreslås också att skall ses över
mervärdesskattereglerna
så att de inte snedvrider konkurrensen. Verksamheter som sjukvård, tandvård och social är undanomsorg tagna från mervårdesskatteplikt. För att kommunerna inte ska bli mindre benägna att upphandla privata tjänster inom dessa områden får de ett i särskilt statsbidrag som skall kompensera för de ökade kostnader som i kan uppkomma vid sådan upphandling. Detta statsbidrag på sex procent av värdet av upphandlade tjänster, bygger emellertid på en schablon och kan medföra såväl över- som inte
underkompensation. Om statsbidraget
tillfaller den upphandlande enheten direkt, utan kommer kommunen eller landstinget centralt tillgodo, kan också motivationen att upphandla externa tjänster minska. Utredningen om vissa har lämnat ett
mervärdesskattefrågor nyligen
betänkande (SOU 1993:75) vari föreslås att kommunernas generella avdragsrätt för mervärdesskatt Argumenten för detta är att
slopas.
avdragsrätten ger konkurrenssnedvridande effekter, att den verkar hindrande för privata alternativ samt att nuvarande ordning inte accepteras av EG.
4. I rapporten föreslås vidare att privata entreprenörer i form av avknoppare inte skall vara bundna till av kommunen anställd tidigare personal. Det finns vissa oklarheter i samband med när
arbetstagarbegreppet
kommunalt anställd personal startar verksamhet. egen Enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) har arbetstagare som sagts upp på grund av arbetsbrist företrädesrätt till återanställning i den verksamhet där de tidigare varit anställda. Denna företrädesrätt också gäller gentemot en ny arbetsgivare om verksamheten eller del av verksamheten under året övergått att komtill ny ägare. Förslag har framförts munalt anställda som startar andra som driver eget eller entreprenörer verksamhet åt kommunen inte skall vara att överta tvungna personal från kommunen. Denna fråga har behandlats av 1992 års arbetsrättskommitté i betänkandet (SOU ett EG-
Ny anställningsskyddslag 1993:32). Enligt
direktiv (77/187/EEG) gäller att vid överlåtelse av verksamhet som grundar sig på avtal skall anställningsavtalen automatiskt övergå till den Detta direktiv går således längre än den svenska lagstiftnye ägaren. ningen. Arbetsrättskommittén föreslår inte några förändringar i nuvaranmed avseende på EG-direktivet. Däremot föreslår arbetsde lagstiftning rättskommittén ett tillägg till 29 § LAS som förtydligar att paragrafen gäller även övergångar inom offentlig verksamhet. Det har därutöver också diskuterats hur länge en kommun ekonomiskt kan stödja en avknoppad verksamhet.
5. Slutligen föreslås i rapporten att värdesäkrade kommunala livräntor skall införas. Vissa problem kan uppstå med de avtalsbundna pensionema i samband med att offentligt anställda övergår till en privat arbetsgivare. Merkostnader kan uppstå för den privata arbetsgivare som övertar offentligt anställda beroende på olika konstruktion av pensionssystem. Kommunalt anställda får när de slutar sin anställning ett ovärdesäkrat fribrev, dvs. en utfästelse om livränta som inte är inflationsskyddad. Privat anställda får däremot värdesäkrade fribrev. Värdesäkringen for den f.d. kommunalt anställde som böljar hos en privat arbetsgivare får då betalas av denne eller hans pensionsförsäkringssystem. Detta skulle kunna leda till en minskad benägenhet hos privata arbetsgivare att anställa kommunalt anställda. Samma merkostnader kan uppkomma när kommunala verksamheter bolagiseras. Kommun- och landstingsförbunden utreder bl.a. denna fråga i ett särskilt gemensamt projekt. I detta projekt diskuteras andra konstruktioner för med fonderingar, vilket skulle lösa ovannämn-
pensionssystemet
da hinder.
6.6.6¶Brukarkooperativ
Enligt kommitténs enkät anlitar ca 21 procent av kommunerna kooperativ som entreprenörer. Det är vanligast med kooperativ inom bamomsorgen men det förekommer även inom äldre- och handikappomsorg samt i samband med nedskuren offentlig service i glesbygd eller storstadsområden. Inom barnomsorgen finns ett tusental föräldrakooperativa daghem, oftast i form av ekonomiska föreningar. Föräldrarna startar daghemmen och styr verksamheten genom Det är också vanligt att for-
styrelsen.
äldrama medverkar i den dagliga verksamheten genom schemalagd arbetsplikt. Föreningen anställer professionell personal for den pedagogiska verksamheten. Runt 10 000 barn (ca 5 procent av alla daghemsbarn) vistas på föräldrakooperativa daghem.
214 Nya
verksamhetsformer
Produktionsformen ger föräldrarna ett
långtgående inflytande över
och stor delaktighet i verksamheten. Föräldradrivna daghem har också visat sig mer kostnadseffektiva än traditionell verksamhet. Nackdelen kan vara att formen kräver i form ett stort engagemang av tid och arbete av föräldrarna.
6.6.7 Valfrihet och fristående skolor
Ett nytt bidragssystem gäller från den l juli 1992 för fristående skolor på grundskolenivå. De nu gällande bestämmelserna innebär, efter vissa förändringar i juli 1993, att fristående skolor godkända för vanlig skolplikt skall tilldelas medel för sin verksamhet av elevernas hemkommuner. För varje elev tilldelas skolan ett som motsvarar belopp den genomsnittliga kostnaden per elev i hemkommunens grundskola det pågående kalenderåret på det stadium som eleven tillhör. Vid
tilldelningen
får kommunen göra ett avdrag som uppgår till högst 15 procent av den framräknade genomsnittskostnaden (lagen / 1993:800/ om i ändring lagen / 1993:370/ om ändring i skollagen / 1985 :l100/). Reformen tillkom för att öka valfriheten i skolan. Enligt propositionen om valfrihet och fristående skolor är målet
(pr0p.l991/92:95) att
åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola.
Rätten och möjligheten sina barns att välja skola och att välja utbildning är viktig i ett fritt samhälle. och möjligheten att välja skola är också ett viktigt instrument för att vitalisera skolorna. Valet kan stimulera ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar och en större för elevers lyhördhet och föräldrars önskemål hos skolor och kommunen... Behovet av en mångfald
av utbildningsvägar
och pedagogiska metoder ökar. Ett uniformt system kan inte erbjuda den variation och flexibilitet som framtiden kräver av skolväsendet. Grundskolan skall därför kunna rymma flera olika profiler. De fristående skolorna kommer att
bli viktiga komplement till det offentliga skolväsendet (prop. l991/92:95).
Antalet friskolor har ökat sedan reformen kraftigt infördes. Andelen elever i fristående skolor motsvarade höstterminen 1992 ca 1 procent av det totala elevantalet. I juni 1993 fanns 90 godkända friskolor. 10 ansökningar hade fått avslag. Den största andelen ca 40 procent är allmänna skolor, ibland med en viss profil som kultur, m.m. ekologi En del av dem är
föräldrakooperativa glesbygdsskolor. En tredjedel av friskolorna
är Montessoriskolor och ett tiotal har
Waldorf-inriktning. Vidare finns
fem kristna skolor, en muslimsk, skolor, en intematio-
fyra tvåspråkiga
nell, två med kultur/humanistisk inriktning och en för ordblinda. I kommuner där man infört valmöjlighetssystem inom den kommunala och där medlen följer elevens val har upp till 12 grundskolan valt och till andra skolor än den närmaste ( SOU
procent antagits
1993:47). Refonnen med fristående skolor har kritiserats utifrån olika utgångs- Den konstruktion av lagstiftningen som valts har kritiserats punkter.
från självstyrelsesynpunkt. Planeringssvårigheter har uppstått för kom-
muner eftersom det i flera fall bildats friskolor av de skolor som kommunen velat lägga ned. Kommunen har inte rätt att neka en godkänd innebär ökade kostnader för kommunen. Detta kan i skola bidrag vilket sin tur drabba andra skolor. Enligt Svenska Kommunförbundet hade friskolorna höstterminen 1992 medfört en kostnadsökning för kommunerna motsvarande kr. Kommunerna har också anfört att 25 miljoner har varit för kort, en godkänd friskola har kunnat be-
planeringstiden
gära medel med kort varsel.
mycket
Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230, bet. -l992l93zUbUl7, rskr. l992/93:406, SFS 1993:800) löstes en del av dessa problem. Beslutet innebär att en fristående skola måste ha ansökt om att bli godkänd senast den l augusti året innan bidragsåret börjar. Vidare skall bidraget beräknas på kostnaden för innevarande år istället för som tidigare på föregående år. De trädde i kraft l juli 1993. nya reglerna Bidragsandelen 85 procent har också ansetts vara för hög bl.a. eftersom den från en genomsnittlig elevkostnad
början grundade sig på
stadier. Det innebar att friskolor med enbart lågstadium och på alla mellanstadium Denna konstruktion förändrades dock vid
gynnades.
årsskiftet 1993 så att kostnaden nu beräknas utifrån genomsnittskostnaden på respektive stadium. Slutligen har anförts att friskolor skulle gynna barn från goda uppväxtmiljöer och att segregering skulle uppstå. I Statskontorets studie om konsekvenser av valmöjligheter (SOU 1993:47) studeras valmöjligheter bl.a. inom den kommunala grundskolan samt till friskolor. I början av 1993 hade enligt tidningen Kommun- Aktuellt (nr l/ 1993) 7 kommuner infört valmöjligheter till skolan under år (kundval där en elevpeng följer elevens val), främst i föregående storstadsområden. Studien omfattar fem av dem. i svenska skolor har ännu funnits under så
Valmöjlighetssystemen
begränsad tid att det är svårt att dra några säkra slutsatser. Studien har därför kompletterats med internationella erfarenheter. Alla kommuner med valmöjlighetssystem som ingår i studien hade informerat föräldrarna om rätten att välja skola. Det var dock endast Stockholms kommun som även informerade om skolornas kvalitet, i
216 Nfya
verksamhetsformer
form av och resultat från
betygsmedeltal standardprov. På flera häll
hade man haft serviceenkäter till föräldrar och elever om hur skolorna uppfattas. Enligt denna studie kunde tendenser till inte
segregering
uppfattas. Författaren anser att att elever principen som bor i närområdet har företräde vid överinskrivning, kan vara ett skydd mot segregeringstendenser. Studien identifierar effekter av
följande valmöjligheter i skolan
inklusive friskolor:
- Valmöjligheten värderas av elever och föräldrar även om den inte
utnyttjas - Om man bortser från skolor i socialt
underpriviligierade områden
som kan förväntas förlora många elever, så får alla andra bättre eller lika bra skolor - Elever som kan välja bort skolor dåliga gör den största vinsten - Elever som utan att välja en annan skola får en mer profilerad skola och motiverad skolledning vinner också.
Av de internationella studiema framgick att medelldassföräldrar har
större benägenhet
att utnyttja valmöjligheten än arbetarklassföräldrar. Man väljer oftast skolor med social högre status. Detta innebär att skolor med låg status tappar elever och kan komma in i en nedåtgående
spiral. Det finns dock andra exempel från USA på hur skolor i socialt
underpriviligierade områden
kan bryta denna trend genom att profilera
sig. Dessa tendenser överensstämmer med Skolverkets
undersökning av
skolval (Val av skola, om valfrihet inom
rapport skolpliktens ram,
läsåret 1992/93). I denna studie konstateras också att det ñnns en efterfrågan hos föräldrar och elever och
på ökat inflytande valmöjlig-
heter när det gäller grundskolan. Det är framförallt skolans kvalitet i
form av gott arbetsklimat, snarare än direkt profilering, som uppskattas. Författarna menar mot ett mer att utvecklingen mångkulturellt eller
heterogent samhälle har gjort det svårare med
enhetliga lösningar. I
denna studie har man också funnit tendenser till oönskade effekter i form av tecken på ökad segregation. I en av storstadskommunerna framhåller både föräldrar och lärare att svenska elever och invandrarelever med höga ambitioner beträffande
språkfärdighet i svenska väljer att
söka sig till skolor utanför de invandrartäta områdena. I dessa skolor
ökar då andelen invandrarelever
ytterligare.
6.6.8¶Privatisering/utförsäljning
Enligt kommitténs enkät har cirka 30 procent av kommunerna sålt ut eller verksamheter ägda av kommunen. Det är speciellt
anläggningar
i norrnalkommuner och större städer. Det är framförallt bostadsvanligt fastigheter (18 procent av kommunerna) som sålts ut eller privatiserats, därnäst är det industrifastigheter (7 procent), energi och fritidsanläggoch i mindre utsträckning hotell/restauranger och ningar (5 procent) mark.
6.6.9 Analys av externa driftformer
Jämförelser mellan likartade offentliga och privata verksamheter i ett hundratal internationella studier visar att de privatägda bolagen oftast bedöms som mer effektiva än de offentligt ägda. Om emellertid både de offentliga och de privata verksamheterna utsätts för konkurrens bedöms offentliga företag vara lika produktiva som privata. Av detta dragit slutsatsen att införandet har många, bl.a. konkurrenskommittén, av konkurrens är viktigare än frågan om ägandet. Vårt i samma riktning. Några skillnader i
rapportunderlag pekar
effektivitet mellan verksamhet bedriven i egen kommunal regi och i kommunala företag har inte konstaterats. Entreprenadupphandlingar har däremot visat sig i allmänhet leda till effektiviseringar och kostnadssänkningar, särskilt initialt. Det är främst upphandling inom de tekniska verksamheterna som visat sig leda till lägre kosmader. För de mjuka verksamheterna har hittills inte några större samhällsekonomiska besparingar kunnat påvisas men entreprenader har ökat valmöjligheterna och stimulerat till kvalitetskonkurrens. Det år emellertid inte alltid billigare att upphandla verksamhet på entreprenad. Många upphandlingar har enligt rapporterna misslyckats och lett till ökade kostnader för kommunen genom att man inte tillräckligt noga jämfört med kostnaderna i den egna verksamheten, att man haft för bråttom, för dålig upphandlarkompetens, för långa avtalstider eller att man gjort sig av med egen kompetens inom verksamhetsområdet. Det finns också risk för att kommunen genom ingångna avtal binder upp sig ekonomiskt till en viss entreprenör som talar om hur och vad kommunerna ska upphandla externt. Privatisering i form av utförsäljning av fastigheter och anläggningar är främst ett sätt att frigöra kapital. I flera rapporter redovisas svårigheten att göra kostnadsjämförelser mellan egen och alternativa driftformer. Av 89 kommu-
regi-verksamhet
ner uppger 34 att de har svårt att göra sådana jämförelser. Särskilt
2 l 8
[Viva verksamhetsfonner
nämns problem med att identifiera alla
overhead-kostnader, att kost-
nadsberäkna kvalitet, att finna bra prestationsmâtt. I flera av de rapporter som vi studerat framgår att resultatenheter med såväl kostnads- som intäktsansvar har många fördelar framför andra driftformer som entreprenader, resultatenheter bolag, med enbart budgetansvar eller traditionella driftformer.
6.7¶Sammanfattande analys
Utvecklingen mot nya driftformer inom kommuner och
landsting är på
gång i hela landet och kommer att intensifieras framöver.
Troligtvis
kommer de nya driftformerna även framöver att vara mest utbredda inom de tekniska verksamheterna men även inom de mjuka områdena har de nya verksamhetsformema kommit för att stanna. De kommuner som kommit i sin längst utveckling mot nya verksamhetsformer har haft ett samlat program för genomförandet och strävat efter att konkurrensutsätta verksamheten. De nya driftformerna har många fördelar jämfört med traditionell verksamhet. Verksamheten bedrivs sätt vilket på ett nytt och annorlunda stimulerar kreativitet och Effektiviteten
uppfinningsrikedom. och kost-
nadsmedvetandet ökar i organisationen. De nya driftformerna går hand i hand med nya former av politisk och ekonomisk styrning och med nya valmöjligheter för medborgarna. Det förefaller som om konkurrens mellan privata Företag och offentlig verksamhet i egen regi leder till större
kostnadssänkningar än enbart
konkurrens mellan privata Det entreprenörer. är inte alltid bäst och billigast att anlita extern produktion. Resultatenheter med fullt kostnadsoch intäktsansvar som är utsatta för konkurrens kan vara ett bättre alternativ än entreprenad eller från bolagisering, såväl kostnads- som styr-
ningssynpunkt.
Det finns vissa områden som behöver utvecklas för att systemen med nya driftformer skall fungera bättre framöver och för att politikerna skall kunna få en god uppföljning av resultaten. Vi menar att kommuner och behöver landsting utveckla bättre system För budget och redovisning, som gör det möjligt att särskilja de olika producentenhetema och deras kostnader och som möjliggör mer korrekta bedömningar mellan interna och externa producenters anbud. Det behövs även bättre för
system uppföljning och utvärdering, in-
klusive kvalitetsmämingar och andra Instrument
bedömningar. för kontinuerlig kvalitetsförbättring behövs.
För att främja extern konkurrens måste politikerna tydligt ge marknaden en signal externt om att man vill köpa verksamhet och vilka
krav man ställer. Man måste också ta ställning till om betingelsema för produktion i egen-regi och i extern regi skall vara lika. Den ökade konkurrensen har aktualiserat frågan om anbud från egenregiverksamhet skall kunna sekretessbeläggas enligt bestämmelserna om affärs- och upphandlingssekretess i 6 kap. l och 2 §§ sekretesslagen. Vår bedömning är att bestämmelsen i l § utgår från en helt annan konkurrenssituation, där en myndighet tävlar med andra producenter om att avsätta tjänster på en marknad. Vid tillkomsten av 6 kap. l § torde inte ha förutsetts den konkurrenssituation som uppstår när en kommunal verksamhet utsätts för konkurrens genom kommunens egen åtgärd att privata alternativ. Det kan således ifrågasättas om en sådan
upphandla
verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Vi föreslår inte heller någon ändring av 6 kap. 1 §, eftersom det skulle medföra att stora delar av den kommunala redovisningen för den konkurrensutsatta verksamheten sannolikt skulle komma att omfattas av sekretess, vilket skulle innebära en väsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för affårssekretessen. Däremot finner vi, efter att ha analyserat 6 kap. 2 § sekretesslagen, att undantaget från sekretess för arbete som utförs av egen eller annan inte borde utgöra formellt hinder att sekretessbe-
myndighetspersonal
lägga en utförarenhets anbud som avges i konkurrens med andra anbudsgivare. Vi finner det angeläget att de kommunala utforarenheter som utsätts för extern konkurrens får lämna sina erbjudanden på liknande villkor som gäller för andra anbudsgivare. Vi föreslår därför att 6 kap. 2 § första stycket kompletteras dels med ett förtydligande i andra meningen att undantaget inte avser tjänst som upphandlas i konkurrens med annan, dels med en bestämmelse som anger, att med anbud i ärende om upphandling skall likställas erbjudande med motsvarande innehåll från en myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller erbjudande från en del av samma myndighet. Den s.k. avknoppningen inom kommuner och landsting har till stor del upphört på grund av lågkonjunkturen. Den behöver stimuleras med gynnsamma övergångsvillkor för entreprenörerna för att få igång en utveckling. Dessa övergångsvillkor bör vara förenliga med kommunallagen. Vi menar att det är effektivt att kommuner och landsting kanaliserar sin upphandling via särskilda upphandlings-och beställarenheter. Upphandlarkompetensen behöver dock utvecklas och kvaliteten i kalkylema förbättras. Entreprenader leder i genomsnitt till bättre effektivitet och kostnadssänkningar i ett initialt skede. Det är viktigt att ta tillvara tidigare
220 Nya
verksamhetsformer
erfarenheter eller och att inte binda upp sig i för långa avtalstider helt göra sig av med egen kompetens, om entreprenaderna skall bli lyckade. När det gäller kommunala rekommenderar företag vi kommuner och landsting att tydligt markera sin av
styrning företagen genom bo- l lagsordningar, direktiv m.m.
Vi föreslår också att de kommunala i likhet företagen med kommunal förvaltning bör bli föremål för regelbunden verksamhetsrevision och
att kommunallagen Vi
förtydligas på denna punkt. lämnar dock inte något förslag till ändring i detta sammanhang. (Se kap. 5.4.3) Vi har funnit att användarna uppskattar de nya valmöjlighetema och att man använder sig av dem i ökande utsträckning. Vi anser att måste av en av medel
valmöjligheten följas överföring
om reell konkurrens skall kunna uppstå. Systemen for ersättning till producenter kan underlätta eller hindra nyetablering. Som exempel kan nämnas till systemet med ersättning friskolor som genom sin konstruktion stimulerar till kraftigt nyetablering. Systemen inom barnomsorg och där kommunerna i
äldreomsorg,
praktiken har ensamrätt att bestämma om och där ekono-
nyetablering,
miskt stöd inte garanteras på samma sätt, kan ses som mer hindrande. Även inom sjukvården finns motsvarande
etableringshinder.
Vi menar att bör konstrueras
ersättningssystemen så att de i görli-
gaste mån stimulerar till en fri inom raetablering givna ekonomiska mar. Ett annat problem som på senare tid blivit allt större är frågan om hur kommunens serviceinformation skall bedrivas. Bristen på information om priser, kvalitet och aktörer kan leda till en ineffektiv konkurrens. Sådan information är för att få till stånd viktig pris- och kvalitetskonkurrens samt hjälpa medborgarna att göra optimala val. Vi anser därför att kommuner och bör samlandsting regelbundet manställa information om de olika producentema inom olika verksamhetsområden som visar deras kvalitet inriktning, resultat, och priser. Avgiftssättningen av kommunala tjänster överlåts allt oftare till såväl interna som externa Det förekommer producenter. många olika modeller för inom och
avgiftssättning barnomsorg äldreomsorg. Ibland
uppstår tveksamhet om modellerna är i överensstämmelse med kommunallagens bestämmelse att fullmäktige skall sätta taxoma, liksom med
likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.
Avgiftsfinansieringen inom kommuner och kan förutses
landsting
öka framöver. Våren 1993 har en lämnat för-
utredning (Ds 1993:16)
slag till en modifierad självkostnadsprincip. I en proposition föreslås att kommunerna som villkor for kommunala bidrag får föreskriva att avgifterna i den enskilda barnomsorgen inte oskäligt överstiger den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet.
Vi anser att om den kommunala servicen skall tillåtas differentieras när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna samtidigt
ytterligare
se till konstrueras så att tjänsterna blir reellt tillgängliga att systemen för alla som har behov av servicen. Vi rekommenderar kommunerna att hur de nya utfallet. följa upp och utvärdera prissättningssystemen om vissa mervärdesskattefrågor har nyligen lämnat Utredningen ett betänkande 1993:75) vari föreslås att kommunernas generella (SOU för mervärdesskatt Argumenten for detta är att avdragsrätt slopas. effekter, att den verkar hindavdragsrätten ger konkurrenssnedvridande rande för privata alternativ samt att nuvarande ordning inte accepteras av EG. Den arbetsrättsliga företrädesrätten till återanställning för kommunalt anställda som innebär att avknoppare eller andra entreprenörer måste överta kommunal för nyetablering. personal kan utgöra ett hinder Vi konstaterar att företrädesrätten kan utgöra ett hinder för avknoppning men avstår från att lämna något förslag till reglering av frågan med tanke pâ att den nyligen behandlats av en annan statlig utredning. När utgår vi från att hindren är av
det gäller pensionsfrågoma
mera teknisk art och kommer att lösas inom den utredning som de bägge kommunförbunden tillsatt. När av kommuner och landsting för
det gäller tillståndsgivning
att bedriva offentlig verksamhet, menar vi att etable-
privata företag
ringshindren i möjligaste mån bör undanröjas så att ett fritt nyföretaganinom givna ekonomiska ramar. Den nyligen lagda propode blir möjligt sitionen om på barnomsorgsomrâdet m.m. ger
utvidgad lagreglering
klara för hur kommunerna om enskild riktlinjer skall pröva ansökningar Avseende skall endast fästas vid sökandens lämplighet och barnomsorg. lokalernas Liknande behövs på andra omändamålsenlighet. riktlinjer råden. Eftersom etablering av läkare och tandläkare är frågor om en friare under utredning inom Socialdepartementet lämnar vi inte några förslag detta område utan utgår från att sådana kommer att lämnas av rege-
på
ringen framöver.
222 Nya
verksamhetsformer
Käll- och
litteraturförteckning
SOU 1991:104, Konkurrens inom den kommunala sektorn SOU 1993:32,
Ny anställningsskyddslag
SOU 1993:47, Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomp sorg, äldreomsorg och primärvård 1 i SOU 1993:48, Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag studie - en jämförande SOU 1993:73, Radikala
organisationsförändringar
SOU 1993:74, i kommunal
Kvalitetsmäming verksamhet
SOU 1993:75 Vissa
mervärdesskattefrâgor
Ds 1992:108, Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg
Ds 1992: 121 Anbudskonkurrens vid
offentlig produktion - ett lagförslag Ds 1993:16, Avgifter inom kommunal verksamhet Ds 1993:27, Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet Ds 1993:38, Enskild
vård och omsorg -offentlig tillsyn
1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor l992/93z43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet 1992/93:56
Ny konkurrenslagstiftning
1992/93:88 Om offentlig
upphandling
l992/93:l60 Om husläkare m.m. 1992/932230 Valfrihet i skolan 1993/94:11 Om
utvidgad lagreglering på bamomsorgsomrâdet
EG-direktiv (77/ 187/EEG)
Svenska Kommunförbundet Valfritt,.. om alternativa driftformer inom
äldre-och handikappomsor-
gen, 1992 Beställar- utförarmodeller i rättsligt perspektiv, 1992
Den nya barnomsorgen, 1991
När andra vill vara med, alternativ barnomsorg 1991
Skolval, elevbidrag och utvärdering, 1992
Skatt eller avgift ,1993
Landstingsförbundet
Landstingsförbundet: Från anslag till överenskommelser, 1992
Landstingsförbundet: Landsting i förändring, 1991
Socialstyrelsen, 1993:2, Barns villkor i förändringstider
Skolverket, 1993, Val av skola, Rapport om valfrihet inom skolpliktens ram läsåret 1992/93 Konkurrensverket, 1992:4, Kommunala tjänsteentreprenader Konkurrensverket, 1993, Daghemsverksamhet - kostnader och konkurrensförutsättningar Konkurrensverket, 1993, Kommunal kostnadsredovisning -konkurrensinriktade åtgärder i beställar- och utförarmiljö
i Danderyds kommun, Utredarhuset Uppsala Hemtjänst på entreprenad 1993 Losman och Löfving,1992, Kommunala driftformer, CE Fritzes AB Stefan Fölster m.fl.,1993, Sveriges i fara? Industriens
systemskifte
Utredningsinstitut
Patrick Engellau m.f1.,l993, Barnomsorg enligt kundvalsmodellen, Stiftelsen Medborgarnas Offentliga Utredningar Osbom och Gaeb1er,1992, Reinventing Government, Reading: Addison
& Weseley
Sellström och Boman,1993, Åremodellen; uppför eller utför, Förvalt-
ningsutveckling AB
Peter Balmér m.fl.,l992, Kommunal service i nya former, Almqvist & Wiksell John. D. Donahue, 1992, Den svåra konsten att privatisera, SNS förlag
De förtroendevalda och representativiteten 225
7 De förtroendevalda och
repre-
sentativiteten
Den totala minskningen i fråga om antal förtroendeuppdrag i kommuner och landsting mellan 1989 och 1992 uppgår till cirka 9 550. Antalet uppdrag per förtroendevald har sedan 1980 ökat från 1,4 till drygt 1,5. Några av de sedan länge underrepresenterade grupperna, främst arbetare och kvinnor, i fullmäktige och nämnder har något förbättrat sina positioner under det senaste decenniet. De unga har däremot blivit sämre representerade.
Vi hävdar att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda och att sammansättningen av beslutsorganen bör spegla befolkningen så bra som möjligt. Vi rekommenderar de politiska partierna att intensifiera sina ansträngningar att förbättra representativiteten för kvinnor, unga, invandrare, arbetare och äldre bland de förtroendevalda.
Vid övergång till nya organisationsformer måste demokratifrågorna inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket central ställning. Vi rekommenderar de kommuner och landsting som gjort stora organisationsförändringar att också utvärdera dessa utifrån kommunaldemokratisk synpunkt.
7. 1 Direktiven
Enligt direktiven skall vi belysa och utvärdera konsekvenserna av Förändringar i kommuner och landsting med avseende på antalet förtroendevalda och deras representativitet i fråga om kön, ålder,
yrkestillhörighet m.m.
7.2¶Antalet
förtroendeuppdrag
Antalet förtroendeuppdrag har sedan 1960-talet fram till i dag minskat i både kommuner och landsting. Under vissa tider har minskningen varit språngvis till följd av reformer som drastiskt minskat antalet kommuner och därmed antalet politiska organ på lokal nivå. I takt med det
226 De förtroendevalda och representativiteten
minskade antalet politiska organ har givetvis antalet förtroendeuppdrag minskat. Emellertid har antalet minskat
förtroendeuppdrag proportiorllt
mer varvid antalet För fortroendeuppdrag per 1 000 invånare sjunkit. landstingens del är bilden något oklarare. datainsam- Någon systematisk ling om antal förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda i landstingen etc. har under senare år inte skett i någon fullödig utsträckning. I den fortsatta framställningen behandlas därför mer överlandstingen siktligt.
7.2.1 Kommunerna
Antalet nämnder under den nuvarande mandatperioden som (1991-1994) fullmäktige i kommunerna inrättat uppgår till ungefär 3 500. Föregående mandatperiod var motsvarande siffra ungefär 3 900.
Minskningen
med 400 är till en del en effekt Rätten till
av den nya kommunallagen.
en friare nämndorganisation i kommunerna har gjort att vissa nämnder försvunnit medan andra nämnder slagits samman. Förhållandevis många kommuner har utnyttjat de möjligheter till friare som nämndorganisation den nya kommunallagen givit. Efter valet 1991 ñnns det i kommunerna 41 548 ordinarie a uppdrag och cirka 34 100 i uppdrag som ersättare, tillsammans cirka 75 600 uppdrag. Motsvarande siffror 2 vad gäller det totala antalet uppdrag för l 1989 var cirka mellan l 83 400. Minskningen perioderna är således cirka z 1 7 800 uppdrag (drygt nio procent). Om man antar att varje förtroendevald har i genomsnitt 1,5 uppdrag betyder det att det i dag finns cirka 50 000 personer med uppdrag i kommunerna. Tabell 7:1 visar förändringen av antalet ordinarie uppdrag i kommunerna över tid och reduceringen av antalet kommuner.
Tabell 7:1 Antalet ordinarie uppdrag i kommunerna.
Undersökningsår Antal Antal förtroende- kommuner uppdrag
| 1971 | 60 520 | 464 |
| 1974 | 41 962 | 278 |
| 1977 | 45 088 | 277 |
| 1980 | 45 853 | 279 |
| 1983 | 45 918 | 284 |
| 1986 | 46 116 |
284 1989 45 486 284 1992 41 548 286
De förtroendevalda och representativiteten 227
av tabellen har antalet förtroendeuppdrag i kommunerna Som framgår
stadigt. Från början av då antalet uppdrag uppgick till
sjunkit sjuttiotalet
drygt 60 000 har siffran i dag sjunkit till drygt 40 000 uppdrag. Samtidigt har antalet kommuner minskat i antal. Minskningen av förtroendeuppdragen har dock gått snabbare. Det ger vid handen att antalet förtroendeuppdrag per 1 0()0 invånare sjunkit från 25 per 1 0()0 invånare 1965 till 5,2 uppdrag 1974 för att i dag vara 4,8 uppdrag per 1 000 invånare.
Tabell 7:2 Antalet ledamöter i fullmäktige de senaste tio valperiodema.
Fullmäktige Suppleanter/ Antal Valperiod ledamöter ersättare kommuner
32 282 * 1006 1963-1966
| 1967-1970 | 29 546 | * | 900 |
| 1971-1973 | 18 327 | 14 699 | 464 |
| 1974-1976 | 13 236 | 6 974 | 278 |
| 1977-1979 | 13 247 | 7 082 | 277 |
| 1980-1982 | 13 369 | 6 494 | 279 |
| 1983-1985 | 13 500 | 7 299 | 284 |
| 1986-1988 | 13 520 | 7 223 | 284 |
| 1989-1991 | 13 562 | 7 327 | 284 |
| 1992-1994 | 13 531 | 7 335 | 286 |
*) Uppgift ej tillgänglig
I tabell 7:2 finner man att antalet ledamöter i landets kommunfullmäkti-
legat relativt konstant kring drygt 13 000 sedan 1974.
geförsamlingar
Efter 1991 års val finns 13 531 personer som fullmäktigeledamöter. Antalet ersättare är totalt 7 335. Totalt är 20 866 personer engagerade i förtroendeuppdrag i landets fullmåktigeförsamlingar. Antalet ordinarie ledamöter har minskat med 31 uppdrag sedan föregående valperiod. Minskningen har skett trots att två nya kommuner, Gnesta och Trosa, kommit till med sammanlagt 70 nya uppdrag. Kommunerna Västervik, Vansbro, Markaryd, Sollefteå och Robertsfors har minskat antalet uppdrag med 10-12. Lerums kommun har ökat antalet platser med 10. Suppleantuppdragen har ökat med blygsamma tre.
7.2.2¶Landstingen
Materialet för landstingen är mycket knapphändigt. Landstingsförbundet
har inte sedan början av 1980-talet genomfört någon systematisk insamling av data kring antal uppdrag, antal förtroendevalda etc. Enligt data som kommittén samlat in med hjälp av en enkät våren 1992 finns det för närvarande fördelade på 4 598
9 719 uppdrag totalt i landstingen uppdrag som ledamöter och 5 121 uppdrag som ersättare. Mandatperioden 1989-91 var antalet 11 528, en minskning med l 809 uppdrag (l5,7
228 De förtroendevalda och representativiteten
procent). Antalet personer med uppdrag är cirka 6.500, om man utgår från 1,5 uppdrag per förtroendevald. I samtliga landsting har antalet ordinarie ledamöter och ersättare minskat i antal mellan de två valen 1988 och 1991. Även for lands-
tingen torde en stor del av förklaringen ligga i den nya
införande 1991. Som framgår av kapitel 4 har även landstingen valt att organisera sig politiskt enligt nya mönster som bl.a. innebär slopande av nämnder av de nämnder som blev kvar. och sammanslagning I stort sett är minskningen av antalet förtroendevalda mellan de två senaste valen cirka 1000. Lika stor för ersättare. minskning gäller I procent uttryckt är minskningen för ordinarie ledamöter och för 16,4 procent ersättare 15 procent. Som en jämförelse kan vi se på antalet uppdrag i landstingen såsom det såg ut 1980 (SOU 1982:5). Totalt fanns det i 4 651
landstingen
ordinarie uppdrag. Dessa fördelade sig med 1705 uppdrag i landstingsfullmäktige, 1789 uppdrag i centrala nämnder och l 157 ordinarie uppdrag i olika typer av lokala organ. Antalet ersättaruppdrag var totalt 5 085 där den största andelen avsåg med 2 232
landstingsfullmäktige
uppdrag. Centrala nämnder stod för l 719 och lokala organ för l 134. Dessa siffror kan ses mot att det 1971 fanns totalt
bakgrund 3 673
ordinarie uppdrag.
7.3 av
Omsättningen förtroendevalda
7.3.1¶Rekrytering och uppdragsattityd
Bland de faktorer som har för
betydelse rekryteringen till politiska
uppdrag, och därmed för av
omsättningen förtroendevalda, brukar man
nämna individens resurser, tid att t.ex social position, disponera, motiv eller drivkrafter och utsikter att klara partiernas interna och externa gallringsprocesser (SOU 1989:108). Faktorema påverkas av olika förhållanden i omgivningen. De kan vara eller stödjande kravställande. Till de stödjande förhållandena räknas partierna, icke-politiska organisationer, enskilda personer och massmedia. Dessa försöker påverka medborgaren att ställa sig till förfogande för politiska uppdrag. För dem som ställer sig till väntar olika av krav.
förfogande typer Rekryterings- och nomineringsprocessen innebär krav.
Det är ett filter som bestämmer vilka som skall gå vidare i konkurrensen. Kön, ålder, antal barn, inkomst, utbildning, anställningsförhållanden och
bosättning
inom kommunen är faktorer som spelar in på ett avgörande sätt i nomi-
neringsbedömningen.
Av av förtroendevalda betydelse för omsättningen är även medbor-
gamas uppdragsattityd och benägenhet att ta på sig förtroendeuppdrag.
I slutet av 1988 och början av 1989 gjorde SCB en studie om medbor-
garnas uppdragsattityd (SOU 1989:108). Frågan som ställdes var: Om
De förtroendevalda och representativiteten 229
du av något parti du sympatiserar med skulle bli erbjuden att bli ledamot i fullmäktige eller någon kommunal nämnd/styrelse skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?. Av dem som svarade hade 1,3 procent redan någon typ av uppdrag. 2,8 procent skulle kunna tänka sig att ta på sig uppdrag både i fullmäktige och nämnd. ll procent skulle kunna tänka sig att ta uppdrag i fullmäktige och 2,6 procent i nämnd. 82,3 procent uppgav att de inte ville ta på sig uppdrag eller att de var tveksamma. En liknande undersökning genomfördes 1979. Av de svarande var 10 procent villiga att åta sig uppdrag både i fullmäktige och nämnd men enbart en procent att åta sig uppdrag i enbart fullmäktige. Fördelat mellan män och kvinnor visar resultaten vid båda mättillfällena att kvinnorna i lägre utsträckning var villiga att åta sig uppdrag. Hög inkomst och hög utbildning hade ett positivt samband med en positiv
uppdragsbenägenhet.
I de båda undersökningarna ombads de svarande att ange orsaker till att inte åta sig uppdrag. Skäl som: Inte tillräckligt intresserad av kommunalpolitik, inte tillräckligt kunnig, för gammal, kan inte på grund av mitt arbete låg vid de två mättillfállena 1979 och 1988/89 i topp. Därefter följde skäl som: Vill inte binda mig for ett visst parti, kan inte pga. familjeskäl, fortroendeuppdrag är otacksamma, förtroendeuppdrag är meningslösa, kan inte på grund av mitt föreningsengagemang.
7.3.2 Omsättningen i kommunerna
av förtroendevalda i kommunerna vid Låt oss så se på omsättningen några mättillfällen (SOU 1989:108). Från perioden 1973-76 till 1988 minskade antalet förtroendevalda i vissa kommuner. Dessa
betydligt
kommuner var främst de som slagits samman med flera småkommuner. I jämförelse mellan 25 kommuner fördelar sig omsättningen enligt tabell 7:3. Tabellen anger procentandelen avgående förtroendevalda 1976 av dem som var med 1973, procentandelen avgående 1979 av dem som var med 1976 avgående 1988 av dem som var med och procentandelen 1985.
Tabell 7:3 Procentandel avgående förtroendevalda efter valen 1976, 1979 och 1988
| 1976 | 1979 | 1988 | |
| Genomsnitt | 36,5 | 33,9 | 37,7 |
| Maxvärde | 55 ,0 | 50,0 | 48,0 |
| Minsta värde | 19.0 | 21,0 | 27,0 |
230 De förtroendevalda och representativiteten
Påfallande är värdenas relativa stabilitet mellan Variatiovalperioderna. nerna mellan kommunerna har olika orsaker. Små kommuner (upp till ll 000 invånare) hade än stora kommuner betydligt lägre omsättning (över 27 000 invånare). Kommuner med stabila majoritetsförhållanden hade mindre omsättning än kommuner med instabila majoritetsförhållanden. Totalt avgick 15 procent efter endast och kvinen mandatperiod, l noma var här klart överrepresenterade. stannade efter två l 10 procent mandatperioder, 30 procent stannade efter minst fyra mandatperioder. Omsättningen av kvinnorna i var ganska stor under
kommunalpolitiken
1970-talet. Många kvinnor kom också. Efter in men många försvann valet 1976 var andelen avgående kvinnor 36 procent. var
Spridningen
mellan 20 och 50 procent.
Förtroendeuppdragsutredningen genomförde en studie av
avhoppare
från förtroendeuppdragen i kommunerna efter 1988 års val. Med 1988 års avhoppare menas sådana förtroendevalda som inte hade några uppdrag alls inför valet 1988. Ungefär fick i en tredjedel sina uppdrag samband med 1982 års och 1985 års val. Två hade haft sina
tredjedelar
uppdrag tre eller fler mandatperioder. Drygt hade haft sina 40 procent uppdrag i minst 5 mandatperioder. 1988 års avhoppare ombads ange skäl till att de avgått. Av de svarande angav 13,9 procent förhållanden i förvärvsarbetet som skäl till att
avgå. 11,1 procent angav att det var dags att lämna sin plats. Andra skäl var till exempel att partiet saknade och inflytande (4,5 procent) bristande personligt inflytande (3,5 procent).
7.3.3¶Omsättningen i landstingen
För landstingens del visar det sig att 31,5 procent av de förtroendevalda 1985 inte återkom efter valet 1988. Det är en Ökning med 6,5 procent jämfört med 1980. av var 1982 28
Omsättningen landstingsledamötema
procent och 1985 29 procent. I den studie som genomfördes 1988 riktades enkäter till alla 546 personer som inte hade återkommit i
landsting-
en efter valet 1988 (SOU Av de svarande 1989:108). var 25 procent beredda att ta ett nytt uppdrag men hade blivit utslagna i den interna partikonkurrensen eller så hade det egna partiet inte varit tillräckligt framgångsrikt i valet. Det är en med 1979 betydligt större andel jämfört då endast var tionde blev utslagen på något av dessa sätt. De resterande 317 personerna hade avgått frivilligt.
Ungefär varannan avhoppare fick sitt uppdrag i samband med valet 1982 eller 1985. Den andra halvan hade haft sitt uppdrag i tre mandatperioder eller längre. Totalt hade var tredje haft så mycket som fem eller fler mandatperioder bakom sig. De som lämnade sina uppdrag ombads att ange om de upplevt någon konflikt mellan sina olika uppdrag och andra 26
sysselsättningar.
procent av avhopparna angav att de inte upplevt Konnågon konflikt. flikt mellan förvärvsarbete och landstingsuppdrag angavs av de flesta,
förtroendevalda
av de svarande. 21,5 upplevde konflikt mellan 41,4 procent procent fritid och landstingsuppdrag. Konflikt mellan hem, fritid och hem, uppgavs av 12 procent och mellan förvärvsarbete och parti-
partiarbete
arbete 5,2 att de upplevde konflikt av 7,3 procent. procent uppgav mellan och partiarbete. De som lämnat sina uppdrag
landstingsuppdrag
ombads till avhoppet. Angivna orsaker till avhopp hos de ange orsaker svarande i undersökningen var framför allt att man varit med länge och att det därför var var dags att lämna över till någon annan. Åldersskäl förhållanden i förvärvsarbetet. även en vanlig orsak till avhopp liksom Vart och ett av dessa skäl svarade för cirka 15 procent av antalet svar.
7.4¶Hel- och i kommunerna
deltidsengagerade
7.4.1¶Heltidsengagerade
År 1954 hade endast 15 kommuner heltidsengagerade förtroendevalda. 1992 hade 276 kommuner minst en heltidsengagerad. 10 kommuner hade således inte någon politiker. Dessa tio kommuner
heltidsengagerad
har enbart Nio av kommunerna tillhör de
deltidsengagerade politiker.
absolut minsta vilket kan vara en förklaring till att heltidsengagerade förtroendevalda saknas. I början av 1992 hade 276 av landets 286 kommuner totalt 550 förtroendevalda på heltid. 1989 hade 274 kommuner totalt 573 Minskningen mellan 1989 och 1992 är 4
heltidsengagerade.
(avsnittet bygger på Kommunförbundets eftervalsundersökprocent
I tabell 7:4 redovisas genomsnittligt antal heltidsengagerade
ningar). fördelade på kommuntyp och kön.
Tabell 7:4 Heltidsengagerade i kommunerna 1992.
Män Kvinnor Andel Kommuntyp Genomsnittligt antal heltidspol. kvinnor per kommun (procent)
Storstad 15,6 11,0 4,6 29 Förorts-
| kommuner | 2,3 | 1,6 | 0,8 | 32 |
| Större städer | 4,7 | 3,3 | 1,3 | 29 |
| Mellanstora | 2,1 | 1,6 | 0,5 | 25 |
städer Bruksorter 1,1 0,9 0.2 17 Normalkommuner 1,3 1,2 0,2 12
1,2 1,0 0,2 17 Glesbygds» kommuner Landsbygdskommuner 1,0 0,9 0,0 3 Riket 1,9 1,6 0,4 22
232 De förtroendevalda
och representativiteten
Medelåldern för de är
heltidsengagerade omkring 50 år. I åldersinter-
vallet 45 till 59 år återfinns
de flesta, både män och kvinnor. I åldersgruppen 24 till 29 år återfinns enbart 1,3 procent. är i ål-
2,4 procent dern 30 till 34 år. 9,5 procent är mellan 60 och 64 år. Kvinnornas an-
del av de heltidsengagerade
utgör 25 procent. Av de 550 heltidsengagerade är 121 kvinnor vilket motsvarar Jämfört
22 procent. med 1989 är det en ökning med 5 procentenheter.
7.4.2¶Deltidsengagerade
1992 hade 141 kommuner 318 1989 hade
deltidsengagerade politiker.
125 kommuner 286 Antalet
deltidspolitiker. deltidspolitiker har således
ökat med drygt 10 procent. Av de 318
deltidsengagerade var 87 kvinnor
(27 procent). Sedan 1989 är det en ökning
med 4 procentenheter.
Tabell 7:5 Deltidsengagerade i kommunerna 1992.
| Kommuntyp | Genomsnittligt antal deltidspol. per kommun | Män Kvinnor | Andel kvinnor (procent) | ||
| Storstad | 2,0 | 2,0 | 2,0 | 50 | |
| Förortskom. | 1,4 | 0,9 | 0,5 | 35 | |
| Större städer | 2,5 | 1,7 | 0,9 | 35 | |
| Mellanstora st. | 1,3 | l,l | 0,3 | 20 | |
| Bruksorter | 0,4 | 0,3 | 0,1 | 29 | |
| Normalkom. | 0,9 | 0,7 | 0,2 | 19 | |
| Glesbygdskom. | 1,1 | 0,8 | 0,3 | 28 | |
| Landsbygdsk. | 0,6 | 0,4 | 0,2 | 29 |
Riket 1,1 0,8 0,3 27
Även för är medelåldern
deltidsengagerade ungefär 50 år. Åldersför-
delningen för deltidsengagerade är i stort sett densamma som för heltidsengagerade. Kvinnornas andel av de är lika
deltidsengagerade låg som för heltidsengagerade.
7.5 och
Grupp- åsiktsrepresentativiteten
7.5.1 Teoretiska och
principiella aspekter på representativitetsfrågan
Vilka demokratiaspekter kan man
lägga på antalet uppdrag och representativiteten hos de förtroendevalda? Vi har i kapitel 2 redovisat vår principiella inställning till antalet Vi konstaterar
förtroendeuppdrag. där
att det är ett viktigt värde i att den lokala demokratin sig bärs upp av ett
och
De förtroendevalda representativiteten 233
stort antal förtroendevalda och att minskningen av antalet uppdrag efter 1991 års val inte utgör något hot mot den lokala demokratin.
Teoretiskt finns det ett samband mellan antalet uppdrag
och representativiteten som hypotetiskt kan formuleras: Ju fler desto
uppdrag bättre representativitet. Och omvänt: Ju färre desto sämre
uppdrag representativitet. Denna föreställning utgår från det kända förhållandet att sannolikheten att finna ökar med
en viss egenskap i en population populationens storlek. Översatt till de faktiska förhållandena efter 1991 års val skulle således grupprepresentativiteten ha försämrats
något till följd av minskningen av antalet i kommuner och
förtroendeuppdrag
landsting.
Representativiteten hos de förtroendevalda är av två slag. Dels vad man brukar kalla grupp- och socioekonomisk som har
representativitet, att göra med hur väl sammansättningen av t.ex. en fullmäktigeförsamling speglar befolkningens sammansättning med avseende på ålder, kön, utbildning, inkomst etc. Dels den s.k. åsiktsrepresentativiteten som gäller i vad mån de förtroendevalda och deras väljares åsikter om värden och preferenser överensstämmer.
De uttalade eller underförstådda kraven
på grupprepresentativitet grundar sig pä värderingar och önskemål av skiftande slag. En förbättrad grupprepresentativitet anses t.ex. leda till bättre medborgarkontakter, bättre åsiktsöverensstämmelse och ökad
jämställdhet (SOU 1989:108).
7.5.2¶Tidigare undersökningar
Ãsiktsöverensstâmmelse
Kommunaldemokratiska forskningsgruppen genomförde en undersökning av åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och förtroendevalda år 1980 (SOU 1981:12). Åsiktsöverensstämmelsen mättes i två dimensioner: den kommunala verksamhetens och den kommunala
omfattning
verksamhetens inriktning. Omfattning mättes på två sätt. Dels som
inställning till skattesänkning kontra dels
serviceökning (skatt/service), som krav på ökade insatser serviceområden
på ett antal (kravbredd). Inriktning mättes med hjälp av frågor om av nämnda
prioritering
serviceområden. Resultatet gav vid handen att
inställningen vad gäller
skatt kontra service skilde starkare mellan i än
sig partierna fullmäktige
mellan partiernas väljare.
Beträffande inställningen till verksamhetens var åsikts-
inriktning
överensstämmelsen störst mellan i det socialistiska och det
väljargrupper
borgerliga blocket. Överensstämmelsen var lägre mellan de båda väl-
jargruppemas partiblock i fullmäktige. Åsiktsöverensstämmelsen var
nästan genomgående bättre för väljarna totalt sett och totalt
fullmäktige
än inom respektive block av partier. Studien omfattande även åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda med avseende
på vilket
234 De förtroendevalda och
representativiteten
handlingsalternativ som borde
valts for att tillgodose ett visst servicebehov. Beträffande barnomsorgen fann studien att de och de
borgerliga
socialistiska väljarna och fullmäktige i stort hade likartade åsikter om vilken tillsynsform som var bäst. Alla
föredrog bidragslinjen.
Underrepresenterade grupper
Generellt kan sägas att ungdomar, kvinnor, och invanprivatanställda drare har haft och har fortfarande en svag representativitet både i kom-
muner och landsting.
Efter valet 1991 utgör ledamöter under 30 år endast i sex procent
kommunfullmäktige och två procent i landstingsfullmäktige. Enligt en undersökning i slutet
som Statens ungdomsråd genomförde av 1980-talet (redovisas i SOU 1989:108) var 8 procent av ungdomar mellan 16 och 24 år medlemmar i ett politiskt parti. Andelen partiaktiva för befolkningen som helhet uppgick vid samma tid till cirka 15 procent. Enligt samma medundersökning var 70 procent av ungdomarna lemmar i någon organisation. Frilufts- och domine-
idrottsorganisationer
rade med 38 procent, 32 procent var medlemmar i facklig organisation och sakpolitisk organisation attraherade 7 procent av ungdomarna. Forskningen ger inte något stöd åt
uppfattningen att ungdomars
intresse i skulle ha minskat sedan 60-talet.
samhällsfrågor Aktiviteten
kring samhällsfrågor har snarare ökat än minskat. Aktiviteten i och genom partipolitiska organisationer har hållit sig på en stadig nivå
kring
6-8 procent under tiden 1968 till undersök- 1987. Statens ungdomsråds ning visade att 47 procent av ungdomar mellan 16 och 24 år anser att det är viktigt att sluta sig samman för att utöva påtxyckning för något man tror på. Kvinnorna har under av 1900-talet successivt stärkt sin ställ-
loppet
ning politiskt. Rösträttsreformen 1921 gav fonnellt kvinnor att
möjlighet
väljas till politiska uppdrag. Under 1940-talet var andelen kvinnor fortfarande under 10 procent. Efter 34 1991 års val utgör kvinnorna procent i kommun- och 43 procent av Flertalet av
landstingsfullmäktige. riksdagspartierna förespråkar numera någon form av vid kvotering
fördelningen av uppdrag (varvade listor, kön skall ha mindre än
inget
40 procent av uppdragen). I internationellt perspektiv intar
Sverige
tillsammans med de nordiska länderna övriga en topposition vad gäller
kvinnorepresentationen.
Privatanställda, särskilt arbetare, är också dåligt i representerade
politiska församlingar. I slutet av 1970-talet
utgjorde privatanställda drygt 20 procent av de kommunalt förtroendevalda, en klar
underrepre-
sentation. Denna tendens 1980-talet. En har stått sig under förklaring till detta kan vara att privatanställda som regel går miste om en större del av lönen då de tar ledigt för att närvara vid sammanträden som har
anknytning till förtroendeuppdraget.
Utländska medborgare, som varit bosatta i landet i minst tre år, har sedan 1976 kommunal rösträtt och är därmed även valbara till uppdrag
De och representativiteten 235
förtroendevalda
i kommuner och landsting. Deras andel av samtliga röstberättigade vid 1991 års val till 4,2 procent. Invandrarna är emellertid
uppgick
kraftigt underrepresenterade i de kommunala församlingarna. Vid valet 1991 invaldes 87 utländska medborgare i kommunfullmäktige, vilket motsvarar 0,6 procent av samtliga ledamöter. Till landstingsfullmäktige valdes nio utländska medborgare, vilket motsvarar 0,5 procent av alla ledamöter. De flesta invalda är medborgare i nordiska länder.
7.6 1993 års
undersökning
7.6.1 Allmän ansats, metod, urval
I en rapport (Bäck, 1993) till kommittén redovisas de förtroendevaldas i 28 kommuner och fyra landsting. Av dessa 28 kom-
representativitet
muner fanns 20 med i en liknande studie 1979. För dessa 20 kommunerna är studien således en panelundersökning. För de övriga kommunerna och landstingen är det snarare fråga om en översiktlig bild av förändringsläget och effekterna på demokratin. Förtroendeuppdrag har defmierats som uppdrag som ordinarie ledamot och ersättare i fullmäktige, styrelse och nämnder. Till kategorin nämnder har räknats sådana som har någon förvaltningsapparat. 84 procent av de 231 lokala partigruppema har svarat. I vissa kommuner har Svarsfrekvensen varit skall för låg för att dessa kommuner kunna bära upp alla variabler. Därför har kommuner med svarsfrekvens under 75 procent uteslutits För de respektive variablema. Uppgifterna om förhållandena 1979 avseende politikerkårens storlek och sammansättning har hämtats från det kommunaldemokratiska forskningsprogrammets (KDFP) politikerenkäter. KDFP:s politikerenkäter var kommunvisa urvalsundersökningar. I den nu aktuella studien har politikerenkätema varit kommunvisa totalundersökningar. Uppgifterna om förtroendemannakårens storlek och dess och befolkningens har stor för den deskriptiva frå-
sammansättning betydelse
geställningen i studien: Hur har politikerkårens storlek, uppdragskoncentration och representativitet förändrats mellan 1979 och 1992? Den
analytiska aspekten på frågeställningen är vilken betydelse som organi-
satoriska förändringar haft. Kommuntypema har klassificerats i tre grupper. Gruppen kommuner med traditionell organisation omfattar 16 kommuner. Traditionell här att kommunerna inte infört några radikala
organisation betyder
organisatoriska förändringar eller i övrigt stuvat om förvaltningsstruktur eller nämndstruktur mer än marginellt. Dessa kommuner är Eksjö, Enköping, Gällivare, Grästorp, Härjedalen, Kalix, Kalmar, Kil, Lidköping, Luleå, Lysekil, Sjöbo, Sorsele, Töreboda, Tranemo och Trelleborg.
236 De förtroendevalda och representativiteten
Gruppen kommuner med om-
kommundelsnämndsorganisation
fattar tre kommuner. I dessa kommuner finns en heltäckande kommundelsnämndsorganisation. Kommunerna är Nacka och Ale.
Uppsala,
Även har kommundelsnämnder. Göteborg Göteborg utgör emellertid en egen grupp. Gruppen kommuner med marknadsorienterad organisation omfattar 8 kommuner. av dessa kommuner
Klassificeringen utgår från
förekomsten av bl.a.
beställar-utforarmodellen, resultatenheter, privata ;
entreprenader, kooperativ, föreningsentreprenader, nybildade bolag eller expertstyrelser. Vägledning i denna klassificering har tagits i Kommun- i
förbundets eftervalsundersökningar, Lokaldemokratikommitténs kom- l
munenkät 1992 samt i en studie för utvärdering av det nya statsbidrags-
systemet. Kommunerna är Katrineholm, Kävlinge, Staffans- Munkedal, torp, Surahammar, Tierp, Upplands Väsby samt Västerås. De två övriga klasserna av utgörs Göteborg i dess egenskap av storstad och landstingen. som Landstingen, är Uppsala, Malmöhus, Skaraborgs och Norrbottens läns har således inte klassifice-
landsting,
rats som annat än just landsting. Samma princip gäller för
Göteborg.
7.6.2 Antalet
politiker
Sedan länge är det känt att antalet politiker samvarierar med folkmängden. I de undersökta kommunerna och varierar
landstingen folkmängden
förhållandevis mycket. Den största kommunen i
undersökningen är
Göteborg med cirka 430 000 invånare. till
Landstingen, fyra antalet,
har ett befolkningsmedeltal på cirka 340 000 invånare. För de tre kommunerna med kommundelsnämnder är
befolkningsmängden i genomsnitt knappt 90 000 invånare. De åtta marknadsorienterade
kommunerna har i genomsnitt 34 000 invånare. För de 16 kommunerna med traditionell organisation är den storleken 24 000 invånare.
genomsnittliga
Landstingen har färre förtroendevalda än vad som vore naturligt med hänsyn till invånarantalet. Kommunerna med kommundelsnämndsorganisation har fler antal förtroendevalda än vad som kan av
förutsägas
kommunstorleken. I gruppen marknadsorienterade kommuner är de förtroendevalda färre än vad som vore utifrån
naturligt befolknings-
mängden. Av studien att antalet framgår politiker inte ökar proportionellt med kommunstorlek; sambandet mellan folkmängd är således och politiker inte proportionellt. Med ett annat språkbruk kan det sägas att antalet valda per invånare minskar med antalet kommuninvånare. Kommuner med traditionell organisation har 9 politiker per 1 000 invånare. I kommuner med marknadsorienterad organisation är Förhållandet 6 per l 000, kommuner med har ett förhål-
kommundelsnämndsorganisation
lande på 5 per 1 000. För Göteborgs del är förhållandet 2 förtroendevalda per 1 000 invånare och för landstingen är förhållandet 1 per 1000.
De och representativiteten 237
förtroendevalda
De här skillnaderna i antalet förtroendevalda förklaras å ena sidan av å andra sidan av kommunstorlek. För att elimine-
Organisationsform,
av resultatet till följd av kommunstorleken och det ra snedvridning faktum att antalet förtroendevalda inte ökar proportionellt med kommunstorleken används i studien avvikelserna från regressionslinjen som I tabell 7:6 åskådliggörs medelvärdet för antalet för-
jämförelsemâtt.
troendevalda och den genomsnittliga avvikelsen per redovisningsgrupp hos detta värde, dvs. avvikelsen från det förväntade värdet.
Tabell 7:6 Antalet politiker per redovisningsgrupp.
Redovisningsgrupp Antalet Genomsnittlig politiker avvikelse från (Medelvärde) förväntat värde
Kommuner med 162 -l trad.org. Kommuner med 323 +123 KDN-org. Kommuner med 148 -2l marknadsorienterad org. 705 + 297 Göteborg 23 l - 123 Landsting
Under mellan 1977 och 1991 ökade antalet förtroen-
fjortonårsperioden
i de i studien ingående KDN-kommuner inklusive Göteborg
deuppdrag
medan en minskning noteras i kommuner med traditionell organisation och i kommuner med marknadsorienterad organisation. I den senare Ser man till enbart perioden mellan gruppen är minskningen större. 1988 och 1991 minskade antalet förtroendevalda i alla kommuner. Mest är i de marknadsorienterade kommunerna. Enligt
tydlig minskningen
Kommunförbundets var den förändringen i
undersökningar procentuella
antalet i kommunerna under perioden 1977 till 1991 förtroendeuppdrag minus för kommuner med traditionell organisation. För 10 procent kommuner med kommundelsnämndsorganisation var det en ökning med 16 procent. I marknadsorienterade kommuner var den procentuella under den här perioden 14 procent. För Göteborg är ökminskningen 4l Göteborgs särklassiga storlek bland kommundelsningen procent. kommunerna gör att ökningen är så stor. Under perioden 1988-91 minskade uppdragen i alla kommungrup- Störst varit i de marknadsorienterade kommuperna. har minskningen nerna med l3 procent. Kommuner med en traditionell organisation minskade med mellan 1979 och 1992. I kommuner med 12 procent marknadsorienterad organisation är minskningen 31 procent. har inte skett någon förändring. Det gäller både för I fullmäktige kommuner med traditionell organisation och med marknadsorienterad organisation. För del märks en ökning med 7 procent
kommunstyrelsens
238 De förtroendevalda och representativiteten
för kommuner med marknadsorienterad organisation. Någon förändring för den andra gruppen finns inte. I nämnderna är minskningen 33 procent i kommuner med traditionell organisation och 52 procent i kommuner med marknadsorienterad organisation.
7.6.3¶Uppdragsmönster och uppdragskoncentration
De undersökta kommunerna skiljer som sig åt vad gäller vilka uppdrag är vanligast förekommande. I kommuner med
kommundelsnämnder,
inklusive Göteborg, gäller som ersättare
ledamotskapet och uppdraget
främst kommundelsnämndema. I marknadsorienterade kommuner är
ledamotskap vanligast i kommunstyrelse och tekniska nämnder. För
kommuner med traditionell organisation att är van-
gäller ledamotskap
ligast i tekniska nämnder, skolstyrelser samt kultur- och fritidsnämnden
I landstingen
är vanliga uppdrag sådana som finns i nämnder for vård och omsorg. Speciellt för landstingen som ersättare i är att uppdraget
fullmäktige är vanligt.
När det gäller uppdrag som tenderar att kombineras är
ledamotskap i kommunfullmäktige och
kommunstyrelse vanligast. Överlappningen
mellan och är också stor.
nämnduppdrag fullmäktigeuppdrag Mellan
kommunstyrelse och nämnder är mindre Mellan
överlappning vanlig.
nämnder är uppdragskombination rent av
sällsynt. I samtliga redovisningsgrupper kombineras uppdrag i kommunsty-
relse och fullmäktige av 88-90 av de undersökta procent förtroendevalda. Andelen som kombinerar med
fullmäktigeuppdrag nämnduppdrag
varierar mellan 30 och 38 procent. Andelen som kombinerar kommunstyrelseuppdrag med nämnduppdrag är 8-9 procent. Mellan nämnder förekommer kombinationer i högst 5 procent av fallen. Uppdragskoncentrationen är ett mätt som anger hur många
uppdrag
varje ledamot har i genomsnitt. I är
Göteborg uppdragskoncentrationen
1,28. I kommuner med är siffran
kommundelsnämdsorganisation 1,34.
Förtroendevalda i kommuner med traditionell organisation har en uppdragskoncentration på 1,51. Förtroendevalda i de marknadsorienterade kommunerna har en koncentration är antalet på 1,56. För landstingen uppdrag per Förtroendeval 1,75. Mellan 1979 och 1992 har
uppdrags-
koncentrationen ökat. I panelkommunema har från
ökningen gått
1,38-1,39 till mellan 1,43 och 1,51. Genomsnittligt for samtliga grupper ligger värdet på 1,53.
7.6.4¶Representativitet
Unga, invandrare, kvinnor och arbetare är generellt klart
underrepre-
senterade i olika organ. Kvinnorna är bättre representerade i de organ som handhar ansvarsområden inom vård och omsorg. Representationen är något sämre i nämnder för utbildning, kultur och fritid för att i tek-
De och representativiteten 239
förtroendevalda
niska nämnder bli direkt svag. Män har en överrepresentation i organ för och sophämtning, hamnar och energi-
gatu- fastighetsförvaltning,
verk. Tabell för olika grupper i olika
7:7 åskådliggör representationen
ledamot. organ vad gäller uppdrag som ordinarie
Tabell 7:7 för olika grupper i olika organ.
Representationen
Kvinnor Arbetare Unga Gamla Boende Boende lnvandr. Organ i cent. i glesort bygd
Fullmäktige 35,7 18,2 2,9 17,1 53,6 19,5 3,1 28,0 14,7 1,1 17,0 49,5 22,2 1,5 Styrelse Tekn. 23,0 21,9 3,8 21,5 52,6 19,1 3,3 nämnder Utbildning 44,3 21,8 5,8 7,3 50.0 21,3 1,6 Kultur 0. 37,8 23,2 4,9 16,3 50,2 19,7 1,7 fritid Vård 0. 50,4 19,4 1,0 18,3 55,8 21,9 3,2 omsorg Kommun- 42,4 13,0 2,2 18,6 59,9 15,3 5,5 delsnämnd Övr. 38,6 15,3 2,3 13,3 75,0 9,8 8,0 nämnder
För som ersättare finns en tydlig tendens till förbättrad repre-
uppdraget
sentationen för vissa Kvinnorna är förutom i
grupper. genomgående,
bättre som ersättare. För grupperna arbetare
styrelse, representerade
bättre som ersättare i samtliga typer av
och unga är representationen
organ. För att mellan olika grupper och mellan
jämföra representationen
olika kommuner krävs ett representativitetsmått som tar hänsyn till varierande storlek av befolkningen. När hänsyn tagits till det gruppemas märks att arbetare är i kommuner med
kraftigt underrepresenterade kommundelsnämndsorganisation. Vidare är unga kraftigt underrepresen-
av kommuner och landsting. Invandrare är likaså terade i alla kategorier Kort kan sägas att boende i centralort har
kraftigt underrepresenterade. den bästa representationen. Tabell 7:8 anger representativitetsindex
för olika i de olika undersökta kategorierna av kommuner och grupper Ju större indexvärdet är desto sämre gruppen landsting. det negativa för den aktuella gruppen i respektive kategori.
representation
240 De förtroendevalda och representativiteten
Tabell 7:8 med
Representativitetsmått hänsyn tagen till gruppemas
varierande storlek av
befolkningen.
Redovisningsgrupp Kvinnor Arbetare Unga Gamla Invandr. Boende
i cent. ort
Traditionell -0,26 -0,4l -0,79 -0,49 -0,66 -0, 15 organisation KDN-organisation -O,20 -0,7l -0,71 -0,2l -0,67 -0,04 Marknadsorienterade -0,25 -0,49 -O,80 -0,42 -0,50 -0,09 kommuner Göteborg -0,22 - -0,83 - - -0,35 Landsting -0,09 -0,67 -0,83 -0.44 -0,65 - Alla kommuer -O,23 -0,50 -O,80 -0,43 -0,65 -0,12
Intressant är att bättre kvinnorepresentationen är väsentligt i kategorin landsting än för övriga kategorier. Det är bara gruppen boende i cent-
ralort i KDN-kommuner som har en bättre representation.
Förändringen i panelkommunema mellan
undersökningstillfällena
1979 och 1992 är följande. I kommuner med traditionell organisation har representativiteten förbättrats för grupperna kvinnor, arbetare, gamla och invandrare. är
Förbättringen anmärkningsvärd för gruppen arbetare. Anledningen
är dels att gruppen arbetare bland medborgarna mins-
kat, dels att arbetare som grupp deñnierades på ett annat sätt 1979 än i dag. Andelen arbetare i politiska är dock i stort sett densamma. organ För grupperna gamla och invandrare är förbättringen modest. Kvinnor-
nas förbättrade representation är en effekt av att det finns fler
kvinnliga
politiker i politiska organ. Gruppen unga har fått en försämrad representativitet. För samtliga grupper, utom för arbetare, gäller att de fortfarande är underrepresenterade. För grupperna kvinnor, arbetare, gamla och invandrare är mindre uttalad
underrepresentationen 1992 än 1979.
I kommuner med marknadsorienterad har det sedan organisation 1979 blivit en avseende förbättring representativiteten för grupperna kvinnor, gamla, arbetare och för de boende i centralort. Även i denna kategori av kommuner_ är förbättringen för arbetare störst om än inte
lika kraftig. Även en
här har gruppen unga fått vidkännas försämring av
representativiteten. Liksom för kategorin kommuner med traditionell
organisation gäller att samtliga grupper är mer eller mindre
underrepre-
senterade.
7.7 och slutsatser
Sammanfattning
Om vi ser till antalet visar kommunerna och
uppdrag landstingen två
olika utvecklingsmönster.
För kommunernas del minskade antalet uppdrag kraftigt i samband
med kommunsammanläggningama. Perioden 1965-74
minskade antalet
De och representativiteten 241
förtroendevalda
med cirka 60 procent, en nedgång från ungefär 190 000 till uppdrag 115 000. Mellan 1974 och 1977 ökade antalet uppdrag och förblev därefter i stort sett konstant fram till och med den förra mandatperio- 1988-91. I samband med valet 1991 sjönk antalet uppdrag med den, cirka 7 750 uppdrag eller drygt nio procent. För del ökade antalet uppdrag under 1970-talet. Det landstingens totala antalet uppgick 1980 till 9 736. Fram till 1988 ökade
uppdrag
antalet Nedgången mellan den förra med nära l 800 (drygt 18 procent). och den innevarande mandatperioden var av nästan exakt samma storleksklass vilket innebär att antalet uppdrag som den tidigare uppgången, i dag är praktiskt taget detsamma som 1980, 9 719. Den totala minskningen i fråga om antal uppdrag i kommuner och landsting mellan 1989 och 1992 uppgår till cirka 9 550.
Uppdragskoncentrationen, dvs. antalet uppdrag per förtroendevald
i genomsnitt, har ökat något från 1,4 1980 till drygt 1,5. kan vi endast uttala oss om den
När det gäller representativiteten
sociala delen för närvarande. Någon mätning av åsiktsrepresentativiteten har inte gjorts på senare år. I den undersökning som ligger till grund för vår beskrivning i det förhållandena 1979 och 1992. Idet perspektivet kan föregående jämförs vi säga, att de grupper som vid det förra mättillfäl-
sammanfattningsvis
let var underrepresenterade, dvs. arbetare, gamla, kvinnor, unga och inär så även i dag. Dock har några grupper förbättrat sin ställvandrare, sätt: arbetare (vilket har sin speciella demoning på ett mera påtagligt kvinnor och de som bor i centralorter, medan grafiska förklaring), förbättrat sin position modest. Unga har fått en sämre position.
gamla
Invandrare har förbättrat sin i kommuner med traditionell
position
men försämrat i marknadsorienterade kommuorganisation positionen ner. Eftersom jämförelsen avser mätningar av representativiteten vid två enskilda tillfällen, kan man inte uttala sig om vad som hänt under delar av denna t.ex. mellan de två senaste mandatperioderna, då
period,
minskningen i antalet uppdrag varit mest dramatisk.
representativiteten fram till 1991 års
En möjlig hypotes kan vara att val var bättre än i dag. Denna hypotes utgår från att en allmän minski den storleksklass det här är tal om med ning av förtroendeuppdragen automatik bör medföra en försämrad representativitet. Denna allmänna tendens kan dock ha motverkats av att partierna vid nomineringen av kandidater till nämnderna inför 1991 års val medvetet gått in för att i större utsträckning favorisera vanligen underrepresenterade grupper. Med dessa osäkerheter för ögonen kan man inte dra några säkra slutsatser av under delar av perio-
om utvecklingen representativiteten
den 1979-92 och därmed inte heller om utvecklingen mellan de två senaste mandatperioderna. I detta perspektiv framstår även jämförelser mellan olika organisatoriska modellers effekter på representativiteten som mindre meningsfulla.
242 De förtroendevalda och representativiteten
I rapporten har de tre grupperna av kommuner med traditionell, decentraliserad och marknadsorienterad organisation jämförts med avseende på effekter beträffande antalet förtroendevalda, uppdragskoncentration och representativitet. slutsats Rapportens är att ett införande av en marknadsorienterad organisation är nära med en
förknippad
minskning av politikerkåren och att denna minskning medför såväl starkare koncentration som sämre av uppdragen representativitet för underordnade grupper i samhället. Vi har i av resulta-
beskrivningen
ten i rapporten varit återhållsamma med att återge den typen av jämförelser, eftersom vi anser att urvalet av s.k. marknadsorienterade kommuner inte är helt tillfredsställande. Våra allmänna slutsatser är följande. Några av de notoriskt underrepresenterade grupperna i de kommunala
fullmåktigeförsamlingarna
och nämnderna har, sett över en längre tidsperiod, något förbättrat sina positioner. Det innebär att de politiska partierna nått vissa
framgångar
under 1980-talet i sin strävan att åstadkomma en bättre balans mellan olika grupper bland sina representanter i de politiska organen. Effekterna av den kraftiga i antalet
nedgången förtroendeuppdrag i samband
med det senaste valet kan dock säkerhet inte med någon rimlig uppskattas. Vilken roll i ett demokratiperspektiv spelar då representativiteten? Först kan vi konstatera, att det såvitt vi känner till inte finns något säkert belägg för att en politisk med en viss
församling representativi-
tetsprofil skulle fatta andra beslut med avseende
på prioriteringar,
innehåll, fördelning etc. än en församling med en annan sammansättning. Vi bortser här givetvis från skillnader i politiskt hänseende. Det innebär att resultatet av den politiska processen får anses relativt neutral i förhållande till representativiteten. På samma sätt torde man kunna betrakta utfallet när det gäller effektiviteten i beslutsfattandet och serviceleveransen. Återstår synpunkten att en god representativitet har ett värde i sig och att den andra centrala värden som bättre främjar kontakter med medborgarna, bättre överensstämmelse i åsikter mellan och de väljarna valda eller Ökad jämställdhet. Denna ståndpunkt torde omfattas av en stor del av befolkningen och de förtroendevalda själva. Vi ansluter oss till detta och hävdar synsätt att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda och att sammansättningen av beslutsorganen bör spegla befolkningen så bra som möjligt. De brister vi funnit i det sistnämnda hänseendet är enligt vår från
mening demokratisynpunkt beklagliga men
inte alarmerande. Mot denna bakgrund rekommenderar vi de politiska partierna att intensifiera sina att förbättra ansträngningar representativiteten hos de förtroendevalda. Vid övergång måste till nya organisationsformer demokratifrågoma inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket central ställning. Vi rekommenderar de kommuner
och landsting som
De och 243
förtroendevalda representativiteten
stora att också utvärdera dessa utifrån
gjort organisationsförändringar
kommunaldemokratisk synpunkt.
244 De förtroendevalda och representativiteten
Käll- och litteraturforteckning
Ds Kn 1981:12 och kommunen
Medborgama
SOU 1982:5 De förtroendevalda i kommuner och landsting SOU 1989:108 Förtroendevalda på 90-talet utmaningar och möjligheter
Lokaldemokratikommittén. Kommitténs egna data från 1993 gällande
landstingen.
Svenska kommunförbundet 1974. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1977. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1980. Kommunalt
förtroendevalda, parti och
kön. Svenska kommunförbundet 1983. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1986. Kommunalt
förtroendevalda, parti och
kön, nämndorganisation, lokala organ. Svenska kommunförbundet 1989. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön, nämndorganisation, lokala organ. Svenska kommunförbundet 1992. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön, arvoden, partistöd. Svenska kommunförbundet 1992. Kommunernas i förändorganisation
ring.
Bäck, H. (1993). Hur många och hur dana? Om organisationsförändringar, politikertal och representativitet i kommunerna. Rapport till Lokaldemokratikommittén. Häggroth, S., Kronvall., Riberdahl, C., Rudebeck, K. (1993) Kommuner och landsting. En grundbok, Stockholm: Norstedts Juridik.
Politikerrollen i en föränderlig värld 245
Politikerrollen i en
föränderlig
värld
De förtroendevalda i kommuner och landsting har i grunden två ombud och vara beslutsfattare. Till roller; att vara medborgarnas av bl.a. minskat antal förtroendeuppdrag, ökat inslag av följd mediernas ökade politiska inflytande, den samhällseko-
personval,
nomiska utvecklingen, införande av nya organisations- och styrformer samt ökad delegering utvecklas rollen. Det ställs nya och ökade krav på de förtroendevalda.
Vi anför att
* ökar beträffande om kraven på de förtroendevalda kunskaper verksamheternas villkor och behov * behöver det politiska styrsystemet anpassas till de nya behoven och behöver utvecklas
uppföljnings- utvärderingssystem
de förtroendevalda måste förbättra sin kommunikation med allmänheten .
De förtroendevalda har det samlade ansvaret för beredning, beslutsfattande och verkställighet. Vi anser principiellt att gränsen mellan och alltid att och att
politik förvaltning går precisera
beställar-utförarmodellen bidrar till att klarlägga var
ytterligare
gränsen går. De allmänt omvittnade bristerna hos de politiska partierna kan vår mening på sikt leda till en allvarlig legitimitetskris för enligt i allmänhet och den lokala demokratin i det politiska systemet Vi föreslår att de framtida roll och
synnerhet. politiska partiernas
villkoren för deras verksamhet, inklusive nuvarande stödformer, blir föremål för en allmän bedömning inom ramen för en
politisk parlamentarisk beredning.
246 Politikerrollen i en värld
föränderlig
8.1¶Inledning
8.1.1 Direktiven
Utgångspunkten i direktiven är debatten i till
anslutning riksdagsbe-
handlingen våren 1991 av till
förslaget ny kommunallag. Debatten
gällde bl.a. de farhågor som framförts i motioner om en uttunning av den lokala demokratin m.m. till följd av den organisatoriska friheten. Vi skall enligt direktiven studera av rollen
förändringar som för-
troendevald i relation till väljarna, förvaltningen och dess ledning samt till de anställda i kommunen eller Detta landstinget. skall ske inom ramen för den allmänna att uppgiften belysa och utvärdera konsekvenserna av de som kan ha skett i kommuner
förändringar och landsting till
följd av den ökade organisatoriska friheten.
8.1.2 Allmänt om
politjkerrollen
Utgångspunkter
De förtroendevalda i kommuner och landsting har i grunden två roller: att vara medborgarnas ombud i förvaltningen och att vara beslutsfattare. Traditionellt har rollen som beslutsfattare betonats starkast.
Övergången
från lekmannaförvaltning till och lekmannastyre professionaliseringen av
förvaltningen under framför allt 1960- och 1970-talet har ändrat förutsättningarna för de förtroendevalda i olika hänseenden. De senaste årens utveckling då nya organisatoriska idéer fått genomslag, bl.a. uppdelningen i en beställar- och en utförarfunktion, har medfört att rollen som ombud för fått en starkare
medborgarna betoning. Det finns åtskilligt
fler aspekter på rollen som förtroendevald än den att vara ombudsman eller beslutsfattare. Som
Förtroendeuppdragsutred-
ningen framhöll i sitt betänkande Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108) är en förtroendevald en produkt av olika delar av tillvaron som omger eller interagerar med den offentliga politiken, t.ex. relationen till medborgarna, familjen och arbetslivet, massmedierna, de politiska partierna, förvaltningen och de politiska
beslutsorganen.
I anslutning till vad som sagts nyss finner vi det motiverat att fram-
hålla, att de förtroendevalda i kommuner och landsting är lekmän, dvs. vanliga människor som valts till ombud för medborgarna i de politiska organen. De roller de spelar och de krav som ställs på dem måste ställas i relation till detta grundläggande förhållande. Vi anser det också viktigt att de förtroendevalda parallellt odlar andra intressen och syssel-
Politikerrollen i en föränderlig värld 247
sättningar än politisk verksamhet, så att de har så många kontaktytor som möjligt till samhället i stort.
I den samhällsvetenskapliga forskningen finns en benägenhet att dela upp politikerrollen i flera olika roller med ibland till synes skarpa gränser mellan dem. I det följande kommer vi att referera undersökningar med denna ansats. Vi har full förståelse för att det är meningsfullt från forskningssynpunkt att gå till väga på detta sätt, men vi vill samtidigt markera att politikerrollen i verklighetens värld snarast präglas av att flera roller ryms inom samma individ och att man som förtroendevald ständigt växlar mellan dessa.
En annan sak som det finns anledning att framhålla inledningsvis är att det pågår en organisatorisk utveckling i kommuner och landsting över hela landet och att denna utveckling inte är enhetlig i fråga om inriktning och innehåll. Det medför att de grundläggande villkoren varierar från kommun till kommun, och innehållet i politikerrollen präglas därför av en motsvarande mångfald.
Vi vill också framhålla att de slutsatser vi drar om utvecklingen av bl.a. nya organisationsmodeller med nödvändighet präglas av en viss osäkerhet på grund av den korta tid som förflutit sedan modellerna togs ibruk.
Vad säger kommunallagen om politikerrollen?
Den nya kommunallagen avspeglar i viss mån den pågående utvecklingen från lekmannaförvaltning till tjänstemannaförvaltning. I förarbetena tar man upp hur utvecklingen i kommunerna i olika avseenden ständigt återverkar på lagstiftningen, bl.a. med avseende på rätten till skälig ersättning för förlorad arbetsförtjänst och politikernas möjligheter att styra och leda utvecklingen med hjälp av målstyrning (prop. 1990/91:l17).
Gränsdragningen mellan förtroendevalda och anställda och deras ansvar och uppgifter har dock inte ändrats genom den nya kommunallagen. Fortfarande är det de förtroendevalda som har det samlade ansvaret för alla länkar i beslutskedjan och de olika skedena beredning, beslutsfattande och verkställighet. Det är också de förtroendevalda som har delegationsinstrumentet i sin hand. Mot denna bakgrund kan man
säga att den kommunala förvaltningen är politikerstyrd.
Kännetecknande för en kommunalt förtroendevald är i kommunallagen att vederbörande är invald i ett kommunalt organ. Enligt 4 kap. l § kommunallagen avses med förtroendevald ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Uppdrag som ledamot i ett kommunalt företags styrelse räknas således inte som ett kommunalt förtroendeuppdrag. Detsamma gäller vissa statliga förtroendeuppdrag, där kommunen eller landstinget
248 Politikerrollen i en
föränderlig _värld
är valkorporation.
Ett exempel på ett sådant uppdrag är nämndeman vid domstol. Från rättslig synpunkt är de förtroendevaldas främsta skyldighet att närvara vid sammanträden med de kommunala organen och delta i besluten där. En enskild förtroendevald kan få beslutanderätt genom i delegation från nämnden. Förtroendevalda har rätt till ledighet från sitt arbete för att kunna fullgöra sina uppdrag och också rätt till skälig ersättning för förlorad arbetsinskomst. Till
rättigheterna hör också
motions-, interpellations- och reservationsrätten samt för nämndledamöterna rätten att väcka ärenden i sin nämnd. Uppdraget som förtroendevald i nämnd kan återkallas av om en ledamot
fullmäktige av en nämnd
inte beviljas ansvarsfrihet eller om vederbörande dömts för ett brott för vilket är stadgat i (minst) två år.
fängelse
8.1.3¶Underlagsmaterialet
Det material som vi
bygger framställningen på i detta kapitel är dels
äldre material, som redovisats i bl.a. forskningsrapporter och kommittébetänkanden, dels nytt material, som vi beställt från utomstående forskare. När vi refererar externt material, gör vi det i de flesta fall utan eget ställningstagande. Det innebär inte att vi ställer oss bakom vare
sig
verklighetsbeskrivningama eller de slutsatser som dras. I vissa fall, då vi har en avvikande vi att kommentera uppfattning, väljer det externa materialet.
8.2 i
Viktiga förändringar kommuner och
med konsekvenser för landsting politiker-
rollen
I kapitel 2 har vi redovisat våra principiella synpunkter på de senaste årens utveckling i kommuner och med
landsting betydelse för de
förtroendevalda och deras olika roller. Vi har tagit upp den samhällsekonomiska antalet
utvecklingen, uppdrag, nya organisations- och
styrformer och den ökade användningen av till
möjligheten delegering.
När det gäller den samhällsekonomiska utvecklingen konstaterar vi bl.a. att den försämrade ekonomin i och för varken sig är något unikt eller någon nyhet för kommuner och men att stora
landsting besparingar
och nedskämingar i den som sker i ett historiskt
omfattning perspektiv är ett nytt inslag i lokalpolitiken. Behovet
av att prioritera en verksamhet framför en annan ställer nya och hårdare krav på de förtroendevalda
Politikerrollen i en föränderlig värld 249
i fråga om ny kunskap, anpassning av styrinstrumenten till de nya behoven och att utveckla för uppföljning och utvärdering. Vi system betonar också vikten av att de förtroendevalda utvecklar kommunikationen med allmänheten bl.a. genom att korrekt och rättvisande redovisa de ekonomiska villkoren och konsekvenserna av dessa i nedskämingssituationer. Antalet förtroendeuppdrag har från den förra mandatperioden till den innevarande minskat med cirka 9 procent i kommunerna och cirka 16 procent i landstingen till följd av en omfattande strukturrationalisering av de politiska beslutsorganen. Bakom förändringen ligger ökade krav dels på dem som styr verksamheten, dels på organisationen och styrsystemen. Vår grundsyn är att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda. De förändringar som nu skett är enligt vår mening inte av den storleksordningen att de utgör något hot mot den lokala demokratin. Det ñnns dock skäl att vara observant på utvecklingen under kommande år. och styrformer finner vi att införan-
Vad gäller nya organisations-
det av en s.k. funktionsindelad organisation med separering av beställaroch utförarfunktionen är en av de viktigaste nyheterna i den nu pågående utvecklingen. Beställar-utförartnodellen innebär nyheter i flera avseenden för de förtroendevalda: att avskärma beställarfunktionen från verkställighetsledet i den dagliga verksamheten, att hantera anbud från olika serviceproducenter, att upprätta avtal med utförarna samt att utvärdera verksamheten från medborgar- Dessa nyheter medför
respektive avtalssynpunkt.
för de förtroendevalda enligt vår mening nya och ökade krav på affärsmässig kompetens, nya metoder för att mäta utfallet av verksamheten och förmågan och viljan att ta det primära ansvaret för omprioriteringar som ibland för med sig nedläggning av viss enhet eller verksamhet. Den ökade delegeringen från fullmäktige till nämnderna och från nämnderna till tjänstemän, som är ett resultat av nya bestämmelser i 1991 års kommunallag, har bl.a. medfört att antalet fullmäktigesammanträden totalt sett i landet har minskat. Den ökade delegeringen till tjänstemän har utsatts for kritik från kommunmedlemmar i vissa kommuner som menar att har minskat. Även en del
insynsmöjligheterna
förtroendevalda är kritiska till den ökade delegeringen och menar att den tillsammans med bl.a. mer effektiv målstyming och införande av en funktionsindelad organisation medfört att politikerna tappat kontrollen och inflytandet över verksamheten. Vi framhåller vikten av att delegaternas anmälningsplikt till nämnderna i fråga om fattade beslut utformas så att nämnderna kan leva upp till kravet på kontroll över verksamheten. Här vilar ett uppföljningsansvar på de förtroendevalda kommunala revisorerna. Det kan enligt vår
250 Politikerrollen i en värld
föränderlig
mening finnas skäl för de förtroendevalda att se över delegationsordningar och beslutsrutiner, om de anser sig ha tappat kontrollen över verksamheten till följd av den ökade delegeringen. Härutöver vill vi markera att den ökade vår
delegeringen enligt
mening inte innebär att t.ex. fullmäktige ägnar sig åt fel då uppgifter, antalet beslutsärenden minskar. Det är kvaliteten snarare än kvantiteten i de ärenden fullmäktige behandlar Vi återkommer som är avgörande. till detta längre fram i detta kapitel.
8.3¶Perspektiv på politikerrollen
Som framhållit finns det inte en
Förtroendeuppdragsutredningen
politikerroll, utan det ñnns många politikerroller (SOU 1989:108 s. 49ff). En möjlig utgångspunkt för att beskriva denna mångfald är att ta fasta på de förtroendevaldas funktioner och positioner i de politiska
beslutsorganen i kommuner och landsting. ñnner
I ett sådant perspektiv man följande typer:
Majoritets- och oppositionspolitiker
Heltids-, deltids- och fritidspolitiker Fullmäktige- och nämndpolitiker *åt-ii* Ordförande, ledamot och ersättare
En annan utgångspunkt är hur de förtroendevalda själva definierar sin roll i relation till I den normativa väljarna och de partier de företräder. demokratiteorin brukar man dela in de förtroendevalda i tre
kategorier:
* Fömoendemannarollen *
Väljardelegatrollen
* Partiombudsrollen
Förtroendemannarollen innebär att den valde efter
egen övertygelse
beslutar inom en allmän ram som grundar sig på utfallet av det senaste valet.
Väljardelegatrollen innebär att den valde är ett lydigt och följsamt instrument för väljaropinionen, allmänhetens representant.
Partiombudet företräder de som utformats
ståndpunkter i det egna
partiets olika organ.
Politikerrollen i en föränderlig värld 251
I slutet av 1970-talet undersöktes hur de tre rollerna fördelade sig inom ett representativt urval av fullmäktigeledamöter i 50 svenska kommuner m.fl., 1981). Vanligast förekommande (38 procent) var före-
(Wallin
ställningen att väljarnas uppfattning borde vara avgörande vid valet mellan egen uppfattning, partiets uppfattning och väljarnas uppfattning. Dämäst vanligast (34 procent) var uppfattningen att den egna stånd- Minst vanlig (28 procent) var uppfattningen att punkten var viktigast. partiets ståndpunkt bör vara avgörande. Väljarnas uppfattning om rangordningen skiljde sig i den nämnda undersökningen från fullmäktiges såtillvida att väljarna satte den fortroendevaldes egna ståndpunkt något före väljarnas uppfattning. Med ökande kommunstorlek samt högre ålder och tyngre poster för de förtroendevalda ökade andelen förtroendemän och partiombud. Företrädare för borgerliga föredrog förtroendemän medan represen-
partier
tanter for de socialistiska partierna hade en större andel partiombud och i andra hand en stor andel väljardelegater. Kvinnor i den undersökta hade med män en mindre andel förtroendemän.
gruppen jämfört
I perspektivet av de senaste årens förändringar i fråga om sättet på vilket man de politiska beslutsorganen i kommuner och
organiserar
landsting kan man tänka sig en ny indelning av politikerrollen. Huvuddelen av de förtroendevalda ildäder sig fortfarande den traditionellt fdrvaltande rollen. Denna roll har beskrivits i det föregående (avsnitt 2.3.4). Den kännetecknas bl.a. av att den är allomfattande, vilket innebär att den förtroendevalde har ansvaret för hela beslutskedjan och de olika skedena beredning, beslutsfattande och verkställighet. Under de senaste decennierna, i takt med professionaliseringen av den kommunala verksamheten, har de förtroendevalda allt mer blivit enbart beslutsfattare. Den traditionella politikerrollen kännetecknas också av att den ger ett betydande utrymme för direkt påverkan av verksamheten, något som naturligt följer av att beställar- och utforarfunktionen ligger i samma händer. De radikala organisationsförändringar som genomförts under de senaste åren har gett upphov till fyra nya kategorier av politiker. Dessa kan benämnas företagsledaren, mäklaren eller medlaren, kundombudet och den kritiskt granskande lekmannen (Montin, 1993). Företagsledaren finns företrädesvis dels i de särskilda styrelser med ansvar för produktionen som inrättats i vissa kommuner och landsting med en beställar-utförarorganisation, dels i kommunstyrelsema och landstingsstyrelserna mer generellt. Denna politikertyp är mera uttalat sakorienterad än orienterad mot verksamheten. De som sitter i
politiskt
produktionsstyrelserna har inte sällan erfarenhet av att leda eller på annat sätt arbeta i privata företag. De ser sin uppgift mera som ett kollegialt samarbete som syftar till att optimera produktionen än som
252 Politikerrollen i en värld
föränderlig
ett politiskt kompromissande av det slag som kännetecknar det traditionella nämndarbetet. Rollen som medlare mellan olika går ut på att balansera starka särintressen. Den rollen spelas främst av de ledande i kompolitikerna munen. Kundombudet finner man främst i beställarnämndema. Det är rollen som företrädare för kunder snarare än medborgarna i gemen som här avses. Rollen innebär att kundombudet underlättar för medborgarna att agera som kunder, vilket gör det möjligt for dem att påverka utbudet av kommunala tjänster. Den kritiskt granskande lekmannen är en mera fri, sökande roll, som man finner i de utskott till fullmäktige som i flera fall införts som en del av beställar-utförarmodellen både i kommuner och
landsting.
Även den nya funktionen i Surahammars bemäktige kommun, som påminner om ledamöterna i fullmäktigeutskotten, tillhör kri-
kategorin
tiskt granskande lekmän. Som exempel på kommuner som infört ett kan näm-
utskottssystem
nas Linköping utskott med sex sakfrågeinriktade och elva geografiska utskott knutna till fullmäktige. med utskotten i är att
Syftet Linköping
de folkvalda skall få ökade möjligheter att initiera, delta i och reellt påverka de grundläggande politiska besluten. Syftet är också att stimulera till en öppen debatt kring frågor som är viktiga för medborgarna. En annan modell av som fullmäktigeutskott är granskningsutskott finns i bl.a. Oxelösund och
Täby.
Fullmäktigeutskott finns även i t.ex. i
landstingsvärlden, Blekinge
och Sörmlands läns landsting. Kommunbemäktige i Surahammar består med av sex fasta grupper vardera nio ledamöter. är ett initierande som kan ta
Bemäktige organ
upp frågor i fullmäktige utan skall ha
beredning i styrelsen. Bemäktige
en självständigt utvärderande och kontrollerande utan
uppgift bindningar
till särskilda sektorer eller facknämndsområden. är att över- Uppgiften gripande utvärdera samhällsnyttan med den kommunala verksamheten och att vara ett forum för lokala politiska dialoger med medborgarna. Exempel på arbetsområden är kunskap, hälsa,
kommunikation, brott,
försörjning och säkerhet.
8.4¶Politikerrollen i ett
arenaperspektiv
I beskrivningar och är det inte analyser av politik ovanligt att man använder sig av for att
arenabegreppet åskådliggöra framställningen.
Vanligt förekommande arenor är i detta sammanhang partiarenan, väljararenan och den parlamentariska arenan (Sjöblom, 1968).
Politikerrollen i en föränderlig värld 253
Partiarenan refererar till alla de förhållanden som har beröring med den lokala vad gäller Organisationsform, verksamhet
partiorganisationen
etc. Väljararenan utgör mötesplatsen för de förtroendevalda och allmänheten/väljarna. Den parlamentariska arenan utgörs av de kommunala beslutsorganen och den verksamhet som äger rum där.
8.4.1 Politikerrollen på partiarenan
Partiernas roller och funktioner
Historiskt sett har de politiska partierna spelat en relativt underordnad roll fram till tiden för den stora omstruktureringen av de svenska kommunerna som började under det tidiga 1950-talet. Den kommunala indelningsreformema ledde bl.a. till att partiernas lokala organisationer blev allt mer lika varandra. Lokalpolitiken blev också allt mer lik rikstill av en ökad och skiljelinjer mel-
politiken följd politisering tydligare
lan partierna i fullmäktige. Under loppet av 1980-talet blev det allt mer uppenbart att de politis- Symptomen är främst att allt färre ka partierna hamnat i ett kristillstånd. medborgare engagerar sig i partipolitiskt arbete. Särskilt svårt förefaller det vara att engagera unga människor i partiarbete. De flesta riksdagspartierna tappar sakta men säkert medlemmar. Under senare år har det socialdemokratiska partiet haft en mycket kraftig nedgång i medlemsantalet efter beslutet att ta bort kollektivanslutningen av medlemmar i LO:s medlemsförbund. Den ledde naturligt till mycket
gamla ordningen
höga medlemstal för partiet, medan den nya ordningen med företrädesvis individuellt medlemskap medför för Sverige mera normala tal. Det som framför allt bidrar till att de politiska partiernas nuvarande struktur överlever trots sviktande medlemsaktivitet är att deras verksamhet till den helt dominerande delen finansieras med offentliga medel i form av att ge partistöd infördes under 1960-
partistöd. Möjligheterna
talet. Partistödet utgår väsentligen i proportion till partiernas styrkeförhållande i fullmäktige. Ett viktigt skäl till att man i allt fler länder gått in för att finansiera de partiernas verksamhet med offentliga medel är att man med
politiska
partistödets hjälp strävar efter att motverka korruption och otillbörlig från olika intressen med stora ekonomiska resurser.
påverkan
Förstärkningen av den materiella basen för partierna har medfört att de står avsevärt starkare med tiden före partistödets införannu jämfört de. Bl.a. har deras basorganisation stärkts betydligt, och möjligheterna att t.ex. utbilda dem som fått kommunala förtroendeuppdrag har ökat. Partiernas möjlighet att informera allmänheten om sina program och ståndpunkter i viktiga sakfrågor har också förbättrats.
254 Politikerrollen i en värld
föränderlig
I förarbetena till om det kommunala lagstiftningen partistödet (sten- 1 cil K 1969:7, prop. 1969:126) framhölls att avsikten med stödet var att de politiska partierna skulle kunna ge väljarna information om de kommunala frågorna och partiemas ståndpunkter på ett bättre sätt än dittills. Det kommunala partistödet är enligt under senare år att tolkningar betrakta som ett allmänt stöd för att stärka samhälleligt de politiska partiernas ställning i Stödet till sitt
opinionsbildningen. har därigenom
vidare syfte att stärka den lokala demokratin (SOU 1988:47; prop. 1991/92:66). Utöver i de allmänna deklarationerna vad som kan anses rymmas om ändamålet i förarbetena till lagstiftningen är partistödet inte prestationsrelaterat, i kontrast till det samhällsstöd som utgår till folkrörelserna i övrigt och det allmänna föreningslivet. Expertgruppen for studier i offentlig ekonomi, ESO (B 1981:03) har uppdragit åt Statskontoret att studera partistödet i syfte att ge en samlad bild av den offentliga av partiernas verksamhet
finansieringen (Statskon-
toret, utredningsavdelning 3, PM 1993-03-12).
Bland frågeställningarna för studien finns:
- vilken betydelse stödet har för finansieringen av partiernas verksamhet vilka alternativen är till
offentlig finansiering
- eventuella samband mellan storleken på partistödet och t.ex. valdeltagande, medlemsantal och aktiviteter.
Resultatet av studien beräknas vid årsskiftet 1993/94.
föreligga
En sammanfattande bild av tillståndet inom de politiska partierna gavs av i huvudbetänkandet
Förtroendeuppdragsutredningen Förtroendevald
på 90-talet (SOU 1989:108):
Det ñnns uppenbart en mellan medlemmarna och
allvarlig klyfta
den organiserade partiverksamheten. Medlemmarna vänder i stor utsträckning de lokala partiaktiviteterna eftersom de inte ryggen, motsvarar deras förväntningar eller önskemål. De lokala partiföreningamas verksamhet blir därigenom en angelägenhet för några få, ofta styrelsen och en liten krets utanför denna. Därigenom upphör föreningarnas förmåga att uppfylla vissa grundläggande funktioner: att mobilisera medlemmarna; att kanalisera medlemmarnas synpunkter, önskemål och krav på politiken; att vara forum för lokal politisk debatt; att vara ett instrument för förankring av partiets lokal- och
rikspolitik.
Politikerrollen i en föränderlig värld 255
Den svenska demokratin är i hög grad en demokrati som förverkligas genom de politiska partierna. Grundlagen och kommunallagen förutsätter att det i landet finns väl fungerande politiska partier. Till deras viktigaste funktioner brukar man räkna rekryteringen av kandidater till politiska uppdrag i offentliga beslutsorgan och kontrollen av maktutövningen i dessa. Härutöver har partierna andra viktiga funktioner, t.ex. att politiskt skola medlemmar och kandidater till de offentliga uppdragen, att anta politiska program som ligger till grund för partiets politik och att på denna grund aktivt medverka i den allmänna opinionsbildningen i samhället. De lokala och regionala partiorganisationerna har som särskilda uppgifter att leda och samordna agitations- och valarbetet samt att administrera partistödet.
Med hänsyn till de omfattande fundamentala uppgifter de politiska
har i det svenska samhället är det naturligtvis ytterst allvarligt
partierna
om de inte längre förmår fylla dessa uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Vi anser att det är viktigt att partierna på alla sätt strävar efter att leva upp till de förväntningar och krav som ställs på dem.
Partiemas framtid
Hur de svenska partierna skall klara de problem de står inför nu och inte minst i en framtid som präglas av ökad transnationalisering och ett närmande till Europa och EG/EU är svårt att ha någon klar uppfattning om i dag. Partiforskaren Gullan Gidlund har i en nyutkommen bok, Partiemas Europa (Gidlund, 1993) analyserat de svenska partiernas framtid.
Gidlund anser för sin del att allt politiskt beslutsfattande i en transnationell demokrati inte kommer att ske på avstånd. Viktiga delar av välfårdspolitiken kommer liksom nu att handhas av det nationella parlamentet och på den lokala eller regionala nivån. En utbyggd regional och lokal självstyrelse kan fungera både som en motvikt mot centralismen och en fast punkt i tillvaron för Men grogrunden för lokala
partierna.
eller regionala partier och mer eller mindre tillfälliga politiska grupperingar ökar med den ökade transationaliseringen. Viktiga förutsättningar för att öka partiernas inre effektivitet och att motverka hotet mot den interna demokratin är enligt Gidlund nätverkstänkande och utnyttjande av avancerad infonnationsteknologi.
Gidlund konstaterar att moderniseringen och reformeringen av partiernas organisationer har inletts men att den försvåras och försenas
framtida struktur av osäkerheten kring den offentliga förvaltningens främst den regionala nivån - och av att reglerna för det kommunala partistödet är bundna till vissa organisatoriska nivåer, nämligen central, regional och lokal nivå.
256 Politikerrollen i en värld
föränderlig
På frågan om medlemspartiet har en framtid anför Gidlund bl.a. att den svart-vita uppdelningen mellan aktiva och medlemmar passiva tillhör det förgångna, inte minst till till följd av de stora möjligheter effektiv kommunikation som den moderna
infomiationsteknologin erbju-
der. Gidlund refererar som i detta sammanhang till danska partiforskare bl.a. menar att alla partier, även s.k. masspartier, utvecklas till gradvis
mediapartier .
Det transnationella partiet kan antas prioritera val och
valkampanjer
på bekostnad av en vittförgrenad
medlemsorganisation. Väljarpartiet
(markerat här) som modell tycks vara mer i takt med både det mediasamhälle vi redan befinner oss i och det framtida scenariet med ökad transnationalisering och en federal Europeisk union. En vidare utveckling av väljarpartiet är det professionaliserade väljarpartiet utan medlemmar. En sådan utveckling kan emellertid äventyra både partiernas överlevnad och demokratin i sin helhet. En sådan partibildning kan nämligen och eventuellt tas bli mycket instabil över av entreprenörer, vilket innebär att verksamheten kan komma att drivas på ett företagsliknande sätt. Därigenom kan hela det politiska systemets legitimitet komma att undergrävas. Vad kan den här skisserade utvecklingen av de politiska partierna tänkas få för konsekvenser för politikerrollen? En uppenbar konsekvens är att politikens allmänna medialisering på sikt kommer att påverka både partiernas inre liv och sättet på vilket man kommunicerar med allmänheten. En sannolik är att mepåverkan dierna i ännu större utsträckning än hittills kommer att bestämma den politiska dagordningen både nationellt och lokalt. Det finns en uppenbar risk att det långsiktiga och systematiska inom programarbetet partiorganisationen kommer att ställas åt sidan till förmån för vad man skulle kunna kalla en som i utsträck-
dagsanpassad kampanjpolitik, betydande
ning bedrivs på mediernas villkor. Efterfrågan på trogna och trägna - partiarbetare studiecirkelledare, organisatörer, husagitatorer etc. kommer i en sådan situation att minska till förmån för medialt intresserade, kunniga och anpassade personer. Andra konsekvenser av redovisas i avsnitt 8.4.2 och
medialiseringen
8.4.3.
Politikerrollen i en föränderlig värld 257
8.4.2 Politikerrollen på väljararenan
Institutionella förändringar och deras konsekvenser för politikerrollen
Vi har i 2 redovisat vår principiella syn på de förslag som Per-
kapitel
sonvalskommittén lagt fram i sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21). Förslagen redovisas mera ingående i kapitel ll. Personvalskommittén har varit enig om att det är angeläget att öka vid de allmänna valen till riksdagen samt landstings-
personvalsinslaget
och kommunfullmäktige och att en sådan reform genomförs. Kommittén har inte velat föreslå ett helt oprövat system och har därför redovisat fyra olika modeller som alla bygger på inslag från utländska valsystem. För ett av alternativen, en modifierad dansk modell, har mer detaljerade bestämmelser utarbetats. Personvalskommittén förordar ett system som innebär en möjlighet till frivillig röstning på person och uppskattar att det faktiska utnyttjandet vid kommunalvalen kommer att ligga mellan 50 och 70 procent. Enligt Personvalskommitténs uppfattning kommer ett ökat personvalsinslag troligen att medföra att enskilda politiker proñlerar sig i högre utsträckning än för närvarande, vilket i sin tur kan antas stimulera till en ökad användning av privata ekonomiska bidrag till kandidaterna. Kommittén tar upp risken för avarter vid denna typ av finansiering av kampanjer men föreslår inte någon särskild reglering av enskilda kandidaters valñnansiering. Reformen bör enligt i sin helhet genomföras med sikte på
förslaget
att för första gången tillämpas vid valet 1997. Genom en samtidigt träffad överenskommelse mellan riksdagspartjerna kommer införandet av ökade personvalsinslag att åtföljas av en förlängning av mandatperioderna från tre till fyra år. Den gemensamma valdagen ändras inte. Som vi markerat i det föregående bör ökade inslag av personval kunna bidra till att vitalisera den lokala demokratin och stimulera kommunikationen mellan väljare och valda. Detta antagande får stöd av Personvalskommitténs bedömningar. Personvalskommittén bedömer för sin del att erfarenheterna från utländska val visar att personmomentet är av större intresse vid lokala val än vid nationella. Många av de politiska frågorna på lokal nivå är enligt Personvalskommitténs mening av sådan art att de på ett mer direkt sätt berör den enskilde och därmed också förmår väcka ett livligare engagemang. Detta bör öka intresset för politikerna som individer, menar kommittén. Enligt vår mening kommer personvalsinslagen sannolikt att kräva mer av den enskilde förtroendevalde i form av bl.a. en mer individuell exponering inför väljarna jämfört med ett system med renodlat listval
258 Politikerrollen i en värld
föränderlig
som det nuvarande. Det interna paitiarbetet kommer sannolikt också att påverkas av en ökande konkurrens mellan kandidaterna. En tänkbar utveckling är att enskilda kandidater tydligare än för närvarande kommer att profilera sig i enskilda sakfrågor, hjärtefråg0r, eller i
frågor
av särskilt intresse for i en viss del av kommunen
befolkningen eller
landstinget. En sådan utveckling kan medföra ökade interna motsättningar inom partierna och en minskad benägenhet att lägga fram sam-
manhängande handlingsprogram.
Ökade personvalsinslag i kombination med den allmänna medialiseringen av politiken kan tänkas medföra att partierna mer systematiskt än i dag anpassar sig till mediernas krav vid nomineringen av kandidater till de lokala och regionala valen. Det är lätt att i detta perspektiv föreställa sig framväxten av en annan än den vi hittills
politikertyp vant
oss vid i en vars främsta Sverige, politikertyp egenskaper dikteras av mediernas krav: allmänt att ta
positiv image, förmåga journalister och
väljare, agitatorisk förmåga, mer personligt präglade i ståndpunkter politiska sakfrågor etc. En mer eller mindre omfattande från enskilda intressen
finansiering
kan innebära en risk för påverkan otillbörlig på kandidaterna i de lokala och regionala valen. Vi delar därför Personvalskommitténs att mening frågan om enskilda kandidaters valfmansiering bör tas upp till ny prövning om det visar sig att formerna blir Dock anser vi det oacceptabla. angeläget att enskilda kandidater finanfrivilligt och öppet redovisar
sieringen av sina valkampanjer.
Värderings- och attitydförändringar bland och
väljarna konsekvenserna för politikerrollen
I kapitel 1 har vi redovisat hur
översiktligt värderingar och attityder hos
medborgarna/väljama förändrats under senare år. Värderingsförskjutningama kan beskrivas i termer som strävan efter livstillfredsställelse och
självförverkligande samt ökad mångfald,
variation och individualism. När det gäller kan det konstateras attitydema att å ena sidan är förtroendet för politiken och politikerna sedan länge lågt. Å andra sidan är till den kommunala
medborgarnas attityder servicen betydligt mera
positiv. När det gäller inom
påverkansmöjlighetema den kommunala serviceproduktionen är missnöjet ganska utbrett.
I fråga om beteende med
medborgarnas anknytning till politik
gäller att partipolitisk verksamhet attraherar allt färre människor, medan andra aktiviteter som insändarskrivande, deltagande i demonstrationer och direktkontakter med ökar.
förvaltningen
Några viktiga allmänna slutsatser som kan dras från detta är dels att krav, rättigheter och individuell anpassning av servicen är framträdande
l “sou 1993:90 Politikerrollen i en värld
föränderlig 259
drag i medborgarnas förhållningssätt till lokalpolitiken och den kommunala servicen, dels att medborgarna troligen kommer att kräva en mer direkt kommunikation med de förtroendevalda och bättre och
insyns-
påverkansmöjligheter i förvaltningen och serviceproduktionen.
Behovet av att förbättra kommunikationen mellan kommunmedlemmama och deras valda ombud var ett framträdande tema vid ett seminarium som kommittén arrangerade i januari 1993. Flera
av deltagarna menade att det måste tillskapas nya arenor för kommunikation med delaktighet som grund mellan medborgarna och dem som har det politiska ansvaret för den kommunala servicen. Dessa arenor måste vara interaktiva i den meningen att de tillåter ett samspel mellan dem som har krav, baserade på ett visst sakintresse, att framföra och dem som svarar för helheten.
En förbättrad kommunikation mellan de förtroendevalda och kommunmedlemmama är viktig inte bara från inflytandesynpunkt utan även från förankrings- och Som framhållits i det
legitimeringssynpunkt.
föregående är det av största vikt i en kärv samhällsekonomisk situation, med krav på besparingar och att de förtroendevalda
omprioriteringar,
för kommunmedlemmama på ett korrekt och rättvisande sätt redovisar de ekonomiska villkoren och konsekvenserna av dessa samt alternativa
handlingslinjer.
Vid det nämnda seminariet framkom också att den kommunalekonomiska krisen rent av kan öka allmänhetens intresse för
kommunalpoli-
tik. Förankringen av i och för sig föga populära beslut är en förutsättning för att de fattade besluten skall uppfattas som legitima.
Förankring
förutsätter i sin tur en mellan
inbjudande och öppen kommunikation dem som fattar besluten och dem som berörs av deras konsekvenser. Denna öppenhet bör även gälla gentemot olika mera
tillfälliga gruppe-
ringar bland kommunmedlemmama, t.ex aktionsgrupper.
8.4.3 Politikerrollen på den parlamentariska arenan
Resursknapphet och prioriteringar
Den kommunala sektorns ekonomi har från det sena 1980-talet
genomgått en dramatisk förändring. De ändrade ekonomiska villkoren för kommunernas och landstingens verksamhet kommer sannolikt att bestå under resten av l990-talet. Det innebär
i stora drag att den kommunala sektorns resurser åtminstone inte kommer att öka realt. Snarare kan vi i bästa fall se fram emot realt oförändrade successivt
eller, troligare, minskade resursramar. Inte minst prognoserna för av
utvecklingen underskottet i statsbudgeten och en förväntad
permanent hög arbetslöshet talar för ett fortsatt tryck på den kommunala ekonomin.
260 Politikerrollen i en värld
föränderlig
De förtroendevaldas uppgifter under den långa perioden av ekonomisk tillväxt sedan slutet av andra världskriget har väsentligen bestått i
att identifiera behov hos olika
befolkningsgrupper
att föreslå åtgärder för att möta behoven
att finna ñnansieringskällor för de föreslagna åtgärderna
*ål-åt* att besluta om genomförande
av åtgärderna
Så länge den ekonomiska tillväxten höll i sig fick de förtroendevalda ett
automatiskt årligt resurstillskott genom av
ökningen skatteunderlaget.
Härutöver fanns till synes obegränsade möjligheter att höja utdebiteringen. Den politiska tävlan gällde vem som kunde tillhan-
väsentligen
dahålla mest av ny kommunal service och verksamhet, vilket skapade stora förväntningar hos incitament till
medborgarna. Några tydliga
uppföljning och utvärdering av serviceproduktionen fanns inte, eftersom tillväxtekonomin präglades mer av intresse för storleken av resursinsat- V, serna än av det faktiska resultatet av dessa insatser. Sedan några år tillbaka har de förtroendevalda i de flesta kommuner och landsting ställts inför uppgiften att försöka kvantitet upprätthålla och kvalitet i verksamheten inom ramen för resurser. Det har
krympande
inneburit en för många smärtsam omprövning av politikerrollen, enligt formeln från tillvals- till
bortvalspolitik. Uppenbart har rationaliseringspotentialen varit inom de betydande
flesta verksamhetsområden. Inte minst av köerna
elimineringen inom
sjukvården bl.a. till följd av nya prestationsbaserade för ersättsystem ning till utförarna talar erfasitt tydliga språk. Men de hittillsvarande renheterna antyder att man snart nog når en gräns, bortom vilken allmänna rationaliseringar, etc. inte räcker nya styrsystem, ny organisation till. Kvantitativa får förr eller senare kvalitativa
neddragningar konse-
kvenser. Den nya situationen kräver av ett helt annat och
prioriteringar
mera genomgripande slag än framstår
tidigare. Samtidigt kvalitetsfrå-
gorna som allt mer betydelsefulla i en krympande ekonomi. I den nuvarande ekonomiska situationen det i ökande omgäller fattning att välja bort hela verksamheter eller delar av dessa snarare än att lägga generella sparbeting på de befintliga verksamheterna. I debatten har det från visst håll under senare år hävdats att kommu-
nernas uppgifter borde inskränkas till de enligt lag obligatoriska uppgifterna inom vård, omsorg och som avser utbildning samt uppgifter
viss typ av myndighetsutövning (tillståndsprövning, kontroll
och dylikt). En inskränkning av verksamheten på detta sätt, ofta benämnd back to basic, är i hög grad en fråga om politiska
värderingar.
Vi har i kapitel 2 gett vår principiella syn på konsekvenserna av den
förändrade kommunala ekonomin. anför vi
Sammanfattningsvis
Politikerrollen i en föränderlig värld 261
* ökar beträffande att kraven på de förtroendevalda deras kunskaper om verksamhetens villkor och behov att det politiska styrsystemet behöver anpassas till de nya behoven att och utvärderingsinstmmenten behöver utvecklas
uppföljnings-
att de förtroendevalda måste lära sig kommunicera med allmänheten och förtroendet för politipå ett sätt som är ägnat att öka respekten ken och de förtroendevalda för de nödoch skapar bättre förståelse vändiga prioriteringarna.
De tre försmämnda kraven/behoven hänger nära samman med varandra. Det finns en hel del som talar för att den pågående utvecklingen av beställar-utförarmodellen både leder till förbättringar av styrsystemen och tvingar fram bättre för uppföljning och utvärdering. Väl system utformat och rätt använt torde ett sådant system kunna generera väsentom verksamheten, även på en relativt detaljerad nivå. liga kunskaper När det gäller kravet på en bättre kommunikation med allmänheten spelar politikens medialisering i kombination med ökade inslag av personval en viss roll för valet av strategi och åtgärder. Det kan antas att de som till kommer att vara mera
väljs politiska förtroendeuppdrag
beroende av ett gott umgänge med massmedia än med sin partiorganisation, mera i sin politiska gärning och därmed mera utsatta.
påpassade
som sannolikt får ökad vikt för de förtroendevalda kommer Egenskaper att vara bl.a. kunskaper i och förtrogenhet med marknadsföring. Sammantagna kan kraven på en bättre kommunikation, i meningen korrekt och icke-taktisk, och de nyss nämnda tendensema leda
sakligt
till ett dilemma för de förtroendevalda och en frestelse att välja en kommunikationsstrategi allmänheten i stället för
manipulativ gentemot
en öppen och ärlig strategi.
Antalet förtroendevalda och deras representativitet
kapitel redovisat förändringar om antalet förtroen- Vi har i föregående devalda och deras representativitet. Det framgår att antalet uppdrag mellan den förra och den innevarande minskat i be-
mandatperioden
tydande omfattning, bäde i kommunerna och landstingen. Uppdragskoncentrationen har ökat något sedan slutet av 1970-talet. av mellan 1979 och 1992 visar bl.a.
En jämförelse representativiteten
att arbetare, gamla, kvinnor, unga och invandrare fortfarande är undermen att främst arbetare och kvinnor förbättrat sin ställ-
representerade
ning, under 1980-talet, medan unga fått en sämre ställning. Vi finner det svårt att på denna grund säga något bestämt om hur den kraftiga minskningen om uppdragen mellan 1988 och 1991 påverkat
representativiteten mera precist.
262 Politikerrollen i en
föränderlig värld
Betydelsen för politikerrollen av en generellt sett mindre god representativitet blad de förtroendevalda 3 är också svår att uppskatta. Såvitt vi känner studier om t.ex. till finns det inga systematiska sambandet mel-
lan representativiteten och fördelningen på de olika -
politikertyper
förtroendemannen, väljardelegaten, partiföreträdaren - som vi beskrivit i det Intressant föregående. i sammanhanget är dock de
könsmässiga
skillnaderna i sammansättning av de mjuka nämnderna, där kvinnorna är relativt och de teknikskt sett bäst representerade, och ekonomiskt
inriktade nämnderna, där mansdominansen är mest markant. Dessa mönster slår igenom även på andra samhällsområden, t.ex. beträffande valet av
utbildning och yrke.
När det gäller politikens värld kan konstateras, att det finns en skillnad mellan manligt och kvinnligt och att denna skillnad kan ha betydelse för både synen på politikerrollen och sättet på vilket politiker-
rollen utformas inom olika men vi saknar
verksamhetsområden, under-
lag för att kunna utveckla denna hypotes.
Erfarenheter av nya organisations- och styrformer
I kapitel 2 har vi översiktligt och redovisat principiellt vår syn på nya organisations- och styrforrner, främst beställar-utförarmodellen. Erfarenheterna av denna funktionsindelade modell och några andra radikala
organisationsförändringar sedan införandet
i början av 1992 har för kommitténs räkning studerats i ett
forskningsprojekt vid Högskolan i
Örebro och redovisats Radikala i rapporten i
organisationsförändringar
kommuner och landsting (Montin, 1993). De faktiskt genomförda i de studerade
förändringarna nio kommu-
nerna och tre landstingen beskrivs närmare i kapitel 4 i detta betänkande.
Av rapporten framgår att beställar-utförarmodellen vilar
idémässigt
på tre grundpelare:
separera politik och produktion
skapa affärsmässighet och konkurrens
* skapa en ny politikerroll
När det gäller idén om en mellan uppdelning politik och produktion hävdas i rapporten att denna idé strider mot både erfarenheterna av vad
som är möjligt att åstadkomma och anda.
Som grund för det förstnämnda omdömet anges att definitionerna av politik respektive förvaltning inte kan fastställas en gång för alla. Alla beslut som fattas, oberoende av om det sker i politiska eller ge-
nomförandeorganisationer, kan vara mer eller mindre politiska. Gränsdragningen blir därmed alltid
godtycklig.
SOU 3199390 Politikerrollen i en föränderlig värld 263
Vi vill för vår del markera, att vi har en avvikande uppfattning i mellan politik och förvaltning. Vi anser principiellt att fråga om gränsen alltid går att och att beställar-utförarmodellen bidrar
gränsen precisera
till att ytterligare klarlägga var gränsen går. Vad gäller frågan om kommunallagens anda refereras till kommunallagspropositionen (prop. 1990/91 : l 17), där det bl.a. sägs att det vore fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt och att ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna. Här kan också erinras om att utföramämnden kan vara sammansatt av anställda och eventuellt externa specialister. Benämningen på ett sådant organ är t.ex. professionell driftstyrelse eller verksamhetstyrelse, för att en sådan sammansättning skall (Roos, 1992) En förutsättning komma till stånd är att valet av ledamöter sker utan att principen om valsätt Professionella driftstyrelser eller lik-
proportionellt tillämpas.
av rollerna som beställare (polinande bygger på idén om en renodling och utförare och denna idé torde inte strida mot
tisk) (professionell),
kommunallagens intentioner. Den definieras enligt rapporten så att de förnya politikerrollen troendevalda ett sätt skall vara medborgarnas företräda-
på tydligare
re. Det konstateras att detta inte är någon ny roll utan egentligen den traditionella rollen för förtroendevalda och partiernas lokalorganisationer. Ett som uppmärksammats är emellertid enligt rappor-
problem
ten att de förtroendevalda av många som i första hand för-
uppfattas
svarare av den kommunala organisationen och verksamheten. För är de förtroendevalda mer systemets representanter många medborgare än deras ombud. Vi vill även här markera en avvikande uppfattning. Rollen som medborgarföreträdare är, som Montin hävdar, i och för sig en traditionell roll, men - och det är ett viktigt tillägg - beställar-utförarmodellen bidrar här till att tydliggöra skillnaden mellan att å ena sidan vara med-
och för produktionssidan och borgarföreträdare samtidigt representant
å andra sidan vara medborgarföreträdare, skild från ansvaret för produktionen. Detta är enligt vår uppfattning en väsentlig kvalitativ skillnad. En rimlig tolkning av vad som kan avses med begreppet medborgarnas företrädare vara att de förtroendevalda skall kan enligt rapporten uppmärksamma behov bland olika medborgargrupper och prioritera mellan dessa. Men, sägs det i rapporten, de politiska partiernas uppgift är att både företräda allmänintresset och särintresset. Mot den bakgrunden blir för de förtroendevalda och partierna lokalt: två frågor centrala för vem produceras servicen? respektive hur har dessa gruppers
264 Politikerrollen i en
föränderlig värld
behov tillgodosetts?, vilket innebär att
behovsidentifieñng och ut-
värdering är viktiga uppgifter. I två enkäter, våren 1992 och våren 1993, ställdes frågor till ett urval förtroendevalda i de studerade kommunerna om bl.a. den nya politikerrollen. En idé bakom beställar-utförarmodellen är att beslutsfattandet skall effektiviseras och att den tid som frigörs för de förtroendevalda skall ägnas åt annan politisk verksamhet utanför sammanträdesrummen. Våren 1992 instämde 81 procent av de svarande i påståendet En renodlad beställarstyming gör att de förtroendevalda kommer att ägna sig mer åt politiskt arbete i de lokala partiorganisationema och ha fler kontakter med kommuninvånare i deras roll som brukare/kunder. I 1993 års enkät menade 49 procent av alla svarande att beställarstymingen faktiskt
medfört att de förtroendevalda kan ägna sig mer åt politiskt arbete och fått fler kontakter med medborgarna. Denna uppfattning är starkare bland ledamöter i styrelsen (59 procent) och nämnderna (55 procent) än
bland fullmäktigeledamöterna
(29 procent). I en fråga om de förtroendevaldas relationer till
medborgarna for-
mulerades tre olika av roller: typer (l) rollen att väga särintressen mot allmänintresset, (2) rollen som samhällsförändrare - att
ligga före
medborgarna samt (3) rollen som företrädare för kunder snarare än medborgare. Mellan 85 och 90 procent instämde i påståendena. Andra med relevans data i rapporten för politikerrollen är att de
aktuella förändringarna i
har en svag legitimitet partiorganisationema i så motto att flertalet i av partierna förändringskommunema inte aktivt deltagit i processen. Endast ett fåtal politiker deltahar enligt rapporten
git i förändringsprocessen.
Alla ledamöterna i beställamämndema deltar inte i den process som leder fram till Den traditionella
beställningama. arbetsfördelningen med
tjänstemän som bereder ärenden och lägger fram förslag till beslut tycks finnas kvar i stor utsträckning. I 1992 års enkät ansåg 72 procent att de borde vara direkt involverade i den nämnda processen där avtal fonnuleras. En mindre andel, bedömer 58 procent, ett år senare att de faktiskt varit direkt involverade i processen. En annan intressant fråga gäller att beställamämnden
föreställningen
inte bör påverka den löpande verksamheten när kontraktet på beställ-
ningen är undertecknat. 77 procent av de svarande instämde 1992 i påståendet att de förtroendevalda bör avstå från att påverka verksamheter som regleras i kontrakt/avtal. Nära hälften instämde både i det nyss refererade påståendet och att man som förtroendevald borde kunna direkt påverka en verksamhet om det finns ett missnöje bland brukarna/kundema. 1993 ansåg 72 procent av de förtroendevalda att de faktiskt avstår från att påverka den kontraktsreglerade verksamheten.
Politikerrollen i en föränderlig värld 265
Slutligen bör nämnas att merparten, drygt 60 procent, av de berörda förtroendevalda ansåg att de positiva effekterna av den nya organisationen överväger vid en sammanfattande bedömning.
Vi redovisar vår bedömning av rapportens resultat i avsnitt 8.5.
Ökad delegering av beslut
I kapitel 2 framhölls att viss kritik riktats mot konsekvenserna av den ökade delegering som 1991 års kommunallag ger möjlighet till. Kritiken har främst gällt det minskade antalet fullmäktigesammanträden samt svårigheter för kommunmedlemmama att skaffa sig insyn m.m. i beslutsfattandet. En stor del av de förtroendevalda anser sig också ha tappat kontrollen och inflytandet över den löpande verksamheten.
De förändringar, som införts i kommunallagen vad gäller möjligheterna att i ökad utsträckning dels styra verksamheten med hjälp av övergripande mål i stället för den traditionella detaljstymingen, dels delegera beslutanderätt från fullmäktige till nämnderna och från dessa till tjänstemän, grundas på en mångårig kritik från de Förtroendevalda av den tidigare ordningen. Detaljstymingen både från fullmäktige genom budgetdokumenten och från nämnderna i samband med verkställighetsbesluten ansågs allmänt ägnade att i onödan belasta de politiska organen med sådant som de inte har någon egentlig anledning att befatta sig med. Ett vanligt inslag i kritiken var att de förtroendevalda, genom att tvingas ta ställning till en mängd detaljer t.ex. i samband med besluten om budgeten, förlorade överblicken och dänned fönnågan att styra verksamheten på ett effektivt sätt.
En liknande kritik gällde att nämnderna beslutade om onödigt detaljerade anvisningar om hur verksamheten skulle bedrivas, dvs. närmast en fråga om medlen, en fråga som borde överlåtas till förvaltningen.
Den tidigare ordningen som härstammade från en tid, då kommunerna var små och verksamhetens omfattning blygsam, befanns otidsenlig, tidsödande och ineffektiv. Kritiken åtföljdes ofta av önskemål om att fullmäktige skulle tillåtas att fatta beslut på en mera övergripande nivå, genom att ange allmänna mål för verksamheten och att tilldela de ansvariga medel (en påse pengar) för att dessa skulle kunna åstadkomma den efterfrågade servicen/verksamheten.
De förändringar beträffande styrsystemet och delegationsmöjligheterna som tillskapades med 1991 års kommunallag innebär att villkoren för den kommunala verksamheten anpassats till de förtroendevaldas
egna preferenser.
Som vi framhållit i kapitel 2 var de effekter som nu på en del håll kritiseras i viss mån förutsebara. Det framstår således som självklart att den adderade effekten av ökad målstyming och ökad delegering medför färre beslutsärenden. Att från detta dra slutsatsen att demokratin ur-
266 Politikerrollen i en värld
föränderlig
holkas etc. år enligt vår mening fel. Tvärtom
ser vi det som en möjlighet att tillskapa en ny och sedan länge roll för
efterfrågad fullmäktige,
nämligen att låta detta organ i genuin mening utgöra ett centrum för den politiska debatten på lokal och regional nivå. Vägen till framgång i detta hänseende ligger i att man t.ex. på ett fantasifullt
sätt kompletterar dagordningen med ett annat innehåll än rena beslutsärenden. Som exempel kan nämnas temadebatter, allmänhetens frågestund samt frågor som Utskotten aktualiserar. På likartat sätt kan innehållet i nämndernas verksamhet förändras.
Den ökade effektiviteten i beslutsfattandet medför också att de förtroendevalda både på fullmäktige- och nämndnivå får mer tid att bedriva politisk verksamhet utanför de kommunala Med tanke
organen. på de tidigare redovisade problemen inom partiorganisationema ñnns det goda skäl för förtroendevalda som får mer tid att disponera att satsa denna tid på att mer än hittills arbeta mer utåtriktat, direkt mot medborgarna. En sådan ligger helt i
omprioritering linje med idén om politi-
kerrollen som en helhet, dvs. de samlade insatserna
på partiarenan,
väljararenan och den parlementariska arenan. Alltför stark koncentration på den parlamentariska arenan har enligt vår mening alltför länge präglat synen på politikerrollen. Det är nu hög tid att bredda synen på politikerrollen och därmed gradera upp
betydelsen av parti- och väljararenan.
En annan möjlig omprioritering
gäller den tid som ägnas åt utvärdering. Som framgått ovan är det att öka insatserna
angeläget på detta område.
Vi vill slutligen hänvisa till vad som principiellt framhållits i kapitel 2, nämligen att det är de förtroendevalda själva i fullmäktige och nämnderna som bestämmer om delegationsordningar och beslutsrutiner. Anser man att delegeringen blivit alltför
långtgående och omfattande, finns det skäl att se över och justera den ordning som införts i samband med kommunallagens ikraftträdande. Lagen men in-
ger möjligheter
nebär inget tvång i detta hänseende.
Politiskt ledarskap under osäkerhet
Ien flitigt citerad bok om styrning och i kommuner (Stewart,
ledarskap
1988) uppmärksammas den ovisshet och instabilitet som numera präglar kommunerna:
Åtstramningsperioden har underminerat den tillförsikt som tillväxten skapade och den har ersatts med en ny ovisshet. I åtstramningstider skärps motsättningarna, vare sig det är mellan förvaltningar, mellan
politiska partier eller mellan kommuner och dess invånare. Om
tillväxten skapade stabila förhållanden, så medförde åtstramningen en instabilitet.
Politikerrollen värld 267
i en föränderlig
Stewart menar också att de politiska institutioner som har att
förmåga
lära, både av problem och möjligheter och av verksamhetens effekter samt kan tillgodogöra sig den de vunnit och genomföra de
kunskap förändringar som behövs, kommer att få ett försprång i styrningen av
det turbulenta samhället.
En central idé i Stewarts bok är den lärande kommunen. Den kännetecknas bl.a. av att man har ett aktivt sätt att styra och leda och att man ständigt utforskar behovet av förändringar i serviceutbud, verksamhetsformer, organisatoriska förändringar eller ändrade arbetssätt. Det kan också gälla förändringar i det egna agerandet eller sättet att påverka andra samhällsaktörer. Genom kontinuerligt lärande vinner man kunskaper och insikter både om det samhället och om hur
omgivande
arbetet bedrivs i organisationen, vilket är en förutsättning för valet av
handlingsalternativ.
Intresset för idén om en lärande organisation har ökat under de senaste åren. I en skrift om förändring och lärande i offentlig sektor (Kronvall m.fl., 1991) utvecklas bl.a. sambandet mellan politisk styr-
ning/politiskt ledarskap och lärande.
En viktig förutsättning för lärande i en politisk styrd verksamhet är
enligt boken hur en viss samhällsuppgift, t.ex. barnomsorg, transforme-
ras till ett uppdrag till den utförande organisationen. För att uppdraget skall kunna omsättas i konkret verksamhet krävs att de förtroendevalda ger tydliga anvisningar om vad som skall göras för att nå de angivna målen för verksamheten. En viktig funktion hos den politiska
styrningen
är att den ger verksamheten en god förankring både utåt, mot kommunmedlemmarna, och inåt, mot verksamheten, vilket kräver många kontaktytor och en effektiv dialog. Detta synsätt ansluter också nära till idén om nya arenor för kommunikation, som togs upp i avsnitt 8.4.2.
Ett strategiskt ledarskap förutsätter enligt författarnas mening en god förmåga att bedöma det aktuella tillståndet i verksamheten. Tillgång till ett begränsat antal väl valda nyckeltal kan här vara till god hjälp.
Sådana direkta och konkreta observationer är en viktig grund för politiskt ledarskap i en lärande organisation. En annan grund är
viktig
den information som kommer fram genom
dialogen med medborgarna och personalen i utförarorganisationen. I sökandet efter utgångspunkter för lärande bör man inte väja för vare sig obehagliga sanningar om tillståndet i en verksamhet eller en gemensam upplevelse av osäkerhet, hävdas det i boken.
Vi ansluter oss i stort sett till idéerna om lärande
organisationer/kommuner och vill särskilt betona betydelsen av att de förtroendevalda har en bra dialog både med kommunmedlemmama och personalen i de utförande enheterna. Vi anser också att instrumenten för att avläsa de konkreta resultaten i produktionsledet är betydelsefulla
för den poli-
tiska styrningen.
268 Politikerrollen i en värld
föränderlig
Avslutningsvis vill vi framhålla att kravet på effektivitet i den politiska styrningen ökat markant under de senaste åren, då de ekonomiska villkoren för den kommunala verksamheten försämrats. De framväxande, helt eller delvis nya formerna för organisering och styrning kan enligt vår bedömning spela en viktig roll i detta hänseende.
Samtidigt vill vi betona att det finns vissa risker förknippade med en alltför stark koncentration på effektivitet i styrning och beslutsfattande (Larsen & Offerdal, 1990, s. 88f). Risken är bl.a. att diskussionerna om grundläggande värden, värderingar och målsättningar kan betraktas som mindre viktiga och att de därför ställs åt sidan. Även det tidskrävande men nödvändiga arbetet med att skapa uppslutning, eventuellt enighet, kring t.ex. den pågående förändringsprocessen kan glömmas bort, om kommunen i alltför hög grad betraktas som ett företag med effektivitet som ledstjäma.
8.5 och slutsatser
Sammanfattning
I detta kapitel har vi med utgångspunkt från några viktiga av
typer förändringar redovisat hur politikerrollen kan tänkas utvecklas i framtiden. Dessa förändringar är den försämrade samhällsekonomin, det minskade antalet och
förtroendevalda/uppdrag, nya organisations-
styrfonner samt den ökade delegeringen . I denna har vi
redovisning
gått igenom konsekvenserna för politikerrollen av de nämnda förändringarna och andra relevanta företeelser, t.ex.
de lokala partiorganisationernas problemoch utveckling
möjliga
vissa kommande som ökade
regelföråndringar inslag av personval
och förlängda mandatperioder
förändringar av värderingar och attityder bland väljarna
de hittillsvarande erfarenheterna av nya former för och
organisering
styrning *
synen på politiskt ledarskap i en osäker värld.
Införandet av nya organisations- och styrformer, framför allt beställarutförarrnodellen, innebär ett radikalt nytt sätt både att betrakta den kommunala verksamheten och dess grunder och att tillhandahålla instrument för att på ett effektivt sätt driva verksamheten. (Vi redovisar i kapitel 4 hur vi principiellt ser på dessa nyheter.)
Inom denna nya ram håller det uppenbart på att växa fram en mer differentierad politikerroll än vad vi hittills varit vana vid. Vid sidan av den traditionella, allomfattande politikerrollen finns det nu embryon till roller för politikerna som i
företagsledare kommun/landstingsstyrel-
Politikerrollen i en föränderlig värld 269
sen respektive i produktionsstyrelserna, som medlare mellan konkurrerande intressen, som kundombud främst i beställarnämnderna och som kritiskt granskande lekmän främst i fullmäktigeutskotten. En framväxande utskottsorganisation knuten till fullmäktige bildar också på sitt sätt en grogrund för förnyelse av politikerrollen.
De hittills vunna erfarenheterna av de radikala organisationsförändringarna som beskrivits i det föregående är långt ifrån entydiga, vilket bl.a. hänger samman med den korta tid som de varit i bruk.
Bland positiva erfarenheter med relevans för politikerrollen finner vi
*
att merparten av de förtroendevalda vid en sammanfattande bedömning av den nya organisationen anser att de positiva effekterna överväger
att drygt hälften av ledamöterna i styrelsen och nämnderna anser att
de kan ägna mer tid åt politiskt arbete utanför de kommunala orga-
nen och att de fått fler kontakter med medborgarna tack vare be-
ställarstymingen av verksamheten
att nära tre fjärdedelar av de förtroendevalda i beställamämndema
anser att de faktiskt avstår från att påverka verkställigheten när den
blivit reglerad i kontrakt med utförama, vilket är helt i linje med
idén om beställarstyrning.
Bland negativa erfarenheter ñnner vi
*
att de politiska partierna inte aktivt deltagit i förändringsprocessen i
någon större utsträckning att en betydande minoritet av ledamöterna inte anser sig vara direkt involverade i den process som leder fram till beställningama.
Sammantaget anser vi att de nya formerna för organisering och styrning av kommunal verksamhet innehåller intressanta och utvecklingsbara inslag. Ett sådant inslag är den framväxande differentierade politikerrollen, inte minst vad gäller rollerna som kundombud och kritiskt granskande lekmän. Andra positiva inslag är möjligheterna till ökat partiarbete och fler kontakter med allmänheten samt ambitionen att upprätthålla åtskillnaden mellan beställar- och utförarrollen. Något som uppenbart behöver förbättras är att fler politiker i beställamämndema bör dras in i den grundläggande processen.
När det gäller de politiska partierna och deras Förmåga att fylla
sina grundläggande roller i det politiska systemet, finns det enligt vår mening betydande problem. Det gäller framför allt brister i partiernas viktiga funktion att utgöra effektiva förbindelselänlcar mellan allmänheten/väljarna och de offentliga beslutsorganen.
270 Politikerrollen i en värld
föränderlig
Dessa brister är allmänt omvittnade och kan enligt vår mening på sikt leda till en allvarlig legitimitetskris för i det politiska systemet allmänhet och den lokala demokratin i synnerhet. Prognoserna för utvecklingen av de för Sverige karaktäristiska
medlemspartiema i riktning mot väljarpartier
eller rent av professionella väljarpartier, i kombination med en ökande s.k. av
medialisering
politiken och större inslag av personval pekar såvitt vi kan bedöma närmast mot radikalt Förändrade villkor både för de politiska partierna och för politikerna. Det gäller förändringar över hela linjen, från partiorganisationernas inre arbete, rekrytering och nominering av kandidater, finansieringen av valkampanjer, kandidaters och partiets uppträdande
inför allmänheten/väljarna, den politiska proñleringen av budskapet
(fragmentarisering kontra helhet) till efterfrågade egenskaper hos de förtroendevalda och sättet på vilket de utför sitt arbete i de politiska
församlingarna.
Vi vill med de ovan redovisade sakförhâllandena och prognoserna inte såga att utvecklingen med nödvändighet kommer att fortskrida på just det beskrivna eller antagna sättet. Vi antar att också i
utvecklingen
detta hänseende är möjlig att påverka. Däremot vill vi hålla fram en bild av en möjlig utveckling och fästa uppmärksamheten på såväl
möj-
ligheter till en eftersträvad och därmed utveckling som risker för
positiv
en icke önskvärd utveckling av den lokala demokratin och den framtida politikerrollen. Såvitt vi kan se föreligger nu en vägvalsituation, som är tydligare än någonsin, vad gäller målen och medlen för utvecklingen av politikerrollen. Den ena vägen innebär att man accepterar ett ökande gap mellan å ena sidan de värden och roller nivån tilldelar som man på den retoriska de politiska partierna och å andra sidan partiemas faktiska förmåga att motsvara dessa värden och utöva dessa roller. Det kan antas medföra en fortsatt urholkning inifrån av partierna och en motsvarande
försvagning
av legitimiteten för det politiska osäkerhet systemet och en tilltagande om det politiska uppdragets syfte och innehåll. Detta förhållningssätt kan i det långa loppet undergräva tilltron till den lokala självstyrelsen och demokratin. Den andra vägen innebär att man bejakar den pågående utvecklingen samtidigt som man försöker styra den i önskvärd
riktning.
En konsekvens av detta senare är att vi tar en
förhållningssätt
öppen och förutsättningslös diskussion om de politiska partiernas framtida roll och villkoren för deras verksamhet, inklusive de nuvarande stödformema. Vi föreslår att frågan, då resultaten av den föreligger pågående studien av partistödet, blir föremål för en allmän politisk bedömning inom ramen för en parlamentarisk
beredning.
Politikerrollen i en föränderlig värld 271
En annan konsekvens är att man ökar medborgarnas möjligheter att utöva inflytande över och påverka lokalpolitiken på alla områden där detta är möjligt, t.ex. genom ökade direktdemokratiska inslag, ökade möjligheter till personval, ökade möjligheter att direkt påverka serviceproduktionen. På den politiska sidan är det nödvändigt att dels driva på effektiviseringen av beslutsfattandet så att utrymmet för direkt kommunikation med medborgarna ökar, dels tillskapa nya arenor som underlättar en sådan kommunikation.
Alla dessa förändringar kräver stora insatser av de politiska partierna gentemot de förtroendevalda. De åtgärder som vidtas bör syfta till att skapa nya attityder och ge nya kunskaper och färdigheter så att de förtroendevalda kan möta de nya villkoren för politisk verksamhet med både bättre förståelse för problemen och bättre kunskaper om hur man t.ex. kommunicerar effektivt med medborgarna. Dessa strävanden får inte undanskymma det faktum att de förtroendevalda är lekmän och inte en yrkesgrupp i traditionell mening och att åtgärderna måste anpassas till detta förhållande.
En viktig uppgift för de politiska partierna i detta perspektiv är att de skaffar sig kunskaper om nya system för kommunikation med individer och grupper bland allmänheten samt med medlemmar och sympatisörer. För att motverka icke önskvärda konsekvenser av medialiseringen av politiken är det nödvändigt att partiema skaffar sig en strategi för kommunikation som gör det möjligt att aktivt påverka utvecklingen istället för att låta sig styras av den.
272 Politikerrollen i en föränderlig värld
Käll- och litteraturforteckning
SOU 1988:47 Kommunalt stöd till de politiska partierna SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1993:21 Ökat personval SOU 1993:73 Montin, S., Radikala i
organisationsförändringar
kommuner och landsting
Proposition 1969:126 Proposition 1990/91:1 17
Proposition 1991/92:66
Ds Kn 1981:17 Wallin, G., m.f1., Kommunalpolitikerna.
Rekrytering,
arbetsförhållanden, funktioner Stencil K 1969:7
Statskontoret, utredningsavdelning 3, PM 1993-03-12
Gidlund, G., Partiemas Europa, Stockholm 1992 Kronvall, K., m.f1. Förändring och lärande. En for
utmaning offentlig
sektor, Lund 1991 Larsen, H.O. och Offerdal, A., Demokrati uten deltakere, Kommuneforlaget Oslo 1990 Roos, T., Beställar-utförarmodeller i rättsligt perspektiv, Svenska Kommunförbundet, 1992 Sjöblom, G., Party strategies in a multiparty system, Lund 1968 Stewart, J., Styrning och ledarskap i kommuner, Lund 1988
Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 273
9¶Ekonomisk till de
ersättning
förtroendevalda
Erfarenheterna visar att de i 1991 års kommunallag införda reglerna om ersättning till förtroendevalda för mistade pensionsformåner, mistade semesterfömiåner och förlorad arbetsinkomst har varit svåra och besvärliga att tillämpa. För stora grupper har
mycket
dessutom den totala ersättningen minskat kraftigt. Vår uppfattning är att de tvingande ersättningsreglema är klart olämpliga och dessutom oförenliga med den nya kommunallagens anda när det gäller synen på kommunal självstyrelse. Rent pricibör alltid obligatorisk reglering undvikas när det gäller kom-
piellt
munernas interna arbetsförhållanden och organisation. Vi föreslår genom ändringar i kommunallagens 4 kap. 12-14 §§ en återgång till de frivilliga regler för ersättning till förtroendevalda som infördes 1983.
9. l Inledning
Enligt 4 kap. 12 § första stycket kommunallagen har de kommunalt förtroendevalda rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de och semesterförmåner som de förlorar, när de fullgör sina
pensions-
uppdrag. Enligt andra stycket samma lagrum gäller detta dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Kommunfullmäktige skall enligt 13 § samma kapitel besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 § skall betalas. Fullmäktige får enligt 14 § nämnda kapitel besluta att förtroendevalda i skälig omfattning även skall få 1. ersättning for resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, 2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, 3. pension, samt 4. andra ekonomiska förmåner. Om arvode skall betalas, skall detta bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Genom 1991 års kommunallag infördes således dels en rätt för de förtroendevalda att erhålla ersättning för bl.a. förlorad arbetsinkomst, dels en mot detta svarande skyldighet för fullmäktige att besluta om ersättningsgrundema. I den tidigare kommunallagen (1977: 179) infördes år 1983 (SFS 1983:563) en rätt för fullmäktige att besluta om denna typ av ersättning, men någon skyldighet att göra det fanns inte.
274 Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda
Även om ca hälften av kommunerna och av landsca en tredjedel tingen under tiden fram till december 1988 hade infört bestämmelser om ersättning för förlorad arbetsinkomst flertalet kommuner avstyrkte och landsting det att som För-
förslag om skyldighet utge ersättning
troendeuppdragsutredningenv lämnade i sitt delbetänkande Pengar är inte allt men... (Ds 1988:46). Svenska Kommunförbundet framhöll i sitt remissyttrande över förslaget att det innebar ett i den kommuna-
ingrepp
la självstyrelsen och att sedan 1983 visade att kommunerna
utvecklingen
klarade av att lösa ersättningsfrågan på frivillig väg. I förslaget till dock Ny kommunallag (prop. 1990/91 : 1 17) förordade regeringen den lösning som
Förtroendeuppdragsutredningen föreslagit
och detta blev även riksdagens beslut. Vid Svenska Kommunförbundets kongress 1992 bifölls en i juni motion om att arbeta för en till den ord-
återgång tidigare frivilliga
ningen med möjlighet, men inte skyldighet, för att
fullmäktige utge
ersättning för förlorad arbetsinkomst. Kommunförbundets skrivelse i anledning av beslutet har överlämnats av regeringen till kommittén.
9.2¶Kort historik
9.2.1 Tiden fram till och med 1977 års
kommunallag
Första gången som behandlades i var i
ersättningsfrågoma riksdagen
samband med en motion i andra kammaren 1909.
Ersättningsfrågans
behandling från denna tidpunkt och fram till och med 1977 års kommunallag utreddes i ovan nämnda delbe-
Förtroendeuppdragsutredningens
tänkande och berörs därför inte närmare här. Det bör dock noteras att det under denna tidsperiod inte fanns någon för komlaglig möjlighet munerna att ersätta de förtroendevalda för den arbetsinkomst de förlorade på grund av uppdraget.
9.2.2 1983 års
lagstiftning
År 1982 väcktes åter till de förtroendevalda i och frågan om ersättning med Kommunaldemokratiska kommitténs betänkande Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU 1982:5). Både för
ersättning
förlorad arbetsinkomst och pensions- och behandlades
semesterfrâgoma
i betänkandet. Vad gäller ersättning för förlorad arbetsinkomst kommittén
föreslog
att kommunerna skulle ges rätt att sådan Kommittén
utge ersättning.
ansåg vidare att kommunernas rätt att utge sådan borde vara
ersättning
Ekonomisk ersättning till de 275
förtroendevalda
oberoende av om den förtroendevalde var anställd, egen Företagare eller fri yrkesutövare. Inte heller skulle någon skillnad göras på om uppdraget omfattade endast något enstaka sammanträde eller om det gällde
deltids- eller heltidsengagemang.
Som skäl för sitt förslag anförde kommittén att den ekonomiska ersättningen måste ge människor rimliga möjligheter att utan ekonomiska uppoffringar åta sig kommunalpolitiska uppdrag. Man ansåg att formerna för den ekonomiska ersättningen hade stor betydelse för
rekry-
teringen av förtroendevalda ur olika medborgargrupper, hur de förtroendevalda kunde förena yrkesarbete med förtroendeuppdrag eller i vissa fall åta sig heltidsuppdrag. Kommittén anförde vidare att ersättningssystemet måste vara anpassat både till kraven för de aktuella uppdragen och de ekonomiska villkor som människor i dag lever under. Kommittén refererade även till en enkät från 1980 enligt vilken en fjärdedel av de förtroendevalda uppgett att deras förtroendeuppdrag resulterat i inkomstbortfall.
I den proposition (prop. 1982/83:97) som blev följden av Kommunaldemokratiska kommitténs förslag åberopade departementschefen främst två skäl för att möjlighet för kommunerna att ersätta inkomstbortfall borde införas. Dels skulle ersättning för förlorad arbetsförtjänst bidra till bättre jämställdhet i ekonomiskt avseende mellan olika grupper i fråga om deras möjligheter att ta på sig kommunala förtroendeuppdrag, dels skulle möjligheterna att rekrytera nya förtroendevalda från främst den privata arbetsmarknaden bli bättre. Enligt departementschefen framgick det nämligen av utredningens material att de dittills gällande reglerna främst missgynnat anställda inom den privata sektorn och att ersättningsreglerna var en av orsakerna till att de offentligt anställda var överrepresenterade bland de förtroendevalda. Han ansåg mot bakgrund härav att kommuner och landstingskommuner skulle ges rätt att besluta om ersättning för inkomstförlust. Därvid borde förlorad semes-
terersättning få medräknas vid beräkning av ersättningen.
Däremot ansåg han att det borde skiljas på å ena sidan helüds- och deltidsengagemang om minst 40 procent arbetstid och å andra sidan uppdrag som endast föranledde enstaka sarmnanträden. Han ansåg sig inte heller beredd att förorda kommitténs förslag till ersättningsmodell
(anknytning till sjukförsäkringssystemet), utan ansåg att det borde an-
komma på kommunerna själva att efter lokala utforma
hänsyn lämpliga ersättningssystem.
Riksdagen antog förslaget och bestämmelserna (SFS 1983:563) trädde i kraft den 1 juli 1983.
276 Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda SDU 1993:90
9.2.3 Demokratiberedningens huvudbetänkande och
rege
ringens proposition om aktivt folkstyre
Demokratiberedningen hade bland annat i uppgift att följa lagstiftningen
om de förbättrade ersättningsreglerna för kommunalt förtroendevalda Beredningen anförde i sitt huvudbetänkande Aktivt i kommu-
folkstyre
ner och landsting (SOU 1985:28) att den mot bakgrund av de förbättringar som genomförts på detta område inte funnit anledning att föreslå ytterligare ändringar.
I den proposition, Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87291), som följde ovannämnda betänkande tog departementschefen åter upp frågan om ekonomisk ersättning till de förtroendevalda. Han ansåg i likhet med beredningen att någon ändring av ersättningsreglema inte borde ske vid det tillfället, men att kommunerna i ökad utsträckning borde använda sig av de möjligheter som 1983 års lagstiftning medfört. Detta i anledning av att kommunerna enligt hans uppfattning inte dittills i tillräcklig omfattning beslutat
om ersättningsregler. Han utgick dock ifrån att merparten av kommunerna inom de närmaste åren skulle besluta om sådana regler. Om så skedde förklarade han
ej
sig beredd att i samband med till
förslaget ny kommunallag ompröva frivilliglinjen.
9.3¶Nuvarande
lagregler
9.3.1 Förarbeten
Ds 1988:46 Pengar är inte allt men. ..
Regeringen beslöt i februari 1988 att tillkalla en utredare för att bland annat lämna förslag till hur de kommunalt förtroendevalda skulle ersättas för förlorad Som skäl härför att utfallet
arbetsförtjänst. åberopades
av de år 1983 beslutade frivilliga reglerna inte var tillfredsställande.
Utredningen, som antog namnet
Förtroendeuppdragsutredningen,
överlämnade i september samma år sitt delbetänkande
Pengar är inte allt men... (Ds 1988:46). Betänkandet inleddes med av
en redovisning
ersättningsfrågans tidigare behandling samt av hur övriga nordiska
länder löst problemen på detta område. Utredningen konstaterade därvid att Norge, Danmark och Finland samtliga infört tvingande om
regler ersättning för förlorad arbetsförtjänst åt kommunalt förtroendevalda samt att reglerna skilde sig åt länderna emellan i fråga om graden av detaljföreskrifter. Utredningen konstaterade vidare att det från kommunalt håll i Norge och Finland uppgetts att det troligen blivit något lättare
Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 277
att rekrytera personer till förtroendeuppdrag sedan de obligatoriska ersättningsreglerna införts.
Efter dessa genomgångar ansåg utredningen följande problem föreligga:
l. I kommuner där de förtroendevalda inte kan få ersättning for förlorad arbetsförtjänst drabbas vissa av dem av ekonomiska Förluster då de åtar sig uppdrag. 2. Om kommunen tillämpar ett system där ersättningen för förlorad arbetsförtjänst är inbakad i sammanträdesarvodet kan skillnaderna mellan dem som får löneavdrag och övriga förtroendevalda upplevas som orättvisa.
De ekonomiska förluster som kan uppstå för en kommunalt förtroendevald som måste ta ledigt från sitt ordinarie arbete för att utföra uppdraget ansågs vara i huvudsak av tre slag a) förlorad arbetsförtjänst, b) mistade pensionsfönnåner samt c) mistade semesterformåner. Vad gäller förlorad arbetsförtjänst hänvisade utredningen till att olika löneavdragsregler tillämpas beroende på arbetsgivare, anställningsform m.m. Beträffande ersättning för mistade pensionsförmåner insåg man att det kunde bli besvärligt att räkna ut hur stor förlusten av pensionspoäng blev. Beräkningen kan i allmänhet inte heller göras förrän den förtroendevalde eller dennes efterlevande börjar uppbära pension på grund av anställningen. Utredningen ansåg emellertid inte att svårigheter av detta slag fick hindra kommunerna att ekonomiskt kompensera sina förtroendevalda för uppkomna förluster.
Mot bakgrund av att frivillighetens väg visat sig vara trög samt med hänvisning till de problem som utebliven ekonomisk ersättning innebar ansåg utredningen allt tala för att det måste införas regler som gjorde det till en obligatorisk skyldighet för kommunerna att ersätta sina förtroendevalda för arbetsförtjänst som de gär miste om på grund av förtroendeuppdraget.
Utredningen föreslog därför att det i kommunallagen skulle införas regler som gjorde det till en obligatorisk kommunal skyldighet att ersätta de förtroendevalda för den arbetsförtjänst de gick miste om på grund av uppdraget. Man ansåg vidare att kommunerna borde ges stor frihet att utifrån sina lokala förutsättningar utforma ersättningssystem som passade dem och att de föreslagna reglerna skulle träda i kraft den l januari 1992. Det senare skulle ge kommunerna god tid att utreda och förbereda ett lämpligt ersättningssystem.
278 Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda
Propositionen 1990/91 :I I 7 Ny kommunallag
Förtroendeuppdragsutredningens förslag föranledde inte något omedelbart lagförslag utan inarbetades med förslaget i regeringens proposition
förslag till Ny kommunallag (prop. 1990/911117).
Förslaget överensstämde i huvudsak med Förtroendeuppdragsutredningens och regeringen åberopande bl.a. följande skäl för sitt förslag.
Svårighetema att rekrytera och behålla för personer förtroendeuppdrag
i kommuner och landsting oro. Även om inte en enda faktor var
ingav
avgörande för medborgarnas vilja och förmåga att ta på sig den ofta tunga uppgiften som ett kommunalt förtroendeuppdrag innebär så bör i princip ingen medborgare av ekonomiska skäl behöva avstå från ett kommunalt förtroendeuppdrag. Enligt regeringen hade det från både de anställdas och arbetsgivamas organisationer samt från industrins företrädare framhållits att just den ekonomiska förlusten av förpå grund lorad arbetsinkomst som drabbar främst privatanstâllda och föreegna tagare var en mycket viktig orsak till att så få privatanställda och egna företagare engagerade sig i kommunalpolitiken. Regeringen konstaterade att det råder stora skillnader för olika förtroendevalda i fråga om vid bortovaro från arbetet
löneavdrag på
grund av förtroendeuppdraget. Flertalet offentliganställda behöll hela eller större delen av sin lön medan den privatanställda och ofta även den egna företagaren däremot ñck vidkännas en av sina
minskning
inkomster vid bortovaro. I de fall då arvodets storlek beräknats for att även täcka inkomstbortfall fick den både behålla sin
offentliganställde
lön och dessutom ett arvode, medan den privatanställde och företagaren i bästa fall genom arvodet fick kompensation för inkomstbortfallet. Rättviseskäl talade därför mot .metoden att ha arvoden som enda ersättningsform för att täcka inkomstförluster. Man ansåg vidare att även om svårigheterna att engagera medborgare till kommunala uppdrag hade flera orsaker så ñck inte detta givetvis hindra att enskilda hinder Man som undanröjdes. såg det också mycket angeläget att alla valbara medborgare fick lika så långt det var möjligt förutsättningar att åta sig kommunala Av dessa skäl
förtroendeuppdrag.
och då frivillighetens väg visat sig vara borde det där-
svårframkomlig
för införas obligatoriska regler för förlorad arbetsinkomst om ersättning och andra förmåner. Reglerna borde i likhet med motsvarande dock, bestämmelser i de nordiska grannlåndema, och landsge kommunerna tingen stor frihet att själva utfonna inom ramen för
ersättningssystemet det föreslagna obligatoriet. borde tillförsälcra de Samtidigt reglerna
förtroendevalda en skälig kompensation för vad de kunde om gå miste när de fullgjorde sina uppdrag. För att inte systemet skulle bli för administrativt borde
betungande
ersättningen kunna schabloniseras och grundas på t.ex. den förtroende-
Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 279
valdes timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst eller något annat underlag som var lätt tillgängligt.
Fram till 1991 års kommunallags ikraftträdande hade ofta de arvoden som kommunerna och landstingen betalade ut omfattat förutom ersättning för själva uppdraget även en viss ersättning för förlorad arbetsinkomst. Då sådan ersättning fortsättningsvis skulle utgå i särskild ordning föreslogs att arvodena skulle renodlas till att bara avse ersättning för det arbete som var förenat med uppdraget.
9.3.2 1991 års kommunallag
Konstitutionsutskottet (1990/91:KU38) delade regeringens bedömning att det mot angiven bakgrund och utifrån intresset av att i ökad utsträckning kunna rekrytera och behålla personer för kommunala förtroendeuppdrag fanns skäl för att införa obligatoriska regler pâ området. Utskottet hade inte något att erinra mot den lösning som regeringen föreslagit och hemställde att riksdagen skulle anta förslaget, vilket även skedde.
I nu gällande kommunallag (1991:900) regleras ersättningsfrågoma i 4 kap. 12-15 §§. Enligt 12 § första stycket har förtroendevalda rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterfömiåner som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag. Denna bestämmelse gäller enligt andra stycket dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller betydande del av heltid. Enligt 13 § skall fullmäktige besluta enligt vilka grunder ersättningen enligt 12 § skall betalas. Mot 13 § svarar punkt 5 i 3 kap. 9 § vilken reglerar fullmäktiges uppgifter.
Enligt 14 § får fullmäktige besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få 1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, 2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, 3. pension, samt 4. andra ekonomiska förmåner. Enligt 15 § första stycket skall, om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, detta bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Inte heller denna bestämmelse gäller förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.
Av specialmotiveringen till bestämmelserna
framgår att fullmäktige har stor frihet att bestämma om vilket system för ersättning som skall tillämpas, att fullmäktige inte kan delegera uppgiften att fastställa ett ersättningssystem, att ersättningen för förlorad arbetsinkomst måste bestämmas särskilt och att fullmäktige har att fastställa regler för den oavsett om någon förtroendevald har begärt sådan ersättning eller ej.
Regeringen påpekade vidare att begreppet skälig ersättning i 12 § första stycket innebär att ersättningen inte kan bestämmas till ett alltför
280 Ekonomisk ersättning
till de förtroendevalda
lågt belopp och att det sätts en övre gräns för hur stora ersättningar som får betalas.
9.4¶Den kommunala
sj älvstyrelsen
Den kommunala självstyrelsen är en sedan mitten av 1800-talet
grundläggande princip för förhållandet mellan staten och kommunerna. Den anger att kommunen själv skall bestämma inom sitt område över sin verksamhet, sin organisation, sina beslutsregler samt över sina inkomster och utgifter.
Den kommunala självstyrelsen som sådan har inte på allvar ifrågasatts från något politiskt håll. I samband med riksdagsbehandlingen av 1977 års kommunallag uttalade ett Konstitutionsutskott bl.a. att
enigt
Den kommunala har lång tradition
självstyrelsen i vårt land och utgör en av grundvalarna För det demokratiska styrelseskicket i Sverige. Genom denna har det varit möjligt att decentralisera samhälls-
viktiga
uppgifter till kommuner och landsting. Medborgarna har tillförsälcrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angelägenheter. (bet. KU 1976/7725 s. 6). Också i samband med tillkomsten av nu gällande kommunallag påpekade Konstitutionsutskottet att de förslag till ändringar som fanns i propositionen byggde på de i grundlagen förankrade principerna för den kommunala självstyrelsen och att bred enighet om dessa principer råder i landet.Även om råder om den kommuna-
enighet
la självstyrelsen, så kan man konstatera att den till sitt innehåll växlat över tiden i takt med att samhället förändrats och med den växande offentliga sektorn. Huvudsaldigen har dessa inneburit att
förändringar
kommunerna fått ökade uppgifter, både genom statliga och egna beslut, och genom att uppgifter och åligganden flyttats från staten till kommunerna.
Förhållandet mellan staten och kommunerna har dock under det senaste decenniet präglats av en viss ambivalens. Å ena sidan har en stor del av den statliga regleringen av kommunal verksamhet försvunnit med hänvisning till den kommunala och att verksamheten
självstyrelsen
endast kan bedrivas effektivt om den anpassas till de lokala förhållandena. Å andra sidan diskuteras på flera områden från
en skärpt kontroll statens sida över hur kommunerna sköter sina Som exempel
åligganden.
kan nämnas socialbidragen, det egna boendet inom omsorgsverksamheten samt barnomsorgen. Även det kommunala är ett
skattestoppet
ingrepp i den kommunala självstyrelsen, ett som dock med
ingrepp
hänsyn till bland annat arten och omfattningen, av Lagrådet ansetts acceptabel ur konstitutionell synpunkt.
Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 281
9.5¶Kritik mot nuvarande
lagreglering
9.5.1 Administrativa svårigheter samt orättvisor
Redan Förtroendeuppdragsutredningen konstaterade i sitt betänkande (s. 48) att vad gällde ersättning för bl.a. förlorade pensionsförmåner kunde det bli besvärligt att räkna ut hur stor förlusten av pensionspoäng blev. Detta främst på grund av att beräkningen i allmänhet inte kan göras förrän den förtroendevalde eller dennes efterlevande börjar uppbära pension på grund av anställningen.
Erfarenheterna från kommunerna visar att de år 1992 införda ersättningsreglema har varit mycket svåra och besvärliga att tillämpa. Det gäller inte bara bestämmelserna om ersättning för mistade pensionsförmåner utan även ersättning för mistade semesterförmåner och förlorad arbetsinkomst. Förklaringen till de senare är naturligtvis att även om många förtroendevalda har fast anställning med relativt regelbunden inkomst så finns det ett ganska stort antal förtroendevalda som inte passar in i någon av de mallar man måste använda sig av om man vill ha ett lättadministrerat, billigt och även för den enskilde förtroendevalde enkelt system.
Stora grupper av Förtroendevalda har vidare genom de nya reglerna hamnat i den situationen att den totala ersättningen de erhåller har minskat kraftigt. Detta eftersom de många kommuner som tidigare lade in en ersättning för inkomstförluster i arvodena inte längre har rätt att göra detta. Följden har då blivit att arvodena minskat kraftigt utan att de har kunnat få del av den specifika ersättningen för förlorad arbetsinkomst. De som främst drabbats av detta har dels varit personer vars inkomster varierat kraftigt mellan åren, exempelvis egna företagare och konstnärer, dels hemarbetande kvinnor och arbetslösa.
Enligt vår mening underskattade både Förtroendeuppdragsutredningen och regering och riksdag de svårigheter som förslaget ledde till ute i kommunerna. Svårigheter som vi dessutom troligen bara sett mycket lite av och som beträffande förlorade pensionsförmåner kommer att öka ju längre tid som reglerna är i kraft. Vad gäller dessa kommer nämligen mycket lång tid att förflyta mellan den period då den förtroendevalde innehaft sitt uppdrag och den tidpunkt då han går i pension. Detta, tillsammans med de förändringar som kommer att ske i framtiden beträffande samordning av pensionerna inom Europa, gör att svårigheterna att fastställa vad den förtroendevalde förlorat i
pensionsförmå-
ner på grund av sitt uppdrag troligen blir närmast oöverskådliga. Av främst skäl som dessa bör därför en återgång till 1983 års regler ske. De kommuner som fortsättningsvis önskar ersätta sina förtroendevalda
282 Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda
för eventuella Förluster av samt semester-
arbetsförtjänst och pensions-
förmåner är då naturligtvis oförhindrade att göra detta.
9.5.2 Ingrepp i den kommunala
självstyrelsen
Genom ändringar i 1977 års fick kommunerna år 1983
kommunallag
möjlighet, men inte skyldighet, att ersätta som en den arbetsförtjänst Förtroendevald förlorade på grund av sitt uppdrag. Det utredningsförslag som lagstiftningen byggde på, Kommunaldemokratiska kommitténs betänkande Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU 1982:5), utgick från att kommunerna frivilligt skulle införa det
föreslagna ersättningssystemet. Man ansåg det nämligen ligga i kommu-
nernas eget intresse att minska de risker som kunde ñnnas från rekryteringssynpunkt om de förtroendevalda gjorde ekonomiska förluster på grund av sitt uppdrag. Eftersom förslaget och lagstiftningen byggde på att kommunerna själva fick besluta om ersättning för förlorad skulle infö-
arbetsförtjänst
ras och även vilken form denna skulle tvekersättning ha, fanns inga samheter från kommunal självstyrelsesynpunkt. Snarare tvärtom eftersom ett tidigare hinder för kommunerna att utge ersättning för förlorad arbetsförtjänst togs bort och kommunernas valfrihet när det gällde att ersätta sina förtroendevalda ökade. Vad gäller nuvarande lagstiftning och det förslag som låg till grund för den valda lösningen är förhållandena motsatta. Redan Förtroendeuppdragutredningen konstaterade (s. 59) att den föreslagna obligatoriska lagstiftningen innebar att den kommunala självbestämmanderätten inskränktes. Man ansåg dock att denna inskränkning var acceptabel. Frågan berördes dock inte närmare i propositionen till
Ny kommunallag
(prop. 1990/9l:l17) eller i den proposition om Aktivt i kom-
folkstyre
muner och landsting 1986/87:91) i vilken
(prop. departementschefen
första gången tog upp frågan om tvingande lagstiftning. Vår egen uppfattning är att de i 1991 års införda
kommunallag tvingande ersätmingsreglerna är klart olämpliga och dessutom oförenli-
ga med den nya kommunallagens anda när det gäller synen på den kommunala självstyrelsen. Rent bör alltid obligatorisk
principiellt regle-
ring undvikas när det gäller kommunernas interna arbetsförhållanden och organisation. Enligt vår uppfattning är det således även utifrån om den
principen
kommunala självstyrelsen klart att på ett område olämpligt som gäller de kommunalt förtroendevaldas införa
egna arbetsförutsättningar tving-
ande lagstiftning. Detta i synnerhet mellan 1983 som att utvecklingen och 1991 visade att en majoritet av kommunerna införde
frivilligt regler
om ersättning för förlorad arbetsförtjänst. En återgång till de regler som
Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda 283
infördes 1983 är därför även utifrån denna utgångspunkt önskvärd. Detta speciellt som dessa regler verkligen innebar att kommunerna fick en möjlighet att på lämpligt sätt reglera sina förtroendevaldas ersättningar utifrån lokala förhållanden.
9.6¶Vårt
förslag
Mot bakgrund av de invändningar vi ovan gjort mot de i samband med tillkomsten av 1991 års kommunallag i lagen införda tvingande reglerna om ersättning till förtroendevalda för förlorad arbetsinkomst och förlorade pensions- och semesterförmåner anser vi att kommunallagen bör ändras på denna punkt. Den lösning vi föreslår är en återgång till de frivilliga regler som infördes 1983. En sådan ändring överensstämmer enligt vår mening bättre med andan i den nuvarande kommunallagen.
Det sagda innebär även att den möjlighet kommunerna hade enligt 1983 års regler att lägga in ersättning för förlorad arbetsinkomst i arvodet återinförs. Detta framförallt för att åter ge kommunerna möjlighet att tillämpa ett relativt lättadministrerat ersättningssystem med ett 0rdentligt grundarvode för alla. Ett sådant ersättningssystem ger ökade
för t.ex. arbetslösa, egna företagare och studerande, som
möjligheter
med dagens ersättningssystem alla riskerar att få mycket låga ersättningar, att åta sig olika kommunala förtroendeuppdrag.
284 Ekonomisk ersättning
till de förtroendevalda
Käll- och litteratuxforteckning
kommittédirektiv 1983:44 kommittédirektiv 1988:5
SOU 1982:5 Förtroendevalda i kommuner och landstingskommu-
ner SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner
och landsting
Ds 1988:46 Pengar är inte allt men
prop. 1982/83:97 Om de förtroendevaldas i kom-
arbetsförutsättningar
muner och landstingskommuner m.m. prop. 1986/87:91 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting prop. 1990/91 : l 17 Ny kommunallag
betänkande KU 1976/77:25 betänkande KU 1982/83:28 betänkande l990/91:KU38
SOU 1993 :90 Medborgarna och den kommunala verksamheten 285
10 och den kommu-
Medborgarna
-
nala verksamheten
insyn,
information och
inflytande
I dagsläget bedrivs alltmer kommunal verksamhet av privata foretag enligt avtal eller på basis av ett checksystem. Vi föreslår att 3 kap. 16 § kompletteras så att det framgår att kommunerna har rätt att anlita entreprenörer. Vi föreslår också att bestämmelserna i 6 kap. 7 § kommunallagen kompletteras så att det klart framgår att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet som under nämnden utförs av enskilda.
Kommunerna har skyldighet att säkerställa den demokratiska insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunerna ansvarar för, även den som utförs av enskilda. Vi föreslår en ny allmänt formulerad regel om detta i kommunallagen, 3 kap. 18 a §. Detaljerade regler om insyn och kontroll bör preciseras i avtal mellan kommunen och entreprenören.
Alhnänhetens insyn i kommunalpolitiskt arbete kan ökas genom att nämndsammanträden hålls öppna. Vi föreslår en ny regel i 6 kap. 19 § kommunallagen, som gör att de kommuner som vill hålla öppna nämndsammanträden får möjlighet till detta.
Vi har funnit att kommunallagens regler om samråd med användarna utnyttjas i alltför begränsad omfattning när det gäller verksamhet i egen regi och ännu mindre när det gäller verksamhet i entreprenadform. Motiven för att ge användarna ett ökat direkt
inflytande är främst demokratiska men också effektivitetsgrundade.
Vi föreslår en särskild lag om kommunala
självförvaltningsorgan,
som öppnar möjlighet för kommuner att lämna över viss förvaltning, verkställighet och beredning till användarstyrda självförvaltningsorgan vid kommunala anläggningar eller institutioner.
Vi föreslår också att kommunerna skall utnyttja möjligheten att skriva in samrådsförfarande i avtal med entreprenörer. Sättet på vilket kommuner och landsting hanterar medborgarnas rätt till information, insyn och inflytande har strategisk betydelse för hur den lokala demokratin utvecklas. Vi anser att det behövs
nya mötesplatser och metoder för dialog mellan väljare och förtroendevalda. Det behövs också nya möjligheter till kommunikation mellan
medborgare och förvaltning.
286 Medborgarna och den kommunala verksamheten
10.1¶Direktiven
I direktiven står att vi skall lägga fram förslag till regler som säkerställer insyn och kontroll för kommuninvånama när kommunens verksamhet bedrivs genom hel- eller delägda bolag eller i privat eller kooperativ regi. Vi skall också överväga och föreslå åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmamas inflytande på den kommunala verksamheten. Vi skall därvid bl.a. inventera och redovisa möjliga för att åtgärder öka insynen i fullmäktige och nämnder, inventera och redovisa möjligheterna att förbättra kontakterna mellan kommunmedlemmama och kommunförvalmingen samt överväga och föreslå åtgärder för att de som är berörda av den kommunala verksamheten skall få och
inflytande
kunna medverka i denna.
10.2 och
Rättigheter skyldigheter
Det råder en allmän om att kommuninvånama har rätt att
uppfattning
erhålla information om, få insyn i och utöva över den kom-
inflytande
munala verksamheten. Uppfattningen på den representativa
bygger
demokratins principer. Kommunmedlemmarna väljer företrädare som skall ansvara för att de gemensamma uppgifterna sköts på bästa sätt. I gengäld förväntar sig medborgaren att få information om hur skattemedlen används, hur de valda representantema sköter sina uppgifter, vad som har utförts under det gångna året och vad som planeras framöver. Därutöver vill medborgaren ha möjlighet inte att klaga om servicen sköts tillräckligt bra eller om något kommunalt beslut emot. går honom
Detta kan sägas vara essensen i vad som kallas lokal demokrati.
Kommunen är inte en frivillig utan en vars
obligatorisk gemenskap
verksamhet syftar till att gagna dess medlemmar. Man kan inte välja att vara medlem i kommunen man bor i, inte heller kan man bort sin
välja skattskyldighet.
Med medlemskapet följer rättigheter och Rätten att
skyldigheter.
delta i kommunala val och rätten att behandlas lika
folkomröstningar,
med andra kommunmedlemmar, rätten att överklaga kommunala beslut följer av medlemskapet liksom skyldigheten att betala skatt. Därtill kan man också hävda att en kommunmedlem har en rätt till i kommu-
insyn
nens verksamhet. För verksamhet som bedrivs i kommunal regi gäller offentlighetsprincipen. Med offentlighetsprincipen i första hand den i
förknippas
Medborgama och den kommunala verksamheten 287
tryckfrihetsförordningen fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Det sägs där att till främjande av ett fritt
meningsutbyte
och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Offentlighetsprincipen har betydelse för kontrollen över den offentliga förvaltningen i flera avseenden.
Offentlighetsprincipen skall garan-
tera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i
folkstyret.
De grundläggande reglerna om offentlighet och sekretess finns i
regeringsformen och tryckfrihetsförordningen samt sekretesslagen
(1981:100). Offentlighet är grundprincipen och sekretess är undantaget.
Offentlighetsprincipen gäller all kommunal verksamhet. Allmänheten har rätt att ta del av allmänna handlingar hos kommunala
myndigheter. Enligt kommunallagen är också samman-
kommunfullmäktiges
träden offentliga. De anställda i kommunal verksamhet har rätt att berätta om förhållanden i verksamheten för utomstående, t.ex. massmedia. Om en kommunal myndighet vägrar att lämna så
ut en handling kan den som begärt att få ta del av handlingen överklaga beslutet till förvaltningsdomstol och få frågan prövad av kammarrätt och regeringsrätt.
För verksamhet som bedrivs i kommunala eller stif-
helägda bolag telser gäller också offentlighetsprincipen.
Däremot gäller offentlighetsprincipen inte för privata företag som
utför verksamhet på entreprenad åt kommunen.
Kommunen liknas ibland vid en butik med ett visst utbud av varor bland vilka kommuninvånarna kan välja. Denna liknelse är inte helt korrekt. Den kommunala gemenskapen innebär också vissa för
skyldigheter
medborgaren, främst skyldigheten att betala skatt men även
skyldighet
att anlita kommunens företag eller av kommunen utsedda
entreprenörer inom vissa områden som vatten, el, värme, sopor, sotning m.m.
En del tjänster och funktioner skall kommunen enligt lag tillhandahålla, andra uppgifter har kommunen påtagit Traditionellt
sig frivilligt.
har driften av olika verksamheter skett i kommunens regi. Nu
egen förekommer allt oftare att driften av service sköts av
på entreprenad privata bolag, föreningar och kooperativ.. Men även om driften utförs i privat regi så har kommunen ett ansvar för verksamheten så som
länge
den sker på beställning av och finansieras av kommunen via avtal eller checksystem. Däremot har kommunen inte något ansvar för sådan service som man inte är skyldig att tillhandahålla enligt lag. Sådan verksamhet kan kommunen lägga ned.
Man kan hävda det i att kommuninvånamas rätt till informa-
rimliga
tion, insyn och inflytande bör gälla även i de fall då den kommunala
288 Medborgarna och den kommunala verksamheten
verksamheten sköts på entreprenad av privata företag. På samma sätt bör även en del av de andra rättigheterna kunna åberopas när driften utförs i privat regi, såsom rätten till likabehandling, rätten till klagomål, samt rätten att erhålla service enligt dvs. servi-
självkostnadsprincipen,
cen får inte bli avsevärt dyrare i förhållande till prestationen jämfört med den tidigare egenregin för medborgaren när den tillhandahålls av privata bolag. Enligt detta synsätt har kommunen alltid det yttersta ansvaret för den offentligt finansierade verksamheten även om driften utförs i privat regi.
Ett annat sätt att se på frågan är att medborgarna inte har någon principiell rätt till insyn när kommunal service sköts av privata företag och att sådan insyn inte heller är nödvändig. Sett ur perspektivet av en renodlad kundvalsmodell, ger valmöjligheter och konkurrens i sig en sådan anpassning till kundernas önskemål genom ett mer marknadsmässigt funktionssätt, att andra insyns- och intlytandefomier blir överflödiga.
I dagsläget läggs alltmer av kommunens verksamhet ut
på privata
företag som utför verksamheten enligt avtal eller på basis av ett checksystem. En viktig fråga blir då om invånarna skall ha insyn och inflytande över sådan verksamhet och i så fall hur de skall få detta.
10.3 i kommunal verksamhet
Insyn
I bilaga 2 till detta betänkande, Överförande av verksamhet från nämnd-
förvaltning till entreprenad, ges en fullständig redogörelse för gällande
regler om allmänhetens insyn, kontroll och inflytande i kommunal verksamhet och om kommunernas ansvar för verksamheter som drivs i entreprenadform.
I detta avsnitt refereras huvudtankama i bilagan samt våra överväganden och förslag med anledning härav.
Vissa väsentliga begrepp definieras på följande sätt:
Insyn är detsamma som att kunna följa en verksamhet genom att få de upplysningar om den som man begär eller genom att ta del av handlingar som rör verksamheten. Insynsrätten kan vara fullständig eller begränsad, allmän eller förbehållen ett visst eller vissa organ, grupper av enskilda eller enstaka individer och av
följer författningsbestämmel-
ser eller avtal. Insyn ger inga befogenheter att i verksamheten
ingripa
Medborgarna och den kommunala verksamheten 289
men kan ge underlag för initiativ till åtgärder som kan påverka den utifrån.
Tillsyn är till skillnad från insyn ofta kopplad till sanktioner och ligger nära kontrollen. Tillsyn kan utövas genom inspektion på eget initiativ av tillsynsorganet, eller efter anmälan till detta ( jfr JO, Socialstyrelsen, Länsstyrelsen m.fl.) Tillsynen kan resultera i råd, påpekanden, anmärkningar och förelägganden. Tillsynsorganet har oftast makt att således ingripa i en verksamhet och då oftast med stöd av en för-
fattning.
Kontroll ligger nära tillsyn men är mer inbyggd i ett system och utövas med viss regelbundenhet antingen med stöd av författning eller avtal. I entreprenadavtal exempelvis ett system för kontroll av kvalitet
* och måluppfyllelse av verksamheten.
Inflytande är att (reglerat) kunna påverka en verksamhet utan att aktivt delta i den eller ansvara för den. Inflytandet legitimeras av att den som har det är direkt berörd eller beroende av verksamheten och därför kan tillföra den värdefulla erfarenheter. Inflytandet ger bara rätt att framföra synpunkter (krav) och argumentera för dessa vid samråd. Inflytandet kan vara generellt eller uttryck för ett gmppintresse och
individuellt, som rätten enligt vårdlagstiftningen att utöva inflytande
över den egna vården och omsorgen.
Medbestämmande är inflytande ett steg högre upp, med rätt att delta i beslutsfattandet med yttranderätt, rösträtt eller vetorätt. Deltagande i beslutsfattande medför också ett ansvar för fattade beslut.
Aktivt deltagande i produktionen av en verksamhet inklusive beslutsfattandet eller helt Övertagande av driften kan sägas ge det största inflytandet över verksamheten.
l0.3.1 Rättsliga förutsättningar för överlämnande av förvalt-
ningsuppgift
Enligt ll kap. 6 § tredje stycket regeringsformen får en förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning får överlämnande bara ske med stöd av lag.
I 3 kap. 16 § kommunallagen anges att en kommun genom beslut av kommunfullmäktige får lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande inte särskild ordning har föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Regeln tillkom för att reglera förutsättningama för kommuner och landsting att lägga ut verksamhet på kommunala företag. Genom konstitutionsutskottets uttalande (bet. 1990/91:KU 38 s.44) om
290 Medborgarna och den kommunala verksamheten
att den rent allmänt reglerar att använda
förutsättningarna privaträttsliga
subjekt kom den också att gälla när sådana ägs av enskilda.
Genom ändringar i (1980:620), hälso-och
socialtjänstlagen sjuk-
vårdslagen (1982:763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård (1991:1136) har det ytterligare ldarlagts att kommuner och landsting på dessa områden fâr sluta avtal med någon annan att utföra de uppgifter som kommunerna eller landstingen ansvarar för enligt lagen. Med stöd av de nya bestämmelserna får dock inte uppgifter som innefattar över-
myndighetsutövning
lämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. För att detta skall kunna ske fordras
stöd av lag. Med myndighetsutövning avses här beslutsfattande.
Offentlighetsprincipen i betydelsen handlingsoffentlighet, dvs. att
handlingar som förvaras hos statliga och kommunala är
myndigheter
allmänt tillgängliga, har sedan lång tid varit ett karakteristiskt i
inslag
den offentliga förvaltningen i Sverige. Genom fri till de hand-
tillgång
lingar som förvaras hos myndigheterna skall allmänheten ha i de
insyn
offentliga organens verksamhet.
Vid överlämnandet av en kommunal till ett
förvaltningsuppgift
kommunalt företag är allmänhetens insyn tillgodosedd genom föreskrifter i kommunallagen, som anger att fullmäktige skall föreskriva villkor för företaget att tillämpa grunderna för Vi
offentlighetslagstiftningen.
har i ett tidigare delbetänkande ( SOU 1992:134) föreslagit att denna insynsrätt skall förstärkas genom att ett kommunalt att
företags vägran
lämna ut en handling skall kunna överklagas till domstol.
Om uppgiften däremot överlämnas till en privat entreprenör innebär det att offentlighetsprincipen sätts ur kraft om den verksamhet
ifråga
uppgiften omfattar. En privat entreprenörs vägran att lämna ut en handling kan inte överklagas och prövas av domstol.
Ett överlämnande av verksamheten till en entreprenör innebär också att möjlighet till laglighetsprövning av beslut som fattades
tidigare
av nämnden eller inom förvaltningen går förlorad.
Den i bla. förvaltningslagen rätten för till
lagstadgade medborgaren
information och hjälp upphör om verksamheten överlämnas
till en privat entreprenör. Det gäller också de förfaranderegler som skall tillgodose den enskildes rättssäkerhetsintresse, när någon enskild skall
fullgöra arbetsuppgifter som kan utgöra led i myndighetsutövning.
10.3.2 Kommunernas ansvar
I uttrycket att överlämna ligger att den efter över-
förvaltningsuppgift
lämnandet fortfarande har karaktär av eller till sin art är för-
offentlig
valtning men att den utförs av någon annan än ett Det
offentligt organ.
Medborgama och den kommunala verksamheten 291
innebär att en kommun eller ett landsting måste säkerställa likhets- och objektivitetsprincipema i l kap. 9 § regeringsformen när en uppgift överlämnas.
I kommunallagen inskärps nämndernas ansvar för verksamheten genom bestämmelsen i 6 kap. 7 §. Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Med den definition av begreppet förvaltningsuppgift som kan härledas ur ll kap. 6 § regeringsformen måste också en med stöd av 3 kap. 16 § kommunallagen överlämnad verksamhet anses omfattas av nämndansvaret enligt 6 kap. 7 § kommunallagen. I nämndansvaret bör således ligga förutom att välja entreprenör med omsorg även samma uppföljning och kontroll som nämnden utövar av den egna förvaltningen. Dock kan konstateras att bestämmelsen när den skrevs
inte avsågs att tillämpas på entreprenader.
Det yttersta skadeståndsansvar som kommunen har enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) bör medföra krav pâ stor omsorg vid val av entreprenör, noggrannhet när det gäller anvisningar i avtalet hur uppgifterna skall skötas och tillsyn av verksamheten.
Detta utesluter inte att entreprenören har ett direkt skadeståndsansvar gentemot en brukare eller annan tredje man för sak-och personskada.
Vilka fakultativa verksamheter som skall anses ha sådan
betydelse
att kommunen skall behålla kontrollen och garantera den offentliga
insynen och de kommunrättsliga principerna kan vara svårt att exakt
ange. Allmänintresset kan härvid vara vägledande. Ju mer kommuninnevånarna är beroende av verksamheten desto större ansvar måste kommunen anses ha och därför ställa högre krav på kontroll och insyn.
Driften av ett kommunägt turisthotell eller en kommunal campingplats bör kunna överlåtas utan större krav på kontroll eller insyn, för-
utom sedvanliga avtalsvillkor vid hyres- eller arrendeupplåtelser. Där-
emot kan överlåtande av driften av servicefunktioner vid ett vårdhem medföra större krav på insyn från de som är beroende av vårdhemmets service. Det innebär att ett större ansvar vilar på kommunen att kontrollera och följa upp verksamheten och garantera de kommunrättsliga
principerna, t.ex. likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.
När det gäller de specialreglerade obligatoriska verksamheterna är kommunens ansvar preciserat i lag. Uppgifter som innebär
myndig-
hetsutövning i betydelsen fatta för enskilda bindande beslut, utöva något slags tvång, eller skapa ett beroende av myndigheten får inte överlåtas. Andra uppgifter får överlåtas men kommunen har ändå kvar det yttersta ansvaret för tillgängligheten och hur uppgiften sköts. Även kundvalsmo-
292 Medborgarna och den kommunala verksamheten
dellen, i fomi av checksystem o.dyl., kräver form av avtal med
någon den som skall utföra verksamheten. Det måste således ställas stora krav på kommunerna och landstingen när entreprenadavtalen utformas för specialreglerade obligatoriska verksamheter. Kommunen måste se till att de i lagarna uttalade målen och andra riktlinjer för verksamheten uppfylls når verksamheten drivs av någon annan. Frågor som gäller verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet är inte
förhandlings-
bara med entreprenörer.
10.3.3 Överväganden beträffande kommunens ansvar
Genom avtal måste garantier skapas för att entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller den och som finns i
offentliga förvaltningen
bl.a. 1 kap. 9§ regeringsformen, 2 kap. för-
tryckfrihetsförordningen, valtningslagen, sekretesslagen och kommunallagen, särskilt då likställighetsprincipen.
Ett entreprenadavtal måste innehålla klart definierade och mätbara mål och ett system för och Dessutom
uppföljning kvalitetssäkring.
måste det innehålla möjligheter för kommunen att häva avtalet och återta verksamheten om verksamheten slår fel. Att kommunen skall ha rätt att följa och inspektera verksamheten måste ñnnas i av-
självklart
talet. Kvalitetssäkringen innebär att det skall finnas en mellan
koppling
måluppfyllelsen och den ersättning kommunen skall betala till entreprenören. Samma krav måste ställas verksamhet
på upphandlad som på egenregiverksamheten.
Olika verksamheter ställer olika krav på detaljer
i entreprenadavtalet. För privat driven verksamhet inom äldre- och handikappomsorgen samt omsorgsverksamheten har utarbetat allmänna råd
socialstyrelsen
som innehåller detaljerade krav på innehållet Sådana
i entreprenadavtal. allmänna
råd kan väntas också när det gäller annan vård och omsorg.
Som det visat sig, uttrycker 6 kap. 7 § kommunallagen inte direkt att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet under nämnden som utförs av enskilda. Avsikten med bestämmelsen var heller inte att den skulle tillämpas på entreprenader.
Vi föreslår därför att bestämmelserna
kompletteras så att det klart framgår att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet under nämnden som utförs av enskilda.
Vi föreslår också att 3 så att det klart fram-
kap. 16 § kompletteras går att denna bestämmelse även gäller kommunala entreprenader, dvs. uppgifter som nämnderna ansvarar för men genom avtal, låter
någon annan utföra. Motiveringen för denna komplettering finns i
angiven
bilaga 2 samt i specialmotiveringen.
Medborgarna och den kommunala verksamheten 293
Vad gäller kommunernas skyldighet att säkerställa den demokratiska insynen och kontrollen föreslås en ny allmänt formulerad regel om detta i kommunallagen i anslutning till bestämmelserna om kommunala företag. Regeln har karaktär av en generalklausul som ger utrymme att bedöma behovet av insyn och kontroll efter verksamhetens art,
avvägningar mellan allmänintresse och enskilt intresse såsom krav på affärsmässighet och omständigheterna i övrigt.
Någon ytterligare reglering i speciallagstiftningen kan inte anses nödvändig. I motiven anges istället vad som bör vara normala krav på innehållet i ett avtal i överenstämmelse med vad kommittén anfört.
10.3.4 Överväganden beträffande allmänhetens och kon-
insyn
troll
Från demokratisk synpunkt ñnns risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den drivs av enskilda företag. Vi anser därför att det finns starka skäl som talar för att allmänheten bör någon
garanteras form av insynsrätt och att denna säkerställs i lag.
Vi anser inte att det är att i före-
lämpligt insynsrätten ges direkt
tagets verksamhet. Däremot bör kommunerna och landstingen genom en bestämmelse i kommunallagen åläggas att tillforsälcra allmänheten den insyn som kan anses befogad. Detta kan ske genom
tillgång
till de uppgifter som huvudmannen/kommunen har skaffat genom
sig
kommunens inspektionsrätt. Ett annat sätt är att allmänhetens rätt till insyn regleras i avtalet mellan kommunen och entreprenören. Regeln om allmänhetens insyn bör lagtekniskt inordnas i bestämmelsen om kommunens skyldighet att säkerställa den demokratiska och
insynen
kontrollen.
Om insynen sker indirekt via det kommunala organet måste man beakta att vissa uppgifter kan omfattas av sekretess bl.a.
enligt 8 kap.
10 § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess hos myndighet för uppgift om enskildas affärs-och driftförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse med I avtalet med
myndigheten. entreprenören får göras en lämplig avvägning av vilka uppgifter hos
entreprenören som kommunen skall få del av. Det bör beaktas att de som
handlingar
ges in till kommunen blir allmänna handlingar och således föremål for sedvanlig sekretessprövning vid en utlämnandesituation. Kommunen skall inte ställa sådana krav på att effekten blir en snedvri-
offentlighet
den konkurrens.
Sammanfattningsvis bör således allmänhetens insyns- och kontrollrätt ges en rimlig omfattning som tillgodoser både allmänhetens och företagets intresse och regleras i avtalet mellan entreprenören och kom-
294 Medborgama och den kommunala verksamheten
munen. Insynsmöjlighetema tillgodoses i forsta hand via kommunen som avtalspart. Berättigade krav på sekretess enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen skall beaktas.
10.4¶Kommunal information
Sättet på vilket kommuner och landsting hanterar medborgarnas rätt till information, insyn och inflytande har en strategisk betydelse för hur den lokala demokratin kan utvecklas. Den från demokratisk
synpunkt viktigaste informationen är den som hjälper medborgaren att se hur de valda representantema sköter sina uppdrag och vem som ansvarar för olika beslut, så att medborgaren för ett
vid nästa val kan ge uttryck fortsatt förtroende eller välja nya företrädare.
Enligt en undersökning som opinionsundersökningsföretaget SIFO
gjorde 1992 för Svenska kommunförbundets hämtar medborgar-
räkning
na information om sin kommun främst från ortstidningar (80%) därnäst från kommunens egen informationstidning (17%)
och i tredje hand från lokalradion (12%).
I alla kommuner finns någon och i
informationsansvarig tjänsteman
mer än hälften finns en professionell funktion för
infonnationsproduk-
tion. I många kommuner finns också en informationschef med mer strategisk funktion som rådgivare till kommunledningen. En del kommuner skär idag ned på egen informationsverksamhet eftersom man dels anser
den dyr, dels menar att massmediebevakningen är tillräcklig.
10.4.1 Den kommunala informationens
uppgifter
Kommunal information har många uppgifter. Den skall ge
medborgarna
god kunskap om hur deras kommun styrs och vilka de har
möjligheter
att själva aktivt delta i den kommunala beslutsprocessen. Medborgarna skall innan beslut fattas få inblick i vilka förslag som föreligger och hur dessa kommer att påverka deras vardagsliv, om de skulle genomföras. Slutligen har medborgarna rätt att få veta vilka beslut som har fattas och vad detta innebär för olika verksamheter.
Den kommunala informationen skall också kommunmed-
upplysa
lemmama om deras rättigheter och Den kommunala in-
skyldigheter.
formationen skall vidare visa vart man kan vända med olika
sig frågor, önskemål eller klagomål och ge om vem som ansvarar for
upplysning
vad.
Medborgarna och den kommunala verksamheten 295
Den kommunala infonnationen förväntas i bästa fall leda till en dialog med kommunmedlemmama och utveckla sig mer mot en tvåvägskommunikation.
Avvägningen mellan dessa syften och var tyngdpunkten skall ligga är ett aktuellt ämne för debatt inom inforrnatörskollektivet.
Den kommunala informationen till medborgarna varierar över tid och rum, både till innehåll, inriktning och omfång. Under 1970- och 1980-talen var det vanligt med samhällsinformation med pedagogiskt upplysande innehåll. Idag finns en större mångfald av information, inte minst av mer marknadsförande karaktär.
10.4.2 Basinformation
I kommunallagen finns föreskrifter om att kungörelse med tid och plats för fullmäktiges sammanträden samt vilka ärenden som skall behandlas skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdet. Dessa uppgifter skall också införas i ortstidningen. Sammanträdena är öppna för allmänheten. Senast 16 dagar efter sammanträdet skall det justerade protokollet anslås på anslagstavlan och för landstingens del även införas i tidningarna. Tillkännagivandet får inte tas bort från anslagstavlan före utgången av den tid som gäller för överklaganden.
Liknande regler finns i alla de nordiska länderna. I Danmark skall kommunen i början av varje räkenskapsår annonsera i lokalpressen om var och när ordinarie möten hålls. I annonsen skall också framgå på vilka ställen i kommunen det finns förteckningar över de ärenden som skall behandlas samt var man kan ta del av protokollen. Island har ett liknande förfaringssätt med annons vid sammanträdesrummet. I vissa isländska kommuner går det ut massbrev till alla hushåll i kommunen.
Den kommunala informationen till medborgarna kan vara mer eller mindre omfattande. I Danmark skall en kort redogörelse för innehållet i kommunens budget skickas ut till invånarna eller annonseras i den lokala pressen inför varje kommande budgetår. I Sverige delas vanligen inte årsredovisningen ut till kommunmedlemmarna men den är offentlig och kan rekvireras av intresserade med eller utan kostnad. I t.ex. Stockholm och Landskrona kommuner har man något år delat ut en populärsammanställning av årsredovisningen till samtliga hushåll.
I Linköping har man annonserat budgeten i lokalpressen. I Finland förväntas kommunalkomnrittén föreslå att det i kommunal-
lagen intas mer detaljerade stadganden om vad kommunens inforrnationsplikt innebär. Kommunen skall mer öppet än tidigare informera om ärenden som är aktuella och i förberedelseskede. Kommunen skall också utarbeta Översikter för att komplettera den sedvanliga informatio-
296 Medborgarna och den kommunala verksamheten
nen gällande viktiga ärenden som intresserar invånarna. I en kommun har man lagt in kommunfullmäktiges ärendelista på videotex. I den nya norska kommunallagen som trädde i kraft 1 januari 1993 åläggs kommuner och landsting att bedriva en aktiv utåtriktad information om sin verksamhet i och på bästa sätt möjliggöra offentlig insyn förvaltningen. I både Norge och Danmark hjälper servicebutiker eller kvikskranker (medborgarkontor) invånarna att hitta rätt information.
10.43 Marknadsförande information
I samband med de nya för
möjligheterna medborgarna att välja skola,
tandvård, och husläkare har den marknadsförande informationen ökat. I Stockholm har t.ex. folktandvården haft annonser i tunnelbanan och de flesta skolor har tagit fram egna broschyrer som beskriver verksamheten på ett tilltalande sätt. Även landstinget har haft omfattande reklamkampanjer angående sin sjukvård. På motsvarande sätt annonserar privata företag för sin verksamhet, t.ex. inom mödravård och jourläkarbilar. Det kan antas att det är den ökade konkurrensen om kunderna som är orsaken till den ökade
marknadsföringen.
10.4.4 Serviceinformation
Omfånget på den kommunala informationen varierar. I många kommuner fungerar kommunens telefonväxel eller som den instans
reception
som kan förmedla ärenden vidare eller I telege svar på enkla frågor. fonkatalogen ges på flera håll en bild över kommunens olika nämnder och verksamhetsområden. Enligt en enkät från våren 1992 har 69 kommuner skaffat sär-
sig
skilda informationscentraler där allmänheten får en större överblick över kommunens verksamhet och en aktiv hjälp att söka eller tolka aktuell information. År 1983 uppgav endast 38 kommuner att de hade en informationslokal med ett samlat utbud av kommunal information (SOU 1984:68). Ibland fungerar biblioteken som informationscentraler. Bland landstingen är det vanligare med information samlad på ett ställe, 10 landsting uppger att de har sådana informationscentraler. Våren 1992 hade ll kommuner ett och två landsting tagit ytterligare steg och infört medborgarkontor, en lokal där statliga myndigheter, landstinget och kommunen samverkar. skall På ett medborgarkontor medborgaren förutom att få information också kunna få enklare ärenden av olika slag expedierade. Syftet med ett medborgarkontor är att på ett ställe i kommunen och under samma tak samla samhällsinformation och olika typer av service sätt. Ett på ett för medborgaren lättillgängligt
Medborgama och den kommunala verksamheten 297
annat syfte är att effektivisera förvalmingarnas centrala verksamheter genom att avlasta dessa från ren informations- och serviceverksamhet samt från hantering av enklare ärenden. Ett tredje syfte kan vara regionalpolitiskt. Genom samverkan kan viss grundläggande samhällsservice behållas i glesbygd som det annars inte skulle finnas för att
underlag
bedriva.
Det finns ingen generell modell for hur ett medborgarkontor kan se ut eller vilka uppgifter det kan ha. Det beror i hög grad på de lokala förutsättningarna. Ett medborgarkontor kan finnas centralt i kommunen som en utvidgad reception i stadshuset, som t.ex. i Sölvesborg. Det kan finnas i anslutning till ett bibliotek i en förort eller i ett litet brukssamhälle utanför centralorten, som t.ex. i Botkyrka eller Surahammar. I glesbygden kan det vara ett sätt att bibehålla eller utveckla den offentliga servicen, som t.ex. i Fränsta eller Arjeplog.
Det kan innebära en samverkan enbart mellan olika förvaltningar inom en kommun för att skapa rationellare service- och kontaktpunkter för medborgarna. Det kan också innebära en samverkan mellan kommunala verksamheter och lokala statliga verksamheter där t.ex. kommunen samverkar med Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen och Polisen när det gäller viss service till medborgarna.
Oavsett vilka verksamheter man väljer att lägga på ett medborgarkontor och hur man organiserar verksamheten vid medborgarkontoret, bygger det på en samverkan över sektorsgränser i personal- och verksamhetsfrågor. Personalen blir generalister som kan hantera både kom-
munala och statliga uppgifter.
Det pågår en liknande utveckling i flera europeiska länder. Det gäller Tyskland med Bürgeramts och Storbritannien med neighbourhood-ofñces. I Danmark finns det idag kvik-skranker i ett femtiotal kommuner. I Norge och Finland pågår det försöksverksamheter med olika former av servicekontor.
I Sverige har regeringen kommunerna till ett för-
nyligen inbjudit
söksprojekt för att utveckla medborgarkontor och ett femtiotal kommuner har anmält intresse för projektet.
I Bohuslandstinget har företrädare för de lokala
sjukvårdsdistrikten
valt nya otraditionella metoder att föra ut information till medborgarna i samband med att man förändrade sin och verksamhet. I
organisation
ett distrikt har man gått ut på torget med ett marknadsstånd och där lämnat broschyrer och muntlig information om den nya sjukvården till allmänheten. I ett annat distrikt har man lämnat sådan information i samband med kyrkkaffet efter gudstjänsten på söndagen. Det gäller att söka sig dit där folket menade dessa företrädare.
Svenska Kommunförbundet satsar samarbete med 88 kommuner på
i
en brett upplagd kampanj Öppen kommunikation som handlar om att kommunen skall bli mer serviceinriktad, kostnadseffektiv
och öppen
298 Medborgama och den kommunala verksamheten SOU 1093:90
för påverkan från kommuninvånama. Kampanjen som skall pågå i tre år från 1992 bygger på opinionsundersökningar om medborgarnas attityder till kommunal service, kommunala tjänstemän och politiker.
Kommuninvånarna får svara på frågor om olika sätt att bedriva och finansiera kommunal service
samt om man kan tänka sig att själv delta med frivilligt arbete. De anställda i kommunerna får lämna förslag på åtgärder som ger möjlighet till ökad påverkan, kostnadseffektivitet och upplevelse av servicekvalitet. Priser utdelas till bästa förslag.
Samtliga
chefer i kommunerna får information och i hur man kan göra
utbildning
servicen mer personlig och lättillgänglig, hur man kan öka valfriheten och låta kundernas påverkan styra utbud och innehåll i servicen. Kampanjen kommer att följas upp med nya opinionsundersökningar för att se om kommuninvånarna anser att verksamheten har förbättrats.
Jämförande information om kvalitet och inriktning av verksamheten som bedrivs vid olika offentliga producenter, är ännu inte så vanlig i Sverige. Av rapporten Konsekvenser av (SOU
valmöjligheter
1993:47) framgår att förvaltningama har informerat medborgarna om deras möjligheter att välja andra servicealtemativ men att informationen om altemativens egenskaper varit I bästa fall finns förteck-
bristfällig.
ningar över skolors belägenhet och profilering. I en Stockholmsundersökning av småbamsföräldrars bamomsorgsval var 73% av de intervjuade föräldrarna missnöjda med kommunens information om bamomsorgsaltemativ.
En förbättrad infomiation om inriktning och kvalitet i olika servicealtemativ underlättar för medborgarna att göra väl val
underbyggda
inom t.ex barnomsorg, skola, sjukvård och Informationen
hemtjänst.
bidrar också till kvalitetskonkurrens mellan producentema.
10.4.5¶Myndighetsinformation
Även informationen om medborgarnas rättigheter borde kunna förbättras. Enligt Socialstyrelsen är kommunernas information till allmänheten när det gäller rätten till socialt bistånd ofta ofullständig. Skriftlig information saknas ofta, liksom information översatt till olika språk. Endast 67% av kommunerna har någon form av allmän infor-
skriftlig
mation om den sociala service som kommunen kan erbjuda äldre och handikappade. Endast 5% av kommunerna ger i sin skriftliga inforrnation någon upplysning om rätten att överklaga. I beslut
om avslag på enskilda ärenden saknas ibland upplysning
om hur man skall gå till väga ifall man vill överklaga beslutet.
Medborgarna och den kommunala verksamheten 299
10.4.6 Nya kommunikationsformer
Som exempel på nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och kommun kan nämnas TV-sända fullmäktigemöten med telefonsluss där allmänheten har möjlighet att ställa frågor eller framföra synpunkter.
Andra typer av nya kommunikationsmöjligheter kan vara
- med en allmänhetens eller terminal till
medborgarkontor postlåda politikerna,
- ärendelista
kommunfullmäktiges på videotex (Finland) - för allmänheten hos
öppet stadshus med mottagning politikerna, - vissa fasta för allmänheten vecka
öppettider hos politikema varje
eller kommunalrådsjour (Linköping), - inrättande av förtroendenämnder i kommunerna för att handha
klagomål från allmänheten (jfr sjukvården), - i verksamheter olika samråds- eller
direktinflytande genom självför-
valtningsorgan med konsumenterna.
Kommundelsnämnder och geografiska utskott kan också stimulera till förbättrad kommunikation.
Vi anser att det behövs nya mötesplatser och metoder för att dialogen mellan väljare och valda skall kunna hållas vid liv mellan valtillfállena. Det behövs också nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och förvaltning. Detta har accentuerats ytterligare under de senaste årens snabba utveckling av kommunal verksamhet och ny kommunal organisation.
I England har man inom vårdsektorn startat försök med att skapa ett medborgarinflytande över vården genom att aktivera dialogen mellan beställama och de potentiella brukarna. I Healthy dialogues från South West Thames Regional Health Authority beskrivs hur uppköpare, utförare och planerare av sjukvård systematiskt försöker fånga upp såväl brukamas som lokalbefolkningens synpunkter på vården för att kunna erbjuda en sådan service som svarar mot behoven. Genom en kommuni-
kationsstrategi och en person ansvarig för dess genomförande försöker
man återföra synpunkter och önskemål till beställarna. På så sätt skall man kunna få den rätta inriktningen på kravspeciñkationer och avtal med vårdproducenter. Genom att aktivera lokalbefolkningen i processen med att bestämma vårdnivâer och vârdinnehåll tror man sig också få större gehör för nödvändiga prioriteringar och avvägningar mellan olika behov.
Denna dialog med användarna och återföringen av deras synpunkter blir allt viktigare även i vårt land både när det gäller verksamhet i egenregi som verksamhet utlagd på entreprenad.
300 Medborgama och den kommunala verksamheten
10.5 i
Insyn politiska organ
Vart tredje år väljer medborgarna i allmänna före-
val sina politiska trädare i kommuner och landsting. Mellan valtillfállena
kan medborgaren följa den förda politiken via massmedia eller via kommunfullmäktiges och landstingsfullmäktiges sammanträden, vilka är de sammanträden som är offentliga. Medborgaren kan skaffa information
sig ytterligare genom att bli medlem i ett politiskt parti, kontakta politiska
partier eller enskilda förtroendevalda.
10.5.l Nlinskat intresse för
partipolitik
Den allmänna tendensen i dagens samhälle är emellertid ett minskat intresse för partipolitiskt engagemang och for tidskrävande
politiska aktiviteter. Attitydema till politiker är inte heller särskilt förtroendefulla, vilket framgår av olika opinionsundersökningar. I Svenska Kommunförbundets Attitydprojekt 1992 gav endast var tionde ett
medborgare
positivt betyg på politikernas förmåga att hålla givna löften respektive på politikernas förmåga att snabbt ge besked. Endast var femte medborgare gav ett positivt betyg på politikernas att tillvarata
förmåga
invånarnas intressen. Allmänhetens förtroende för de
är något större kommunala tjänstemännen än för politikerna.
10.5.2 Andra aktioner vanligare
Många människor anser att de har dåliga om vilka som är
kunskaper
deras politiska företrädare och om vilka politiska beslut som fattas. Politiska frågeställningar och debatter upplevs som tekniskt
komplicerade och svåra att förstå. Vid kommunfullmäktiges sammanträden är det vanligen glest på åhörarplats. Men när politikerna beslutar om nedläggning av en skola eller ett sjukhus, aktiverar
sig ofta många människor emot beslutet. Likaså kommer det många människor till temamöten kring aktuella frågor, anordnade av eller
fullmäktige någon kommunal nämnd. Det är också många som lyssnar på i närra-
fullmäktigedebatter
dion.
Medborgarnas sätt att utöva mellan valtillfällena kan ta
inflytande
sig olika uttryck. Det kan ske via kontakter med tjänstemän i förvaltningarna, opinionsyttringar vid allmänna möten, insändare i massmedia, demonstrationer, skriva under namninsamlingar, deltagande i olika samrådsorgan eller genom klagomålsprocedurer. Detta är
betydligt vanligare än att kontakta politiker eller vara aktiv
i ett politiskt parti.
Medborgarna och den kommunala verksamheten 301
Insändare, anföranden och deltagande i demonstrationer har ocksâ ökat betydligt i omfattning mellan slutet av l960-och 1980-talet enligt maktutredningen (SOU 1990:44).
10.5.3 Temamöten
I vår enkät uppgav 133 kommuner och 10 landsting att de hade inbjudit allmänheten till möten för särskild information och/eller om
utfrågning
verksamheten under de senaste åren. Vanligast var att någon nämnd eller utskott hade arrangerat mötet, dämäst fullmäktige eller styrelsen. Det vanligaste temat var plan- och byggnadsfrågor, dämäst ekonomi eller näringslivsfrågor. Andra frågor som nämnts var I
miljöfrågor.
landstingen har mötet vanligen varit av engângskaraktär medan det i kommunerna lika ofta varit av återkommande
10.5.4¶Frågor om årsredovisningen
Enligt 8 kap. 23 § kommunallagen kan fullmäktige besluta att allmänheten fâr ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med
fullmäktige. I 66 kommuner och 4 landsting
har dessa regler tillämpats under år 1992.
Ett exempel på hur fullmäktigesammanträden kan populariseras är från Linköping, där man sände budgetdebatten i lokal-TV till en
kopplat
telefonsluss. Det visade sig att allmänhetens intresse var så stort att telefonslussen bröt samman. För att göra debatten mer lättillgänglig och begriplig fanns en politisk kommentator med i programmet och förklarade procedurer och termer. Allmänheten kunde via telefonslussen ställa frågor med anknytning till debatten. Denna modell förefaller vara ett bra sätt att ge allmänheten insyn och information på ett för dem
lättillgängligt sätt.
l0.5.5 Offentliga nämndsammanträden
Andra sätt att öka allmänhetens som har diskuterats
insyn är att göra styrelse- och nämndsammanträden offentliga, dvs. öppna för allmänheten.
Idag är nämndsammanträden sluma i den meningen att utom ledamöterna och ersättarna har endast andra förtroendevalda, anställda hos kommunen eller särskilda sakkunniga rätt att närvara om de kallats till nämnden för att lämna upplysningar (6 kap. 19 § kommunallagen).
302 och den kommunala verksamheten
Medborgarna
För att andra utomstående skall få rätt att närvara vid kommunala och landstingskommunala nämnders sammanträden krävs för
varje
tillfälle ett enhälligt beslut av nämnden. I en reservation till huvudbetän-
Kommunaldemokratiutredningens
kande SOU 1975:41, Kommunal anförde Nils demokrati, Hörberg (fp) att utredningen inte företett argument som motiverade ett bibehållande av förbudet i dåvarande kommunallagen mot öppna nämndsammanträden varför han reserverade förmån sig till för en ändring av kommunallagama som möjliggör för en nämnd att besluta att sammanträdet helt eller delvis skall vara öppet. I av betänkandet
sammanfattningen (SOU
1975:42, sid 34) anförde utredningen om den kommunala demokratin följande i fråga om nämndsammanträden:
offentliga
Som vi ser det finns det inte på det kommunala planet något uttalat behov av att ha offentliga nämndsammanträden. I de flesta kommuner och landsting skulle det även rent ställa praktiskt sig svårt att anordna offentliga sammanträden. Enligt vår mening kan allmänhetens berättigade krav på att få ställa frågor och att få insyn tillgodoses på annat sätt. Inget hindrar att en nämnd anordnar informationsmöten för allmänheten i samband med sina sammanträden.
Frågan om rätt för allmänheten att närvara vid nämndsammanträden har därefter inte behandlats av någon utredning. I riksdagsdebatten kring den nya diskuterades frå-
gan åter. I fem motioner från de borgerliga partierna samt mp (bet. l990/9lzKU38 sid 86-88) att hela eller delar av nämndsam-
föreslogs
manträden skulle öppnas för allmänheten. Motiven var främst att öka kommuninvänarnas möjlighet till infonnation och i nämnderna där
insyn
många beslut fattas. Utskottet avslog motionerna med till att
hänvisning
det enligt utskottet skulle innebära ett väsentligt merarbete att genom nämnderna då i många fall skulle låta sådana sammanträden
tvingas
föregås av sluma beslutssammanträden. Utskottet pekade också på att ärenden rörande mot enskilda är av den karaktären
myndighetsutövning
att de inte lämpar sig för offentlighet. Utskottet tillade att det inte fanns något som hindrade att en nämnd eller annat kommunalt vid organ behov anordnade särskilda informationssammankomster för allmänheten. I Norge har öppna nämndsammanträden införts med den nya kommunallagen som trädde i kraft l januari 1993. I lagen sägs att möten i folkvalda organ i princip skall vara öppna ifall inte särskilda skäl motiverar annat. Sådana eller skäl kan vara tysthetsplikt personintressen, tungt vägande privata eller offentliga intressen. Även var det tidigare vanligt med öppna nämndsammanträden men kommunfullmäktige måste
Medborgarna och den kommunala verksamheten 303
då fatta särskilt beslut om det. Förhandlingar i öppna möten kan tas upp på ljudband, video, radio eller TV om det inte försvårar genomförandet av mötet. Lagen har ännu varit i kraft för kort tid för att utvärderas. Vi har diskuterat frågan om öppna nämndsammanträden. Vi anser att nämndsammanträden som hittills huvudsakligen bör vara sluma. Om det i lag föreskrivs att nämndsammanträden skall vara offentliga finns det risk för att de egentliga besluten kommer att fattas i andra fora. Vi anser att nämnderna istället mer aktivt kan föra ut information om sin verksamhet till medborgarna och vid lämpliga tillfällen anordna särskilda informationsmöten för allmänheten. Kommuner som önskar hålla öppna nämndsammanträden bör emellertid få möjlighet till detta. En sådan lösning har prövats i Norge med goda erfarenheter. För en sådan frivillig lösning talar också argumentet att i ökad omfattning från kommunfullmäktige till nämnderna
delegering
har inneburit en minskad insyn för kommunmedlemmama. Med öppna nämndsammanträden kan den demokratiska kontrollen öka och kontakterna mellan medborgare och förtroendevalda förbättras. Vi föreslår därför att det till 6 kap. 19 § kommunallagen görs ett som innebär att kommuner som så önskar efter särskilt beslut i tillägg kommunfullmäktige kan hålla öppna nämndsammanträden. Fullmäktige får besluta att en nämnds sammanträden helt eller delvis är offentliga. Nämnderna får då avgöra med enkel majoritet om någon del av sammanträdet skall hållas inom stängda dörrar. Överläggningen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda skall dock alltid hållas inför stängda dörrar.
10.5.6 Färre offentliga sammanträden
I flera kommuner har fullmäktigesammanträdena blivit färre och fått ett minskat antal ärenden att behandla. Orsaken är främst ökad delegering till nämnderna (se 5.4.2). Ett problem i detta sammanhang är att fullmäktige är det enda forum som är öppet för allmänheten. Om fullmäktige förlorar i betydelse som informationskälla så förlorar medborgarna också insynsmöjligheter. Därför bör kommunen i sådana fall på andra sätt kunna öka sin informationsverksamhet och ge medborgarna andra möjligheter att utöva inflytande över verksamheten. Sådana möjligheter till och är viktiga om den lokala demokratin inte skall
insyn inflytande
försämras. I dessa kommuner kan öppna nämndsammanträden vara ett sätt att öka allmänhetens insyn.
304 och den kommunala verksamheten
Medborgarna
10.6¶Påverkan av beslut
Medborgardeltagande före kommunala beslut bygger
på lagstiftning
som innebär att medborgarnas åsikter skall inhämtas före beslut. I Sverige liksom i Finland, är sådan lagstiftning sällsynt och gäller endast
på stadsplanerings- och byggnadsområdet. Som_ nämnts avser tidigare
den finska kommunallagskommittén att använda erfarenheterna från dessa områden som en modell för att föra ut information på andra områden. Kommunala innebär också ett
folkomröstningen medborgerligt
deltagande före beslut. Debatten om en ökad av folkanvändning omröstningsinstitutet lokalt Våra förs även i våra grannländer. förslag beträffande av
utveckling folkomröstningsinstitutet framläggs i kapitel
11.
10.6.1 Samråd med användarna
Enligt 6 kap. 8 § skall nämnderna verka för att samråd
sker med dem som utnyttjar deras tjänster. I vår enkät våren l992 har 131 kommuner svarat att de 6
vidtagit åtgärder enligt kap. 8 § kommu-
nallagen, för att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. De är att man har
vanligaste åtgärderna
samråd med något användar- eller brukarråd, t.ex. eller pensionärs-
handikappråd.
Statens handikappråd har på undersökt ett urval
regeringens uppdrag
handikappråd i kommuner och län under 1992, i rapporten Vad har hänt
med handikappråden? SHR 1993.
Av rapporten framgår att 92 procent av samtliga kommuner har ett och att dessa främst
handikappråd funge-
rar som fora för och diskussion. Det också
informationsutbyte framgår
att handikapprådens möjligheter att faktiskt påverka den förda politiken är mindre och har minskat både i kommuner med
kommundelsnämnder,
och i kommuner med beställar-utförarmodell. I kommuner med beställarfunktion hamnar utanför
handikapprådet upphandlingsprocessen och
har ingen insyn i och avtalsskrivande. Eftersom
upphandling handikapp-
rådet placerats på beställarsidan har de också kommit längre från pro-
duktionen. Beställarpolitikema
anser inte som sin uppgift att företräda en viss grupp av kommuninvånare dit handikapporganisationema räknas.
Medborgama och den kommunala verksamheten 305
10.6.2 Villkorad delegation
I 6 kap. 38 § kommunallagen sägs att om en nämnd med stöd av 33 § uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller yttra sig, innan beslutet fattas. Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet. Detta förfaringssätt brukar kallas för villkorad delegation, med eller utan vetorätt. Bestämmelsen syftar till att förstärka det s.k.brukarinflytandet när beslut skall fattas. Reglerna infördes i kommunallagen genom lagstiftning år 1988 (prop. 1986/87:91, bet.KU 1987/88:23) och överfördes utan någon ändring i sak till den nuvarande kommunallagen.
Diskussionen om brukarinflytande och brukarmedverkan har forts under hela 1980-talet. En definition av begreppet brukare finns i propositionen om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87:91 s. 13) där det uttalas att brukare är personer som nära och personligt berörs av en kommunal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång period.
I departementspromemorian Vidga Brukarinflytandet (Ds 1991:18), definieras brukarinflytande som den påverkan på tjänstemas utformning i kommuner och landsting som sker genom någon form av deltagande i den besluts- eller verkställighetsprocess som avser genomförandet av en verksamhet. För denna verksamhet skall det ha fattats
politis-
ka beslut rörande mål och resurser.
I detta betänkande använder vi begreppen brukare respektive användare av kommunens tjänster som synonyma begrepp.
Dessa former av direkt inflytande på servicen har setts som ett naturligt komplement till individens politiska inflytande genom de politiska partierna eller vid själva valhandlingen. Demokratiberedningen föreslog i sitt huvudbetänkande (SOU 1985:28) Aktivt folkstyre i kommuner och landsting b1.a. att brukarinflytandet skulle utvecklas genom att olika samrådsformer skulle kopplas till delegeringsinstitutet, så som nu har skett.
Ett vidgat brukarinflytande har också behandlats av b1.a. en arbetsgrupp under stat-kommunberedningen, som lämnat den ovan nämnda
rapporten (Ds 1991:18) Vidga brukarinflytandet. Arbetsgruppen menade
att kommunallagens regler kunde kompletteras med målskrivningar om mer eller mindre långtgående brukarinflytande i olika speciallagstiftningar i samband med översyn av dessa.
Reglerna om villkorad delegation har inte använts i någon större omfattning enligt kommitténs enkät. Villkorad delegation används i främst på skolområdet. Det är sällsynt att användarna har vetorätt.
306 Medborgarna och den kommunala verksamheten
Vi beskriver nedan en del exempel på villkorad som vi funnit delegation
inom skolområdet samt landsbygdsutveckling.
I många skolor finns förvaltningsråd i vilka elever, föräldrar, lärare och rektor är representerade. Förvaltningsråden är alltid och rådgivande det är skolledaren som har det slutliga beslutsansvaret. Eleverna utses vid elevrådsmöten och via klassmöten eller
föräldrarepresentantema Hem och skola-föreningen.
Användarinflytande genom rådgivande förvaltningsråd vid skolorna
är obligatoriskt i Stockholms kommun sedan 1992.
Förvaltningsråden
täcker in skol- och fritidshemsverksamheten. Från 1993 den 1 januari prövas i kommundelen Stuvsta-Snättringe i Huddinge kommun förvaltningsråd som täcker in skola, fritidshem och Rådet skall
barnomsorg.
bestå av lika många representanter för föräldrar och elever som för personalen. I Nässjö kommun har man gått längre och infört brukarråd med vetorätt vid barnstugor, skolor och fritidshem. Barnoch ungdomsnämnden har gett brukarrådets ledamöter såväl
förslagsrätt som yttran-
derätt i alla frågor av väsentlig för barn och elever. Nämnden
betydelse
har också föreskrivit att områdeschefen/rektor måste få en
tillstyrkan
från brukarrådet för de beslut han fattar från på delegation nämnden, d.v.s. brukarna har här vetorätt enligt 6 kap. 38 § sista stycket kommunallagen. Brukkarråden skall inrättas i arbetsområde för rektor-
varje
/områdeschef och är gemensamma för och barnomsorg grundskola. Råden består av maximalt sex föräldrar och maximalt fem elever. Två personalrepresentanter och en representant för barn och ungdomsnämnden har endast yttranderätt. Brukarrådet behandlar bl.a. och budget resursanvändning, lokaldisponering, inköp, reparationer, utvärdering och utveckling av verksamheten, trivsel, öppettider, former för föräldrainflytande och föräldramedverkan. I Malmö kommuns skolplan 1993 står att rektorsomrâdena under hösten skall få möjlighet lokala skolråd med föräldra-och att pröva elevmajoritet. På sikt skall ett beslutande skolråd inrättas vid varje rektorsområde. Man har tänkt sig att utnyttja
kommunallagens regler för
villkorad delegation. Beslutanderätten delegeras till rektor men han får endast fatta beslut om han har av skolrådet bakom
majoriteten sig.
Vid de kommunala högskolorna har studentema enligt 12 kap. 3 § högskoleförordningen (1993:100) rätt att vara representerade i alla beslutsorgan under styrelsen (nämnden) som behandlar
utbildningsfrå-
gor. Studentrepresentanterna utses genom val bland studentema. Vid gymnasieskolorna sker samrådet i skolkonferensen, vilken består av lika många företrädare för eleverna som För lärare och övrig skolpersonal. Enligt 8 § gymnasieförordningen (1992:394) kan viss beslutanderätt överföras till skolkonferensen.
Medborgarna och den kommunala verksamheten 307
Andra exempel på villkorad delegation finns i Svågadalen i Hudiksvalls kommun. Där har ett självförvaltningråd slutit avtal med Dellenbygdens kommundelsnämnd om självförvalming av skola, barnomsorg, äldrevård, fritid och kultur i dalen. Formellt delegeras beslutanderätten till en platschef enligt kommunallagens regler om villkorad delegation. Denne fattar beslut efter av självförvalmingsrâdet. Platsche-
tillstyrkan
fen är budgetansvarig inför kommundelsnämnden. Självförvalmingsrâdet förfogar över en budget på ca 10 miljoner kronor. Rådet består idag av representanter för byalag och intresseförening och andra föreningar. Från år 1994 föreslås istället att representanterna skall utses genom personval. Projektet har utvärderats av Trygghetsfonden (7/92) och erfarenheterna är främst positiva.
Ett liknande projekt förekommer i Dädesjö by i Växjö kommun. Här ñnns ett brukarrâd med representanter för Hem- och skolaföreningen, pensionärsföreningen, sockenrådet och den ekonomiska föreningen. Brukarrådet har begärt att få lokal självförvaltning av medborgarhuset Staffansgården med serviceboende, daghem, fritids, och restaurang med skolbespisning.
Landstinget i Skaraborg har under några år prövat en modell med ökat inflytande för vårdtagarna vid den samordnade habiliteringsverksamheten for barn och ungdomar i länet. Verksamheten leddes av en styrelse bestående av anställda med särskilda insikter och kunskaper som var av betydelse för samordnad habilitering och företrädare för brukarna (föräldrarna). Styrelsen som var en s.k. professionell verksam-
bestod av 5 ledamöter och 5 suppleanter, varav 2 ledamö-
hetsstyrelse,
ter och 2 suppleanter företrädde brukarna. Verksamhetsstyrelsen hade ett reglemente som överenstämde med övriga nämnder och styrelser
inom landstinget. Styrelsen var underställd förvaltningsutskottet och
sociala nämnden i landstinget. Ledamöterna hade fullständigt förvaltningsansvar och samma befogenheter som ledamöter i traditionella nämnder, t.ex. revisionsansvar. Modellen upphörde i samband med förändringar av den politiska ledningsorganisationen men erfarenheterna av det ökade användarinflytandet var mycket goda. Användarrepresentantema tillförde styrelsen många värdefulla erfarenheter och genom styrelsens sammansättning fick man en bred uppslutning bakom fattade beslut.
10.6.3¶Deltagande i produktionen
Lokalbefolkningen eller brukarna kan också delta i utförandet av kommunal service, genom t.ex. gemensam förvaltning av grönområden eller källsortering av sopor. Denna typ av aktiviteter tenderar att öka när den
308 Medborgarna och den kommunala verksamheten
offentliga servicen försämras, vilket har skett i många glesbygdskommuner. Även i storstadsområdena organiserar kommuninvânarna alternativ där den offentliga servicen är När t.ex. otillräcklig. posten på Reimersholme i Stockholm lade ner sin filial
organiserade pensionärsföreningen
posthållningen på frivillig basis. Likaså har de organiserat väntjänster åt varandra, som promenader, apoteksbesök, och
utflykter.
Den mest kända service typen av deltagande i kommunal i Sverige är framväxten av vilken
föräldrakooperativ barnomsorg i slutet av 1992
omfattade ca 25 000 barn eller ca 6 % av all Denna
barnomsorg. typ av
omsorg växte fram till följd av dels en brist på barnomsorg, dels på grund av föräldrarnas önskan att kunna påverka formerna for omsorgen. På senare år har friskolorna ökat i tillväxt och många föräldrar engagerat sig i denna typ av skolverksamhet. I många kommuner växer idag fram liknande brukarkooperativ inom
främst äldreomsorg och handikappomsorg. Ett exempel är äldrekoopera-
tivet Ingelsgârden i Strömsunds som av lokalbekommun, skapades folkningen för att de äldre skulle kunna bo kvar och bygden leva vidare. Syftet med brukarkooperativ är oftast att få utforma verksamheten efter egna önskemål och få större valfrihet för den enskilde. Att brukarna helt tar över en verksamhet som och i egen regi driver tidigare utförts i kommunal av regi kan sägas vara den form medborgerligt deltagande i servicen som ger brukarna störst makt och
inflytande över
verksamheten. Andra former för i kommunal medborgerligt deltagande service har växt fram på grund av ökad arbetslöshet och minskade ekonomiska resurser i kommunerna. Från januari i år kan visst idéellt arbete, bl.a. inom den kommunala sektorn, berättiga utförsäkrade arbetslösa till
förnyad kassaersättning,
enligt lagen (1992:1331) om
arbetslivsutveckling.
Regeringen tillsatte under våren 1993 en för att
beredning främja
den ideella sektorns skall
utveckling. Beredningen fortlöpande analysera
och utarbeta om hur den ideella sektorn forslag kan ges ett större ansvar när det gäller att komplettera verksamheter som bedrivs i
offentlig regi.
Förslagen kan också avse att tillhandahålla alternativ till be-
offentligt
driven verksamhet. Resultatet av arbete skall
beredningens redovisas
senast den 30 juni 1996.
l0.6.4 Användarstyrda självförvaltningsorgan
Opinionsundersökningar visar att medborgarna har stor tilltro till skolornas förmåga att ge och Däremot
kunskap färdigheter. anser majoriteten
Medborgarna och den kommunala verksamheten 309
av föräldrar (65 %) att de har små möjligheter att påverka skola och skolmiljö. Ändå är skolans område det där man kommit längst med ett fonnaliserat samrådsförfarande. Kanske beror maktlösheten på att dessa samrådsorgan endast är rådgivande och inte beslutande.
I Sverige finns inte något stöd i lag för kommunfullmäktige att delegera beslutanderätt till ett brukarorgan vid en kommunal institution.
I Danmark finns sedan länge ett brukarinflytande vid vissa typer av offentliga institutioner, t.ex.barnstugor och skolor. Brukarinflytandet har stöd i speciallagstiftning från l970-talet. I slutet på 1980-talet har brukarinflytandet förstärkts genom ändringar i bl.a. folkskolelagen. I alla kommunala skolor skall det finnas skolstyrelser (skolebestyrelser) där representanter för föräldrarna utgör majoriteten och är de enda som automatiskt har rösträtt. Av skolstyrelsens 9 eller ll medlemmar väljs 5 eller 7 medlemmar vid öppna val bland föräldrakretsen vid skolan. De övriga 4 medlemmarna väljs bland skolans medarbetare (2 medlemmar) och bland skolans elever (2 medlemmar). Kommunfullmäktige kanefter anmodan från Skolstyrelsen besluta att en av dess medlemmar skall delta i skolstyrelsens möten utan rösträtt. Ordföranden för Skolstyrelsen väljs
bland föräldrarepresentantema. Syftet med lagändringen 1989 var att
främja möjligheterna till ekonomisk och pedagogisk självförvaltning vid skolorna samt att öka inflytandet för föräldrar och skolledaren. Lärare och elever deltar utan rösträtt men kan tilldelas rösträtt av kommun-
fullmäktige om skolstyrelsen så önskar. Skolstyrelsen har dels rådgivan-
de funktioner dels en självständig beslutanderätt beträffande t.ex. dispositionen av skolans budget, godkännande av läromedel, fastställande av ordningsregler, principer för verksamheten, arbetsfördelning mellan lärarna m.m. Skolledaren är ansvarig för att genomföra skolstyrelsens beslut.
Ovan beskrivna uppgifter är de som i förhållande till lagen som minimum skall ligga hos skolstyrelsen. Härutöver kan kommunfullmäktige delegera ytterligare kompetens eller beslutanderätt till skolstyrelsen. Erfarenheterna av de första tre åren är goda och en utvärdering kommer att föreläggas utbildningsdepartementet under hösten.
På daghemsområdet gäller från den l januari 1993 liknande regler om brukarbestyrelser. Här är tiden ännu för kort för någon utvärdering.
På äldreområdet har möjligheten att etablera boenderåd (beboerråd)på sjuk-och ålderdomshem (plejehjem) understrukits i biståndslagen. Boenderådet är ett formellt forum för samarbete mellan de boende på ålderdomshemmet och ledningen för hemmet. Kommunfullmäktige fastställer vilken kompetens och vilka uppgifter boenderådet skall ha. Stadgama för ett sådant råd skall innehålla bestämmelser om antal ledamöter, valprocedur och valperiod, mötesstruktur, arbetsområden och kompetens. Boenderådet kan besluta om riktlinjer för hemmets
310 Medborgarna och den kommunala verksamheten
arbete, budget, kostplaner, daglig drift, Liknande
personalanställningar.
boenderåd finns vid institutioner för
handikappade.
I några kommuner som t.ex. Börkop och Kolding har man gått längre och gett självförvalmingsorgan, äldreråd eller centerråd ,full beslutanderätt över budget och och förvaltning av dagcenter andra kommunala institutioner för äldre. De som institutionerna
nyttjar väljer
sina representanter i öppna personval vid ett allmänt möte. Centerrådet har tecknat ett avtal med kommunen om ekonomisk
sjålvförvaltning.
Man utsätts för samma som andra kommunala sparkrav institutioner. I Börkop har centerrådet även arbetsgivaransvar men så är inte fallet i
Kolding.
Kommunfullmäktiges ärendelistor översänds inför varje möte till pensionärsrådet, ett övergripande samrådsorgan med pensionärsforeningarna i kommunen. Föreningarna kan då rekvirera och
handlingar
begära förhandling i ärenden som är av särskilt intresse för dem. Kommunfullmäktige kan utan särskilt lagstöd delegera uppgifter som rör utförandet av till
serviceuppgifter brukarorgan. Det gäller både
uppgifter av innehållsmässig och ekonomiskt art. Beslutanderätt kan däremot inte delegeras när det gäller
myndighetsutövning.
10.6.5¶Analys
Brukarinflytandet har i praktiken haft vissa svårigheter att få fotfäste i den kommunala verksamheten. En till detta kan vara att det
förklaring
inte har funnits så stark
efterfrågan på denna typ av inflytande från
medborgarnas sida. En annan förklaring kan vara att det har varit svårt att finna bra former för samverkan. Olika
undersökningar från bl.a.
barnomsorgen i Stockholm tyder på att föräldrar under normala förhållanden främst vill ha över men inte direkt
inflytande medverka i
barnomsorgen. Vidare har det funnits en rädsla hos anställda
många
samt deras fackliga företrädare för att brukarna skulle få för stort inflytande över verksamheten på bekostnad av att personalens inflytande skulle minska. har heller inte drivits från
Brukarinflytandet partiernas
sida, vilket kan ha samband med den osäkerhet som många förtroendevalda känner när det gäller mellan avvägningen den representativa demokratin och mera direkta
inflytandeformer.
Under slutet av 1980-talet och av 1990-talet början har en annan syn på brukar-/eller konsumentinflytande gjort sig gällande. Företrädare för den s.k. public choice-skolan menar att kunden utövar sin makt som konsument främst genom sina valmöjligheter (choice). Om konsumenten inte är nöjd med servicen och om klagomålen (voice) inte leder till bättring, överger han producenten (exit) och väljer en annan. En förutsättning för detta är förstås att det finns en reell marknad med konkur-
och den kommunala verksamheten 311 Medborgama
rens. Konsumenten förutsätts att på affärsmässig, rationell grund välja som ger bäst service. Enligt en sådan den producent på marknaden renodlad kundvalsmodell behövs inte några särskilda samrådsförfaranden eller inflytandeformer eftersom valmöjligheten i sig själv innebär tillräcklig makt. Enligt opinionsundersökningar anser allmänheten att möjligheterna och skola är mycket begränsade. Framtill påverkan inom barnomsorg växten av föräldradrivna daghem under l980-talet,vilket idag omfattar ca 20 000 vuxna personer i frivilligt arbete, liksom t.ex. STIL-projektet Living) med funktionshindrade som själva (Stockholm Independent assistenter flera grupper i väljer sina personliga tyder på att det bland samhället finns ett stort intresse att få ökat inflytande över den kommunala servicen. Även inom finns f n flera projekt där äldreomsorgen äldre sin kommunala service efter egna önskemål och behov. planerar Särskilt är detta i där önskemål ñnns om att kunna bo
vanligt glesbygd
kvar. Bland driver Statens ungdomsråd flera projekt med ungdomar i kommunal verksamhet och öka syfte att göra de unga mer delaktiga över för dem angelägna områden. Olika undersökningar har
inflytandet
visat att maktlöshet bland ungdomar lätt leder till utanförskap och bidrar till att öka våldstendenserna i samhället. Vi tror således att det finns ett intresse från användarna av kommunal service över denna och kunna påverka de att få ett ökat inflytande beslut som fattas. Motiven ett ökat är för att ge användarna inflytande flera. är demokratiargumentet, att ett ökat inflytande för Det viktigaste de närmast berörda har ett demokratiskt värde i sig. Därutöver kan användarnas ge effekter i form av bättre måluppfyllelse,
prioriteringar
dvs. medel satsas där de bäst behövs och efterfrågas. Slutoffentliga mer delaktiga i fattade beslut och kan därför på ligen blir användarna ett annat sätt ställa sig bakom dem. När det gäller formerna för inflytandet tror vi att det måste variera efter dels verksamhetens art och dels beroende på om servicen utförs i kommunal drift eller på entreprenad. Kundvalsmodellen är idag inte fullt utvecklad, valmöjlighetema finns ännu inte i tillräcklig mängd. Det kan också ifrågasättas om enbart inflytande. En kund kan vilja valmöjligheter ger ett tillfredsställande framföra sina till producenten utan att behöva lämna honom.
synpunkter
En behöver få kunskap om varför en kund lämnar
tjänsteproducent
honom. Slutligen orkar en kund inte byta producent alltför många gånger under sin brukarkarriär, det går inte att flytta vare sig bam eller ofta. Kontinuitet och förtroendefulla kontakter gamla alltför långvariga har ett särskilt värde inom vård-och omsorgssektom. Man bör enligt vår mening kunna kräva inflytande även efter det att man har valt skola eller liknande.
Medborgarna och den kommunala verksamheten
I många svenska kommuner förändras nu till
nämndorganisationen
beställar-utföramämnder och en del av driften läggs över i privat regi. Det ställer särskilda krav på nya former för samråd och
inflytande.
Man kan tänka sig olika modeller för hur samrådet med dem som utnyttjar nämndens tjänster skall ske och om huvudansvaret skall ligga på beställarnämnden eller utföramämnd. Med tanke på beställamämndens möjligheter att skriva in krav på i avtal
användarinflytande med
producentenheter förefaller det att samrådet
lämpligt förlägga till be-
ställarnämnden. Det utesluter inte att samråd givetvis kan ske även på andra nivåer, i utskott eller
beredningar kopplade till kommunfullmäk-
tige eller ett samrådsförfarande kopplat direkt till produktionen. Den tidigare nämnda från rapporten Statens Handikappråd visar emellertid på att handikappråd till beställamämnder
kopplade upplevde
att deras reella inflytande hade minskat. Det är viktigt att berörda grupper ges ett reellt inflytande genom sina kontakter med beställamämnden och inte utestängs vid upphandlingar och avtalsskrivande. De kan ha
mycket viktiga synpunkter att tillföra eller vid valet av producent ifråga om hur samrådet med användarna skall regleras i avtalet.
Slutligen behöver samrådet med användarna inte bara bestå i fasta intressentsammansatta organ som pensionärsråd eller
handikappråd. En
mångfald av metoder bör kunna användas för att fånga upp användarnas
respektive kommunmedlemmarnas
synpunkter. Det är också viktigt att fånga upp synpunkter från sådana grupper som har svårt att göra sig hörda och är i samhälls-
underrepresenterade organ och intresseorganisationer, t.ex.
arbetslösa, ungdomar, barn,
anhöriga m.m.
I Stockholms kommun har framförts förslag om att inrätta en ombudsman för äldre-och handikappomsorgen. Liknande tankar framförs i
psykiatriutredningens slutbetänkande (SOU
1992:73) om att psykiskt sjuka skulle få rätt till ett personligt ombud som talar för dem. I Handi-
kapputredningens slutbetänkande (SOU föreslås 1992:52), att en natio-
nell Handikappombudsman skall
inrättas, som kan följa efterlevnaden av lagar och uppmärksamma att funktionshindrade inte
missgynnas.
Genom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) införs bl.a. en rätt till biträde av personlig assistent för funktionshindrade. Funktionshindrade som inte själva är i stånd att begära individuella stödinsatser kan företrädas av
vårdnadshavare, god
man, förmyndare eller förvaltare. I lagen fastslås också att kommunen skall samverka med organisationer som företräder människor med funktionshinder.
I där
samrådsorgan kommunmedlemmar eller användare deltar före
beslut är det att viktigt klargöra hur samrådsmodellen ser ut, i vilka
frågor medlemmarna får lämna synpunkter rent allmänt, när medlemmarna får delta i beredningen av ett ärende (där synpunkterna registre-
och den kommunala verksamheten
Medborgarna 313
ras och finns med i och slutligen när medlemmarna
beslutsunderlaget),
får vara med och fatta delegerade beslut och vilket ansvar det i sådana fall innebär.
I Ungdomskommitténs betänkande och makt
Ungdom (SOU 1991:12), framförs förslag om att skolornas samrådsorgan skall bli självstyrelseorgan med egen beslutanderätt. Vidare föreslås att eleverna och inte föräldrarna bör vara i majoritet i skolor-
i sådana styrelseorgan na. Ju äldre hamen är desto färre för de vuxna bör ñn-
representanter nas. Ur förefaller
demokratisynpunkt detta riktigt men är samtidigt svårt att genomföra i verkligheten. Omyndiga kan inte få förtroendeuppdrag som innebär ett ekonomiskt ansvar. Däremot bör eleverna
på andra sätt ges inflytande över sin skolmiljö och fritid. Regeringen har gett Statens Ungdomsråd i uppdrag att arbeta strategiskt med dessa frågor och flera demokratiprojekt redovisas i en skrivelse till regeringen 1992-12-30.
10.6.6 Våra överväganden
Vi har funnit att kommunallagens regler om samråd med brukarna utnyttjas i alltför begränsad omfattning när det gäller verksamhet
i egen regi och ännu mindre när det gäller verksamhet Vi
i entreprenadform. tror att det finns ett intresse från användarnas sida att få ett ökat inflytande över kommunal service och att kunna de beslut som
påverka
fattas. Motiven för att ge användarna ett ökat direkt är främst
inflytande
demokratiska men också effektivitetsargument kan anföras. Formema för inflytandet kan variera efter dels verksamhetens art och dels beroende på om servicen utförs i kommunal drift
eller på entreprenad.
Vi anser att reglerna om villkorad delegation borde kunna användas i betydligt större utsträckning än vad som nu är fallet både inom skol- och men även inom och äldreom-
barnomsorgsområdet handikapp-
sorgsområdet. Lagens möjligheter skulle kunna utnyttjas mer vid olika kommunala serviceinstitutioner, liksom vid samordnad
glesbygds-
service.
Bestämmelsen om villkorad delegation är emellertid inte skriven för att tillämpas i entreprenaddriven verksamhet. Vi tror inte heller att någon motsvarighet till denna regel går att använda
i entreprenaddriven kommunal verksamhet. Vi föreslår istället att i sam-
användarinflytande
rådsforrn kan ingå som ett villkor om drift av t.ex.
i entreprenadavtal daghem, förskolor, fritidsgårdar, dagcentraler för pensionärer, servicehus och sjukhem eller andra institutioner.
Vi föreslår således att kommunerna skall att
utnyttja möjligheten skriva in samrådsförfarande i avtal
med entreprenörer.
Bestämmelsen i 6 kap. 8 § kommunallagen om att nämnderna skall samråda med dem som
umyttjar dess tjänster är inte heller den skriven
314 Medborgarna och den kommunala verksamheten
för att tillämpas i entreprenaddriven verksamhet. Vi föreslår inte heller någon Förändring av kommunallagen i denna riktning. Vi pekar istället på möjligheterna att reglera lämpliga former för samråd och medinflytande i entreprenadavtalet. Även sanktioner för underlåtet samråd bör finnas inskrivet i avtalet.
Det är också väsentligt att användarna av servicen får delta i diskussionema om hur avtalet skall utformas. Vid upphandling och avtalsskrivning bör beställarnämnden föra en dialog med olika användargrupper eller dess representanter så att dessa inte utestängs med hänvisning till sekretessbestämmelser.
För verksamhet i kommunal regi vill vi öppna möjlighet för kommuner som så önskar att kunna uppdra viss beredning, förvaltning och verkställighet till användarstyrda lokala självförvaltningsorgan.
Vi föreslår därför en särskild lagreglering som möjliggör ett sådant förfarande i kommunalt driven verksamhet. Nämnden beslutar efter fullmäktiges medgivande om inrättandet av självförvaltningsorgan. Organens uppgifter och verksamhetsformer samt antalet ledamöter bestäms av fullmäktige. Självförvaltningsorganet består av anställda och företrädare för dem som använder en nämnds tjänster vid en anläggning eller institution. Företrädare för användarna skall alltid utgöra flertalet av de ledamöter som har beslutanderätt.
10.7 och andra
Överklaganden klagomål
Om kommunmedlemmen inte kan påverka kommunala beslut innan de fattas eller delta i själva beslutsfattandet så kan han eller hon ändå utöva inflytande genom att överklaga beslutet.
Enligt opinionsundersökningar är svenska folket huvudsakligen nöjda med den kommunala servicen, speciellt med fritidsverksamhet och vägstandard. Ändå växer antalet överklaganden på kommunala beslut. Det är svårt att säga om detta är uttryck för ett ökat missnöje eller om de mer är uttryck för ökade kunskaper och bestämda önskemål hos befolkningen. En tendens i tiden är att individerna ser sig mindre som undersåtar i förhållande till myndigheter utan mer som kunder med bestämda krav på den kommunala förvaltningen.
Överklaganden av beslut hänför sig till den mer formella procedurnivån, som Lex. förvaltningsbesvär eller laglighetsprövning av kommunala beslut enligt kommunallagen kapitel 10. Andra klagomål kan vara mer informella och t.ex. gälla kvaliteten på en tjänst. Man vänder sig då i första hand direkt till den producentenhet som tillhandahåller tjänsten för att få en ändring.
Medborgama och den kommunala verksamheten 315
10.7.1 Den formella nivån -
överklaganden
När det gäller den förstnämnda formella nivån, finns klara regler i svensk lagstiftning om hur myndighetsbeslut överklagas.
Varje kommunmedlem har enligt 10 kap. kommunallagen rätt att få kommunens eller landstingets beslut prövade genom att överklaga dem hos kammarrätten (en förvaltningsdomstol). Denna möjlighet att överklaga, laglighetsprövning vilket tidigare kallades kommunalbesvär, tillkom redan år 1862. Systemet kan ses som en demokratisk medborgarkontroll över att kommunerna och landstingen fattar lagliga beslut. Genom kommunalbesvären avgörs också gränserna för den kommunala kompetensen av förvaltningsdomstolarna. Istället för att staten detaljreglerar den kommunala kompetensen avgörs gränserna för denna genom utvecklingen av rättspraxis.
En medborgare kan också överklaga ett beslut av en kommunal nämnd som direkt berör honom (s.k. förvaltningsbesvär).
Överklagan-
det ges in till den myndighet som meddelat beslutet bl.a. för att denna skall ges en första möjlighet till omprövning. Beslutet kan vidare prövas till både laglighet och lämplighet av en fristående förvaltningsdomstol (länsrätt eller kammarrätt) vilken kan ersätta beslutet med ett nytt beslut. Vissa beslut överprövas av statliga överordnade förvaltningsmyndigheter. I sista instans kan beslutet överklagas till regeringsrätten ifall denna beviljar prövningstillstånd.
Vissa ärenden överklagas direkt eller i sista hand till
regeringen.
Detta kan sägas vara en gammal svensk tradition att gå till med
kungs
sina klagomål.
Det förefaller som om medborgarna i allt högre har
utsträckning
använt sig av möjligheten att överklaga kommunala beslut under senare år. Antalet förvaltningsbesvär över kommunala beslut har ökat kraftigt. Det är särskilt mål enligt socialtjänstlagen som ökat från runt 8 000 år 1988 till ca 21 000 år 1992 i länsrätterna, respektive från 1 500 till 3 000 i kammarrätterna under samma period. Merparten av dessa överklaganden gäller rätten till ekonomiskt bistånd, speciellt nivån på socialbidragen.
10.7.2 Den informella nivån -
klagomål
När det gäller klagomål på själva utförandet av servicen är de formella vägarna något mindre utvecklade i kommunerna än i landstingen. För landstingens verksamhet finns ett flertal instanser för att motta klagomål från brukare, t.ex förtroendenämnden, patientförsäkringen, läkemedelsförsäkringen och hälso-och sjukvårdens ansvarsnämnd. Information om
316 Medborgarna och den komtnunala verksamheten
dessa instansers uppgifter, adress och telefon tillhandahålls på ett lättillgängligt sätt för medborgarna i telefonkatalogen.
Motsvarande klagomålsinstanser finns inte för kommunernas verksamhet. Dock har tankar på förtroendenämnder respektive ombudsmannainstitut för svaga grupper i kommunerna lanserats i olika sammanhang. Härvid kan påpekas att en del brukarorganisationer fungerar som talesmän både för kollektivet och för enskilda brukare.
10. 8
Sammanfattning
De rättigheter och skyldigheter som följer med det kommunala medlemskapet kan tillsammans med offentlighetsprincipen sägas utgöra essensen i den lokala demokratin. Med kan
offentlighetsprincipens hjälp
medborgarna kontrollera hur kommunen sköts. När kommunal verksamhet läggs ut på entreprenad eller annan extern drift blir emellertid offentlighetsprincipen inte längre tillämplig och vissa överklagningsmöjligheter för medborgarna försvinner.
Vi menar att kommunen alltid har kvar sitt ansvar för verksamheten även när driften utförs av någon annan. Kommunen måste behålla kontrollen över verksamheten, garantera den samt se till
offentliga insynen
att de som verksam-
kommunalrättsliga principerna följs. Frågor gäller
hetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet är inte förhandlingsbara med entreprenörer.
Vi föreslår därför att 6 kap. 7 § kommunallagen så att
kompletteras
det klart framgår att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet under nämnden där kommunen eller landstinget slutit avtal med någon annan om att utföra uppgifterna.
Vi föreslår också att 3 kap. 16 § så att det klart fram-
kompletteras
går att denna bestämmelse även gäller kommunala entreprenader, dvs. uppgifter som nämnderna ansvarar för men genom avtal låter någon annan utföra.
Vi föreslår även att det i införs 18a,
kommunallagen en ny paragraf, om att när kommuner eller landsting sluter avtal med någon annan om att utföra en uppgift som kommunen eller landstinget ansvarar för, så skall de och allmänheten ges möjlighet att kontrollera den verksamhet i vilken uppgiften utförs. Kommunens och landstingets kontroll samt allmänhetens insyn skall med beaktande av enskilda intressen ha den omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt omständigheterna i övrigt.
Den kommunala informationen har en strategisk betydelse för hur den lokala demokratin kan utvecklas. Det förekommer olika former av
Medborgarna och den kommunala verksamheten 317
kommunal information som t.ex. basinformation, marknadsförande information, serviceinformation, jämförande information och myndighetsinformation. Det finns vissa brister i den kommunala informationen. Nya kommunikationsformer växer fram och behövs alltmer För att dialogen mellan valda och väljare skall hållas vid liv.
Kontaktema mellan medborgare och politiker behöver förbättras. Opinionsundersökningar pekar på att medborgarna känner ett stort avstånd till sina politiker. Det är vanligare att man kontaktar kommunala tjänstemän. Idag är det endast fullmäktigemöten som är öppna för allmänheten. På många håll har antalet minskat i takt
fullmäktigemöten
med att ärenden delegerats till nämnderna. Vi anser att kommuner som önskar hålla öppna nämndsammanträden skall få möjlighet till detta. Vi föreslår därför ett tillägg till 6 kap. 19 § kommunallagen som innebär att kommuner som så önskar efter särskilt beslut i
kommunfullmäktige
kan hålla öppna nämndsammanträden.
Nämndema skall verka för samråd med dem som deras
utnyttjar
tjänster. I många kommuner sker samråd med användarna i förvaltningsråd i skolor och daghem, handikappråd och pensionärsråd. Det finns också självförvaltningsråd på som ansvarar för verk-
landsbygden
samhet inom flera olika områden som barnomsorg, skola, äldreomsorg, fritid och kultur. Idag delegeras vanligen beslutanderätten till platschefen som sedan beslutar efter samråd.
Vi föreslår att användarna av kommunal service skall få ett ökat inflytande över denna och kunna delta i de beslut som fattas. Kommuner som så önskar skall kunna uppdra viss beredning, och
förvaltning
verkställighet till användarstyrda lokala självförvaltningsorgan vid kommunala institutioner. Vi föreslår därför en särskild lag om kommunala
självförvaltningsorgan. Självförvalmingsorganet skall bestå av anställda
och företrädare för dem som använder en nåmnds tjänster vid en anläggning eller institution. Användarna skall utgöra flertalet av de ledamöter som har beslutanderätt.
För verksamhet som läggs ut på entreprenad föreslår vi att kommunerna skall utnyttja möjligheten att skriva in samrådsförfarande med användarna i avtalet med entreprenören. Även sanktioner för underlåtet samråd bör finnas inskrivet i avtalet.
318 Medborgarna och den kommunala verksamheten
Käll- och litteraturforteckning
Bilaga 2 Överförande av verksamhet från nämndförvaltning till entreprenad
SOU 1985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting
SOU 1990:44 Maktutredningen
SOU 1991:24 Visst går det an! SOU 1993:47 Konsekvenser av valmöjligheter SOU 1991:12 Ungdom och makt
Ds 1991:18 Vidga Brukarinflytandet!
Ds 1993:38 Enskild vård och omsorg -
offentlig tillsyn
Ds 1993:4 Medborgarkontor
1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade
KU 1990/91:38 KU 1987/88:23
Statens Handikappråd, Vad har hänt med handikapprâdenih SHR 1993 Svenska Kommunförbundet, SIFO, Attitydprojektet 1992 Trygghetsfondens rapportserie 7/92 - Svågadalsprojektet
Alf och Maria Bergroth, Utvärdering av Svågadalsprojektet, 1992 Skolplan för Stockholms stad 1992-1994, antagen 1991 Malmö Skolplan 1993-1994 En skola att utvecklas i, fastställd feb 1993 Petersson m.fl. Medborgarnas makt, Carlssons bokförlag 1989 Sundell och Bennet, 1992, Äppel, päppel, pimm, parum, - En undersökning av föräldrars val av barnomsorg Kerstin Johansson, Föräldrakooperativa daghem i Kalmar kommun - en
utvärdering, Högskolan i Kalmar 1990
Norge: NOU 1990:13 Forslag till ny lov om kommuner og
fylkeskommuner
Kommuneloven, Lov av 25 september 1992 om kommuner
og fylkeskommuner, Kommunaldepartementet, Oslo
Danmark: Lov om folkeskolen,Undervisnings-och Forskningsministeriets lovbekendtgörelse nr 519 af 3 juli 1991 Forslag til Lov om aendring av lov om folkeskolen, lovforslag nr L 215, feb 1989, undervisnings-og forskningsministeriet
Medborgama och den kommunala verksamheten 319
Vejledning om valg af foraeldrerepraesentanter til skolebestyrelser i folkeskolen, undervisnings-og forskningsministeriet 1989 lov nr 829, 1992 om socialt bistånd, ( foraeldrebestyrelser i kommunale daginstitutioner mm) Regler for brugerindflydelse, PM till nordiskt kommunministermöte 1993 Rapport om ökat brukarinflytande på det kommunala området- rapport från den av inrigesministern tillsatta arbetsgruppen om utdelegering till lokala brukare og brukargrupper, juni 1989, inrigesministeriet Land distrikten - ändrade villkor,betänkande nr 1242- december 1992 från inrigesministeriet
England: Healthy Dialogues, South West Thames Regional Health Authority 1992
Kommunala 321
folkomröstningar, ökat personval
11 Kommunala
folkomröstningar,
Ökat
personval
Vi anser att den representativa demokratin även framöver skall utgöra grundsten för det svenska statsskicket vad gäller formerna för beslutsfattande i både riksdag och fullmäktige.
Medborgarinfly-
tandet över den kommunala verksamheten skall i första hand göras gällande genom utslaget i de allmänna valen. Samtidigt har vi konstaterat att det under loppet av 1980-talet blivit
allt mer uppenbart att de politiska partierna hamnat i ett kristillstånd och att ett symptom på detta är att allt färre medborgare engagerar sig i partipolitiskt arbete.
Mot av kom-
denna bakgrund anser vi att en ökad användning munala folkomröstningar är önskvärd. Vi lämnar
förslag om en ny lag om kommunala folkomröstningar. Förslaget innebär att om minst tio procent av de röstberättigade kommuninvånama väcker förslag om lokal folkomröstning i ett visst ärende skall kommunfullmäktige vara skyldig att ta upp frågan till Rätten att
behandling.
besluta om att hålla folkomröstning skall även vara
fortsättningsvis
förbehållen en majoritet av ledamöter. Folkomröst-
fullmäktiges
ningarna skall även i framtiden vara rådgivande.
Vi anser att det, i och med inrättandet av ett fullgånget kommunalt folkomröstningsinstitut, inte behövs någon lagreglering av kommunala opinionsundersökningar och andra liknande förfaranden. I enlighet härmed föreslår
vi ändring av 5 kap. 34 § kommunallagen.
Vi anser att ett ökat inslag av personval bör kunna stärka den lokala demokratin genom bl.a. förbättrade relationer mellan
väljare
och valda.
11.1¶Vårt
uppdrag
Enligt våra direktiv har vi som
huvuduppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Vi bör bl.a. och föreslå
överväga åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmamas
inflytande på
den kommunala verksamheten. Därvid bör vi bl.a.
se över reglerna för kommunala folkomröstningar och i anslutning till detta en
överväga vidgad användning av det kommunala
folkomröstningsinstitutet.
ökat personval
I detta kapitel, avsnitt 3, kommer vi även att översiktligt redogöra för Personvalskommitténs betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) och de alternativa förslag den kommittén lämnat.
11.2¶Kommunala
folkomröstningar
11.2.1 Framväxten av nuvarande
regler
1991 års kommunallag
Enligt 5 kap. 34 § första stycket kommunallagen (1991:900) får fullmäktige besluta att, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga, inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Enligt andra stycket samma lagrum kan detta
ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande
förfarande. Man får därvid anlita Valnämnden, förutsatt att nämndens verksamhet i övrigt inte hindras av det. För det fall ett landsting anlitar en valnämnd i sådant sammanhang har kommunen enligt 35 § rätt att få ersättning för kostnader som föranleds av detta.
Nuvarande bestämmelser har överförts med i huvudsak endast smärre språkliga justeringar från 1977 18 §).
års kommunallag (2 kap. Den enda sakliga ändringen är att landstingen inte längre behöver tillstånd av kommunfullmäktige för att få anlita valnämnden.
I det förslag till ny kommunallag som 1988 års
kommunallags-
kommitté lämnade i betänkandet Ny kommunallag (SOU 1990:24) avvisade man alla former av utvidgning av folkomröstningsinstitutet, främst med hänvisning till risken för urholkning av den representativa demokratin. Man avvisade också införandet av särskilda förfaranderegler för kommunala folkomrösmingar. Kommitténs motivering var dels att sådana regler skulle innebära en onödig formalisering som i vissa situationer rentav skulle kunna motverka syftet med folkomröstningar, dels att riksdagen så sent som i november 1989 avvisat kraven
på förfaranderegler.
I regeringens förslag till riksdagen kommunallag
Ny (prop. 1990/91:l17) återkom samma motivering till varför man föreslog att de äldre reglerna skulle behållas utan och utan införande av
utvidgning
förfaranderegler. I samband med att regeringen redogjorde för hur medborgarinflytandet skulle utvecklas (s. 17) slog man fast att den representativa demokratin år utgångspunkten och att medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten i första hand skall göras gällande genom utslaget i de allmänna valen. Man anförde bl.a.
följande:
Kommunala folkomröstningar, 323
ökat personval
Sett från ett medborgarperspektiv kan det vara att
betydelsefullt
kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Möjligheten att ordna folkomröstningar som ett led i bered-
ningen inför fullmäktiges avgörande bör därför ñnnas kvar. Vi är
däremot inte beredda att gå längre genom att införa någon form av
beslutande folkomröstningar eller minoritets- eller medborgarinitiativ, vilket har diskuterats. Detta skulle, enligt vår mening,
innebära en icke önskvärd urholkning av den representativa demo-
kratin.
I samband med Konstitutionsutskottets behandling av propositionen (1990/91:KU38) tog man även upp ett antal motioner om bl.a. utvidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet och införandet av förfaranderegler. Med hänvisning till att utskottet vid ett flertal tidigare tillfällen avstyrkt motioner av liknande slag och att riksdagen då
följt
utskottet samt att det inte nu framkommit något som gav utskottet anledning att frångá sina tidigare ställningstaganden föreslog man även denna gång avslag på motionerna. Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 1990/912360).
Vi kan redan här konstatera att denna något reserverade
hållning
gentemot kommunala folkomröstningar ligger i linje med den uppfattning riksdagens majoritet haft alltsedan möjligheten att anordna sådana infördes genom 1977 års kommunallag.
1977 års kommunallag
Det ursprungliga förslaget till lagreglering av kommunala folkomröstningar kom i Kommunaldemokratiutredningens betänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41). Härvid bortses från 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning vars betänkande Kommunal folkomröstning (SOU 1952:47) inte föranledde någon proposition.
I direktiven till Utredningen om den kommunala demokratin anfördes att kommittén i första hand borde överväga andra åtgärder som på ett effektivare och med en representativ demokrati bättre förenligt sätt än kommunala folkomröstningar tillgodosåg intresset av en ökad
medborgerlig förankring av den kommunala självstyrelsen. Den prak-
tiska betydelsen av ett införande av kommunala folkomröstningar skulle enligt direktiven bli starkt begränsad.
Kommittén kom fram till samma slutsats och anförde (s. 278) bl.a. följande:
Utredningens undersökningar pekar på många problem och svåra
avvägningar. Därför föreslås inte införandet av något särskilt lag-
reglerat institut för kommunal folkomröstning eller andra dylika
ökat personval
opinionsundersökningar. Hållfasta grunder saknas för att införa
sådant institut. Problemen är alltför svâröverskådliga, och behovet
av en särskild lagstiftning är inte styrkt.
Kommittén föreslog emellertid ett tillägg i kommunallagen med innebörden att fullmäktige och landstingsmötet får besluta, som ett led i beredningen av ett ärende, att inhämta från medlemmar i
synpunkter
kommunen eller landstinget. Skälet härtill var det något oklara rättslåge som uppkommit genom att Regeringsrätten slagit fast att en rådgivande folkomröstning i valnämndens regi och huvudsakligen i de
företagen
former som gällde för allmänna val var olaglig medan
en opinionsundersökning av i stort sett samma karaktär
men till den yttre formen något annorlunda inte mötte några rättsliga hinder (RÅ 1967 ref. 57).
Enligt kommittén borde bestämmelsen ges en sådan placering och utformning att den fönnedlade insikten om att det här var fråga om ett beredningsförfarande som var avsett att tillämpas i sällsynta undantagsfall. Man föreslog också att valnämnden skulle kunna anlitas om inte nämndens lagstadgade uppgifter i övrigt hindrades därigenom.
I regeringens proposition om kommunal demokrati, ny
kommunallag
m.m. (prop. 1975/76:187 s. 306) konstaterade departementschefen att det övervägande flertalet av remissinstansema delade kommitténs negativa inställning till omröstningar. För egen del ansåg han att starka invändningar kunde resas mot institutet och anslöt sig till kommitténs
förslag.
Propositionen togs inte upp till behandling i riksdagen förrän efter den nya riksdagen samlats efter 1976 års val som ju innebar regeringsskifte. Den nya riksdagsmajoriteten godtog dock de bärande tankarna i den förra regeringens förslag (KU 1976/77:25 s 34f. och 58f. samt rskr l976/77:l48). Förslaget ändrades emellertid i så motto att stadgandet tillfördes specificeñngen att inhämtandet skulle kunna ske
av synpunkter genom omrösming, opinionsundersökning eller liknande förfarande.
11.2.2¶Folkomröstningar vid kommundelningar
Utöver tidigare nämnda bestämmelser i finns
kommunallagen möjlighet
att inhämta kommunmedlemmamas åsikter med stöd av bestämmelserna i lag (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och
landsting (fortsättningsvis indelningslagen). Lagen och bestämmelserna
däri om omröstning berörs även i kapitel 13.
I l kap. 24 § första stycket indelningslagen stadgas att om skäl till det finns skall en särskild undersökning göras om inställ-
befolkningens
ning till en indelningsändring. Till skillnad från kommunallagen som reglerar kommunernas rätt att anordna omröstningar reglerar
indelnings-
Kommunala folkomröstningar, 325
ökat personval
lagen det förfarande som regering och vissa statliga myndigheter kan besluta om i samband med handläggningen av en ansökan om indelningsändring. I likhet med 5 kap. 34 § kommunallagen kan undersökningen ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Länsstyrelsen, som skall göra undersökningen, har även rätt att anlita Valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom.
Som nämnts ovan regleras kommunernas rätt att anordna folkomröstningar beträffande frågor om indelningsändringar i kommunallagen. I förarbetena till indelningslagen (prop. 1978/792157 s. 117) uttalade också departementschefen att om folkomröstning blir aktuell i ett indelningsärende bör kommunfullmäktige i första hand ges tillfälle att inhämta synpunkter från lokalbefolkningen med stöd av 2 kap. 18 § (numera 5 kap. 34 §).
Den fortsatta framställningen kommer dock i huvudsak att avse folkomröstningar om andra frågor än indelningsändringar, dels då omröstningar om indelningsändringar kommer att beröras även i kapitel 13, dels deras något speciella karaktär av att även kunna utlösas av regeringen och vissa statliga myndigheter med stöd av indelningslagen.
11.2.3¶Användningen av kommunala folkomröstningar i Sverige
Vi har låtit docent Gunnar Wallin vid Stockholms universitet göra en
studie om användandet av undersökningar av medborgaropinioner på
kommunal nivå i Sverige sedan tillkomsten av 1977 års kommunallag.
I rapporten Att inhämta synpunkter från medborgarna (SOU 1993:72) (fortsättningsvis Wallin) finns även en genomgång och analys av troligen flertalet av de initiativ som ledamöter i fullmäktige tagit för att få till stånd folkomröstningar o. dyl., men där fullmäktiges majoritet avslagit framställningen. Den genomgång och analys som görs nedan grundar sig i huvudsak på Wallins
rapport.
Få genomförda omröstningar - de flesta initiativ har stoppats
Under de drygt 15 år som omröstningsinstitutet funnits har det fram till 1993 använts vid 25 tillfällen. Merparten, eller 14 omröstningar, har gällt indelningsändringar. Av dessa har respektive kommuns fullmäktige fattat det formella beslutet i nio fall och regeringen eller kammarkollegiet i de övriga fem fallen. Övriga elva omröstningsärenden framgår av tabell 11.1.
326 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
Tabell 11.1 Omröstningar i andra ärenden än
indelningsfrågor
Kommun Omröst- Omröstnings- Förfarande Hela/ del av Del-
ningsår ärende kommunen tagande,
procent
Falkenberg 1980 brobygge folkomr. hela 63 Ovanåker 1980 kommunnamn folkomr. hela 61 Täby 1980 kollektivtrafik folkomr. hela 74 Vallentuna 1980 kollektivtrafik folkomr. hela 75 Uppsala 1985 vägstrâckning folkomr. del 58 Sandviken 1985 områdesindeln. folkomr. del 63 Norsjö 1987 systembutik folkomr. hela 57 Sjöbo 1988 flyktingmottag. folkomr. hela 83 Linköping 1989 vägstrâckning folkomr. hela S0 Heby 1991 placering av opinions- del
servicehus undersökn. Ekerö 1991 vägsträckning folkomr. hela 82
Källa: Wallin
Wallin har i sin undersökning också identifierat 80 initiativ till omröstning där fullmäktige avvisat framställningen. Även om antalet i viss utsträckning - dock ovisst hur stor - utgör en underskattning av det verkliga antalet initiativ, torde de ge en god bild av både initiativfrekvensen och de olika som har varit aktuella.
omröstningsfrågor
De 80 initiativen fördelar sig på 58 kommuner. Fullmäktigeledamöterna i Stockholms kommun har svarat för de i särklass flesta initiativen (åtta stycken). En med de siffror
sammanläggning som gäller
genomförda omröstningar ger vid handen att 105 omröstningsärenden fördelade på 78 kommuner har initierats under perioden. En
dryg
fjärdedel av kommunerna har således haft konkreta omröstningsärenden uppe för avgörande.
När omröstningama hållits respektive när förslag om omröstningar avvisats framgår av tabell 11.2.
Tabell 11.2. Tidpunkt för omröstningar och för beslut om avslag på föreslagna omröstningar
1/7 1977-82 1983-87 1988-92 Okänt år
Omröst- 13 3 9 ningar Avslag 13 18 46 Totalt 26 21 55
Källazwallin
Enligt Wallin har det förhållandevis stora antalet initiativ under den första femårsperioden sin främsta förklaring i de många kommunsammanslagningar som ägde rum under 70-talets förra hälft och som på en del håll mottogs med uttalad besvikelse. Under sammanläggningsprocesserna förekom på åtskilliga håll omröstningar av olika slag. Det fanns därför något av en direktdemokratisk tradition när det gällde meningsyttringar i indelningsärenden. Det finns även i det av Wallin genomgångna materialet flera belägg för att det kommunala omröstningsinstitutet också fick draghjälp av den intensiva debatt som under 1979 och 1980 ägnades direktdemokratiska inslag på nationell nivå i anslutning till kämkraftsomröstningen. Under mellanperioden 1983-87 kan en mindre nedgång noteras och det går inte heller att peka ut några speciella faktorer som inspirationskällor till omröstningar på lokal nivå. Under den sista perioden har det skett en påtaglig ökning. Denna observerade ökning blir än mer intressant vid en närmare granskning av frekvensfördelningen inom femårsperioden. Inte mindre än 24 av de 55 initiativen har blivit föremål för ställningstagande under 1992 (samt de två första månaderna under 1993). Enligt Wallin finns det anledning att tala om ett mindre genombrott för omröstningsinstitutet under den allra senaste tiden, men endast då det gäller antalet initiativ till omröstningar, inte beträffande faktiskt genomförda omröstningar. Det finns två högst påtagliga förklaringar till det ökade intresset. Den ena är folkomröstningen i Sjöbo 1988 rörande flyktingmottagning som blev något av en riksangelägenhet. Den andra omständigheten är den under åren 1991 och, i synnerhet, 1992 förda debatten om en folkomröstning rörande medlemskap i EG. En ytterligare omständighet som kan tänkas ha spelat en viss roll när det gäller att förklara det större antalet initiativ under senare år är de förändringar som skett i fullmåktigeförsamlingarnas partistruktur (se vidare nedan vid tabell 11.4).
328 Kommunala
folkomröstningar, ökat personval
Som framgår av tabell 11.3 är det ett brett spektrum av ämnen som av respektive initiativtagare bedömts som lämpliga för (i
omröstning
sammanställningen ingår även indelningsärenden).
innehåller inga restriktioner beträffande sakomröstningsärendenas innehåll, men Konstitutionsutskottet uttalade i samband med tillkomsten av bestämmelsen (bet. KU 1976/77:25 borde s. 34) att omröstningama avse ärenden av stor betydelse.
Tabell 11.3 Föreslagna omröstningsärenden
| Ärendekategori | Godkända | Avslagna 1) |
| l. kollektivtrafikförsöijning | 2 | 1 |
| 2.sträckning av trañkleder, | 4 | 14 |
brobyggen lanläggning av flygplats - 3 4.byggnation, försäljning, l 19 placering av fastighet/ anläggning
- 13 iexploatering, bebyggelse av omrâde áenergiförsörjning - 5 Tindelningsåndring, 14 4 grânsjustering
| 8. flyktingmottagning | l | 8 |
| 9.etablering av Systembolag l | 2 | |
| l0.kommunal organisation | 1 | 4 |
| llskattesats, budgetdirektiv - | 3 | |
| l2.övrigt | l | 4 |
| totalt | 25 | 80 |
1) Här ingår några ärenden som ärmu ej slutbehandlats men där utgången förefaller given
Källazwallin
De ämnesområden, frånsett indelningsärenden, som oftast förts fram som omröstningsobjekt är nr 2, 4 och 5. Generellt kan sägas att dessa tre kategorier innefattar planfrågor av det ena eller andra I
slaget. propositionen till 1977 års kommunallag 1975/76:187
(prop. s. 306) berörde departementschefen just dessa ärenden och anförde att Om
det skulle bli regel att separata allmänna
folkomröstningar anordnades i t.ex. frågor som rör den fysiska planeringen, skulle en långsiktig kommunal planering avsevärt försvåras. Möjligen kan det faktum att endast vart tionde förslag till omröstning inom dessa områden biträtts av
fullmäktiges
Kommunala 329
folkomröstningar, ökat personval
majoritet ses mot bakgrund av departementschefens uttalande.
Enligt Wallin finns i fullmäktigeprotokollen flera referenser till uttalandet.
Vem tar initiativet - och hur argumenterar parterna
Initiativtagama
I flertalet hem-
fall har det gått att fastställa initiativtagarens partipolitiska vist. Ofta framgår det direkt eller indirekt
att förslaget väckts på partigmpps vägnar. Inte sällan tycks det dock vara fråga om en framstöt utan gruppens uttyckliga godkännande av döma av den behandling flera motioner rönt vid fullmäktigebehandlingen. En förklaring till det sistnämnda kan vara att det väckta omröstningsärendet
haft en utpräglad lokal karaktär och därför inte attraherat dem som bott i andra delar av kommunen. I de fall har kunnat fördelar
partiidentiñering göras sig
motionärerna på sätt framgår av tabell 11.4.
Tabell 11.4 Omröstningsinitiativens partipolitiska
ursprung
| Initiativtagarens partihemvist | Antalet initiativ |
| centerpartiet | 16 |
| vänsterpartiet | ll |
| moderata samlingspartiet | 10 |
| lokala småpartier | 9 |
| folkpartiet liberalerna | 7 |
| miljöpartiet de gröna | 6 |
| ny demokrati | 4 |
| SAP | 4 |
| KdS | 3 |
| flera samverkande partier | 4 |
totalt identifierade 74 Källa:Wallin
Enligt Wallin kan några viktiga slutsatser dras av tabellen och det bakomliggande materialet. Omröstningsinstitutet har i slående grad varit ett instrument varmed små partier, i flera fall en
intagande flygelposition, sökt att utmana dem som behärskat den kommunala beslutsapparaten, de etablerade partiema för att en som
begagna terminologi
gång efter annan dyker upp i motionerna. Påståendet kan befástas genom en uträkning som visar att vänsterpartiet, miljöpartiet de gröna, ny demokrati och KdS tillsammans svarar för nära hälften av initiativen. Vad gäller den andra hälften medger de närmare omständigheterna som dokumenten redovisar i flera fall tolkningen, tillhörande
att partier
330 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
oppositionen genom att föreslå en opinionsmätning sökt en utväg att komma åt majoritetsblockets övertag. Det faktum att kommunstyrelserna praktiskt taget aldrig framträtt som initiativtagare stärker tesen om omröstningsinstitutet som ett minoritetens, i synnerhet de utanförstående partiernas, speciella redskap.
Argumentationen
Wallin har även studerat hur den lokalt förda argumenteringen för och emot omröstningar förhåller sig till de resonemang och ståndpunkter som utvecklats i parlamentariska utredningar, regeringskansli och riksdag.
Vad gäller de motioner som innehållit förslag till omröstningar går det mycket sällan att finna någon tydlig koppling till den centrala nivån. Dessa har i stället dominerats av beskrivningar av den specifika situation som varit för handen i den egna kommunen och förstärkts med allmänt hållna motiveringar för den föreslagna omrösmingen.
De skäl som ute i kommunerna anförts till stöd för omröstningar kan, något schematiserat, sägas ha bestått av variationer på tre skilda teman.
1) Allra vanligast var att framhålla den tilltänkta omröstningsfrågans stora betydelse. En argumentationslinje var härvid att betona, att ärendet djupt grep in i kommuninvånamas nuvarande och framtida tillvaro. Ett annat ofta framfört skäl är ärendets ekonomiska räckvidd och, särskilt under senare år, en erinran om kommunens kärva ekonomi.
2) Det andra temat gällde folkopinionen. Dels framhölls att frågan länge diskuterats av gemene man, vilket var ett klart bevis inte enbart för att ämnet väckt intresse utan också för att medborgarna var insatta i frågan. Dels, om än mera sällan, ansåg förslagsställama att de väl kände till vad folket tyckte i den aktuella frågan och att tongångarna nere i folkdjupet var andra än i de kommunala organen.
3) Det tredje temat gällde läget i fullmäktige. Antingen framhölls att motsättningama mellan fullmäktiges partier var hårda och omöjliga att överbrygga eller också gjordes gällande att inte följde
uppfattningama
partigränsema, eventuellt att en enighet inom partierna var ett sken, orsakat av att man låtit partipiskan vina.
Vad gäller de utredningar som kommunkansliema svarat för och som utgjort beslutsunderlag för kommunstyrelse och kommunfullmäktige finner man förhållandevis ofta utförliga referat av förarbetena till riksdagsbeslutet om omröstningsinstitutets införande i 1977 års kommunallag. Det stora flertalet initiativ har avvisats av kommunens beslutande
Kommunala folkomröstningen, ökat personval 331
organ, vilka i regel har följt de förslag till ställningstagande som utarbetats på tjänstemannanivå. De referat av kommunallagens förarbeten som gjorts tycks i sak ha varit korrekta, men har inte sällan haft en slagsida mot de till omröstningar skeptiska eller negativa uttalandena; förarbetena kan sägas ha spelat rollen av en argumentarsenal som utnyttjats för att stoppa förslag om omröstningar.
I 61 fall - dvs. i 75 procent av de fall som registrerats - är bakgrundsmaterialet så pass utförligt eller entydigt beträffande de skäl som av kommunerna anförts mot föreslagna omröstningar att ett försök till kategorisering har gjorts. Ibland har flera skäl, utan inbördes prioritering, anförts vid behandlingen av ett och samma ärende. Som framgår av tabell 11.5 har detta lett till att 82 skäl antecknats för de 61 fallen. Skälen har delats in i formella skäl, lämplighetsskäl samt ingen motivering, dvs. blankt avslag.
Tabell 11.5 Av kommuner anförda skäl mot föreslagna omröstningar
FORMELLA SKÄL l. omröstningen olaglig 2. omröstningsförslaget för sent/för tidigt väckt 3. ärendet inaktuellt 4. ärendet har nyligen avgjorts 5. frâgeformulering erbjuder svårigheter
LA-ÄÖOOOO
LÄMPLIGHETSSKÃL 6. kostnader 7. administrativa olägenheter 8. sakfrågan oviktig/olämplig att omrösta om 9. ärendet inte kontroversiellt/ingen artikulerad UIJÄUIU)
folkmening föreligger 10. om behov av ökad kunskap om folkopinionen 4 skulle föreligga kan denna med fördel inhämtas på annat sätt än genom omröstning 11. ärendet bör tagas upp i valrörelse/har nyligen 3 uppmärksammats i valrörelse 12. det representativa systemet förutsätter åter- 11 hållsamhet med omröstningar/skall vara allenarådande
summa 35
INGEN MOTIVERING 16 Källa: Wallin
332 Kommunala
folkomrösmingar, ökat personval
Ett studium av tabell 11.5 ger vid handen att de skäl som anförts på formella grunder varit nästan lika många som
lämplighetsskälen. Enligt
Wallin är det lätt att konstatera inte varit särskilt att många uppslag genomarbetade eller genomtänkta med påföljd att beslutsfattarna lätt har kunnat avvisa dem med hänvisning till formalia. Det finns också beträffande punkterna 2 och 3 flera fall som hamnat där på grund av en påtagligt långsam handläggning av det väckta ärendet. Ett speciellt intresse tilldrar sig punkt l, som upptar som
Förslag
förklarats vara lagstridiga. Någon enhetlig bedömning har inte genomgående förelegat; vad som i en kommun förklarats sakna lagstöd har i en annan fått passera utan Det invändningar. gäller exempelvis tolkningen av kommunallagens passus att omröstning skall vara ett led i beredningen av ett ärende. huruvida detta förutsätter att Frågan ärendet redan är anhängiggjort när väcks har förslag om omröstning besvarats med såväl ja som nej. Olika har också hävdats
uppfattningar
beträffande den närliggande problematiken huruvida
omröstningsinitiativ
som väcks kort efter det att ärende avgjorts skall anses ha stöd i lag. Andra ogiltighetsförklaringar har gällt om beslutande omröst-
förslag
ningar samt huruvida omröstningsärende kravet uppfyllt på att ligga inom kommunfullmäktiges beslutsområde. Beträffande lämplighetsskälen kan noteras att beslutsfattarna sällan uttalat sig om föreslaget omröstningsärendes och allmänna
betydelse
lämplighet för en avlyssning av folkmeningen. har i
Argumenteringen
stället koncentrerats som en omrösttill den mer specifika problematik ning aktualiserar. Vad gäller den klart största kategorin av skäl, punkt 12, är det här,
mer än för andra kategorier, fråga om ett principiellt ställningstagande,
i flera fall med förarbeten.
uttrycklig hänvisning till kommunallagens
Enligt Wallin ger en genomgång av kommunernas och protokoll andra handlingar ett intryck av en kärv till försöken att
inställning flytta
fram omröstningsinstitutets positioner. Hans såväl
bedömning grundas
på hur avslagen utformats och motiverats som på den inte sällan konstaterade frånvaron av protokollförd Hans huvudargumentering.
förklaring till denna inställning är att till förslag omröstningar som regel
utgör en utmaning mot dem som innehar de politiska
förtroendeupp-
dragen. Detta gäller alltifrån utspel som andas en misstro mot
tydlig
etablissemanget till mer modesta och nyanserade krav på en ärendehantering som innebär och även uppfattas som av den en störning normala beslutsprocessen. en faktor måste emellertid föras
Ytterligare
in i bilden: mottagandet har ett samband med varifrån det väckta för-
slaget kommer.
Kommunala ökat personval 333
folkomröstningar,
1l.2.4 Lokala omröstningar i andra länder i
vanligare Europa
Europarådets styrkommitté för lokala och regionala
myndigheter
(Steering committee on local and regional authorities) skickade år 1992 ut en enkät till medlemsstaterna med frågor om det kommunala folkomrösmingsinstitutet. Svar erhölls från 16 stater och kommitténs sekretariat utarbetade under hösten 1992 en sammanställning av enkätsvaren.
Ett studium av rapporten, Local referendums, visar
att gällande regelsystem i påfallande hög grad är av färskt datum, bl.a. beroende på demokratiseringsprocessema inom det forna östblocket. Av detta kan man dra slutsatsen dels att det lokala folkomröstningsinstitutet beñnner sig på tydlig frammarsch, dels att det på åtskilliga håll ännu saknas större erfarenheter av institutets sätt att fungera.
Vi kommer här först att göra en mer generell genomgång av enkätens utfall och därefter något mer i detalj titta på nâgra länder. Med hänsyn till institutets speciella utformning och användning i Schweiz kommer förhållandena där inte att beröras. I framställningen nedan benämns det representativa kommunala organet for (kommun)fullmäktige och det ledande beredande och exekutiva organet kommun-
styrelse.
Europa i allmänhet
De flesta medlemsstaterna har lagstiftning som i vart fall tillåter anordnandet av lokala folkomröstningar. De länder som saknar sådan lagstiftning, däribland Danmark, anser sig dock trots detta oförhindrade att anordna omröstningar. Endast Grekland för att
saknar förutsättningar
anordna lokala folkomröstningar.
Vad gäller initiativrätten kan länderna delas upp i skilda
fyra
kategorier.
1) Initiativet tillkommer enbart kommunala organ. I denna grupp hamnar de länder som inte har något lagfást samt ett
omröstningsinstitut
antal länder vars bestämmelser utgör kombinationer av olika anordningar. I denna grupp hamnar Sverige vars regelsystem är tämligen unikt genom sin enkla konstruktion, dvs. majoritetsbeslut i kommunfullmäktige.
2) Initiativrätt tillkommer såväl kommunalt organ som en viss bestämd andel röstberättigade medborgare, men i bägge fallen är det fullmäktige som beslutar om omröstning.
3) Omröstning kan utlösas såväl av kommunalt organ som av en viss bestämd andel röstberättigade medborgare.
334 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
4) Det föreskrivs i lag att vissa ärenden skall bli föremål för omrösming. Ett genomgående drag i de länder som har denna typ av bestämmelser är att sådana omröstningar i främsta rummet skall gälla ändringar i den kommunala indelningen.
De ärenden/frågor som får bli föremål för omröstning sammanfaller vanligen med fullmäktiges kompetensområde. I åtskilliga länder finns uttryckliga undantag från omröstning beträffande dels budget- och skattefrågor, dels frågor av administrativ natur och personalärenden. I vissa länder stadgas att ärende som anförtrotts kommun av högre myndighet inte får hänskjutas till folket för avgörande.
På många håll har införts bestämmelser som inskränker friheten beträffande när omröstningar kan anordnas. Den vanligaste restriktionen är att viss tid måste innan får genom-
Förflyta en ny omröstning föras i en och samma fråga. I övrigt är exempelvis
folkomröstningar förbjudna i Tjeckiska republiken under de sex första månaderna av
kommunfullmäktiges mandatperiod.
Medlemsstaterna kan slutligen delas upp utifrån
omröstningarnas
status, dvs. om de är rådgivande eller beslutande. I de flesta länder har omröstningarna en rådgivande status. Beslutande omröstningar föreskrivs emellertid i flera länder och ett samband finns mellan denna form och bestämmelser om omröstningar likväl som om
obligatoriska
folkjnitiativ.
Vad gäller deltagandet i folkomröstningar saknas statistik i mycket stor utsträckning. Deltagarfrekvensen beskrivs i rapporten i huvudsak med svepande omdömen, som regel av innebörd att situationen är otillfredsställande. Flera länder uppger att det ofta varit mindre än hälften
av de röstberättigade som utnyttjat sina verkar rättigheter. Deltagandet
även i hög grad fluktuera med omröstningsfrågans materiella innehåll.
För att råda bot på sistnämnda förhållande har bättre
föreslagits
information och åtgärder som underlättar deltagandet och speciella lagbestämmelser har övervägts. I några fall har sådana kommit till stånd, bl.a. har några länder infört röstplikt. Det som framför allt diskuterats är emellertid kravet på att en viss minimiandel av de röstberättigade måste deltaga för att utslaget i omröstningen skall ges beslutsverkan.
Rapporten konstaterar även att flertalet av de länder som tillåter medborgarinitiativ har infört denna möjlighet nyligen varför erfarenheterna är ganska begränsade. Man konstaterar dock att i de länder där man genomfört tillräckligt många omröstningar för att kunna dra några slutsatser om institutet är erfarenheterna över lag positiva.
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 335
Finland
Regler om folkomröstningar togs in i den finska kommunallagen 1990. Samtidigt antogs en särskild lag om förfarandet vid folkomröstning. Man har hittills haft elva kommunala folkomröstningar varav nio gällt kommunsammanslagningar och de övriga två vägprojekt.
Såväl kommunfullmäktige som en viss andel röstberättigade har initiativrätt. I bägge fallen är det fullmäktige som beslutar om omröstning. Om fullmäktige beslutar att hålla folkomröstning kan detta beslut inte överklagas. Vad gäller folkinitiativ kan här ett minimum av två procent av de röstberättigade, i absoluta tal dock inte färre än 100 personer (50 personer i kommuner med mindre än 4 000 invånare) väcka förslag om omröstning. Kommunstyrelsen skall bereda ärendet och snarast möjligt förelägga det för fullmäktige, som fattar beslut med enkel majoritet. En enskild medborgare kan också väcka förslag, men i sådant fall avgör kommunstyrelsen om ärendet skall föras vidare till fullmäktige.
Folkomröstning får hållas i frågor som faller inom fullmäktiges kompetensområde. Omröstning får dock inte anordnas i ett ärende som enligt lag eller förordning skall avgöras av något annat kommunalt organ. I ärenden i vilka kommunen avger remissyttrande eller i övrigt tar initiativ men där det tillkommer icke-kommunalt organ att fatta
beslut, t.ex. kommunsammanslagningar, får folkmeningen också av-
lyssnas.
Folkomröstning får inte hållas samtidigt med kommunala eller nationella val. Omröstningama är alltid rådgivande. Vid tillkomsten av nuvarande lagstifming förväntade man sig dock att resultatet av en omröstning i praktiken skulle ha bindande verkan. Emellertid har respektive fullmäktige vid åtminstone tre tillfällen beslutat tvärtemot resultatet av omröstningen. Deltagandet i de folkomröstningar man hållit har varit ganska högt och det har visat sig att opinionen, såsom den avspeglat sig i omröstningsutfallet, inte har följt de traditionella partilinjerna.
Den kommitté som för närvarande arbetar med att ta fram en ny finsk kommunallag, Kommunkommittén, beräknas avsluta sitt arbete under 1993. Enligt vad vi under hand inhämtat kommer man att föreslå betydande utvidgningar beträffande det kommunala folkomröstningsinstitutet.
Utgångspunkten kommer fortfarande att vara rådgivande folkomröstningar men fullmäktige skall kunna besluta att resultatet av omröstningen är bindande. Fullmäktige skall därvid t.ex. kunna förutsätta att en framställning har godkänts av en tillräcklig stor andel av alla röstberättigade. Kommunens invånare skall fortfarande ha rätt att föreslå att folkomröstning anordnas. Man föreslår dock att folkomröstning alltid
336 Kommunala
folkomröstningar, ökat personval
måste anordnas, ifall antalet en viss andel av
initiativtagare utgör
kommunens röstberättigade invånare. Därmed tar man bort
fullmäktiges
prövningsrätt huruvida omröstning skall ordnas eller
ej. Fullmäktige skall dock fortfarande kunna besluta om villkoren för omröstningen och om alternativen i omröstningen.
Ett skäl till de ändringar man förväntas lägga fram är att man konstaterat att kommuninvânamas intresse för det
representativa systemet har minskat. Ett stärkande av deras direkta till
möjligheter deltagande och påverkan är därför nödvändig.
Norge
Möjligheterna att anordna folkomrösmingar är mycket begränsade och avser huvudsakligen vissa frågor på skolområdet (t.ex. sammanslagning
av två eller flera skoldistrikt/rektorsområden). kan be-
En omröstning slutas av antingen fullmäktiges eller av skolnämndens
majoritet
majoritet. Omröstningar har dock även. avsett frågor som kommunför-
valtningens lokalisering och alkoholförsäljning i kommunen.
På ett område är dock folkinitiativ En om
möjligt. folkomröstning
att i en grundskola gå över från bokmål till nynorsk eller vice versa kan utlösas inte endast av skolnämndens majoritet utan även av 25 procent av de röstberättigade invånarna i ett skoldistrikt/rektorsområde. Kommunen är då skyldig att anordna en i det aktuella om-
omröstning
rådet men inte i kommunen som helhet.
Norsk lagstiftning tillåter endast rådgivande lokala
folkomröstning-
ar.
Deltagandet i folkomröstningama har ofta av understigit 50 procent
de röstberättigade.
Danmark
Något lagfást lokalt folkomröstningsinstitut finns inte. Som ovan angetts anses detta dock inte utgöra något hinder för att genom
fullmäktige
majoritetsbeslut anordna rådgivande omröstningar. Under perioden september 1977 till maj 1993 har i vart fall sju lokala
folkomrösmingar
hållits i Danmark.
Tyskland
I Tyskland ligger befogenheten om den kommunala nivån
att lagstifta inte på de nationella organen utan på delstatema (Länder), vilket lett till en stor variation i Vissa delstater saknar t.ex.
regelsystemet. lagstiftning
på området.
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 337
Tyskland har det s.k. dubbla systemet vilket innebär att omröstning kan utlösas såväl av kommunalt organ som av ett antal
medborgare. Variationema är stora men i regel är det fullmäktige och cirka tio procent av de röstberättigade som har rätt att utlösa en
folkomröstning.
För beslut i fullmäktige krävs normalt enkel majoritet, men två delstater kräver kvalificerad majoritet (tvâ tredjedelar).
Folkomröstning får endast ske i s.k. viktiga kommunala frågor. I flertalet delstater är dock kommunens interna administrativa
organisation, budgetfrâgor och kommunala avgifter m.m. frågor som inte kan bli föremål för omröstning.
I flertalet delstater i bindande för
är utslaget folkomröstningen
fullmäktige. För att säkra att utslaget i omröstningen är representativt krävs att den segrande sidan i en omröstning skall ha minst 25 procent av de röstberättigade bakom sig.
I vissa delstater gäller att beslut taget vid inte fâr
folkomröstning
ändras inom två år utan folkets medgivande, manifesterat
vid ny omröstning. Det finns därför förbud mot att genom folkintiativ anordna en ny omröstning i samma fråga förrän två år förflutit sedan den första hölls. Det sistnämnda hade
gäller dock inte om den första omröstningen initierats av fullmäktige.
Frankrike
Initiativ till omröstning kan väckas av borgmästaren eller, i kommuner med ett invånarantal av 3 500 eller däröver, av en tredjedel av fullmäktiges ledamöter och i mindre kommuner efter majoritetsbeslut i fullmäktige. I samtliga fall är det fullmäktiges majoritet som avgör principerna för och arrangemangen kring en omrösming.
Lokala folkomröstningar är rådgivande,
dvs. deras enda uppgift är att upplysa fullmäktige om opinionsläget i kommunen inför fullmäktiges beslutsfattande (jämför med inhämtas synpunkter i den svenska lagtexten).
Folkomröstning är inte tillåten under en tämligen lång tid före valen till kommunfullmäktige. Vidare måste det ett år mellan två
förflyta
lokala folkomröstningar oaktat de rör helt skilda frågor.
11.2.5 Förslag om ökad användning och av det kom-
utveckling munala folkomröstningsinstitutet i Sverige
Vi kommer nedan att ge vår syn på som ett
folkomröstningsinstitutet
sätt att öka den lokala demokratin och även att ta ställning till huruvida en ökad användning är önskvärd eller ej. Vi kommer också att gå igenom de olika sätt som institutet kan utvecklas på. När vi gjort våra
338 Kommunala
folkomröstningar, ökat personval
överväganden har vi särskilt beaktat dels att vår är att
huvuduppgift
överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin, dels de slutsatser vi kommit fram till i kap. 7 och 8 om politikerrollen och om de politiska partierna. Naturligtvis har även utvecklingen i Europa och de erfarenheter man där har av lokala beaktats.
folkomröstningar
Ökad användning av folkomröstningsinstitutet
Hur man sett på frågan tidigare
I ett av 1950 års folkomröstnings- och betänkanden
valsättsutrednings
Kommunal folkomröstning (SOU 1952:47) föreslogs en lag om kommunal folkomröstning. Enligt den skulle rätt finnas för fullmäktige i kommun att i samband med handläggningen av ärende förordna om folkomröstning för inhämtande av de röstberättigades mening i ärendet eller någon därtill hörande fråga (jämför med nuvarande av 5
lydelsen
kap. 34 § kommunallagen). Man föreslog dock att från sådan omröstning skulle uttryckligen undantas val samt om grunden för
frågan
utdebitering av allmän kommunalskatt.
Utredningen övervägde även behovet av såväl omröstningar som kan begäras av ett visst antal röstberättigade som sådana som kan begäras av en minoritet inom fullmäktige. Man ansåg dock att det inte framkommit något verkligt behov av sådana omröstningar. Man ansåg inte heller att det framkommit något utbrett missnöje med det representativa systemet. Två reservanter ville dock införa bestämmelser om såväl beslutande som rådgivande omröstningar, i båda fallen med rätt för en minoritet (en fjärdedel) i den kommunala representationen att påfordra sådan omröstning. Utredningsförslaget ledde dock inte till någon proposition.
I det slutbetänkande som om den kommunala demo-
Utredningen
kratin överlämnade, Kommunal demokrati (SOU 1975:41), redogjorde man utförligt för hur man såg på förhållandet mellan den representativa demokratin och folkomröstningar. Utgångspunkten var bl.a. att
l) grunderna för en stark och medborgerligt förankrad kommunal styrelseform även fortsättningsvis måste vara en väl utvecklad representativ demokrati,
2) ofta förekommande allmänna omröstningar eller andra liknande beredningsformer är svåra att förena med kravet på en fungerande representativ styrelseform för kommuner och landsting,
3) något mera utbrett missnöje med det representativa systemet som sådant på det kommunala planet kunde inte utläsas
av tillgängligt material. De krav på reformer som hade rests snarast till ett
syftade
vitalisera det representativa systemet och göra det mer
funktionsdugligt,
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 339
4) materialet gav inte heller vid handen att kraven på kommunal folkomröstning skulle vara förankrade i någon utbredd opinion.
Som konstaterats ovan i avsnitt l1.2.1 avstod kommittén från att föreslå införandet av något särskilt lagreglerat institut för kommunal folkomröstning eller andra dylika opinionsundersökningar. Man ansåg det dock finnas skäl för att i kommunallagen i någon form markera att fullmäktige har möjlighet till alternativa beredningsformer.
Den proposition som följde (prop.l975/76:187) anslöt sig till utredningens förslag medan riksdagen följde Konstitutionsutskottets förslag (KU 1976/77125) till speciñcering att inhämtandet av synpunkter från kommunmedlemmama skulle kunna ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Ett enigt utskott instämde i försvaret av den representativa demokratin samtidigt som det betonade att det är uppenbart att en vidgad medverkan från medborgarnas sida och ett ökat lokalt inflytande för dessa även mellan valen är av stor betydelse för en fördjupning och vidareutveckling av den kommunala självstyrelsen. Man ansåg dock inte att sådana omröstningar skulle bli ett ofta förekommande inslag i den kommunala verksamheten.
Under hela den tid som 1977 års kommunallag ägde giltighet har det funnits förespråkare för en utveckling av institutet. Frågan har aktualiserats bl.a. genom motioner i riksdagen från de borgerliga partierna. Den grundläggande synen i dessa motioner är att frekvensen av omröstningar borde öka. Man delar således inte den inställning som propositionen till 1977 års kommunallag ger uttryck för.
Som redovisats i början av detta kapitel överfördes reglerna utan någon direkt ändring vad gäller huvudsaken direkt till 1991 års kommunallag. Från förarbetena till denna kan följande noteras.
I 1988 års kommunallagskommittés förslag Ny kommunallag (SOU 1990:24) föreslogs inga sakliga ändringar av reglerna om kommunala folkomröstningar och liknande förfaranden. Kommittén ansåg att det ytterst måste vara de förtroendevalda ledamöterna i fullmäktige som har det fulla ansvaret för beslutens innehåll. Man fann detta vara en självklar ordning med utgångspunkt i den representativa demokratin. En utvidgning av omröstningsinstitutet skulle innebära stor risk för en urholkning av den representativa demokratin. Man ansåg dock att det för kommunmedlemmama kan vara betydelsefullt att i rådgivande folkomröstningar få uttrycka sin åsikt i viktiga saker, eftersom de i val närmast har möjlighet att påverka de allmänna riktlinjerna för kommunalpolitiken. Någon mer artikulerad uppfattning om frekvensen av folkomröstningar gav dock inte kommittén uttryck för.
Flera av kommitténs ledamöter reserverade sig mot majoritetens avvisande av en utvidgning av det kommunala folkomröstningsinstitutet.
340 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
Även om det, utifrån skrivningarna i respektive reservation, får hållas för troligt att samtliga dessa även såg ett ökat användande av omröstningar som positivt, gav endast en av dem uttryckligen tillkänna ett önskemål om flitigare användning av omröstningar. I den om som
proposition Ny kommunallag (prop. 1990/912117)
betänkandet ledde fram till anfördes (s. 17) att det sett från ett medborgarperspektiv kan vara betydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen att och att möjligheten ordna folkomröstningar som ett led i inför
beredningen fullmäktiges
avgörande därför bör ñnnas kvar. I Konstitutionsutskottets betänkande (1990/91:KU38) föreslog utskottet, med hänvisning till ett flertal tidigare avstyrkanden av likartade motioner, att riksdagen även denna gång borde avslå ett antal motioner rörande kommunala Så
folkomröstningar.
skedde också. I de motioner som utskottet skulle avslås fanns en del
föreslog
uttalanden om folkomröstningar och frekvensen av dessa. I Moderata samlingspartiets partimotion (1990/9l:K49) uttrycktes uppfattningen att möjligheterna att anordna kommunala borde
folkomröstningar vidgas.
Den representativa demokratin skulle vitaliseras därigenom. Även i Folkpartiet liberalemas partimotion (l990/9lzK5l) framhölls en önskan om ökad användning av Man att man under
omröstningar. säger bl.a.
lång tid påtalat behovet av kommunala folkomröstningar i olika konkreta frågor för att stärka kommuninvånamas möjligheter att påverka utvecklingen i sin kommun. I frågor av stor för kommunen är
betydelse
en kommunal folkomröstning för invånarna att få
en god möjlighet
uttala sin åsikt. Centerpartiet att ansåg i sin partimotion (1990/91:K55) det i de större kommunerna saknas för de förtroende-
Förutsättningar
valda att få vetskap om den folldiga i olika
uppfattningen väsentliga
frågor. När det gäller frågor av för den enskilda
principiell betydelse
kommunens framtida utveckling och struktur man det därför ansåg viktigt att skapa en möjlighet för befolkningen att direkt kunna delta i
beslutsprocessen.
Användandet av folkomröstningar hittills
Som vi tidigare framhållit (11.2.3) har det kommunala folkomröstningsinstitutet kommit till i liten Om man
användning mycket utsträckning.
bortser från de omröstningar som avsett har det
indelningsändringar
endast genomförts elva omröstningar sedan institutet legaliserades genom 1977 års kommunallag. I förarbetena till lagen yttrade dåvarande att han departementschefen ansåg det betänkligt om kommunala skulle bli ett
folkomröstningar
vanligt inslag i den demokratiska processen och att möjligheten att genomföra sådana bara borde utnyttjas Vi kan i sällsynta undantagsfall.
Kommunala 341
folkomröstningar, ökat personval
således konstatera att departementschefens önskan därvidlag blivit
uppfylld. Om vi beaktar det ringa antalet omröstningar
kan det sägas att institutet har blivit ett undantagsinstitut.
Om vi däremot även räknar in de omröstningsforslag som fullmäktige avslagit blir bilden en annan. Enligt den tidigare redovisade undersökningen har så skett vid minst 76 tillfällen (även här borträlcnat indelningsändringar). Än mer intressant är att frekvensen av initiativ i fullmäktige ökat under senare år.
Enligt Wallins undersökning kan det alltså finnas anledning att tala om ett mindre genombrott för omröstningsinstitutet i vart fall när det gäller antalet omrösmingsinitiativ i fullmäktige. Även om ett antal inrikespolitiska förklaringar ligger närmast till hands för att förklara det ökade intresset kan man notera att det sammanfaller med det ökade intresset ute i Europa för lokala folkomröstningar.
Den representativa demokratin och folkomröstningar - en
principdislcussion
I 1 kap. 1 § andra stycket regeringsforrnen uttalas att den svenska folk-
styrelsen förverkligas bl.a. genom ett representativt och parlamentariskt
statsskick. Detta gäller både på nationell, regional och lokal nivå. För de båda sistnämnda nivåerna framgår detta direkt
av l kap. 7 § första stycket regeringsfonnen vari bl.a. sägs att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.
De flesta torde idag vara ense om att en renodlad direktdemokrati inte skulle fungera i praktiken. Den ökande komplexiteten i samhällsstrukturen och den stora mängd beslut som varje dag fattas i politiska församlingar skulle göra ett sådant både extremt tungrott
beslutssystem
och mycket svåröverskådligt. Inte ens den snabba utveckling som varit på det informationsteknologiska området de senaste decennierna torde kunna avhjälpa problemen därvidlag.
Vi är därför tvungna att även fortsättningsvis
ha ett system med valda representanter
och det torde också råda enighet om att den representativa demokratin även framöver skall utgöra en grundsten för det svenska statsskicket vad gäller formerna for beslutsfattande i både riks-
dag och fullmäktige.
Emellertid kan ett antal goda skäl anföras för att det vid sidan av det representativa systemet bör finnas möjligheter till mera direkta
inflytandeformer. Kommunala folkomröstningar är en form för direkt
inflytande och som sådan från demokratisk synpunkt värdefull, även om det endast rör sig om ett komplement. En omröstning kan bidra till att rent allmänt stimulera intresset för samhällsfrågor och vitalisera demokratin genom att öka den enskildes möjligheter till påverkan och ansvarstagande. Folkomröstningar kan skapa möjlighet för kommunens
342 Kommunala folkomrösmingar, ökat personval
medlemmar att ta ställning till vissa frågor oberoende av partitillhörighet och det kan även ge partierna möjlighet att direkt till folket föra ut en fråga som splittrar dem inbördes och därmed försvårar eller lamslår det politiska arbetet. En slutsats som drogs i den rapport från Europarådet som behandlats ovan i 1l.2.4 var att under förutsättning att omröstningsinstitutet används korrekt;
direct democracy, in that it makes all citizens directly aware of their
responsibilities and may be conducive to the settling of stronglycontested situations.
Vår slutsats - ett användbart komplement
Vårt parlamentariska system bärs upp av politiska partier som konkurrerar om väljarnas röster. Detta är uppenbart och förutsätts i både regeringsformen, vallagen och kommunallagen. Som Konstitutionsutskottet angav i sitt betänkande över Förslaget till ny regeringsform (KU 1973:26 s.l7) är förutsättningen att den politiska verksamheten även framgent skall försiggå främst genom
partier.
Som vi konstaterar
i kapitel 8 avsnitt 4.1 har det under loppet av 1980-talet blivit allt mer uppenbart att de politiska partierna hamnat i ett kristillstånd och att ett symptom på detta är att allt färre medborgare engagerar sig i partipolitiskt arbete. En av de uppenbara riskerna under sådana förhållanden är att de lokala partiföreningarna inte klarar av en del av sina grundläggande funktioner som att kanalisera medlemmamas/medborgamas synpunkter, önskemål och krav på politiken och att vara ett forum för lokal debatt.
politisk
En annan tendens som valforskningen visat på är den allt mer ökande röstsplittringen. Detta kan tyda på att väljarna i allt mindre utsträckning är benägna att köpa de politiska paket som de politiska partjema tillhandahåller. Den ökande förekomsten av lokala enfrågepartier kan även vara ett tecken på detta. Dessa tendenser gör att det kan vara svårt För ett parti att med säkerhet hävda att man har sina väljare bakom sig i en viss specifik fråga.
Om partierna i ökande utsträckning får svårigheter med att via sina minskande medlemskadrer pejla lokala opinioner eller att uppfatta väljarnas åsikter, är enligt vår uppfattning lokala folkomröstningar et: mycket gott komplement till den indirekta representativa demokratin och framför allt ett sätt att stärka den lokala demokratin.
Risken för att en vidgad användning av skall
folkomrösmingar
urholka den representativa demokratin är naturligtvis avhängigt av den omfattning de får. Utvecklingen hittills i Sverige visar dock inte
pá
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 343
någon sådan fara. Under den tid som det varit möjligt att anordna kommunala folkomröstningar har endast cirka 85 initiativ tagits och endast 11 omröstningar kommit till stånd (härvid bortses från omröstningar om indelningsändringar och initiativ till sådana omröstningar).
En ytterligare fördel med kommunala folkomröstningar är att viktiga frågor där opinionsläget är oklart kan skiljas ut från de reguljära valrörelserna. Man får därmed ett mera exakt besked om det lokala opinionsläget när väljarna inte behöver ta hänsyn till partiernas program i Folkomröstningsinstitutet blir på detta sätt ett uttryck for en
övrigt.
mera direkt form av demokratisk påverkan. Det kan troligen även, allt under förutsättning att frekvensen inte blir alltför hög, rent allmänt stimulera intresset för samhällsfrågor.
Enligt vår uppfattning är således en ökad användning av kommunala folkomröstningar önskvärd. Emellertid visar Wallins undersökning att ett stort antal initiativ till sådana stoppats av en majoritet i fullmäktige. För att få till stånd en önskad Ökad användning får man därför troligen även införa någon form av regler som motverkar att en alltför stor andel av initiativen stoppas. Dessa frågor kommer vi att ta upp i de följande avsnitten.
Minoritetsinitiativ i jidlmäktige
Tidigare framställningar om minoritetsinitiativ
Ett möjligt sätt att öka frekvensen av kommunala folkomröstningar är att införa regler om s.k. minoritetsinitiativ. Detta innebär att en omröstning kan utlösas av en minoritet av fullmäktiges ledamöter. Konsekvensen är att fullmäktige inte genom enkel majoritet kan hindra att en omröstning kommer till stånd.
Tankar om en sådan reglering av omröstningsinstitutet har framförts tidigare. Som ovan påpekats föreslog redan de båda reservantema en sådan lösning i 1950 års folkomröstnings- och valsättsutrednings betänkande om kommunal folkomröstning. I samband med remissförfarandet av kommunallagsutredningens förslag, Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99), ansåg en del remissinstanser att regler om minoritetsinitiativ borde införas.
Under den tid som 1977 års kommunallag ägde giltighet framfördes vid några tillfällen yrkanden i riksdagsmotioner om en formell utvidgning av omröstningsinstitutet. I en enskild motion (m) (1987/88:K610) föreslogs bl.a. just att omröstningar skall kunna utlösas av en minoritet inom fullmäktige. Folkpartiet liberalerna föreslog i en partimotion två år senare (1989/90:K625) att beslut om omröstning skall kunna fattas av en kvalificerad minoritet inom fullmäktige, t.ex. en
tredjedel.
344 Kommunala
folkomröstningar, ökat personval
Även i samband med tillkomsten av 1991 års
kommunallag togs
frågan upp på nytt både i remissyttranden över betänkandet och i en partimotion från Folkpartiet liberalerna ( 1990/91:K6l9). Såsom ett kuriosum kan även nämnas att kommun år
Helsingborgs
1987 inom ramen for frikommunforsöket hemställde om att få
tillämpa
regeln att en tredjedel av fullmäktiges ledamöter gavs rätt att besluta om folkomröstning. Regeringen avvisade dock kommunens framställan.
Inte så vanligt i Europa
Vid en genomgång av den nämnda tidigare rapporten från Europarådet kan man konstatera att tillåtandet av minoritetsinitiativ inte är tillnärmelsevis så vanligt som folkinitiativ (se nedan). Av de 16 länder rapporten omfattar synes endast Ungern tillåta en minoritet av fullmäktiges ledamöter att utlösa en folkomröstning. En till detta
förklaring
kan vara dels att ännu är under framväxt och
omröstningsinstimtet
utveckling i Europa, dels ett mindre starkt betonande av det representativa systemet.
Troligen fler omröstningar med minoritetsinitiativ
Som ovan påpekats vid flera tillfällen är antalet avhållna kommunala
folkomröstningar i andra frågor än indelningsändringar mycket lågt
(11). Antalet initiativ i fullmäktige har dock varit större
betydligt (ca
85). Det kan därför vara av intresse att studera om regler om minoritetsinitiativ skulle ha föranlett något annat utfall. Wallin har lokaliserat de fall där minoriteten vid samlat
voteringen
minst en tredjedel av rösterna. Andelen - en tredjedel - är det tal som oftast förts fram i debatten. I nio fall har minoritetens röstsiffror överskridit detta tal. Med reservation för att läget i ett fall inte till fullo kunnat klarläggas har minoriteter av denna fall där förestyrka gällt trädare för centern, folkpartiet, moderaterna eller socialdemokraterna stått som motionärer. De nio fallen ett mått är onekligen på vilka effekter införandet av en skulle
minoritetsrättighet ha fått, men de be-
rättar naturligtvis endast en del av sanningen. I ett läge där en sådan rättighet är lagfäst ageras utifrån De större utsikterna denna verklighet. till framgång skulle ha lett till ett större antal rimligtvis omröstningsförslag. Vidare har i en del fall beslut fattats utan har att votering begärts. Det kan inte uteslutas att något av dessa vid en
omröstning
skulle ha erhållit en tredjedel av rösterna men att inte
votering begärts
då det redan på förhand varit klart att majoritet inte skulle uppnås. Det kan inte heller hållas för otroligt att antalet initiativ varit än större om de inte hade kunnat av en enkel av fullstoppas majoritet mäktiges ledamöter. Vi vet inte hur många initiativ som inte framställts
Kommunala 345
folkomröstningar, ökat personval
på grund av att vederbörande ledamot eller parti redan
på förhand befarat motgång i en eventuell omröstning.
Wallins undersökning visar inte hur omröstningama utfallit beträffande flertalet av de initiativ som röstats ned av respektive fullmäktige. Han har dock i flertalet fall kunnat fastställa
initiativtagarens
partipolitiska hemvist (tabell 11.4). Närmare hälften av initiativen har kommit från vänsterpartiet, lokala småpartier, miljöpartiet,
ny demokrati eller KdS. Hans slutsats av detta är att i
omröstningsinstitutet
dessa fall i slående grad varit ett instrument varmed i flera
små partier, fall intagande en flygelposition, sökt att utmana dem som behärskat den kommunala beslutsapparaten, eller de etablerade partiema. Vad gäller dessa fall är det nog osäkert om ett införande av minoritetsinitiativ skulle föranleda en väsentligt ökad frekvens av omröstningar. I vart fall om gränsen sätts vid en tredjedel. Detta främst naturligtvis eftersom respektive parti i så gott som samtliga fall inte ensamt kan uppnå erforderligt röstetal och att samarbete mellan dessa partier normalt inte verkar troligt.
Beträffande den andra hälften av initiativen, som har kommit från de större och etablerade partiema är läget naturligtvis ett annat. Möjlighet finns både för socialdemokraterna och samverkande
borger-
liga partier att i stort sett i samtliga kommuner
uppnå erforderlig
minoritet om exempelvis en tredjedel.
Det går således inte att utifrån Wallins undersökning se om andelen genomförda folkomröstningar skulle ha varit betydligt större om t.ex en tredjedel av fullmäktiges ledamöter haft möjlighet att utlösa en omröstning. Det får dock enligt vår bl.a.
uppfattning, mot bakgrund av att en del av initiativen kommit från vad som skulle kunna betecknas som större och etablerade partier,
hållas för troligt att i vart fall en del av de initiativ av en folkom-
som avslagits skulle ha lett till genomförandet röstning om endast en tredjedel av ledamöterna behövt rösta för förslaget.
Vår - till minoritetsinitiativ
uppfattning möjlighet bör inte
införas
Vi har i det föregående avsnittet uttalat en önskan om en ökad användning av kommunala folkomröstningar. Wallins visar att ett
undersökning
relativt stort antal initiativ till sådana omröstningar röstats ned av fullmäktiges majoritet.
Ett sätt att öka frekvensen av kan vara att införa
folkomröstningar
bestämmelser om att folkomröstning skall hållas om en minoritet av viss storlek av fullmäktiges ledamöter antingen framställer ett
yrkande härom eller, i samband med omrösming
fullmäktiges i anledning av ett framställt yrkande om röstar för
folkomröstning, förslaget.
346 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
Det kan först konstateras att minoritetsinitiativ inte är helt främmande för svensk rättstradition då det, för att utlösa en folkomröstning om vilande grundlagsförslag, räcker med att en tredjedel av riksdagens ledamöter röstar bifall till ett yrkande härom (8 kap. 15 § tredje stycket regeringsforrnen).
Vad som först och främst talar mot en sådan reform är att det inte är ett steg i den riktning som kommittén har som uppgift att vandra, nämligen att i första hand stärka medborgarnas inflytande på den kommunala verksamheten. Ett införande av minoritetsinitiativ är möjligen ett sätt att stärka fullmäktigeledamötemas respektive de politiska
partiernas inflytande men knappast medborgarinflytandet.
Vidare finns betydande svårigheter att bestämma den nivå vid vilken en minoritet skall kunna utlösa en omröstning, dvs. hur stor minoriteten skall vara. Om andelen fullmäktigeledamöter som krävs för att utlösa en omröstning sätts för lågt kan man befara att den ökade möjligheten (miss)brukas på ett sätt som vi inte anser förenligt med ett förslag som avser att öka den lokala demokratin. Även vid en ganska hög andel ledamöter - en - kommer i vart fall
exempelvis tredjedel ett parti (socialdemokraterna) att i stort sett i alla landets kommuner ensamma kunna utlösa en omröstning i varje fråga. Sättes å andra sidan gränsen än högre riskerar man att antalet initiativ som leder till en omröstning inte blir större än vad som är förhållandet idag.
Slutligen kan även pekas på förhållandena ute i Europa. Även om varje land har sin konstitutionella tradition och utveckling kan noteras att endast ett land infört minoritetsinitiativ, nämligen Ungern.
Sammanfattningsvis anser vi att de invändningar som kan resas mot ett införande av minoritetsinitiativ och som vi ovan redovisat är av sådan sammanlagd styrka att en reform av detta slag inte bör genomföras för närvarande. Vi anser att man i vart fall först bör pröva andra
framkomliga vägar när det gäller att öka omrösmingsfrekvensen.
Folkinitiativ
Olika former av folkinitiativ
Med att en folkomröstning kan komma till stånd genom folkinitiativ menas antingen att en viss andel röstberättigade medborgare kan väcka förslag härom men att rätten att utlösa omröstningen alltjämt förbehålls fullmäktiges majoritet eller att en viss andel röstberättigade medborgare direkt kan utlösa omröstningen. Skillnaden är således att fullmäktige i det förstnämnda fallet innehar vad som skulle kunna karakteriseras som vetorätt.
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 347
Tidigare framställningar om folkinitiativ
Även vad gäller folkinitiativ framställdes vissa förslag härom av några remissinstanser i deras yttranden över Kommunallagsutredningens förslag Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99). De under avsnittet om minoritetsinitiativ nämnda riksdagsmotionema (1987/88:K610 och 1989/90:K625) tog även upp frågan om folkinitiativ. I den enskilda motionen (m) till 1987/88 års riksdag föreslogs såsom andel av de röstberättigade en tiondel. Krav på utredning om olika former för att utlösa folkomröstningar, däribland folkinitiativ, framställdes även i en folkpartistisk partimotion (l990/9l:K6l9) i samband med riksdagens behandling av förslaget till ny kommunallag och har också framställts under 1992/93 års riksmöte i en partimotion från Ny demokrati (1992/93:K618).
Ganska vanligt i Europa
I motsats till vad gäller minoritetsinitiativ förekommer regler om folkinitiativ i ett flertal av de länder som ingick i den tidigare nämnda Europarådsstudien. I vart fall nio av dessa hade regler som tillät någon av de två former av folkinitiativ som berörts ovan. Fördelningen mellan de tvâ formerna var relativt jämn. Som tidigare nämnts diskuteras i Finland, som sedan 1990 tillåter folkinitiativ där fullmäktige lämnas att fatta det slutliga beslutet om utlösandet av folkomröstningar, att i den kommande kommunallagen ta bort fullmäktiges vetorätt därvidlag. Anledningen härtill torde vara det begränsade antalet kommunala folkomröstningar som genomförts sedan institutet infördes jämfört med det mycket stora antal initiativ som medborgarna tagit.
- till folkinitiativ bör införas Vår uppfattning möjligheter
Regler som möjliggjort kommunala folkomröstningar har funnits sedan 1977. Tiden är nu mogen att utveckla samt möjliggöra ett mer frekvent utnyttjande av det kommunala folkomröstningsinstitutet. Vid bedömningen av hur omfattande en sådan utvidgning bör vara måste vi beakta att vår uppgift är att stärka den lokala demokratin bland annat genom att öka de enskilda kommunmedlemmamas inflytande på den kommunala verksamheten. Som vid flera tillfällen påpekats i detta betänkande bygger vårt politiska system på politiska partier. Ett främjande av den lokala demokratin behöver därför inte bara ske genom att man tillförsäkrar de enskilda medborgarna ett mer direkt inflytande i den kommunala verksamheten och den kommunala beslutsprocessen. Parallellt med en sådan
348 Kommunala
folkomröstningar, ökat personval
utveckling måste även finnas en utveckling som går via de politiska partierna. Ett införande av folkinitiativ förenat med att man även
fortsättnings-
vis forbehåller fullmäktige rätten att en skulle få
utlysa folkomröstning
till följd att man inte bara stärker utan även att
medborgarinflytandet
man bibehåller omröstningsinstitutets konstitutionella
förankring genom
kopplingen till fullmäktige. Ett sådant innebär inte ett förslag nämligen lika dramatiskt brott mot vårt traditionella som en representativa system ovillkorlig rätt för en viss andel att utlösa en av de röstberättigade
folkomröstning.
Införandet av denna typ av folkinitiativ medför också att man, i motsats till vad som gäller for minoritetsinitiativ i
fullmäktige, på ett
mycket tydligt sätt för in medborgarna i den politiska processen. Enligt vår mening talar mycket för införandet av en bestämmelse med innebörden att exempelvis av de kom-
tio procent röstberättigade
muninvånarna kan väcka förslag om att lokal skall hållas
folkomröstning
i viss fråga och att då skulle kommunfullmäktige vara tvunget att ta upp frågan om till Rätten omröstning behandling. att utlysa en sådan omröstning skulle dock även fortsättningsvis vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter. En ytterligare fördel med vårt är att det, såvitt vi kan be-
förslag
döma, kommer att ställa krav på att ledamöter och de
fullmäktiges
politiska partierna mycket tydligare än vad som är fallet idag för medborgarna redovisar sitt ställningstagande i Detta kanske
sakfrågan.
framförallt på grund av att ett folkinitiativ torde röna stor uppmärksamhet i den politiska debatten. Det torde även vara en god indikation på att den aktuella sakfrågan uppfattas som viktig av en ganska stor del av kommunmedlemmarna. Erfarenheterna från Finland visar att införandet av folkinitiativ där fullmäktige lämnas att slutligt avgöra frågan inte lett till någon större ökning av antalet folkomröstningar. Det är emellertid inte osannolikt att ett införande av en lagstiftning motsvarande den nuvarande finska skulle få andra och bättre följder i Sverige. Vi anser dessutom att eventuella utvidgningar av möjligheten att få till stånd kommunala folkomröstningar bör ske etappvis och att man därvid förhållandet noga prövar mellan den direkta och den representativa demokratin. Av dessa skäl är vi idag inte beredda att om införande av sådant folk-
framlägga förslag
initiativ som automatiskt skulle utlösa en
folkomröstning.
Sammanfattningsvis anser vi att det bör införas möjlighet för en viss andel av de röstberättigade kommunmedlemmarna att väcka om
förslag folkomröstning i viss fråga och att fullmäktige då skulle vara tvingade
att ta upp frågan till behandling. För att klargöra att folkomröstningar normalt endast bör avse för kommunen eller dess medlemmar viktigare frågor bör man kunna kräva att en relativt stor andel av de
Kommunala ökat personval 349
folkomröstningar,
röstberättigade kommunmedlemmarna står bakom ett initiativ. Vi anser att ett krav på att en tiondel av de röstberättigade medlemmarna skall stå bakom initiativet säkerställer detta.
Beslutande folkomröstningen
Utgångspunkter
Folkomröstningar är en form av direktdemokrati som utifrån hur institutet används kan betecknas på olika sätt. Vad gäller de alternativa sätt utifrån vilka en omrösmings utslag bör bedömas skiljer Wallin i sin rapport på rådgivande, vägledande, bindande och beslutande omröstningar. Som han konstaterar är innebörden av att en omröstning är vägledande något oklar. Vad gäller rådgivande, bindande och beslutande omröstningar torde deras innebörd vara klar.
Det folkomröstningsinstitut som idag tillhandahåller
lagstiftningen
både på nationell och kommunal nivå är rådgivande. Det innebär att omröstningens resultat inte genom lag binder den beslutande
politiska församlingen. Karaktären av själva folkomröstningsinstitutet är dock
sådant att det närmast förutsätter, i vart fall om en klar uppnås
majoritet
vid omröstningen, att det slutliga beslutet i sakfrågan överensstämmer med folkviljan. Det torde vara politiskt svårt att gå emot en klar folkmajoritet sådan den kommit till i en Att så dock
uttryck omröstning.
kan ske visar t.ex. folkomröstningen 1955 om övergång till högertrañk eller ej.
Med bindande omröstning menas som reellt men
en omröstning inte formellt förpliktar beslutsfattarna att följa utfallet. Wallins undersökning visar att det på lokal nivå förekommit att individer och
partier
inom fullmäktigeförsamlingama i förväg, dvs. innan omröstning hållits, deklarerat sin beredskap att rätta sig efter omröstningsresultatet (jämför även debatten om den svenska
EG-omröstningen). Ett sådant ställningstagande torde inte vara på något sätt lagligen bindande. Däremot kan man naturligtvis från moralisk/etiska och demokratiska utgångspunkter ifrågasätta ett frångående av ett löfte endast på den grunden att de röstberättigade intagit en olämplig ståndpunkt. Den nuvarande lagstiftningen reglerar inte denna fråga. Det torde inte heller finnas skäl att införa regler härom. 4
Bindande omröstningar kan emellertid även förekomma i lagreglerad form. I Finland diskuteras införandet av lagliga för full-
möjligheter mäktige att genom majoritetsbeslut bestämma att resultatet av folkomröstningen är bindande. Fullmäktige skall då även t.ex. kunna besluta att en förutsättning för en bindande utgång är att det vinnande
förslaget godkänts av en tillräckligt stor andel av alla röstberättigade.
350 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
Att en folkomröstning är beslutande betyder att omröstningen är rättsligt bindande dvs. att Förslaget förkastats vid ett negativt resultat och att vid ett positivt resultat, beslutet därigenom fått rättslig giltighet. Beslutande folkomröstningar förekommer ofta i samband med att folkets hörande genom lag gjorts obligatoriskt i en viss fråga.
En folkomröstning kan även vara delvis beslutande (eller förkastande). Det innebär oftast att ett negativt resultat men inte ett positivt avgör saken (jämför regeringsformens regler om folkomrösming om vilande grundlagsförslag i 8 kap. 15 § fjärde stycket).
Vår slutsats - även fortsätt-
rådgivande folkomröstningar ningsvis
Som vi tidigare påpekat torde det råda en stor enighet om att den representativa demokratin skall vara kvar. Vi har i avsnitten ovan redogjort för vårt ställningstagande om att fler direktdemokratiska inslag såsom ett ökat användande av folkomröstningar och s.k. folkinitiativ dock är önskvärda.
Under förutsättning att folkomröstningama är av rådgivande
karaktär innebär ,de inte heller något direkt intrång i det representativa systemet eftersom avgörandet inte undandras de valda politiska församlingarna.
Vad gäller beslutande folkomröstningar och sådana bindande omröstningar där fullmäktige kan besluta att resultatet skall binda fullmäktige är läget dock annorlunda. Man kan per definition konstatera att beslutande folkomröstningar står i strid med den representativa demokratins princip. Även bindande omröstningar får anses utgöra det och sådana omröstningar torde inte heller vara möjliga att genomföra idag med hänvisning till stadgandet i l kap. 7 § regeringsformen enligt vilken beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.
Enligt vår uppfattning skulle införandet av beslutande lokala folkomröstningar utgöra en ,markant avvikelse från traditionen inom det nuvarande demokratiska systemet. Ett system där fullmäktige kan besluta att omröstningsresultatet är bindande fyller samma funktion som en beslutande omröstning genom att den återför beslutanderätten - ivart fall indirekt - till medborgarna. Även denna variant får därmed anses strida mot den representativa demokratin.
Den kritik som vi i delar av detta betänkande riktar mot det demokratiska systemets sätt att fungera och de partiernas sätt att
politiska
fullgöra sina uppgifter i systemet fordrar enligt vår mening a1dra lösningar än införandet av beslutande folkomröstningar. Ett sådant införande skulle innebära en alltför långtgående inskränkning i den representativa demokratin. Vårt förslag är därför att kommunala folkomröstningar även fortsättningsvis skall vara rådgivande.
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 351
Förfaranderegler för kommunala folkomröstningar
Tidigare framställningar om förfaranderegler
Den inställning som genomgående kommit till uttryck i de betänkanden respektive propositioner och utskottsbetänlcanden som har uppehållit sig vid frågan om förfaranderegler för kommunala folkomröstningar har varit att sådana regler skulle innebära en onödig formalisering. Sett mot bakgrund av den restriktiva hållning som funnits gentemot kommunala folkomröstningar alltsedan legaliseringen av dem 1977 är den inställningen kanske förklarlig. Något som var avsett att användas i sällsynta undantagsfall behöver kanske inte regleras närmare. Detta särskilt som omröstningsinstitutet inte fick någon särställning utan sammanfördes med opinionsundersökningar och liknande förfarande som ett led i fullmäktiges beredning av ett visst ärende.
Det har emellertid under senare år, och då framför allt i samband med riksdagens behandling av förslaget till Ny kommunallag (prop. l990/91:117), allt oftare framställts krav i olika motioner om att införa förfaranderegler. Både miljöpartiet, moderaterna, folkpartiet och centern framställde detta krav i respektive partimotioner i anledning av nyss nämnda proposition. De argument som oftast framförts har varit att reglerna behöver förtydligas för att undvika osäkerhet och konflikt mellan partierna vid de tillfällen då en omröstning skall genomföras och att reglerna skall göra det enklare att anordna folkomröstningar.
De frågor man velat ha reglerade har varit vad som fordras för att utlösa en omröstning, kommunens skyldigheter vad gäller att informera kommuninvånama om de alternativ som är föremål för omröstning, beslutsgången vid anordnandet av omröstningar, rätten att formulera omröstningsfrågor, tidpunkten för genomförandet av folkomröstning
samt rätten till förtidsröstning.
Större behov i dag
Vi har tidigare i detta kapitel uttalat att en ökad användning av kommunala folkomröstningar är önskvärd. Den statistik som också redovisats visar på ett kraftigt ökat intresse från fullmäktigeledamöter att i större och viktigare frågor efterhöra medborgarnas åsikter. En framtida flitigare användning av kommunala folkomröstningar gör att i vart fall ett av de argument som tidigare åberopats gentemot ett införande av förfaranderegler faller. En ytterligare trolig följd av en ökad användning av omröstningsinstitutet är att det vid allt fler tillfällen, då någon kommun skall genomföra en omrösming, kommer att uppstå problem och frågor.
352 Kommunala
folkomröstningar, ökat personval
Som exempel på det sistnämnda kan tas den skrivelse från Nacka kommun som regeringen överlämnat till oss för vidare
handläggning.
Nacka kommun anordnade våren 1992 en och hade
folkomröstning
därvid uppdragit åt Valnämnden att genomföra Om-
omröstningen.
röstningen lades upp efter i huvudsak samma principer som gäller för allmänna val. Avsikten var bl.a. att den allmänna och dess röstlängden uppgifter skulle kunna användas för såväl avprickning som röstkortsframställning. Skatteförvalmingen tog för valnämndens räkning fram en kopia av röstlängden i form av ett databand. Valnämnden skulle sedan göra kompletteringar med uppgift om tid och plats för omröstningen och
information om förtidsröstning.
Då emellertid databandet innehöll och viss personnummeruppgifter bearbetning skulle ske krävdes tillstånd från Datainspektionen för att Valnämnden skulle kunna få ut bandet. Eftersom
tillämpligt lagrum
saknades vägrade Datainspektionen till att lämna ut att ge tillstånd bandet. Ett vid allmänna val och nivå helt
folkomröstning på nationell
normalt forfarande visade sig att genomföra vid en folkom-
omöjligt
röstning i kommunen.
Vår uppfattning regler om förfarandet bör införas
Vi ställer oss positiva till en ökad av kommunala folkom-
användning
röstningar men anser också att sådana i normalfallet bör förbehâllas större och viktigare frågor. Enligt vår uppfattning gynnas en utveckling i denna riktning av ett införande av för kommunala
förfaranderegler folkomrösmingar. För att undvika att kommunallagen
tyngs av detaljbestämmelser föreslår vi att det i denna endast införs de
grundläggande
bestämmelserna om att kommun och landsting får hålla
folkomröstning,
att en viss andel av de röstberättigade kommunmedlemmarna kan väcka initiativ härom samt att kommunen för de har rätt att få ersättning kostnader som föranleds vid en av att ett landsting folkomröstning anlitar valnämnden. Den sistnämnda bestämmelsen motsvarar vad som gäller idag. Övriga bestämmelser bör tas in i en ny lag, lag om kom-
munala folkomröstningar.
Vid utarbetandet av till folkomröstförslaget lag om kommunala ningar har vi beaktat de förslag till ändringar i vallagen som regeringen föreslagit i proposition 1993/94121. Beslut om att hålla
folkomröstning kan enligt nuvarande lagstiftning
överklagas genom kommunalbesvär. Vi föreslår inte någon ändring därvidlag utan anser det vara av vikt att denna rätt finns kvar även i framtiden. En som hålles i de former folkomröstning som gäller för allmänna val ger enligt vår mening ett mer auktoritativt uttryck för folkviljan i det enskilda fallet än vad en
opinionsundersökning gör. Vi anser därför
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 353
att man fortsättningsvis bör skilja mellan folkomröstningar å ena sidan och opinionsundersökningar och andra liknande förfaranden å den andra sidan. Detta innebär tillsammans med rätten till s.k. folkinitiativ som vi föreslagit tidigare i detta avsnitt, att ett fullgånget kommunalt folkomröstningsinstitut tillskapas. Dess tidigare funktion av kompletterande beredningssätt för fullmäktige ändras därmed i viss utsträckning. Denna funktion kan i mindre viktiga frågor där fullmäktige önskar en kompletterande beredning fortsättningsvis förbehållas opinionsundersökningar 0.dyl förfaranden vilka vi ser som ett bra komplement till folkomröstningar. Vår avsikt är inte heller att dessa skall försvinna utan tvärtom, att även frekvensen av dessa bör öka framöver. Det ñnns dock enligt vår mening inte längre någon anledning att behålla reglerna härom i kommunallagen eftersom regeringsrättens uttalade i RÅ 1967 ref.57 (se avsnitt 11.2.1) om kommunernas rätt att anordna opinionsundersökningar alltjämt torde gälla.
Enligt vår uppfattning är det olämpligt att i lag närmare reglera vilka frågor som kan bli föremål för folkomröstning i en kommun eller ett landsting. Detta dels som en konsekvens av den kommunala
själv-
styrelsen men även för att medge en viss flexibilitet inför den framtida utvecklingen på lokal och regional nivå. Den enda begränsning vi föreslår är att det skall ankomma på fullmäktige att ta ställning i frågan. Därmed kommer frågor som rör myndighetsutövning eller enskilda personer att hållas utanför det område som kan bli föremål för omröstning.
Detta innebär dock att en hel del frågor som kan anses klart olämpliga att anordna folkomröstning i, lagligen kan bli föremål för en sådan. Exempel på detta är revisionsberättelsen, val som
fullmäktige
förrättar och kommunens administrativa organisation. Att
en laglig möjlighet för att hålla sådan omröstning finnes, innebär inte att vi anser att omröstning skall anordnas i sådana frågor, utan är närmast en följd av svårigheterna att göra en mer precis begränsning av de frågor där det kan vara lämpligt att vända sig till medborgarna. Eftersom det med vårt förslag även fortsättningsvis krävs att en av fullmäktige-
majoritet
ledamöterna ställer sig bakom ett förslag till folkomröstning anser vi dock att vi därigenom försäkrat oss om att de som
folkomröstningar
framledes kommer att genomföras, kommer att avse sådana frågor som både kan anses som viktiga och lämpliga att folkomrösta om. Någon laglig möjlighet för fullmäktige att delegera denna rätt kommer inte heller att finnas. Det kan vidare noteras att man 1977, vid införandet av möjligheten att hålla folkomröstning, inte såg sig föranledd att uppställa ytterligare begränsningar i lagen än de vi nu föreslår.
När det gäller s.k. folkinitiativ har vi tidigare i detta avsnitt föreslagit att sådant skall kunna väckas av en tiondel av de röstberättigade kommunmedlemmama. Det ligger närmast i sakens egen natur att ett
354 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
sådant initiativ skall vara skriftligt. Ett initiativ skall dessutom, utöver namnteckning av dem som ställer sig bakom initiativet, även innehålla deras namnförtydligande och uppgift om deras adress. Detta för att kommunen skall ha att i tveksamma fall kontrollera att en viss
möjlighet
person, vars namn finns på initiativet, verkligen skrivit under det. I normalfallet torde man dock kunna utgå från att så är fallet.
Som tidigare sagts är det fullmäktiges majoritet som skall bestämma om en folkomröstning i samband
skall äga rum. Vi anser att fullmäktige med ett sådant beslut även skall fatta beslut om viken dag omröstningen skall hållas, den fråga som skall ställas till de röstberättigade medlemmarna samt de alternativ som skall foreläggas dem. Även när det gäller dessa frågor anser vi således att beslutet ankommer på
fullmäktiges
majoritet och detta nännast som en konsekvens av att fullmäktige har att fatta själva principbeslutet att hålla en För det fall
folkomrösming.
fullmäktiges beslut är en följd av ett s.k. folkinitiativ torde dock både frågan och i vart fall ett av alternativen normalt
vara avgjord gemm initiativets utformning. Fullmäktige måste dock i vart fall ha den formella rätten att besluta om den slutgiltiga utformningen av både fråga och alternativ. Även beslutet om röstsedlamas antal, innehåll och utseende bör ankomma på fullmäktige.
I likhet med vad som gäller för folkomröstning på nationell nivå förslår vi att varje alternativ skall ha sin egen röstsedel och att :let dessutom skall finnas möjlighet att blankrösta. Med hänsyn till den rätt som finns för den enskilde att inte vilket alternativ
avslöja han lagt sin röst för, torde det närmast vara självklart att röstsedlama skall vara lika till storlek, färg och material.
För att ge kommunmedlemmarna möjlighet
att sätta sig in i den fråga som folkomröstningen gäller föreslår vi att fullmäktiges beslut Jm att anordna en folkomröstning skall fattas senast tre månader före den dag då omröstningen skall äga rum. Vi föreslår också att kommunen respektive landstinget på lämpligt sätt skall infonnera medlemmarna om tid och sätt för omröstningen, den fråga som omröstningen gäller, de alternativ som föreläggs dem och om de bestämmelser i som
övrigt
gäller för folkomrösmingen. Att specificera informations-
ytterligare
skyldigheten anser vi inte vara möjligt med
lagstiftningsvägen, hänsyn
till de skiftande förhållanden som råder i kommunerna
och landstingen. Normalt torde även ett beslut av att hålla
fullmäktige folkomröstn:ng
uppmärksammas i exempelvis lokalpressen.
Vad gäller själva omröstningsförfarandet ser vi inga skäl att i någon mer avgörande fråga avvika från de regler som för närvarande gäller för val till fullmäktige eller vid nationell
folkomröstning.
Bestämmelserna i 4 kap. 2 - 4 §§ kommunallagen om rösträtt vid val till
kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige skall därför gälla
även vid kommunal folkomröstning. Genom att införa bestämmelser om
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 355
allmän röstlängd och framställning av röstkort, motsvarande de som gäller exempelvis vid nationell folkomröstning torde även de problem som Nacka kommun riktat uppmärksamheten på undanröjas. Regeringen föreslår i prop. 1993/94:21 att utskrift av röstlängd endast behöver göras under valår. Den skall dock även fortsättningsvis upprättas varje är. För det fall kommunala folkomröstningar hälles annat är än valår utgår vi från att kommunen eller landstinget har möjlighet att få en utskrift av röstlängden. Skattemyndigheten har i sådant fall, på samma sätt som vi längre fram tar upp beträffande röstkort, rätt till ersättning från kommunen eller landstinget för de kostnader som föranleds av detta. Vi anser vidare att förtida röstning i form av röstning på postkontor skall vara tillåten men att denna rätt av praktiska och ekonomiska skäl bör inskränkas till de fall då omröstningen äger rum samtidigt som val enligt vallagen eller nationell folkomrösming. Om kommunal folkomröstning hålles vid annat tillfälle får fullmäktige vid varje tillfälle ta ställning till huruvida poströstning skall tillåtas eller inte. Vid sådan omröstning är rätten till poströstning även inskränkt till att gälla postkontor inom kommunen eller landstinget. Detta med hänsyn till de avsevärda kostnader som denna typ av röstningsförfarande ger upphov till. Däremot anser vi inte att kommunal folkomröstning skall kunna överklagas på det sätt som gäller exempelvis allmänna val.Skälen härför är dels att vi anser att bestämmelserna om kommunala folkomröstningar inte bör vara för omfattande, dels att resultatet av en kommunal folkomröstning inte medför några rättsverkningar. En konsekvens av detta ställningstagande är också att bestämmelserna i 4 kap. vallagen om besvär över länsstyrelsens beslut över anmärkning mot allmän röstlängd och över beslut om avslag på ansökan om rättelse av allmän röstlängd inte skall tillämpas. Inte heller torde nâgra bestämmelser om hur rösträkningsförrättningen avslutas vara nödvändiga eftersom detta i likhet med ett vanligt ärende i nämnden sker genom att justerat protokoll uppsättes på kommunens anslagstavla.
Vid val enligt vallagen och vid nationell folkomröstning är Riksskatteverket (RSV) central valmyndighet. Vi ser dock inga skäl till att belasta RSV med denna uppgift vid kommunala folkomröstningar. Uppgiften att svara för folkomröstningens genomförande bör i stället åvila det kommunala organ som har kunskap och kompetens inom detta område, nämligen Valnämnden. Sådan skall enligt 3 kap. 1 § vallagen finnas i varje kommun. Vad gäller landstingen får dock en annan modell användas eftersom dessa saknar valnämnd. Vårt förslag är därvid att Valnämnden i den kommun i vilken landstingets anslagstavla (huvudtavlan) finns, skall fylla funktionen av central valnämnd. De uppgifter som vid en folkomröstning i ett landsting kommer att åvila endast denna valnämnd är framtagandet av röstsedlar, slutlig sammanräkning av rösterna samt förvaring av röstsedlama efter avslutad röst-
356 Kommunala
folkømröstningar, ökat personval
räkning. Vi tror inte att detta förslag kommer att medföra någon större belastning på dessa valnämnder. Skälen härför är att det hittills inte genomförts någon folkomröstning i ett landsting och att vi inte heller kan se att antalet omröstningar framöver skulle vara av sådan omfattning att de innebär någon större val-
påfrestning på berörda
nämnder. Dessa valnämnder finns oftast i större kommuner och kommunen kommer dessutom även fortsättningsvis att ha rätt till ersättning för de kostnader som föranleds av att ett landsting anlitar valnämnden. Övriga valnänmder i de kommuner som ingår i svarar för
landstinget
själva genomförandet av omröstningen i respektive kommun. Enligt vårt förslag skall röstkort.
Skattemyndigheten upprätta
Bestämmelsen motsvarar vad som gäller för sådana val för vilka vallagen gäller och för folkomröstningar enligt 8 kap. 4 § regeringsformen. Vi föreslår dock att skall ha rätt till ersätt-
Skattemyndigheten
ning från kommunen eller landstinget för de kostnader som föranleds av en kommunal som inte folkomröstning äger rum samtidigt som val enligt vallagen eller nationell folkomröstning. Skälet härför är att kommunen eller landstinget som folkombör svara för samtliga kostnader rösmingen föranleder.
11.3 av från 1997
Ökat inslag personval
Personvalskommittén (Ju 1992:02) hade enligt sina direktiv (dir 1991:121) i uppdrag att lägga fram förslag som medför ett ökat
inslag
av personval till riksdag och kommunala beslutande Man
församlingar.
borde i anslutning härtill även se över den fria
nomineringsrätten.
Kommittén överlämnade i februari 1993 sitt betänkande
Ökat
personval (SOU 1993:21). Kommittén var enig om att det var angeläget att öka vid de allmänna valen och att en sådan reform
personvalsinslaget
skulle genomföras. Deras utgångspunkt var att ett mer personorienterat valsystem skall vara enkelt samt att sammanför väljaren att tillämpa räkningsförfarandet bör vara så smidigt som ut-
möjligt. Ytterligare
gångspunkter var att de röstande bör ha möjlighet att välja mellan att rösta på person och att stödja en partilista samt att ett fåtal väljare inte skall kunna styra personvalet. Kommittén redovisar i betänkandet olika europeiska valsystem som i skiftande grad innehåller inslag av personval. De valsystem som i Danmark och tillämpas Belgien bedömdes innehålla element som kunde för tjäna som underlag ett personvalssystem anpassat till svenska förhållanden. I betänkandet lades fram fyra modeller som alla bygger på från utländska inslag system. Vad gäller den fria kommittén att
nomineringsrätten ansåg de
illojala förfaranden som förekommit vid de senaste valen i viss ut-
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 357
sträckning kan förhindras genom att kravet på anmälda kandidater utökas till att gälla både det första och det andra namnet på valsedeln.
I anslutning till Personvalskommitténs arbete har riksdagspartierna i princip kommit överens om en förlängning av mandatperioderna till fyra år. Fortsatta överläggningar skall dock ske i dessa frågor. Den vidare framställningen bygger i huvudsak på Personvalskommitténs betänkande.
11.3.1 Personvalskommitténs förslag i korthet
Kommitténs allmänna överväganden
Personvalskommittén redovisar i ett avsnitt de principer som man anser bör ligga till grund för ett ökat personvalsinslag inom ramen för det nuvarande valsystemet. Vägledande för deras ställningstaganden har, förutom direktivens riktlinjer, varit uppgifter om de konsekvenser som personinslag har haft i andra länders valsystem.
Representanter för de olika partier som deltar i valet nomineras av partierna och nomineringsprocessen är i regel en intern angelägenhet för partierna. Väljamas möjlighet att påverka personsammansättningen i parlamentet består i att göra ett val av person inom ramen för det
kandidaturval som partierna gjort vid nomineringen. Olika valsystem
ger väljarna olika stor valfrihet i detta avseende.
I listvalsystem utgörs ytterlighetsaltemativen av system med s.k.
slutna respektive fria listor. I det förra fallet har partiet gjort en rangordning av kandidaterna som väljaren inte kan påverka. I det senare fallet har inte rangordningen på listan någon formell betydelse och urvalet av de kandidater som nominerats av partierna överlämnas helt åt väljarna. Mellan dessa alternativ finns ett flertal system som i varierande grad överlåter kandidaturvalet från partierna till väljarna.
Ett ökat väljarinflytande medför i motsvarande mån ett minskat inflytande för partierna. Den grad av väljarinflytande som ett valsystem medger kan sägas utgöra ett mått på personvalsinslaget i valsystemet. Personvalskommittén drar en skiljelinje mellan de listsystem som tillmäter enbart personröster betydelse vid kandidaturvalet och de system som favoriserar partiets rangordning genom att låta listordningen slå igenom i olika grad. System av det förra slaget kan innebära att ett fåtal väljare styr personvalet på bekostnad av den stora grupp som kanske helst överlåter valet av personer till partiinstansema.
Efter en redovisning av vad som talar för respektive mot ett ökat inslag av personval uttalar kommittén att nuvarande partiinflytande på nomineringen av kandidaterna bör behållas men att det däremot bör ske en förskjutning till väljarsidan när det gäller urvalet bland de av
358 Kommunala
folkomröstningen ökat personval
partierna lanserade kandidaterna. Man anser det dock inte att
rimligt
alltför små väljargrupper skall kunna åstadkomma att
partiernas ställningstaganden i fråga om nomineringarna kastas omkull.
Kommittén försöker även att, utifrån bl.a. som finns
de uppgifter om utländska
valsystem och antaganden som gjorts inom svensk forskning på området, förutse konsekvenserna av ett större personvalsinslag i Sverige. Man anser att räkna med att mellan 30 och 50
det rimligt procent av valmanskåren på sikt kommer vid val
att utnyttja möjligheten till riksdagen. Man anser det också att en
vara ett rimligt antagande allmän personiñering av politiken som en
följd av ett ökat personvalsinslag, även kommer att ge positiva effekter i form av förbättrade relationer mellan väljare och valda.
När det gäller var en av
valfinansieringen i ett personvalssystem utgångspunktema enligt direktiven att förhindra att personer erövrar mandat till följd av stora ekonomiska insatser. Kommitténs
bedömning
härvidlag är att en reglering av vad som skall anses tillåtet och otillåtet i fråga om enskilda kandidaters valñnansiering, bör införas endast om
det föreslagna valsystemet i fonn
kan antas få mycket negativa följder
av oönskad valñnansiering.
De fyra modellerna
1/ Majoritetsval och listval av tysk modell
Den bärande tanken med denna modell är att en viss andel av ledamöterna i riksdagen skall utses genom majoritetsval i enmansvalkretsar medan återstoden skall väljas genom listval Det innebär att
i regioner. varje väljare får avge två röster. Ett system som kombinerar majoritetsval i enmansvalkretsar med regionala listval fordrar väsentligt
djupare
ingrepp i det nuvarande systemet än övriga modeller. Ett införande av majoritetsval kan komma att leda till att stora partier
gynnas på bekostnad av de små. Vidare förutsätter modellen att
inskränkningar görs
iden fria nomineringsrätten. fann därför kommittén
Sammanfattningsvis
att, även om denna modell uppvisar flera tilltalande strikt
drag från
personvalssynpunkt, en sådan modell kräver förändringar
av de grundläggande förhållandena för de politiska partierna och väljarna.
2/ Valkvotssystem av belgisk modell
Grundtanken i denna modell är att partierna som
precis i dag skall rangordna kandidaterna på valsedlama och att väljaren
på valsedeln skall kunna markera den kandidat som han eller hon helst vill se invald. Endast en sådan får och är
markering göras preferensröstningen
frivillig.
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 359
En kandidat som markerats på valsedeln sägs ha fått en personröst. De kandidater den s.k. valsom uppnår ett visst antal personröster, kvoten, blir direkt invalda som partiets representanter oavsett var på listan de är placerade. Härvidlag spelar alltså listordningen ingen roll. För de kandidater som inte får tillräckligt med personröster får däremot listordningen betydelse. Alla omarkerade namnvalsedlar, s.k. partiröster, kommer nämligen att tilldelas dessa kandidater, så långt de räcker, så att så många som möjligt uppnår valkvoten och kan förklaras valda. Tilldelningen sker uppifrån på listan vilket gynnar de kandidater för hur stort personvalsinslaget kommer som placerats högt. Avgörande att bli är främst i vilken utsträckning som väljarna kommer att utnyttja
möjligheten till preferensröstning.
En metod som bygger på det belgiska valsystemet ger väljarna möjlighet att att de vill ge företräde för en kandidat framför en
uttrycka
annan. Den främsta effekten av valsystemet är att den ger väljarna möjlighet att visa huruvida deras nomineringar överensstäm-
partierna
mer med väljarnas Den bidrar därigenom till partiernas
uppfattning.
överväganden inför framtida nomineringar och förstärker möjligheten personlig kontakt med de politiska företrädarna. för väljarna till en mer innebär emellertid inte att väljarna vid valtillfállet i någon
Valsystemet
större mån kan valet av de personer som skall företräda dem. I
påverka
vart fall där ett parti vunnit endast ett mandat i en valkrets får det bedömas att det endast blir kommer att undantagsvis som listordningen frångås. fann Personvalskommittén att ett valsystem som Sammantaget bygger på den belgiska valkvotsmodellen ur strikt personvalssynpunkt hade obestridiga fördelar framför vårt nuvarande system men att genomslaget för väljarnas påverkan kan bli ringa och att sammanblir och riskerar att fördröja valresultatet.
räkningsförfarandet krångligt
3/ Alternativa listor
Denna modell är utformad efter en idé från det danska systemet med flera listformer. Det är framför allt möjligheten för partierna att välja mellan olika listforrner i samma valkrets som betraktades som det eftersträvansvärda. bygger på den grundläggande tanken att varje enskilt parti,
Systemet
i valkrets där det ställer upp, får avgöra hur stort inflytande
varje
skall få på urvalet av partiets kandidater. Det parti som
partiets väljare
i en viss valkrets önskar en större kontroll över personsammansättningen kan använda en listform som i allt väsentligt motsvarar den vi har i dag. De som önskar i högre grad överlåta kandidaturvalet
partier
till väljarna att gå fram med listor där väljarna har att får möjlighet markera den kandidat de helst önskar se vald. Antalet personröster på
360 Kommunala
folkomröstningar, ökat personval
varje kandidat blir då avgörande för vilka kandidater som skall förklaras valda. Ett och samma parti bör inte få gå fram med olika listformer
samtidigt i samma valkrets. Möjligheten
att stryka namn eller att göra andra förändringar på valsedlama kommer att finnas kvar. För listor med kommer det nuvarande
partiuppställning systemet att
kvarstå. Vad gäller av listor med
utformningen personuppställning
redovisar kommittén flera tänkbara alternativ. Ett är att föreskriva att kandidaterna på valsedeln skall tas upp i och att det vid
bokstavsordning
varje namn finns en möjlighet för väljaren att med exempelvis ett kryss markera någon av kandidaterna. Ett annat och det alternativ, som kommittén föredrar, är att man kräver att partiet rangordnar kandidaterna, men utan att listordningen får annat än i undan-
betydelse
tagsfall, som t.ex vid lika röstetal. Modellen med alternativa listformer medger att en ordning med ett personinriktat valsystem kan införas gradvis. Avgörande för hur stort personvalsinslaget kommer att bli är dels vilken uppställningsform partierna kommer att välja, dels i vilken kommer utsträckning väljarna att utnyttja de möjligheter till personval som medger.
personuppställning
4/ Modiñerad dansk modell
Modellen är inspirerad sidoordnad av det danska valsystemets uppställning. Partierna nominerar kandidater och presenterar dem i rangordning på valsedlama liksom i nuvarande kan även fortsättsystem. Väljaren ningsvis använda valsedeln eller andra som den är och göra strykningar godtagbara förändringar. Det nya är att Väljaren också kan markera en av kandidaterna med ett X i en ruta intill namnet. anses då ha
Väljaren
lämnat en personröst. Den enkla är, att den kandidat grundprincipen som får flest personröster tilldelas det första mandatet, den med näst flest det andra osv. Om det inte avgivits personröster på lika många kandidater som vunna mandat, skall återstående mandat tillsättas på samma sätt som i dag vilket i praktiken innebär att kommer listordningen att bli avgörande i dessa fall. Kommittén ansåg dock borde att systemet kompletteras med en spärr för hur litet eller stort det antal personröster skall vara, som skall medföra att partiets skall Man
rangordning frångås. ansåg en viss be-
stämd procentsats av de röster som totalt avgivits för partiet i valkretsen lämpligast och enades om att en väl avvägd nivå torde ligga någonstans i intervallet fem till tio procent. Vid utarbetandet av lagtext och specialmotivering har man utgått från en spärmivå på åtta procent. När det gäller att beräkna antalet personröster för kandidaterna sker
ingen begränsning med hänsyn
till på vilka av partiets listor i valkretsen som kandidaterna erhållit En kandidat personröstema. som är uppförd
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 361
på såväl huvudlistan som på en eller flera spränglistor för samma parti får alltså ett röstetal som utgörs av det sammanlagda antalet personröster på dessa listor. Det gäller dock endast personröster som erhållits under en och samma partibeteckning.
Enligt Personvalskommitténs mening ger den modifierade danska modellen utrymme för ett betydande personvalsinslag samtidigt som valet behåller karaktären av ett val mellan partier. Hur starkt personvalsmomentet blir är främst beroende av hur många som
utnyttjar
möjligheten att personrösta. Detta är i sin tur avhängigt av väljarnas kunskap om valsystemet och den information som ges om detta.
Modellen är enkel att tillämpa och förklara. Den går också att tillämpa vid de kommunala valen (se nedan). Enligt Personvalskommitténs mening kommer sammanräkningsförfarandet inte att nämvärt fördröjas.
Personvalskommitténs överväganden rörande de kommunala
valen
Enligt Personvalskommittén visar erfarenheter från utländska val att personmomentet är av större intresse vid lokala val än vid de nationella. I såväl Belgien som Danmark utnyttjas möjligheten att rösta på person i betydligt högre grad vid de lokala valen än vid de nationella. Också forskningsarbeten rörande personinslag i svenska val pekar i samma riktning. Personhänsyn verkar vara viktigare ju kortare avståndet är mellan väljare och valda. Val av kommunfullmäktige
synes vara det val som tilldrar sig störst intresse från
personvalssynpunkt.
Enligt Personvalskommittén är det inte lämpligt att ha skilda valsystem vid riksdagsval och de kommunala valen eftersom vi i
Sverige
har gemensam valdag. Man förespråkar därför en enhetlig ordning för de allmänna valen.
1/ Majoritetsval och listval av tysk modell
Enligt Personvalskommittén torde det inte vara möjligt att överföra denna modell på de kommunala valen utan i bl.a.
djupgående ingrepp reglerna om fullmäktiges sammansättning och Om valkretsindelningen.
det införs majoritetsval i kombination
med regionala listval för riksdagsvalet får man acceptera en annorlunda ordning för de kommunala valen.
Kommunala spärregler
Ett förhållande som särskilt måste beaktas vid anpassningen av de
modellerna - kommunala förhållanden är det förövriga (2 4) till hållandevis stora antal ledamöter som skall utses i valkretsen. Detta kan
362 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
leda till att personröstema kommer att koncentreras på ett fåtal ledande kommunpolitiker, varigenom risk kan uppstå för att små grupper kan styra personvalet beträffande de återstående platserna.
Enligt Personvalskommitténs bedömning måste någon form av spärr finnas när de övriga modellerna som
skall anpassas till de förhållanden gäller vid de kommunala valen. Spärrar på både 5 och 2,5 procent av partiernas röstetal kan i en del icke valkretsindelade kommuner leda till att mycket små grupper eller rent av enstaka individer kan komma att styra personvalen. Man fann inte detta önskvärt och ansåg därför att även en fast lägsta nivå bör gälla för att listordningen skall frångås.
Efter vissa beräkningar förordade
man såsom en lämplig avvägning fem procent av partiernas röstetal med en lägsta nivå på 50 röster. Beträffande landstingsvalen anser man att den fasta nedre gränsen bör bestämmas till 100 röster.
2/ Valkvotssystem av belgisk modell
Enligt Personvalskommittén bör valkvotssystemet kunna anpassas till de kommunala valen utan några större förändringar. Man anser emellertid att systemet till sin uppbyggnad är relativt komplicerat, inte minst då partierna väljer att gå fram med flera listor. Införandet av en spärregel gör systemet än mer komplext. Man anser det därför tveksamt om modellen, såvitt avser de kommunala valen, är med direktivens
förenlig
krav.
3/ Alternativa listor
Även detta system tror kommittén skall kunna överföras till det kommunala planet utan några större Man anser även att detta
förändringar.
system bör kompletteras med en spärregel för att förhindra att mycket små väljargrupper får ett avgörande inflytande på personvalet.
4/ Modifierad dansk modell
Denna modell kan även vid de kommunala valen.
tillämpas Enligt
Personvalskommitténs bedömning är det, förutom spärregelns konstruktion, främst ersättarsystemet som fordrar smärre modifieringar i förhållande till den modell som kommittén utarbetat med tanke
på riksdagsvalet.
Kommunala folkomrästningar, ökat personval 363
11.3.2 Tänkbara kommunaldemokratiska konsekvenser av förslaget
Som ovan påpekats visar erfarenheter från utländska val att personmomentet är av större intresse vid lokala val än nationella och att möjligheten att rösta på person utnyttjas i betydligt högre grad vid de lokala valen än vid de nationella. En likartad utveckling kan förutses om ökade personvalsinslag införs i Sverige. Personvalskommittén anser att det på sikt kan förväntas att en mycket stor andel av väljarna, kanske mer än hälften av de röstande, vid de kommunala valen kommer att utnyttja möjligheten att markera vilken av kandidaterna han eller hon i första hand önskar se invald i fullmäktige. Med tanke på detta kan det antas att i vart fall en del av de tänkbara konsekvenserna kommer att göra sig gällande i än högre grad på kommunal nivå jämfört med nationell nivå. En reform av det slag som Personvalskommittén föreslagit kommer enligt vår mening att ställa större krav på politiker och väljare att informera att informera sig. Denna konsekvens, liksom övriga,
respektive
är naturligtvis beroende av i vilken utsträckning som den ökade möjligheten till personval verkligen utnyttjas av väljarna. Den grupp som i första hand bör känna behov av att informera är naturligtvis de kandidater som återñnns i slutet av de valbara platserna på valsedeln. Detta eftersom,som tidigare påpekats, en mycket stor del av väljarna tenderar att lägga sin personröst på de kandidater som av partierna placerats överst på valsedeln. Den negativa konsekvens av ett ökat inslag av personval man eventuellt kan befara, är en utveckling mot personpolitik av amerikanskt eller finländskt snitt där kandidaternas ekonomiska resurser påverkar utgången eller där partierna i stor utsträckning söker knyta kända personer till sig. Personvalskommittén anser emellertid inte sannolikheten för en sådan utveckling i Sverige vara särdeles stor. Inte heller vi
ser en sådan utveckling trolig.
En reform som den föreslagna kan ses som en demokratisering av valprocessen. Från att i första hand ha varit en fråga om vem de aktiva och engagerade partimedlemmarna ansett bäst representera partiet, medför ett ökat personvalsinslag att valresultatet i något större utsträckning kommer att spegla väljarnas uppfattning om vem som bäst representerar dem och deras åsikter. Ett ökat inslag av personval ger även väljarna möjlighet att ta hänsyn till andra faktorer än rent partipolitiska, exempelvis genom att ge sin röst åt en kvinnlig kandidat om man önskar se en ökad kvinnorepresentation. Vi tror att ett ökat infomiationsflöde mellan väljare och valda kommer att leda till behov av att etablera och upprätthålla en nära och personlig kontakt mellan dessa båda grupper. Detta kan i sin tur också medföra att de förtroendevalda får en bättre uppfattning om stämnings-
364 Kommunala folkomröstningar, ökat personval
läge och åsikter bland väljarna. Vi ser båda dessa effekter som ett
stärkande av den lokala demokratin.
Kommunala folkomröstningar, ökat personval 365
Käll- och litteraturforteckning
Kommittédirektiv 1991 : 121
SOU 1952:47 Kommunal folkomröstning SOU 1974:99 Enhetlig kommunallag SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1990:24 Ny kommunallag SOU 1993:21 Ökat personval SOU 1993:72 Att inhämta synpunkter från medborgarna
Proposition 1975/762187 Proposition 1978/79:157 Proposition 1990/91:1l7
Motion 1987/88:K610 Motion l989/90:K625 Motion 1990/91:K49 Motion 1990/91:K51 Motion 1990/9l:K55 Motion 1990/91:K619 Motion 1992/93:K618
Betänkande KU 1973:26 Betänkande KU 1976/77 :25 Betänkande 1990/91:KU38
Riksdagens skrivelse 1976/77:148 Riksdagens skrivelse 1990/91 1360
RÅ 1967 ref. 57
Council of Europe, Conference of Ministers responsible for
European
Local Government (1993) - Theme II: Local referendums.
Kvalitetskontroll 367
12 Kvalitetskontroll
Systematisk kontinuerlig kvalitetsmätning har ännu inte blivit en integrerad del av den kommunala processen men arbetet har påbörjats.
Vi bedömer att kvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas i ökande grad framöver i kommunernas och landstingens alla verksamheter.
Vi anser det önskvärt att kvalitetsmätningar kan utvecklas mot att mäta totalkvaliteten och att mätningar sker integrerat i verksamheten i en kontinuerlig process som engagerar all personal i organisationen. Etik, respekt för människors värdighet och ett självständigt ansvarstagande hos personalen bör lyftas fram i organisationskulturen. Användarna av kommunens tjänster måste också få veta vilken kvalitet de har rätt att kräva.
En modell med medborgarkontrakt, t.ex. bamomsorgsgaranti-
er eller vârdgarantier inom sjukvården, kan enligt vår mening prövas lokalt i kommunerna, som en deklaration från de valda till väljarna av vilken servicenivå man vill tillhandahålla.
Vi anser att den information som framkommer vid kvalitetsuppföljning skall âterföras till användarna i form av jämförelser mellan producenter. Informationen måste också âterföras till personalen och kvalitetshöjande prestationer belönas.
Vi anser att de förtroendevalda aktivt skall engagera sig i utvärderingen av verksamheter eftersom det är en politisk uppgift. Slutligen anser vi att den kommunala revisionen i ökad utsträckning borde använda sig av systematiska kvalitetsmätningar.
I våra direktiv sägs att vi bör överväga formerna för kvalitetskontroll.
12.1¶Målen för den kommunala verksamheten
Ett generellt syfte från statens sida med att sätta upp övergripande nationella mål är att ange en önskvärd inriktning på den kommunala
368 Kvalitetskontroll
verksamheten. De mål som anges i gällande hu-
lagstiftning uttrycker
vudsakligen det som eftersträvas. I l § socialtjänstlagen (1980:620) stadgas att socialtjänsten skall främja ekonomisk och social trygghet och människors aktiva deltagande i samhällslivet. I 2 § hälso-och sjukvårdslagen (1982:763) sägs att målet för hälsooch sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela
befolkningen.
I 2 § skollagen (1985:1100) finns bestämmelser bl.a. om att alla barn och ungdomar skall få en likvärdig varhelst den anord-
utbildning
nas i landet. Speciallagstifmingen innehåller därutöver mål i direkt
betydelsen
ställda krav på verksamheten. Sådana krav rör framförallt förhållandet mellan enskilda och kommuner eller som t.ex. landsting, rättigheter enligt omsorgslagen eller kommuners skyldigheter gentemot barn och ungdomar som far illa. I vissa fall har domstolarnas av vilka
tolkning
rättigheter som garanteras av lagstiftningen fått stor för den
betydelse
kommunala verksamheten. Därtill har ofta kommunerna formulerade i
egna målsättningar särskilda planeringsdokument, t.ex.
skolplan. Varje producentenhet (skola, daghem, vårdcentral) kan också ha en klart uttalad
målsättning
med sin verksamhet.
I målstymingsprocessen brukar resursman skilja på inriktningsmål,
mål, effektmål och produktionsmål. Politikerna anger
inriktningsmålen
som oftast är allmänt hållna målsättningar som också anger resursramarna. Inriktningsmålen preciseras sedan i mätbara effektmål. som Dessa, omfattar både kvantitet och kvalitet, formuleras ofta i en mellan
dialog
politiker och förvaltning. i
Verksamhetsansvariga förvaltningen bryter
därefter ned effektmålen till detaljerade produktionsmål. Den verksamhetsanknutna planeringen, och utvärde-
uppföljningen
ringen bygger på nedbrutna Verksamhetsmål som formuleras lokalt, ofta i samverkan med användarna. Den traditionella målstyrningsmodellen har i en del kommuner och landsting bytts ut mot kontrakts- eller avtalsmodeller. Detta är särskilt vanligt när verksamheten uppdelats i beställar- och utförarfunktioner. Då formuleras effekt- och produktionsmål krav i de i specificerade beställningar som görs till entreprenörer och resultatenheter. I ett utvecklat kundvalssystem formuleras kraven det på verksamheten genom
godkännande som är förutsättningen för att ett servicechecksystem skall fungera.
Kvalitetskontroll 369
12.2¶Problem
I takt med att mångfalden i kommunal verksamhet ökar blir kvalitetsfrågorna alltmer aktuella. Med minskade offentliga resurser finns risk för försämrad kvalitet i verksamheten. De nya politiska och ekonomiska styrformema innebär krav på bättre uppföljnings- och utvärderingsinstrument. Då driften av verksamhet läggs ut på entreprenad behöver olika producentenheter kunna jämföras med varandra. De sätt att bedöma kvalitet som har använts i traditionell kommunal verksamhet är inte alltid direkt överförbara till verksamhet som bedrivs i privat regi. Ofta har kvalitetsmått saknats. Den försämrade ekonomin i många kommuner och landsting riskerar att leda till att ekonomiska mål betraktas som viktigare än kvalitativa.
Följande frågeställningar blir därför viktiga.
- Hur kan kommuner och kontrollera att verksamhet som
landsting
läggs ut på entreprenad håller en viss kvalitet som kan jämföras med motsvarande verksamhet i egen regi? Hur kan beställaren utveckla bra kvalitetskrav i avtalen och bra metoder för att följa upp och utvärdera producerad verksamhet? - Hur kan användarna veta att de erhåller den kvalitet i servicen som de valt och betalt för? Erhåller de tillräcklig information om olika alternativ för att kunna välja rätt kvalitetsnivå? Vilka klagomålseller reklamationsmöjligheter finns om de är missnöjda med kvaliteten? - Finns det risk får sämre kvalitet när för att resurssvaga grupper kommunen/landstinget övergår till nya driftformer och nya politiska och ekonomiska styrsystem?
12.3¶Definitioner
12.3.1 Allmänna definitioner
Vad är då kvalitet respektive kvalitetskontroll?
I Svenska Akademins ordlista (1986) definieras kvalitet som (inre) värde, egenskap, sort, beskaffenhet, god eller förstklassig beskaffenhet. Enligt Standardiseringskommissionen är kvalitet alla sammantagna egenskaper hos en produkt (eller tjänst) som ger den dess förmåga att tillfredsställa uttalade eller underförstådda behov.
370 Kvalitetskontroll
Karakteristiskt för en tjänst är att den är immateriell och att den kräver kundmedverkan. Ofta utförs
den av personal längst ut i linjen. Tjänster konsumeras ofta i samma
stund som de produceras och lagras inte. Offentliga tjänster
styrs av politiska överväganden och kan uppdelas i ren serviceproduktion respektive myndighetsutövning.
Hur mäter man då kvalitet
i tjänsteproduktionen?
D.A.Garvin skiljer i en ofta citerad artikel (What does
product quality
really mean? Sloan Management review, vol 26 nr 1 1984) mellan fem olika tillvägagångssätt att definiera kvalitet.
a) Det transcendentala tillvägagångssättet innebär att man ser kvalitet som en överordnad odeñnierbar egenskap.
b) Vid det produktorienterade tillvägagângssättet ser man kvalitet som en precis och mätbar variabel. Produkter eller tjänster kan med detta synsätt enkelt rangordnas med avseende på kvaliteten.
c) Vid det användarorienterade tillvägagángssättet utgår man från att kvaliteten uppstår i mötet med användaren.
d) Det produktionsorienterade tillvägagångssättet liknar det produktorienterade men riktar i huvudsak En väl
sig inåt mot organisationen. fungerande produktionsprocess ger färre produkter som inte häller måttet.
e) Det värdebaserade tillvägagångssättet påminner om det användarbaserade men är det mest
här vägs också priset in. Det sistnämnda förekommande i industriföretag, eftersom
det gör det möjligt att koppla kvalitet till andelen nöjda kunder, lönsamhet och marknadsandelar.
En finsk forskare, Christian Grönroos, har utvecklat en annan modell för beskrivning av vad som
ingår i en tjänsts totalkvalitet; nämligen teknisk kvalitet, funktionell kvalitet och Med tek-
organisationsprofil.
nisk kvalitet avses vad som och med
tillhandahålls, (t.ex. vårdinsatsen)
funktionell kvalitet hur det tillhandahålls
(t.ex. tillgänglighet, bemötan-
de). En tjänsts tekniska och funktionella kvalitet filtreras
slutligen ge-
nom företagets som
organisationsproñl påverkar kundens upplevda kvalitet.
Inom vârdsektorn ofta modeller för totalkvalitet som foku-
tillämpas
serar på struktur, process och resultat. Med struktur
avses yttre förutsättningar för att bedriva verksamheten, med inre
processkvalitet förutsättningar eller egenskaper som
hos de åtgärder och prestationer
Kvalitetskontroll 371
utförs och med resultatkvalitet bedömningar av verksamhetens resultat. Från att tidigare enbart ha talat om kvalitetssäkring diskuterar man nu alltmer en kontinuerlig kvalitetsutveckling där kvalitetstänkandet skall integreras i produktionsprocessen och genomsyra hela organisationen. Kvalitetsmätning kan utgöra underlag för både uppföljning och utvärdering. Med utvärdering avses en mer omfattande insats än en uppföljning.
12.3.2 Våra definitioner
Enligt vår bedömning är följande faktorer särskilt viktiga.
- För att bedöma kvaliteten i kommunal och landstingskommunal verksamhet, i egen regi eller på entreprenad, behövs en genomtänkt strategi. - Det skall vara att redovisa verksamheter efter kvaliteten.
möjligt
- Detta kräver att vi använder mått när vi bedömer jämförbara produktionen vid olika enheter inom kommunen eller landstinget och det är även önskvärt att vi kan jämföra med motsvarande verksamheter i andra kommuner och landsting. - i verksamhet Det skall också vara möjligt att jämföra kvaliteten producerad i egen regi med verksamhet producerad i extern regi. - Det skall vara för de förtroendevalda att bedöma om kvalite-
möjligt
ten förbättras eller försämras med tiden och helst få tidiga signaler om detta. - Det skall vara att sätta kvaliteten i relation till att
möjligt priset,
kunna bedöma om en tjänst är prisvärd eller ej.
Det finns många olika kvalitetsmodeller att välja mellan och man bör välja den som förefaller lämpligast för ifrågavarande verksamhet och kommunens eller landstingets krav. De ovanstående grundläggande kraven kan vara en vägledning.
Vi definierar här kvalitet som en mätbar egenskap hos producerade tjänster vilken gör det möjligt att rangordna producenterna efter hur väl de kan uppfylla de officiella överenskomna normerna.
I samband med förändringar av politiska och ekonomiska styrsystem, nya driftformer och kundvalsorientering fokuseras intresset alltmer på verksamhetens utförande och på vilka prestationer och resultat som åstadkommes. För att kunna mäta kvaliteten i verksamheten krävs att kvalitetsmål specificeras i olika plandokument och i form av krav i beställningar och avtal.
372 Kvalitetskontroll
Kvalitetsmålen eller kraven bör omfatta de officiellt överenskomna mätbara normer vilka producentenheterna skall sträva efter
att uppnå eller överskrida.
För att kvaliteten i verksamheten skall kunna
kontinuerligt följas
upp med avseende på hur utförs och vilka resultat som
verksamheten
åstadkommes, måste lämpliga kvalitetsindikatorer eller kvalitetsmått väljas. De ska visa hur väl olika enheter når upp till de fastlagda målen. Sådana indikatorer är i allmänhet sammansatta och kan innefatta mått ifrån flera av de ovan nämnda iakt-
tillvägagångssätten samt subjektiva
tagelser.
En risk med all kvalitetsmätning är att man mäter det lätt mätbara och negligerar den typ av Verksamhetsmål som är svårare att följa upp. Mätningarna kan också Om
ha en styrande effekt på verksamheten. resultatet av en fokusering att eleverna
på betyg och prov innebär går ut skolan som våldsverkare så har skolan inte sin
kunskapsspäckade fyllt
uppgift. På samma sätt har inte vården sitt mål om
fyllt tillgängligheten
är hög, personalen vänlig men behandlingen var fel. Det är således en grannlaga uppgift att bestämma hur kvaliteten skall mätas.
Kvalitetskontroll definieras i Bra Böckers lexikon
(3:e upplagan 1983) som åtgärder för att tillse att en produkt eller tjänst har önskade egenskaper.
Vi definierar här kvalitetskontroll som av hur kvaliteten
regleringen
ska mätas samt vem eller vilka som ska mäta den.
Kontrollinstrumenten kan variera (t.ex. regler, interna över-
normer, enskommelser, externa avtal, godkännanden, tillstånd), liksom de kontrollerande organen (t.ex. politiska utskott, beställar- och utförarfunktioner i kommunen,
medborgare, användare, revisorer, m.fl.).
Kvalitetskontrollen kan ske genom och
uppföljning utvärdering.
Med uppföljning menas vanligen en kontroll mot
fortlöpande plan,
budget och preciserade mål, ofta av mer ekonomisk karaktär.
Uppfölj-
ning kan också beskrivas som mätning av prestationer och resultat utan att några orsakssamband anges. Utvärdering står för en mer
innehållslig
bedömning av verksamhetens resultat, l
mot mål, behov och problem. en utvärdering konstateras inte bara om kvaliteten
har höjts eller sänkts. utan analyseras också varför den har gjort det. Utvärderingen är vanligen mer omfattande än och sker inte lika
uppföljningen kontinuerligt
Kvalitetsmätningar kan utgöra underlag för både och
uppföljningar
utvärderingar.
Kvalitetskontroll 373
12.4 Generella krav som bör ställas kvali-
på
tetsmätning
I en rapport till kommittén, Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet (SOU 1993:74), nämns följande krav som bör ställas på kvalitetsmåtning oavsett vilket verksamhetsområde som studeras.
- bör i kommunens eller Kvalitetsmätningen integreras landstingets
styrmodell.
- skall helst oavsett vilken Kvalitetsmätningsinstrumenten fungera styr- eller Organisationsform som valts. - bör kvalitetssäk- Kvalitetsmätningen utgöra led i en kontinuerlig
ringsprocess.
- bör totalkvaliteten med både Så långt möjligt omfattas, struktur, process- och resultatkvalitet. Med struktur avses de förutsättningar som ges av regelverk, resurser, möjlighet till kompetensutveckling m.m., en rad yttre fönitsättningar. Med process avses inre förutsättningar som bl.a. innehåll, arbetssätt, förhållningssätt, relationer, ldimat. Om strukturkvaliteten är välförsörjd, t.ex. i fråga om välutbildad och kompetent personal, så medverkar den till att processen och resultatet blir av god kvalitet.
Resultatkvaliteten är central, det är mot denna variabel de övergripande målen bör formuleras. Struktur och process utgör förklaringsvariabler som ger en mer handlingsinriktad infonnation. - bör vara
Mätningarna handlingsinriktade.
- ställer oavsett Kvalitetsmätning val av styr- eller Organisationsform, krav på tydliga mål eller krav. - Kvalitetsmätten
skall mäta vad de utger sig för att mäta, de ska vara valida. En del kvalitetsmått är snarare indikatorer på kvalitet. - Kvalitetsinformationen
ska kunna utgöra underlag för prioriteringar. - Information om kvaliteten hos olika verksamheter skall
delges användama.
12.5¶Kvalitetsmâtt
I kommunernas och landstingens verksamheter har tidigare främst kvantitativa data samlats in. Under senare år har man börjat samla in mer kvalitativa data, bland annat på skolans område. Skolverket konstaterar dock i en rapport 1992, att utvärdering av skolans verksamhe; förekommer sällan eller aldrig i två tredjedelar av landets kommu-
374 Kvalitetskontroll
ner. Det råder enligt Skolverket osäkerhet och brist på idéer, modeller och kunskap om bland skolorna.
utvärdering
Däremot har det under senare år blivit alltmer att via enkätvanligt undersökningar ta reda på vad allmänheten anser om kvaliteten på den kommunala servicen och vilka områden man prioriterar. Genom en 1992 beställd av Svenska Kommun-
SIFO-undersökning
förbundet har deltagande 88 kommuner fått reda på medborgarnas respektive politikernas uppfattning om kvaliteten på olika av typer kommunal service. Undersökningen visar mellan på en bred klyfta allmänhetens och politikernas
uppfattning.
Politikerna har generellt sett en betydligt mer positiv bild av servicen än vad allmänheten har. Det gäller framförallt av hur barn-
bedömningen
och äldreomsorgen fungerar. Enkäten kommer att följas upp med en liknande år 1993. Enligt den tidigare nämnda från Statskontoret rapporten (SOU 1993:74) som studerat kvalitetsmätning inom skolan, och socialtjänsten hälso- och sjukvården är enkätmetoden den metoden för vanligaste datainsamling om kvalitet. som den ovan
Medborgarundersökningar,
nämnda, ger de tillfrågade möjlighet att bedöma även verksamhet vars tjänster vederbörande själv inte nyttjar. kan
Medborgarundersökningar
vara heltäckande eller ske genom urval. Användanmdersökningar vänder sig däremot endast till de som direkt nyttjar tjänsten. Några kommuner (bl.a. Halmstad, Karlskrona, Nacka) har använt sig av en annan form av den s.k. Kvalitets-
medborgarundersökning,
barometem. Kvalitetsbarometern ger sammanvägda mått på den Övergripande kvaliteten och på kvaliteten inom olika verksamheter. Metoden kombinerar uppgifter om de olika verksamheternas relativa betydelse för medborgarna med uppgifter att komom hur medborgarna uppfattar munen genomför dessa uppgifter. Denna kombination dels av uppgifter om dels om hur områdena
kvalitetsuppfattningen, prioriteras, ger under-
lag för handlingsinriktade åtgärder. Kommunen kan då inrikta sig på att höja kvaliteten i verksamheter som bedöms som viktiga för medborgarna. En del kommuner använder
sig av egna användarundersökningar
och många exempel har sänts in till lokaldemokratikommittén. Enskilda produktionsenheter till sina användare och gör enkäter anhöriga till dessa för att få av kvaliteten Dal-
bedömningar (som t.ex.
sjöfors vårdcentral eller sjukhusen i Eskilstuna, och Katrine-
Nyköping
holm, all barnomsorg i liksom Uppsala, hemtjänsten i Kalmar). Fördelen med användarundersökningar är att de som svarar på frågorna verkligen har erfarenhet kan vara att av tjänsten ifråga. Svårighetema göra frågorna så precisa att de ger underlag för förändringsarbete. Det räcker inte med att veta om användarna är nöjda eller missnöjda utan
Kvalitetskontroll 375
man måste även veta vad de är missnöjda med. Ofta ger användarundersökningar alltför positiva svar vilket är ett metodproblem. Användarna kan vara alltför beroende av tjänsten ifråga för att våga framföra sin kritik. Anhöriga är i sådana fall mer klarspråkiga. Användarundersökningar inom det sociala området behöver därför ofta kompletteras med andra undersökningsmetoder, som observationer, intervjuer med anhöriga m.m. Även kommunala revisorer kan gå ut med användarenkäter i samband med att man granskar en viss verksamhet. Så har t.ex. Dals-Eds revisorer skickat ut enkäter till vuxna och barn i samband med granskning av fritidsnämndens arbete, liksom Bengtsfors revisorer har använt användarenkäter vid granskning av barnomsorgen i Bengtsfors kommun. En generell metodansats som kan skönjas inom flera områden är enligt Statskontorets rapport att kombinera användarundersökningar med personalens attityder till arbetsklimat, arbetsledning m.m. Dessa kan ge underlag för bedömningar om kvalitetsbristen beror på problem i den inre organisationen (strukturkvalitet).
12.6¶Modeller för kvalitetsmätning
De ovan nämnda kvalitetsmåtten mäter bara en aspekt av kvalitetsbegreppet, om användarna är nöjda eller ej med verksamheten. En modell för mer sammansatta kvalitetsmâtt håller på att tas fram av Svenska Kommunförbundet i projektet Mer värde för pengarna. I detta projekt avser man att ta fram modeller för uppföljning och utvärdering med hjälp av kvalitetsindex. Ett exempel på hur detta kan gå till har getts i skriften Skolval, elevbidrag och utvärdering, Svenska Kommunförbundet 1992, där man försöker fånga kvalitet i skolverksamheten. Man använder sig av en fem-delad modell för uppföljning och utvärdering. I modellen ingår såväl hårda mått som betyg och närvarofrekvens, som mjuka mått t.ex. enkäter till elever, föräldrar och personal. Andra mått är politikernas iakttagelser från besök på skolorna och forskningsrapporter om senare effekter av elevernas skolgång. Samtliga mått läggs samman och ger en mer fullständig bild av en skolas kvalitet. Kommunerna Arboga, Linköping, Umeå och Vänersborg har deltagit i detta projekt. En annan typ av utvärdering är den som handlar om framgångsrika skolor. Här utgår man från resultatet och undersöker istället vad det är som utmärker de skolor som är framgångsrika. Med framgångsrika skolor avses sådana där elevernas resultat avviker markant positivt i förhållande till skolor i allmänhet, med likartad social sammansättning. I rapporten Skolklimat, prestation och uppförande i åtta högstadieskolor
376 Kvalitetskontroll
(rapport 53, pedagogiska institutionen vid Sthlms universitet) redovisas hur mått på skolldimat med mått kan jämföras på elevernas sociala bakgrund och skolans resultat i form av och elevernas betyg uppförande. Den tidigare nämnda Kvalitetsbarometem också utgör exempel på en mer sammanvägd modell för Den till
kvalitetsmätning. syftar att
generera ett sammanvägt kvalitetsmått för en kommuns totala verksamhet som komplement till de traditionella kvantitativa nyckeltalen. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO har redovisat modeller för kvalitetsmätning av Ds 1988:1 barnomsorg i rapporten respektive för äldreomsorg i rapporten Ds 1987:6. Modellerna fokuserar mer på struktur- och processvariabler än på resultatvariabler. I Socialstyrelsens rapport 1990:29, Kontinuitet och kvalitet i hemtjänsten presenteras en metod för kvalitetsmätning inom
äldreomsorgen. I Landstingsförbundets skrift Från till
anslag överenskommelse 1992, konstateras att övergången från anslags- till
beställarstyming
kräver bättre I
kvalitetsuppföljning. landstingens nya ekonomistyrning
har beställaren en huvudroll när det gäller att specificera vårdens kvalitet. Beställaren vård av en viss kvalisätter priset på en viss kvantitet tetsgrad. Beställaren måste kräva av utföraren att denne
främjar, följer
upp och redovisar kvalitetsläget i vården. Denna kan be-
redovisning
ställaren sedan komplettera med en extern av t.ex.
bedömning, primär-
vården om det gäller I flera har beställarfunktio-
sjukhusvård. landsting
nen knutit till sig medicinsk Därtill kan beexpertis på konsultbasis. ställaren själv ta initiativ och enkäter till till patientenkäter befolkningen i övrigt. Inom primärvården i Uppsala har man knutit till sig ett kvalitetsråd som ska arbeta fram en Guide Medicin. Samtliga primärvårdsenheter besöks av sjukvårdskunnig personal samt av personal med administrativ kompetens. Man granskar mottagningama enligt en fastställd checklista. Resultaten sammanställs i guider som kommer att vara
tillgängliga för
allmänheten. Man kommer även att företa medicinska revisioner av mottagningarna. Inom näringslivet används metoder flera generella för kvalitetsmätning, bl.a. internationella standards för kvalitetsarbetet. ISO 9000 är en sådan standard som preciserar krav och för kvalitetskontroll i
riktlinjer
olika verksamheter. Standarderna för införandet ger riktlinjer och upprätthållandet av kvalitetssystem och till en kvalitets-
syftar kontinuerlig utveckling. ISO 9000 erbjuder inga färdiga lösningar utan varje organi-
sation måste skapa sitt eget kan
kvalitetssäkringssystem. En organisation utfärda en leverantörsförsäkring om att den
följer en given ISO-standard, vilket innebär att organisationen själv bedömer att kraven är
uppfyllda.
Om en kund vill få garantier för detta kan kunden själv göra en bedömning eller anlita en kvalitetsrevisor.
Kvalitetskontroll 377
Den starkaste formen av knytning till systemet uppnås genom certifiering. Det kräver att en tredje oberoende part bedömer att de krav som den aktuella ISO-standarden kräver uppfylls. Certifieringen utförs av godkända organ eller företag, t.ex. Standardiseringskommissionen eller vissa försäkringsbolag. År 1991 började Institutet för Kvalitetsutveckling, SIQ, sin verksamhet. SIQs medlemsantal uppgår f.n. till drygt ett 40-tal företag och några myndigheter (främst affärsdrivande verk). SIQs mest uppmärksammade aktivitet är utmärkelsen Svensk Kvalitet som delas ut till det företag som enligt en domarkommittés bedömning av kvalitetsarbetet är det mest förtjänta. SIQ har utarbetat en modell för kvalitetsmätning och kontinuerlig kvalitetsutveckling som kan användas av både företag och enheter inom offentlig sektor. De kriterier som bedöms i
producerande
modellen och vägs samman är följande:
ledarskap - information och
analys
strategisk kvalitetsplanering - medarbetarnas utveckling, engagemang och delaktighet - kvalitet i verksamhetens processer - verksamhetsresultat - kundtillfredsställelse.
Modellen utgår från att kvalitetskontrollen så långt möjligt skall byggas
in i produktionsprocessen och att kvalitetsmätningen skall syfta till en
kontinuerlig kvalitetsutveckling.
Svenska Kommunförbundet skall inrätta en kvalitetsutmärkelse för att stimulera till kvalitetsutveckling i skolan. I samarbete med ett antal skolor och Institutet för Kvalitetsutveckling (SIQ) kommer olika modeller och kvalitetskriterier att utvecklas och testas. Inom hälso-och sjukvården pågår ett liknande utvecklingsarbete i samarbete med SIQ, där också planer på ett särskilt kvalitetspris diskuteras. I rapporten Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet (SOU 1993:47) redovisas olika kvalitetsmätningsmodeller inom skola, bamomsorg, äldreomsorg och hälso- och sjukvård. Av de studerade exemplen framgår att arbetet med kvalitetsmätning kommit olika långt inom olika verksamhetsområden. Enligt rapporten finns det större förutsättningar att bedöma totalkvaliteten inom skolans och hälsovårdens område än inom socialtjänstens, därför att målen är mer klart formulerade inom de förstnämnda verksamheterna. Inom socialtjänsten sammanfaller resultatet mer med processvariablema eftersom processen är det centrala i verksamheten.
378 Kvalitetskontroll
Enligt rapporten fokuserar nuvarande i mindre
kvalitetsmätningar
grad på resultatkvalitet än på processkvalitet generellt sett.
Återföringen
av information från till
kvalitetsmätningen personalen fungerar inte
alltid bra. Av studierna att ännu
framgår kvalitetssäkringen inte har
blivit en integrerad del i den kommunala processen. Enligt rapporten finns vidare ett behov av att kunna jämföra kvaliteten hos de olika producentema i verksamheterna, både för beställamas del och för konsumenternas del. Flera kommuner och
landsting har
börjat ta fram sådana varudeklarationer och det förefaller att naturligt huvudmännen lokalt information. står för denna typ av jämförande I rapporten Radikala organisationsförändringar i kommuner och
landsting (SOU 1993:73) studeras nio kommuner och tre landsting som infört nya organisationsmodeller. en enkät till Enligt förtroendevalda 1992 ansåg dessa att det framförallt är den beställande nämnden och verksamhetsansvariga som bör ansvara för utvärdering av kvalitet i den nya organisationen. Drygt hälften av nämnderna hade dock ännu inte hunnit genomföra några
utvärderingsåtgärder.
I samma rapport konstateras också att det ofta förekommer oklarheter vad gäller och i de hittills formulerade
uppföljning utvärdering
kontrakten och avtalen mellan beställamämnder och utförarenheter. Det beror främst på att kvalitetsmålen är alltför formulerade oprecist för att vara möjliga att följa upp. Detta gällde avtal inom såväl
barnomsorg
som inom hälso- och sjukvård. I enkäterna till användarna saknades ofta
frågan om vad i verksamheten de var nöjda eller missnöjda med. Liknande slutsatser har vid i
dragits av tjänstemän Socialstyrelsen
deras granskning av avtal med inom barnentreprenörer respektive äldreomsorg. Kvalitetsmålen är ofta alltför dåligt definierade för att
möjliggöra en god uppföljning. Socialstyrelsen har i samråd med Bammiljörådet,
Statens Kulturråd, Statens Ungdomsråd och Skolverket också av barns följt utvecklingen villkor i samhället med av det och
anledning förnyelse- omställnings-
arbete som pågår i kommuner och vilket redovisas landsting i rapporten 1993:2, Barns villkor i förändringstider. Enligt rapporten har besparingarna inom verksamheter för barn och unga under 1992 på de flesta håll gått att genomföra utan allvarligare av kvaliteten. Ett
försämringar
undantag är storstadsområdena. För 1993 ser situationen mer
allvarlig
ut. I många kommuner anser man det tveksamt om kan
besparingar
genomföras utan att kvaliteten blir lidande. En lämnas till
slutrapport
regeringen i början av år 1994.
Kvalitetskontroll 379
12.7¶Kvalitetskontroll
12.7 .l Kvalitetskontroll i kommunal verksamhet
I den traditionella kommunala verksamheten sker kvalitetskontroll oftast genom att vissa regelsystem tillämpas i kombination med tilldelning av medel. I takt med att basenheterna utvecklas till resultatenheter och att tjänstemannastaben på mellannivå skärs ned, överförs alltmer av kvalitetssäkringen till den enskilda producentenheten och dess chef. För många kommunala verksamheter i egen regi ger den löpande öppna dialogen med kunden producenten en grunduppfattning om hur kvaliteten på servicen uppfattas. Dialogen kompletteras på en del håll med användarenkäter eller medborgarenkäter. På de områden där användarna deltar i rådgivande förvaltningsorgan, t.ex. inom skola, barnomsorg och äldreomsorg, ges ibland möjligheter för dem att medverka
i kvalitetsuppföljningen.
Inom socialtjänstens område förekommer att enkäter kompletteras med observationer av utomstående experter. Kvalitetsmätningama sätts vanligen i relation till bestämda mål deñnierade i planer, interna överenskommelser eller avtal med externa
producenter.
Budgetsystemets utformning kan vara for kvaliteten.
betydelsefullt
Enligt boken Reinventing government av Osborne och Gaebler 1992 ledde t.ex. budgetsystemet i Illinois till att antalet sängbundna åldringar ökade drastiskt, beroende på att sjukhemmen erhöll högre ersättning för de sängbundna patienterna än för dem som gick uppe. Man har nu ändrat systemet och ger istället ekonomisk ersättning till sjukhemmen utifrån hur högt de placerar sig på en rangordningslista, bedömda utifrån olika kvalitetsmått. På motsvarande sätt har ersättningen till. t.ex. arbetsförmedlare i USA förändrats från att baseras på antalet kunder till andelen som förmedlaren fått i arbete. Om kommunen är organiserad enligt beställar-utförarmodell har beställarfunktionen ett naturligt ansvar för kvalitetskontroll, uppföljning och utvärdering. Utfdraren har framförallt ansvar for att verksamheten når uppsatta kvalitetsmål och för att all personal engageras i detta arbete. De kvalitetskrav eller restriktioner som ställs på verksamheten skall tydligt deklareras i samband med upphandling och avtalsfonnulering, oavsett om det gäller verksamhet som bedrivs av en entreprenör eller produktion i egen regi. Entreprenören och den kommunala producenten bör av konkurrensneutralitetsskäl möta samma mål och kvalitetskrav för verksamheter av samma slag.
380 Kvalitetskontroll
När kommunen lägger ut verksamhet på entreprenad kommer kvalitetsfrågorna in på ett tidigt stadium, som en naturlig del i det som regleras i avtalet. Vid upphandling av tjänster preciseras de övergripande kvalitetsmålen till mätbara kvalitetskrav i avtalet. Beställaren har ett ansvar för att producenten avtalet genom uppmärksammas på vilka krav som ställs och i andra
genom lagstiftning
sammanhang. Avtalet bör också klargöra hur kraven ska
följas upp.
Kvalitetssäkringen innebär att det skall finnas en mellan mål-
koppling
uppfyllelsen och den kommunen skall betala ersättning till entreprenören. Kvalitetssäkringen kan utformas så, att vissa klart definierade inriktningsmål och effektmål skall kunna följas upp, t.ex. genom regelbundna enkäter till kunderna. För att målen skall anses skall
uppfyllda
en viss procent av kunderna ha svarat upp till en viss nivå på en given betygsskala för varje avtalsobjekt. Om krav är be-
samtliga uppfyllda
talas full ersättning. Om inte, reduceras ersättningen med en viss procentenhet för varje med särskilt mått angiven resultatavvikelse från målen för vart och ett av de uppställda kraven. I en kundvalsmodell med fria producenter sker av
uppföljningen
verksamheten i hög grad via kundernas
prioriteringar. Medborgaren
väljer fritt skola, daghem, hemtjänstassistent, vårdcentral, läkare, sjukhus m.m. och den kundens val oavsett
offentliga finansieringen följer
om verksamheten bedrivs i kommunal eller
privat regi. Kommunen
sluter avtal med vissa producenter om att de skall ta emot kundens checkar som betalning för service som de tillhandahåller. Dessutom skall kommunen informera om till vilka de kan
medborgarna företag
vända sig. Inom vissa områden skall ha erhållit tillstånd producenten från länsstyrelsen eller kommunen för att bedriva verksamheten. Pâ andra områden räcker det med ett enklare från kommugodkännande nen. När en kommun eller ett
landsting köper privat producerade tjänster
med offentliga medel, antingen direkt eller via
medborgarnas checkar
eller liknande ställs också vissa kvalitetskrav. För att kunden skall känna trygghet och servicen ska hålla en viss standard krävs som minimum att företaget betalar skatt, håller har en godkänd arbetsmiljö, en viss servicenivå, har godkända lokaler för den uppgivna verksamheten etc. När består
kundgruppen av äldre, sjukliga, handikappade eller
andra grupper med särskilda behov kan preciserade krav vara
ytterligare
nödvändiga att ställa upp. Kraven bör även omfatta eventuella underleverantörer. Många av dessa krav finns redan specificerade i den nya konkurrenslagen (SFS 1993:20) respektive lagen (1992:1528) om
offentlig
upphandling. I varje upphandling behöver beställaren
tänka igenom kravspecifika-
tionen med avseende på
kvalitetsaspekterna.
Kvalitetskontroll 381
Medborgaren kan naturligtvis istället välja att anlita en anhörig eller personlig bekant som sin assistent, liksom en förälder kan välja att anlita en granne för sin barnomsorg. I sådana fall kan ett enldare godkännande vara möjligt, eftersom kommunen då får utgå från att den enskilde medborgaren själv utövar kontrollen och påtalar eventuella missförhållanden.
Som framgått av tidigare beskrivna rapporter finns vissa brister när det gäller att precisera kvalitetsmål och uppföljning i upphandling och avtal om drift av kommunal verksamhet. Även i egenregiverksamheten har kvalitetsmätning och kvalitetskontroll ännu inte blivit en naturlig del av verksamheten. Beskrivningen av kvalitetskontroll i kommunal verksamhet i detta avsnitt år därför mest en schematisk översikt. I rapporten Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet (SOU 1993:74) finns mer utförliga exempel på hur kvalitetskontroll reellt går till i olika kommuner.
12.8 Kvalitetskontroll inom hälso- och sjukvår-
den
Sjukvårdsledningar och stora grupper av vårdpersonal har sedan länge arbetat med intern kvalitetssäkring av sin verksamhet. Under senare år har detta arbete blivit alltmer centralt. Arbetet med kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling pågår inom olika specialiteter och funktioner och på olika nivåer i hälso- och sjukvården. Det finns ett ökande intresse hos hälso- och sjukvårdens producenter att följa upp kvaliteten och dokumentera den. Man efterfrågar metoder och system som kan stimulera och underlätta arbetet.
De nya ekonomiska styrsystemen med inslag av marknadsorientering och konkurrens, som tillkommit för att effektivisera och höja produktiviteten, har också bidragit till att sätta kvalitetsfrågoma i centrum. Många år rädda för att sjukvårdens kvalitet kan bli lidande, när kostnadsjakten blir intensivare. Från huvudmän, finansiärer och beställare ställs krav på varudeklaration av vården som en utgångspunkt för överenskommelser och avtal.
I Japan och USA står begreppen totalkvalitet och kontinuerlig kvalitetsutveckling som samlingsord for ett brett kvalitetsarbete, som stöder och samlar ihop de enskilda enhetemas arbete till en helhet. Modellerna kan sägas utgöra långsiktiga program för organisationsutveckling med kvalitet som honnörsord. De har snabbt vunnit insteg i sjukvården. Anpassning till kundernas behov och önskemål utgör målet för arbetet. All personal engageras. Målet är inställt på en kontinuerlig
382 Kvalitetskontroll
kvalitetsförbättring och att kvalitetstänkandet skall hela genomsyra organisationen. I Sverige och i svensk hälso- också och sjukvård börjar sådana modeller vinna inträde. Inom hälso- nu olika och sjukvården prövas metoder och angreppssätt. och Rationalise-
Sjukvårdens Planerings-
ringsinstitut (SPRI) deltar i metodutvecklingen. SPRI har sammanställt kunskaper om och erfarenheter från internationella för extern system kvalitetsrevision, ackreditering och kvalitetssäkring i sjukvården, vilka redovisades i SPRI-rapport 328, 1992. I maj 1993 publicerades en ny rapport med syftet att beskriva hur sjukvårdsorganisationer kan bedriva
systematiskt kvalitetsutvecklingsarbete. Beskrivningen kompletteras med
exempel från fyra sjukhus. En särskild projektgrupp har fått i uppdrag att för Landstingsförbundets, Socialstyrelsens och SPRLs räkning anpassa det nämn-
tidigare
da Institutet för till Kvalitetsutvecklings (SIQ) utvärderingskriterier hälso-och sjukvårdens kultur som ett stöd för det språk och speciella interna kvalitetsarbetet. också ses över. Poängskalan skall En jämförelse kommer att göras med den internationella standarden för
kvalitetssystem
ISO 9004:2, vilken är avsedd för
tjänsteproducerande organisationer.
Arbetet kommer att bedrivas i samarbete med företrädare för hälso- och sjukvården. Erfarenheterna från de sjukhus som redan startat kommer att tas tillvara. Gruppen skall också överväga om en särskild kvalitetsutmärkelse skall införas som stimulans för ett brett kvalitetsarbete inom hälso-och sjukvården. En rad lokala aktiviteter för hela
kvalitetsuppföljning pågår över
landet. Man arbetar med kvalitetscirklar, intern verksamhetsrevision, berättelser för olika specialiteter, kvalitetsindikatorer och med patientenkäter som SPRI utvecklat för en rad verksamheter. Man inrättar kvalitetskommittéer med syfte att stödja den interna
kvalitetsuppföljningen.
Enligt en enkät som Landstingsförbundet sammanställt 1993 arbetar 90 procent av de svenska sjukhusen med olika former av
kvalitetssäkring
och kvalitetskontroll. är kvalitetscirklar och
_Vanligast patientenkäter,
deltagande i nationella register. Uppföljning och utvärdering av medicinska resultat är delar
viktiga
i kvalitetsarbetet. I syfte att stimulera lokalt har
kvalitetsuppföljningen
Läkarförbundet/Läkarsällskapet utarbetat kvalitetsindikatorer för verksamheten inom tio olika specialiteter. Svenska Hälsooch Sjukvårdens Tjänstemannaförbund (SHSTF) och Svensk Sjuksköterskeförening (SSF) kommer också att utveckla kvalitetsindikatorer for omvårdnad. Fjorton nationella register för kvalitets- och produktkontroll har
byggts upp av sjukvårdshuvudmännen med statliga bidrag, s.k. Dagmar-
pengar. Registren används som underlag för den enskilda klinikens uppföljning och av sina resultat och de kan ses som en
utvärdering
viktig del i uppbyggnaden av kvalitetssäkringsarbetet i hälsooch sjuk-
Kvalitetskontroll 383
vården. I registren finns individbundna data om olika medicinska åtgärder (f.n. främst operationsmetoder), indikationer, diagnoser, komplikationer och vårdresultat. Registren skapar möjligheter till utvärdering av enskilda enheters resultat och skall också omfatta den privata verksamheten. Basenhetema väljer själva om de vill medverka i registren. Ofta medför redan beslutet av en vårdgivare att ansluta sig till registret och därmed föra protokoll över sina behandlingar, en direkt kvalitetshöjning. Ett nationellt organ med uppgift att följa upp kvaliteten inom laboratoriemedicinen startade under 1992. Swedish External Quality Assurance in Laboratory Medicine (SEQLA) finansieras under en tvåårig försöksperiod med s.k. Dagmarpengar. Genom att regelbundet låta laboratorier delta i jämförelser av olika analysresultat kan man kontrollera att resultaten håller en jämn kvalitet. Inom sjukvården i Skåne (Malmöhus och Kristianstads läns landsting) har man kommit långt med att ta fram uppgifter som belyser väntetider, medicinska resultat och allmänna servicekvaliteter hos de olika leverantörerna av vård. Avsikten är att informationen ska ge kunderna ett bättre underlag att basera sina val på. I boken Patientmakt över vården, SNS 1992, jämför författaren
professor Richard B Saltman patienters valmöjligheter i olika europeiska
länder. Saltman föreslår att ett sjukvårdens användarinstitut inrättas. Ett sådant institut skulle kunna samla in uppgifter om t.ex. väntetider, öppethållandetider, läkares utbildning, uppföljning av behandlingsresultat m.m. samt distribuera jämförande fakta som kan stödja patienterna i deras beslut om vårdinsatser. Institutet skulle kunna samordna sina insatser med bl.a. Handikappförbundens insatser. Ett sådant institut skulle även kunna bedriva en aktiv patientombudsmannaverksamhet. Vid en konferens om kvalitet i sjukvården anordnad av Landstingsförbundet i november 1992 framfördes farhågor för vissa risker med prestationsbunden ersättning. Som exempel nämndes att sjukhus med dålig ekonomi skulle börja operera patienter i onödan för att förbättra ekonomin. Man pekade också på risken att det på sikt kan bli lönsammare för sjukhusen att vårda lätt sjuka än svårt sjuka och risken för att patienternas valfrihet medför ökade totalkostnader för sjukvården. Sådana effekter har redan märkts för landstingen i Stockholm, Dalarna och i Väst-Sverige. En följd kan då bli nedskärningar av akutsjukvård vilket speciellt kan drabba vissa patientgrupper som alkoholister och åldringar med många olika krämpor. En annan följd kan bli att valfriheten begränsas till primärvården eller på annat sätt. Vidare diskuterades om det är rätt prestationer som ersättning ges för och om inte ersättningen skulle knytas mer till effekterna av vården, t.ex. antal lyckade operationer där inte infektion uppstår eller omoperation behövs.
384 Kvalitetskontroll
På ett diskussionsmöte angående anordnat av
husläkarsystemet
primärvården i Östergötland i november 1992, framförde många deltagare en önskan om någon slags varudeklaration av läkare, vilken inriktning han eller hon har. Man vill också ha möjlighet att byta ut en läkare som man är missnöjd med, utan att behöva framföra kritiken till läkaren själv. Man vill också kunna inte vara bunden av byta direkt, årslånga kontrakt.
12.9 i
Medborgarkontrakt England
I England har man infört en modell för att höja standarden på såväl statlig som kommunal service genom The Citizens Charter, som är ett slags medborgarkontrakt.
The Citizen°s Charter har fyra mål; - i all högre kvalitet offentlig service - ökad valfrihet för medborgarna - förbättrad infonnation om servicen möjliggöra klagomål på servicen
Fr.0.m. den l april 1992 infördes t.ex. en garanterad maximiväntetid för vissa operationer på längst två år och en längsta väntetid på 14 minuter för att bli hämtad av ambulans. Skolorna måste publicera examensresultat och kunna jämföras med varandra.
Jämvägspassagerare
skall få ersättning om servicen har legat under miniminivå. Revisorerna skall granska kommunal verksamhet och publicera resultaten så att kommunerna kan jämföras med varandra beträffande vilka som använder sina resurser bäst. Regeringen inför både nationella och lokala kvalitetsmål (national and local charter standards) på nio huvudområden. De är inte att betrakta som lagfásta rättigheter utan som generella och _kvali-_
specifika
tetsmål som regeringen förväntar sig att kommunerna skall uppnå, allt eftersom omständigheter och resurser tillåter.
Några exempel ur the Patients Charter rights; Varje medborgare har rätt - att erhålla sjukvård utifrån kliniska behov oavsett hans att
möjlighet
betala att bli registrerad hos en allmänpraktiker - att få omedelbar medicinsk vård vilken tid som helst på
dygnet
genom allmänläkaren eller akutsjukhus
Kvalitetskontroll 385
- att få remiss om allmänläkaren
till en specialist som man accepterar,
ñnner det nödvändigt - information om lokal
att få detaljerad hälso- och sjukvård, inklusive bedömningar av kvaliteten på vården och den maximala väntetiden
- senast två år efter det att
att få en garanti för att få behandling
specialisten placerat patienten på väntelista.
Informationen skall förbättras om hur sjukvård, kommuner och skolor agerar, hur verksamheten fungerar, vilka beslut som fattas. Medborgarna skall upplysas om vilken service de har rätt att få och vilken standard som har uppnåtts. Viktig och jämförande information kommer att anslås på sjukhus, i väntrum, stadshus, jämvägsstationer, tåg, bussar och tunnelbanor. Offentligt anställda skall uppge sina namn vid kontakt med allmänheten och bära namnskyltar.
Ett särskilt kvalitetsmärke i offentlig service har introducerats. Endast de institutioner som kan visa att de håller den höga standard som krävs erhåller rätt att använda märket. Det innebär att allmänheten snabbt kan se vilka serviceproducenter som har en god kvalitet i sin verksamhet.
En rad medborgarkontrakt på olika områden kommer att följa framöver. Ett kontrakt för patienter har redan kommit. Vidare planeras kontrakt för Föräldrar, hyresgäster, tågpassagerare, skattebetalare, arbetssökande och bidragstagare.
En särskild granskningsmyndighet The Audit Commission följer upp verksamheten inom den offentliga sektorn i syfte att höja kvaliteten.
Vid en jämförelse kan man konstatera att förhållandena i Sverige och England är mycket olika. I England finns inte den typ av rättighetslagstiftning som vi har i Sverige. Den brittiska primärvården bygger i stor utsträckning på privatpraktiserande läkare. Parlament och regering styr de brittiska sjukvårdsdistrikten genom att lägga fast vissa budgetramar. Ändå är The Citizens Charter som idé intressant för Sverige. Något som liknar vissa delar av The Patienfs Charter prövas nu inom svensk sjukvård, t.ex. har vårdgaranti införts for vissa operationer och nationella kvalitets- och produktkontrollregister år under uppbyggnad.
Två motioner till höstriksdagen 1992 tar upp frågan om medborgarkontrakt. I motionerna 199l/92:K232 av Bengt Harding Olson (fp) och l99l/92:K5l3 av Jan Backman (m) hänvisas till det brittiska Citizens Charter.
Ett medborgarkontrakt skulle enligt motionärerna kunna precisera medborgarnas rättigheter, särskilt då skattebetalarnas rätt till skattefrnansierade tjänster. Ett sådant kontrakt skulle bygga på sex grundläggande principer, nämligen myndighetemas öppenhet, medborgarnas information, tjänstemas tillgänglighet, medborgarnas valfrihet, tjänsternas kvalitet och icke-diskriminering av medborgarna.
386 Kvalitetskontroll
Konstitutionsutskottet framhåller i sitt bl.a.
yttrande (1992/93:KU2)
följande:
Ett viktigt syfte med det nya statsbidraget till kommunerna är att skapa mer likvärdiga förutsättningar for kommunerna. Bidraget är ett komplement till kommunernas skatteinkomster. Skillnaderna i skatteuttag skall på sikt spegla skillnader i service, och avgifter effektivitet. Kommunernas servicenivå blir således i hög grad beroende av politiska bedömningar i kommunerna i fråga om skatteuttag och om prioriteringar, och det kan i dessa sammanhang te sig naturligt för kommunerna att ta fasta på sådana tankar som redovisats i Citizens charter.
Motionerna avslogs då utskottet till inte ansåg att ett tillkännagivande regeringen i frågan var påkallat.
12.10¶Sammanfattande
analys
Kvalitetsmätning behövs alltmer i kommunal och
landstingskommunal
verksamhet av flera olika skäl. Med minskade resurser ställs
offentliga
högre krav på prioriteringar av insatser samt resultat i verksamheten. De nya politiska och ekonomiska styrformema ställer också krav på bättre uppföljnings- och Då driften
utvärderingsinstrument. läggs ut på
entreprenad behöver olika producentenheter kunna jämföras med varandra. Slutligen har användarna av kommunal service rätt att få information om olika producenters kvalitet samt vilken kvalitetsnivå de har rätt att kräva för en viss avgift. En försämrad ekonomi i en kommun eller ett kan leda till
landsting
att ekonomiska mål uppfattas som än kvalitativa. Minskade
viktigare
anslag till verksamheter kan ge effekter i form av försämrad kvalitet. Utvecklingen mot resultatenheter med ökat kostoch entreprenaddrift nadsmedvetande och ökad konkurrens kan också leda till att kvalitetsfaktorer värderas lägre än ekonomiska faktorer. Det blir därför allt viktigare att följa upp kvaliteten i verksamheten. Arbetet med kvalitetsmätning har kommit olika långt på olika verksamhetsområden. Inom vissa områden finns bättre för att
förutsättningar
mäta kvaliteten, som t.ex. inom skolans eller sjukvårdens där område, de övergripande målen är klart formulerade. Inom som andra områden, t.ex. barnomsorg och är målen mindre klart
socialtjänst, formulerade
och resultaten svårare att mäta. Där får mer fokusera
kvalitetsmämingen
på tjänsten i sig, själva processen. än på resultaten.
Kvalitetskontroll 387
Dagens kvalitetsmätningar i kommuner och landsting tenderar att fokusera mer på processkvaliteten än på resultatkvaliteten. Detta framgär bland annat av att medborgar- och användarundersökningar har getts en framskjuten plats i kvalitetsmätningen. Enkätundersökningar bör enligt vår mening kompletteras med andra data enligt de mer systematiska modeller för kvalitetsmätning som tidigare beskrivits. I flera verksamheter har man haft svårigheter med att ställa upp klara kvalitetskrav i avtal och beställningar vilket gör det svårt att sedan mäta kvaliteten. Kontinuerlig kvalitetsmäming har ännu inte blivit en integrerad del av den kommunala processen. Dagens budget- och redovisningssystem är inte alltid upplagda så att enskilda producentenheter kan redovisas separat. De kommunala bud-
get- och redovisningssystemen behöver utvecklas så att jämförbarhet
blir möjlig på olika nivåer. De bör också utformas så att de ger incitament till att höja kvaliteten på prestationerna. Användarnas roll när det gäller att ställa krav på kvalitet blir allt viktigare. Användarna behöver få veta vilken kvalitet de har rätt att kräva och vart de ska vända sig med klagomål. Sådana klagomål kan betraktas som kvalitetsindikatorer och bör systematiskt fångas upp för bedömning av producentenhetema. Kanske behövs någon form av förtroendenämnder även i kommunerna. När det gäller omsorg om äldre, handikappade, sjuka, missbrukare m.fl. kan användarna av dessa tjänster inte förväntas att kraftfullt föra fram sina synpunkter och utnyttja sina valmöjligheter. Samhällets ansvar för att bevaka att beslutade kvalitetsmått kan hållas blir i dessa fall större. De förtroendevalda måste ta ansvar för att samråd sker med dessa grupper, att brukarrådens synpunkter ges större tyngd och att synpunkterna får genomslag på verksamheten. Samrådet är inte minst viktigt när det gäller att prioritera begränsade medel så att utfallet blir det bästa möjliga. Vissa resurssvaga grupper kan behöva företrädas av någon som bevakar deras intressen, t.ex. personliga assistenter, anhöriga eller andra. Organisationer som företräder användarna har också en viktig uppgift i att aktivt bevaka kvalitetsutvecklingen inom offentlig sektor och informera sina medlemmar härom. Så som diskuteras i kapitel 10 bör användarna ges större möjligheter att påverka den offentliga servicens utformning och kvalitet genom ett ökat deltagande i besluten. Medborgarkontrakt, med varudeklaration och kvalitetsmärkning av offentlig service, med ökad publicitet kring olika producenters kvalitativa resultat, med ökad information om medborgarnas rättigheter, med minimikrav och klagomålsmöjligheter är en modell som används främst i England. Denna modell har haft en viss påverkan på offentlig service även i Sverige, t.ex. barnomsorgsgaranti och vårdgaranti inom hälso-
388 Kvalitetskontroll
och sjukvården. Modellen är värd att uppmärksammas och
medborgar-
kontrakt kan användas lokalt i kommuner och som en dekla-
landsting,
ration från de valda till väljarna av vilken servicenivå man eftersträvar att tillhandahålla.
Personalen är den viktigaste länken i arbetet med kvalitetsutveck-
ling och måste också få tillgång till den information
kvalitetsmätningar-
na ger. Inom vård och omsorg utgör själva processen, bemötandet av
människor, en stor del av verksamhetens kvalitet. Etik, respekt för människors värdighet, förståelse och ett är självständigt ansvarstagande önskvärda förhållningssätt i sådan verksamhet och måste systematiskt uppmuntras av arbetsledningen. aktivt skall bedriva För att personalen arbetet med kontinuerlig kan också
kvalitetsutveckling utbildningsin-
satser vara lämpliga.
Producentema ansvarar för att verksamheten håller överenskommen kvalitet medan ansvaret för kvalitetskontrollen främst åvilar beställaren. Samma kvalitetskrav måste ställas på verksamhet i egen regi som på verksamhet med extern drift. Formema för kvalitetskontrollen kan däremot variera. Kvalitetssäkringen bör kopplas till ersättningen. En producent som inte uppfyller ställda kvalitetskrav bör få en motsvarande reducering av För en verksamhet som
ersättningen. höjer sin
kvalitet är det viktigt att detta blir av synligt och helst ger en ökning intäkterna eller på annat sätt premieras.
Beställarfunktionen och även producentema behöver i
utbildning
hur man ställer krav på kvalitet och information om olika kvalitetsmått, modeller för och metoder för kvalitetskontroll.
kvalitetsmätning Be-
ställarfunktionen bör också kunna anlita utomstående till vid
organ hjälp uppföljning och utvärdering.
En viktig uppgift för de förtroendevalda måste vara att
komplettera
faktasammanställningar med besök och direkta observationer i verksamheterna. Utvärdering av verksamheter är i hög grad en politisk uppgift som handlar om att se till att de intentionerna politiska genomförs. Vi anser det viktigt att de förtroendevalda aktivt engagerar sig i uppföljning och utvärdering och inte överlåter detta enbart till tjänstemännen. Även bör utsättas myndighetsutövningen för systematisk kvalitetskontroll. av ärenden är också en verksamhet
Handläggningen som kan
vara av bättre eller sämre kvalitet.
När det gäller entreprenader bör innehållet i den löpande
uppfölj-
ningen definieras i samband med och i
entreprenadupphandlingen ingå
beställningen. I avtalen med externa producenter bör vilka regleras uppgifter om verksamheten som producenten skall lämna till beställaren, hur kvaliteten skall mätas och hur uppföljning och utvärdering skall ske. Det bör också regleras i avtalet vad som skall ske om verksamheten inte håller överenskomna kvalitetsnivåer, t.ex. om rätt att därvid kunna bryta avtalet eller att avdrag skall göras på vederlaget för tjänsten.
Kvalitetskontroll 389
Det går också att i avtalet reglera hur användarnas synpunkter, önskemål och klagomål skall tas tillvara. Regelbundna kundenkäter kan lämpligen användas som ett kvalitetsmått. Utöver löpande uppföljning bör utvärdering göras, särskilt då nya entreprenörer anlitas eller då man är osäker på om verksamheten fungerar som den skall. Den kommunala revisionen behöver vidare utökas med mer systematiska kvalitetsmätningar. Länsstyrelserna och statliga myndigheter som Skolverket och Socialstyrelsen har ett uppföljnings- och utvärderingsansvar för vissa verksamheter, som också omfattar kvalitativa aspekter. Deras funktion bör närmast vara att granska hur kommunernas och landstingens system för kvalitetskontroll fungerar. Kvalitetsuppföljning inom hälso- och sjukvården omfattar ett brett spektrum där kvaliteten både i själva vården och servicen mäts. Sjukvård skiljer sig från t.ex. barnomsorg därigenom att konsumenten inte i samma utsträckning själv kan förväntas bedöma kvaliteten i den vård som ges. Det finns idag generellt sett ofullständiga kunskaper hos patienterna om vårdens kvalitet för att dessa skall kunna göra rationella val mellan olika enheter. I flera enkäter gjorda av vårdcentraler har endast mätts hur nöjda patienterna varit med servicegraden, inte hur de sett på innehållet i eller effekterna av den erhållna vården. Det finns inte heller så många undersökningar om huruvida patienterna är nöjda med den information på vilken de skall basera sina kundval. Farhâgor om att sjukvården främst skulle ta sig an de lönsamma patienterna liksom önskemål om varudeklaration av läkare som redovisats tidigare, understryker vikten av att landstingen fortsätter det arbete med kvalitetsutveckling som har påbörjats. Arbetet måste omfatta även de privata driftformerna. Det är Önskvärt att de medicinska resultaten fokuseras mera i primärvården. Slutligen behöver den jämförande informationen om olika producenters kvalitet föras ut till medborgarna på ett lättillgängligt sätt. Kommuner och landsting måste för att behålla en hög kvalitet i verksamheterna i framtiden på ett mer systematiskt sätt samordna alla tillgängliga resurser, såväl offentliga som privata och frivilliga.
12.11¶Våra
bedömningar
Vi bedömer att kvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas i ökande grad framöver i kommunernas och landstingens verksamheter. De nya politiska och ekonomiska styrformema ställer
390 Kvalitetskontroll
krav på bättre uppföljnings- och utvärderingsinstrument. Med minskade
offentliga resurser ställs högre krav på av insatser samt
prioriteringar
resultat i verksamheten. Den mångfald i kommunal verksamhet som uppstått med fler entreprenörer ökar också behovet av en
kontinuerlig
kvalitetskontroll som snabbt ger besked om förändrad kvalitetsnivå. Vi konstaterar att arbetet med och kvalitetskontroll
kvalitetsmätning
har kommit olika långt på olika verksamhetsområden. Inom flera verksamheter har man haft svårigheter att precisera klara kvalitetskrav i beställningar och avtal vilket gör det svårt att sedan följa upp kvaliteten.
Systematisk kontinuerlig kvalitetsmäming har ännu inte blivit en integre-
rad del av den kommunala processen men arbetet har påbörjats. Vi har också funnit att dagens kvalitetsmätningar i kommuner och landsting tenderar att fokusera mer på processkvaliteten än på resultatkvaliteten. Vi anser det önskvärt att kan utvecklas
kvalitetsmätningen
mot att mäta totalkvaliteten, dvs. både processen och strukturen i vilken tjänsten framställs men också själva resultaten där så är av tjänsten, möjligt. Vi anser det också eftersträvansvärt att sker
kvalitetsmätningen integrerat i verksamheten i en kontinuerlig kvalitetsutvecklingsprocess
som engagerar all personal i organisationen. För detta krävs en systematisk strategi där informationen från återförs mätningarna till personalen och där kvalitetshöjande prestationer belönas. för Etik, respekt människors värdighet och ett självständigt ansvarstagande hos personalen bör lyftas fram i organisationskulturen. Vi anser vidare att den information som framkommer vid uppföljning av kvalitet bör återföras till användarna i form av
jämförelser
mellan producerande enheter. Vi finner det naturligt att huvudmännen ansvarar för att framställa sådan jämförande information av varudeklarationskaraktär. Vi menar också att användarna av kommunens måste få veta
tjänster
vilken kvalitet de har rätt att kräva och vart de kan vända sig med klagomål.
Modellen med medborgarkontrakt
kan enligt vår mening prövas lokalt i kommunerna, som en deklaration från de valda till av
väljarna
vilken servicenivå man eftersträvar att tillhandahålla. Vi menar att de kommunala och
budget- redovisningssystemen
behöver utvecklas så att enskilda producentenheter kan redovisas separat
och att jämförbarhet blir
möjlig på olika nivåer. Vi anser inte att det finns en bestämd modell för hur kvalitetskontroll skall utövas eller skall ske. Däremot kan man
kvalitetsmätningen
ställa vissa generella krav på sådana modeller. Det är viktigt att metodutvecklingen fortsätter och att centrala bidrar med att utforma organ olika alternativa modeller som man lokalt Kommuner kan välja utifrån. och landsting bör också uppmuntras att delta i
kvalitetstävlingar.
Kvalitetskontroll 391
Vi anser att beställarfunktionen men även behöver
producentema
i hur man ställer krav på kvalitet och information om olika utbildning kvalitetsmått, modeller för kvalitetsmätning och metoder för kvalitetskontroll. Kvalitetskontrollen bör förutom serviceproduktionen även omfatta myndighetsutövningen, dvs. handläggningen av ärenden. Vi anser att de förtroendevalda aktivt skall engagera sig i utav verksamheter eftersom detta är en politisk uppgift. En värdering för de förtroendevalda mäste vara att komplettera fakta-
viktig uppgift
sammanställningar med besök och observationer i verksamheterna. Vi menar att samma kvalitetskrav måste ställas verksamhet i
på
med extern drift. I entreprenadavtal med egen regi som på verksamhet externa bör regleras vilka uppgifter om verksamheten som producenter skall lämna till beställaren, hur kvaliteten skall mätas och producenten hur och skall ske. Det bör också regleras i
uppföljning utvärdering
avtalet vad som skall ske om verksamheten inte håller överenskomna t.ex. om rätt att därvid kunna bryta avtalet eller att kvalitetsnivåer, avdrag skall göras på vederlaget för tjänsten. Slutligen anser vi att den kommunala revisionen i ökad utsträckning bör använda sig av systematiska kvalitetsmätningar.
392 Kvalitetskontroll
Käll-och
litteraturfdrteckning:
Statens offentliga SOU
utredningar
1993:73 Radikala i kommuner
organisationsförändringar och landsting
1993:74 i kommunal verksamhet
Kvalitetsmäming
Departementsserien Ds DsFi 1987:6 inom den kommunala
Kvalitetsutvecklingen äldreomsorgen
1970-1980 DsFi 1988:1 inom den kommunala
Kvalitetsutvecklingen barnomsorgen
Ds 1988:60, Kvalitet och kostnader i
offentlig tjänsteproduktion
Ds 1989:4, Hur man mäter sjukvård Ds 1992:67 Länsstyrelserna och socialtjänsten Ds 1992:108 Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg
Svenska Kommunförbundet,
_ 1992, Skolval, elevbidrag och utvärdering 1991, Den nya barnomsorgen 1991 , Kvalitetsbarometem 1991, Socialtjänst med kvalitet
Landstingsförbundet, 1992, Samarbete i konkurrens SPRI, 1987:230, rapport om
kvalitetssäkring
SPRI, 1992:328, Kvalitetssystem i sjukvården
SPRI, 1993:352, Kvalitetssystem i sjukvården, prövning
på tre sjukhus
Socialstyrelsen, 1990:29, Kontinuitet och kvalitet i hemtjänsten
Socialstyrelsen, 1993:2, Barns villkor i förändringstider
(underrapporter:Fritidsverksamhet för barn och ungdom, Barns och
ungdomars kultur, Bammiljö i besparingstider)
Skolöverstyrelsen, 1990, Skolans produktivitet, kvalitet och effektivitet
Övrig litteratur Richard B Saltman, 1992, Patientmakt över vården, SNS förlag Björn Rombach, 1991, Det går inte att styra med mål, Studentlitteratur Björn Rombach, 1990, Kvalitet i offentlig sektor, Norstedts
förlag
Calltorp och Bergström, 1992, Medicinsk revision Gunni Kärrby, 1992, Kvalitet arbete i pedagogiskt med barn, Allmänna
förlaget
Hans Dertell, Kvalitetsutveckling i privata och
offentliga tjänsteföretag
Lennart Grosin, Skolldimat, prestation och uppförande i åtta högstadieskolor, rapport 53, Pedagogiska institutionen, Stockholms universitet Christian Grönroos, 1983, i
Marknadsföring tjänsteföretag
Kvalitetskontroll 393
Ulla-Britt Etiken och klassrumsetiken -
Hagström, 1993, i skolplanen kan de mötas? ,Skolledarhögskolans arbetsrapporter Landstinget Skaraborg, Etik och omvårdnad i vår vardag Barbro Sjöbeck, 1991, Pensionärers förväntningar på och bedömningar av hemtjänst, Gerontologiskt centrum, Lund Tidningen Landstingsvärlden nr 9 1993 The Citizens Charter, a guide, Cabinet office and the Central office of information, 1991, HMSO The Patients Charter, Department of Health, 1992, HMSO Uppföljning av Ekerö kommuns kvalitetsmål för barnomsorgen, 1991
Kommundelningar 395
13 Kommundelningar
Under perioden 1979 - 1992 har åtta kommundelningar beslutats och genomförts. Kommundelningama har främst varit korrektionsmedel för att rätta till ett antal mindre lyckade sammanslagningar i början av 1970-talet. En slutsats som bör kunna dras är att de nya småkommunema som uppstått i samband med ett flertal av delningama inte kan visas ha sämre ekonomiska förutsättningar än flertalet andra jämförbara kommuner. Vi anser inte att det Föreligger något reellt behov av att reformera den nuvarande lagstiftningen. Det enda reformbehov vi i dag kan peka på är att om fyraåriga mandatperioder införs bör även möjligheten att förordna om nyval i en nybildad kommun införas för att inte en alltför lång period skall förflyta mellan beslut om
respektive genomförande av en kommundelning.
13.1¶Direktiven
I våra direktiv påpekas att ett sätt att stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finns ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det ñnns förutsättningar - inte minst ekonomiska - för detta. Kommitténs uppgift är därför att studera de allmänna erfarenheterna av de hittills genomförda kommundelningarna. Vi skall också i anslutning till detta analysera gällande regler och former för kommundelningar samt, om vi finner det befogat, lämna förslag till sådana ändringar som kan underlätta framtida kommundelningar. Detta kapitel kommer i enlighet med vad som kan anses framgå av våra direktiv endast att behandla kommundelningar, dvs. inte sådana
indelningsändringar som behövs på grund av oregelbundenheter i in-
delningen eller med till fastighetsförhållandena eller annat lik-
hänsyn
nande som avses i 1 kap. 2 och 3 §§ lagen (1979:411) om ändring i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Inte heller kommer vi att behandla landstingens förhållanden, dels då något behov inte direkt har funnits eller kan förutses, dels då denna fråga kanske närmast kan anses falla in under Regionberedningens (C 1992:06, dir. 1992:86) utredningsuppdrag.
396 Kommundelningar
13.2¶Inledning
Mellan åren 1952 och 1974 de mest genomfördes omfattande förändringarna i modem tid i den administrativa i
indelningen Sverige.
Mellan dessa år sammanlades kommunerna i Sverige genom två stora kommunindelningsreformer, den första 1952 och den andra mellan åren 1962 och 1974. Genom dessa båda reformer minskade antalet kommuner från ca 2 500 till 278. Avsikten med dessa reformer var att skapa kommunenheter med resurser som var för
tillräckliga en godtagbar
kommunal förvaltningsstandard över hela riket och att skapa underlag för en rationell kommunal Vid 1952 års reform
förvaltning. ville man
med beaktande av då rådande
självstyrelseideologi undvika alltför stora
kommunbildningar medan denna synpunkt blev av sekundär i
betydelse det näringsgeograñska tänkande
som genomsyrade reformarbetet mellan 1962 och 1974. Detta avspeglas bl.a. i de kommunstorlekar man ansåg utgöra ett minimum efter respektive reform, 2 000 - 3 500 personer vid 1952 års reform och 8 000 personer vid 1962-1974 års reform. De stora förändringarna vad kommunernas gäller indelning och storlek och även takten i medförde
förändringsarbetet ganska naturligt
att man i en hel del kommuner och kommundelar ansåg att reformarbetet gått för långt beträffande och att de negativa effekterna närhet och demokrati i med fördelar
övervägde jämförelse av effektivitets-
vinster i den kommunala Sedan reformarbetet
förvaltningen. avslutades
1974 har också åtta kommuner ånyo delats och beslut har även fattats om delning av Örebro kommun per den 1 januari 1995 då blir
Lekeberg
egen kommun. Ytterligare ett antal delningsärenden är för närvarande under beredning eller och
utredning i regeringskansliet Kammarkollegiet
eller föremål för diskussion i respektive kommun. Samtliga beslut om förutom 1990 har
kommundelningar Nyköping
beslutats av borgerliga regeringar. Den nuvarande regeringen uttalade även i sin regeringsförklaring i oktober 1991 att man positivt skulle komma att pröva åtgärder för att stärka den lokala demokratin, bl.a.
genom kommundelningar. I civildepartementets bilaga till 1991/92 års
budgetproposition uttalades bl.a. följande 1991/92:l00 bil. 14
(prop.
s. 100): Ett sätt på vilket den lokala demokratin kan stärkas är att dela kommuner där det finns förutsättningar för detta och där det finns ett starkt önskemål hos om
befolkningen kommundelning. Jag ser positivt
på lokala initiativ till Erfarenheterna
kommundelningar. av genomförda
delningar skall studeras.
Frågan om
kommundelningar har även tagits upp i flera motioner i riksdagen bl.a. i samband med av
riksdagens behandling förslaget till ny
kommunallag 1991. Ien folkpartistisk partimotion anför-
(1990/91:K51)
des att i motsats till de statligt beslutade
kommunsammanslagningarna
Kommundelningar
måste steg i motsatt riktning tas på lokalt initiativ. Där invånarna själva önskar dela kommunen, ansåg motionärerna det självklart att detta inte skulle möta några hinder från statsmakternas sida och att regeringen borde tillåta delning av kommuner i sådana fall.
Centerpartiet ansåg för sin del (1990/91:K55) att beslutet år 1969 att 1962 års kommunblocksreform skulle genomdrivas genom tvångssammanläggningar var ett olyckligt beslut som man också reserverat sig mot. Dessa sammanläggningar har haft ett flertal negativa konsekvenser vad gäller minskning av antalet kommunalt förtroendevalda med åtföljande uppbrott av det naturliga nätverk som tidigare fanns mellan förtroendevalda och väljare och att kommunmedlemmarnas påverkansmöjligheter försvårats. Man ansåg det även klarlagt att det folkliga inflytandet i mindre kommuner var betydligt bättre än i större och åberopade att kommunaldemokratisk forskning visat att kommuner med omkring 8 000 innevånare fungerat bäst ur demokratisk synpunkt. Bl.a. mot bakgrund härav ansåg man att regering och riksdag borde medverka till att fler kommundelningar kunde genomföras när detta var ett lokalt krav.
Även moderata samlingspartiet ansåg i sin partimotion (1990/91:K623) att principen borde vara att regeringen tillåter en kommundelning som begärs av kommuninvånarna själva och hävdade att den dåvarande socialdemokratiska regeringen intagit en alltför restriktiv hållning i frågan. Man ansåg även att det fanns många exempel på att tidigare genomförda omfattande kommunsammanslagningar inte gagnat
utvecklingen.
13.3 1979 års - en kort
indelningslag analys
13.3.1 Bakgnmd och förarbeten
Indelningslagskommittén
I maj 1978 överlämnade Indelningslagskommittén sitt betänkande Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och Församlingar (SOU 1978:32). Kommitténs uppgift hade varit att göra en såväl materiell som lagteknisk översyn av 1919 års lag om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning (KIL). Översynen hade bl.a. påkallats av dåvarande Civilutskottet som ansåg att erfarenheterna av kommunindelningsreformen borde tas till utgångspunkt för en översyn och bedömning av indelningslagstiftningen. Detta kanske främst på grund av att lagstiftningen i sina huvuddrag var av gammalt datum.
I den tidigare lagstiftningen, 1919 års KIL, hade de allmänna förutsättningarna för indelningsändring angetts i 3 §. Enligt detta lagrum
skulle ändring innebära fördelar för den kommunala eller
förvaltningen
lättnad eller utjämning i kommunalskatten eller att ändringen främjade den ekonomiska utvecklingen inom orten eller medförde eljest gagn. Någon av dessa förutsättningar måste alltid för att en indelföreligga ningsändring skulle få beslutas. Om en kommun motsatte sig en indelningsändring och ändringen eller villkor som förbands med denna dessutom skulle medföra avsevärd olägenhet för kommunen, fick
indelnings-
ändring beslutas endast om vissa kvalificerade
förutsättningar var upp-
fyllda. Lagrummet hade inte ändrats sedan lagens tillkomst 1919. Bestämmelsemas allmänna utformning hade emellertid att gjort det möjligt anpassa praxis i indelningsärenden efter de successivt ändrade förhållandena. Indelningslagskommitténs uppgift kunde delas upp i sex punkter och översynen skulle enligt direktiven avse följande; 1. Bestämmelserna om förutsättningarna för förordnande om 2. Bestämmel-
indelningsändring,
serna om reglering av de berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden, 3. Frågan om nyval av i samband
kommunfullmäktige
med indelningsändring, 4. Förfarandet i ärenden om
indelningsändring,
5. Frågan i vad mån beslutanderätten i vissa typer av indelningsärenden borde delegeras till Kammarkollegiet eller 6. Vad som
länsstyrelserna,
i övrigt behövdes för att översynen av indelningslagstiftningen skulle bli fullständig. Vidare hade kommittén från (C
kommunallagsutredningen
1970:30) övertagit uppdraget att göra en lagteknisk översyn av KIL. Indelningslagskommittén föreslog i sitt betänkande en helt ny lag om ändring i rikets i kommuner, och förindelning landstingskommuner samlingar. Den föreslagna lagen bestod av tre Det första inne-
kapitel.
höll regler om ändring i indelningen i kommuner, det andra om
ändring
i indelningen i landstingskommuner och det tredje (som sedermera upphört att gälla genom SFS 1988:198) om ändring i indelningen i församlingar. Indelningslagskomrnittén ansåg det inte möjligt att utforma detaljerade regler om vilka förutsättningar som skulle gälla för de olika typer av indelningsändring som kunde tänkas förekomma. Eftersom prövningen av en fråga om indelningsändring i allmänhet innebär en skälighetsavvägning mellan olika intressen borde reglemas vara att
huvudsyfte
säkerställa att dessa intressen beaktas i De tillräcklig utsträckning.
bestämmelser man föreslog om förutsättningarna för indelningsändring
var avsedda att så långt lika möjligt fungera väl vid alla typer av in-
delningsändringar.
Som en allmän förutsättning för i den kommunala indel-
ändring
ningen föreslog man skulle gälla att sådan fick beslutas endast
ändring
om den kunde antas medföra bestående fördel för kommun eller del av kommun. Man stannade för en allmänt hållen bestämmelse med
hänsyn
till svårigheten att förutse utvecklingen och behovet av
indelningsänd-
Kommundelningar 399
rimgar av olika skäl samt med hänsyn till de olika skälens skiftande betydelse vid olika typer av ändringar. Med fördel för del av kommun awsåg man främst fördel för de människor som bodde inom ett område som var avsett att överföras till annan kommun eller brytas ut för att biilda egen kommun. Enligt indelningslagskommittén hade i praxis stor hänsyn tagits till 01m en kommun motsatte sig indelningsändring, även när förhållandena imte var sådana att kvalificerade förutsättningar krävdes enligt 3 § KIL. Någon absolut vetorätt för kommun fanns dock inte och kommittén föreslog inte heller att sådan vetorätt skulle införas. Man föreslog dock ett övergivande av det delvis föråldrade systemet med kvalificerade skäl i vissa fall när en kommun motsatte sig indelningsändring. I stället borde i förutsättningsbestämmelsen anges att vid prövningen av en indelningsfråga särskild hänsyn skulle tas till önskemål och synpunkter från kommun som direkt berördes av indelningsändringen. Mot kommun-ens bestridande borde således indelningsändring inte genomföras utan att särskilt starka skäl förelåg. Kraven på sådana skäl måste då givetvis ställas högre ju mer omfattande indelningsändringen var. Kommittén ansåg vidare att det i lagtexten borde klarläggas vilket inflytande befolkningen skall ha vid beslut i frågor om indelningsändring. När det gällde ändringar som omfattade en hel kommun ansåg man den självklara utgångspunkten vara att kommunfullmäktige representerade befolkningen i kommunen. Om kommunfullmäktige genom omröstning, opinionsmätning e.dyl., kunde visa att deras ställningstagande hade starkt stöd av invånarna i kommunen, gav detta naturligtvis extra tyngd åt fullmäktiges beslut. Förhållandet är något annorlunda vid indelningsändringar som i första hand berör del av kommun. I sådana fall kan man inte alltid utan vidare sätta likhetstecken mellan kommunfullmäktiges ställningstagande och befolkningens mening. Kommittén ansåg det rimligt att särskild hänsyn även togs till inställningen hos en sådan befolkningsgrupp, givetvis under förutsättning att befolkningens vilja har kommit till uttryck på ett otvetydigt sätt och föreslog en bestämmelse härom i den nya lagen. Befolkningens mening kunde tänkas komma till uttryck på i huvudsak tre vägar; genom kommunala folkomröstningar eller opinionsundersökningar som ett led i kommunens behandling av frågan, genom på enskilt initiativ anordnade opinionsundersökningar eller namninsamlingar för att utöva påtryckning på exempelvis kommunen och som en del av den statliga utredningen i ärendet. Särskild undersökning av ortsbefollcningens inställning till en föreslagen indelningsändring skulle enligt kommitténs förslag göras när det fanns skäl till det. Vad gäller huvudansvaret för utredningarna stannade kommittén vid slutsatsen att Kammarkollegiet borde få behålla detta, och det i alla typer av indelningsärenden. Däremot ansåg man att länsstyrelsen med
sin lokalkännedom i mycket större utsträckning än borde kunna
tidigare
anlitas i utredningsarbetet. Enligt kommitténs mening måste, vid bedömningen av hur lång tid före ikraftträdandet förordnandet borde meddelas, en avvägning ske mellan kommunernas önskemål om tid för m.m. och intresset
planering
av att begränsa den tid då risken för kompetenskonflikter mellan företrädare för kommunen enligt den äldre före-
och den nya indelningen
ligger. Även om man bedömde det bli med omfattande ändsällsynt ringar i den kommunala indelningen i framtiden, ansåg man det
befogat
bl.a. med hänsyn till kommunernas planerings- att och budgetarbete förordnande om större meddelades minst ett år före
indelningsändringar
ikraftträdandet. Man förordade att i även en möjlighet för regeringen speciellt brådskande fall meddela förordnandet vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. Detta dock endast om det förelåg synnerliga skäl härför. Enligt 14 § andra stycket KIL fick regeringen i samband med en
indelningsändring förordna att kommunfullmäktiges uppdrag skulle
upphöra när ändringen trädde i kraft och att nytt val av fullmäktige skulle förrättas. I lagen angavs inte närmare under vilka omständigheter nyvalsförordnande skulle ske. I praxis skedde detta först när
indelnings-
ändringen medfört en förskjutning av nedåt
folkmängden uppåt eller
med 15 - 25 procent. Under 1970-talet undveks emellertid extra val genom att regeringen bestämde tidpunkten för ikraftträdandet till årsskiftet efter ordinarie fullmäktigeval. Enligt kommitténs
uppfattning
skulle större indelningsändringar inte förekomma särskilt ofta i framtiden. Eftersom det dessutom är att förrätta extra val dyrt och besvärligt till kommittén behovet
kommunfullmäktige ifrågasatte av bestämmelser
om nyval. Detta även mot bakgrund av att ordinarie val av kommunfullmäktige numera förrättas vart tredje år och att av ären-
beredningen
den om indelningsändringar som är så omfattande att de motiverar nyval alltid är tidskrävande. Man ansåg det dessutom sannolikt finnas vissa möjligheter att planera och bedriva av stora in-
handläggningen
delningsärenden så att ändringen utan olägenhet kunde träda i kraft vid årsskiftet efter ordinarie val. kommitténs behövdes
Enligt uppfattning
därför inte några bestämmelser om nyvalsförordnande i den nya lagen. Kommittén föreslog också en ny lag om kommunala
indelningsdele-
gerade samt ett antal följdändringar i andra
författningar.
Proposition och riksdagsbehandling
Den dåvarande folkpartiregeringen överlämnade, efter det att remissbe-
handling av Indelningslagskommitténs betänkande
skett, en proposition i ämnet till riksdagen i mars 1979 (prop. 1978/792157). Efter att inledningsvis ha uttalat att han i likhet med kommittén inte ansåg att den nya
Kommundelningar 401
indelningslagen borde innehålla bestämmelser som direkt angav hur en lämpligt utformad kommun borde vara beskaffad anförde departementschefen b1.a. följande i sin allmänna motivering. Indelningslagstiftningen borde inte i onödan detaljreglera genomförandet av indelningsändringar. Detta gällde i synnerhet de bestämmelser som riktade sig till kommunerna. Enligt hans mening borde det synsätt som präglade 1977 års kommunallagstiftning i största möjliga utsträckning slå igenom även i den nya indelningslagstiftningen. Han underströk också att en indelningsändring sett ur den enskilda kommunens perspektiv i framtiden torde komma att bli en extraordinär och sällsynt företeelse.
Propositionen -förutsättningarna för indelningsändring
Vad gällde förutsättningama för indelningsändring anförde departementschefen b1.a. följande (s. 41) i den allmänna motiveringen.
Till de centrala bestämmelserna i en lag om ändring i kommunindelningen hör de som anger förutsättningarna för att en indelningsändring skall få ske. Det är ett allmänt intresse att det så tydligt som möjligt anges i lagen vad som krävs för att kommuner skall få läggas samman och delas och för att ett område skall få föras över från en kommun till en annan. En indelningsändring bör inte få genomföras utan att det föreligger från allmän synpunkt objektivt bärande skäl för ändringen. De indelningsändringar som kan tänkas förekomma är emellertid så varierande till omfattning och karaktär att de skäl som i ett visst fall talar för en indelningsändring över huvud taget inte blir aktuella i ett annat fall. Förhâllandena växlar så från fall till fall att det inte är möjligt att dela upp indelningsändringarna i väl avgränsade kategorier för vilka bestämda förutsättningar för genomförandet av en ändring skall gälla. Prövningen av en fråga om ändring i kommunindelningen innebär i allmänhet en skälighetsbedömning där olika intressen vägs mot varandra. I likhet med kommittén anser jag att bestämmelsernas huvudsyfte bör vara att säkerställa att dessa intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka skäl för indelningsändring som måste föreligga och hur tungt de skall väga i förhållande till eventuella skäl mot en ändring mäste i huvudsak överlämnas åt praxis.
Departementschefen delade vidare kommitténs uppfattning att bestämnelsen om förutsättningarna för indelningsändring inte borde innehålla iågon exemplifiering av omständigheter som kunde utgöra skäl för en ndelningsändring eftersom erfarenheterna av de exempel som angavs i 3 § KIL visade att en sådan exempliñering inte hade haft något större lärde som vägledning. Han förordade därför en bestämmelse om att
402 Kommundelningar
som en allmän förutsätming För ändring i den kommunala
indelningen
skulle gälla att ändringen kunde antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. En så pass ingripande åtgärd som en indelningsändring borde inte genomföras av skäl som tedde sig alltför kortsiktiga utan borde tillgripas endast om den bedöms medföra en lösning under överskådlig framtid av de problem som den äldre innebär. Den före-
indelningen
slagna bestämmelsen om att en indelningsändring endast får beslutas om den kan antas medföra en bestående fördel
uppfyllde enligt departe-
mentschefen detta krav. Departementschefen delade även kommitténs åsikt att särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från kommun som närmast berörs av ändringen och att systemet med kvalificerade
förutsättningar
för indelningsändring skulle utmönstras. borde En grundtanke enligt honom vara att kommunernas har särskilt inställning stor tyngd när man vid prövningen av en fråga om indelningsändring av de vägde styrkan intressen som talar för ändring mot dem som talar mot denna. Han ansåg det dock inte kunna uteslutas att det kunde förekomma fall då det var befogat att låta kommunen stå tillbaka för andra intressen. Någon absolut vetorätt för kommun mot vore därför inte
indelningsändring
lämplig att införa. I likhet med kommittén ansåg han att man borde behålla
principen
att särskilt starka skäl fordras en
för att genomföra indelningsändring
mot en kommuns vilja. Detta var en Han förordade även viktig princip. att kommitténs lagförslag borde bestämkompletteras med en uttrycklig melse härom, något som kommittén inte Däremot fann han
föreslagit.
det inte möjligt att i lagen ge närmare exempel på skäl som hade den tyngden att de borde föranleda ändring i mot en
kommunindelning
kommuns bestridande. I princip borde dock gälla att kraven på sådana skäl ställdes högre ju mer var för kom-
ingripande indelningsändringen
munen. Departementschefen var slutligen ense med kommittén om att det i lagen borde klarläggas vilket inflytande skulle
befolkningen ha på besluten i indelningsfrågor.
Departementschefen återkom till förutsättningarna för
indelningsändring i specialmotiveringen till den
föreslagna lagens l kap. l § och anförde där vidare följande. Prövningen av en innebär
indelningsfråga
vanligtvis att fördelarna med indelningsändringen vägs mot nackdelarna.
Vid denna avvägning,
som inte sällan är besvärlig, bör alla omständigheter som talar för eller mot en
indelningsändring uppmärksammas.
Prövningen av fördelarna med en föreslagen skall
indelningsändring
vara allsidig. De fördelar som kan uppnås med en
indelningsändring
och som är av den arten att de får leda till att ändringen genomförs kan variera från fall till fall, beroende på bl.a. ändringens omfattning.
Kommundelningar 403
Enligt departementschefen motiveras sällan större indelningsändringar t.ex. delningar av ett enda skäl, utan en rad olika faktorer inverkar på bedömningen. Sådana faktorer ansåg han vara befolkningsutvecklingen, de näringsgeograñska frågorna såsom tätortsstrukturen, avståndsförhållanden, arbetsmarknad, sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik. Även indelningsändringens inverkan på kommunal service måste beaktas och de kommunalekonomiska frågorna fick inte heller lämnas åt sidan. En annan viktig faktor vid bedömningen var de kommunaldemokratiska frågorna om förändringar i antalet förtroendevalda och alternativa former för medborgarinflytande genom lokala organ.Han ansåg dock att det för delning av en kommun knappast var tillräckligt med uteslutande fördelar av kommunaldemokratisk karaktär utan den
kommunen borde också uppfylla rimliga krav i fråga om
nybildade
befolkningsunderlag, i näringsgeografiskt hänseende etc.
Han menade vidare att med fördel för en del av en kommun avsågs främst fördel för befolkningen i ett område som avsågs att föras över till en annan kommun eller brytas ut för att bilda egen kommun. Härmed underströks vikten av att befolkningens förhållanden gavs en central plats vid bedömningen av en indelningsfrâga.
För att utgöra skäl för en indelningsändring måste fördelen antas bli bestående. Det innebar enligt honom att en indelningsändring endast borde tillgripas om den bedöms medföra en lösning under överskådlig framtid av de aktuella problemen.
Remissinstansema i allmänhet hade godtagit kommitténs förslag och Kammarkollegiet påpekade i sitt remissyttrande att kommitténs förslag till bestämmelser om förutsättningarna utgjorde en sammanfattning av de kriterier för indelningsändring som hade utvecklats i praxis under den långa tid som då gällande lagbestämmelse varit i kraft.
- om
Propositionen undersökning befolkningens inställning
Vad gällde sammanläggningar av hela kommuner ansåg departements- :hefen det självklart att kommunfullmäktige representerade befolkningen i kommunen. Om indelningsändringen innebar att kommunen delades eller att en del av kommunen överförs till en annan kommun kunde man normalt utgå från att kommunfullmäktige och ortsbefolkningens ståndpunkter sammanföll. Det kunde emellertid inte uteslutas att ortsbefolkningens intresse av närhet till exempelvis kommunal eller annan service stod emot kommunens intresse av att behålla ett område. Enligt hans mening var dessa situationer inte så renodlade att man generellt kunde låta ortsbefolkningens intressen vika för kommunens utan särskild hänsyn borde tas till ortsbefolkningens inställning i dessa situationer. För att säkerställa att sådan hänsyn tas borde en bestämmelse om detta tas in i lagen. Däremot inte sagt att ortsbefolkningens önskemål skulle ha
företräde framför kommunens utan den lokala måste opinionen vägas mot kraven på tillfredsställande ekono-
befolkningsunderlag, service,
misk bärkraft och de intressen företräder. i övrigt som kommunen Departementschefen ansåg för sin del att den då gällande kommunallagens bestämmelser om möjlighet att inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen genom
omröstning, opinionsundersökning eller
liknande anvisade befolkden mest naturliga vägen att utröna speciella ningsopinioner. Eftersom denna väg inte alltid var borde
framkomlig
det finnas möjlighet för den statliga att inom
utredningsmyndigheten
ramen för utredningen av ett direkt
indelningsärende göra sig under-
rättad om önskemål i de fall då sär-
ortsbefolkningens och synpunkter
skild hänsyn skulle tas till dessa. En bestämmelse härom borde tas in i den nya indelningslagen. Enligt hans mening behövde en sådan bestämmelse varken innebära en konflikt med den representativa demokratin eller påverka kommunens möjligheter att själva inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna. Utredningsmyndigheten borde i varje särskilt fall få avgöra om det fanns skäl att genomföra en sådan Om kommunen
undersökning. som
ett led i sin hade hört eller om
behandling befolkningen befolkningens
mening på annat sätt var klarlagd behövde sådan undernaturligtvis sökning som regel inte ske. Undersökningen borde omfatta i det område som
befolkningen
ifrågasätts bli överfört till en annan kommun eller utbrutet till en egen kommun. Enligt departementschefen torde intressena hos
befolkningen
i den minskade kommunen alltid sammanfalla med kommunens och därmed tillvaratas av Det borde därför
kommunfullmäktige. i första
hand vara en fråga för att ta till
fullmäktige ställning om synpunkter
skulle inhämtas även från denna del av befolkningen. Han ansåg dock inte att det borde uppställas något hinder för
utredningsmyndigheten
mot att höra även en sådan om det kunde anses be-
befolkningsgrupp
fogat. Vid delning av en kommun torde det ofta vara att låta
lämpligt
undersökningen omfatta invånarna i de olika kommundelarna. Han delade också kommitténs att det borde ankomma
uppfattning på länssty-
relsen att verkställa och bestämma formerna för denna
undersökningen
och utgick därvid från att samrådde komlänsstyrelsen med respektive mun i fråga om valet av undersökningsform.
Några remissinstanser hade i sina svar gjort gällande att en bestämmelse om att särskild hänsyn skall tas till en
ortsbefolkningen utgjorde
risk för den representativa demokratin. Departementschefen ansåg dock att ändringar i den kommunala indelningen av naturliga skäl måste beslutas av staten och att den statliga beslutsmyndigheten vid sin prövning även hade att beakta omständigheter och intressen som låg utanför den rent kommunala sfären. Den statliga myndigheten borde därvid också ta särskild hänsyn till den lokala opinionen.
Kommundelningar 405
- Propositionen ikrajiträdande av indelningsändringar
Departementschefen ansåg kommitténs förslag till övergångstid vid medelstora och större indelningsändringar vara väl underbyggt och delade deras uppfattning att det var befogat att som huvudregel förlänga tiden till ett år. Han anslöt sig även, i likhet med samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan, till kommitténs uppfattning att indelningsändring som var av sådan omfattning att kommunen enligt den nya indelningen inte borde företrädas av de gamla fullmäktige skulle träda i kraft den l januari året efter ordinarie fullmäktigeval. Detta eftersom en sådan ordning underlättade det praktiska genomförandet av ändringar i kommunindelningen för såväl staten som kommunerna.
Riksdagsbehandlingen
Konstitutionsutskottet (KU 1978/79:40) hemställde att riksdagen skulle anta propositionen med vissa ändringar föranledda av två motioner. Dessa innebar dels delegation av beslutanderätten till länsstyrelsen i fall av mindre indelningsändringar där berörda kommuner var ense (l kap. 3 §), dels att bestämmelserna om att särskild hänsyn skall tas till befalkningens önskemål (l kap. l §) och att, när skäl finnes, särskild mdersökning skall göras om befolkningens inställning (l kap. 24 §) ácall gälla även vid en eventuell sammanslagning av kommuner. Utskottet uttalade bl.a. följande. Man ansåg att det avlämnade förslaget, med de ovan nämnda undantagen, uppfyllde de krav som rimlgen kunde ställas på modern lagstifming på detta område. Man fann (et naturligt att som ofta skett i praxis, stor hänsyn togs till en folkopirion som kommit till klart uttryck och underströk särskild det lämpliga ett omröstningen vid en delning av en kommun omfattade innevånama i (e olika kommundelarna. Utskottet vände sig mot propositionens definiton av ortsbefolkning som människorna i det område som genom in- (elningsändringen skulle komma att överföras till en annan kommun :ller brytas ut till en egen kommun och ansåg att hänsyn också borde as till befolkningen i den minskande kommunen i dessa fall. Utskottet (elade kommitténs och departementschefens uppfattning att nackdelarna ned extra val i samband med indelningsändring var så betydande att ändringar som är så omfattande att nya fullmäktige borde väljas, endast lorde få sättas i kraft vid årsskiftet efter ordinarie val. Utskottet hänisade därvid bl.a. till att mandatperioderna endast är tre år och att itredningen och förberedandet av en större indelningsändring är en idskrävande process samt till att kommitténs ställningstagande i denna råga tillstyrkts av samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan. Riksdagen biföll den 22 maj 1979 utskottets hemställan och den nya ndelningslagen trädde i kraft den l juli samma år. De lagrum som är
406 Komtnundelningar
av intresse i sammanhanget fick följande lydelse (samtliga nedan citerade lagrum återfinns i lagens första kapitel);
l § Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel För en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän Därvid synpunkt. får regeringen meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. Vid prövning av frågan om indelningsändring skall särskild
hänsyn
tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild skall också tas till önske-
hänsyn befolkningens
mål och synpunkter.
12 § En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen är av sådan att
omfattning
en kommun inte bör företrädas enligt den nya indelningen av de gamla kommunfullmäktige, träder ändringen i kraft den l januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Ett beslut om enligt l § skall meddelas senast ett
indelningsändring
år innan ändringen skall träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas vid en senare dock inte senare än åtta måna-
tidpunkt,
der före ikraftträdandet. Ett beslut om
indelningsändring enligt 3 § skall
meddelas senast tre månader innan skall träda ikraft.
ändringen
20 § En fråga om ändring i den kommunala indelningen kan väckas av en kommun eller medlem som skulle beröras av ändav en kommun, ringen. Ansökningen om en sådan ändring skall inges till kammarkollegiet.
Regeringen, kammarkollegiet och länsstyrelsen
kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Om en
indelningsändring som
länsstyrelsen tar initiativ till inte år av den beskaffenhet att
länsstyrelsen
enligt 3 § andra stycket får besluta om ändringen, skall
länsstyrelsen
överlämna ärendet till kammarkollegiet. Kammarkollegiet skall till länsstyrelsen överlämna sådana ärenden om indelningsändring som får beslutas av länsstyrelsen enligt 3 § andra stycket.
21 § I ärenden om sådana indelningsändringar som avses i l § och 3 § första stycket skall den
kammarkollegiet göra utredning som behövs
eller, när det bedöms lämpligt, överlämna åt
länsstyrelsen att göra
utredningen. Om det behövs med till ärendets och
hänsyn omfattning
Kommundelningar 407
uppdra åt en särskild utredare att beskaffenhet, får kammarkollegiet göra utredningen. I ärenden om sådan indelningsändring som avses i 3 § andra stycket skall utredningen göras av länsstyrelsen.
om en ändring i den kommunala indelningen skall om- 22 § Utredning som inverkar på frågan. Vid utredningen skall fatta alla omständigheter samråd ske med de kommuner som har intresse av frågan. Om den ändring i den kommunala indelningen som utredningen avser bör föranleda en ändring också i någon annan indelning, skall uredningen omfatta även en sådan ändring.
24 § När det finns skäl till det skall en särskild undersökning göras om inställning till en indelningsändring. Om en särskild befolkningens Ltredare finner skäl till en sådan undersökning, skall han anmäla detta tll som beslutar i frågan. Länsstyrelsen beslutar om
kammarkollegiet,
sådana undersökningar i ärenden som länsstyrelsen utreder. Undersökningen skall göras av länsstyrelsen. Den kan ske genom eller liknande förfarande. Länsstyrel-
(mröstning, opinionsundersökning
sen får därvid anlita Valnämnden i kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras därigenom.
Att notera är dels att 20 och 21 §§ fick ovan angiven lydelse genom SFS 1982:1252, även omfattade ett tredje dels att lagen vid sin tillkomst om församlingar vilket upphävdes 1988 (SFS 1988:198).
lapitel
13 .3.2 Sammanfattning
Förutsättningar
?örst kan konstateras hållen med några att lagtexten är mycket allmänt nedvetet villkor som måste vara uppfyllda för att en vagt utformade skall få ske. Av förarbetena till lagen framgår att ndelningsändring lenna är medveten från lagstiftarens vaghet vad gäller förutsättningarna sida. Skälen härtill är dels att ge regeringen ganska vida ramar för att (unna anpassa sin praxis till samhällsutvecklingen, dels att omständigteterna i de enskilda fallen är så olika, dels att prövningen av en ini allmänhet innebär en skälighetsavvägning mellan
ielningsändring
många olika intressen. De kriterier som måste vara uppfyllda för att en större indelningsskall få beslutas återfinns således i l kap. l §. Ändringen skall ändring kunna antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Exempel
408 Kommundelningar
på vari dessa fördelar kan bestå kan hämtas från förarbetena. Faktorer som bör vägas in vid bedömningen är de nä-
befolkningsutveckling,
ringsgeografiska frågorna såsom tätortsstmktur, avståndsförhållanden, arbetsmarknad, sysselsättning, bostäder och kollektivtrafik, kommunal service och kommunalekonomiska frågor. En annan viktig faktor som mäste vägas in är de kommunaldemokratiska aspekterna såsom antalet förtroendevalda men också alternativa former för
medborgarinflytande
genom lokala organ. Departementschefen påpekade dock, utan att detta föranledde något särskilt uttalande från Konstitutionsutskottets sida, att det för delning av en kommun knappt var tillräckligt med uteslutande fördelar av kommunaldemokratisk karaktär. En nybildad kommun måste också uppfylla krav i om
rimliga fråga befolkningsunderlag, närings-
geografi etc. Vad gäller kravet på att fördelen av en måste
indelningsändring
antas bli bestående menas att en endast skall
indelningsändring tillgripas
om den medför en lösning under överskådlig framtid av de aktuella problemen. Som i sitt
Kammarkollegiet påpekade remissyttrande innebar 1979 års lag
inte någon direkt nyordning vad gäller dessa frågor utan utgjorde i stort sett en sammanfattning av en praxis som utvecklats under lång tid. Sammanfattningsvis kan man konstatera att vilket även
regeringen,
framgår av senare i redovisad lämnats fria hän-
kapitlet praxis, mycket
der när det gäller att ta ställning till önskemål om delning av kommun.
Förfarandet
Av l kap. 20 § att om kan väckas av
framgår frågan indelningsändring
envar som berörs av ändringen, dvs. kommun eller medlem av en kommun, men även av de utredande och beslutande organen, dvs. regering,
Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Att sedan enskilda in-
personers itiativ i praktiken inte möter samma gensvar när det gäller att sätta till utredningsresurser som när kommunen själv står bakom en
delningsan-
sökan framstår Man såsom självklart. torde ofta redan i initialskedet av utredningen ha en god bild av hur det slutliga utslaget kan komma att gestalta sig.
Kammarkollegiet är
utredningsmyndighet (21 §) men själva utredningsarbetet görs normalt av länsstyrelsen eller särskild
utredningsman.
Ofta anlitas även Svenska Kommunförbundet för utredningar och konsekvensanalyser. Efter eventuellt Kam-
kompletterande utredning avger
markollegiet därefter ett eget yttrande till regeringen som fattar beslut i dessa mer omfattande
indelningsändringar.
Lagen ger stort utrymme för beslutande myndigheter att inhämta befolkningens åsikt i frågan och detta kan nog sägas ske i normalfallet,
Kommundelningar 409
i vart fall i de ärenden där det föreligger reella förutsättningar för ett beslut om indelningsändring. Oftast åsikt även in-
har befolkningens hämtats genom kommunens eller enskild försorg.
auktionsgmpps
Ikrajiträdandet
Enligt l kap. 12 § andra stycket i lagen skall beslut om indelningsändring meddelas senast ett år innan ändringen skall träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl får beslutet dock meddelas
vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. första
Enligt stycket samma lagrum träder en som är av sådan
indelningsändring
omfattning att en kommun enligt den nya inte bör företrädas
indelningen
av de gamla kommunfullmäktige, i kraft den l januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Nyval i en kommun kan inte längre ske med stöd av indelningslagstiftningen.
13.4¶Genomförda
kommundelningar
Som nämndes har sedan de stora
inledningsvis kommunsammanlägg-
ningarna slutfördes, regeringen vid nio tillfällen fattat beslut om delning av en kommun. De delade kommunerna av tabell 13.1.
framgår
Tabell 13.1 Beslutade
kommundelningar
Ursprunglig
| kommun | Ny indelning | Beslutstillfälle Genomfört | |
| Åsele | Åsele/ Dorotea | 790208 | 800101 |
| Motala | Motala/ Vadstena | 790420 | 800101 |
| Norsjö | Norsjö/Malå | 81 1222 | 830101 |
| Vännäs | Vännäs/Bjurholm | 81 1222 | 830101 |
| Vaxholm | Vaxholm/Österåker | 81 1222 | 830101 |
| Vara | Vara/Essunga | 81 1222 | 83010 l |
| Botkyrka | Botkyrka/ Salem | 81 1222 | 830101 |
| Nyköping | Nyköping/Gnesta/ Trosa | 901 108 | 92010 l |
| Örebro | 921 1 12 | 950101 |
Örebro/Lekeberg
Som framgår av tabellen ovan kom besluten
om delning av dåvarande Åsele och Motala kommun innan 1979 års trätt ikraft
indelningslag
vilket skedde först den l juli 1979. Emellertid innebar
lagen, som även Kammarkollegiet underströk i sitt remissvar, inte någon större förändring vad gäller förutsättningarna för en i förhållande till den
delning
410 Kommundelningar
tidigare lagstiftningen. Vidare pågick i regeringsktamliet vid denna tidpunkt arbetet på propositionen om den nya lagen oach vad gäller Motalafallet hade den redan överlämnats Även om således 1979 till riksdagen. års lag inte direkt tillämpades vid dessa två delningsbeslut bör de vara med i denna sammanställning. I avsnitten 13.4. 1-1 3.4.3 nedan kommer en kort genomgång att göras av ärendegången vid dessa delningar. Redogörelsen vad gäller de äldre delningama baserar sig på den i nästa
stycke åberopade undersökningen.
Kommittén har låtit fil. dr Kerstin Kolam och fl. kand. Christina Ekman, båda vid Statsvetenskapliga institutionen, Uneå Universitet, genomföra en undersökning av de tidiga (dvs. den
kommundelringama
omfattar inte Nyköping och -
Örebro). Rapporten, Kommundelningar
erfarenheter och utfall, har haft som syfte att kartägga de allmänna erfarenheterna av dessa delningar och har tillgått så att ett antal personer i topposition i kommunerna (kommunalråd, kanoppositionsråd, slichefer, kommunchefer samt vissa förvaltningschefer) har
tillfrågats
om sina erfarenheter. Urvalet inriktades som innehade på personer någon av de ovannämnda posterna vid tiden för delningen och fortfarande fanns kvar på den posten. I avsnitt l3.6.2 redovisas Kolams/Ekmans slutsatser.
13.4.1 De tidiga delningama (1979/1981)
Åsele kommun
Dorotea, Fredrika och Åsele kommuner lades samman den l
januari
1974 till en nybildad kommun, benämnd Åsele. Redan i september 1976 begärde kommunen att Dorotea skulle få bilda en egen kommun. För att utröna opinionen i kommunen genomfördes 1977 en medborgarundersökning. Enligt denna sade 84 procent av de röstande i Doroteadelen ja till delning, medan motsvarande andel i Åseledelen och var 51 procent i Fredrika endast 28 procent. Totala andelen i hela Åsele ja-röster kommun var 63 procent. Inte i någon av de tre kommundelama översteg nej-röstema 50 procent. I en utredning skillnasom gjordes inför delningsbeslutet påvisades der mellan Dorotea och Åsele i om vilket
fråga befolkningsstruktur
förutsattes leda till framtida kostnadsskillnader mellan de aktuella kommunerna. Efter utredning till
föreslog Kammarkollegiet i sitt yttrande
regeringen att den del av Åsele kommun som motsvarade området för förutvarande Dorotea kommun skulle den brytas ut till en egen kommun l januari 1980. Regeringen beslöt i februari 1979 i enlighet med Kam-
markollegiets förslag. Regeringens beslut saknar helt motivering.
Kommundelningar 41 1
Motala kommun
Aska, Motala, Tjällmo och Vadstena kommuner lades den l januari 1974 samman till den nybildade Motala kommun. En auktionsgrupp för en kommundelning bildades ganska omgående i Vadstena. Bland annat genomfördes en folkomröstning i Vadstenadelen som visade att drygt 68 procent av de röstande förespråkade en delning. I sitt yttrande avstyrkte Kammarkollegiet ansökningen om indelningsändring. Man framhöll bl.a. att Motala kommun motsatt sig den föreslagna indelningsändringen och att en sådan ändring enligt kollegiets uppfattning skulle innebära avsevärda olägenheter för en minskad Motala kommun. Problemen med den kommunala demokratin kunde enligt Kammarkollegiet lösas inom ramen för den existerande kommunindelningen. Man ansåg också att Vadstenas särart, grundad på den kulturella, historiska och sociala miljön, kunde tillgodoses inom Motala kommun.
I sitt beslut i april 1979 konstaterade regeringen att en delning av Motala kommun i enlighet med aktionsgruppens ansökan skulle innebära att två kommuner bildades, vilka var för sig skulle få ett tillräckligt befolkningsunderlag. Kommunerna hade enligt regeringen goda förutsättningar att på ett tillfredsställande sätt tillgodose kommunmedlemmarnas behov av kommunal service. Regeringen konstaterade också att även om Motala kommun hade motsatt sig en indelningsändring så hade meningarna varit starkt delade inom kommunfullmäktige. Vid en samlad bedömning fann regeringen att fördelarna med en ändring klart övervägde och fáste därvid särskilt avseende vid de fördelar som en delning innebar för den kommunala demokratin. Vad gäller detta ärende kan särskilt noteras dels att delningen skedde mot kommunens vilja, dels den korta tiden, drygt åtta månader, mellan beslut och faktisk delning.
Norsjö kommun
Den l januari 1974 bildades Norsjö kommun av Norsjö och Malå kommuner. I augusti 1978 hemställde Norsjö kommun i en skrivelse till Kammarkollegiet att en utredning skulle göras om förutsättningarna för Malå och Norsjö att åter bilda egna kommuner. Som skäl för framställningen anfördes i huvudsak att en av de stora nackdelarna med den dåvarande kommunen var dess tvåkärnighet, vilket innebar allt dystrare framtidsperspektiv för Malâdelen, bl.a. i fråga om utflyttning, serviceunderlag, arbetstillfällen och en livskraftig närdemokrati. Länsstyrelsens utredning presenterade följande slutsatser. En delning skulle inte bli till varaktig fördel för någon av de två kommundelama. De fördelar som kunde vinnas genom ökat antal förtroendevalda och ökad närhet till beslutsfattarna kunde i högre grad nås genom inrättandet av lokala organ, genom ökad inforrnationsverksamhet och andra liknande åtgär-
4 l 2
Kommundelningar SOU 1993 :90
der. Vid den som folkomröstning företogs ville 56 procent av de röstande i kommunen att delning skulle ske medan 42 var negativa till detta. Åsikterna gick dock starkt isär i de olika kommundelarna. Andelen jaröster i Malå var 84 procent medan de i Norsjö endast var 28 procent. I sitt yttrande förordade Kammarkollegiet främst inte någon delning, på grund av ett för litet och
befolkningsunderlag negativa ekonomiska
konsekvenser. Kommunens eget ställningstagande för en delning motiverades så klart uttalat med att befolkningen sig för en delning.
Regeringen beslöt, efter att ha konstaterat att kommunen själv förordat en delning, kommun skulle ske och att en delning av Norsjö motiverade sitt beslut med att en sådan delning kunde antas medföra bestående fördel, framför allt från kommunaldemokratisk synpunkt, för de båda kommundelarna.
Vännäs kommun
Den l januari 1974 lades Bjurholms och Vännäs kommuner samman till den nybildade Vännäs kommun. Kommunen hemställde i maj 1977 om en utredning angående förutsättningarna för Bjurholm att åter bilda en
egen kommun. I den som
utredning så småningom företogs genom
länsstyrelsens försorg menade utredaren att en delning inte skulle bli till varaktig fördel för någon av de två kommundelarna. De fördelar som kunde vinnas genom ökat antal förtroendevalda och ökad närhet till beslutsfattarna åstadkoms bättre de genom att utnyttja möjligheter som redan fanns till kommunens förfogande.
Kammarkollegiet avslog framställningen, men sedan bl.a. Vännäs
kommun överklagat beslutet, beslöt att regeringen delning skulle ske. I sitt beslut hänvisade man bl.a. till att lagen säger att särskild hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen och att Vännäs kommun själv begärt en delning av kommunen. Även i detta fall ansåg man att kunde
delningen
antas medföra bestående fördel, framför allt från
kommunaldemokratisk
synpunkt, för de båda kommundelarna. I detta ärende
företogs inte
någon folkomröstning utan folkviljan kom främst till i namnuttryck underskrifter.
Vaxholm kommun
Vaxholms och Österåkers kommuner lades samman den l januari 1974 till en kommun, benämnd Vaxholm. nybildad I februari och mars 1978 hemställde dels Intressegruppen för Vaxholms delning, dels Vaxholms kommun om utredning i fråga om delning av kommunen. Länsstyrelsen, som fick av
utredningsuppdraget Kammarkollegiet, lämnade uppgiften
vidare till en särskild som utredningsman. Den utredning företogs grun-
dades dock på en annan delning än den som sedermera skedde. Efter det att utredningen slutförts anordnade Vaxholms kommun en folkomröstning. Av de röstande uttalade sig 64,1 procent för en delning och 31,5 procent mot. Det bör dock observeras att Valdeltagandet totalt sett endast uppgick till 37,7 procent (i Österåker 26,7 procent och i Vaxholm 62,9 procent). Sedan regeringen i april 1979 funnit att tillräckliga skäl inte förelåg för en delning i enlighet med utredningens förslag fick Kammarkollegiet på nytt i uppdrag att granska delningsfrågan. Sedan ny utredning skett genom länsstyrelsens och Kammarkollegiets försorg uttalade Vaxholms kommun att utredningarna visade att de negativa konsekvenserna av en delning blev så stora att en delning inte borde ske.
I sitt beslut fann emellertid regeringen att en delning av Vaxholms kommun skulle medföra bestående fördel för de båda kommundelarna och att de två nya kommuner som skulle bildas hade goda förutsättningar att på ett tillfredsställande sätt tillgodose kommunmedlemmamas behov av service. Vid en samlad bedömning fann man att fördelarna med en delning klart övervägde. Man ansåg vidare att fördelarna, framför allt från kommunaldemokratisk synpunkt, hade sådan styrka att synnerliga skäl för en delning förelåg och hade vid detta ställningstagande också beaktat befolkningens inställning såsom den framkommit vid folkomröstningen.
Vad som gör detta och de två närmast följande delningsärendena något speciella är att delningama skedde mot kommunernas vilja varför således, enligt lagens l kap. l § andra stycke, synnerliga skäl måste konstateras finnas. Det framgår inte av beslutet vilka dessa var eftersom uttrycket fördel från kommunaldemokratisk synpunkt numera nästan alltid förekommer som den tyngsta orsaken för delning. Den är således inte unik för dessa tre fall. Den juridiska termen synnerliga skäl får nog anses innebära skäl som inte kan åberopas i varje delningsärende. Vidare hänvisar man i Vaxholms- och Botkyrkafallen till resultaten av folkomröstningar vid vilka deltagandet, åtminstone utifrån svensk synpunkt, måste anses ha varit mycket lågt, sett till kommunen som helhet.
Vara kommun
Den 1 januari 1974 nybildades Vara kommun som bestod av de tidigare Essunga, Kvänums, Larvs och Vara kommuner. I en skrivelse i juni 1978 ansökte ett antal förtroendevalda, bosatta i Essungadelen av kommunen, om att området för förutvarande Essunga kommun skulle brytas ut från Vara och åter bilda egen kommun. De sökande företräddes senare i ärendet av Essunga intresseförening. Utredning om eventuell indelningsändring företogs genom länsstyrelsens försorg av en särskild utredningsman. Därefter anordnade Vara kommun en folkomröstning i
414 Kommundelningar
frågan. Valdeltagandet var totalt 67 procent och en majoritet (60 procent) av de röstande i kommunen som helhet sade nej till en delning. I Essungadelen var dock en majoritet (63 procent) för en Vara
delning.
kommun avstyrkte en delning och Kammarkollegiet avslog också framställningen. Beslutet överklagades dock av Essunga
intresseförening och rege-
ringen biföll i december 1981 besvären. är i Regeringens motivering detta fall identiskt med det samma dag fattade beslutet om delning av Vaxholms kommun. Även i detta fall har således synnerliga skäl ansetts föreligga eftersom delningen sker mot kommunens vilja (och dessutom mot en majoritet av de röstande i kommunen i
folkomrösmingen).
Botkyrka kommun
Även i detta fall gällde ärendet delning av en kommun som bildats den 1 januari 1974 då och Salems kommuner lades samman
Botkyrka
Medlemmar ur centerpartiet i Salem drev sedan frågan om rv
delning
kommunen dels genom att i mars 1978 initiera ärendet, dels genom itt sedermera överklaga Kammarkollegiets avslag. Sedan
Kammarkollegiet
föranstaltat om utredning i ärendet anordnade kommun en
Botkyrka
folkomröstning i frågan. Folkomröstningen gav ett resultat liknande cet i Vaxholm; lågt totalt valdeltagande men högt i den del av kommunen som vill bryta sig loss, ett kraftfullt medan 35 ja i Salem (74,6 procent) procent av avgivna röster i Kon- Botkyrkadelen var emot en delning. munfullmäktige tolkade resultatet som att en var emot en
majoritet
delning och avstyrkte en sådan, vilket också länsstyrelsen gjorde. Även i detta fall har regeringen en som är identisk med deni
motivering
Vaxholmsärendet.
13.4.2 Nyköpings kommun
Det skulle sedan dröja nästan nio år innan fattade
regeringen ånyo
beslut om delning av en kommun och då blev beslutet för första och hittills hadei enda gången en uppdelning på tre kommuner. Nyköping likhet med ovan nämnda kommuner bildats den 1 januari 1974 genon sammanläggning av Daga, Gnesta, Nyköpings, Trosa och Vagnhärals kommuner. Nyköpings kommun begärde i en skrivelse till Kammarkdlegiet i augusti 1986 att kollegiet skulle utreda och lägga fram förslzg till indelning av kommunen med anledning av frzn
framställningar
Auktionsgruppen för Trosa kommun och Daga-Gnesta kommunkommtté. Kammarkollegiet uppdrog åt Svenska Kommunförbundet att utreta förutsättningarna för en delning av kommunen. Utredningens sammarfattande bedömning var att en delning av kommunen så att
Gnesta/Daga
Kommundelningar 415
och Trosa/Vagnhärad bildade egna kommuner uppfyllde lagens krav på förutsättningar för en indelningsändring. Därefter genomfördes en opinionsundersökning om befolkningens inställning i frågan. Det visade sig att 58 procent av de tillfrågade i hela Nyköpings kommun var för en delning medan endast 14 procent var emot. Sett till de olika kommundelama (de blivande nya kommunerna) var siffrorna de följande; Gnesta/Daga 54 procent för - 24 procent mot, Trosa/Vagnhärad 55 procent för - 26 procent mot och i Nyköping 60 procent för och endast 10 procent mot. Det fanns således en majoritet, inte bara i de tre olika kommundelarna, utan även i kommunen som helhet för en delning. Efter utredning överlämnade Kammarkollegiet därefter ären-
ytterligare
det till regeringen tillsammans med ett eget yttrande i vilket man mot bakgrund av utredningen föreslog att regeringen skulle fatta beslut om delning. Regeringen beslöt i november 1990 att kommun skulle
Nyköpings
bildas. I sin motivering konstaterar man upplösas och tre nya kommuner att kommunen själv har förordat en delning, att befolkningens inställning innebar ett klart förord för en delning samt att en delning kunde antas medföra bestående fördel, framför allt från kommunaldemokratisk synpunkt, för hela den dåvarande kommunen och för var och en av de tre kommundelarna. Mot denna bakgrund och med beaktande av de särskilda omständigheterna i det aktuella ärendet ansåg man att en delning borde ske. Vilka de särskilda omständigheterna var framgår inte men möjligt är att den socialdemokratiska regeringen ville poängtera den mera restriktiva hållning man har haft och fortfarande har i dessa frågor.
13.4.3 Örebro kommun
Den l januari 1971 lades Örebro stad samman med bl.a. Lekebergs landskommun till den nybildade Örebro kommun. Kommunen hemställde i en skrivelse till Kammarkollegiet den 10 januari 1990 att en utredning skulle göras om förutsättningarna för en delning av kommunen så att Lekebergs kommundel skulle brytas ut till en egen kommun. Man bifogade även en egen utredningsrapport i frågan. Kammarkollegiet inhämtade yttrande från i Örebro län som ansåg att
Länsstyrelsen
det inte fanns behov av någon utredning om förutsättningarna för Lekeberg att bilda egen kommun. Örebro kommun beslöt därefter att i september 1990 genomföra en folkomröstning i Lekebergs kommundel. Resultaten av denna omröstning blev att 66,8 procent avlde röstande ville att Lekeberg skulle bli egen kommun medan 32,5 procent ville att man även fortsättningsvis skulle tillhöra Örebro kommun. Kammarkollegiet uppdrog därefter åt Svenska Kommunförbundet att upprätta ett
4 l 6
Kommundelningar SOL 1993:90
förslag till ekonomisk reglering vid en av Örebro kommun.
delning
Kammarkollegiet överlämnade ärendet med eget yttrande till regeringen i mars 1991. Man uttalade där tveksamhet mot att nybilda en kommun med ett så svagt kommunalekonomiskt underlag som Lekeberg skulle få. Kammarkollegiet ville dock inte motsätta sig ett beslut om delning mot bakgrund av folkomröstningsresultatet, kommunens önskan egen om delning och övriga remissinstansers
tillstyrkande.
Den socialdemokratiska regeringen fattade dock i sakinget beslut frågan utan det blev den efter valet 1991 nytillträdda
borgerliga rege-
ringen som den 12 november 1992 fattade beslutet att Örebro kommun den l januari 1995 skall upplösas och delas i kommun och
Lekebergs
Örebro kommun. för beslutet var att Örebro
Regeringens motivering
kommun själv hade förordat och att inställ-
en delning befolkningens
ning, såsom den framkommit i genomförd innebar ett
undersökning,
klart förord för en
delning. Regeringen ansåg att en sådan delning
kunde antas medföra bestående fördel, framför allt från kommunalde-
mokratisk synpunkt. Beträffande Lekeberg kan konstateras att den största stötestenen på vägen mot att bli egen kommun var den svaga ekonomin. Enligt olika
beräkningar låg den egna skattekraften på ca 81 procent av medelskattekraften enligt med en skattekraft i den odela- 1992 års taxering jämfört de kommunen på ca 98 procent. bärkraften Den svaga egna ekonomiska
synes ha varit den främsta anledningen till att såväl den socialdemokratiska som den var tveksamma till att bifalla kom-
borgerliga regeringen
munens hemställan om delning. Den socialdemokratiska regeringen motiverade dock sitt beslut i april 1991 att inte fatta beslut i
sakfrågan
med att några synnerliga skäl för att fatta beslut om
indelningsändring
senare än ett år före ett ikraftträdande inte fanns.
13.5 som
Ansökningar avslagits
Enligt våra direktiv skall vi, förutom att bl.a. studera de allmänna erfarenheterna av genomförda även lämna till
kommundelningar förslag
sådana ändringar som kan underlätta framtida under
kommundelningar förutsättning att vi finner detta befogat. En
förutsättning för detta, även om den inte finns utsagd, är naturligtvis att lagstiftningen på något sätt
lagt hinder i vägen för önskvärda kommundelningar. De motioner som
regelmässigt läggs fram i riksdagen tyder på att det i vart fall finns en uppfattning om att så sker i icke ringa omfattning. Lagen bör naturligtvis endast ändras en om man kan visa att den i något fall förhindrat önskvärd delning eller om man kan förutse Därvid en sådan utveckling. måste också beaktas stort att lagen lämnar ett mycket utrymme för
SOU 11993290 Kommundelningar 417
ställningstaganden som huvudsakligen har sin utgångspunkt i den aktuella regeringens politiska värderingar. Det kan av denna anledning därför finnas skäl att kanske i än högre grad undersöka de fall där en hemställan om delning fått avslag än de ärenden som bifallits.
Sedan 1979 års indelningslag trädde i kraft har regeringen fram till den 11 februari 1993 avslagit 14 framställningar eller besvär avseende delning av kommun, utredning om förutsättningar för sådan delning eller genomförande av folkomröstning i en delningsfråga. Med beaktande av att en kommun varit föremål för två regeringsbeslut och att ett tidigare avslagsbeslut (T orsby) numera ändrats så att utredning pågår hos Kammarkollegiet, är det således fråga om 12 kommuner, nämligen följande;
Tabell 13.2 Ansökningar om delning som avslagits
Kommun Besluts- Fråga
tillfälle
Gullspång april 1982 avslag på ansökan om delning Uppvidinge september 1982 avslag på ansökan om delning Lund december 1982 avslag på ansökan om utredning
och folkomröstning Sigtuna juni 1983 avslag på ansökan om delning Göteborg december 1983 avslag på ansökan om delning Skellefteå september 1984 avslag på ansökan om folkom-
röstning alternativt delning Umeå september 1984 avslag på ansökan om utredning Västervik september 1984 avslag på ansökan om delning Älvdalen december 1984 avslag på ansökan om delning
alternativt folkomröstning Härjedalen maj 1990 och avslag på ansökan om delning
november 1992 i båda fallen Gotland november 1992 avslag på ansökan om delning Storuman februari 1993 avslag på ansökan om utredning
Av de 13 uppräknade regeringsbesluten har 5 fattats av borgerliga regeringar och 8 av socialdemokratiska regeringar. I samtliga fall har kommunen, eller i vart fall en majoritet av fullmäktigeledamötema, ställt sig negativa till en delning. En jämförelse mellan de delningsärenden där regeringen bifallit ansökan och de där man avslagit densamma leder till följande slutsatser. För att en ansökan om delning skall beviljas måste flertalet av följande förutsättningar vara uppfyllda;
l) den ursprungliga (odelade) kommunen skall vara till en positiv delning, 2) det bör även finnas en ganska bred politisk enighet i den del som vill bryta sig loss om detta och ansökningen bör vila på en så bred bas som möjligt, 3) de ekonomiska förutsättningarna bör finnas (en faktor som troligen har blivit och blir allt
viktigare), 4) övriga förutsättningar (befolkningsmässiga, näringsgeografiska, ej flerkärniga
nya kommuner etc.) bör inte vara för dåliga, 5) det bör helst ha gjorts någon form av redan innan man
folkomröstning/opinionsundersökning
lämnar in sin ansökan, 6) en folkomröstning bör ha högt valdeltagande och visa en stor ja-andel i den del som vill bryta sig loss samtidigt som ett eventuellt nej i den övriga delen Däremot inte bör vara för kraftigt. synes inte invånarantalet i de nya kommunerna spela någon avgörande roll. Samtliga förutsättningar behöver inte vara uppfyllda eftersom regeringen har att göra en samlad bedömning i ärendet, men ju fler som är det, desto större möjlighet att ett delningsbeslut kommer till stånd. Det kan emellertid inte nog att dessa slutsatser måste betraktas
understrykas
som mycket osäkra eftersom regeringsbesluten alltid är mycket dåligt motiverade. Detta gäller både bifalls- och avslagsbeslut men kanske främst de senare. Slutligen kan även att för
tilläggas förutsättningarna
att få till stånd i vart fall en utredning, kanske även ett delningsbeslut, är större med en borgerlig än med en socialdemokratisk
regering dylik.
I den mån detta faktum kanske inte alltid kan utläsas av regeringsbesluten så framgår det klart av uttalanden från olika
regeringar och riksdagsmajoriteter.
13.6¶Erfarenheter av
delningarna
13.6.1 Svårt att utvärdera
Den grundläggande förutsättning som måste vara
uppfylld för att regeringen skall kunna besluta om av en kommun delning är att delningen (ändringen) kan antas medföra bestående fördel for en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt (1 kap. l §). Som departementschefen också uttalade i propositionen (prop. l978/79:157 s 100) innebär kravet på bestående fördel att en indelningsändring bör tillgripas endast om den bedöms medföra en lösning under överskådlig framtid av de aktuella problemen. Ett studium av ovan citerade lagtext föranleder och proposition frågan om dels vad begreppen bestående och framtid
överskådlig
innebär i år räknat, dels om inte för att inte dagens snabba, säga turbulenta utveckling som berör på många områden kommunerna, gör
Kommundelningar 419
att dessa båda begrepp kommer i något slags motsatsförhållande till varandra. Enligt vår mening bör dock lagtexten tolkas på så sätt att i vart fall en tidsperiod om fem till tio år avses. För att med säkerhet kunna uttala huruvida de genomförda delningama medfört några bestående fördelar bör således en kommun som delats studeras under en längre tidsperiod. En sådan studie bör naturligtvis starta något år före delningen. Om någon sådan kontinuerlig undersökning inte görs, utan man i stället först ett antal år efter delningen ser på utvecklingen, är det tveksamt om man kan dra några bestämda slutsatser om denna. När det gäller att i efterhand utvärdera hur ekonomin utvecklats i den delade kommunen finns nämligen flera potentiella felkällor som måste uppmärksammas. Kommunen kan t.ex ha ändrat sina redovisningsrutiner vad gäller avsättningar till pensioner, periodiseringar av kostnader samt avskrivningar, vid ett eller flera tillfällen sedan delningen. Man kan även ha genomfört sådana förändringar i sin organisation att direkta jämförelser av vissa kostnaders utveckling över åren omöjliggörs. Slutligen har även statsbidragssystemet sedan 1980 genomgått genomgripande förändringar vilka försvårar möjligheterna att klarlägga följderna av delningama. Dessa och även andra skäl gör det utomordentligt svårt att ett antal år i efterhand gå in och undersöka hur en delning påverkat kommunens
ekonomiska utveckling.
Även när det gäller utvärdering av hur den kommunaldemokratiska utvecklingen varit krävs att man kontinuerligt följer den delade kommunen under ett antal år. Erfarenhetsmässigt vet man nämligen att i de nya kommunerna är medborgarnas och de lokala politiska partiernas entusiasm och intresse som högst åren efter en delning men att de efter några år ofta återtar sin tidigare nivå. Detta kan enkelt förklaras av att man under den tid man drivit frågan om att bilda egen kommun samt under de första uppbyggnadsåren ofta känner en gemenskap och kampanda som gör att det lokala politiska intresset är högt. När sedan segem är vunnen och man går in i det vardagliga kommunala arbetet med en kanske ofta svag ekonomi, är det av lättförståeliga skäl inte så lätt att uppbåda samma entusiasm som i inledningsskedet. Detta gör att en undersökning om hur politikerna och medborgarna uppfattar att den kommunala demokratin utvecklats efter delning inte bör slutföras förrän ett antal år efter delningen. Även vad gäller den demokratiska utvecklingen i den delade kommunen bör studien ske kontinuerligt med start före själva delningen. Utifrån teoretiska synpunkter kan man även ifrågasätta om det egentligen är möjligt att med säkerhet uttala sig om huruvida en delning varit lyckosam eller ej. Utfallet, dvs. förhållandena i dag, bör ju jämföras med de förhållanden som skulle ha rått om kommunen inte
420 Kommundelningar
hade delats. Man måste således försöka skapa sig en bild av hur den inte längre existerande odelade kommunen skulle ha sett ut i dag. Även om man ganska enkelt kan lägga ihop de nybildade kommunerna och exempelvis se utfallet av jämfört
statsbidragssystemet med den verkliga
utfallet lär man inte kunna dra annat av än mycket osäkra slutsatser detta. Skälen härtill är bl.a. de felkällor som nämnts. I tidigare praktiken måste en utvärdering av den ekonomiska utvecklingen i stället ske dels genom undersökningar av andra jämförbara kommuner, dels genom att man kontinuerligt följer utvecklingen i den delade kommunen. En av våra uppgifter enligt direktiven är att studera de allmänna erfarenheterna av hittills genomförda
kommundelningar. Inledningsvis
kan därvid konstateras att det generellt sett är svårt, för att inte säga ogörligt, att med bestämdhet uttala sig om huruvida de kommundelningar som skett sedan 1980 medfört de bestående fördelar som de förväntades göra eller ej. Detta både utifrån gäller kommunalekonomisk och kommunaldemokratisk utgångspunkt. Det huvudsakliga skälet härtill är att det inte skett någon mer djupgående och kontinuerlig uppföljning av de delade kommunerna. De enda mer djupgående studier som från centralt håll är dels gjorts
Utvärderingar av kommundelningar, Erfarenheter av Motala och Åsele
kommuners delningar (Ds Kn 1981:21), dels två
utredningsrapporter
från Svenska Kommunförbundet, av och
Utvärdering kommundelningar
När de gick en egen väg, båda från 1984. Vad gäller främst den förstnämnda så kom den så tidigt i förhållande att till själva delningama några mer vittgående slutsatser om utvecklingen sikt på lite längre svårligen kan dras. De båda senare är då av något större intresse, men det bör noteras att det är nästan tio år sedan de utfördes. finns
Slutligen
den tidigare nämnda från Kerstin Kolam och rapporten Christina Ekman. Rapporten bygger dock på intervjuer med ett ganska litet antal personer, samtliga i toppen av kommunerna och intervjuerna har skett ganska många år efter delningen. Den gör inte heller mer någon ingående analys av den ekonomiska utvecklingen i kommunerna. Vi skall dock i detta avsnitt dels de
fortsättningsvis presentera
resultat och slutsatser som de båda sistnämnda redovisar i sin rapport, dels utifrån några enkla ekonomiska undersöka huruvida de nyckeltal delade kommunerna haft en sämre ekonomisk än andra utveckling jämförbara kommuner. Härmed avses både kommuner som är jämförbara med den nuvarande (delade) kommunen och kommuner som är jämförbara med den tidigare (odelade) kommunen.
Kommundelningar 421
l3.6.2 Rapporten Kommundelningar - erfarenheter och utfall
Den studie som ligger till grund för Kerstin Kolams och Christina Ekmans rapport Kommundelningar - erfarenheter och utfall, hade som syfte att kartlägga de allmänna erfarenheterna av hittills genomförda kommundelningar. Ett antal kommunalråd, oppositionsråd, kanslichefer, kommunchefer samt vissa förvaltningschefer, samtliga i delade kommuner, fick svara på frågor om sina erfarenheter av kommundelningen. Urvalet inriktades på personer som innehade någon av de ovannämnda posterna vid tiden for delningen och som fortfarande fanns kvar på denna post. Sammanlagt 49 politiker och 8 tjänstemän besvarade frågorna. Frågorna tog upp tre aspekter av den kommunala verkligheten, nämligen demokrati, ekonomi och service. Både politiker och tjänstemän fick ta ställning till huruvida dessa aspekter uppfyllts efter På frågan om demokratiaspekten tillgodosetts i och
kommundelningen.
med kommundelningen svarade 65 procent ja och en dryg fjärdedel nej. För att kunna värdera svaren ansåg man det viktigt att veta vilken innebörd begreppet hade för intervjupersonerna och de uppmanades därför att för vart och ett av begreppen kryssa för de två viktigaste argumenten (alternativen var givna i förväg). De aspekter på demokrati som de tillfrågade ansåg väga tyngst i argumentationen for en kommundelning var l) närmare kontakt mellan politiska företrädare och medborgare (78 procent), 2) att förverkliga den allmänna folkviljan (39 procent) och 3) ökad lyhördhet hos politikerna för behov och önskemål hos medborgarna (37 procent). När det gällde ekonomiaspekten ansåg hälften av de förtroendevalda att den blivit tillgodosedd, en tredjedel svarade nej på frågan och 16 procent besvarade den inte alls. Även här undersöktes vilken innebörd begreppet hade för de som svarat. De aspekter på ekonomi som man ansåg väga tyngst i argumentationen för en kommundelning var l) ett bättre utnyttjande av kommunala resurser (57 procent), 2) effektivisering av den kommunala förvaltningen (51 procent) och 3) ökad ekonomisk styrning och kontroll (35 procent). Några politiker kommenterade sina svar med tillägget att ekonomiaspektema spelat en underordnad roll i debatten. På frågan om serviceargumenten tillgodosetts hävdade drygt hälften av de svarande att så var fallet, en tredjedel ansåg det inte och tio procent besvarade inte frågan. De aspekter på offentlig service som vägde tyngst i argumentationen för en kommundelning var 1) ökad närhet till offentlig service (80 procent) och 2) bättre anpassning av den offentliga servicen till medborgarnas behov och önskemål (78 procent). Övriga svarsalternativ fick endast enstaka röster.
Kommundelningar SOU 11993 290
Man ställde även frågor om de ekonomiska att be-
förutsättningarna
driva viss service hade förändrats efter Av svaren kan man
delningen.
konstatera att inte skolverksamheten
kommundelningen påverkat
nämnvärt eftersom denna var relativt hårt av staten. Det var styrd snarare andra förhållanden som haft större t.ex. att skolan
betydelse,
blivit resultatenhet och att det ekonomiska läget i dag förutsätter
prioriteringar.
När det gäller den sociala servicen är en mindre kommun ofta mer
sårbar. En stor andel äldre i kommunen gör att det blir svårt att hantera äldreomsorgen. Medan kulturutbudet ofta blir mindre i kvantitet i en liten kommun konstaterade några av att kvaliten å
intervjupersonerna
andra sidan oftast blir bättre. När man inte kan erbjuda så mycket blir det i stället det bästa. Om kommunen är mindre ställs också vanligen större krav inom fritidsverksamheten på föreningar att själva sköta
anläggningar.
I enkäten ställdes tvâ med frågor anknytning till den utgångspunkten att oberoende av om en person är för eller emot en viss bör
förändring
han kunna se både för- och nackdelar Du med den. Båda frågorna: Såg några fördelar med kommundelningen? och Såg Du några fördelar med att behålla en större kommun och inte genomföra kommundelningen? besvarades jakande av en majoritet (65 respektive 63 procent). Bland fördelar med en nämndes mindre delning exempelvis slitningar mellan tätorter, lättare att orten lever rekrytera politiker, upp
samt uppblomstring av föreningslivet,
företagsamhet och framtidstro, dvs. argument som huvudsakligen hänför sig till
demokratiaspekter.
Som fördelar med en större kommun större resurser till angavs bl.a. stora investeringar, lägre administrativa kvalitet kostnader, högre på politiker samt större möjligheter till satsningar inom Det
näringslivet.
handlar således i första hand om effektivitets- eller
ekonomiaspekter.
Vad gäller av den aktiviteten utvecklingen politiska i de nya kommunerna är bilden långt ifrån entydig. Nästan lika många anser att den är oförändrad (35 procent) En som anger att den ökat (41 procent). ganska stor andel (20 procent) menar att den aktiviteten politiska minskat, eftersom konkurrensen mellan huvudorterna i de tidigare kommundelarna försvunnit. Många av de svarande anser också att det vid tiden just före och efter skedde delningen en ökning, men att aktiviteterna sedan avtog. Beträffande aktiviteten bland den politiska medborgarna uppger hälften att den är oförändrad att och en tredjedel den ökat. Även här har många kompletterat sitt svar med tillägget att ökningen gällde den första tiden efter delningen och att allt sedan återgick till det gamla.
Ungefär lika många anser att till medborgarnas möjligheter inflytande efter delningen ökat (41 procent) som att situationen är oförändrad (45 procent). Kontaktema med har i viss mån
medborgarna
Kommundelningar 423
ökat (33 procent) eller också ligger de på samma nivå som tidigare (47 procent). På frågan om politikernas uppgifter förändrats i och med kommundelningen ansåg drygt hälften att så skett påtagligt eller i viss mån, medan en tredjedel angav att så knappast var fallet. Vad gäller förändringarna pekade man på två förhållanden, dels att arbetsbelastningen har ökat, dels att man har en bättre överblick över kommunens verksamhet. Samarbete och kontakter med tjänstemän uppgavs inte ha förändrats nämnvärt (nej 43 procent, ja 27 procent). Frågan om partierna i fullmäktige hade lättare att komma överens efter delningen besvarades med nej av 49 procent och med i viss mån av 23 procent. Avslutningsvis ställdes politikerna inför en hypotetisk fråga: Skulle Du, med de erfarenheter Du idag har av kommundelningen, medverka till att genomföra den på nytt? . De svarsalternativ som angavs var följande: Jag skulle medverka till den (67 procent angav detta alternativ), Jag skulle motarbeta den (23 procent), Vet ej (8 procent). Intervjupersonema också att ange vilka argument som
uppmanades
skulle spela roll i sammanhanget. De som angav att de också i dag skulle medverka till en delning angav främst förbättringar av demokratin och servicen som skäl medan de som uppgav att de i dag skulle motarbeta en delning i huvudsak åberopade att ekonomin försämras om en delning genomförs. De slutsatser som Kerstin Kolam och Christina Ekman anser sig kunna dra av studien är följande. I samtliga hittills genomförda kommundelningar har demokratin och medborgaropinionen spelat den viktigaste rollen. Eventuella negativa effekter för den kommunala ekonomin har hittills, åtminstone delvis, kunnat dämpas på olika sätt. Situationen i dag är en helt annan. De ekonomiska frågorna upplevs som alltmer påträngande. Gamla och beprövade recept när det gäller att lösa den moderna välfárdskommunens problem fungerar inte längre tillfredsställande. De svårigheter som både stat och kommuner brottas med är mera komplexa och inte sällan av ett annat slag än tidigare. Frågan om kommundelningar är bra eller inte anser författarna sig inte kunna besvara med ett enkelt ja eller nej. I en tid som präglas av kortsiktighet är det i detta fall viktigt att försöka se mera långsiktigt på problematiken. Demokratin och effektiviteten bör, så långt det är möjligt, tillgodoses samtidigt. Författarna anser sig mot bakgrund av studien kunna konstatera följande. När kommundelningar föreslås bör den första och viktigaste uppgiften vara att noggrant utreda vari det egentliga problemet består. Om det är demokratin som ligger bakom de upplevda svårigheterna finns det kanske andra möjligheter än en kommundelning som är värda att pröva först. Ett införande av kommundelsnämnder är ett alternativ som diskuterats. De verksamheter
424 Kommundelningar
med lokala organ som prövats under de senaste decennierna har dock enligt rapportförfattama inte lett till önskade resultat, mycket beroende på att tankegångama bakom dem inte fullföljts. Varken inrättandet av lokala organ eller en leder automatiskt
kommundelning till att
demokratin förbättras i något avseende. Det krävs att en del andra förändringar också kommer till stånd och en av de därvid är
viktigaste
förhållandena i de politiska partierna och sätten att arbeta politiskt. Ifall en kommundelning trots allt bedöms vara det bästa alternativet bör framför allt en av de ekonomiska
ordentlig utredning aspekterna ge-
nomföras, anser Kolam/Ekman. Det torde vara klart att de tämligen ekonomiska frågorna inte kan lösas enkelt sätt. på något Närhetsprincipen kommer inte att kunna hävdas i framtiden i fråga om varje fomi av service, särskilt inte om kommunerna är små. Olika former av samverkan över torde bli
kommungränsema nödvändiga
framöver. Oavsett vilka som kommer att
principer tillämpas framöver
vad gäller kommundelningar är det dock viktigt att informationen är tillräcklig och korrekt samt att medborgarna ges tillfälle att yttra sig innan beslut om eventuell delning fattas.
l3.6.3 Ekonomiska nyckeltal - ett försök till
jämförelse
Enligt indelningslagen får delning av en kommun ske om kan
delningen
antas medföra bestående fördel kommunen. för exempelvis Som tidigare redovisats i bl.a. avsnitt l3.3.2 har när man en
regeringen, prövar
ansökan om delning av en kommun, att göra en mellan
avvägning ett
stort antal faktorer, däribland de blivande kommunernas ekonomi. En nybildad kommun måste ha en så pass god ekonomi att den kan förväntas uppfylla de krav som både och stat ställer
medborgare på den.
Man kan här även peka på 8 kap. l § kommunallagen som säger att kommuner och skall landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Vid den prövning som sker av de ekonomiska förutsättningarna för en delning är i normalfallet inriktningen dock den, i motsats till flertalet övriga faktorer, att utredningen inriktar sig på om någon av de blivande kommunerna kan förväntas få ekonomiska svårigheter. Några Förväntningar om bestående fördelar För den kommunala ekonomin brukar normalt nämligen inte åberopas och kan i normalfallet inte heller förväntas. Undantag måste dock göras för det fall att en kommundel med hög medelskattekraft önskar sig loss från en del med sämre ekonomiska
bryta förutsättningar.
Vid en undersökning av de delade kommunernas ekonomiska utveckling kan man således nonnalt inte förvänta sig att ekonomin förbättrats i nämnvärt grad, i vart fall inte till av
följd delningen.
Kommundelningar 425
Inriktningen blir snarare att se att inte någon av de nya kommunernas ekonomi försämrats i än högre grad än vad som kanske kunde förutses.
Flertalet av de genomförda kommundelningama ligger numera relativt långt tillbaka i tiden. Undantaget Nyköping har mer än tio år förflutit sedan de senaste delningama. I inledningen till detta avsnitt konstaterade vi att möjligheten att dra några bestämda slutsatser om de delade kommunernas ekonomiska utveckling är liten. Samtidigt som de kommunintema felkälloma är många har så pass lång tid förflutit och så mycket skett både i samhället i stort och i kommunerna, att uppgiften att urskilja följderna av just delningen torde vara olöslig. Vi skall trots dessa reservationer redovisa några ekonomiska data rörande en del av de kommuner som delades för drygt ett decennium sedan.
Bortsett från Nyköping och Örebro vars delningar ligger nära i tiden respektive ännu inte skett finns ett urval av 14 kommuner som uppstått genom kommundelningar sedan 1980. När det gäller att studera deras ekonomiska utveckling så kan en viss första gallring ske, nämligen av de lite större kommunerna. Vad gäller främst Motala, Österåker och Botkyrka och troligen även Vara, så har det nog inte funnits någon större tveksamhet huruvida de skulle kunna existera som delade kommuner. De kommuner som de nyssnämnda fram till delningen var sammanlagda med är dock av ett annat slag. Vadstena, Vaxholm, Salem och Essunga är mindre kommuner med invånarantal mellan sex och tretton tusen. Både Salem och Vaxholm ligger dock strax utanför Stockholm och räknas in i gruppen förortskommuner. Närheten till storstadens serviceutbud och det, i vart fall i förhållande till kommunerna i norra Sverige, relativt sett goda skatteunderlaget gör dock att vi valt att även lämna dessa båda utanför.
Övriga sex kommuner utgör en relativt homogen grupp. Samtliga ligger i Västerbotten, tillhör de minsta i landet och räknas till gruppen glesbygdskommuner. Enda undantaget från de två sistnämnda kriterierna är Vännäs. Enligt vår mening bör en studie om de delade kommunernas ekonomiska utveckling i första hand koncentreras på dessa kommuner samt Vadstena och Essunga. Nedanstående tabell visar deras folkmängden den l januari 1992, den kommunala utdebiteringen 1991 samt vissa finansiella nyckeltal per den 31 december 1991. De finansiella nyckeltalen för Bjurholm är per den 31 december 1990.
426 Kommundelningar
SJU 1993390
Tabell 13.3 Jämförelsetal för vissa delade kommuner Kommun Folkmängd Utdebite- Verksam- Finans- Resultat Soliditet l
Soliditeet 2
| ring | h:s nettok 1) | netto 2) | 3) | 4) 5) |
| Vadstena 7 555 16:60 | 93 | 3 | 4 | 37 |
65 Essunga 6 028 16:00 87 2 48 72 Bjurholm 2 924 17:50 91 1 8 49
73 Dorotea 3 737 18:00 78 8 14 43
68 Malå 4 158 17:75 95 2 3 37
| Norsjö | 5 333 | 17:75 | 91 | 0 | 9 | 59 | 78 |
| Vännäs 8 611 | 17:50 | 82 | 4 | 14 | 43 | 70 | |
| Åsele | 4 143 | 18:00 | 82 | 4 | 14 | 37 | se |
Källa: Statistiska centralbyrån och Svenska Kommunförbundet- Vad kostar verksamheten i din kommun? Bokslut 19911
l) Med verksamhetens nettokostnader avses deras andel av skatteintäkter och generell:
statsbidrag, dvs. hur stor andel av skatteintäktema som använts till nettodriñskostnader. 2) Med finansnetto avses dess andel av skatteintäkter och generella statsbidrag. Resultatet är
positivt när rântekostnaderna âr högre ân ränteintäktema. 3) Resultatet visar den del av överskottet som kan användas för att finansiera investeringar
eller öka likviditeten. Om resultatet på sikt är negativt innebär detta att kommunen lånar
till driftskostnaderna. 4) Soliditeten med beaktande av beräknad pensionsslculd. 5) Inflationsjusterad soliditet (även här har beräknad penslonsskuld beaktats).
Något som kan noteras direkt är de klart högre i kom-
utdebiteringarna munerna i Västerbotten jämfört med Vadstena och Detta är
Essunga. dock inte något signifikativt för de delade småkommunema i Västerbotten. Deras utdebiteringar motsvarar i stort sett både kommuner i
övriga
länet och andra jämförbara kommuner i norra Inte heller Vad-
Sverige.
stena och Essunga skiljer sig på denna punkt från andra
jämförbara kommuner.
Vad gäller de finansiella nyckeltalen så är förhållandena likartade där. De skiljer sig inte markant sätt från andra
på något jämförbara kommuner. Det går således inte att utifrån dessa dra
uppgifter några andra slutsatser om deras
utveckling än att de idag inte skiljer sig på något avgörande sätt från andra jämförbara kommuner. Man bör dock hålla i minnet att bakom dessa siffror kan se annorlunda
verkligheten
ut. Det skulle dock krävas omfattande för
ett mycket utredningsarbete att med någon större säkerhet kunna hur
avgöra delningen påverkat kommunernas ekonomi.
Kommundelningar 427
Ett ytterligare mått på deras uthålliga ekonomisk styrka och förmåga att klara kommande förändringar i statsbidragssystemet är skattekraften som andel av medelskattekraften. Av Statistiska centralbyråns Årsbok för Sveriges kommuner 1992 framgår att samtliga av de nu närmare studerade kommunerna, med undantag för Vadstena (95,4 procent), hade en låg eller mycket låg andel. För Bjurholms del uppgick den till 81,3 procent, Dorotea 81,7, Malå 85,7, Norsjö 86,5, Vännäs 84,4, Åsele 84,7 och Essunga 80,2. Man finner emellertid vid en jämförelse med andra, jämförbara kommuner att de inte skiljer sig från dessa. Flertalet av de mindre kommunerna i Västerbottens och Skaraborgs län uppvisar motsvarande låga andel av medelskattekraften. Inte heller på denna punkt går det således att säga något entydigt om den ekonomiska utvecklingen hittills.
Som ovan sagts kan däremot en låg skattekraft innebära problem vid en kommande omläggning av statsbidragssystemet. Man kan utifrån de förslag som Strukturkostnadsutredningen presenterat i sitt betänkande Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53) förutse att flera av de mindre kommunerna i Västerbotten kommer att få problem, eftersom de förslag som finns i betänkandet (och som sammanfattas i tabell 17) innebär stora nedtrappningar av bidragen för exempelvis Åsele, Norsjö, Malå, Vännäs och Bjurholm. Det får dock anses råda viss osäkerhet om statsbidragssystemets slutliga utformning.
13.6.4¶Sammanfattning
Vi anser oss avslutningsvis under detta avsnitt kunna konstatera att det inte med någon större säkerhet går att säga huruvida de genomförda kommundelningarna har varit lyckosamma eller ej och om man uppnått de mål man haft med delningen. De kommundelningar som genomförts har framför allt motiverats från kommunaldemokratiska aspekter. Resultatet av de undersökningar som vi låtit genomföra antyder att de kommunaldemokratiska aspekterna tillgodosetts (se avsnitt 13.62). Det yttersta avgörandet i denna fråga har medborgarna i respektive kommun. Det är deras uppfattning, om huruvida demokratin, ekonomin och den offentliga servicen tillfredställer deras krav, som är den yttersta värdemätaren på delningamas effekter.
v
13.7¶Reformbehov
Enligt direktiven skall vi studera de allmänna erfarenheterna av hittills genomförda kommundelningar samt, om vi finner det befogat, lämna
förslag till sådana som kan underlätta framtida kommundel-
ändringar
ningar. De erfarenheter av hittills genomförda som vi
kommundelningar
anser oss kunna visa på är att dessa främst varit ett korrektionsmedel för att rätta till ett antal mindre i
lyckade kommunsammanslagningar
början av 1970-talet. Med mindre avser vi här att de inte lyckade accepterades av medborgarna. Olika lokala önskemål om kommundelningar har ännu inte i någon större utsträckning präglats av de problem vi ser i övrigt med försämrad kontakt mellan de politiska partierna och de förtroendevalda å ena sidan och medborgarna å den andra. Vi har vidare konstaterat att det med att föreligger stora svårigheter under en begränsad tid utvärdera genomförda Detta beror delningar. främst eller på att det inte har skett någon mer omfattande kontinuerlig uppföljning av dessa samt att de trots allt varit ganska få. Dessutom ligger de ganska långt tillbaka i tiden vilket gör att eventuella följder av själva delningen numera inte går att utläsa eftersom många andra senare uppkomna faktorer kan ha präglat kommunens utveckling. En slutsats som dock bör kunna dras är att de nya småkommunerna som uppstått i samband med ett flertal av delningarna inte kan visas ha sämre ekonomiska förutsättningar än flertalet andra kommu-
jämförbara
ner. Här måste dock viss reservation göras för framtida effekter av det
nya statsbidragssystemet.
Vad gäller statsbidragssystemet måste också beaktas för
följande
framtiden. I flera fall har genomförda resulterat i en
kommundelningar
mindre kommun med sämre ekonomiska än den odelade
förutsättningar
kommunen. Å andra sidan har detta också inneburit att den andra
nya
kommunen haft bättre Detta med den
förutsättningar. har, tidigare utformningen av statsbidragssystemet, inte medfört några direkta följder
för övriga kommuner. Eftersom den större delen av
statsbidragen
numera och troligen även i framtiden inte och är specialdestinerade kommunkollektivet således erhåller en påse med kan dock
pengar
följderna bli andra i framtiden. visar att
Gjorda beräkningar nämligen
under vissa kan de båda kommunerna efter
förutsättningar nya en
delning sammanlagt erhålla en större andel av statsbidragen än vad den tidigare odelade kommunen skulle ha fått. Denna innebär att
ökning
övriga kommuner i motsvarande mån får sina bidrag sänkta. I vilken utsträckning som kommunerna uppmärksammat detta eller kommer att påverkas av det är dock oklart. Vi anser oss inte kunna uppfatta något reellt behov av att reformera den nuvarande lagstiftningen. Den genomgång vi gjort visar att lagstiftningen fungerar bra och att de som har haft förut-
kommundelningar
sättningar att lyckas även har genomförts. Den avvägning som måste göras vid prövningen av en ansökan om delning mellan å ena sidan formella förutsättningar och å andra sidan
politiskt skönsmässiga
Kommundelningar 429
bedömningar kan inte undvaras. Lagen fick sin principiella utformning redan 1919 och har alltsedan dess fungerat på tänkt sätt. Detta visar enligt vår mening på att den erhållit en lämplig inriktning. Lagstiftningen innebär att regeringen har det yttersta ansvaret för att en nybildad kommun har Förutsättningar att inte bara fungera ur lokaldemokratiska aspekter, utan även att den klarar av sina ekonomiska åtaganden gentemot medborgarna samt att fullgöra viktiga uppgifter åt staten på lokal nivå. Detta innebär enligt vår mening att en viss prövning alltid mâste ske av en ansökan från en kommun om delning. Vi anser att den kommunala demokratin kan stärkas genom kommundelningar där det finns förutsättningar for detta och där det samtidigt finns ett starkt önskemål bland befolkningen om en delning. I sådant fall bör regeringen positivt medverka till kommundelningar. Även om benägenheten att bifalla en sådan ansökan kan skilja sig regeringar emellan, måste det alltid, och kanske än mer i framtiden, finnas en stabil grund att stå på för den nya kommunen. Eventuella inskränkningar i regeringens skönsmässiga prövning och ett införande av obligatorisk delning under vissa förutsättningar menar vi skulle få negativa effekter. Dessutom skulle den politiska prövningen i så fall bortfalla eftersom dessa ärenden då inte skulle behöva beslutas av regeringen. Det enda reformbehov vi i dag kan peka på är ett återinförande av möjligheten för regeringen att förordna om nyval till fullmäktige i samband med en delning av en kommun. Indelningslagen stadgar i 1 kap. 12 § att mer omfattande indelningsändringar skall träda i kraft den 1 januari âret efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Denna bestämmelse infördes med uttrycklig hänvisning till införandet av treåriga mandatperioder. Riksdagspartiema har numera kommit överens om en förlängning av mandatperiodema till fyra år. Som vi tidigare konstaterat finns ofta en stor entusiasm och ett stort engagemang bland lokala politiker och medborgarna både i samband med att man verkar för en kommundelning och själva delningsbeslutet. Med fyraåriga mandatperioder riskerar den tid som förflyter mellan ett beslut om delning och valet samt delningen att bli så pass lång att en del av den entusiasm och engagemang som så väl behövs i inledningsskedet lätt går förlorad. Vi anser därför att om fyraåriga mandatperioder införs bör även möjligheten att förordna om nyval införas. Beslut om kommundelningar skall då kunna träda i kraft även vid andra tidpunkter än vad som är fallet i dag. Möjligheten att förordna om nyval bör dock begränsas pâ så sätt att sådant förordnande endast får göras om regeringens beslut om delning meddelas minst tre år före nästa ordinarie val.
Käll- och
litteraturförteckning
Kerstin Kolam och Christina Ekman -
Kommundelningar - erfarenheter
och utfall
Ny indelningslag för kommuner, landstingskommu-
ner och
församlingar
SOU 1993:53 Kostnadsutjämning mellan kommunerna
Ds Kn 1982:21 av Erfarenheter
Utvärderingar kommundelningar, av
Motala och Åsele kommuners
delningar
proposition 1978/792157 proposition 199l/92:l00 bil. 14
motion 1990/91 :K51 motion 1990/91:K55 motion 1990/91 :K623
betänkande KU 1978/79:40
Svenska Kommunförbundet - När de
gick en egen väg Svenska Kommunförbundet - av
Utvärdering kommundelningar
Statistiska - Årsbok för
Centralbyrån Sveriges kommuner 1992
Statistiska Centralbyrån och Svenska Kommunförbundet - Vad kostar verksamheten i din kommun? Bokslut 1990 Statistiska Centralbyrån och Svenska Kommunförbundet - Vad kostar verksamheten i din kommun? Bokslut 1991
Majoritetsstyre i kommuner och landsting 431
14 i kommuner och
Maj oritetsstyre
landsting
Vi behandlar frågor om majoritetsstyre och tillsvidareval och tar ställning till behovet och lämpligheten av att införa tillsvidareval vilket också innebär förslag om ändringar i kommunallagen. Vi föreslår att det skall införas en möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting tills vidare och att regler om viss tid tas bort. Vi anser att initiativet till entledigande av en nämnd bör ligga på styrelsen för att man skall kunna försäkra sig om att ett förslag till ny majoritet är väl förankrat hos de olika partierna. Entledigandet skall omfatta samtliga ledamöter och ersättare i en nämnd. Några mandattider kommer fortsättningsvis inte att finnas. Vi föreslår att den rätt som finns i dag att efter ett val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan föregående beredning skall gälla
under hela mandatperioden.
Vi anser att den behandling som blir aktuell i händelse av ett majoritetsskifte bör jämställas med val och därmed kräva enkel majoritet för bordläggning i fullmäktige.
Enligt nuvarande bestämmelser i kommunallagen, 6 kap. 12 och 13 §§, väljs ledamöterna och ersättarna i styrelsen och andra nämnder för viss tid. För styrelsen är mandattiden bestämd till tre år medan fullmäktige, vad gäller andra nämnder med undantag för överförmyndamämnd, fritt kan bestämma mandattiden. Vanligast torde dock vara att dessa väljs för ett eller tre år. Stockholms kommun har i en skrivelse till regeringen föreslagit ändringar i kommunallagen som syftar till att ge ett ökat majoritetsinslag i kommunens förvaltning. Detta bl.a. genom att kommunfullmäkti- - och ge ges befogenhet att - på försök eller permanent välja ledamöter ersättare i nämnder och styrelser tills vidare, dock längst intill utgången av mandatperioden, samt att fullmäktige utan föregående beredning skall kunna besluta om entledigande av dessa. Regeringen har överlämnat skrivelsen till oss för vidare handläggning. Skrivelsen från Stockholms kommun berör endast frågan om att införa en möjlighet att välja ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser tills vidare. Den berör således inte direkt den förstärkning man önskar genomföra beträffande majoritetsinslaget. Emellertid är frågan
432 i kommuner och
Majoritetsstyre landsting
om tillsvidareval nära knutet till frågan om
majoritetsstyre och utgör i realiteten en förutsättning
för ett system av mer utpräglat majoritetsstyre. Av denna anledning kommer vi i detta kapitel också att uppehålla oss vid frågan om i kommuner Före en
majoritetsstyre och landsting.
mera övergripande, principiell belysning hänvisar vi till den som bilaga införda promemorian av Jan Johansson om Kommunalt -
majoritetsstyre Ett reformförslag.
14.1 Nuvarande bestämmelser i kommunal-
lagen
I 6 kap. 12 § första stycket kommunallagen sägs att ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs för tre år, räknat från och med den l
januari
året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Såsom alternativ utgångspunkt for att beräkna mandattiden i andra anges stycket nämnda lagrum att fullmäktige får bestämma att styrelsens mandattid skall räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val av styrelse förrättas nästa I ett gång. sådant fall skall dock nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde. Huvudregeln vad gäller utgångspunkt för att beräkna styrelsens treåriga mandattid är som ovan sagts den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Om önskar ett
fullmäktige
snabbare valgenomslag, kan beslut om att ändra mandattid styrelsens ske vid ett tidigare fullmäktigesammanträde efter valet. Ett sådant ärende behöver, i likhet med vad som gäller för val som för-
fullmäktige
rättar, inte beredas. Om fattar beslut om att
fullmäktige tidigarelägga
styrelsens mandattid medför detta att mandattiden för ledamöterna och ersättarna i den avgående styrelsen avkortas och därmed
understiger
lagstadgade tre år. till att R 76
Med hänvisning regeringsrätten (RRK
2:82) godtagit ett beslut av fullmäktige att avkorta löpande mandattid för s.k. kommunallagsreglerade nämnder har det dock inte ansetts nödvändigt att särskilt reglera denna konsekvens
i lag. Om fullmäktige
en gång fattat beslut om ett snabbare valgenomslag för styrelsen och sedan vill återgå till att låta styrelsens mandattid börja den 1 januari, måste man fatta beslut om att förlänga den tjänstgörande styrelsens mandattid till årsskiftet det år då val äger rum. För övriga nämnder än styrelsen sägs i 6 kap. 13 § kommunallagen att fullmäktige bestämmer mandattidema för dessa. Orsaken till att närmare bestämmelser saknas för övriga nämnder är att har
fullmäktige
frihet att inte bara tillsätta nämnder utan även besluta att en nämnd skall upphöra. De år då val av har förrättats i hela landet får
fullmäktige
1993:90 Majoritetsstyre i kommuner och landsting 433 ,sou l nyvalda fullmäktige dessutom besluta om att ändra mandattiden för en nämnd utan föregående beredning (5 kap. 30 § kommunallagen) För gäller dock enligt 19 kap. 7 § föräldrabalken att
överförmyndarnämnd
ledamöter och ersättare väljs för tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år, då val i hela riket av kommunfullmäktige ägt rum. I 6 kap. 15 § kommunallagen finns en särskild bestämmelse som reglerar nämndpresidierna. Där sägs att fullmäktige skall, för den tid som fullmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande.
14.2¶Stockholms kommuns
förslag
Kommunstyrelsen i Stockholms kommun beslutade i augusti 1991 att göra en översyn av den kommunala organisationen och det politiska styrsystemet. Man utsåg även en särskild utredningsman med uppgift att utreda frågan om majoritetsstyre kontra samlingsstyre och därmed sammanhängande frågor. Utredningsarbetet ledde fram till ett förslag till kommunstyrelsen om en förstärkning av majoritetsinslaget i kommunens styrsystem i första hand genom fördelningen av presidieposter i nämnder och bolag samt uppdrag som heltidsengagerade förtroendevalda. Man gjorde därvid undantag för t.ex kommunfullmäktiges presidium samt vissa organ som valnämnd, Överförmyndamämnd och valberedning. Vad gäller omfattningen av majoritetsinslaget lämnade man två alternativ. Enligt det första alternativet skall majoriteten besätta samtliga borgarrådsposter, ordförandeposter och vice ordförandeposter. Oppositionen erhåller förtroendevalda - - som av sina
heltidsengagerade oppositionsråd parti-
grupper nomineras till ledamöter i kommunstyrelse och tyngre nämnder. Det andra förslaget innebar att majoriteten besätter samtliga ordförandeposter samt posten som förste vice ordförande där sådan finns. Oppositionen besätter posten som andre vice ordförande där sådan finns, annars posten som vice ordförande. I detta alternativ består borgarrådsberedningen av majoritetens företrädare, vilka har föredragningsskyldighet, och oppositionens borgarråd utan särskilt preciserade arbets-
uppgifter.
Man föreslog också, vilket utgör grunden för detta avsnitt i vårt betänkande, att fullmäktige hos regeringen skulle begära åtgärder som permanent eller på försök - skulle möjliggöra vad som i praktiken skulle bli ett misstroendevotum mot den sittande majoriteten. Detta ansåg man skulle åstadkommas genom att det blev möjligt att välja nämnder och styrelser tills vidare, dock längst till utgången av en man-
434 Majøritetsstyre i kommuner och
landsting
datperiod samt att fullmäktige utan skulle kunna
föregående beredning
besluta om entledigande av ledamöter och ersättare i nämnderna. I förslagets slutliga utformning, vilket fullmäktige ställde sig bakom, ansåg man att det skulle krävas minst tio procent av fullmäktiges ledamöter för att kunna initiera ett misstroendevotum. Med till den
hänsyn
splittrade partistrukturen kunde det inträffa att majoritetsförhållandet i en viss nämnd skiftar utan att motsvarande sker beträffande
förändring
kommunstyrelsen eller övriga nämnder. Man ansåg därför att fullmäktige i en sådan situation borde ha möjlighet att förändra sammansättningen i den aktuella nämnden överensså att majoritetsförhållandet stämmer med det som gäller i Man betonade också
kommunfullmäktige.
att ett beslut om entledigande skall omfatta nämnden i dess helhet och inte enskild ledamot eller ersättare.
14.3¶Kommunalt
majoritetsstyre (kommunal
parlamentarism)
Vi vill inledningsvis i detta avsnitt hänvisa till Jan Johanssons promemoria Kommunalt majoritetsstyre - Ett som är införd som
reformförslag
bilaga till detta betänkande. Promemorian innehåller en mera principiell redogörelse om förutsättningarna för att införa form en mer utpräglad av kommunal parlamentarism. Termen parlamentarism används för att beskriva ett politiskt system där en regering har parlamentets förtroende eller i vart fall tolereras av detta. Om regeringen förlorar parlamentets förtroende och lider nederlag i en central fråga, har regeringen att avgå eller utlysa nyval. Mot bakgrund av utformningen av nu gällande lagstiftning på det kommunala området är det därför något att använda kommunal
oegentligt begreppet
parlamentarism eftersom parlamentarism som förutsätter att
princip
parlamentet är suveränt och kan utkräva ansvar av Fullmäk-
regeringen.
tige saknar i dag den suveränitet som riksdagen besitter. Kommunaldemokratiutredningen föreslog därför såsom ett lämpligare begrepp kommunalt majoritetsstyre i sitt betänkande Kommunalt
samlingsstyre
eller majoritetsstyre? (SOU 1972:32). Som konstaterade
Kommunaldemokratiutredningen i nyss nämnda
betänkande är kommunalt majoritetsstyre i vårt inte någon ny företeelse land. Sedan av de beslutande
demokratiseringsprocessen församlingarna
fullföljts i början av 1900-talet har dock tillämpningen av den proportionella valprincipen utsträckts för val till allt fler kommunala organ. Frågan om kommunalt majoritetsstyre aktualiserades dock åter i mitten av 1960-talet i samband med den intensifierade debatten om kommunal
Majoritetsstyre i kommuner och landsting 435
demokrati. I betänkandet skisserade man fem alternativ med olika grader av majoritetsinslag.
l/Fullständigt genomfört majoritetsstyre, dvs. att majoriteten i fullmäktige enligt lag skulle tillåtas besätta alla posterna i de beredande och förvaltande organen. För att trygga minoritetens rätt till insyn och garantera en reell möjlighet att bedriva oppositionspolitik ansåg man att detta system måste kombineras med ett väl utbyggt utskottssystem. Utskotten skulle i princip få arbeta efter samma mönster som riksdagens utskott.
2/Ett mer begränsat majoritetsstyre där majoriteten besätter alla posterna i men där minoriteten finns representerad i de övriga
styrelsen
nämnderna. Även i detta system kan det bli aktuellt att bygga in något slags utskottssystem mellan styrelsen och fullmäktige.
med majoritetsinslag vilket innebär att man i ett
3/Samlingsstyre
system som i övrigt karakteriseras av proportionalitetsprincipen bygger in vissa majoritetsmarkeringar. Majoriteten kan t.ex göra anspråk på alla heltidsarvoderade förtroendeposter eller alla ordförandeposter i de kommunala nämnderna.
4/Samlingsstyre utan majoritetsinslag enligt praxis. Enligt detta alternativ fördelas samtliga förtroendeposter i de kommunala organen proportionellt enligt gällande bestämmelser. Vidare fördelas poster som kommunalråd respektive landstingsråd samt ordförande frivilligt mellan partierna enligt den proportionella metoden.
5/Samlingsstyre utan majoritetsinslag enligt lag innebär att det för-
farandesätt som alternativ 4 innebär regleras i lag.
Det alternativ som utredningen förordade i sitt huvudbetänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41) var en variant på alternativ 3 som man kunde karakterisera som samlingsstyre med vissa majoritetsinslag. Den innebar att majoriteten besatte alla heltidsposter med ansvar för ett förvaltningsområde och alla ordförandeposter medan minoritetens företrädare återfanns som vice ordförande. Om det fanns flera heltidsposter fick oppositionsråden vice ordförandeposterna som bas för sitt arbete. Man ansåg att det i detta alternativ var lättare att garantera minoritetens företrädare goda arbetsförutsättningar samtidigt som en viss markering skedde inför medborgarna av var det politiska ansvaret låg. Beträffande de båda alternativ man karakteriserat som någon form av majoritetsstyre ansåg man att det första bl.a. innebar oacceptabla svårigheter för minoritetens företrädare medan det andra framför allt krävde en avsevärd
436 i kommuner och
Majoritetsstyre landsting
utbyggnad av kommunernas administrativa resurser då man även i detta alternativ var tvingad att införa ett i kommunerna.
utskottssystem
En särskild fråga som också berörde utredningen när det gällde ordförandepostema var om de förtroendevalda som var ordförande skulle kunna avlägsnas under Motivet för detta löpande mandatperiod. skulle bl.a. vara att partikonstellationema kunde förändras mellan valen. Man ansåg det inte att införa till misstroendevo-
nödvändigt möjlighet tum utan föreslog
i stället ettåriga mandatperioder för presidieposterna. Sedan lämnat sitt slutbetänkande
Kommunaldemokratiutredningen
och den efterföljande debatten ebbat ut avstannade diskussionen om införande av majoritetsstyre i kommunerna utöver
majoritetsmarkeringar
i presidierna. I samband med att lämna-
Förtroendeuppdragsutredningen
de sitt betänkande Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989: 108) aktualiserades dock frågan åter. Som bilaga till betänkandet fanns en promemoria av Janerik Gidlund betecknad Införande av kommunalt
majoritetssty-
re på 1990-talet? I promemorian skisserade Gidlund en modell som innebar en utveckling av alternativ
Kommunaldemokratiutredningens 2, begränsat
majoritetsstyre. Modellen hade följande komponenter.
I/Kommunfullmäktige får ett utskottssystem, där antalet utskott och
indelningsgrunden fastställs lokalt. Utskotten valda. är proportionellt Alla ärenden som beslutas i bereds i utskotten.
fullmäktige
2/Kommunstyrelsen och centrala facknämnder väljs enligt majoritetsprincipen och är ansvariga inför fullmäktige. Antalet ledamöter torde kunna reduceras i förhållande till Under dagsläget. pågående mandat-
period kan kommunstyrelsen och facknämndema
avgå och nya ledamöter utses. Nyval kan dock ej utlösas. Det politiska beslutsfattandet blir mera långsiktigt och principiellt, är förhindrade att utan att politikerna också behandla detaljfrågor efter gottfmnande.
3/Kommundelsnämndema/Stadsdelsnänmdema väljs proportioner-
ligt enligt nuvarande praxis med möjlighet till i
majoritetsmarkeringar
presidievalet.
4/Oppositionsledaren har säte i fullmäktige och kan väntas öka sin orientering mot medborgarna eftersom av ärenden trycket löpande minskas.
Gidlund ansåg att för modellen var be-
tillämpningsområdet troligen
gränsat till kommuner av en viss storlek, t.ex. över 20 000 invånare och som hade ett utvecklat system med lokala nämnder.
Majoritetsstyre i kommuner och landsting 437
Gidlund ansåg att det sedan Kommunaldemokratiutredningen avslutade sitt arbete inträffat fyra avgörande förändringar som motiverade att frågan om majoritetsstyre åter aktualiserades. Den vidgade kommunala självstyrelsen som innebar att överförande av ansvar och frihet från staten till kommuner och landsting, måste ackompanjeras av en utvecklad kommunal demokrati. Decentraliseringen riskerade annars att bli ett demokratiskt problem då frågor som tidigare behandlats inom ramen för en vital och öppen nationell demokrati förs över till en mera sluten och otydlig kommunal demokrati. Betydande förändringar har skett i fråga om den kommunala organisationen. Särskilt viktigt i detta sammanhang är utvecklingen av kommundelsnämnder/stadsdelsnämnder med betydande självförvaltning av sina geografiska områden. Den politiska konkurrensen har ökat bl.a. till följd av att majoritetsförhållandena i kommunerna blivit mindre stabila än tidigare. Slutligen har den lokala mediesituationen förändrats bl.a. till följd av tillkomsten av lokalradio och närradio. Sammanfattningsvis hävdade Gidlund att ett införande av majoritetsstyre i svenska kommuner skulle stärka rollen som folkvald politiker, öka öppenheten och konkurrensen i den politiska processen och förstärka målstyrningen i den kommunala förvaltningen. Som framgått av denna korta redogörelse för huvuddragen av den debatt som till och från förts de senaste 30 åren om majoritetsstyre eller samlingsstyre har debatten huvudsakligen uppehållit sig vid frågan om olika sätt att göra majoritetsmarkeringar i nämnder samt behovet av utskott. Som vi inledningsvis konstaterade är frågorna om tillsvidareval och misstroendeförklaring nära knutna till dessa men kan även behandlas fristående. Stockholms kommuns skrivelse kan inte bara ses sammankopplat med de förslag till ökat majoritetsinslag som diskuteras i kommunen utan även mot bakgrund av de erfarenheter kommunen gjort när majoriteten vid två tillfällen på senare år skiftat under pågående mandatperiod. Enligt vår uppfattning ger varken våra direktiv eller Stockholms kommuns skrivelse täckning för något direkt ställningstagande från vår sida i frågan om ökat majoritetsstyre i kommuner och landsting. Vi kommer därför fortsättningsvis i detta kapitel endast att principiellt ta ställning till behovet och lämpligheten av att införa tillsvidareval.
14.4¶Vår - tills
nämnder bör väljas
uppfattning
vidare
Efter ett val i en kommun eller ett landsting bildas i normalfallet en majoritet bestående av ett eller flera partier som leder det politiska
438 Majoritetsstyre i kommuner och
landsting
arbetet under mandatperioden. I Stockholms kommun har vid två tillfällen på senare år majoriteten skiftat under pågående mandatperiod till följd av att ett i majoritetens underlag ingående parti lämnat detta och gått samman med oppositionen. Även om sådana majoritetsskiften för närvarande torde vara ovanliga kan bl.a. det ökande antalet loikala småpartier tänkas leda till att frekvensen ökar. En orsak härtill är att dessa partier ofta kan hänföras till gruppen en-frågepartier vilka kan vara svåra att stadigvarande placera i något politiskt block. Även de försämringar som skett, och som troligen även kan förutses framöver, vad gäller den kommunala ekonomin, kan tänkas öka benägenheten hos vissa partier att lämna majoritetsunderlaget. Även om något renodlat majoritetsstyre inte ñnns idag så präglas i vart fall styrelsens och nämndernas presidier av valutgången. Att under en i sämsta fall så pass lång tid som två till tre år ha styrelse och nämnder som inte återspeglar majoritetsförhållandet i fullmäktige torde komma att innebära stora svårigheter. Riksdagspartiema har numera även kommit överens om att förlänga mandatperiodema till fyra år. Enligt vår mening innebär detta att risken för ändrade majoritetsförhållanden under löpande mandat-
period ökar ytterligare.
Vi anser mot bakgrund av vad vi redovisat ovan att det bör införas en möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting tills vidare. En konsekvens härav blir att möjlighet också måste finnas för fullmäktige att entlediga ledamöterna och ersättarna. Mot bakgrund av att vi inte ser problemet med ändrade majoritetsförhållanden som ett problem som endast kan drabba Stockholms kommun anser vi att dessa möjligheter bör vara lika för alla kommuner. Detta bör då ske genom ändringar i
En invändning som kan göras mot den föreslagna lösningen på problemet med ändrade majoritetsförhållanden under mandatperioden, är att de partier som innehar en s.k. vågmästarställning i i
fullmäktige
än högre grad än i dag skulle kunna få ett inflytande som inte återspeglar valresultatet. Vi vill i detta sammanhang samtliga
understryka par-
tiers ansvar för kommunens långsiktiga
utveckling och poängtera att de inte kan dra sig undan den helhetssyn som i första hand åvilar dem. Vår uppfattning är dock att den möjlighet till att ändra nämndernas sammansättning som vi föreslår, inte kommer att leda till ett mindre ansvarstagande från de politiska partiernas sida. Skulle utvecklingen visa sig bli en annan, får andra sätt att lösa frågan på naturligtvis övervägas.
Majoritetsstyre i kommuner och landsting 439
14.5¶Misstroendevotum eller initiativrätt för
styrelsen?
Det förslag som Stockholms kommun fört fram i sin skrivelse bygger på ett renodlat misstroendevotum som fordrar stöd av tio procent av fullmäktigeledamötema för att tas upp till behandling. Förslaget innebär även att fullmäktige utan föregående beredning skulle fatta beslut i Vi ställer oss dock tveksamma till att det införs en frågan. ytterst generell möjlighet för en liten minoritet att framställa misstroendevotum. Även om en sådan skulle införas i avsikt att användas i
möjlighet
situationer där man önskar ändra majoritetsmarkeringama i nämnderna, en klar risk att den kommer att användas finns det enligt vår uppfattning även för andra syften. Vi anser därför att man bör pröva en annan väg. Enligt 6 kap. 1 § kommunallagen skall styrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunen eller landstingets angelägenheter och ha över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen är i realiteten även
uppsikt
organet i kommunen vid sidan av fullmäktige. det tyngsta politiska Även om denna beskrivning för närvarande kanske inte helt stämmer in på de nuvarande förhållandena i Stockholms kommun, där även borgarrådsberedning finns, kommer detta i framtiden även att gälla Stockholm, som en av det förändringsarbete kommunen bedriver. Ge-
följd
ifråga om entledigande av en nom att lägga rätten till att ta initiativ nämnd menar vi att man försäkrat sig om, att ett förslag till på styrelsen är väl förankrat hos de olika partierna. Man löper inte ny majoritet risken att misstroendeförklaringar initieras utan att det finns någon ny majoritet beredd att ta över. Vi ser inte någon risk med att lägga denna viktiga på styrelsen då fullmäktige även fortsättningsvis kommer
uppgift
att vara det högsta beslutande organet i kommunen och landstinget. Att för det fall det i fullmäktige uppkommit en annan majoritet än
styrelsen,
den skulle underlåta att lägga fram förslag till
styrelsen avspeglar,
entledigande av nämndernas ledamöter och ersättare ser vi som uteslutet.
14.6¶Vårt till tillsvidareval
förslag
Samtidigt som vi föreslår att bestämmelser om tillsvidareval skall föras in i kommunallagen, ser vi som en nödvändig och logisk konsekvens härav att lagens nuvarande regler om val för viss tid tas bort. Skälet härtill är vår uppfattning om att tillsvidareval bör gälla generellt för alla val som regleras i kommunallagen, dvs. även presidieval, och i alla kommuner. Vi ser inte heller något fortsatt behov av regler om val för
440 i kommuner och
Majoritetsstyre landsting
viss tid. Majoritetsskiften kommer troligen endast att bli aktuella i en
ganska liten del av landets kommuner och landsting. I övriga kommuner kommer då bestämmelserna om tillsvidareval av ledamöter och ersättare att i praktiken innebära att den förtroendevalde valts för en mandattid om tre år i enlighet med nuvarande bestämmelser. För den enskilde ledamoten torde om han det inte vara av någon avgörande betydelse valts tills vidare eller på viss tid eftersom redan
fullmäktige i dag har
rätt att under vissa förhållanden förkorta mandattiden. Vad gäller överförmyndamämnd föreslår vi dock inte någon ändring av nuvarande bestämmelser. Initiativ till entledigande av ledamöter och ersättare som skall, Stockholms kommun omfatta ledamöter påpekat i sin skrivelse, samtliga och ersättare i en nämnd. Detta klart av den framgår föreslagna lydelsen av 5 kap. 23 § kommunallagen. Bestämmelsen skall inte kunna användas för att utvidga nu gällande regler om uppdragets upphörande i 4 kap. 7-10 §§ kommunallagen. Nuvarande bestämmelse i 5 30 §
kap. kommunallagen om att nyval-
da fullmäktige, de år då val av har förrättats fullmäktige i hela landet, får besluta om att ändra mandattiden, upphävs då några mandattider fortsättningsvis inte kommer att finnas. torde redan
Fullmäktige i dag i
praxis (se avsnitt 14.1) anses ha rätt att avkorta löpande mandattid för en nämnd. Vi föreslår vidare att den rätt som i dag finns att efter ett val ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan
föregående
beredning skall gälla under hela mandatperioden. Enligt vår uppfattning möjliggör denna utvidgning av lagrummet ett effektivare av utnyttjande de kommunala resurserna. Enligt nuvarande lydelse av 5 kap. 36 § krävs för
kommunallagen bordläggning av ett ärende i fullmäktige
endast att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär det. För av val krävs
bordläggning
dock enkel majoritet. För de båda förfaranden som blir att jämställa aktuella i händelse av ett majoritetsskifte av nämnmed entledigande dernas ledamöter bör även ärenden om återkallelse av uppdraget för samtliga förtroendevalda i en nämnd kräva enkel för bordmajoritet
läggning.
Det generella kravet på att val skall gälla tills vidare tas in i lagen genom att nuvarande 6 kap. 12 § ändras.
kommunallagen Utgångspunk-
ten för beräkning av blir
mandatperioden enligt huvudregeln den l
januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet och gäller då längst till och med den 31 december tre år senare. Full-
mäktige ges dock generell rätt att bestämma att perioden skall räknas från det sammanträde då valet förrättas. Att tidigare mandatperiod upphör när fullmäktige väljer nya ledamöter till en nämnd anses följa av praxis (se det i avsnitt 14.1 åberopade Till
regeringsrättsavgörandet).
skillnad mot vad som nu gäller torde det inte vara för full-
nödvändigt
i kommuner och landsting 441 Majoritetsstyre
fatta beslut om mäktige att vid en återgång till normalt valgen0mslag
av den styrelsens mandattid till årsskiftet.
förlängning tjänstgörande
442 i kommuner och
Majoritetsstyre landsting
Käll- och
litteraturförteckning
SOU 1972:32 Kommunalt eller
samlingsstyre majoritetsstyre?
SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet
RRK R 76 2:82
Justeringar i kommunallagen m. m. 443
15 i
Justeringar kommunallagen
Vi behandlar:
* be- Användningen av beteckningen stad som kommunalrättsligt Vi anser att ingen ändring av nuvarande reglering bör grepp: göras. Kommunerna har om de så önskar full rätt att använda beteckningen stad så länge det ej sker i kommunalrättsliga sammanhang. * - ordval - att kalla till sammanträde med Tillvägagångssättet fullmäktige: Vi föreslår att orden tillställas i 5 kap. 9 § andra stycket kommunallagen samt sändas till i 5 kap. ll § andra stycket, i båda fallen ändras till lämnas. Jäv vid s.k. dubbla engagemang: Vi anser att man måste dra en skiljelinje mellan olika ärenden beroende på om dessa innebär myndighetsutövning eller ej. Vi föreslår att 6 kap. 27 § kommunallagen kompletteras med en bestämmelse som säger att de undantag från ställföreträdarjäv och delikatessjäv som gäller för aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna och stiftelser där kommunen eller landstinget utser mer än hälften av styrelseledamötema inte skall gälla när en nämnd handlägger ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Förfaranderegler vid hantering av jävsfrâgor: Vi föreslår ett av centrala delar av 12 § förvaltningslagen, där
överflyttande
Förfaranderegler vid jäv ñnns införda, till 6 kap. 24 § kommunallagen.
15 .l Direktiven
Enligt direktiven bör vi överväga möjligheten för en kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad även som kommunalrättsligt begrepp. Vi är vidare oförhindrade att ta upp frågor avseende 1991 års kommunallag, som kan ha vållat tolknings- eller tillämpningsproblem, och föreslå de lagtekniska eller andra justeringar vi anser befogade. Till oss har även överlämnats en till regeringen ställd skrivelse från Helsingborgs kommun om möjlighet för kommun att använda sig av beteckningama stadsfullmäktige/stadsstyrelse som kommunalrättsliga begrepp.
444 i m. m.
Justeringar kommunallagen
Slutligen har Svenska Kommunförbundets juridiska avdelning kommit in med några frågor om ändringar i
15.2 för kommun att använda av
Möjlighet sig
beteckningen stad
(stadsfullmäktige/stads-
som
styrelse) kommunalrättsligt begrepp
Vårt uppdrag i denna del kommer dels från direktiven, dels från den till oss överlämnade skrivelsen från kommun. har
Helsingborgs Frågan
vidare ånyo aktualiserats i riksdagen genom olika motioner.
l5.2.l Införandet av 1969
enhetlig kommunbeteckning
I förarbetena till den som utmönstrade stad ur
lagstiftning begreppet
lagstiftningen (prop. 1969:63) anförde departementschefen bl.a. följande.
Vad som ursprungligen främst gav städerna deras särprägel var de särskilda privilegier som med början troligen under slutet av 1200talet gavs åt städerna. I huvudsak innebar dessa en mo-
privilegier
nopolställning ifråga om handel och vissa andra näringar men också andra särskilda rättigheter var av Med städernas
betydelse. rättig-
heter följde vissa skyldigheter. Delvis som en följd av städernas särställning i dessa avseenden utvecklades för deras del särskilda former för statskontroll. En avveckling av städernas näringsrättsliga särställning påbörjades under senare delen av 1700-talet och slutfördes i stort sett 1864. Också övriga har efter avprivilegier hand i allt väsentligt vecklats. Efter statsmakternas av vissa beslut år 1964 om avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten har sålunda städerna bara i ett par mindre väsentliga avseenden en särställning nämligen och vissa städers
auktionsmonopolet
egenskap av stapelstad. Under de senaste årtiondena har de relativt stora skill-
tidigare
naderna mellan stadskommun och landskommun i strukturellt avseende minskat eller upphört. tätorter har
Många befolkningsmässigt
uppnått samma storlek som t.ex. de mindre residensstäderna utan att stadsrättigheter har aktualiserats. Åtskilliga städer har inte större folkmängd eller rikare näringsliv än centralorten i större landskommuner.
Justeringar i kommunallagen m. m. 445
Inom viktiga har bestämmelserna för stad
lagstiftningsområden
och land närmats till varandra eller - när i ny lagstiftning en differentiering funnits också i fortsättningen påkallad - denna i allmänhet på kommunernas ställning som stad eller landskominte grundats mun utan på kommunernas eller kommundelarnas faktiska tätortsgrad eller liknande förhållanden.
Mot bakgrund av detta ansåg det vara naturligt att
departementschefen
ta upp frågan om en enhetlig kommunbeteckning. Ett annat skäl var att markeringen av uppdelningen på skilda kommuntyper ansetts i vissa fall ett hinder för en önskvärd sammanslagning av kommuner. Geutgöra nom ändringar i den kommunala indelningen hade det redan bildats flera kommuner av en gammal stad eller köping och kringliggande vidsträckt När kommunindelningsreformen var genomförd
landsbygd.
skulle antalet sådana kommuner vara mycket stort. Enligt dittillsvarande praxis i skulle dessa kommuner bli städer respektive
indelningsärendena
Detta skulle dock strida mot det allmänna språkbruket och köpingar. den traditionella av stads- och köpingsbegreppen att be-
uppfattningen
nämna en kommun med en sådan struktur stad eller köping. För att få till stånd en bättre överensstämmelse mellan de officiella benämningarna och en sådan skulle det vara nödvändigt att på kommunerna uppfattning i fortsättningen frångå denna praxis och i stället pröva från fall till fall i indelningsärendena vilken beteckning som skulle gälla. såg det därför som ofrånkomligt att ett fortsatt
Departementschefen
bruk av skilda kommunbeteckningar skulle komma att sakna förankring i det allmänna och den traditionella uppfattningen av stads-
språkbruket
och köpingsbegreppen. Härtill kom att de dåvarande stads- och köpingsbegreppen i allt väsentligt hade förlorat sitt tidigare rättsliga innehåll. påpekade också att bruket av uttrycket stad och
Departementschefen
liksom dittills blev beroende av en köping i andra sammanhang givetvis fri språkutveckling och att motsvarande självfallet gällde i fråga om som innehåller ett sådant ord som förstavelse, t.ex. stadshus,
uttryck
stadspark och stadsteater. Även Konstitutionsutskottet (bet. KU 1969:44) ansåg att utvecklingen lett till att det framstod som olämpligt att i kommunallagama bibehålla skilda kommunbeteckningar. Begreppen landskommun, köping och stad borde därför inte kvarstå som administrativa beteckningar. Utskottet underströk dock att detta inte innebar att de nämnda begreppen försvann, i den mån de hade betydelse utöver sin administrativa innebörd vilket framför allt var fallet med stadsbegreppet. Reformen innebar sålunda inte att de svenska städerna avskaffades utan endast att ett led utgick ur dittillsvarande definitionen på begreppet stad,
den
nämligen det som kommit att alltmer fördunkla begreppets ursprungliga innebörd av tätort av viss högre dignitet. Utskottet ansåg det sannolikt
446 Justeringar i m.m. kommunallagen
att beteckningen stad även skulle komma framgent att begagnas för de förutvarande stadskommunernas och att det därut-
tätbebyggelsekärna
över troligen skulle vinna även med tillämpning avseende på andra tätorter av större Man delade också omfattning. departementschefens uppfattning att nâgra särskilda föreskrifter om användandet av beteck-
ningen stad inte behövdes utan att en fri borde få vara
språkutveckling avgörande därvidlag.
Utskottet framhöll vidare Reformen innebar inte
följande. något
förbud för kommun som innehåller
att begagna t.ex. tjänstebenämningar
ordet stad som förstavelse. Den utgjorde inte heller hinder för kommun att utöver sin officiella beteckning ange sig som stad eller ange förefmtligheten av en stad inom kommunen. I internationella sammanhang torde kommun med fördel kunna framträda under som an-
benämning
knyter till förhållandena i det främmande landet eller eljest till allmänt gällande språkbruk.
l5.2.2 Tidigare framställningar
Frågan har i olika omgångar aktualiserats ända sedan
utmönstringen
1969 i kommunallagama m.fl. av beteckningen stad (även landskommu-
ner, köpingar och municipalsamhällen)
och den samtidigt antagna lagen (1969:780) med anledning av införande av enhetlig kommunalbeteckning, m.m. Sistnämnda lag reglerade beteckningarna i den
utsträckning
de förekom i andra lagar och
författningar.
Som exempel kan tas de motionerna 1985/86:K608
bägge och
K609. I den förstnämnda yrkades (m) att skulle ändra kom-
riksdagen
munallagen så att stad ägde benämna kommunfullmäktige stadsfullmäk-
tige och kommunstyrelsen stadsstyrelsen. Motionärerna erinrade om att Stockholm genom beslut i den 21
kommunfullmäktige januari 1985
numera har stad och inte kommun benämningen samt att stadshuset och stadssekreteraren alltid haft dessa motionärerna
benämningar. Enligt
borde följdriktigt gälla att stadens främsta heter
organ stadsfullmäktige och stadsstyrelse.
I den andra motionen (K609) yrkades (c) att skulle uttala
riksdagen
sig för att varje ort som av hävd och i folkmun ännu kallas stad skall ha rätt att ta sig namnet stad efter ortnamnet om så
kommunfullmäktige
beslutar.
Beträffande den sistnämnda motionen framhöll Konstitutionsutskottet (bet. KU 1985/86:15 5.12) att det inte finns något hinder för kommun, som så önskar, att använda stad i de fall då detta inte
beteckningen har någon kommunalrättslig betydelse.
Justeringar i kommunallagen m. m. 447
Vad gäller den moderata motionen avstyrkte utskottet denna bl.a. av hänsyn till intresset av ett enhetligt kommunbegrepp. Tre reservanter (alla m) delade därvidlag inte utskottets åsikt.
l5.2.3 Vår -
uppfattning någon lagändring är inte nödvändig
Ordet stad har i vart fall två klart skilda betydelser. Dels den vedertagna allmän-språkliga betydelsen av tätort, större bebyggelseansamling etc., dels en kommunalrättslig sådan. Tidigare - i vart fall före de stora kommunsammanslagningar 1952-1974 - sammanföll dessa båda betydelser i mycket stor utsträckning. Beteckningen stad, t.ex. Helsingborgs stad, var avgränsad till själva tätorten och hade även, genom stadsrättigheten, en relativt stor kommunalrättslig betydelse (mot slutet var dock skillnaderna mellan landskommuner och städer inte så stora). Den ovan nämnda motionen 1985/86:K609 pekar i sig själv på den som skulle uppstå om begreppet stad åter skulle tillåtas i
problematik
vidare omfattning än för närvarande. Motionärens användande av ordet ort indikerar var, nämligen till arealen just vad de gamla städerna mycket begränsade. Dagens kommun (t.ex. Helsingborg) motsvarar inte alls den före detta staden Helsingborg. Genom kommunindelningsreformerna har den blivit mycket större än tidigare och innefattar stora delar av den kringliggande landsbygden och de småorter som finns där. Tätortsgraden har med andra ord sjunkit kraftigt. Att beteckna även den kringliggande landsorten för stad ter sig något märkligt sett från var- Den kommun där begreppet stad är mest relevant är
dagligt språkbruk.
troligen Stockholms kommun (och eventuellt någon av dess förortskommuner). Som Konstitutionsutskottet vid flera tillfällen påpekat har kommunerna, om de så önskar, full rätt att använda beteckningen stad så länge det ej sker i kommunalrättsliga sammanhang. I övrigt har till stöd för rätten att kalla sig stad åberopats internationella kontakter. Eftersom det är helt fritt att göra så faller enligt vår mening även detta argument. Vad gäller frågan om stadsfullmäktige/stadsstyrelse har Konstitutionsutskottet pekat på att vi har enhetliga begrepp; kommunfullmäktige resp. kommunstyrelse. Dessa två sistnämnda begrepp har enligt vår växt in i medborgarnas medvetande på ett betydligt bättre
uppfattning
sätt än vad ordet kommun har gjort (troligen eftersom ordet stad även har en annan betydelse som också används dagligen). Det internationella argumentet har nog inte heller så stor tyngd i detta fall. Sammanfattningsvis är vår utgångspunkt att ingen ändring bör göras. Som framgått ovan har de kommuner som inom sig rymmer en tidigare stad full rätt att kalla sig stad så länge detta inte sker i kommunalrättsligt sammanhang. Som även framgått av redogörelsen ovan hade
448 Justeringar i m.m. kommunallagen
stadsbegreppet i stort sett förlorat innebörd vid tiden för all rättslig införandet av en gemensam kommunbeteckning. I dag torde inte några rättsliga skillnader mellan dessa kommuner och övriga finnas kvar. Att då i kommunalrättsliga sammanhang återinföra ordet stad ter sig för oss något märkligt. En konsekvens av detta ställningstagande vad gäller
beteckningen stad är ställningstagandet och
i fråga om stadsfullmäktige stadsstyrelse. Inte heller här ser vi några skäl för att återinföra de äldre beteckningama. Som ovan påpekats torde deras ställning i det allmänna språkbruket helt ha utmönstrats till skillnad från ordet stad. Vi vill även avslutningsvis uppmärksamma den i 10 kap. 9 § kommunallagen införda bestämmelsen om att beslut som överklagats genom kommunalbesvär inte behöver upphävas om ett fel har saknat
betydelse
för ärendets utgång. En enligt vår mening rimlig tolkning av detta är att beslut som fattats av stadsfullmäktige inte upphävs bara på denna grund. Andra lagliga möjligheter att mot en kommun som inför
ingripa
beteckningama stad respektive och i
stadsfullmäktige stadsstyrelse kommunalrättslig mening torde saknas.
15.3 Sätt att kalla till sammanträde med full-
mäktige
Bestämmelser om kallelse till sammanträde med finns i
fullmäktige
kommunallagens 5 kap. 9 § andra stycket och ll § andra stycket. Förstnämnda lagrum reglerar hur kallelse skall ske i normalfallet medan det sistnämnda avser kallelse i brådskande fall. Enligt 5 kap. 9 § andra stycket skall kungörelsen (inom viss tid) på ett lämpligt sätt ledamöterna och ersättarna medan 5 ll
kap.
§ andra stycket säger att kungörelsen på ett sätt skall sändas
lämpligt
till dessa så, att den kan antas nå dem (inom viss tid). Svenska Kommunförbundets juridiska avdelning har pekat på att uttrycket sändas till i 5 kap. ll § kommunallagen bör bytas ut mot ordet i konsekvens med utformningen av 5 kap. 9 § samma lag.
15.3.1 Tidigare av bestämmelserna
utformning
I motsvarande bestämmelser i 1977 års kommunallag (2 kap. 10 § andra och fjärde styckena) bestämdes i de ursprungliga lydelserna att kungörelsen skulle sändas Detta stämde med posten. med såväl Kommunal-
lagsutredningens förslag Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99), Kom-
munaldemokratiutredningens förslag Kommunal demokrati (SOU
Justeringar i kommunallagen m. m. 449
1975:41) och propositionens förslag (prop. 1975/761187) samt med då gällande regler och berördes inte närmare i lagstiftningsarbetet. Inte heller Konstitutionsutskottet (bet. KU 1976/77:25) yttrade något i denna sak. Bestämmelserna om kallelse till fullmäktiges sammanträde fick dock 1986 (SFS 1986:96). Enligt den nya lydelsen skulle vanlig
ny lydelse
kungörelse sändas med posten eller på annat tillförlitligt sätt dem. Beträffande kungörelser vid brådskande handläggning sändas med posten bort och det bestämdes endast att
togs uttrycket
kungörelsen skulle på ett tillförlitligt sätt sändas osv. Något skäl till att de båda lagrummen fick olika lydelser framgår inte av förarbetena till lagändringen (prop. 1985/86:70). till Ny kommunallag (prop. 1990/912117) användes be- I förslaget sändas i både 5 kap. 9 och 11 §§. Även de betänkanden som greppet låg till grund för regeringens proposition, Kommunallagsgruppens Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52) och Kommunallagskommitténs kommunallag (SOU 1990:24), använde detta begrepp för
Ny
båda kallelseförfarandena. Några skäl för dessa ändringsförslag anfördes inte men enligt propositionen saknades anledning att ändra de nuvarande reglerna i sak. Man ansåg dock att de borde förenklas något. Konstitutionsutskottet (1990/9l:KU38) ansåg dock att begreppet tillställa var vidare än det i 5 kap. 9 § andra stycket föreslagna sända och att man genom detta byte även täckte in den på sina håll förekommande formen av överbringande av kungörelse att denna läggs i boxar som fullmäktige disponerar. Det kan vidare noteras att motsvarande bestämmelser för kyrkofullmäktige i församling i 1992 års kyrkolag (SFS 1992:300) för båda förfarandena använder begreppet sändas (13 kap. 10 och 12 §§).
15.3.2 Vårt - skall lämnas
förslag kungörelsen
Det synes oklart om huruvida man, vare sig vid tillkomsten av 1991 års kommunallag eller vid tidigare tillfällen, avsett att göra någon skillnad mellan förfarandet vid vanlig kungörelse och vid brådskande sådan. Detta trots de olika lydelser som bestämmelserna fått vid flera tillfällen. Bestämmelserna i 5 kap. 9 och ll §§ kommunallagen kan möjligen tänkas två olika funktioner. En kungörelse om ett ordinarie sam-
fylla
manträde för vilket datum bestämts redan i början av året fyller närmast funktionen av att påminna fullmäktigeledamötema om sammanträdet medan en kungörelse om ett extra sammanträde i anledning av någon brådskande fråga huvudsakligen fyller en ren kallelsefunktion. Vi anser emellertid att det vid kungörelse av ett fullmäktigesammanträde åligger ordföranden att välja det distributionssätt som vid
450 Justeringar i m.m. kommunallagen
varje tillfälle kan anses vara lämpligt. Vad vi ovan anfört om de olika funktioner en kungörelse kan tänkas fylla anser vi inte heller utgöra tillräckliga skäl för att reglera de båda förfarandena på olika sätt. Vi anser därför att samma begrepp bör användas i både 9 och ll §§ för att reglera hur de förtroendevalda skall få kungörelsen.
Konstitutionsutskottet uttalade i samband med av behandlingen regeringens förslag till Ny kommunallag att det
(prop. 1990/912117)
föreslagna begreppet sändas inte innefattar förfarandet med att lägga kungörelsen i ledamöternas boxar m.m. Av denna anledning
föreslog
utskottet i stället det vidare begreppet (1990/91:KU38 s.56). Vi delar utskottet av ordet
uppfattning vad gäller begränsningen
sändas men föreslår därvid i stället lämnas såsom beett lämpligare grepp att införas i både 9 och ll §§.
15.4¶Jäv vid s.k. dubbla
engagemang
I 6 kap. 27 § kommunallagen sägs att om ett ärende berör ett
aktiebolag
där kommunen eller hälften av aktierna landstinget äger minst eller en stiftelse där kommunen eller utser minst hälften landstinget av styrelseledamöterna, skall jäv enligt 25 § 2 eller 4 inte anses enbart
föreligga
på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för
bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. De i lagrummet ovan åberopade 6 kap. 25 § 2 och 4 anger förut-
sättningarna för ställföreträdarjäv och
delikatessjäv. I 25 § 2 anges att en förtroendevald eller en anställd i kommunen eller är
landstinget jävig
om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta eller skada av synnerlig nytta ärendets utgång. I 25 § 4 anges på motsvarande sätt att jäv föreligger om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet i ärendet. till hans opartiskhet Svenska Kommunförbundets juridiska har avdelning påpekat att reglerna fått en sådan utformning att en person t.ex. kan sitta i byggnadsnämnden och bevilja ett bolag, som han är styrelseledamot i, byggnadslov. Även i andra fall kan det finnas situationer där ledamöter i
kommunala företags styrelser kan delta i ärenden som innefattar myn-
dighetsutövning mot företaget.
l5.4.1 Nuvarande jävsbestämmelsers tillkomst
Bestämmelserna om jäv vid dubbla var bland de mest engagemang debatterade i samband med tillkomsten av 1991 års Fram
kommunallag.
Justeringar i kommunallagen m. m. 451
till dess tillämpades två olika jävsregler i den kommunala förvaltningen. För den specialreglerade delen t.ex. socialnämnd och byggnadsnämnd tillämpades förvalmingslagens strängare jävsregler medan den mer inskränkta jävsregeln i kommunallagen normalt gällde för kommunstyrelsen och fakultativa nämnder.
I förarbetena till 1986 års förvaltningslag förutsattes att den foreslagna lagens jävsregler skulle göras generellt tillämpliga i ärendehanteringen hos kommunala myndigheter. Konstitutionsutskottet (KU l986/87:1l) och riksdagen ansåg dock att frågan borde övervägas ytterligare eftersom konsekvenserna för det kommunalpolitiska arbetet av ett införande av förvaltningslagens jävsbestämmelser inte gick att överblicka. De problem som utskottet särskilt uppmärksammade gällde osäkerheten om tillämpningen av de nya jävsreglerna i bl.a. olika situationer där förtroendevalda samtidigt hade funktioner i kommunstyrelse och andra nämnder och i kommunala bolag och stiftelser.
Kommunallagsgruppen ansåg i sitt förslag till Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52) att mot intresset av att genom en strängare jävsregel inskärpa syftet med att garantera objektivitet och opartiskhet i nämndernas handlande stod bl.a. behovet av att kunna upprätthålla personliga samband mellan kommunala företag och en kommun. Man fann det svårt att i en lagstiftning tillgodose dessa delvis motstridiga intressen och då man uppfattade att jävsfrâgan skulle beredas vidare av en grupp avstod man från att lägga fram något nytt
parlamentarisk
förslag. Man redovisade dock sina mer allmänna synpunkter på hur en framtida jävsregel borde utformas. Man ansåg vissa olikheter kunna motivera att en kommunal jävsregel gavs en delvis avvikande utformning från vad som gällde i statsförvaltningen. Dessa olikheter var främst att en jävsregel i kommunerna tillämpas av valda lekmän mot tjänstemän i statsförvaltningen och att kommunala jävsfrågor regelmässigt kan överprövas genom kommunalbesvär. Man ansåg också att man borde eftersträva att skapa enhetlighet inom den kommunala förvaltningen. Vad gäller dubbla engagemang ansåg man att om ett ärende hos styrelsen berör ett aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamöterna, skall jäv inte anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt anknuten dit.
Kommunallagskommittén ansåg i sitt slutbetänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) att den då gällande mer inskränkta jävsregeln i kommunallagen borde ersättas med en ny regel som till sin huvudsakliga inriktning hade förvaltningslagen som förebild. Detta for att så långt möjligt uppnå enhetlighet inom jävsomrâdet. Däremot ansåg man inte att förvaltningslagens bestämmelser om delikatessjäv skulle tillämpas. Kommitténs förslag beträffande jäv vid dubbla engagemang fick en
452 Justeringar i m.m. kommunallagen
utformning som i huvudsak motsvarade
Kommunallagsgruppens förslag.
Som skäl för sitt förslag anförde kommittén
att de egna privaträttsliga
subjekt som kommuner och landsting driver ofta ses som en del av den kommunala förvaltningen. Nämndernas med
befattning företagsangelä-
genheter i form av olika ärenden samhar ofta till syfte att upprätthålla bandet mellan bolaget och kommunen. Man såg inte dessa ärenden som partsintressen i egentlig mening och man ansåg det inte heller i normalfallet finnas några intressemotsättningar mellan en nämnd och styrelsen i ett företag. Eftersom och ledande det är vanligt att nämndledamöter tjänstemän hos nämnder har uppdragi bolag och stiftelser som verkar inom nämndens versamhetsområde att såg man det inte som rimligt hävda det som finns i
ställföreträdarjäv förvalmingslagen.
I propositionen till Ny kommunallag (prop. l990/9l:ll7) gick regeringen ett steg längre än kommittén då man ansåg att det bl.a. av rättssäkerhetsskäl vid myndighetsutövning måste finnas kvar en regel
om delikatessjäv.
För att få så enhetliga regler som möjligt föreslog man att detta skulle göras tillämpligt på hela den kommunala förvaltningen. Man skulle dock beträffande dubbla i nämnd och engagemang kommunala företag och stiftelser
göra undantag från ställföreträdarjävet och delikatessjävet.
Som skäl för detta åberopas vad de tidigare betänkandena sagt om att de ärenden som kunde bli aktuella inte kunde sägas vara partsärenden i egentlig mening och att några intressemotsättningar i regel inte finns mellan en nämnd och styrelsen i ett företag.
15.4.2 Vårt - vid
förslag jäv myndighetsutövning
Vid prövning av ansökan om bygglov från ett aktiebolag där kommunen äger mer än hälften av aktierna uppstår formellt sett inte jäv även om en ledamot av byggnadsnämnden också är ledamot av styrelsen i aktiebolaget. Detta på grund av i 6 hänvisningen kap. 27 § första stycket kommunallagen till 25 § 2 och 4. Inte heller om den handläggande tjänstemännen i nämnden har denna position i
bolaget uppstår jäv.
Regler om jäv syftar inte bara till att förhindra eller försvåra att någon gynnar sig själv eller någon närstående. Regler om jäv syftar till att ge allmänheten förtroende för myndigheterna i deras beslutsfattande i så motto att det helst inte ens bör uppstå någon tveksamhet om huruvida ovidkommande hänsyn tagits eller inte.Detta inte bara inom gäller statsförvaltningen där besluten i normalfallet utan fattas av tjänstemän även inom den kommunala förvaltningen där besluten, i vart fall viktigare sådana, oftast fattas av de förtroendevalda. Ett demokratiskt system som bygger på representation, är beroende har av att medborgarna förtroende för systemet.
Justeringar i kommunallagen m. m. 453
Även vi inser vikten av att kunna upprätthålla en viss personalunion mellan en nämnd och de företag och stiftelser som finns inom nämndens verksamhetsområde och att företagsverksamheten, i vart fall när fråga är om helägda företag, kan ses som en ersätming för eller ett komplement till verksamhet i nämndregi. Vi instämmer också i att nämndens befattning med angelägenheter rörande de bolag i vilka man har ett dominerande inflytande i normalfallet inte är att anse som partsärenden i egentlig mening. Det är också viktigt att rekryteringen till politiska uppdrag inte försvåras av alltför omfattande jävsbestämmelser.
Vi anser dock att man måste dra en skiljelinje mellan olika ärenden beroende på om dessa innefattar myndighetsutövning eller inte. Ett ärende som det i avsnittets inledning anförda måste bedömas som ett partsärende i egentlig mening oavsett att det är fråga om ett av kommunen hel- eller delägt bolag. För fall som dessa anser vi att de intressen som bestämmelserna om jäv är till för att skydda väger tyngre än intresset av att varje nämndledamot skall kunna delta i hanteringen av ett ärende. Det sagda gäller i än högre grad för nämndens tjänstemän. Att införa ställföreträdarjävet och delikatessjävet i fråga om dubbla engagemang i de fall nämndens ärende innefattar myndighetsutövning anser vi inte heller innebära att det behov av att upprätthålla ett samband mellan bolaget och kommunen försvåras på något avgörande sätt.
Vårt förslag är därför att 6 kap. 27 § kommunallagen kompletteras med en bestämmelse som säger att de undantag från ställföreträdarjäv och delikatessjäv som gäller för aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktiema och stiftelser där kommunen eller landstinget utser mer än hälften av styrelseledamötema inte skall gälla när en nämnd handlägger ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Vi anser inte att ett införande av en sådan bestämmelse är något mer avgörande brott mot tankarna på att få så enhetliga jävsregler som möjligt. Jävsregeln torde inte heller vara svår att tillämpa av de valda lekmännen.
15.5¶Införande av i om
regler kommunallagen
av
hantering jävsfrågor.
Bestämmelser om hantering av jävsfrågor finns i 12 § förvalmingslagen. Där sägs bl.a. att den som är jåvig inte får handlägga ärendet men dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov. Vidare sägs att den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom skall självmant ge detta tillkänna och att, om det uppkommit en fråga om jäv mot någon och någon annan inte har trätt i hans ställe, myndigheten snarast skall besluta i jävsfrågan. Därvid får
454 Justeringar i m. m. kommunallagen
den som jävet gäller delta i prövning av jävsfrågan endast om myndigheten inte är beslutsför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov. Avslutningsvis sägs att ett beslut i en jävsfrâga endast får överklagas i samband av det beslut varimed överklagande genom myndigheten avgiort ärendet. Svenska Kommunförbundets juridiska avdelningar har pekat på att det i kommunallagen inte införts nâgra bestämmelser om av
hanteringen jävsfrågor.
15.5.l Förarbetena till 1991 års
kommunallag
Bestämmelser om hantering av jävsfrågor saknades även i 1977 års kommunallag. För ledamot av nämnd och kommunal
specialreglerad
arbetstagare som handlade ärenden hos sådan nämnd dock förgällde
valtningslagens jävsregler. Förfarandereglerna fanns i 5 § i 1971 års
förvaltningslag och överfördes i sak oförändrade till 12 § i 1986 års förvaltningslag. Dessa regler är dock genom tillkomsten av 1991 års kommunallag inte längre tillämpliga på kommunala nämnder. Jävsfrågan var som tidigare sagts en av de mest framträdande under arbetet med att ta fram en ny kommunallag. Frågan om
förfaranderegler
har dock inte berörts vare sig i Jäv i
Civildepartementets promemoria
kommuner (Ds C 1987: 12), slutbetänkande
Kommunallagsgruppens Ny
lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52), 1988 års
kommunallags-
kommittés betänkande (SOU 1990:24) Ny kommunallag eller regering-
ens proposition Ny kommunallag (prop. 1990/912117). Det kan för
fullständighetens skull även antecknas att inte heller Konstitutionsutskottet (1990/9l:KU38) tog upp frågan om behovet av i
förfaranderegler
jävssituationer.
l5.5.2 Vårt - bör införas
forslag förfaranderegler
Som vi påpekat i det föregående avsnittet är regler om jäv ytterst till för att säkerställa medborgarnas förtroende for det representativa systemet och för myndigheterna. För att säkerställa att regler om jäv
tillämpas på
det sätt lagstiftaren avsett och för att få en likartad hantering av jävsreglema i alla kommuner och är det
landsting enligt vår mening nöd-
vändigt att införa förfaranderegler för Dessa bildar då ett
jäv. naturligt
komplement till jävsreglema och torde även ses som ett för
hjälpmedel
den kommunala verksamheten som i stor utsträckning bygger på förtroendevalda lekmän. Enligt vår mening fyller ett av centrala delar
överflyttande av 12 §
förvaltningslagen till 6 kap. 24 § kommunallagen det behov av förfaran-
i kommunallagen m.m. 455
Justeringar
vi anser ñnnas. Ett sådant förslag har dessutom den fördelen deregler att stora delar av den kommunala förvaltningen redan har kännedom om bestämmelserna eftersom förvaltningslagen tidigare varit tillämplig på deras verksamhet. Det torde i normalfallet inte uppstå några större
tillämpningsproblem.
Närmast som en konsekvens av detta anser vi att det även bör inför-
endast får överklagas i samas en regel om att ett beslut i en jävsfråga
av det beslut varigenom nämnden avgör ärendband med överklagande
förvaltningen fâr et. Följden kan annars bli att delar av den kommunala
med att fullgöra sina uppgifter eftersom ständiga invändningar problem
domstolsprövning riskerar att förhala nämndens
om jäv med åtföljande
hantering av sakfrâgan.
456 Justeringar i m. m. kommunallagen
Käll- och
litteraturförteckning
Enhetlig kommunallag
SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1990:24 Ny
kommunallag
Ds C 1987:12 Jäv i kommuner Ds 1988:52 lag om kommuner och
| Ny landsting | |
| Proposition | 1969:63 |
| Proposition | 1975/76:187 |
| Proposition | l985/86:70 |
| Proposition | 1990/91:117 |
Motion 1985/86:K608 Motion 1985/86:K609
Betänkande KU 1969:44 Betänkande KU 1976/77:25 Betänkande KU l985/86:15 Betänkande KU l986/87:11 Betänkande 1990/91:KU38
16 Specialmotivering
16.1 om i
Lag ändring kommunallagen
2 kap.
I kapitlet införs två nya paragrafer. De införs under den nya underrubriken Kommunala folkomröstningar.
11 §
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 1l.2.5.
I första stycket ges fullmäktige rätten att besluta om att hålla rådgivande folkomrösming. Någon rätt för kommuner eller landsting att använda sig av beslutande folkomröstningar införs inte. I stycket anges också att folkomröstning endast får användas för viss fråga som ankommer på fullmäktige. Med detta avses för det första att frågor som enligt endast tillhör nämndernas ansvarsområden, främst
speciallagstiftningen
inte kan bli föremål för en kommunal
myndighetsutövningsärenden,
folkomröstning. För det andra krävs att folkomröstningen skall avse en specifik och avgränsad fråga. Man kan vänta att de frågor som kommer att bli föremål för en folkomröstning i normalfallet är av större allmänt intresse för kommun- eller landstingsmedlemmarna. En folkomröstning med stöd av 2 kap. ll § kan inte begränsas geografiskt till endast en del av kommunen eller landstinget. En kommunal folkomröstning skall endast användas för frågor som berör hela kommunen eller landstinget. Om en kommun eller ett landsting önskar inhämta synpunkter från endast vissa medlemmar kan opinionsundersökning eller liknande förfarande användas. I andra stycket hänvisas till 5 kap. 23 § tredje stycket när det gäller rätten till folkinitiativ till kommunal folkomröstning. I denna del hänvisas till specialmotiveringen till den paragrafen. I tredje stycket erinras om att själva förfarandereglema rörande kommunala folkomröstningar finns intagna i en särskild lag. Genom detta behöver inte kommunallagen tyngas med sådana detaljföreskrifter.
12§
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt l1.2.5.
458 Specialmotivering
Ett landsting skall även kunna fortsättningsvis utnyttja den kommunala Valnämnden vid i I dessa fall har kommu-
folkomröstningar landsting.
nen rätt att få sina kostnader täckta. innehåll motsvarar vad
Paragrafens
som i dag föreskrivs angående folkomröstning i 5 kap. 35 §, vilken nu föreslås bli upphävd.
3 kap.
4 §
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 5.1.5.
Den nya punkten har tillkommit för att att det är tillåtet att
understryka
organisera kommunal verksamhet enligt en beställar-utförarmodell. Det är sålunda inte fråga om att ändra rättsläget utan om ett förtydligande av ett redan gällande rättsläge. Bestämmelsen har givits en allmän utformning för att täcka organisationsmodellens grundfunktioner. Att form av i lag behandla varje modellen torde vara praktiskt omöjligt och därutöver inte harmoniera med lagen i övrigt. Den tanken är att beställar-ut-
grundläggande
förarrnodellen skall betraktas som ett av flera tänkbara sätt att organisera kommunal verksamhet. De som av
kommunalrättsliga principer följer
kommunallagen och rättspraxis utgör sålunda ramarna för all kommunal verksamhet.
9 §
Förslaget har behandlats i den allmänna i avsnitt 11.2.5.
motiveringen
I paragrafen införs i första stycket en ny punkt 8. är att
Syftet klargöra
att det är en fråga exklusivt för att besluta om hållande
fullmäktige av
kommunala folkomröstningar. Detta oavsett om väckts i fullmäk-
frågan
tige av förtroendevalda eller kommunala med att
organ behörighet
väcka ärenden i med stöd av 5 fullmäktige kap. 23 § första och andra styckena eller genom folkinitiativ med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 23 § tredje stycket kommunallagen. En konsekvens av förslaget är att
delegeringsförbudet i 3 kap. 10 § blir tillämpligt.
16§
Förslaget har behandlats i bilaga 3 till betänkandet.
Bestämmelsen utformades och föreslogs av Lagrådet i syfte att reglera endast förutsättningarna för kommuner och landsting att lägga ut verksamhet företag. Genom Konstitutionsutskottets uttalande på kommunala i betänkandet över propositionen om ny kommunallag (bet. 1990/9l:KU38 rent allmänt reglerar föruts. 44) om att bestämmelsen för kommuner och landsting att använda privaträttsliga sättningarna subjekt för kommunal verksamhet får detta anses gälla även när rätts- Lagrådets förslag antogs dock oförändrat av subjekten ägs av enskilda. med den innebörd utskottet lagt i bestämmelsen genom sitt riksdagen uttalande. Genom den nu föreslagna lydelsen undanröjs de tveksamheter som kan uppstå om bestämmelsens tolkning. I lämna över vården av en kommunal angelägenhet
uttrycket
att kommunen eller landstinget avhänder sig det direkta ekonoligger miska ansvaret eller huvudmannaskapet för en verksamhet. Skötseln av omhänderhas således helt av ett annat rättssubjekt än
angelägenheten
kommunen eller Med överlämnande av uppgifter, som landstinget. nämnderna ansvarar för avses däremot de rena entreprenadförhâllandena. I sådana har således nämnderna kvar sitt ansvar inför för att utförs. Kommunen är således fortfarande fullmäktige uppgiften huvudman för den verksamhet uppgiften omfattar, även om den utförs av någon annan. I har tillagts att överlämnande också kan ske till en
paragrafen
enskild individ. står den helt i överensstämmelse med ll Därigenom kap. 6 § i regeringsformen och de tillägg som gjorts till socialtjänstoch m.fl. i syfte att öka inslagen av kon-
lagen, hälso- sjukvårdslagen
kurrens i den kommunala verksamheten.
18a§
har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 10.3 Förslaget samt i bilaga 3 till betänkandet.
regleras villkoren för att en I 3 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen kommun eller ett landsting skall få lämna över vården av en kommunal till ett subjekt som kommunen eller lands-
angelägenhet privaträttsligt
tinget bildat själv eller tillsammans med någon annan. I dessa fall har inte kommunen eller landstinget något huvudmannaskap i meningen ekonomiskt ansvar för den verksamhet som överlämnats. I den bestämmelsen behandlas de krav som ställs på föreslagna kommuner och landsting när de med bibehållet huvudmannaskap genom avtal lämnar över åt någon enskild juridisk eller fysisk person att utföra som kommunen ansvarar för. Bestämmelsen kommer formellt
uppgifter
också att omfatta avseende begränsade stödfunktion-
entreprenaduppdrag
er till kommunal verksamhet, såsom lokalvård, fastighetsskötsel och
460 Specialmotivering
produktionskök vid skolor och servicehus m.m. I första hand gäller dock bestämmelsen sådana verksamheter eller delar av verk-
betydande
samheten som kräver fullmäktigebeslut för överlämnande enligt 3 kap.
16 § kommunallagen.
Bestämmelsen syftar till att stärka den demokratiska kontrollen av och insynen i kommunal verksamhet som utförs av på entreprenad enskilda. Utanför regleringen faller således de fall där kommunen avvecklat egen verksamhet och låtit enskilda företagare, organisationer eller enskilda individer tillhandahålla service som kommunen
tidigare
svarat för. Eller de fall där kommunen sålt av egenregiverksamhet utan att avtala om hur den skall handhas (privatisering).
Bestämmelsen tar sikte på vilka krav det avtalsslutande kommunala organet skall ställa vid förhandlingarna med en blivande om entreprenör avtalsvillkoren. Beträffande de villkor som bör föreskrivas i olika typer av verksamhet med till verksamhetens allmänhänsyn art, kommunens, hetens och brukamas intresse m.m. hänvisas till den allmänna motive-
ringen. Allmänhetens insynsmöjligheter i en entreprenörs verksamhet
tillskapas genom kommunens kontrollrätt antingen genom tillgång till de uppgifter kommunen skaffat sig eller genom i avtalet av in-
reglering
synsrätten. Uppgifter hos kommunen eller landstinget som är att hänföra till entreprenörens affärs- och driftförhållanden kan omfattas av sekretess enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen. Det innebär att vid avtalsskriv-
ningen en avvägning måste göras av vilka uppgifter hos entreprenören, som kommunen skall få del av. Det bör beaktas att de som
handlingar
ges in till kommunen blir allmänna och således föremål för
handlingar sedvanlig sekretessbedömning vid en utlämnandesituation.
Omfattningen av kommunens kontroll och allmänhetens insyn påverkas således av det faktum att en entreprenör till skillnad från kommunala företag i allmänhet driver sitt i och i konkurrens
företag vinstsyfte
med andra aktörer på en marknad. I bestämmelsen att de anges därför enskildas intressen skall beaktas när kontroll- och
insynsrätten avvägs.
Den kommunala part som sluter avtalet är en nämnd
regelmässigt
eller någon som genom delegation erhållit nämndens Om det uppdrag. rör sig om en hel verksamhet eller betydande del av en verksamhet som inte kan betraktas som ren stödfunktion krävs enligt 3 kap. 16 § kommunallagen ett fullmäktigebeslut eller om att angelägenheten uppgiften skall överföras. Fullmäktigebeslutet kan i och för innehålla de all-
sig
männa villkor i berört som för
hänseende, utgör förutsättningar att
nämnden skall få sluta avtal med en entreprenör. Några preciserade avtalsvillkor kan emellertid uppdraget till nämnden efterinte innehålla, som fastställandet av dessa hör till upphandlingsförfarandet. Genom lagen om
offentlig upphandling (1992: 1528) upphävs möjlig-
heten att ett
kommunalrättsligt pröva upphandlingsbeslut genom att
begära laglighetsprövning. Att den upphandlande nämnden den
följt
Specialmøtivering 461
föreslagna bestämmelsen eller eventuella av fullmäktige förskrivna villkor kan således inte på kommunmedlemmamas initiativ bli Föremål för rättslig kontroll.
Bestämmelsen har därför utformats som en allmän handlingsregel av mälsättningskaraktär. Fullmäktige kan utfärda generella direktiv eller riktlinjer för nämnderna vid upphandling av verksamhetsentreprenader om det skulle anses erforderligt eller som nämnts föreskriva villkor i det enskilda fallet. Även utan fullmäktigedirektiv ställer bestämmelsen krav på nämnderna att tillförsäkra kommunen kontroll och allmänheten insyn. Om kraven inte tillgodosetts i tillbörlig omfattning kan fullmäktige i vilket fall som helst utkräva revisionsansvar av den eller de revisionsansvariga, som slutit avtalet med entreprenören.
Här hänvisas även till specialmotiveringen till punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelsema.
4 kap.
12 och 13 §§
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitten 9.5 och 9.6.
Paragraferna upphävs.
I 12 och 13 §§ regleras i dag de förtroendevaldas rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst, samt för förlorade pensions- och semesterförmäner. I och med att de förtroendevalda inte längre skall ha någon laglig rätt att få dessa ersättningar skall paragraferna upphävas.
I4§
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitten 9.5 och 9.6.
I paragrafen görs tre ändringar.
För det första ges i första stycket i en ny _punkt 1 fullmäktige rätten att själv bestämma om de förtroendevalda skall kunna få ersättning för förlorad arbetsinkomst, samt för förlorade pensions- och semesterfönnåner. De förtroendevalda har således inte längre någon laglig rätt till sådan ersättning.
För det andra ändras i första stycket punkten 2 om rätten att få arvode. Ändringen innebär att inskränkningen för det arbete som är förenat med uppdraget tas bort. Innebörden av detta är att fullmäktige
i stället för att ge separat ersättning för de förluster som anges i den nya punkten 1, skall kunna inkludera viss sådan ersättning i arvodet. Med den ordning som gäller i dag är detta inte tillåtet. Nuvarande punkten 2 får, till följd av att en ny punkt l införs, en ny numrering och blir i stället punkten 3. Ändringen få även konsekvenser
för övriga punkters numrering.
För det tredje införs i paragrafen ett nytt andra stycke. Tillägget innebär ingen förändring i sak, utan motsvarar till sitt innehåll vad som i dag regleras i 4 kap. 12 § andra stycket. Innebörden är att förtroendevalda som är engagerade i de kommunala
organen i så hög grad att de kan anses fullgöra uppdraget på hel- eller deltid, enbart skall ha rätt till arvode. Fullmäktige får alltså inte heller i fortsättningen
ge dessa ersättning som anges i den nu föreslagna nya punkten l.
5 kap.
9 §
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 15.3.2.
I paragrafens andra stycke görs en Ordet tillställas
språklig justering. j
byts ut mot lämnas till. innebär ingen i sak.
Ändringen förändring
Det står fortfarande fullmäktige fritt som
att välja det distxibutionssätt vid varje tillfälle kan anses vara lämpligast.
11 §
Förslaget har behandlats i den allmänna i avsnitt 15.3.2.
motiveringen
I paragrafens andra stycke byts ordet sändas ut mot lämnas.
Syftet
är att klargöra att det på samma sätt som i 5 kap. 9 § är upp till fullmäktige att även i detta fall använda det distributionssätt som vid
varje
tillfälle anses vara
lämpligast.
23§
Förslaget har behandlats i den allmänna i avsnitten ll.2.5
motiveringen
och 14.5.
I första stycket införs en ny punkt l. I punkten klargörs att det politiska initiativet till att välja nya förtroendevalda i de kommunala nämnderna under en mandatperiod skall komma
från styrelsen, när fråga är om ett majoritetsskifte i fullmäktige även skall leda till att man i kommunen önskar ändra den politiska organisationen.
I första stycket har övriga punkter som en konsekvens av tillägget fått en ny numrering. I paragrafen intas även ett nytt tredje stycke. Häri regleras möjligheten till folkinitiativ till kommunal folkomröstning. Ett visst antal röstberättigade kommunmedlemmar har rätt att hos fullmäktige väcka fråga om folkomröstning. Av paragrafen framgår också att begäran skall röra en viss fråga. Med detta avses att begäran skall röra en viss specifik och avgränsad fråga. Ett initiativ skall vara skriftligt och underskrivet av de personer som rösträttsvillkoren i 4 kap. komunallagen. Rätt att väcka
uppfyller
initiativ har således den som är folkbokförd i kommunen och fyller 18 år senast på dagen för folkomröstningen. Den som inte är svensk medborgare har rätt att väcka initiativ endast om denne har varit folkbokförd i Sverige den 1 november de tre närmaste åren före folkomröstningen. Kravet på namnförtydligande och adress ställs för att kommunen eller landstinget, om det av någon särskild anledning skulle anses pâkallat, skall kunna kontrollera behörigheten hos dem som skrivit under initiativet. I normalfallet torde dock kommunen eller landstinget att av rent skäl få godta de namn som finns upptagna i initiativet.
praktiska
Det ställs därför inget krav på att kommunen eller landstinget måste detaljgranska ett initiativ med avseende på namnunderskrifterna. Här hänvisas även till specialmotiveringen till punkten 2 i ikraft-
trädande- och övergångsbestämmelserna.
30 §
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 14.6.
Ett införande av tillsvidareval av de förtroendevalda i nämnderna medför följdändringar i paragrafen. Det behövs inte längre någon föreskrift om att fullmäktige har möjlighet att ändra mandattiden för en nämnd. En annan konsekvens är att fullmäktige när som helst under mandatperioden och utan föregående beredning kan ändra antalet ledamöter och ersättare i en nämnd. Här hänvisas även till specialmotiveringen till punkten 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.
34 och 35 §§
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 1l.2.5.
Paragraferna upphävs.
464 Specialmotivering
Kommunala folkomröstningar kommer
att få en egen reglering genom 2 kap. 11 och 12 §§ och 5 kap. 23 § kommunallagen. Valnämnden skall i framtiden inte kunna användas vid opinionsundersökningar och liknande förfaranden. Skälet till detta har behandlats i den allmänna motiveringen. I rättspraxis (se RÅ 1967:57) har det ansetts att en kommun har rätt att använda sig av och liknande förfaranden
opinionsundersökningar
som ett led i beredningen av ett
fullmäktigeärende.
Sammantaget innebär det sagda att föreskrifterna i 34 § om opinionsundersökningar och liknande förfaranden inte behövs. Som en följd av detta behövs inte heller föreskrifterna i 35 §. När det gäller folkomröstningar som beslutats av tas en bestäm-
lanstingsfullmäktige
melse motsvarande 35 § in i 2 kap. 12 §.
36 §
Förslaget har behandlats i den allmänna i avsnitt 14.6.
motiveringen
I andra stycket görs att det krävs enkel i
tillägget majoritet fullmäktige
för att bordlägga ett ärende som väckts av av styrelsen om återkallelse uppdraget för samtliga förtroendevalda i styrelsen eller i annan nämnd enligt 5 kap. 23 § första stycket punkten l. Bestämmelsen i första stycket om minoritetsbordläggning är alltså inte Genom detta blir
tillämplig.
möjligheterna till bordläggning lika vid fråga om återkallelse av uppdrag enligt 5 kap. 23 § första stycket punkten l och vid nyval av förtroendevalda i styrelsen eller annan nämnd. Här hänvisas även till specialmotiveringen till punkten 2 i ikraftträdandeoch övergångsbestämmelsema.
6 kap.
7 §
Förslaget har behandlats i den allmänna i avsnitt 10.3
motiveringen
samt i bilaga 3 till betänkandet. Genom 6 kap. 7 § markeras nämndernas
i nya kommunallagen
ansvar för att se till att verksamheten bedrivs på ett sätt som stämmer med de övergripande mål som fullmäktige har ställt upp samt att den bedrivs i enlighet med de föreskrifter som kan finnas för verksamheten t.ex. i lag, förordning eller reglemente. Bestämmelsen dock uttrycker inte direkt att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet som under nämnden utförs av enskilda. Avsikten med bestämmelsen var heller inte att den skulle när nämnderna verksamhet tillämpas upplåter på entreprenad.
Genom ett nytt tredje stycke har bestämmelsen kompletterats så att det framgår att nämndansvaret framöver också skall omfatta uppgifter som kommunen slutit avtal med någon annan om att utföra. Det är alltså fråga om att vidga nämndernas ansvar i förhållande till vad som gäller i dag. De entreprenader det är frågan om är när kommuner eller landsting överlåter driften men inte det totala ansvaret för en viss verksamhet till någon annan. Vad som kännetecknar sådana entreprenader kan vara, att kommunen har kvar det yttersta ansvaret för verksamheten genom att t.ex. fastställa kvantitativa och kvalitativa mål för verksamheten och prioritera vilka som skall få del av tjänsterna och omfattningen av tjänsterna samt fastställa avgifter om verksamheten är avgiftsbelagd. I ansvaret ligger också att nämnderna skall följa upp och kontrollera den entreprenaddrivna verksamheten. Här hänvisas även till specialmotiveringen till punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.
12 §
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 14.6.
Det första stycket ändras så att de förtroendevalda i alla kommunala nämnder skall väljas tills vidare. Innebörden av detta är att en nämnd inte automatiskt kan väljas på tre år. I andra stycket sägs att nämndernas mandattider sträcker sig från den 1 januari året efter det att val till fullmäktige ägt rum i hela landet och längst till den 31 december det år när val av fullmäktige förrättas nästa gång i hela landet. Dessa tidpunkter utgör alltså som huvudregel den ram inom vilken de förtroendevalda kan väljas in i nämnderna. Detta kan ske vid ett eller flera tillfällen beroende på när det finns majoritet i fullmäktige för att byta ut ledamöterna och ersättarna. I
stycket anges också att fullmäktige kan tidigarelägga mandattidens
början genom att besluta att mandattiden skall räknas redan från och med det sammanträde då valet till respektive nämnd förrättas. Här hänvisas även till specialmotiveringen till punkten 2 i ikraftträdande - och övergångsbestämmelsema.
13 §
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 14.6.
Paragrafen upphävs.
466 Specialmotivering
I och med att tillsvidareval av de förtroendevalda i nämnderna införs behövs inte paragrafen längre. Här hänvisas även till specialmotiveringen till punkten 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelsema.
15 §
Förslaget har behandlats i den allmänna i avsnitt 14.6.
motiveringen
Fullmäktige skall inte längre ange den tid för vilken presidiet förordnas. Presidiets förordnande följer automatiskt vad som för gäller övriga förtroendevalda i nämnden, dvs. alla väljs tills vidare. Här hänvisas även till specialmotiveringen till punkten 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelsema.
19 §
Förslaget har behandlats i den allmänna i avsnitt 10.5.5.
motiveringen
Offentliga nämndsammanträden är ett avsteg från en etablerad kommunalrättslig praxis, som krävt enhälligt beslut av nämnden för att utomstående skall få närvara. Med utomstående avses i detta
sammanhang
andra än de som med stöd av lag eller enligt 4 kap. 23 §, 6 kap. 19 § och 7 kap. kommunallagen kan beredas närvarorätt. Delegering av beslutanderätt från fullmäktige till nämnderna i ökande omfattning medför att alltmer av överläggningar och beslutsfattande i för kommunmedlemmama angelägna frågor undandras allmänhetens insyn. Det kan därför finnas som
anledning att jämka på den princip
inneburit att rätten till insyn i nämndarbetet endast kunnat i praktiken
tillgodoses genom handlingsoffentligheten enligt 2 kap. tryckfrihetsför-
ordningen (TF).
Ett problem, som är förknippat med att öppna nämndsammanträden för allmänheten, är bestämmelserna i TF om när blir allmän-
handlingar na och därigenom i princip offentliga.
Allmän och i är en som förvaras
princip offentlig handling, hos en
myndighet och som antingen kommit in dit eller där. En upprättats handling som inte har expedierats anses upprättad först när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats Ett ärende av myndigheten. som avgörs av en kommunal nämnd vid ett sammanträde anses slutbehandlat först i och med att protokollet över beslutet har Juste-
justerats.
ringen sker i regel en tid efter sammanträdet men kan också i vissa fall ske omedelbart.
Merparten av de sammanträdeshandlingar som utgör beslutsunderlag
har som regel producerats inom nämndens egen
förvaltning och utgörs
av utredningar, och tjänsteutlåtanden. Dessa är att betrakta
yttranden
som interna handlingar eller arbetsmaterial och är alltså inte allmänna och offentliga innan ärendet de tillhör har slutbehandlats på nämnda sätt. Bestämmelsen om när handlingar som hör till ett ärende skall anses har tillkommit bl.a. för att en myndighet bör ha rimligt upprättade och fatta ståndpunkt, innan utrymme att själv bilda sig en uppfattning den måste ställa de handlingar som återspeglar övervägandena till förfogande för allmänheten. (prop. 1975/76:16O s. 72). Innan ett ärende är slutbehandlat avgör därför myndigheten själv om handlingarna skall offentliggöras eller inte. Liknande motiv har anförts för att nämndernas sammanträden inte skall vara offentliga och att enhälligt beslut skall krävas för att ge utomstående närvarorätt. Nämndernas överväganden sker under överläggningar vid sammanträden efter föredragning av eller med utgångspunkt i sammanträdeshandlingama. Med hänsyn till att nämnden bestämmer över de interna handlingarna och för att nämndarbetet skall kunna ske under former som TF förutsätter, måste nämnderna vid en lagreglering ges ett visst utrymme att själva avgöra när utomstående skall få närvara. Utan att ändra TF är det heller inte möjligt att i kommunallagen reglera frågan om allmänheten skall ha tillgång till sammanträdeshandlingar som enligt gällande regler inte är allmänna handlingar. I enlighet med TF:s bestämmelser måste det således även fortsättningsvis tillkomma nämnderna att själva bestämma i frågan. Beslut om att nämndsammanträden skall vara öppna fattas av fullbeskaffenhet. Det bör mäktige, då frågan får anses vara av principiell däremot vara förbehållet nämnderna att besluta om stängda dörrar om de av tungt vägande skäl finner anledning därtill. Om någon del av sammanträdet skall hållas inom stängda dörrar avgörs vid omröstning med enkel majoritet. Varje ledamot har rätt att vid sammanträde väcka sådan fråga. Skäl för beslut om stängda dörrar kan vara de som utgör motiv bestämmelsen i TF om när en handling skall för den återgivna anses upprättad. Även om allmänheten inte ges tillgång till handlingarna kan överläggningama i vissa fall försvåras om sammanträdet är öppet. Detta kan framför allt hända om ett ärende redovisas under beredning utan att slutligt avgöras vid sammanträdet. Ärenden, som nämnden endast bereder för avgörande av fullmäktige, kan i vissa fall finnas skäl att handlägga inom stängda dörrar. Detsamma gäller överläggningar om nämndernas Infor ett slutligt avgörande av ett
budgetframställningar.
ärende, som antingen fullmäktige delegerat eller utgör verkställighet av fullmäktigebeslut inom ramen för målbeskrivningar och budget, torde som regel inga hinder föreligga för öppna dörrar. Annorlunda förhåller det sig om uppgifter i ett ärende kan omfattas av sekretess, som vid
468 Specialmotivering
upphandling eller andra affärskontakter med enskilda. I lagen anges därför, att fullmäktigebeslutet skall innebära att en nämnds sammanträden är helt eller delvis offentliga. Detta att om
betyder fullmäktige
fattar beslut om öppna nämndsammanträden så är det nämnderna som avgör när vissa ärenden skall inom handläggas stängda dörrar. Överläggningen i ärenden som rör
myndighetsutövning mot någon
enskild skall dock uttryckligen alltid hållas inom stängda dörrar.
24 §
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 15.5.2.
Paragrafen kompletteras med vissa av de jävsbestämmelser som i förvalmingslagen bl.a. reglerar hanteringen av en Detta
jävsfråga. görs
genom tillägg till paragrafen. Tilläggen innebär, med undantag av att möjligheten till laglighets-
prövning av jävsfrâgan innan
dess att sakfrågan avgjorts tas bort, inga
förändringar i sak eftersom förvaltningslagens bestämmelser
redan i dag används som förebild när jävsfrågor skall avgöras. Före ikraftträdandet av 1991 års hade dessutom nämnderna kommunallag de specialreglerade att tillämpa Vissa
förvaltningslagens jävsregler. av dessa regler införs
nu i kommunallagen i klargörande
syfte.
Verkan att vidta av ett jäv är att den jävige blir obehörig några åtgärder alls i ärendet. Som huvudregel gäller att han varken får vidta någon förberedande åtgärd eller delta i ärendets avgörande. I förvaltningslagen medges dock vissa avsteg från den nu nämnda
principen.
Dessa bör även tillämpas av kommuner och
landsting.
I första stycket görs därför tillägget att den som i och för sig är jävig i ett ärende får vidta åtgärder som någon annan inte kan vidta utan olägligt uppskov. Hänsyn skall således kunna tas såväl till sakens beskaffenhet och åtgärdens natur som till kravet på snabbhet och effektivitet inom förvaltningen. Måste en förberedande åtgärd vidtas omedelbart eller kan den i vart fall inte utan avsevärd olägenhet skjutas upp, skall förekomsten av jäv inte hindra att åtgärden vidtas, om någon annan än den jävige inte kan den inom samma tid. ombesörja Uttrycket vidta åtgärd täcker nämligen också vad som krävs för att slutföra ärendet (jfr prop. 1971:30 s.357). Vad som skall räknas som olägligt uppskov kan knappast anges exakt utan får bedömas i det efter omständigheterna särskilda fallet. Bestämmelsen och detta talar för har undantagskaraktär en restriktiv tillämpning av regeln. 3 I ett nytt andra stycke intas en regel om skyldigheten att självmant i anmäla jäv. I ett nytt tredje stycke regleras prövningen av en jävsfråga. Normalt skall ett konstaterande av jäv leda till att den jävige inte längre tar
Specialmotivering 469
befattning med ärendet. I de flesta fall behöver myndigheten inte heller fatta ett formellt beslut i jävsfrågan. Den jävige avstår självmant och ersätts med annan person. Någon gång kan det hända att den som utpekas som jävig inte anser sig vara jävig. I sådant fall måste den kommunala nämnden avgöra jävsfrågan i mer formellt hänseende. I tredje stycket anges därför också att en person som i och för sig är jävig ändå kan få delta i fattandet av ett beslut om inte någon annan kan träda in i stället. Detta innebär att den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan bara om myndigheten inte är beslutsför utan honom och någon annan inte kan träda i hans ställe utan olägligt uppskov. I en kommunal nämnd finns normalt alltid ersättare att kalla in. Skulle dock situationen uppstå att nämnden inte är beslutför utan den jävige och att det inte går att tillräckligt snabbt få in en ersättare kan man alltså låta den jävige vara med. Enligt 6 kap. 23 § är en nämnd beslutför när fler än hälften av ledamöterna är närvarande. Läget kan vara ett annat när jävet träffar en delegat. Det kan uppstå situationer när denne inte utan olägligt uppskov kan ersättas av annan beslutsfattare. I ett nytt fjärde stycke införs en bestämmelse om att talan mot beslut i jävsfrågor endast får föras i samband mot det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Det har ansetts vara naturligast att i det allmänna förvaltningsförfarandet inte tillåta att beslut om ogillande av jävsin-
vändningar får prövas redan före myndighetens slutliga prövning av
huvudsaken (jfr prop. 1971:30 s. 357). Utan denna begränsning är det teoretiskt möjligt att få ett beslut i jävsfrågan prövad genom laglighetsprövning innan själva sakfrågan avgiorts. Detta år inte en önskvärd ordning varför talerätten inskränks i denna del. Med uttrycket beslut varigenom nämnden avgör ärendet åsyftas nämndens slutliga beslut.
27 §
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 15.4.2.
I första stycket görs ett tillägg. Innebörden av detta är att det inte skall vara möjligt för en person att vara ledamot i en nämnd och samtidigt vara ställföreträdare för ett bolag eller en stiftelse som är föremål för ett ärende vid nämnden av myndighetsutövningskaraktär. I ett sådant fall skall jävsfrågan avgöras enligt huvudreglerna. I normalfallet kommer således denne person att anses som jävig.
7kap.
8§
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 5.1.7.
470 Specialmotivering
I en kommun eller ett där verksamheten landsting organiseras så, att en nämnd beställer verksamhet och en annan nämnd utför den enligt beställningen, kan personalföreträdares närvaro i beställamämnden innebära att de blir att anse som vid av beställ-
jäviga handläggning
nings- och upphandlingsärenden. Tilltron till den kommunala förvaltningens saldighet och opartiskhet kan rubbas om personalföreträdare får delta i av ett ärende såväl hos beställamämnden
handläggningen som
hos utföramämnden. Detta särskilt om den senare tävlar med enskilda anbudsgivare om en beställning. Paragrafens andra stycke som anger i vilka nämnder närvarorätt saknas, har därför med som inte har
kompletterats beställamämnder,
egen underställd personal. I beställarnämnder med egen personal behålls men närvarorätten, med den ytterligare inskränkning, som framgår av tillägget till 7 kap. 10 §. Utöver där de i 7 kap. lO § fem punkter angivna ärendetypema närvarorätt inte gäller har i ett nytt andra stycke angivits att i beställarnämnder får personalföreträdare inte närvara vid av ären-
handläggning
de som rör sådan beställning. Att personalföreträdare har denna begränsade närvarorätt i beställarnämnder med egen underställd motsatsvis av förevarpersonal framgår ande paragraf och det nya andra stycket i 7 kap. l0 §.
10 §
Förslaget har behandlats i den allmänna i avsnitt 5.1.7.
motiveringen
I beställamämnder med egen underställd är det motiverat att personal behålla närvarorätten för personalföreträdare utom vid ärenden som rör beställningar. I övrigt hänvisas till specialmotiveringen till 7 kap. 8 §.
lkraftträdande- och Övergångsbestämmelser
Punkten 1
Lagen träder i kraft den 1 juli 1994.
Punkten 2
Genom bestämmelsen i denna punkt kommer de nya föreskrifterna som har samband med möjligheten till tillsvidareval av de förtroendevalda i alla nämnder att först efter kommunalvalen tillämpas i september 1994. Äldre bestämmelser kommer detta att under hela nu-
genom tillämpas
varande mandatperiod.
Punkten 3
Bestämmelserna i 3 kap. 18 a § och 6 kap. 7 § är nära kopplade till varandra genom att båda reglerar den kommunala nämndens ansvar när verksamhet läggs ut på entreprenad. Övergångsbestämmelsen behövs eftersom en kommun eller ett landsting inte med hänvisning till 3 kap. 18 a § kan kräva att det i det redan ingångna avtalet tas in bestämmelser om insynen. I övergångsbestämmelsen anges därför att dessa bestämmelser skall tillämpas på avtal som träffas eller förlängs efter
övergångsproblem och kol-
utgången av juni 1994. Detta för att undvika lissioner med den rättsliga principen att avtal som redan är slutna skall hållas. hindrar naturligtvis inte en kommun
Övergångsbestämmelsen
eller ett landsting från att göra vad de kan för att utöver vad som redan avtalats tillförsäkra sig insyn. torde få sin främsta betydelse i revisions-
Övergångsbestämmelsen
hänseende när revisorerna har att bedöma om nämnderna gjort vad som sig insyn i och kontroll av en kan begäras av dem för att tillförsäkra entreprenörs verksamhet.
16.2 om i sekretesslagen Lag ändring
6 kap.
2 §
har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 6.5. Förslaget
Enligt andra meningen i paragrafens första stycke omfattar inte upphandlingssekretessen uppgifter som hänför sig till ärenden avseende arbete som utförs för myndighets behov av dess egen eller annan myndighets personal. För att förtydliga att undantagsregeln inte skall gälla när en enhet inom deltar i en anbudstävlan i konkurrens
myndighetsorganisationen
med andra, har ett tillägg med denna innebörd gjorts till andra meningen. Det är angeläget att de kommunala utförarenheter som utsätts för sådan konkurrens får lämna sina på liknande villkor, som
erbjudanden
gäller för andra anbudsgivare. Sekretess bör därför gälla i samband med för en utförarenhets och omfatta motsvarande
upphandling erbjudande
uppgifter som i anbudshandlingar. Ett anbud som avges av en utförarenhet vid en utföramämnd inom en kommun eller ett landsting till en beställande nämnd inom samma
472 Specialmotivering
kommun eller är inte ett anbud i
landsting avtalsrättslig mening, efter-
som det inte kan leda fram till ett bindande avtal. Inte heller erbjudanden från en utförarenhet som utgör en del av den beställande myndigheten anses som anbud i har därför
avtalsrättslig mening. I paragrafen
gjorts ett tillägg med den innebörden att med anbud i ärende om upphandling skall likställas erbjudande med motsvarande innehåll från en myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller erbjudande från en del av samma myndighet.
16.3 om kommunala
Lag
självförvaltningsorgan
Förslagen har behandlats i den allmänna i avsnitt 10.6.
motiveringen
1 §
Ett självförvaltningsorgan är inte en nämnd i kommunallagens mening
utan ett särskilt organ i den kommunala som under organisationen en nämnds ansvar svarar för driften av en viss avgränsad del av en nämnds
verksamhet. Denna skall vara anknuten till en institution eller en anläggning såsom skola,
daghem, servicehus, fritidsanläggning eller
dylikt. Ett kan således inte svara för ett eller
självförvaltningsorgan
flera verksamhetsområden inom hela kommunen eller del av kommunen.
2§
De politiska målen och av inriktningen verksamheten beslutas av nämnden inom de ramar och som har fastställt.
riktlinjer fullmäktige
Genom att är underställt
självförvaltningsorganet nämnden har organet
inte utrustats med initiativrätt till som fullmäktige andra nämnder. Organet bör i stället utan särskild föreskrift om detta ges rätt att med
anhängighetsverkan väcka ärende hos nämnden. Detta kan lämpligen ingå i nämndens beslut om inrättande av organet. Ärenden som gäller myndighetsutövning mot någon enskild beslutas av nämnden i verksamheten. eller efter delegation av anställda Myndig-
hetsutövningsärenden är ofta av natur och integritetskänslig lämpar sig
därför inte heller för i ett
handläggning självförvaltningsorgan även om
beslutanderätten förbehålls nämnden eller en delegat. Bestämmelsen utgör därför hinder mot att förena delegerad beslutanderätt i sådana ärenden med villkor 6
enligt kap. 38 § kommunallagen om yttranderätt
m.m. för dem som utnyttjar nämndens tjänster.
Specialmotivering
3§
Fullmäktige i kommunen eller landstinget fattar besllut om att självförvaltningsorgan skall kunna inrättas inom en nämndls verksamhetsområde. Det kan gälla generellt i kommunen eller inonn en viss verksamhetssektor i hela eller del av kommunen.
Beslutet om att inrätta ett självförvaltningsorgan tillkommer nämnden. Lagen ger alltså nämnden frihet att bedöma o›m det finns förutsättningar för att få till stånd den medverkan av de som använder nämndens tjänster, som arbetet i ett självförvaltningsorgan innebär i form av arbetsinsatser och ansvarstagande. Om ett fullmäktiggebeslut skulle saknas kan nämnden väcka frågan i kraft av sin initiativirätt.
Ett självförvaltningsorgan är underställt den nämnd inom vars verksamhetsområde det svarar för vissa uppgifter. Enligt gällande lag kan en nämnd inte delegera beslutanderätt till en annan nämnd, underställd eller inte. I likhet med vad som gäller partssammansatta organ är det därför fullmäktige som bestämmer självförvaltningsorganens uppgifter och verksamhetsformer. Det är också ett uttryck för ;principen att det är fullmäktige som bestämmer över nämndernas och andra organs organisation och verksamhetsformer enligt 3 kap. 6 § kommunallagen.
Organets sammansättning är också förbehållet fullmäktige att besluta om. De ledamöter som inte är anställda hos nämnden är berättigade till ekonomiska förmåner i likhet med de förtroendevalda i kommunen. Antalet ledamöter i självförvaltningsorganen måste dâärför anses vara en sådan fråga av vikt för kommunens ekonomi, somu det är förbehållet fullmäktige att besluta om.
Även anställda som i ett har beslutande-
ingår självförvaltningsorgan
rätt För att en institution eller en inte skall kunna bli perso-
anläggning
nalstyrd anges att representanter för användarna skalll utgöra flertalet av ledamöterna. Elever som ännu inte uppnått kan ingå
myndighetsåldem
som ledamöter i ett självförvaltningsorgan grundskola,
för exempelvis men saknar beslutanderätt
enligt 6 §. Om ett visst anttal elevrepresentanter skall finnas i ett sådant organ måste därför
användarmajoriteten
säkras genom förskrifter om att flertalet användare också skallha beslutanderätt dvs. i praktiken att föräldrarepresentantema skall vara i maoritet.
4§
Vi har föreslagit ändringar i kommunallagen som innebär att de förtromdevalda i alla nämnder skall väljas tills vidare.
Det måste med hänsyn till nämndens revisionsamsvar för en verksanhet som överlâtits till ett förvaltningsorgan anses mest praktiskt att
nämndens och organets mandattid sammanfaller. Ledamöterna
i självförvaltningsorganet skall därför också utses tills vidare.
Eftersom det är nämnderna som bestämmer om en verksamhet skall
drivas av ett självförvaltningsorgan vara
bör det efter ett fullmäktigeval den nyvalda nämnden som så tidigt som möjligt efter tillträdet får avgöra om verksamheten skall fortsätta i denna form och ett nytt val av ledamöter i organet skall förrättas.
Avgränsningen av kretsen användare måste av nämnden,
avgöras vilket är anledningen till att nämnden skall anordna
valförrättningen.
Någon motsvarande regel är inte nödvändig när det gäller de anställda. Hur valet av de senare skall organiseras
är en fråga som får lösas i förhandlingar med de fackliga organisationerna och eventuellt regleras i kollektivavtal.
5§
Med hänsyn till det ansvar som är förenat med att fatta beslut som rör driften av exempelvis en skola kan elevrepresentanter,
som är omyndiga, inte ges beslutanderätt.
6§
Paragrafen överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestämmelse i 7 kap. 6 § kommunallagen för partssammansatta organ med tillägget att bestämmelserna
i 6 kap. 28 och 29 §§ om hur ärendena avgörs, 31 § om delgivning och 32 § om reglementen och bestämmelserna om
laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen skall tillämpas.
7§
Användarrepresentantema jämställs med förtroendevalda i kommuner och landsting när det gäller rätt till ledighet och ekonomiska förmåner för fullgörande av uppdraget. Motsvarande förmåner för de anställdas representanter får regleras i kollektivavtal.
8§
Ett självförvaltningsorgan inför i
har inget revisionsansvar fullmäktige överensstämmelse med den princip i kommunallagen som säger att endast förtroendevalda som utsetts av i kretsen av
fullmäktige ingår
revisionsansvariga. Det är således nämnden som inför an-
fullmäktige
svarar för ett verksamhet. Nämnden har därför
självförvaltningsorgans
ålagts att hålla uppsikt över att verksamheten följer de av
fullmäktige
och av nämnden fastställda målen och I nämndens
riktlinjerna. upp-
Specialmotivering 475
siktsansvar ligger också en skyldighet att tillse att självförvaltningsorga-
nen redovisar sin verksamhet för nämnden. Även regeln i 6 kap. 7 § kommunallagen gäller, eftersom självförvaltningsorganens verksamhet är en del av nämndens verksamhet. Ett sätt för nämnden att utkräva ansvar av självförvaltningsorganet är att återkalla uppdrag som lämnats till organet. I bestämmelsen anges att det skall finnas synnerliga skäl för att en nämnd skall få återkalla ett uppdrag till ett självförvaltningsorgan. Det innebär att det t.ex. skall ha förekommit allvarliga avvikelser från de angivna målen och riktlinjerna och som inte är av tillfällig eller oavsiktlig karaktär. En omprövning av verksamheten i samband med en ny mandatperiod eller ett sakligt motiverat omorganisationsbeslut av fullmäktige under löpande mandatperiod omfattas inte av bestämmelsen.
Lagen föreslås träda i kraft den l juli 1994.
16.4 om kommunala
Lag folkomröstningar
Förslagen har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt l1.2.5.
1 §
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde.
2 §
I fullmäktiges beslut att hålla folkomröstning skall också ingå att bestämma dagen för omröstning. För att Valnämnden skall ges en rimlig tid att förbereda omröstningen anges i paragrafen att det skall vara minst tre månader emellan fullmäktiges beslut att hålla omröstning och dag för densamma. Hur tremånadersfristen mer exakt skall beräknas framgår av lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid. I dess l § anges att då enligt lag eller särskild författning tid skall räknas efter vecka, månad eller år, varde den dag för slutdag ansedd, som genom sitt namn i veckan eller sitt tal i månaden motsvarar den, från vilken tidräkningen börjas. Finns ej motsvarande dag i slutmånaden, varde den månadens sista dag ansedd för slutdag.
3§
I första stycket, anges att fullmäktiges beslut om att hålla folkomröstning, förutom att innehålla uppgift om dag för omröstning, även
skall precisera den som skall bli föremål för
fråga omröstning samt de
olika alternativen som de röstande har att mellan.
välja
I andra stycket finns bestämmelser om röstsedlamas antal, innehåll och utseende. Med att varje alternativ förstås skall ha sin egen röstsedel att det på varje röstsedel, som inte är blank, skall finnas en tryckt meningsyttring. Kravet på röstsedlamas utseende är motiverat av att rösthemligheten måste garanteras.
4§
I paragrafen regleras kommunens och landstingets informations-
skyldighet gentemot kommun- och landstingsmedlemmama.
Inget sägs om hur informationen skall Det skall ges. ske på ett för ändamålet lämpligt sätt. Man kan tänka information i särskilt utskick till de
sig
röstberättigade i samband med att röstsedlama sänds ut. Ett annat alternativ eller är de kommunala informationsblad
komplement eller
tidningar som på flera håll i landet ges ut till samtliga hushåll inom kommunen eller landstinget.
5§
I paragrafen anges att det finns ett geografiskt samband mellan valdistrikten vid riksdagsval och
omröstningsdistrikt vid kommunal folk-
omröstning. Även folkomröstningslagen innehåller mot- (1979:369) svarande hänvisning. Sambandet i rent adminihar en praktisk betydelse strativt hänseende då den allmänna kan även vid
röstlängden utnyttjas
kommunal folkomröstning. Detta har också klara fördelar rent val- och omröstningstekniskt för det fall att en kommunal
folkomröstning äger
rum samtidigt med ett eller en
riksdagsval folkomröstning i hela riket.
De röstande har att vända till en och samma röstlokal sig i båda fallen.
6§
I första stycket anges att det är den kommunala Valnämnden som
administrerar folkomröstningen.
I andra stycket anges vilken valnämnd som ansvarar för röstsedlar, slutlig sammanräkning av rösterna och av röstsedlama efter
förvaringen
sammanräkningen när ett landsting håller
folkomröstning.
I valförrättare tredje stycket anges att samma som utsetts i anslutning till riksdagsvalet som förrättare av en folkomäven kan utnyttjas röstning. De kallas då omröstningsförrättare. Om kommunal folkomröstning inte äger rum i samband med val till riksdagen, kommun- och
landstingsfullmäktige eller folkomröstning i hela riket skall särskilda
omrösmingsförrättare utses. Bestämmelserna i 3 kap. vallagen om val-
Specialmotivering
förrättare skall tillämpas för det fall att särskild omröstningsförrättare blivit utsedd.
7§
I första stycket anges vem som är röstberättigad vid kommunal folkomröstning. Detta bestäms av rösträttsvillkoren i 4 kap. kommunallagen. Röstberättigad vid folkomröstning i kommun eller landsting är således den som är folkbokförd i kommunen och som fyller
18 år senast på dagen för folkomrösmingen. Den som inte är svensk medborgare har rösträtt bara om han varit folkbokförd i Sverige den l november de tre närmaste åren före folkomröstningen.
I andra stycket anges att den upprättade röstlängden är utgångspunkten för bedömande av om rösträtt föreligger.
8 §
I paragrafen regleras vad som skall gälla om röstkorten.
I första stycket anges att För alla röstberättigade skall upprättas ett röstkort.
I andra stycket anges att Skattemyndigheten upprättar röstkorten. Så sker i dag vid val till riksdagen enligt 7 kap. 2 § vallagen för den som är upptagen i allmän röstlängd. Kommunen är skyldig ersätta skattemyndigheten för de kostnader som är förenade med att skriva ut röstlängd och utfärda röstkort med anledning av en kommunal folkomröstning som inte hälles samtidigt som val till riksdagen eller folkomröstning i hela riket. Av röstkortet skall bl.a. framgå när och var den enskilde skall rösta. Röstkortet skall sändas ut senast 16 dagar före valet. Detta stämmer överens med vad som gäller för sådan
folkomröstning
som avses i 8 kap. 4 § regeringsformen om den inte omfattar hela riket.
I tredje stycket anges att vissa bestämmelser i vallagen skall tilllämpas på de röstkort som används vid kommunal folkomröstning. Det gäller bestämmelserna i 7 kap. 1 § andra stycket om röstkort för röstberättigad som inte har känd adress och 7 kap. 3 § första och andra styckena om utfâende av duplettröstkort.
Syftet med att just dessa bestämmelser i vallagen skall tillämpas är att få så enhetliga bestämmelser som möjligt vid olika val och folkomröstningar. 7 kap. 3 § tredje stycket vallagen om rätt att få ut röstkort i förtid har inte gjorts tillämplig då något större behov av en sådan regel inte kan förutses.
9 §
I paragrafen anges att endast de röstsedlar som valnämnden håller med får användas vid omröstningar. Andra röstsedlar
är således ogiltiga.
10§
I första stycket anges vilka röstsedlar som skall finnas
i omröstningslokalen i samband Här skall finnas både röstsedlar
med omröstningen. med tryckta förslag och helt blanka.
I andra stycket anges att vallagens bestämmelser i 8 kap. 8 § andra stycket och 9 § andra stycket 1 och 2 skall tillämpas. Häri regleras bl.a röstkuvertens beskaffenhet, att röstkuvert endast får lämnas ut i samband med röstning och att inner- och ytterkuvert for valsedelsförsändelser i god tid skall finnas tillgängliga hos Valnämnden och på postkontor som tar emot valsedelsförsändelser.
I1§
Paragrafen ger uttryck för principen en man en röst. Den som inte önskar rösta för något av de alternativ som beslutat har
fullmäktige
möjlighet att rösta blankt.
12§
I paragrafen regleras var omröstning kan ske.
I första stycket anges att omröstning kan ske i den
omröstningslokal
som anges på röstkortet.
I andra stycket anges att poströstning på postkontor i den kommun eller i det landsting som håller är tillåten dels i de fall
folkomrösmingen
då kommunal hålles som val till
folkomröstning samtidigt riksdagen
eller nationell folkomröstning, dels då sådan hålls vid annan
tidpunkt om fullmäktige så beslutar. Något exempel på orsak
som kan utgöra grund för rätt att rösta på postkontor har ej tagits med. Bestämmelserna i 8 kap. 1 § vallagen om röstning hos svensk utlandsmyndighet eller på svenskt fartyg i utrikes fart har inte tagits med då behov av sådana bestämmelser inte kan anses
föreligga.
I tredje sker samti-
stycket regleras vad som gäller när omröstningen digt med val till eller med nationell Vid
riksdagen folkomröstning.
sådana fall skall vid poströstningen röstgivningen med
ske samtidigt röstgivningen i riksdagsvalet eller med den nationella
folkomröstningen.
Skälet till detta är att röstkort som används vid poströstning skall sändas till Valnämnden tillsammans med valsedelsförsändelsen. Sedan man
Specialmøtivering 479
avgivit sin röst på posten i endera folkomröstning eller val saknar man således röstkort.
13§
I första stycket anges att 8 - 12 kap. vallagen skall tillämpas på röstningen och behandlingen av de röster som avgivits vid postkontor. 8 kap. innehåller allmänna bestämmelser om röstningen. I 9 kapfinns särskilda bestämmelser om röstning i vallokal. I 10 kap. regleras röstning på bl.a. postkontor. ll kap. innehåller särskilda bestämmelser om röstning med valsedelsförsändelse medan 12 kap. bl.a. innehåller regler om den vidare behandlingen av röster som avgivits på postkontor. Syftet med att göra dessa bestämmelser tillämpliga vid kommunala folkomröstningar är att kommunala folkomröstningar i stor utsträckning hittills ägt rum i samband med val till kommunfullmäktige eller folkomröstning i hela riket. Det är troligt att så också sker i framtiden. En enhetlig hantering av samtida val och folkomröstningar gör det lättare för den som röstar att tillvara ta sina rättigheter och underlättar dessutom för Valnämnden.
Begränsningen i första stycket till postkontor inom kommunen eller landstinget har sin främsta orsak i att något behov av att kunna rösta på postkontor i andra kommuner inte kan motiveras sett utifrân de kostnader detta skulle förorsaka kommunen och landstinget.
Bestämmelsen i andra stycket har sin motsvarighet i vallagen och
14§
I paragrafen regleras hur själva rösträkningen skall gå till. Här görs en rad bestämmelser i vallagen om preliminär rösträkning tillämpliga. Syftet med att göra dessa bestämmelser tillämpliga är att få till stånd ett rösträkningsförfarande liknande det som sker vid allmänna val och har sin grund i att kommunala folkomröstningar ofta har hållits samtidigt som val. Ett särskilt förfarande för kommunala folkomröstningar skulle inte underlätta rösträkningen. Valnämndens arbete vid de folkomröstningar som inte hålles i samband med val till riksdagen eller folkomröstning i hela riket underlättas också eftersom valnämnderna är vana vid att använda sig av vallagens bestämmelser.
I andra stycket preciseras hur de angivna rösterna skall behandlas.
15§
I paragrafen anges när angivna röstsedlar skall anses ogiltiga. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller vid som hålls i hela
folkomröstning
riket.
16§
I paragrafen anges hur Valnämnden, efter avslutad rösträkning skall förfara med röstsedlama. Kravet på att röstsedlarna skall behållas under ett år har sin grund i att ett förrättat val kan bli föremål för domstolsprövning med därpå följande krav på förnyad rösträkning.
Av kommunallagens regler att följer sammanräkningsförrättningen
avslutas genom att ordföranden i Valnämnden förklarar för
förrättningen
avslutad. Protokoll över förrättningen skall på vanligt sätt justeras och anslag om justering sättas upp på den kommunala anslagstavlan.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Reservationer och särskilda yttranden 481
Reservationer och särskilda
yttranden
Reservation av ledamoten Catarina
Rönnung
Jag reserverar mig emot beslutet att hos regeringen begära en parlamentarisk utredning om vidgat grundlagsskydd för kommunerna. Den rimliga som kommunförbundet i skrivelse till
balanspunkt regeringen efterlyser mellan självstyrelseintressen och riksintressen är
enligt min mening redan tillgodosedd i rådande konstitution. Våra kommuner garanteras i grundlagen och genom en sedan lång tid utvecklad praxis självständig ställning gentemot riksdag och regering, som är unik i världen. Endast övriga skandinaviska länder kan visa upp en liknande självständighet. Redan i regeringsformens första kapitel första paragraf slås fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Vid regeringsformens tillkomst underströk riksdagen att den kommunala självstyrelsen utgör en av grundstenarna för den svenska demokratin. I förarbetena till regeringsformen konstateras att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kom-
munal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan
stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. som ett - Beskattningsrätten - som är reglerad principstadgande innebär att kommunerna får ta ut skatt för sina uppgifter. Det ger kommunerna en hög grad av självständighet och förmåga till agerande efter eget skön. Det av riksdagen nyligen beslutade generella bidragssystemet
utan detaljreglerande pekpinnar har givetvis främjat det lokala själv-
bestämmandet. statsmakterna har medvetet strävat efter en avreglering av den kommunala sektorn genom att initiera försöksverksamhet med frikommuner. Den nya kommunallagen är det främsta exemplet på denna avregleringsvilja.
482 Reservationer och särskilda yttranden
Det är också av värde att riksdag och är för att en
regering garant
någorlunda likvärdig standard erbjuds rikets invånare oavsett kommuntillhörighet och bostadsort. Statsmaktema kan också vilja öka välfärden för utsatta grupper. Nyligen har tillkommit en för
rättighetslagstiftning
människor med olika former av funktionshinder, vilken
i hög grad berör kommunerna. Riksdagens styrinstrument är lagstiftning och
härvidlag
statliga bidrag. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det av vikt att lokala förvaltningsbeslut kan överklagas till regeringsrätten.
Nyligen har ett betänkande om EG och våra
grundlagar avgivits. Där framhålls att våra kommuners självständiga ställning
är långt friare än vad övriga EG-länder kan erbjuda. som i be-
Bedömningen, görs tänkandet, att det inte nu är befogat att ändra eller gränserna
förtydliga
i grundlagen för kommunernas kompetensområde delar jag.
Sverige
befinner sig dessutom numera mitt i ett om EG-
förhandlingsarbete
medlemskap.
Jag avvisar tanken på att primärkommuner och landstingskommuner ges en så självständig ställning att Sverige med sitt låga invånarantal utvecklas i riktning mot en mer federal
statsbildning.
Jag motsätter mig också att den delen av Europakonventionen införlivas i svensk lagstiftning som föreslår att kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa att de kan utöva sina befogenheter.
Reservationer och särskilda yttranden 483
Reservation av ledamoten Catarina
Rönnung
Riksdagen har vid sju olika tillfällen räknat ifrån 1980 och framåt behandlat och avstyrkt motioner om att vidga folkomröstningsinstitutet. I propositionen om ny kommunallag (1990/91:1 17) anförs följande:
Sett från ett medborgarperspektiv kan det vara betydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Möjligheten att ordna folkomröstningar som ett led i beredningen inför fullmäktiges avgörande bör därför finnas kvar. Regeringen är däremot inte beredd att gå längre genom att införa någon form av beslutande folkomröstningar eller minoritets- eller medborgarinitiativ. Detta skulle innebära en icke önskvärd urholkning av den representativa demokratin.
KU:s bedömning (l990/91:KU38) var att både beslutande folkomröstningar och möjlighet till folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den representativa demokratin. Jag delar denna uppfattning även i dag. De politiska partiernas roll i och värde for det svenska politiska systemet kan inte nog understrykas. Genom partiväsendet förverkligas folkstyrelsen bäst. Utredningens majoritetsförslag är visserligen urvattnat såtillvida som kommunfullmäktige avgör om en rådgivande folkomröstning skall ut- Fullmäktige tvingas dock att behandla frågan om en minoritet så
lysas. önskar. Denna formalisering anser jag onödig. Fullmäktiges politiska
partier skall hålla sig så informerade om olika folkviljeyttringar att de om de gillar dem skall kanalisera dem i det ordinarie arbetet. I den undersökning som företagits för utredningens räkning konstateras att omröstningsinstitutet helt i enlighet med avsikterna kommit att utnyttjas i liten utsträckning, främst i indelningsfrågor. Något hot mot
mycke:
den representativa demokratin har det därmed aldrig utgjort. I den nyssnämnda utredningen påvisas också att det i betydande utsträckning varit små partier som försökt använda sig av omröstningsinstitutet för att om möjligt kringgå den kommunala majoriteten. I indelningsfrågoma har initiativen kommit från den kommundel som strävat efter självständighet. Skulle möjligheterna att ta initiativ till omröstnngar utvidgas till att avse en viss andel av befolkningen kan konsekvmsema bli att sammanhållningen och samlande lösningar i kommurer försvåras. Jag kan för min del inte inse att några av de vinster :om kan finnas med en utvidgning av det kommunala folkomröstningiinstitutet uppväger de nackdelar jag ovan anfört.
484 Reservationer och särskilda yttranden
Särskilt av ledamöterna Axel
yttrande Gisslén,
Gun-Britt Persson och
Mårtensson, Magnus
Catarina
Rönnung
Fler bör få dela ansvar och
inflytande
Undertecknade kan i huvudsak instämma i de av Lokaldemokratikommittén framlagda konkreta förslagen. redovisar vi På några punkter en avvikande Vår emellertid den
mening. viktigaste invändning gäller
allmänna inriktningen av kommitténs arbete. Regeringens direktiv har styrt in Lokaldemokratikommitténs arbete på frågor, som det i och för har varit värdefullt att utreda. Demo-
sig
kratins grundläggande frågor har inte berörts.
Vilka är då demokratins
gnmdläggande frågor?
Den frågan kan bara besvaras utifrån en av demokratins
beskrivning
värde. Det värdet kan sammanfattas i tvâ
huvudpunkter.
* Demokratins egenvärde
I det värdet ingår
att uppleva med andra som känns gemenskapen i påverkan på det viktigt för ens eget liv i samhället, att vara räknad med och kunna villkor som andra påverka på lika och att få betyda något för andra nu och i framtiden.
Demokratins egenvärde är ett ideellt värde som inte mäts i materiella eller andra slag av praktiska resultat.
* Demokratin som redskap
Demokratin är också ett
redskap
att lösa praktiska problem, att tillgodose gemensamma behov och
att skapa förutsättningar för en hållbar långsidigt samhällsutveckling.
Demokratin som redskap har fått sin i tydligaste praktiska tillämpning kommunerna. Nya idéer om folkbildning tillsammans med näringslivets, statens, kommunernas och folkrörelsemas behov av utbildade medarbetare
Reservationer och särskilda yttranden 485
skapade ett starkt växande och ständigt föränderligt behov av resurser för utbildning. Staten drog upp ramarna i stort men överlämnade åt den demokratiska processen i kommunerna att förverkliga skolan och ge den dess närmare utformning och innehåll.
När behovet av bebyggelse ökade och medförde tätortsbildningar och när kommunikationsbehoven ökade våldsamt fick kommunerna ta ansvaret för en samhällsplanering som skapade ordning och reda i bebyggelse, gator och vägar, ledningsnät och annat. Men det var i den lokala demokratiska processen allt fick sin praktiska utformning.
På likartat sätt har det gått till på många andra områden. När utvecklingen av näringslivet i vid bemärkelse skapade ett växande behov av arbetskraft för förvärvsarbete utanför hushållen måste behov av vård, omsorg och fostran, som tidigare klarats inom hushållen, skötas på annat sätt. Denna utveckling gick hand i hand med kvinnors krav på självständighet och självförsörjning. Det blev i stor utsträckning kommunernas sak att tillgodose dessa behov. Så växte barnomsorgen fram, äldreomsorgens olika grenar och den övriga mångfasetterade socialtjänsten. Så kom ungdoms-, kultur- och fritidsverksamhet.
Av hygieniska och ekonomiska skäl blev det nödvändigt att lösa vatten- och avloppsfrågoma och renhållningen i kollektiva former. Det blev kommunernas sak.
Det är mot den här bakgnmden demokratins problem kan identifieras.
Om man erkänner alla människors lika värde måste man också erkänna alla människors rätt till delaktighet i demokratins värden. Det blir då en
viktig politisk uppgift att organisera samhället så, att alla får goda
praktiska möjligheter att vara delaktiga. Nyckelordet är alla. Inte bara de ekonomiskt starka. Inte bara de som av tradition, utbildning, verbal begåvning etc. kan ta för sig av demokratins värden. Alla kommer inte att bli lika delaktiga. Men samhällets ambition måste vara att skapa så goda praktiska förutsättningar som möjligt.
Här framträder den lokala demokratins allvarligaste problem.
Delaktigheten är ojämnt fördelad. Fler bör få dela ansvar och in-
flytande.
Detta är också ett generellt demokratiproblem. En stark demokrati hämtar sin styrka ur den kommunala självstyrelsen. Det är där vi har möjlighet att fostras och tränas i demokrati.
En betydande andel av medborgarna avstår från att använda sin kommunala rösträtt. Ännu större andel står utanför delaktighet i andra demokratiska processer, såsom aktivitet i politiska partier, deltagande i andra föreningar som påverkar samhällsfrågor, personlig kontakt med
486 Reservationer och särskilda yttranden
förtroendevalda, medverkan i brukarorgan av något slag eller medverkan i någon form i samhällsdebatt och
opinionsbildning.
Maktutredningen har i sina studier påvisat att det finns ett tydligt klassmönster i fördelningen av delaktighet. inkomst, utbild- Hög hög ning, aktiv roll i arbetslivet samvarierar med i hög grad av delaktighet de demokratiska värdena. Det omvända gäller lika
tydligt.
Till detta kan läggas några tydliga tecken. yttre
- Minskat valdeltagande, (stagnerade visserligen vid senaste valet. Men tendensen har funnits i fleraval.) - Minskat antal förtroendevalda, särskilt i vissa kommuner efter valet 1991. - Minskad tilltro till möjligheterna att med demokratin som redskap lösa viktiga samhällsproblem. - till Övergång marknadslösningar som ersätter gemensamma beslut med individuella kundval.
Utgångspunkten för utvecklingen av den lokala demokratin bör mot den här bakgrunden vara synen på människan som en aktiv och skapande varelse med vilja och förmåga att ta ansvar. Det är i ett där samspel den ene medborgarens behov och intressen vägs mot andra medborgares behov och intressen som den praktiska lokala ska utformas och politiken därmed medborgarmakten komma till uttryck. Om för-
medborgaren
vandlas till kund pâ en marknad, där kunden påverkar genom individuella kundval, försvagas demokratin med varje rimlig definition av demokrati. Det utesluter inte att individuella kundval är positiva så länge de inte leder till mindre valfrihet för andra Så blir emellertid
medborgare.
fallet om friheten att göra individuella kundval av samhällsservice leder till
- efter segregation (t.ex. köpkraft, utbildning, etniska eller religiösa gränser) eller fördyringar, som försämrar servicen totalt sett (t.ex. förgenom
sämrat kapacitetsutnyttjande) eller
- för försämringar dem som inget val har (t.ex. barn och starkt omsorgsberoende äldre)
Terminologin speglar grundsynen
Den terminologi Lokaldemokratikommittén använder speglar en grundsyn som strider mot den ovan redovisade synen på demokratin. En stor del av lånas från en
begrepp och uttryck företagsekonomisk
värld där de används i samband med av varor
affärsmässig försäljning
och tjänster. Dessa idégivare söker överföra terminologin även till den gemensamma sektorn. Begrepp som kunder etc. är
förkastliga.
Reservationer och särskilda yttranden 487
Grunden för offentlig verksamhet är att till alla medborgare ge likvärdig och rättvist fördelad vård, omsorg, utbildning och service. Demokrati bygger på dialog, delaktighet och medverkan. Det är inte forenlligt med att köpa sig tjänster, ptissatta på en marknad. Att ge vård, omsorg och utbildning kan inte jämställas med att tillverka varor. E.n vara kan man ta på. En vara kan man granska, testa, bedöma kvaliteten på i förväg. Produktion av varor sker på en marknad och Relationen bygger på att sälja och köpa. är producent konsument, försäljare - kund. Att sälja varan är det viktiga. Vård och omsorg, liksom det mesta av all tjänsteproduktion, bygger på en relation mellan människor. Den bygger på förtroende, hänsyn och medmänsklighet. Den bygger på delaktighet. En tjänst är alltid en relation mellan människor. Kvaliteten på en tjänst kan man bedöma först efter det att tjänsten är utförd. Produktion av tjänster handlar istället om att någon erbjuder någon annan en nödvändig arbetsinsats. Arbetet som utförs är det viktiga. Pâ engelska skiljer man mellan begreppen produce (cars), och provide (care). Man kan inte mäta omtanke, omvårdnad eller hög kvalitet på samma sätt som man mäter effektivitet vid tillverkning av bilar eller microchips. Detta är några av skälen till att människor och medborgare inte kan eller bör kallas för kunder när de nyttjar eller ska påverka samhällets service. En patient inkommen till akuten ska ha rått till vård, inte ges rätt att utifrån en välja att köpa sig en operation. Alla bam i
prislista
landet skall ges rätt till en god och likvärdig utbildning, inte som
kunder köpa sig en plats i utbildningssystemet.
Lokaldemokratikommittén har till följd av direktivens utformning varit upptagen av juridiska frågor och metoder för politiska och administrativa styrsystem som inte är av ideologisk utan av organisatorisk karaktär. Därför har demokratiproblemen inte bearbetats grundligt. Därför finns inte heller förslag till lösningar på dessa problem.
Vi anser följande principer viktiga:
* för både bi- En gemensam valdag riksdagsval och kommunalval behålls som uttryck för det starka sambandet mellan den nationella och den kommunala nivån. Vi kan biträda förslaget om kommunala folkomröstningar. Det måste emellertid samtidigt slâs fast att det finns en hel del frågor, som det är klart olämpligt att anordna folkomröstning om. Dit hör dels formella frågor som revisionsberättelser, val som fullmäktige förrättar och kommunens administrativa organisation, dels sakfrågor, som inte kan frigöras ur sitt större sammanhang, t.ex. skattesats eller servicenivå inom en avgränsad funktion eller en del av kommunen eller frågor där det finns en klart uttalad nationell
politik, t.ex. flyktingmottagning.
488 Reservationer och särskilda yttranden
* Inom ramen för de mål som det är att fastställa viktigt på nationell nivå måste den kommunala och inte ur-
självstyrelsen respekteras
holkas av omfattande statlig
reglering.
* Skolans och folkbildningens insatser för att förankra demokratins värde utvecklas, framför allt genom praktisk av demo-
tillämpning
krati i skolans eget arbete och stöd åt det som
folkbildningsarbete,
går ut på mobilisering av passiva grupper till aktivt deltagande i
samhällsfrågor. Politikens betydelse för lösandet av gemensamma och problem tillgodoseendet av gemensamma behov måste stärkas inte minst genom att partiernas resurser for information, och
opinionsbildning
förmedling av dialogen mellan och förtroendevalda
medborgare
stärks. Gemensamma åtaganden skall i princip vara solidariskt finansierade över skatten.
Av vår grundsyn följer vidare, att politikens innehåll, styrningen av den och de organisatoriska formerna ska bestämmas av kommunerna själva så länge det inte uppstår konflikt med klart specificerade nationella mål. De följande principerna är det därför inte statens att föruppgift verkliga utan att underlätta för kommunerna att
förverkliga.
* Styrsystemen i den kommunala verksamheten behöver utvecklas. För att tydliggöra rollerna mellan förtroendevalda och anställda bör mer målstyming Men får inte bli ren
tillämpas. målstymingen
ekonomistyrning där mål och resursramar inte är samstämda. Då övervältras i praktiken uppgiften att sätta målen för verksamheten på de anställda. Inom ramen för det gemensamma kommunintresset bör ansvaret för verksamheten så långt som möjligt decentraliseras. Det är särskilt angeläget i stora kommuner. Det kan ske till lokala som organ kommundelsnämnder och/eller Det kan också ske
brukarstyrelser.
till självstyrande personalkollektiv, som ett omfattande och ges väldefmierat driftansvar. För att kommundelsnämnderna ska engagera fler medborgare krävs en öppen av kandidater
nominering
till nämnderna, en kraftig av deras som före-
markering ställning
trädare för medborgarna och en som
beslutsordning ger utrymme
för kontakt med allmänheten före besluten. ska
Brukarstyrelsema
ges reell beslutanderätt inom ramen för fastställda mål och resurser. Kooperativa lösningar, som inte segregerar på ekonomiska, etniska eller religiösa grunder bör stimuleras. Det skall vara en viktig uppgift för den kommunala som personal, har kontakter med allmänheten, att dels aktivt till allmänlyssna hetens synpunkter och servicen till så långt det är möjligt anpassa individuella variationer i behoven, dels stimulera och ur passiva maktsynpunkt svaga medborgare till delaktighet i och i
brukarorgan
andra former för delaktighet och
inflytande.
Reservationer och särskilda yttranden 489
Särskilt av ledamoten Persson
yttrande Magnus
EG och den kommunala självstyrelsen
Allmänt
Kommunerna berörs av EG och dess utveckling därför att
medlemsstaterna berörs av utvecklingen
både EG-förvaltningen och kommunerna arbetar med delvis samma
sakfrågor kommunerna har dragits in i det internationella marknads-
ekonomiska systemet i ökande omfattning, särskilt det system som
har anknytning till EG:s gemensamma marknad och ännu mera
särskilt dess inre marknad.
Kring dessa områden ñnns åtskilliga delar som kräver en betydligt fördjupad analys än den som kommittén har redovisat i betänkandet.
EG är ett från Sverige väsensskilt politiskt system. Medan i Sverige författning och faktiska förhållanden utgår från demokrati och parlamentarism är EG som organisation uppbyggd med en mycket speciell maktdelning, där icke folkvalda instanser som kommissionen och domstolen har en mycket stark politisk makt.
Ett inlemmande av Sverige i EG/EU skulle innebära ett i långa
stycken grundläggande politiskt systemskifte. Demokratin skulle
uttunnas. Ett antal områden skulle uppges till något överstatligt organs
domvärjo, områden såsom offentlighetsprincip, meddelarskydd, censur-
förbud, domstolars oberoende och kommunal självstyrelse.
Grundlagsutredningens (SOU 1993:14) författningsförslag i form av
en ny § 10 i regeringsformens l kap. har innehållet, att de förpliktelser som följer av anslutningen till EG ska gälla utan hinder vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag. En grundlag ska upphöra att vara grundlag inför EG:s regler och beslut. De medföljande alternativen från
Grundlagsutredningen - som gick med inför remissomgången - för-
ändrar i sak inte det förhållandet att EG-rätten har företräde framför svensk rätt inklusive svensk grundlag. Sveriges grundlagar kommer att bli lagar av lägre rang än EG:s rättsakter och beslut i alla de frågor som berörs av eventuellt EG/EU-medlemskap. Övriga svenska lagar kommer följaktligen att få än lägre valör.
Detta innebär en avgörande förändring av svensk lagstiftning, av grundlagamas karaktär, av förutsättningarna för relationen stat-kommun samt påverkar det kommunala självstyret.
490 Reservationer och särskilda
yttranden
subsidiaritetsprincipen
Till svensk folkstyrelse hör som en viktig del det kommunala
självstyret. Det torde stå klart, att ett och om
EG-medlemskap i synnerhet
den ekonomiska och monetära unionen medför
förverkligas betydande inskränkningar för kommunernas verksamhet.
Många sätter sitt hopp om ökat lokalt till den s.k. subsi-
inflytande
diaritetsprincipen, vilken redovisas av kommittén. är oklart
Begreppet och ger utrymme för skilda tolkningar. Det viktiga att och
understryka
varna för är att själva tolkningen av dess innehåll och
begreppet,
tillämpning, är förbehållet EG:s centrala myndigheter. Det råder heller inget tvivel om att principen är underställd och EG-
EG:s grundfördrag domstolens makt. Beslut enligt skall vara att
subsidiaritetsprincipen
främja gemenskapen och de får inte gå emot de s.k. fyra frihetema eller äventyra vad som kallas
gemenskapsbygget.
Offentlighetsprincip och meddelarfrihet
Sverige och EG har rakt motstridiga principer vad gäller allmänna
handlingars offentlighet och meddelarskyddet.
Offentlighetsprincipen liksom meddelarfriheten är unika för
Sverige.
Utgångspunkten är att handlingar som kommer till eller
myndigheter
upprättas av dem är offentliga och bara kan sekretessbeläggas av särskilt angivna skäl i tryckfrihetsförordningens andra kapitel. Om någon delger massmedia innehållet i en icke handling så får
offentlig
myndigheten inte efterforska vem vederbörande är och har också veder-
börande anonymitetsskydd. Dessa utgör
principer grundläggande gemensamma värden i svenskt samhällsliv.
Grundregeln i EG är sekretess och det är upp till om
myndigheten
den vill lämna ut handlingar även då de inte har sekretess.
Jag menar att dessa mellan Sverige och EG motsatta
principer
kommer att leda till konflikt, där risken är uppenbar att svensk
lagstiftning får träda åt sidan. Inför ett närmande mellan och EG/EU
Sverige
måste den svenska handlingsoffentligheten och meddelarfriheten värnas på alla områden.
De viktiga frågorna är ej behandlade eller behandlas av andra utredare.
Jag menar att de frågor som ej behandlats i betänkandet och där kommittén inte ger ställningstaganden måste behandlas i
fortsättningsvis
ett noggrant utredningsarbete, kopplat till den kommunala
självstyrelsen. Dessa områden bör granskas utifrån ett kommunalt
perspektiv.
Detta gäller bland annat avgörande frågor som subsidiaritetsprincipens tillämpning, konsekvenserna av en ekonomisk och penningpolitisk union för de svenska kommunernas och
landstingens befogen-
Reservationer och särskilda yttranden 491
heter att ta ut skatt och avgifter, frågor kring hur det kommunala in-
skall utformas, relationen lokal och nivå samt över
flytandet regional
huvud taget en av konsekvenserna för kommunernas och
belysning
landstingens verksamhet vid ett svensk medlemskap i EG/EU.
Författningsdonrstol
Jag förordar en särskild kartläggning avseende frågan om att den delen av införlivas i svensk lagstiftning som föreslår att
Europakonventionen
kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa att de kan utöva sina befogenheter (att således en författningsdomstol inrättas).
Farhågor är befogade
Till skillnad från kommitténs majoritet anser jag att farhågorna för allvarliga konsekvenser för det kommunala självstyrets utveckling i Sverige samt rättsliga effekter av ett svenskt närmande till eller medlemsskap i EG/EU är befogade och inte får underskattas.
492 Reservationer och särskilda yttranden
Särskilt av ledamoten Persson
yttrande Magnus
Om marknadsorientering
Direktiven till Lokaldemokratikommittén till att utreda har styrt arbetet och behandla inslag av och införande av i den
marknadsorientering
kommunala verksamheten. Därmed har studium av andra till att vägar utveckla den kommunala organisationen forsummats. Kartlagt i betänkandet är olika former av alternativa, så kallade nya verksamhetsformer. Jag avvisar kommitténs värderingar och
förslag
under kapitel 6 vad gäller att underlätta för och stimulera privat etablering och/eller avhändande av kommunal verksamhet. Stora delar av betänkandet behandlar också beställar-utförarkonceptet. Betonas gör dess vikt, dess och dess
omfattning påstådda
möjligheter. Jag vill påpeka att det endast är ett fyrtiotal kommuner i landet som har infört denna organisationsmodell, varfor slutsatsen inte kan dras att detta val av Organisationsform är något som i dag genomsyrar svensk kommunal verksamhet totalt sett. Det är också tveksamt att påstå, att denna modell ens längre befinner sig i tillväxt.
Marknadsorienteringen kan bedömas som tillfällig
Noteras skall att även om många för närvarande faster stora
förhopp-
ningar vid marknadsekonomiskt baserade för att t.ex. hantera system välfärdstjänsterna, så pågår i Europa ett allmänt sökande efter nya former och mönster för gemensamt handlande och
problemlösning.
Effektivitet
Enighet råder om att den kommunala verksamheten måste effektiviseras. Detta är särskilt väsentligt i tider av kärv ekonomi och snabb samhälls-
utveckling. Den kommunala utvecklingen präglas historiskt mellan av växlingar strävan efter ökad effektivitet och strävan efter ökad demokrati (Gustafsson, 1991). För närvarande är det strävan efter effektivitet som dominerar. Liksom tidigare har varit fallet kommer i ett utvecklingen senare skede att svänga över till att framhäva demokrativärdena.
Dagens utveckling såväl inom kommunsektom som i samhället i stort handlar om att effektivisera och ofta ensidigt rationalisera, med enbart ekonomiska Detta sker under rubriken
bedömningsgrunder.
marknadsorientering. Detta sker i många sammanhang på bekostnad av demokratiska och av en
beslutsprocesser på bekostnad nödvändig
dialog utifrån personalens och medborgarnas delaktighet.
Reservationer och särskilda yttranden 493
En rad lokala skräckexempel på missbruk av makt under namn av effektivitet har framkommit under de senaste åren, både från kommunstyrelser och resultatenhetschefer som har vidarededegation. Inte sällan gäller detta i kommuner som i snabb takt har införtt så kallade radikala organisationsmodeller.
I betänkandet förväxlas begreppen effektivitet zoch marknadsorientering. Resonemang förs om att beställar-utföranmodellen alternativt kundvalsmodellen i sig är grunden för, och dezn enda vägen till, effektivitet. Så är naturligtvis inte fallet.
Istället är det så, att såväl dagens kommunalelkonomiska situation som den generellt allt mer decentraliserade verksamlheten i kommunerna kräver respektive stimulerar till effektivitet och rationellt resursutnyttjande. Detta sker oavsett koppling till någon enskild organisationsmodell.
Konkurrens
Det är inte allmänt så, att kommuner och landsting självmant strävar efter att utsätta olika delar av verksamheten för extrem konkurrens eller att tillskapa nya produktionsformer med extern drift. Detta sker i en rad kommuner av ideologiska skäl. Omvärldsförändringar, med ökande marknadsorientering som en viktig faktor, påverkar naturligtvis också kommunerna. Största enskilda faktorn är dock riksdagens lagstiftning i medveten riktning för att lösa upp offentlig verksamhet i allmänhet och dess monopoluppgifter i synnerhet. Detta har skapat en tvingande situation i kommunerna. Häri återfinns väsentliga områden som har präglat kommitténs direktiv och arbete.
Intern konkurrens, i form av jämförelser och verksamheters resultatansvar samt nya produktionsformer i egem regi, är grundad i angelägen, förändrad politisk styrform och delegerat ansvar. Detta får effekter som höjd effektivitet och ökat ansvar. Demna styrform har i sig inget med marknadsorienterad konkurrens att göra.
Beställar-utforarmodellen
Jag delar inte kommitténs uppfattning om att bestäillar-utförarmodellen automatiskt innebär en rationell styrning av offentlig verksamhet. Hur denna organisationsmodell fungerar är beroende av den ideologi, de attityder och de värdegrunder som präglar de politiska beslutsfattarna. Hur rationell den blir bygger på dess förankring hos medborgarna.
Två invändningar kan resas mot den renodlade beställar-utförarmodellen.
494 Reservationer och särskilda yttranden
En allvarlig invändning mot så som den beställar-utförarmodellen,
framskrivs i betänkandet, är att den bygger på affársmentalitet och att medborgarna kallas för kunder. Marknadstänkandet går före de demokratiska värden, som kommunal verksamhet som med-
bygger på och borgarna har rätt att begära i en representativ demokrati.
Medborgarna
reduceras till väljande och köpande konsumenter. Kommunal verksamhet reduceras till en storvarumarknad, där inte behov
och uppgifter -
vård, omsorg, utbildning och service - sätts som utgångspunkt, utan
där istället köp- och säljkaraktär dominerar.
Den andra invändningen är, att demokrati kräver dialog,
delaktighet och medverkan. Detta är kommunal verksamhets väsen. I denna
process ingår självfallet de förtroendevalda. En renodlad politikerroll som beställare riskerar frânsäga sig dessa demokratiska värden och utvecklas till företagsledare utan medborgerlig förankring
och insyn.
Denna renodlade organisationsmodell kan därmed inom sig bära fröet till sin egen undergång. Politikerna som beställare, i den
mening
om de enbart fungerar som av en viss, utförd verksamhet/
köpare
produktion, är en roll som långt ifrån är täckande utifrån
det uppdrag de har givits av medborgarna. Förtroendevalda som inte följer upp och tar ansvar för hur olika kommunala verksamheter
fortlöpande bedrivs,
hamnar i ett isolerat von Förtroendevalda som
oben-perspektiv.
köpare riskerar att förlora kontakten med medborgarna.
Att som förtroendevald definiera som beställare är
styrformen enligt min mening korrekt. Att samtidigt frigöra från ansvar för
sig
utförandet är fel.
Politiker som utförare, men ej som ansvariga förtroendevalda som deñnierar mål och inriktning för den verksamhet man är en
ansvarar, omöjlig funktion på sikt. Detta riskerar att medföra en situation där förtroendevalda ersätts med professionella valda till
tjänstemän politiska
nämnder.
Det finns ett behov av en funktionell organisation i kommunal verksamhet. Denna behöver dock inte vara marknadsorienterad i den företagspräglade form som till stora delar beskrivs i betänkandet.
Det finns också behov av nya politiska styrformer. Grunderna för dessa och dess funktioner väl.
klarläggs
l
Bilaga
WW
W
Kommittédirektiv
Dir. 1992:12 o Atgärder för att stärka den lokala demokratin
Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-13
Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.
1 Mitt förslag
En kommitté med parlamentarisk förankring bör tillkallas med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. I denna uppgift skall det ingå att fullfölja det arbete som ligger bakom kommunallagen (1991:900) och att utarbeta förslag till förändringar i vissa delar av lagen.
2 Bakgrund
Kommunerna och landstingen utgör sedan lång tid tillbaka grundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen. Deras uppgift har traditionellt varit att samla människorna inom ett visst geografiskt område för att främja gemensamma intressen. En viktig markering av deras roll görs i ponalparagrafen (1 kap. l§) till regeringsfonnen, där det heter att folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under föna delen av 1800-talet och blev befast genom vad som kallas 1862 års kommunalförordningar. Då lades grunden till de principer som bär upp kommunallagstiftningen än i dag. Bakom refonnen fanns en tydlig decentialiseringsideologi. Huvudprincipen var kommunal självstyrelse genom valda förtroendemän. Den lokala självförvaltningen ansågs vara ändamålsenlig och billig och ett värdefullt led i en medborgarfostran. De genomgripande förândringama i den kommunala indelningen tillsammans med den allmänna expansionen av den kommunala verksamheten har i hög grad påverkat förutsättningarna för den kommunala verksamheten. Riksdagen beslutade i juni 1991 att anta en ny kommunallag (1991:900), som trädde i kraft den 1 januari 1992.
496 Bilaga 1
Vid behandlingen av lagförslaget (prop. 1990/9l:ll7) uttalade sig riksdagen för att ett fortsatt arbete borde komma till stånd i vissa frågor (KU38 s. 96, rskr. 360).
En sådan fråga gäller sambandet mellan fastighetsinnehav och medlemskap i kommuner och landsting.
Vidare borde enligt riksdagen
sekretesslagen ( 1980:100, omtryckt 1989:713) ses över med anledning av förslagen om kommunernas och landstingens ökade frihet att organisera sin nämndverksamhet och om handlingsoffentlighet i kommunala företag.
Riksdagen ansåg även att frågor om de förtroendevaldas personliga ansvar för kommunala beslut m.m.
borde utredas ytterligare.
Slutligen gjorde riksdagen ett allmänt uttalande om att regeringen noggrant borde följa utvecklingen på det kommunala området och, om det behövs, snabbt vidta de förändringar som samhällsutvecklingen ger anledning till.
3 Nya förutsättningar
Kommunernas och landstingens uppgift är att ansvara för att invånarnas behov av grundläggande trygghet och service kan tillgodoses även i framtiden.
Den snabba samhällsutvecklingen skapar nya förutsättningar för den kommunala verksamheten.
Den låga tillväxten i samhällsekonomin och regeringens målsättning att minska skattetrycket
gör att medborgarnas krav på service inte längre kan tillgodoses genom tillskott av nya resurser. Omprövning av verksamhet, rationalisering och effektivisering blir under l990-talet nödvändiga i
inslag
alla kommuners och landstings verksamhet.
Min bedömning är att den kommunala verksamheten under de närmaste åren i betydande utsträckning kommer att präglas av tre tendenser:
*
avreglering,
*
marknadsorientering,
*
internationalisering.
När det gäller avreglering för det första har den nya kommunallagen en sådan inriktning. Således ges kommunerna och landstingen en betydligt ökad frihet att bedriva sin verksamhet på ett enklare
sätt och att själva forma sin organisation utifrån lokala förutsättningar.
Regeringen har för avsikt
att ta ett nytt steg i riktning mot avreglering genom ett förslag till ett förändrat statsbidragssystem för kommunerna som skall föreläggas riksdagen. Regeringen att
har även i övrigt ambitionen minska den statliga detaljstymingen. Förslag med denna inriktning kommer också att läggas fram.
En avreglering av den kommunala verksamheten är nödvändig för att ge kommunerna och landstingen förutsättningar för att kunna klara den besvärliga ekonomiska situationen. Men jag vill samtidigt stryka under att avregleringen inte får äventyra viktiga nationella intressen - såsom utbild-
Bilaga 1 497
ning, social omsorg och miljöpolitik - eller medföra negativa konsekvenser för den kommunala demokratin. Under förarbetena till kommunallagen uttrycktes farhågor för att avskaffandet av nämndobligatoriet skulle kunna leda till en alltför kraftig minskning av de förtroendevaldas antal. Detta är ett bra exempel på en fråga som jag anser vara värd fortsatta studier. Det blir för det andra allt mer tydligt att kommunerna och landstingen försöker möta den nya ekonomiska situationen genom att öka inslaget av marknadsorientering i verksamheten. Exempelvis blir det allt vanligare att verksamheten delas upp enligt en s.k. beställar-utförarmodell. Ett bärande inslag i en sådan modell är att de förtroendevaldas roller som konsumentföreträdare och producenter av service skall skiljas åt. Det innebär att de förtroendevaldas uppgift är att tala om vad som skall utföras och på vilka villkor det skall ske, medan kommunala eller andra utförarenheter svarar för serviceproduktionen. Nya fonner för att styra och leda verksamhet med ett tydligt inslag av långtgående möjligheter att delegera ärenden är också en viktig del av modellen. Under riksdagsdebatten om förslaget till ny kommunallag fördes en diskussion om beställar-utförarmodellens för- och nackdelar (prot. 1990/9l:128). Kommittén bör överväga hur de som är berörda av verksamheten skall få inflytande och kunna medverka i en situation där valfriheten ökar och den kommunala verksamheten delas upp i utförar- och beställarroller. Detta är av särskilt vikt i fråga om äldreomsorg och handikappomsorg. Kommittén bör dessutom överväga formerna för kvalitetskontroll. I allt större utsträckning kommer kommunerna och landstingen att vilja utsätta olika delar av verksamheten för konkurrens. Utvecklingen går i stort sett efter två linjer, nämligen
- ökad konkurrens mellan verksamhet i egen regi och entreprenadverksamhet i privat regi och - ökad konkurrens inom ramen för den offentliga verksamheten.
Det finns också en tendens till att kommuner och landsting i ökad utsträckning bildar bolag för att driva verksamhet, särskilt på det tekniska området. Kommittén bör kartlägga omfattningen och effektema av den
ökade bolagiseringen.
Överförandet av verksamhet från nämndförvaltning till bolag eller privata eller kooperativa entreprenadformer reser en rad frågor om bl.a. insyn, sekretess och demokratisk styrning. Frågan om insyn i kommunala bolag ägnades en betydande uppmärksamhet under förarbetena till kommunallauppenbart att det finns ett behov av studier och gen, och det är ytterligare diskussioner kring frågor som handlar om avvägningen mellan affärsmässighet och demokrati. Kommittén bör lägga fram förslag till regler som säkerställer insyn och kontroll för kommuninvånama när kommunens verksamhet bedrivs genom hel- eller delägda bolag eller i privat eller kooperativ regi. Jag vill för det tredje också uppmärksamma internationaliseringens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.
498 Bilaga 1
De omvälvande i Central- och under
samhällsförändringama Östeuropa
de senaste åren har medfört ett ökat intresse hos de svenska kommunerna och landstingen att bidra med både kompetens i frågor som rör regional och lokal förvaltning och direkt materiell hjälp. En sådan utveckling ger upphov till en rad frågor om gränsen mellan nationell utrikespolitik och ett kommunalt internationellt intresse. Det finns också anledning att uppmärksamma frågan om förhållandet mellan kommunerna näoch det privata ringslivet vid export av tjänster. I motiven till konstaterades kommunallagen att lagen på de punkter där den berörs av EG:s regelsystem ligger i linje med detta regelsystem (prop. s. 141 f.). Sveriges relationer till EG utvecklas emellertid i snabb takt samtidigt som utvecklingen inom EG kan skapa nya för
förutsättningar
medlemsstaterna. Det finns därför ett starkt behov studier av fördjupade kring frågan hur den kommunala självstyrelsen påverkas både av ett EESavtal och av ett svenskt medlemskap i EG. De huvudtendenser i den kommunala utvecklingen som jag nu har berört påverkar förutsättningarna för den kommunala och den
självstyrelsen
lagstiftning som konstituerar självstyrelsen. att det behövs Jag anser därför ett arbete som behandlar de frågor som har berörts i det föregående. För detta arbete bör som jag nyss har föreslagit en parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas. Jag skall här ange en del mer avgränsade och konkreta områden som bör utredas. I kommitténs uppdrag bör också ingå att behandla de frågor som riksdagen särskilt tog upp i samband med behandlingen av kommunallagsförslaget. Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp frågor i den nya kommunallagen, som till äventyrs kan ha vållat tolknings- eller tillämpningsproblem, och föreslå de lagtekniska eller andra justeringar som kan anses befogade.
4 Kommitténs uppgifter
4.1 Den kommunala demokratin behöver stärkas ytterligare
Propositionen om 1991 års blev föremål kommunallag för en livlig debatt både i och utanför riksdagen. Debatten hade starka kommunaldemokratiska inslag. I flera motioner med anledning av propositionen framfördes farhågor för att den föreslagna friheten för kommuner och landsting att bestämma över sin organisation skulle kunna medföra en reducering av antalet förtroendevalda. Det skulle enligt motionerna i sin tur kunna leda till en uttunning av den kommunala demokratin och en motsvarande förstärk-
ning av tjänstemannainflytandet. Med anledning
av förslag i några motioner framhöll konstitutionsutskottet (l990l9lzKU38 s. 96) att det självfallet ankommer på regeringen att noggrant hålla sig underrättad om den nya kommunallagens och,
tillämpning
om det behövs, lägga fram förslag till förändringar. Dock fanns enligt utskottet inget skäl att närmare anvisa hur en sådan uppföljning skall gå till.
Bilaga 1 499
Utvecklingen av den kommunala demokratin är av naturliga skäl ständigt föremål för regeringens och riksdagens uppmärksamhet. Det bör vara en huvuduppgift för kommittén att överväga åtgärder för att ytterligare stärka den lokala demokratin. Kommittén bör, med utgångspunkt i den debatt som förts, belysa och utvärdera konsekvenserna av de förändringar som kan ha skett i kommuner och landsting som en följd av den ökade organisatoriska friheten. Kommittén bör därvid särskilt beakta
- av nämndstmkturen samt ansvarsförändringar och arbetsfördelningen mellan de olika förtroendemannaorganen och mellan dessa och tjänstemannaorganisationen, - av antalet förtroendevalda samt deras i förändringar representativitet fråga om kön, ålder, yrkestillhörighet m.m., - hur strävandena att stärka fullmäktiges roll har utvecklats, t.ex. genom att inrätta en utskottsorganisation, - av rollen som förtroendevald i relation förförändringar till väljarna, valtningen och dess ledning samt till de anställda i kommunen eller landstinget.
Kommittén bör också överväga och föreslå åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmamas inflytande på den kommunala verksamheten. Därvid bör kommittén
- se över reglerna för kommunala folkomröstningar och i anslutning till detta överväga en vidgad användning av det kommunala folkomröstningsinstitutet, - inventera och redovisa möjliga åtgärder för att öka insynen i fullmäktige och nämnder, t.ex. genom offentliga utfrågningar och öppna nämndsammantrâden, - inventera och redovisa möjligheterna att förbättra kontakterna mellan kommunmedlemmama och kommunförvaltningen i form av t.ex. medborgarenkäter om servicen och inrättande av medborgarkontor eller informationscentraler, - och föreslå av den kommuöverväga åtgärder för att de som är berörda nala verksamheten, särskilt inom äldre- och handikappomsorgen, skall få inflytande och kunna medverka i denna.
Kommittén bör också i övrigt kunna överväga frågor med anknytning till den lokala demokratin och föreslå åtgärder för dess vidareutveckling. Ett sätt att stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finns ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det finns förutsättningar - inte minst ekonomiska - för detta. Sedan kommunindelningsreformen genomfördes i mitten av 1970-talet har regeringen beslutat om delning av ett tiotal kommuner. Kommittén bör studera de allmänna erfarenheterna av de hittills genomförda kommundelningama. I anslutning till detta arbete bör kommittén även analysera gällande regler och former för kommundelningar samt, om
500 Bilaga 1 sou 1993:90
kommittén finner det befogat, lämna förslag till sådana ändringar som kan underlätta framtida kommundelningar. En fråga som kommittén också bör ta upp inom denna allmänna ram gäller möjligheten för fullmäktige att diskutera polisiära ärenden av lokal betydelse (se prop. 1990/912117 s. 87). Ytterligare en fråga som kommittén bör överväga är möjligheten för en kommun som så önskar att använda sig av stad även som
beteckningen kommunalrättsligt uttryck.
4.2 Kommunalt förtroendevalda ansvar för kommunala beslut m.m.
I ett rättssamhälle som vårt måste kommuner och landsting på samma sätt som andra offentliga organ och enskilda följa de regler som finns i lagar och andra författningar. Om det skulle uppstå ett icke godtagbart spelutrymme mellan kommunalt handlande och lagarna måste detta motverkas på ett effektivt sätt. Under senare år har det i flera fall förekommit att kommuner har vidhållit beslut som förklarats olagliga i domstol eller också har de fattat nya beslut med liknande innehåll (s.k. domstolstrots). Det har även förekommit att kommunala organ har verkställt beslut, trots att en
förvaltningsdomstol
har meddelat förbud mot verkställigheten i samband med att beslutet överklagats. Det finns också exempel på att ansvariga huvudmän underlåtit att - i varje fall inom rimlig tid - verkställa förvaltningsdomar i mål avseende bistånd enligt 6§ och särskilda socialtjänstlagen (1980:620) omsorger enligt 4§ lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. Handikapputredningen (S 1988:03) har i sitt betänkande Handikapp och välfärd (SOU 1990: 19) konstaterat att domar av
förvaltningsdomstolar,
som tillerkänner en handikappad person en viss stödinsats, i vissa fall inte länder till eftenättelse. Betänkandet bereds för närvarande i
Socialdeparte-
mentet. Kommittén bör i sitt arbete nära samverka i med Socialdepartementet dessa frågor. Det finns också en del uppmärksammade fall där kommuner medvetet har satt sig över tvingande lagregler av offentligrâttslig natur (s.k. lagtrots). För närvarande saknas verkningsfulla sanktioner eller mot påföljder domstolstrots, lagtrots och liknande. Frågan om hur man kan lösa de nu beskrivna problemen har utretts av Kommunalansvarsutredningen (C 1986:02). Utredningen, som ansåg att det fmns ett behov av ändrade sanktionsregler, har i sitt betänkande Kommunalbot (SOU 1989:64) föreslagit ett ekonomiskt som direkt
sanktionssystem
riktas mot vederbörande kommun eller Flertalet av de remissin-
landsting.
stanser som yttrat sig över förslaget har visserligen tagit avstånd från just detta förslag men ändå uttalat sig för att det finns ett klart behov av mera verkningsfulla sanktionsregler (se Ds 1990:62). Dessa frågor togs också upp i ett antal motioner vid riksdagens behandling av propositionen om en ny kommunallag (mot. 1990/9l:K49, 51,
Bilaga 1 501
316). I motionerna efterlystes regler om personligt straffansvar för kommunalt förtroendevalda i sådana fall som nu har beskrivits.. Andra motioner (mot. 1990/91:K5l, 55, 205, 216) tog sikte på att på det kommunala området stärka talerätten för Riksdagens ombudsmän (JO). Där förespråkades lagstiftning som ger JO samma möjligheter att få tillstånd en överprövning av disciplinbeslut m.m. på det kommunala området som JO har på det statliga området. Bakgrunden till dessa motioner är att JO enligt gällande ordning kan föra talan vid domstol mot disciplinbeslut på det statliga området enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning, förutsatt att den som beslutet riktar sig mot står under JO:s tillsyn. Någon motsvarande talerätt finns inte på det kommunala området, där det disciplinära ansvaret regleras genom kollektivavtal. Motionärerna anser att JO bör ges en sådan talerätt. Under förarbetena till kommunallagen anförde Konstitutionsutskottet (s. 92) att det är angeläget att frågorna får sin lösning snarast, och utskottet förordade att regeringen på lämpligt sätt skulle bereda dessa frågor. Mot den angivna bakgrunden bör kommittén slutföra arbetet med frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att komma till rätta med överträdelser av det slag som här beskrivits. Kommittén bör därvid överväga bl.a. möjligheten av att införa ett personligt ansvar. Ett sådant ansvar behöver inte nödvändigtvis ha formen av straffansvar. Svenska kommunförbundet har i sitt remissyttrande över Kommunalansvarsutredningens betänkande föreslagit att man undersöker ifall det går att åstadkomma något system med vad man kallar personligt vitesansvar. Om kommittén stannar för ett personligt ansvarssystem, bör den överväga i vad mån kretsen av ansvariga bör begränsas till ledamöterna i det organ som fattat ett olagligt beslut eller om man skall ha någon annan begränsning av kretsen av ansvariga. I detta sammanhang bör kommittén även överväga möjligheten att ge kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen rätt att vägra verkställighet av uppenbart olagliga fullmäktigebeslut. Kommittén bör härutöver beakta motsvarande problem i EG-perspektivet. Det innebär bl.a. en skyldighet för kommunala beslutsfattare att respektera Sveriges förpliktelser enligt ett EES-avtal och ett eventuellt avtal med anledning av medlemskap i EG. Det kan också erinras om att medlemsländerna enligt gällande EG-rätt är ansvariga också för kommuners och myndigheters handlande. Kommittén bör också överväga möjligheten att vidga JO:s talerätt på det kommunala området i linje med de förslag som förts fram i de nämnda riksdagsmotionema.
4.3 Marknadsorientering av kommunal verksamhet och framväxten av nya
praduktions- och verksamhetsfonner
Som franhällits tidigare blir kommunerna och landstingen allt mer intresserade av att utsätta olika delar av sin verksamhet för konkurrens. En form av konkurrens är den mellan offentlig verksamhet och privata entreprenader. En annan form är konkurrens inom den offentliga verksamhetens ram,
502 Bilaga I SOU 1993290
dvs. tillskapande av s.k. interna marknader, där resultatenheter är ett vanligt inslag. Beställar-utförarrnodellen är en särskild organisatorisk form som syftar till att underlätta en ökad anpassning till förhållanden på den privata marknaden med ett markant inslag av konkurrens. Den kommer av allt att döma att bli ett allt vanligare inslag i kommunernas och landstingens organisation under de närmaste åren. Även inslaget av alternativa kommer produktionsfonner att öka, såsom bolagisering, intraprenader - innebärande att de anställda övertar driften av viss verksamhet - och entreprenader i privat eller kooperativ regi eller föreningsregi. Detta gäller också i fråga om altemativa driftformer. I kommitténs uppdrag bör ingå att beskriva och analysera framväxten av nya organisatoriska modeller för en uppdelning på en beställar- och en utförarfunktion samt alternativa produktions- och driftformer. Därvid bör kommittén särskilt beakta hur regelverket, främst
kommunallagen, förhåller
sig till kommun- och landstingsinvånamas behov av och före-
förändringar
slå sådana åtgärder som analysen föranleder. Förslagen bör vara inriktade på åtgärder som underlättar införande av alternativa produktions- och driftformer i den kommunala verksamheten. Kommittén bör också kartlägga dels och effekterna av den
omfattningen
ökade bolagiseringen, dels det kommunala stödet till näringslivet, och vid behov föreslå åtgärder med anledning av detta.
4.4¶Intemationaliseringen
Genom lagen (1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell och annat
katastrofhjälp humanitär;
bistånd, vilken antogs samtidigt har den
med den nya kommunallagen,
kommunala kompetensen utvidgats att lämna när det gäller möjligheterna internationellt humanitärt bistånd. Kommuner, landsting och kyrkliga kommuner får sålunda numera lämna sådant bistånd i en nödsituation, även om
något direkt katastrofläge inte föreligger.
Stödet får bestå av utrustning som kan avvaras. Kommittén bör undersöka för kommunalt
förutsättningarna bistånd till
länder i behov av humanitärt stöd och i detta sammanhang fästa särskild vikt vid hur reglerna skall utformas, så att de inte strider mot den nationella utrikespolitiken och ligger inom ramen för regeringens biståndspolitik och länderval. Det kommunala biståndet kan vara av särskilt intresse för att utveckla samarbetet inom ramen för vänortsförbindelser. En annan sida av kommunernas och internationella verksam-
landstingens
het är överföringar av administrativt eller tekniskt kunnande till bl.a. de nya kommuner som byggs upp i Central- och Östeuropa (jfr med vad som i avsnitt 3 i det föregående sägs om regional och lokal förvaltning). De svenska kommunerna och landstingen bör kunna spela en viktig roll i detta sammanhang. Av lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport framgår det att kommuner och landsting får tillhandahålla tjänster för export som underleverantörer åt svenska företag eller staten (2§). Om det finns särskilda skäl, får
Bilaga 1 503
regeringen medge att tjänsterna tillhandahålls under andra förutsättningar. När ett medgivande ges, skall i beslutet anges de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet (3 §). Med ett framtida integrerat Europa i sikte finns det skål att överväga lättnader i de restriktioner som finns för exporten av kommunala tjänster. Kommittén bör därför se över lagstiftningen på området och lämna de förslag till en utökad kompetens och enklare regler som kan vara påkallade. Kommittén bör även analysera och bedöma förhållandet mellan kommunerna och det privata näringslivet vid export av tjänster.
Det antas allmänt att två olika tendenser kommer att göra sig gällande i det framtida Europa:
1. Att överstatliga organ tar över en del av beslutsfattandet från de nationella organen. 2. Att den lokala och regionala nivån får en starkare ställning i förhållande till den centrala nivån, inte minst till följd av ett ökat samarbete över nationsgränsema mellan kommuner respektive regionala organ.
I detta sammanhang uppkommer flera frågor som kräver särskild uppmärksamhet, inte minst när det gäller den kommunala självstyrelsens utveckling. En sådan fråga gäller den författningsmässiga grunden för självstyrelsen, som t.ex. kan få formen av en reglering inom ramen för EG:s regelverk. Här spelar den s.k. subsidiaritetsprincipen en viktig roll. Denna princip skrevs in i unionsfördraget vid Maastricht-konferensen i december 1991. Innebörden av subsidiaritets- eller närhetsprincipen är att den europeiska unionen skall överta befogenheter från medlemsländerna endast om det år nödvändigt för att unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en lägre nivå skall utföras där. En annan fråga gäller konsekvenserna av en ekonomisk och penningpolitisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. En tredje fråga gäller hur det kommunala och regionala inflytandet inom EG skall kanaliseras och institutionaliseras. Beslut har fattats om att inrätta en särskild regionkommitté. Det aktualiserar frågan om kommunernas och landstingens representation vid ett eventuellt svenskt medlemskap. EG-regler om kommunal rösträtt och valbarhet i ett medlemsland där man har sin hemvist utan att vara medborgare kommer att antas före utgången av 1994. I kommitténs uppdrag bör ingå att beskriva och analysera dessa frågor och att på grundval härav göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den svenska kommunala självstyrelsen.
4.5 Vissa frågor om ojfentlighet och sekretess
I samband med tillkomsten av kommunallagen behandlades vissa frågor om sekretess och handlingsoffentlighet (prop. s.43-44, 55-57; KU s.36, 43-47).
504 Bilaga 1 sou 1993:90
Det gällde för det första vilka konsekvenser en friare nämndorganisation skulle få för sekretesslagens tillämpning. För det andra gällde det frågan om i kommunala
handlingsoffentlighet bolag.
En fñare nämndorganisation innebär att uppgifter från skilda verksamhetsområden som är kan komma att hanteras inom en och
sekretessbelagda
samma nämnd. Detta hos kommuner som har redan tidigare förekommit har inrättat kommundelsnämnder. Sekretesslagen är så uppbyggd att sekretessen i de skilda bestämmelserna i regel är avgränsad till viss verksamhet, till ärenden av angivet slag eller mer undantagsvis - till viss myndighet. Sekretessbelagda uppgifter får i
princip inte utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretessen gäller för uppgifterna. En av olika verksamheter integrering till ett och samma organ kan skapa bekymmer när det gäller sekretesslagens Förtroen-
tillämpning.
devalda och anställda, främst inom hälsooch sjukvården, omsorgsverksamheten, socialtjänsten och skolan, kan få kunskap om
sekretessbelagda
uppgifter om enskilds personliga förhållanden från ett område som inte får utnyttjas vid handläggningen av ett ärende inom ett annat område.
Skolbamsomsorgskommittén har i sitt betänkande Skolbarnsomsorg, en
helhet (SOU 1991:54) föreslagit att sekretesslagen ändras i syfte att åstadkomma en stark och enhetlig sekretess för personal inom en integrerad
skola-skolbamomsorg (s. 140). I 1992 budgetpropositionen (prop.
1991/92: 100 Bilaga 9, s.27), som ännu inte behandlats av riksdagen, fram håller utbildningsministem att för
sekretesslagstiftningen närvarande är
föremål för en i samband med den ändrade
översyn kommunallagstiftningen
och föreslår därför Kommittén inga ändringar i gällande lagstiftning. bör u
del av skolbamsomsorgskommitténs
arbete med dessa frågor och remissinstansemas synpunkter och överväga eventuella åtgärder med anledning härav. Frikommunutredningen tog i sitt betänkande Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöken med en friare
nämndorganisation (SOU 1991:25) upp
frågan om tillämpningen av inom ramen för frikom-
sekretesslagstiftningen
munemas organisatoriska frihet. hävdade att en friare Utredningen nämndorganisation i sig inte inneburit någon principiell nyordning för tillämp ningen av sekretesslagstiftningen men att man inte kan bortse från att till låmpningsproblem kan uppkomma då olika verksamheter integreras i et: gemensamt politiskt organ. Enligt utredningens mening måste därför sekretessfrågoma ägnas fortlöpande uppmärksamhet.
I kommunallagspropositionen
(s.44) sade sig regeringen dela frikommunutredningens allmänna bedömning och uttalade att den avsåg att följz utvecklingen och överväga frågan om sekretesslagens tillämpning ytterligare vid en senare tidpunkt. När det gäller helägda kommunala företag framgår av
(3 kap. l7§) att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos det kom munala företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingar.-
offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
Lagrådet framhöll i sitt yttrande (se KU38 s. 163) att en sådan reglering
av handlingsoffentligheten har karaktären
av ett provisorium. Bland anna* kommer något enhetligt rättsmedel inte att stå till buds för den som vil
Bilaga I 505
hävda sin rätt att få del av en handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning, även om en hänvändelse till vederbörlig kommunal nämnd kan komma ifråga. Lagrådet ansåg därför att en översyn av sekretesslagen var angelägen. Enligt lagrådet var en sådan översyn motiverad också av de sekretessfrågor som förut berörts och som hänger samman med den fria nämndorganisationen. Konstitutionsutskottet delade lagrådets uppfattning att sekretesslagen borde ses över med anledning av den nya kommunallagens tillkomst och att detta borde ges regeringen till känna (KU38 s. 47). Riksdagen följde utskottet. Mot denna bakgrund bör kommittén få i uppdrag att göra den översyn av sekretesslagen som riksdagen begärde och därvid dels överväga hur man inom ramen för sekretesslagstiftningen kan finna lösningar på de problem som är förknippade med att sekretesskyddade uppgifter från skilda verksamhetsområden kan förekomma inom integrerade verksamheter, dels lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar. De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata intressenter och kommuner bör också analyseras av kommittén.
4.6 Medlemskap i kommuner och landsting
Enligt l kap. 4§ kommunallagen är man medlem av en kommun om man är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget. Kommunmedlemskapet utgör en förutsättning för rätten att anföra kommunalbesvär. Flera av de kommunalrättsliga grundprincipema, bl.a. lokaliseringsprincipen och likställighetsprincipen, anknyter till medlemskapet. Det ligger också till grund för frågan om vilka som får delta i kommunala folkomröstningar samt för rätten att påkalla ändringar i den kommunala indelningen. Ett stort antal kommuner anförde vid remissbehandlingen av Kommunallagskommitténs betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) att fastighetsinnehavet som grund för medlemskap borde slopas. Som skäl för sin uppfattning framhöll de i första hand att kommuner med ett stort antal fritidsfastigheter drabbas av problem som har att göra med att ägare av fritidsfastigheter från och med 1988 års taxering inte längre betalar skatt till kommunen där fastigheten är belägen. Till följd av att befolkningen i sådana kommuner ökar väsentligt under sommarmånaderna ökar kostnaderna för den kommunala servicen. Dessa kostnader kan inte fullt ut täckas av enbart avgifter för t.ex. VA och renhållning. En del måste därför finansieras med skattemedel, vilket innebär att kommunen subventionerar de fritidsboende som inte är skrivna där.
505 Bilaga 1 sou 1993:90
Fastigheter kan bli föremål för en rad kommunala beslut - t.ex. beslut om taxa enligt renhållningslagen (1979:596) - som enbart kan överklagas genom kommunalbesvär. Om som grund för kommun-
fastighetsägandet
medlemskapet tas bort, försvinner rätten att anföra kommunalbesvär. En sådan ordning kan även få vissa konsekvenser för tillämpningen av likställighets- och lokaliseringsprincipema, som är svåra att överblicka. I förarbetena till att kommunallagen (prop. s.26, KU38 s.17) framhölls frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på fastighetsinnehav kräver ytterligare överväganden och att initiativ skulle tas till en sådan översyn. Kommittén bör klarlägga konsekvenserna av att upphäva fastighetsinnehav som grund för kommunmedlemskapet och föreslå åtgärder som gör det möjligt att behålla vissa rättigheter som tillkommer främst fastighetsägare, besvärsrätten. Lösningen bör sökas inom ramen för ett system där fastighetsägandet inte är kopplat till medlemskap i kommunen. Som alternativ till detta bör kommittén kunna överväga bl.a. att inom vissa allmöjligheten männa ramar göra avsteg från likställighetsprincipen, t.ex. i form av differentierade taxor för olika kategorier av servicemottagare.
5 Arbetets bedrivande
Kommittén bör redovisa sina överväganden och förslag fortlöpande. Arbetet skall vara avslutat senast den 1 oktober 1993. Kommittén skall beakta vad som sågs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare
angående utredningsförslagens inriktning
(dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Kommittén bör samråda med Socialtjänstkommittén i rele- (S 1991:07) vanta delar. Kommittén bör ta del av vad Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (M 1991:01) kommer fram till i de delar som är relevanta för kommittén. Kommittén bör hålla sig underrättad om det arbete som sker i Statens ungdomsråd inom ramen för det uppdrag som rådet fått av regeringen med anledning av Ungdomskommitténs betänkande Ungdom och makt (SOU 1991:12).
6 Hemställan
Med hänvisning till
vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Civildepartementet
* att tillkalla en kommitté - omfattad av
kommittéförordningen (1976:119)
- med högst 11 ledamöter och med uppdrag att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin, * att utse en av ledamöterna att vara ordförande, * att besluta om sakkunniga, sekreterare och annat biträde experter, åt kommittén.
Bilaga 1 507
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar * att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar
m.m. 7 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
(Civildepartementet)
Bilaga
Stadsjurist Hellmers Stig
Överförande av Verksamhet från
till
nämndförvaltning entreprenad
säkerställandet av kommu- Rättsliga aspekter på nernas och kontroll och landstingens inflytande samt allmänhetens i verksamheten.
insyn
510 Bilaga 2
INNEHÅLL
1 INLEDNING
2 DE RÄTTSLIGA FÖRUTSÄTTNINGARNA FÖR ÖVER- LÄMNANDE AV FÖRVALTNINGSUPPGIFT TILL ENSKILD
GÄLLANDE REGLER OM ALLMÄNHETENS INSYN, KONTROLL OCH INFLYTANDE I KOMMUNAL VERK- SAMHET
3.1¶Offentlighetsprincipen i kommunal förvaltning
och kommunala företag
3.2¶Överklagningsrätten och
förvaltningslagens förfaranderegler
Myndigheternas tillsyn
3.4¶Brukarinflytande
KOMMUNERNAS ANSVAR FÖR VERKSAMHETER SOM DRIVS I ENTREPRENADFORM 4.1 Den fakultativa verksamheten 4.2 Den obligatoriska verksamheten
specialreglerade
överväganden
ALLMÄNHETENS INSYN OCH KONTROLL
5.1¶Överväganden
5.2 överväganden
om behov av regler om handläggning och dokumentation
5.3¶Överväganden om
brukarinflytande i entreprenad-
driven kommunal verksamhet
UPPHANDLIN G AV VERKSAMHETSENTREPRENADER
sou 1993:90 2 511
Bilaga
l
Inledning
I Lokal-demokratikommitténs uppdrag ingår att lägga fram förslag till regler som säkerställer och kontroll för kommuninnevånarna när
insyn
kommunens verksamhet bedrivs genom hel- eller delägda bolag eller i privat eller kooperativ regi.
Av kommitténs direktiv i denna del framgår också
följande.
Överförande av verksamhet från nämndförvaltning till bolag eller
privata eller kooperativa entreprenadformer reser en del frågor om
insyn, sekretess och demokratisk styrning. Frågan om insyn i kom-
munala bolag ägnades en betydande uppmärksamhet under för-
arbetena till kommunallagen, och det är uppenbart att det finns ett
behov av ytterligare studier och diskussioner kring frågor som
handlar om avvägningen mellan affärsmässighet och demokrati.
I sitt delbetänkande Handlingsoffentlighet hos kommunala företag
(SOU 1992:134) har kommittén lagt fram förslag som stärker allmänhetens insyn i aktiebolag där kommun eller landsting äger mer än nio tiondelar av aktierna som representerar mer än nio tiondelar av röstetalet och i stiftelse, handelsbolag eller förening där kommun eller landsting utövar ett bestämmande inflytande. Insynen säkerställs genom att de nämnda företagen genom en bestämmelse i sekretesslagen blir att jämställa med myndighet varigenom företagens skall be-
handlingar
handlas som allmänna handlingar. Ett företags vägran att lämna ut en handling kan därigenom överklagas till kammarrätt och regeringsrätt. När det gäller andra delägda företag föreslår inte kommittén några förändringar i sak av den i princip fakultativa regleringen i kommunallagen.
Socialtjänstkommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1991:50) bl.a. överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Frågan om tillsyn av entreprenörer som är verksamma inom socialtjänsten kommer därför inte att behandlas i denna promemoria. Detsamma gäller
frågan
om behovet av sekretess och tystnadsplikt inom sådan verksamhet.
Genom att tystnadsplikt efter en ändring(1993:390) i Socialtjänstlagen
(1980:620) numera gäller för de som är eller varit verksamma inom yrkesmässigt driven enskild verksamhet på socialtjänstens område, får frågan anses löst. En motsvarande bestämmelse finns i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (Prop. 1992/932159). Hur sekretesskyddade uppgifter inom kommunal respektive privat driven verksamhet inom dessa områden
skall kunna utbytas mellan en entreprenör och den kommunala myndigheten diskuteras under avsnitt 5.2,
som gäller överväganden om behov av regler om och
handläggning
dokumentation.
Efter en översiktlig redogörelse för de rättsliga för
förutsättningarna
överlämnande av kommunala verksamheter eller
förvaltningsuppgifter
till privata entreprenörer eller företag redovisas gällande om
regler allmänhetens insyn, kontroll och i kommunal verksamhet.
inflytande
Med utgångspunkt från kommunens ansvar för verksamheten behandlas de krav på rättsliga garantier som måste ställas
på kommuner och landsting vid entreprenadupphandling för att grundläggande principer som krav på likabehandling, m.m. skall
insyn och självkostnad säkerställas. Lika väl som en kommunalt understödd privat verksamhet av ideell eller kommersiell karaktär måste ge rättsliga garantier för att de kommunalrättsliga principerna inte åsidosätts
och för att bidraget dämied skall vara kompetensenligt, måste i samma utsträckning kunna krävas att ett uppdragsavtal eller entreprenadavtal har samma garantier. Graden av allmänintresse och kommunalt engagemang i sådan verksamhet är avgörande för hur mycket de demokratiska styrformerna skall tillämpas, eller om affärs- och marknadsmässiga faktorer skall överväga.
Förändringarna av de kommunala drifts- och verksamhetsformerna mot att i allt större utsträckning finna privaträttsliga lösningar
genom entreprenadavtal i stället för offentligrättsligt reglerad verksamhet,
ger anledning att överväga nya former för insyn och kontroll.
I den fortsatta framställningen intar kon-
begreppen insyn, tillsyn,
troll och inflytande/medbestämmande en central plats. I den allmänna debatten används dessa begrepp ibland utan närmare eftertanke och ofta synonyma med varandra. För att det skall framgå med klarhet vad som avses med de olika kommer de i att användas
begreppen fortsättningen i följande betydelser.
@yg är detsamma som att kunna en verksamhet att få
följa genom
de upplysningar om den som man begär, eller genom att ta del av handlingar som rör verksamheten. kan vara eller
Insynsrätten fullständig
begränsad, allmän eller förbehâllen visst eller vissa organ, av
grupper enskilda eller enstaka individer och följer av
författningsbestämmelser
eller avtal. ger att i verksamheten men
Insyn inga befogenheter ingripa kan ge underlag för initiativ till åtgärder som kan påverka den utifrån.
Tillsyn är till skillnad från till sanktioner och
insyn ofta kopplad ligger nära kontrollen. Tillsyn kan utövas genom inspektion
på eget initiativ av tillsynsorganet eller efter anmälan till detta (jfr JO, Socialstyrelsen, länsstyrelsen m.fl.) Tillsynen kan resultera i råd, påpekanden, anmärkningar, förelägganden och återkallelse av tillstånd. Tillsynsorganet har oftast makt att således ingripa i en verksamhet och då oftast med stöd av en författning.
Bilaga 2 513
i ligger nära tillsyn men är mer inbyggd i ett system och utövas med viss regelbundenhet antingen med stöd av författning eller avtal. I entreprenadavtal exempelvis ett system för kontroll av kvalitet och måluppfyllelse av verksamheten.
Inflytande/medbestämmande. Inflytande är att (reglerat) kunna
påverka en verksamhet utan att aktivt delta i den eller ansvara för den. Inflytandet legitimeras av att den som har det är direkt berörd eller beroende av verksamheten och därför kan tillföra den värdefulla erfarenheter. Inflytandet ger bara rätt att framföra synpunkter (krav) och argumentera för dessa vid samråd. Inflytandet kan vara generellt eller uttryck för ett gruppintresse och individuellt, som rätten enligt vårdlagstiftningen att utöva inflytande över den egna vården och omsorgen. Medbestämmande är inflytande ett steg högre upp, med rätt att delta i beslutsfattandet utan rösträtt men utrustad med något slags vetorätt eller yttranderätt. Ett exempel är villkorad delegation där brukarna ges vetorätt eller yttranderätt.
2 De för Över-
rättsliga förutsättningarna
lämnande av till en-
förvaltningsuppgift
skild
I förarbetena till kommunallagen (1991:900) behandlas om
frågorna
demokratisk styrning, kontroll och insyn i kommunal verksamhet i privaträttslig form huvudsakligen med inriktning mot kommunala företag. I lagstiftningsarbetet för ökad konkurrens i kommunal verksamhet behandlades frågorna med i Konkurrens-
utgångspunkt
kommitténs överväganden i delbetänkandet Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104). Det gällde där vilka garantier som måste krävas när obligatorisk specialreglerad verksamhet inom bl.a. socialtjänsten överförs till en entreprenör. I doktrinen är det framför allt
de stats- och forvaltningsrättsliga förutsättningarna för överförande av
en förvaltningsuppgift till en enskild som avhandlats. Dessa bildar utgångspunkt för övervägandena om kommunens ansvar för hur de grundläggande principerna skall garanteras vid drift av kommunal verksamhet genom avtal med enskilda. Enligt ll kap 6§ tredje stycket regeringsformen (RF) får en förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning får överlämnande bara ske med stöd av lag. Det har rått viss oklarhet om bestämmelsens tillämpning på kommunala organ. Genom tillkomsten av 1991 års kommunallag blev ovissheten i viss mån undanröjd genom
514 Bilaga 2
stadgandet i 3 kap 16§ i lagen. Där anges att en kommun genom beslut av fullmäktige får lämna över vården av en kommunal för
angelägenhet, vars handhavande inte särskild föreskrivits,
ordning till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Regeln kom visserligen till på förslag för att
av lagrådet reglera förutsättningarna för kommuner och landsting att lägga ut verksamhet på kommunala Genom konstitutionsutskottets
företag.
uttalande om att den rent allmänt reglerar att använda
förutsättningarna
privaträttsliga subjekt kom den också att gälla när sådana ägs av enskilda.
Konstitutionsutskottet (1990/9l:KU38 s. 44) som biträdde lagrådets förslag menade nämligen att därmed
hade också ett yrkande i motion K625 av Anders Björk m.t1. (m) delvis tillgodosetts
i vad det avsåg precisering och klarläggande av de legala för en kom-
förutsättningarna
muns överlämnande av förvaltningsuppgift till icke rätts-
offentligt
subjekt. Därmed avsågs uppenbarligen även privatägda I
rättssubjekt. motionen yrkades nämligen, att riksdagen skulle
som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförts om offentlig verksamhet på entreprenad (se även prop. 1992/93:43 s. 5).
Det bör i sammanhanget anmärkas att inte som
regeringsformen nämner enskild individ som möjlig av en
mottagare förvaltningsuppgift. Det får emellertid antas att denna skillnad har varit oavsiktlig, då övervägandena i frågan till en början utgick från att legalisera kommunala företag men kom att rent allmänt förutsätt-
reglera ningarna för kommunen att i överensstämmelse med
11 kap 6 § RF överlämna förvaltningsuppgift. Denna bestämmelse hade för
övrigt redan före nya KL i doktrinen ansetts tillämplig på kommuner. (Kaiser- Riberdahl, Kommunallagama II 6:e uppl 1983, Riberdahl FT 1985 s 137-175, Bramstång FT 1988, s. 214 ff).
I den lagstiftning, som till att utsätta vissa kommunala
syftar
speciallagsreglerade verksamheter för ökad konkurrens genom att låta andra utföra uppgifter genom avtal, finns inte denna skenbara begränsning till enbart juridiska personer som i KL. Genom i
ändringar socialtjänstlagen (1992:1381) hälso- och sjukvårdslagen (1992:1382), tandvårdslagen (1992:1383) och lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård (1992:1384) har att kommuner och
det klarlagts landsting på dessa områden får sluta avtal med någon annan att utföra de uppgifter som kommunerna eller ansvarar för
landstingen enligt
lagen. Med stöd av de nya bestämmelserna får dock inte uppgifter som innefattar myndighetsutövning överlämnas en
till ett bolag, en förening, samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. För att detta skall kunna ske fordras stöd av lag. Med avses här
myndighetsutövning
beslutsfattande.
Bilaga 2 515
Till skillnad från förarbetena till 3 kap. 16 § KL görs i propositionen (1992/93:43), ökad konkurrens i kommunal verksamhet, försök att definiera begreppet myndighetsutövning (prop. s. 7 och 22). Inom socialtjänsten är exempelvis beslut om avgifter och tilldelning av platser att anse som myndighetsutövning och kan därför inte överlåtas på annan. Inom hälso- och sjukvården är rättsläget när det gäller att precisera vilka uppgifter som är att betrakta som myndighetsutövning mer oklart. Inom den tvångsvården och inom
psykiatriska smittskyddet
är det dock uppenbart att vissa åtgärder innefattar myndighetsutövning. Tilldelning av turordning utifrån medicinska kriterier vid tillfälliga sjukvårdsköer är inte beslut om en förmån för en enskild och därmed
inte heller myndighetsutövning.
Syftet med de nämnda ändringarna i vårdlagarna var att klargöra att vissa uppgifter kan läggas ut på entreprenad, trots att det i lagarna anges att ett kommunalt organ skall handha uppgifterna.
I andra författningar, bl.a. skollagstiftningen och räddningstjänst» lagen, finns bestämmelser om att verksamheten skall bedrivas i viss form. Det kan gälla bestämmelser om rektors uppgifter och räddningsledarens befogenheter i den kommunala räddningstjänsten. Lagändringar även på dessa områden övervägs för närvarande inom utbildningsdepar-
tementet och försvarsdepartementet.
Inom andra specialreglerade kommunala verksamhetsområden som innefattar myndighetsutövning som plan- och byggnadsväsendet samt miljö- och hälsoskyddet har sedan gammalt vissa uppgifter ansetts kunna utföras av entreprenörer eller mer eller mindre fristående konsulter eller uppdragstagare. Det kan gälla stadsarkitekttjänster, tjänster för inspektion, kontroll och besiktningar samt mätningsteknisk verksamhet. Beslutsfattande inom dessa områden och som medför förpliktelser eller
tvång eller innebär tillståndsprövning är dock myndighetsutövning som
inte kan överlåtas på enskild. Utövande av särskilda befogenheter vid inspektion och kontroller som innebär tvång, t.ex. meddela förelägganden eller förbud eller bereda sig tillträde till en lokal är också myndighetsutövning som inte utan lagstöd kan överlämnas till en konsult eller en entreprenör.
Kännetecknande för myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är ett för samhällets maktbe-
uttryck
fogenheter gentemot medborgarna, som därigenom står i ett slags beroendeförhållande till det allmänna. Enligt motiven till 1971 års förvaltningslag är detta gemensamt för myndighetsbeslut som med stöd av
författningsföreskrifter får rättsverkningar för enskilda fysiska eller
juridiska personer eller för medborgare i allmänhet. I det förra fallet talar förarbetena om
till såväl den gamla som den nya förvaltningslagen myndighetsutövning mot enskild och i det senare fallet om normbeslut, som enligt 8 kap. RF får meddelas av myndigheter underordnade rege-
ringen eller av kommunen. Med denna tolkning
av begreppet myndighetsutövning skulle såväl fastställande som tillämpning av taxor och avgifter, som är offentligrättsligt reglerade vara om
myndighetsutövning
antingen medborgarna är tvungna att ta tjänsterna i anspråk (t.ex. ren-
hållningsavgifter, miljötillsynsavgifter, avgifter för livsmedelstillsyn,
granskningsavgifter för bygglov m.m.) eller kommunen är skyldig enligt lag att tillhandahålla dem (ex. barnomsorg). Om något författningsreglerat tvång inte föreligger är fastställande av taxor inte
och avgifter myndighetsutövning. Detta gäller även om avgifter tas ut inom en verksamhet som utgör ett faktiskt monopol. Det bör framhållas
att den typ av normbeslut som nämnts lagstiftning,
och som grundas på särskild inte är att anse som myndighetsutövning i och brott-
balkens mening. Normbeslut kan därför inte grunda skadeståndsansvar eller ansvar för tjänstefel.
Det är viktigt att skilja på uppdragstagare i de
och entreprenör sammanhang som nu berörs. För att klargöra en uppdragstagares rättsliga ställning kan det vara lämpligt att ta sekretesslagen och förarbetena till den som utgångspunkt. Iprop. 1979/80:2, del A, s. 127) sägs att det är anknytningen till myndigheten och dess verksamhet
som är avgörande för om sekretesslagen skall tillämpas eller inte.
på uppdragstagaren Han skall ha sådan anknytning att han kan sägas delta i
myndighetens
verksamhet. Om han är anställd hos ett privat rättsubjekt ex.vis ett bolag är sekretesslagen i princip inte tillämplig annat än i undantagsfall då arbetstagaren ställs till avtal med
myndighetens förfogande genom
bolaget. En är således alltid en
uppdragstagare fysisk person.
En uppdragstagare omfattas således av Han skall i
sekretesslagen.
förekommande fall iaktta förvalmingslagens regler och omfattas av det straffrättsliga tjänstefelsansvaret och JO:s och andra till-
myndigheters
syn. Ett civilrättsligt avtal med en sådan kan också
uppdragstagare innefatta myndighetsutövning.
Om däremot en nämnd överlämnar en
förvaltningsuppgift skiljer sig
nämnden från denna och reglerna om allmänna
handlingars offentlighet, sekretess och tystnadsplikt, tjänstefelsansvar, JO:s och andra
myndigheters tillsyn sätts ur kraft (tystnadsplikt gäller dock enligt särskilda föreskrifter
i lag inom viss vård som drivs i enskild regi). Med annan i den nämnda lagstiftningen på vårdområdet Ut-
avses en entreprenör. märkande för en sådan är, att han inte uppbär lön för arbetet under en viss tid hos en arbetsgivare utan att han skall prestera ett visst resultat mot vederlag. Föremålet för entreprenadavtalet är en
arbetsprestation,
som skall utföras av entreprenören själv som
självständig företagare eller av personal som är underordnad honom och inte den som arbetet utförs åt.
Den här redovisade distinktionen mellan och entre-
uppdragstagare prenör kan när det gäller offentlighetsprincipen belysas med följande två
Bilaga 2 517
fall hämtade från JO och regeringsrätten. I JO:s ämbetsberättelse 1977/78 s. 255 uttalades att en planskiss som utarbetats av en utomstående arkitekt pâ uppdrag av byggnadsnämnden ansågs tillkommen inom myndigheten. Planskissen blev således inte en allmän handling i och med att den inkom till byggnadsnämnden från arkitekten utan först när den slutbehandlats av nämnden. Regeringsrätten bedömde i RÅ 1987:1 att en av ett fristående konsultbolag åt Riksrevisionsverket utförd utredning blev en allmän handling när den inkom till verket. Avgörande för utgången i de båda fallen har varit graden av självständigh_et med vilken uppdragen skulle utföras. I JO-fallet var förutsättningarna för uppdraget preciserade medan bolaget i regeringsrättsfallet skulle göra en självständig, på dess särskilda sakkunskap grundad analys. Den personal hos bolaget som utförde utredningen hade inte knutits till verket på så sätt att de kunde anses ha deltagit i dess verksamhet.
3¶Gällande om allmänhetens
regler insyn,
kontroll och i kommunal verk-
inflytande
samhet
grundstenar i ett representativt demokratiskt som i
Viktiga system
Sverige, är de regler som garanterar folkets möjligheter att genom insyn i myndigheternas verksamhet kontrollera att den offentliga makten enligt RF utövas under lagarna. Med makt menas då inte enbart myndighetsutövning i den bemärkelse som tidigare berörts utan över huvud taget fullgörandet av de uppdrag och den förvaltning av medel som medborgarna anförtrott det allmännas företrädare. Andra regler tillförsäkrar medborgarna en grundläggande rättstrygghet vid deras kontakter med myndigheterna, som rätt till information, rätt att kommma till tals och rätt att anföra missnöje och få felaktiga beslut ändrade o.s.v.
I de verksamheter som främst på det kommunala området direkt berör olika grupper av människor finns möjligheter för kommuner och landsting att låta dessa i olika former få inflytande i verksamheten (bmkarinflytande).
I det följande redovisas översiktligt de olika regelsystem, som möjliggör allmänhetens insyn, kontroll och inflytande och hur de mer eller mindre kan sättas ur spel när kommuner och landsting överlämnar förvaltningsuppgifter till entreprenörer.
518 Bilaga 2
sou 1993:90
3.1 i kommunal
Offentlighetsprincipen förvaltning och
kommunala företag
Offentlighetsprincipen i betydelsen dvs. att handlingsoffentlighet,
handlingar som förvaras hos statliga och kommunala är myndigheter allmänt tillgängliga, har sedan lång tid varit ett karaktäristiskt i
inslag
den i Genom fri
offentliga förvaltningen Sverige. tillgång till myndig-
heternas dokumenterade information skall allmänheten ha i de
insyn
offentliga organens verksamhet. Denna rättighet är inskriven i tryckfrihetsförordningen och har till syfte att ett fritt
främja meningsutbyte
och en information. Den allsidig har också, vid sidan av rätten att överklaga beslut, en inte oväsentlig som kontrollinstrument. Inte
betydelse
minst i kommunerna den en för kontroll av att de
fyller viktig uppgift
kommunala organen sina och driver sin verksamhet i fullgör uppgifter överensstämmelse med de om bl.a.
kommunalrättsliga principema likställighet mellan kommunmedlemmar, avgifter till självkostnadspris
för allmänna och av i
tjänster iakttagande lagenlighet förvaltningen.
Försvaret av har i den allmänna debatten
offentlighetsprincipen
under senare tid blivit mer intensivt än inför det mer eller någonsin mindre verkliga hot mot den, som en svensk till EG befaras anslutning kunna innebära.
Som nämnts ovan innebär överlämnande av en kommunal förvaltningsuppgift till en privat att
entreprenör offentlighetsprincipen sätts ur
kraft ifråga om den verksamhet omfattar. Om uppgiften uppgiften överlämnas till ett kommunalt är däremot allmänhetens
företag insyn till-
godosedd, f.n. genom föreskrifter i som att
kommunallagen, anger
fullmäktige skall föreskriva villkor för att
företaget tillämpa grunderna för offentlighetslagstiftningen (TF och sekretesslagen).
Lokaldemokratikommittén har i delbetänkandet
Handlingsoffent-
lighet hos kommunala företag (SOU 1992:134), att
föreslagit handlingar
hos kommunala aktiebolag, där kommunen eller än
landstinget äger mer
nio tiondelar av aktierna och dessa mer än nio representerar tiondelar av röstetalet i bolaget, skall behandlas som allmänna
handlingar. Det-
samma gäller, stiftelse, och där kommunerna
förening handelsbolag har
det bestämmande inflytandet. skall en bestämmelse i
Företagen genom
sekretesslagen jämställas med myndighet och ett att
företags vägran
lämna ut en skall kunna till
handling överklagas kammarrätt eller regeringsrätten.
3.2 Överklagningsrätten och förvaltningslagens forfarande-
regler
För att uppfylla Europakonventionens krav på att en förvaltningsmyndighets eller Regeringens avgörande som sista instans skall kunna prövas av en domstol i frågan om beslutet strider mot någon rättsregel, har rättsprövning hos Regeringsrätten införts. Det är då fråga om en domstolsprövning av lagtillämpning som_ gäller enskildas personliga ställning, ålägganden eller andra ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. I FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna finns också inskrivet som rättighet att i vissa situationer få en myndighets eller domstols beslut överprövat av en högre instans. I kommuner och landsting är det främst rätten att få kommunala beslut inom den s.k. oreglerade förvaltningen laglighetsprövade (tidigare kommunalbesvär) som erbjuder kommunmedlemmama möjlighet att kontrollera att verksamheten följer lagarna. Laglighetsprövning är en form av medborgartalan som ger varje kommunmedlem rätt att överklaga. Domstolama kan emellertid inte ändra eller ersätta beslutet med ett nytt, d.v.s. pröva det i sak, utan endast upphäva det om överklagandet bifalls. Laglighetsprövningen har också den begränsningen att det bara är beslut som ggg en sakfråga som kan överklagas. Dessutom är det många och kanske allt fler beslut som fattas inom ramen för vad som anses utgöra ren verkställighet och därför inte kan överklagas, om inte någon ledamot i en nämnd kan förmås att ta upp frågan där för formellt beslut En hel del överklagbara beslut fattas dock efter delegation inom den verksamhetsdrivande förvaltningen och kan överklagas till domstol. Ett överlämnande av verksamheten till en entreprenör innebär att möjlighet till laglighetsprövning av beslut som tidigare fattades av nämnden eller inom förvaltningen går förlorad. Den typ av beslut inom kommunal förvaltning som vid ett överklagande kan prövas i sak av domstolarna genom förvaltningsbesvär gäller uteslutande myndighetsutövning, som inte utan lagstöd kan överlåtas till en enskild entreprenör. Som nämnts tidigare kommer om kommitténs förslag antas, ett kommunalt företags beslut att vägra lämna ut en handling att kunna överklagas i den ordning som gäller när myndigheter fattar sådana beslut. En privat entreprenörs vägran att lämna ut en handling kan däremot inte överklagas och prövas av domstol. Iförvaltningslagen (1986:223) finns allmänna bestämmelser som slår fast myndigheternas skyldighet att ge service åt medborgarna, vilket innefattar att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskida i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. En myndighet skall också vara tillgänglig för allmänheten, ta emot besök och
520 Bilaga 2 sou 1993:90
telefonsamtal från enskilda och samverka med andra myndigheter. Dessa bestämmelser gäller all således inte bara
förvaltningsverksamhet,
den som utgör myndighetsutövning. Med myndighet avses alla som är inbegripna i en myndighets verksamhet således både administrativ personal och de som utför som
tjänsteproduktionen exempelvis vård-
personal. De centrala bestämmelserna i lagen är emellertid de som främst är till för att stärka rättssäkerheten för enskilda vid
myndighetsutövning
och som ställer vid av ärenden. krav på myndigheterna handläggningen Den genom förvaltningslagen lagstadgade rätten till information och hjälp upphör om verksamheten överlämnas till en privat entreprenör. Det gäller också de förfaranderegler som skall tillgodose den enskildes rättssäkerhetsintresse, när någon enskild skall fullgöra
arbetsuppgifter
som kan utgöra led i myndighetsutövning.
3.3¶Myndigheternas tillsyn
I speciallagstiftningen kommuner ett åläggs tillsynsansvar på vissa
områden. Enligt 68 § står hem för vård och boende
socialtjänstlagen under länsstyrelsens tillsyn. Enligt 69 § samma
lag har socialnämnd eller den nämnd som svarar för socialtjänsten
ett löpande tillsynsansvar
över sådana hem som är belägna i kommunen. Socialstyrelsen har den högsta över enskilda vårdhem
tillsynen
enligt 3 § i stadgan (l970:88) om enskilda vårdhem m.m. Socialnämnden eller motsvarande nämnd har också här ett löpande tillsynsansvar över de enskilda vårdhem som finns i kommunen. Socialstyrelsen har enligt 27 § hälso- och sjukvårdslagen (l989:753 senast ändrad 1992:567) över
tillsyn landstingens och kommunernas
hälso- och sjukvård. Även privat verksamhet inom hälsooch sjukvård omfattas av tillsynsansvaret 2 § om genom lagen (1980:11) tillsyn över
hälso- och sjukvårdspersonalen.
På regional nivå fullgörs Socialstyrelsens tillsyn över socialtjänsten av länsstyrelsen.
Det gäller i synnerhet individärenden och som nämnts ovan socialtjänst i enskild regi. Som nämnts i kommer
inledningen Socialtjänstkommittén att
närmare belysa inom tillsynsfrågoma socialtjänsten, varför de inte behandlas mer i denna promemoria. Justitieombudsmannens och JK:s över kommunala
tillsyn myndig-
heter är i huvudsak riktad mot verksamhet som innefattar myndighetsutövning och gäller tjänstemän och ledamöter i kommunala nämnder men inte fullmäktige. Det bör observeras att
handläggning av frågor om
utlämnande av allmän handling enligt TF är som
myndighetsutövning
Bilaga 2 521
står under J0:s tillsyn även inom i övrigt oreglerad kommunal verksamhet.
Genom överlâmnande till en entreprenör av specialreglerade förvaltningsuppgifter som utgör led i eller har anknytning till myndighetsutövning undandras verksamheten J0:s tillsyn. Den kommunala förskolan och dess personal står alltså under tillsyn av JO, vilket inte den privat drivna gör. Om en utomstående genom uppdragsavtal intar en sådan ställning att han kan anses delta i myndighetens arbete, är han föremål för J0:s tillsyn.
3.4 Brukarinflytande
Brukarintlytande är den fördjupade form av insyn som ger de som utnyttjar nämndernas tjänster möjlighet att påverka verksamheten. Här behandlas endast det brukarinflytande, som kan tas till vara i beslutsprocessen och som är ett uttryck för ett generellt intresse eller ett gruppintresse. Den rätt till inflytande över den egna vârdsituationen som en patient eller vårdtagare har enligt vårdlagstiftningen tas inte upp i detta sammanhang. Inte heller motsvarande bestämmelser i skollagstiftningen behandlas här.
Enligt 6 kap. 8 § KL skall nämnderna verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Brukarinilytandet kan utvecklas till medbestämmande genom reglerna i 6 kap. 38 § KL om villkorad delegation. I samband med att en nämnd uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar kan nämnden ställa upp villkor om att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller yttra sig innan beslut fattas. Nämnden kan också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för brukare har tillstyrkt beslutet.
Sin största praktiska betydelse har brukarintlytandet i den formen inom de specialreglerade verksamheterna som skola, barn- och äldreomsorg, men det förekommer också inom exempelvis fritids- och kulturverksamheten.
Det brukarinflytande, som avses här, är ingen allmän rättighet som kan framtvingas med något rättsmedel utan är beroende av de politiska ambitionerna hos de kommunala organen. Regeln i KL är bara en målsättningsregel som uttrycker att statsmakterna anser att brukarinflytande är ett viktigt element i den lokala demokratin och att kommunerna bör verka för det. Om brukarinflytande skall finnas även i en privat driven verksamhet som kommunen överlämnat till en entreprenör är således beroende av vad som regleras om detta i avtalet.
522 Bilaga 2
4¶Kommunernas ansvar för verksamheter
som drivs i
entreprenadform
Som nämnts tidigare är stadgandet i ll
kap. 6 § RF den rättsliga grunden för kommunernas och landstingens rätt att överlämna förvaltningsuppgift till annan. Preciseringen i 3 kap. 16 § KL kan härledas från bestämmelsen i grundlagen. Detsamma i
gäller klarläggandena vårdlagstiftningen som gör det möjligt att
genom entreprenadavtal uppdra åt någon annan att utföra de uppgifter kommunen och landstinget ansvarar för med undantag för uppgifter som innefattar myndig-
hetsutövning.
I uttrycket överlämna förvaltningsuppgift skulle kunna ligga att den efter överlämnandet fortfarande har karaktär av eller till sin art är offentlig förvaltning men att den utförs av någon annan än ett
offentligt
organ. I juridiska termer kan det uttryckas så, att verksamheten är materiellt sett offentligrättslig men formellt I doktrinen har
civilrättslig.
gjorts försök att klargöra vilka kriterier,
som skall avgöra om en viss verksamhet utgör en offentlig förvalmingsuppgift. Det kan emellertid konstateras att begreppet inte låter sig definieras (Ragnemalm FT 1976 s. 109 och Riberdahl FT
1985 s. 141). Det synes vidare råda ganska stor enighet om att offentlig verksamhet som övertas av en entreprenör skall betraktas som I den övertagna verksamheten
privaträttslig. gäller
inte som tidigare visats det med auto-
offentligrättsliga regelsystemet
matik. Först genom avtal kan delar av det om det inte sker
tillämpas,
med stöd av lag. All offentligrättslig reglering kan dock inte överföras via avtal, såsom JO-tillsynen eller rätten att överklaga.
Även om entreprenörens verksamhet är måste därför
privaträttslig
en kommun anses att se till avtal
skyldig, att entreprenören genom iakttar vissa offentligrättsliga för att verksamheten skall få
principer
överlåtas.
Det kan då konstateras att ur den enskildes har
synpunkt förankringen av begreppet förvaltningsuppgift i RF det värdet att de i 1 kap. 9 § RF uppställda likhets- och måste
objektivitetsprinciperna
säkerställas, eftersom dessa gäller förutom
principer hos förvaltningsmyndigheter även andra som fullgör uppgifter inom den
offentliga
förvaltningen. (Bramstång, FT 1988 s. 220).
En kommun
eller ett landsting kan därför inte gå ifrån sitt ansvar att säkerställa dessa principer när en uppgift överlämnas.
I kommunallagen nämndernas ansvar för verksamheten
inskärps
genom bestämmelsen i 6 kap. 7 §. Det i lagrummet formulerade ansvaret markerar i första hand nämndernas ansvar inför att
fullmäktige
verksamheten bedrivs som fullmäk-
i enlighet med de mål och riktlinjer tige har bestämt samt de föreskrifter i form av reglementen eller för-
Bilaga 2 523
fattningar som gäller för verksamheten. Med författningar menas här lagar, som beslutas av riksdagen och förordningar som beslutas av regeringen, samt de föreskrifter som beslutas av framför allt statliga myndigheter. Att nämndens ansvar for verksamheten också skulle gälla när den utförs av någon annan, ett privatägt rättssubjekt, framgår inte av lagen eller förarbetena. Det kan därför konstateras att bestämmelsen inte avsågs att tillämpas på entreprenader. Med den definition av begreppet förvaltningsuppgift som kan härledas ur ll kap. 6 § RF måste också en med stöd av 3 kap. 16 § KL överlämnad verksamhet anses omfattas av nämndansvaret enligt 6 kap. 7 § KL. I nämndansvaret bör således ligga förutom att exempelvis välja entreprenör med omsorg även samma uppföljning och kontroll som nämnden utövar av den egna förvaltningen. Vilka krav detta ställer på nämnderna och i vilken omfattning och i vilka former det skall ske kommer att utvecklas längre fram. Även det skadeståndsansvar som kommuner (och landsting) har enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) för fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som kommunen ansvarar för bör belysas i sammanhanget. Det yttersta skadeståndsansvar som kommunen har bör medföra krav på stor omsorg vid val av entreprenör, noggrannhet när det gäller anvisningar i avtalet hur uppgifterna skall skötas och tillsyn av verksamheten (Bramstâng, FT 1988 s. 227). Det är ifråga om de specialreglerade verksamheterna bara myndighetsutövningen i meningen beslutsfattande verksamhet, som inte får överlåtas utan stöd av lag. I andra sammanhang - som enligt skadeståndslagen och brottsbalken - kan begreppet myndighetsutövning omfatta även s.k. faktisk förvaltningsverksamhet d.v.s. faktiskt handlande eller rent faktiska åtgärder och som har samband med myndighetsutövningen. Det är alltså i stor omfattning fråga om uppgifter som kan överlåtas till en entreprenör, såsom t.ex. kontroller, besiktningar, mätningsteknisk verksamhet och eventuellt också biståndsutredningar enligt socialtjänstlagen. Även faktiskt handlande inom barn- och äldreomsorgen t.ex.
hemtjänsten är led i myndighetsutövning.
Det som här sagts om kommunens yttersta ansvar för skada vid myndighetsutövning utesluter inte att entreprenören har ett direkt skadeståndsansvar gentemot en brukare eller annan tredje man för sak- och personskada. Härefter redovisas kommunernas och landstingens ansvar för överlämnad verksamhet inom den specialreglerade respektive fakultativa verksamhetssektorn. Här kommer också principiella överväganden att göras om hur långt en offentlig reglering av entreprenadverksamheter skall sträcka sig, med hänsyn till allmänna och enskilda intressen och individens rättstrygghet, utan att själva idén med entreprenadformer hotas att förstöras.
524 Bilaga 2
4.1 Den fakultativa verksamheten
Det är här fråga om sådan verksamhet som grundas på 2 kap. l § KL, eller vad som omfattas av kommunernas allmänna dvs.
befogenheter,
sådana angelägenheter av allmänt intresse som har till
anknytning
kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar. Till den fakultativa verksamheten räknas också befogenheter som kommunerna och landstingen fått på vissa områden men
genom speciallagstiftning,
som inte räknas till de allmänna t.ex. de särskilda befogenheterna, befogenhetema inom turistväsendet. Inom denna verksamhetssektor har kommunerna i varierande grad frihet att välja om de med bibehållet dvs. ekonomiskt
huvudmannaskap,
ansvar, skall uppdra åt entreprenörer på marknaden att sköta verksamheten eller att sälja ut den och låta marknaden fritt tillhandahålla tjänsterna eller servicen I det senare fallet kan
(privatisering).
kommunen också välja att avveckla om det finns sin egen verksamhet, en fungerande privat marknad, som kan tillhandahålla servicen till priser som kan konkurrera med de som kommunen skulle kunna
erbjuda. Från strikt juridisk synpunkt kan man rent teoretiskt ifrågasätta om inte all fakultativ verksamhet eller avkommunaliseras kan privatiseras medan kommunen behåller de obligatoriska
specialreglerade uppgifterna, kommunstyrelsen som verkställighets- och för beredningsorgan
dessa uppgifter samt Valnämnden. En s.k. som
tillsynsnämnd, fullgör myndighetsuppgifter där kommunen
kan vara part, måste också finnas (Jfr. KL 3 kap. 5 §). Någon eller avkom-
fullständig privatisering
munalisering av den fakultativa verksamheten torde inte vara kommunalpolitiskt möjligt att genomföra, då den kommunala
självstyrelsen
förutsätter att det finns för kommunmedlemmama behov
grundläggande
som kommunen skall tillgodose en rättvis av kost-
genom fördelning
naderna genom utdebitering av skattemedel eller uttagande av avgifter motsvarande kostnaderna. I RF 1 att den kap. 2 § anges dessutom enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. För att uppnå dessa och andra särskilda mål förutsätter således RF att kommunen engagerar sig i verksamheter på vissa kommunala kämområden. Av de fakultativa verksamheterna att de centrala är det uppenbart funktionerna inte kan avvecklas och inte heller överlåtas till entreprenörer. Nämndadministration och medelsförvaltning kan inte vara tillåtet att överlåta med till deras funktioner för
hänsyn viktiga
kommunaldemokratin och därmed förenade och krav på offentlig insyn kontroll. Inte heller kommunal med stöd av kommunal-
bidragsgivning
lagen t.ex. till ungdomsverksamhet och kulturlivet kan överlåtas.
Bilaga 2 525
Det finns alltså fakultativa verksamheter som inte kan överlåtas och verksamheter som kan överlåtas på entreprenör men där kommunen har ett ansvar gentemot kommunmedlemmama att tillgodose deras grundläggande behov. Därigenom ligger ett större ansvar på kommunen att genom avtalet med entreprenören behålla kontrollen över verksamheten, än om den var att hänföra till sådan som kan privatiseras eller som normalt bedrivs i privat regi av näringslivet. Vilka verksamheter som skall anses ha sådan betydelse att kommunen skall behålla kontrollen och garantera den offentliga insynen och de kommunalrättsliga principerna kan vara svårt att exakt ange. Allmänintresset så som det uttryckts i de politiska program som fastställts i kommunernas planer för verksamheten och vad statsmakterna kan ha uttalat i olika sammanhang som viktiga politiska kommunala mål kan vara vägledande. Fritidsverksamhet för bam och ungdom, kulturverksamhet som folkbibliotek är exempel. Energi- och värmeförsörjning, anläggning och underhåll av gator, parker och andra allmänna platser, va-försörjning samt kollektivtrafik är andra exempel på verksamheter där kommunen förutsätts med bibehållet huvudmannaskap ta ansvar för verksamheten även om den utförs av entreprenörer. Det kan sägas handla om sådana för genomförandet av bl.a. samhällsplaneringen och miljöpolitiken viktiga och centrala verksamhetsområden. Vid överlåtelse genom avtal av verksamhet som kommunen lika väl kan avveckla och släppa till det privata näringslivet bör kravet på insyn och kontroll rent allmänt kunna sättas lägre än om kommunen har ett allmänintresse att bevaka i den. Ju mer kommuninnevånarna
betydande
är beroende av verksamheten desto större ansvar måste kommunen anses ha och därför ställa högre krav på kontroll och insyn. Storleken av eventuella tillskott av skattemedel påverkar kommunens intressenivå och är också avgörande för bedömningen av ansvarsnivån. Driften av ett kommunägt turisthotell eller en kommunal campingplats bör kunna upplåtas till entreprenör utan större krav på kontroll eller insyn från allmänheten förutom sedvanliga avtalsvillkor vid hyresoch arrendeupplåtelser. De brukare eller konsumenter som är beroende av en överlåten restaurang eller måltidsservice eller driften av andra servicefunktioner vid ett vårdhem eller servicehus bör däremot ha berättigade krav på insyn i hur verksamheten sköts. Det innebär att ett större ansvar vilar på kommunen att kontrollera och följa upp verk-
samheten och garantera de kommunrättsliga principerna, t.ex. likställig-
hetsprincipen och även självkostnadsprincipen.
526 Bilaga 2
4.2 Den verksamheten
specialreglerade obligatoriska
Om kommunerna till större verkdel själva råder över den fakultativa samheten och det ekonomiska ansvaret och politiska för den är förhållandet det motsatta ifråga om den specialreglerade obligatoriska verksamheten. Det är här fråga om offentliga som
förvaltningsuppgifter
statsmakterna delegerat till kommunerna att handha på lokal nivå. Kommunernas och landstingens ansvar för uppgifterna är preciserade i lag. I prop. 1992/93143 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet erinras om ansvaret för kommunens (s. 21) att det yttersta uppgifter inom socialtjänsten inte kan överlåtas på annan. Detsamma gäller även andra
specialreglerade obligatoriska uppgifter. Det gäller således Förutom socialtjänsten, hälso- och sjukvården, ansvaret för skolväsendet, planoch byggnadsväsendet, miljö- och och
hälsoskyddet räddningstjänsten.
Även om uppgifter inom dessa områden som inte är
myndighets-
utövning, i betydelsen av att fatta för enskilda bindande beslut, utöva något slags tvång eller skapa ett beroende av myndigheten, kan överlåtas till någon annan har kommunen ändå kvar ansvaret för hur upp-
giften sköts. En annan sak är att entreprenören i och for sig kan ha ett direkt skadeståndsansvar en viss brukare gentemot eller annan enskild. Det yttersta ansvaret innebär att kommunerna och inte
landstingen
kan avsäga sig ansvaret för att t.ex. den sociala servicen, sjukvården och utbildningen finns for kommunmedlemmamas
tillgänglig behov. Tilläggen till socialtjänstlagen, hälso- och m.fl. sjukvårdslagen lagar har
den innebörden att all verksamhet som kommun och
landsting ansvarar
för enligt dessa lagar i sin helhet kan läggas ut på entreprenad bara
kommunen behåller det som i verksamheten anses innefatta myndighetsutövning. Detta innebär dock inte att uppgifterna kan helt privatiseras dvs. släppas till marknaden medan allmänheten tilldelas medel för vårdkonsumtion generellt eller efter prövning av det myndighetsutövande organet. Av lagtexten framgår att kommunen respektive får
landstinget
sluta avtal kommunens om att någon annan skall utföra uppgifter
respektive utföra de uppgifter som ansvarar för. Även den
landstinget
renodlade s.k. kundvalsmodellen kräver således form någon av avtal med den som skall utföra verksamheten. Det krävs alltså att kommun och landsting håller kvar sitt grepp om verksamheten, vilket innebär att de måste ställa krav på den eftersom det är kommunens och landstingets
uppgifter som skall utföras. Helt privat vård kan givetvis liksom hittills förekomma jämsides med det allmännas i offentlig eller privat drift. Det sagda talar for att det måste ställas stora krav på kommunerna och landstingen utformas för när entreprenadavtalen specialreglerade obligatoriska verksamheter. I propositionen l992/93z43 framhålls i
fråga om socialtjänstlagen (s. 21) att en begränsning i möjligheten att sluta avtal ligger i att entreprenören måste vara behörig på området.
Bilaga 2 527
Förutom kravet på den s.k. medicinskt ansvariga sjuksköterskan inom kommunal sjukvård finns inte några formella behörighetskrav inom socialtjänsten, varför uttalandet får tolkas så, att det uttrycker krav på att entreprenören skall ha tillräckliga kunskaper för att klara av entreprenaden. Med hänvisning till vad som sagts om kommunens yttersta ansvar, som inbegriper de i lagarna uttalade målen och andra riktlinjer för verksamheterna, måste kommunen och landstinget se till att dessa uppfylls när verksamheten drivs av någon annan. Så uttrycker t.ex. socialtjänstlagen sådana allmänna mål i sin l §, uppgifter samt allmänna riktlinjer för socialtjänsten i 5 § och 7-10 §§. Socialtjänstlagens regler om omsorgen om barn och ungdom samt äldre människor och människor med handikapp ställer dessutom många standardkrav på verksamheten för att den skall uppnå de angivna målen. Frågor som gäller kraven på verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet och som kan vara både nationella och fastställda genom riksdagsbeslut och kommunala, fastställda av fullmäktige, är således inte förhandlingsbara med entreprenörer. Kommunernas och landstingens ansvar och den enskildes trygghet kan således inte förhandlas bort i ett avtal. Detta ställer krav på reglering av det allmännas tillsyn och kontroll av verksamheten och ansvar för entreprenören och de som utför uppgifterna. Frågan om regleringen skall göras enbart genom avtal eller genom avtal med stöd av lag behandlas i övervägandena som avslutar avsnittet om kommunernas ansvar för verksamhet i entreprenadform.
4.3¶Överväganden
Innehållet i entreprenadavtalet är av största vikt för att kommunen skall kunna fullgöra sitt ansvar gentemot kommunmedlemmama. Avtalet är vid sidan om tillämplig associationsrättslig lagstiftning de enda regler som gäller i verksamheten sedan den överlämnats - om inte särskilda regler om privat bedriven verksamhet finns i speciallagstiftning, såsom t.ex. i fråga om enskilda vårdhem och skolor - och kommunen och inte företaget svarar primärt inför kommunmedlemmama för att verksamheten uppfyller samma eller jämförbara kvalitetsmått som den offentligt drivna. I konstitutionsutskottets yttrande (1992/93:KU2Y) till Socialutskottet över propositionen om ökad konkurrens i kommunal verksamhet hänvisade utskottet i denna del till Konkurrenskommitténs delbetänkande Konkurrensen inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104). Kommittén anförde där (s. 87 ff), att kommunen eller landstinget har kvar det fulla ansvaret för verksamheten och skall se till att den anlitade
528 Bilaga 2
entreprenören uppfyller bestämmelserna i bl.a. den aktuella speciallagen. Garantier måste även avtalsvägen skapas för att entreprenören beaktar de allmänna regler som gäller för den
offentliga förvaltningen
och som finns i bl.a. 1 kap. 9 § RF,
förvaltningslagen, sekretesslagen
och KL, särskilt då Av denna
likställighetsprincipen. princip följer
enligt konkurrenskommittén att samma krav måste ställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamheten. De entreprenader det alltså är fråga om, är när kommuner överlåter driften men inte ansvaret för en viss verksamhet till någon annan. Kännetecknande för en sådan är Konkurrensentreprenad enligt kommittén, att kommunen
- har kvar det fulla ansvaret för verksamheten, - fastställer kvantitativa och kvalitativa _mål för verksamheten, - vilka prioriterar som skall få del av tjänsterna och omfattningen av insatserna, - fastställer avgifter för den kommunala servicen om verksamheten är
avgiftsbelagd,
upphandlar enligt sitt upphandlingsreglemente och följer upp och kontrollerar verksamheten.
De här uppräknade kriterierna för verksamhetsentreprenader kan vara vägledande för ett entreprenadavtals Det torde
utformning. viktigaste
vara att avtalet innehåller klart definierade och mätbara mål och ett system för uppföljning och Dessutom måste
kvalitetssäkring. det
innehålla möjligheter för kommunen att häva avtalet om verksamheten slår fel. Att kommunen skall ha rätt att och verk-
följa inspektera
samheten måste självklart finnas i avtalet.
Kvalitetssäkringen innebär att
det skall finnas en mellan
koppling måluppfyllelsen och den ersättning
kommunen skall betala till entreprenören. Kvalitetssäkringen kan utformas så, att vissa klart definierade inrikmingsmål och effektmål skall kunna följas upp genom regelbundna enkäter till kunderna. För att målen skall anses uppnådda skall en viss procent av kunderna ha svarat upp till en viss nivå på en given betygsskala för varje avtalsobjekt. Om samtliga krav är uppfyllda betalas full ersätming. Om inte, reduceras ersättningen med en viss procentenhet för varje med särskilt mått angiven resultatavvikelse från målen för vart och ett av de uppställda kraven. Olika verksamheter ställer olika krav på detaljer i entreprenadavtalet. För privat driven verksamhet inom äldre- och
handikapp-
omsorgen samt omsorgsverksamheten har socialstyrelsen utarbetat allmänna råd som innehåller krav detaljerade på innehållet i entreprenadavtal. Sådana allmänna råd kan väntas också när det gäller annan vård
Bilaga 2 529
och omsorg. De båda kommunförbunden kan också väntas ta fram underlag för entreprenadavtal på området. Det kan finnas en risk med att alltför mycket i detalj styra verksamheten genom avtalsvillkor eller att bygga in alltför rigida kontrollformer, som tillsammans innebär att företagen närmar sig den egna förvaltningsorganisationens uppbyggnad och reglering. Entreprenörerna driver sina företag affärsmässigt med vinstsyfte och i konkurrens med andra företag. Att styra in företagen så att de liknar offentliga förvaltningar kan hota att förstöra själva idén med entreprenadformen. Företagens affärsmässiga sida bör därför lämnas utanför avtalsregleringen vilket då också gäller hur eventuella effektiviseringsvinster skall få disponeras. Genom konkurrensen om kommunernas och landstingens resurser, brukamas eller kundernas tillfredsställelse med servicen och kommunernas uppföljningsansvar bör en fullt tillfredsställande kontroll kunna uppnås. (jfr. Westerhäll, Nordisk Administrativt Tidsskrift 1991:4 s 371 ft) Av den ovan lämnade redogörelsen för kommunernas ansvar för överlämnad verksamhet framgår att det kan härledas ur gällande lag
som RF, KL och speciallagstiftningen. Fråga är då om någon ytterligare
lagreglering behövs för att säkerställa eller tydliggöra vad ansvaret innefattar.
De alternativa överväganden som kan göras är då följande:
- Kommunerna förväntas utan skaffa erfaren-
lagstiftningsåtgärder sig
het och tillräcklig kompetens för att kunna bevaka sina och allmänhetens intressen vid upphandling av verksamhetsentreprenader. - uttalande om att när verksamhet Riksdagen gör ett principiellt läggs ut på entreprenad skall kommunen tillförsäkra sig insyn och kontroll genom avtal. - med att Kommunallagen 6 kap. 7 § görs tydligare och kompletteras nämndernas ansvar också omfattar verksamhet som under nämnden utförs av enskilda personer eller privatägda rättssubjekt. - och eventuellt också
Kommunallagen speciallagstiftningen
kompletteras med lagregler som föreskriver att kommunerna genom avtal skall tillförsäkra sig sådant inflytande som beskrivits ovan när uppgifter överlämnas till annan.
Det är tydligt att kommuner och landsting bl.a. genom insatser från centrala myndigheter och medverkan av de två kommunförbunden kommer att få tillräcklig kompetens att upphandla entreprenader inom det specialreglerade området så att kraven på insyn och kontroll kan tillgodoses.
530 Bilaga 2
När kommunens rätt att bilda kommunala företag lagfästes i nya kommunallagen ansågs det angeläget att i lagen föreskriva villkor för överlämnande av kommunala angelägenheter till ett sådant för företag att säkerställa den demokratiska insynen och kontrollen (3 kap. 17 och 18 §§ KL). Att villkoren efterlevs kan kontrolleras av kommuninnevånarna genom möjligheten att begära av
laglighetsprövning
beslutet om överlämnande eller bildandet motav företaget. Någon svarande möjlighet att överpröva villkoren ges inte när en verksamhet överlämnas till en entreprenör. Man kan hävda att detta inte är
möjligen
nödvändigt, eftersom kommunen därigenom inte överlämnar vården i samma kommunalrättsliga mening. Kommunen har fortfarande det ekonomiska ansvaret och kan häva avtalet och återta verksamheten eller ställa prestationskrav inom avtalets ram. Om däremot ett entreprenadavtal inte skulle innehålla några styrmedel som kunde ha ansetts befogade med till verksamhetens
hänsyn
art, är det tveksamt om denna brist skulle kunna medföra upphävande av beslutet efter laglighetsprövning. Något befogenhetsöverskridande torde det inte kunna bli tal om såvida den överlåtna verksamheten i övrigt är kompetensenlig. Möjligen skulle avsaknad om av garantier kommunalrättsliga principer kunna medföra upphävande, vilket äldre rättspraxis visat t.ex. vid i övrigt till
kompetensenlig bidragsgivning
enskilda eller vid överlåtelse av verksamhet (Jfr. RÅ 1966 ref 49, RÅ 1980 Ab 53 och RÅ 1982 Ab 313). Som redovisas nedan (avsnitt 6) kommer enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling ett beslut i ett upphandlingsärende inte längre att kunna överklagas enligt reglerna för i KL och
laglighetsprövning
därigenom inte heller blir utsatt för en
kommunalrättslig prövning.
Som det visat sig, uttrycker 6 kap. 7 § KL inte direkt att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet som under nämnden utförs av enskilda. Avsikten med bestämmelsen var heller inte att den skulle tillämpas på entreprenader. För att tydliggöra nämndansvarets omfattning rekommenderas kommittén föreslå att bestämmelsen kompletteras så att detta framgår. Vad gäller kommunernas skyldighet att säkerställa den demokratiska och kontrollen föreslås
insynen en ny
allmänt formulerad regel om detta i i till
kommunallagen anslutning
bestämmelserna om kommunala skall ha karaktär av en
företag. Regeln
generalklausul som ger utrymme att bedöma behovet av och
insyn
kontroll efter verksamhetens art, mellan allmänintresse
avvägningar och
enskilt intresse såsom krav på affärsmässighet och omständigheterna i övrigt. Någon ytterligare reglering i speciallagsstiftningen kan inte anses nödvändig. I motiven anges i stället vad som bör vara normala krav på innehållet i ett avtal i överensstämmelse med vad som anförts i före-
gående avsnitt.
Bilaga 2 531
5¶Allmänhetens och kontroll
insyn
Vid den rättsliga analysen av de insynsproblem som uppstår när en förvaltningsuppgift överlämnas till annan, har det konstaterats att alla lagstadgade insynsmöjligheter för allmänheten upphävs. Den kontrollskyldighet som kommunen har och som är en följd av kommunens yttersta ansvar för obligatoriska verksamheter och mer eller mindre uttalade ansvar för de fakultativa, är därför den enda garantin för allmänhetens rätt till insyn. Det kan erinras om att föreskriften i l kap. 9 § RF om att alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Kommunerna är skyldiga att se till att dessa principer beaktas i en överlämnad verksamhet, som kommunen fortfarande har ansvar för. Någon skyldighet för kommuner eller andra offentliga organ att se till att allmänheten också ges rätt till insyn i de privata företagen i likhet med vad som gäller i kommunala företag, kan dock inte utläsas av någon lagstiftning.
När det gäller överförande av forvaltningsuppgift till enskilda organ har frågan om offentlighet inte berörts i lagstiftningssammanhang utom ifråga om de kommunala företagen.
Krav har visserligen vid olika tillfällen rests på att offentlighetsprincipen skall tillämpas i all verksamhet som utförs för det allmännas räkning och som bekostas av allmänna medel. Detta oavsett om det sker genom kommunägda företag, privata entreprenörer eller i form av bidrag till ideell eller kommersiell verksamhet.
5.1¶Överväganden
Till skillnad från kommunala företag i allmänhet driver entreprenörer sin verksamhet i vinstsyfte och i konkurrens med andra aktörer på en marknad. Att lagstifta om en rätt till insyn för allmänheten genom handlingsoffentlighet när det rör den överlåma kommunala verksamheten skulle skapa oöverskådliga gränsdragningsproblem. Samtidigt skulle en offentligrättslig reglering av det privata näringslivet i dessa avseenden sannolikt motverka syftena med den nya lagstiftningen och idéerna om att utsätta den offentliga verksamheten för konkurrens.
Att bereda allmänheten insynsmöjligheter i någon form i privat drivna kommunala verksamheter är emellertid önskvärt och i vissa fall politiskt nödvändigt om allmänheten skall acceptera en uppgiftsöverföring. Genom att verksamheten finansieras med skattemedel kan på andra än lagliga grunder hävdas att kommuninnevänarna har en rätt
532 Bilaga 2 sou 1993:90
till information, inflytande och insyn när kommunal verksamhet utförs av privata företag på entreprenad. Ett annat sätt att se på frågan och som kommittén behandlat i huvudbetänkandet (kapitel 10) är att ökade valmöjligheter och ökad konkurrens i sig skulle ge medborgarna så att
tillräckligt inflytande
någon insynsrätt inte skulle vara befogad. Som kommittén funnit är detta inte tillräckligt för att säkerställa allmänhetens och kontroll.
insyn
Ur demokratisk synpunkt finns risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras den rätten till
grundlagsskyddade
insyn genom att den drivs av enskilda företag. Det finns därför starka skäl som talar för att allmänheten bör garanteras någon form av
insyns-
rätt och att denna säkerställs i lag. Som det visat sig är det inte lämpligt att i
insynsrätten ges direkt
företagets verksamhet. Däremot bör kommunerna och landstingen genom en bestämmelse i åläggas att tillförsäkra all-
mänheten den insyn som kan anses Detta befogad. kan ske genom tillgång till de uppgifter som huvudmannen/kommunen har skaffat sig genom kommunens inspektionsrätt. Ett annat sätt är att allmänhetens rätt till insyn regleras i avtalet mellan kommunen och entreprenören. Det första alternativet förutsätter att kommunen aktivt kontrollerar och följer verksamheten, vilket ligger i kommunens ansvar. Den regel om allmänhetens insyn, som föreslås bör därför inordnas i rent lagtekniskt den tidigare föreslagna bestämmelsen om kommunens att
skyldighet
säkerställa den demokratiska och kontrollen.
insynen
Om insynen sker indirekt via det kommunala måste man organet beakta, att vissa uppgifter omfattas av sekretess enligt 8 kap. lO § sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess hos myndighet för uppgift om enskildas affärs- och driftförhållanden för den som trätt i affársförbindelse med myndigheten. Kommittén har dessutom i SOU 1992:134 föreslagit en vidgad sekretess i 8 kap. 10 §. Det är därför viktigt att det i avtalet med entreprenören av görs en lämplig avvägning vilka uppgifter hos entreprenören som kommunen skall få del av. Det bör beaktas att de handlingar som ges in till kommunen blir allmänna handlingar och således föremål för sedvanlig vid en
sekretessprövning
utlämnandesituation. Kommunen skall inte ställa sådana krav på offentlighet att effekten blir en snedvriden konkurrens. En viss
upplysnings-
plikt om frågor som avser eller nära det som rör den till-
ligger
handahällna servicen eller tjänsten bör man kunna
rimligtvis kräva,
även om ett missförhållanden skulle
offentliggörande av exempelvis
kunna skada entreprenören. Om denna skall i
insynsrätt ges direkt
företaget eller indirekt genom det kommunala får
kontrollorganet
regleras i avtalet. Uppgifter om missförhållanden vid ett vårdhem, servicehus eller annan institution i privat drift med kommunalt huvudmannaskap skulle i vilket fall som helst kunna vid en uppdagas
Bilaga 2 533
inspektion och kunna behandlas som avtalsbrott med sanktioner som följd. En så långt gående insyn bör inte anses otillbörlig i en sådan företagares verksamhet. Entreprenörens affärs- och driftförhållanden i övrigt måste däremot kunna hållas utanför offentlig insyn som hos vilken företagare som helst. Med hänsyn till det privata näringslivets villkor kan insynsmöjligheterna inte se likadana ut i helt privata företag som i kommunalt ägda. Sammanfattningsvis bör således allmänhetens insyns- och kontrollrätt ges en rimlig omfattning som tillgodoser både allmänhetens och företagets intresse och regleras i avtalet mellan entreprenören och kommunen. Insynsmöjligheterna tillgodoses i första hand via kommunen som avtalspart. Berättigade krav på sekretess enligt 8 kap. 10 § SekrL. skall beaktas. Insyns- och kontrollrätten för allmänheten bör regleras i en ny bestämmelse i KL. I bestämmelsen regleras också i form av en generalklausul kommunernas skyldighet att följa och kontrollera sådan kommunal verksamhet som drivs på entreprenad av enskilda.
5.2 överväganden om behov av regler om handläggning och dokumentation
Vid inom vârdområdet, framför allt då äldreomsorgen
entreprenader
och den kommunala sjukvården inom socialtjänsten men även inom barnomsorgen, är de insatser av vård och behandling som entreprenören skall göra ofta en följd av en bedömning som den kommunala myndigheten gjort av den enskildes behov. Entreprenören måste uppmärksamt följa alla förändringar hos den enskilde vårdtagaren och som kan kräva nya beslut om servicenivån. Det är därför viktigt att det finns ett fungerande samspel mellan vårdpersonal och företrädare för myndigheten, vilket ställer krav på regler och rutiner för bl.a. rapportering och dokumentation. I övervägandena om insyn och kontroll av den specialreglerade obligatoriska verksamheten (avsnitt 4.3 s. 28) har det nämnts att Socialstyrelsen utarbetat allmänna råd om krav på innehållet i entreprenadavtal med enskilda vårdgivare. Dessa innehåller rekommendationer om hur detta samspel skall regleras i avtal. Socialtjänstkommittén väntas också ta upp dessa frågor vid sin översyn av socialtjänstlagen. Översynen skall enligt kommitténs direktiv (dir. 1991:50) syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. Kommittén bör också överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet.
534 Bilaga 2
Lokaldemokratikommittén bör enligt sina direktiv lägga fram
förslag
som säkerställer och kontroll för kommuninnevånarna. När
insyn det
gäller sådan vård i privat drift som avses här, är det inte bara rättssäkerheten för enskilda som i första I vårdtagare hand skall tillgodoses. rättssäkerheten ligger också möjligheterna till i den dokumentation
insyn
som finns inom verksamhet. I en privat vârdgivares föregående avsnitt (5 .l) har sagts att den insynen bör ske hos det kommunala och organet omfatta de uppgifter om verksamheten som inhämtats vid
uppföljning,
kontroll och inspektion av denna. Även om Socialtjänstkommittén kommer att ta upp former för av sådan verksamhet inom social-
tillsyn
tjänsten rekommenderas Lokaldemokratikommittén med utgångspunkt från offentlighetsprincipen poängtera vikten och av att anteckningar dokumentation som utgör ett led i och bildar under-
myndighetsutövning
lag för myndighetens beslut inte undandras offentlig
insyn.
För att detta skall vara möjligt och för att myndigheten skall kunna
göra den nödvändiga sekretessbedömningen måste det i avtal med vårdgivaren föreskrivas att sådan dokumentation successivt förs över till kommunen för att där ingå i aktmaterial.
myndighetens
Genom ett sådant förfarande kan såväl den som berörs av handlingama som allmänheten ges möjlighet att vända till kommunen och
sig
få frågan om rätten att ta del av
handlingarna prövad.
Om entreprenadavtalet har kommunen rätt till upphör ingen de handlingar som rör enskilda eftersom de är entreprenörens egendom. Avtalet bör därför innehålla ett villkor om att som rör
handlingar
enskildas personliga förhållanden skall överlämnas till kommunen om verksamheten upphör.
I socialtjänstlagen införs fr.o.m.
den l juli 1993 en ny bestämmelse om tystnadsplikt för personal som är eller har varit verksamma i enskild
verksamhet inom lagens område. En motsvarande bestämmelse finns i
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I bestämmelserna föreskrivs, att berörda inte får personer obehörigen röja vad de erfarit om enskildas personliga förhållanden. Vad som ligger i begreppet obehörigen framgår inte av lagarna eller förarbetena. Om en kommun lämnat över en verksamhet inom
lagamas tillämpnings-
område till en entreprenör, torde dennes till uppgiftslämnande huvudmannen/kommunen för att vården skall kunna kunna
fullgöras, knappast
anses som röjande. Det är dock obehörigt viktigt att det klargörs för den enskilde vårdtagaren, att om dennes uppgifter personliga förhållanden och som har för
betydelse vårdbedömningen kommer att
lämnas av värdgivaren som om vården hade utförts till kommunen, av en kommunal enhet. Genom vård eller annan att acceptera hjälp i enskild regi får vårdtagaren anses ha samtyckt till att entreprenören lämnar ut uppgifter om honom till och överför
biständshandläggaren
dokumentation till kommunen.
Biståndsbedömaren eller annan tjänsteman hos kommunen bör däremot alltid komma överens med den enskilda vårdtagaren om vilka personliga uppgifter om honom som kan lämnas till den enskilda vårdgivaren. I viss utsträckning torde dock sekretesslagens l kap. 5 § kunna tillämpas. Det vill säga att uppgifter kan lämnas utan samtycke om det är nödvändigt för att verksamheten skall kunna genomföras. Huvudregeln bör dock vara när det är fråga om frivillig vård, att samtycke krävs för att sekretesskyddade uppgifter skall få lämnas ut till entreprenören.
5.3 överväganden om brukarinflytande i entreprenaddriven kommunal verksamhet
Brukarinflytande i ett vidare kommunaldemokratiskt perspektiv behandlas av kommittén i kapitel 10, Medborgarna och den kommunala verksamheten - och insyn, information inflytande. Någon direkt motsvarighet till reglerna om villkorad delegation i 6 kap. 38 § KL torde inte kunna åstadkommas i entreprenaddriven kommunal verksamhet. De beslut som entreprenören fattar härleds inte från något delegeringsuppdrag. Han har i stället att självständigt fatta beslut som han själv finner nödvändiga för att fullgöra sin arbetspresta- Den kommunala avtalsparten, nämnden,
tion enligt entreprenadavtalet.
kan inte ingripa i entreprenörens ställe och fatta för företagets drift nödvändiga beslut om representanter för brukarna skulle motsätta sig det beslut entreprenören anser riktigt. Att i ett avtal föreskriva yttranderätt på motsvarande sätt som i nämnda bestämmelse i KL skulle av samma skäl inte heller ha någon praktisk betydelse. Däremot skulle en allmänt rådgivande samrådsskyldighet med brukarna i frågor, som gäller utnyttjandet av de resurser kommunen ställer till entreprenörens förfogande, kunna vara värdefull för att verksamheten skall få en så god kvalitet som möjligt. Ett sådant brukarinflytande, i samrådsform, bör kunna ingå som ett villkor i ett entreprenadavtal om drift av t.ex. daghem, förskolor, fritidsgârdar, dagcentraler för pensionärer, servicehus och sjukhem eller andra institutioner. Detsamma måste kunna gälla inom social hemtjänst i privat drift. Utgångspunkten är 6 kap. 8 § KL som anger att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Bestämmelsen är som tidigare nämnts en allmänt formulerad målsättningsregel som inte är rättsligt bindande. Ett uteblivet samråd i ett ärende innebär således inte att beslutet blir ogiltigt. Bestämmelsen, som motsvarar l kap. 5 § i gamla kommunallagen, är inte heller den (jfr. 6 kap. 7 §) skriven för att tillämpas i entreprenadriven verksamhet.
536 Bilaga 2
Frågan är då om bestämmelsen skall ändras så att det att
framgår
det är önskvärt att nämnderna skall verka för att även entreprenörer samråder med brukarna. Det finns skäl som talar både för och emot en sådan reglering. Ett visst värde kan det finnas i att kommunerna görs uppmärksamma på att utnyttja möjligheten att kräva samråd mellan entreprenör och brukare. Å andra sidan är detta inte någon rättighet som sätts på spel vid övergång till privat drift utan mer en fråga om hur
långt kommunens ambitioner sträcker sig. Behovet av en ytterligare lagreglering av brukarinflytandet i förevarande är därför inte hänseende, fullt ut jämförbart med det som att säkerställa gäller kommunmedlemmarnas rätt till insyn i och kontroll av den förvalt-
offentliga ningen i privaträttslig form.
Kommittén rekommenderas därför inte förslå att i
brukarinflytande
form av samråd mellan entreprenörer och brukare av dennes tjänster lagregleras. I stället kan kommittén peka på möjligheten att reglera lämpliga former för samråd i entreprenadavtalet. Det bör då framhållas, att en sanktion för underlåtet samråd bör finnas inskriven i avtalet.
6 av
Upphandling verksamhetsentreprenader
I debatten har det gjorts gällande att minst lika viktigt som att allmänheten ges insyn i överlämnad är att
verksamhet, upphandlings-
förfarandet sker under
offentlig insyn. Frågan är då vilka begränsningar
eller möjligheter som gällande rätt innehåller för att kunna åstadkomma
detta. Här bortses nu från de bestämmelser som reglerar själva upp-
handlingsförfarandet, som lagen (1992:1528) om offentlig upphandling,
lokala m.m. Först bör
upphandlingsreglementen nämnas att själva
anbudsgivningen hos den upphandlande myndigheten omfattas av absolut sekretess för att inte den fria konkurrensen skall förstöras och för att förhindra mannamån. I vad mån sekretessen skall gälla även efter anbudstidens utgång Den avgör myndigheten själv. absoluta sekretessen gäller enligt lagtexten tills alla anbuden
offentliggörs eller
avtal har slutits eller ärendet annars har slutforts.
Upphandling av entreprenader, varor och tjänster anses normalt
utgöra förvaltnings- eller som omhänderhas av
verkställighetsuppgifter,
nämnderna. Anbuden blir som inte förrän regel offentliga nämnden fattat beslut, oftast om att anta ett varefter anbud, anbuden kan
offentliggöras.
Nämndernas sammanträden är inte offentliga och som regel låter man sekretessen som nämnts bestå tills beslut är fattat. Det innebär att handlingar som rör hanteras upphandlingen som hemligt material när
sammanträdeshandlingama skickas ut.
Bilaga 2 537
Det sagda gäller upphandling inom ramen för nämndernas verksamhetsansvar. Om vården av en kommunal angelägenhet skall övergå från nämndförvaltning till privaträttslig form i ett kommunägt eller privatägt företag krävs ett beslut av fullmäktige enligt 3 kap. 16 § första stycket KL. Om det räcker med att fullmäktige fattar ett principbeslut om en sådan förändring av förvaltningsorganisationen och nämnden sedan verkställer det genom upphandlingen framgår inte av lagen och förarbetena. Frågan är då om fullmäktige även måste ta ställning till företagsform och val av företagare/entreprenör. Beslutet att överföra verksamheten i privaträttslig fonn kan fullmäktige inte delegera enligt 3 kap. 10 § jämförd med l6 § KL. Om det rör sig om en liten tämligen avgränsad del av en verksamhet torde det kunna anses ligga inom nämndens ansvarsområde att besluta om en sådan förändring. Det får väl anses troligt att själva upphandlingen kan beslutas av nämnden även i andra större fall av förändringar sedan fullmäktige givit klartecken. Valet av entreprenör i det enskilda fallet kan aldrig ha sådan dignitet att det faller inom fullmäktiges beslutskompetens. Upphandlingsforfarandet är således i normalfallet undandraget allmän insyn till dess det avslutats genom att avtal tecknats eller genom att alla anbud forkastats. Sekretessen består då fram till den tidpunkten såvitt den upphandlande myndigheten i det senare fallet inte bestämmer sig för att göra om anbudsforfarandet. Det kan sägas, att när sekretesslagen skrevs förekom inte i Övervägandena den typ av upphandling av vad som kan kallas verksamhetsentreprenader och som det nu är fråga om. Det var snarast fråga om varor, byggnads- och anläggningsarbeten, transporter eller andra väl avgränsade eller tidsbestämda tjänster för bestämda projekt. Efter påpekande från Svenska Kommunförbundet i remissyttrande över Ds Ju 1977:11 med förslag till ny sekretesslag skrevs i 6 kap. 2 § SekrL. in möjligheten att tillämpa s.k. offentlig anbudsöppning. Sådan medgav enligt förbundet den då gällande lagen varför den borde bibehållas. Någon närmare motivering ges inte i propositionen. Offentlig anbudsöppning torde ha förekommit vid kommunal upphandling endast i undantagsfall och då främst vid arkitekt- eller exploateringstävlingar. Enligt uppgift från kommunförbundet har det sällan varit möjligt att tillämpa förfarandet utan att risk förelegat för att förstöra konkurrensen och därmed skada upphandlingen. Om en öppen eller selektiv upphandling övergår i förhandlad upphandling är det inte möjligt att tillämpa det. Om en upphandling skall avgöras utan förhandling torde det i de flesta fall inte heller vara möjligt eftersom nollställning och preciseringar av anbud ofta måste göras. Man kan ändå ställa sig frågan om inte upphandling av mjuka entreprenader av större omfattning kunde göras med tillämpning av
538 Bilaga 2 sou 1993:90
offentlig anbudsöppning för en ökad demokratisk insyn. En förutsättning
är att upphandlingen kan avslutas efter utan
anbudsprövning någon
kontakt med anbudsgivarna. Vilket syfte den offentliga haft är
anbudsöppningen ursprungligen
något oklart. Ett motiv kan vara att det skulle en kontrollfunktion
fylla
i första hand i anbudsgivamas intresse. Det kan nämnas att öppnande av anbud enligt lagen om offentlig av anbuds-
upphandling på begäran
givare numera kan ske i närvaro av en av handelskammare utsedd person. Det nämnda motivet för skulle därmed
offentlig anbudsöppning
inte längre vara aktuellt eftersom eventuellt behov av opartisk kontroll då kan anses ha ersatts med bestämmelsen i
upphandlingslagen.
Även om ett offentligt anbudsöppnande inte skulle ha
tillämpats,
utesluter inte bestämmelsen genom sin att anbuden offent-
ordalydelse
liggörs vid ett annat senare tillfälle och då av andra skäl. Det nämnda kontrollmotivet är inte berört Det i lagens förarbeten. är inte heller det demokratiska Det senare bör därför
insynsmotivet.
också kunna åberopas för att anbud efter anbudstidens
offentliggöra
utgång och innan upphandlingen avslutats. Det återstår då att undersöka vilket värde i sig ett sådant offentliggörande kan ha ur demokratisk synpunkt och väga detta mot de krav som ställs på myndigheterna ifråga om affärsmässighet, objektivitet och lika behandling. Det senare med för kommunerna
upphandlingslagens
numera tvingande regler och EGs direktiv för upphandling som utgångspunkt. Som nämnts tidigare tillkommer det att besluta om
fullmäktige
sådana verksamhetsförändringar som det här är om. Beslutet om
fråga
att överföra en verksamhet från till drift i
nämndförvaltning
privaträttslig form kan därför av allmän debatt och fattas under
föregås
offentlig insyn. Om fullmäktige endast i skulle ha uttalat
princip sig för
en entreprenaddrift och överlåtit åt nämnden att avgöra valet skulle fullmäktige i praktiken ha delegerat sin beslutanderätt, vilket inte är tillåtet, åtminstone inte om det är om en hel verksamhet. Beslutet
fråga
måste således vara så definitivt att det kan verkställas genom upphand-
ling av verkställighetsorganet/nämnden.
När sakfrågan egen regi eller avseende en viss verkentreprenad samhet är avgjord i kan man fråga sig vilket syfte en offentlig insyn upphandlingsförfarandet tjänar. Det enda som kan styra avgörandet är
de affärsmässiga bedömningama enligt upphandlingslagens tvingande
regler för prövning av anbud. Om reglerna inte följs kan kommunen efter domstolsprövning dels om om den
tvingas göra upphandlingen,
inte hunnit avslutas, och dels betala skadestånd. Det är dessutom bara leverantörer, som ansett sig lida skada som kan genom lagbrottet, tvinga fram sanktionema. Möjligheterna för kommunmedlemmama att begära laglighetsprövning av upphandlingsbeslut har därför upphåvts
Bilaga 2 539
genom upphandlingslagen. Denna lagstiftning markerar därigenom på ett tydligt sätt att själva upphandlingen är att anse som verkställighet av redan i demokratisk ordning fattade beslut. Det finns med andra ord inget eller litet utrymme för en opinion utanför det upphandlande organet att påverka valet av entreprenör. I l kap. 22 § lagen om offentlig upphandling föreskrivs: En upphandlande enhet skall anta antingen det anbud som har lägst anbudspris eller det anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftkostnader, funktion, miljöpåverkan m.m..
Det kan konstateras att det i vissa fall är fullt möjligt och lagligt att offentliggöra anbud på verksamhetsentreprenader innan upphandlingen avslutas. Med hänsyn till att det demokratiska värdet därav kan ifrågasättas vid en jämförelse med sekretesskälen, rekommenderas kommittén inte föreslå någon ändring i de regler som gäller. Kommittén rekommenderas markera att det heller inte finns skäl att göra några principiella uttalanden i frågan.
Av EG-direktiven för offentlig upphandling framgår att öppen eller selektiv upphandling normalt skall tillämpas medan den s.k. förhandlade upphandlingen endast får tillämpas i undantagsfall. Den kategori tjänster som kan kallas mjuka entreprenader är tills vidare undantagna från denna reglering i lagen om offentlig upphandling. Detta beror på att de ännu inte utsatts för direktivregleringen inom EG i avvaktan på ett pågående klassificeringsarbete för denna grupp av tjänster. Den nuvarande regleringen i upphandlingslagen är således ett provisorium. Det kan väntas att utrymmet för att använda förhandlad upphandling avseende sådana entreprenader inom sjukvård, socialtjänst, kultur, fritids- och idrottsverksamhet kommer att minska i framtiden. Detta skulle också göra det möjligt att i större utsträckning tillämpa offentlig anbudsöppning om det skulle vara motiverat av demokratiska skäl.
Bilaga 3 541
3 Bilaga
Stadsjurist
Hellmers
Stig
Okad konkurrens mellan kommuner,
-
och en ana-
landsting entreprenörer
av och sekretess-
lys offentlighetsfrågorna
542 Bilaga 3
Inledning
Lokaldemokratikommittén anmälde i sitt betänkande (SOU 1992:140) Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation, att de särskilda rättsliga problem som kan uppstå på offentlighets- och sekretessomrädet när en kommun och ett beställar-utförarmodeller i
landsting tillämpar
sin nämndorganisation inte skulle behandlas i nämnda betänkande. Kommittén avsåg i stället att ta upp frågan i samband med överväganden och förslag om åtgärder som kan underlätta införande av alternativa produktions- och driftsformer i den kommunala verksamheten. I föreliggande rapport behandlas och och analyseras de offentlighetssekretessproblem som uppstår när en kommunal utförarenhet (intraprenör) utsätts för extern konkurrens av entreprenörer.
Sekretess för affärs- och driftför-
myndighetens
hållanden
I propositionen (prop. 1992/93:43) om ökad konkurrens i kommunal verksamhet diskuteras i den allmänna hur den ökade
motiveringen
konkurrensen för kommuner och aktualiserar
landsting myndigheternas
intresse av att skydda sina affärs och driftförhållanden från konkurrenters insyn. Det konstateras att konkurrerande entreprenörers möjligheter enligt offentlighetsprincipen till insyn i kommunernas och
landstingens kalkyler och beräkningsunderlag m.m. skulle otvivelaktigt
snedvrida den fria konkurrensen. Enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- och driftförhållanden om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad. Bestämmelsen tar i första hand sikte på att skydda uppgifter hos de affärsdrivande verken. I förarbetena nämns samtidigt att begreppet affärsverksamhet inte får tolkas för snävt. Utmärkande för affärsverksamhet är enligt föredragande statsrådet att verksamheten går ihop ekonomiskt, låt vara att den kan vara delvis subventionerad. Vidare är det i allmänhet fråga om verksamhet som inte kan sägas bestå i en förvaltningsuppgift i snäv bemärkelse (prop. 1979/80:2, Del A s. 144 f). I propositionen om ökad konkurrens den (s. 13) gör regeringen bedömningen att de delar av landstingens och kommunernas verksamheter som ingår i den konkurrensutsatta delen får anses utgöra annat än fullgörande av förvalmingsuppgift i snäv bemärkelse. Sekretessbestämmelsen skulle därför kunna vara hos tillämplig på verksamhet
Bilaga 3 543
kommunerna och landstingen som är konkurrensutsatta. Denna tolkning lämnade lagrådet utan erinran i yttrandet över lagrådsremissen.
Mot bakgrund av propositionens syfte skulle detta kunna innebära att en utförarenhet eller intraprenör som är utsatt för konkurrens kan åberopa 6 kap. 1 § SekrL. för att sekretesskydda de egna affärs- och driftförhållanden, som skulle kunna gynna en konkurrent på enhetens bekostnad. Enligt andra stycket i samma paragraf följer sekretessen med när en sådan uppgift lämnas till en annan myndighet, exempelvis en beställarenhet.
Skall den utförande delen av en myndighet utestängas från insyn i beställardelen for konkurrens på lika villkor?
Ökad konkurrens mellan kommuner, landsting och entreprenörer aktualiserar frågan om den del av myndigheten som på lika villkor skall konkurrera med entreprenörer skall ha insyn ide affársförhållanden som den beställande delen av myndigheten har med konkurrentema. Frågan, som togs upp i propositionen om ökad konkurrens belystes inte närmare med hänvisning till att den närmast rör upphandlingsförfarandet och framväxten av nya organisatoriska modeller för kommuner och landsting.
Arbetsgruppen inom Näringsdepartementet som utarbetat
Ds 1992:121 Anbudskonkurrens vid promemorian offentlig produktion ett lagförslag har inte gjort några överväganden i frågan.
Arbetsgruppen anförde (sid 134): Anbudskonkurrens där offentliga och privata producenter deltar på lika villkor innebär att uppgifter som ingår i ett anbud skall behandlas på samma sätt oavsett om det är en offentlig eller en privat producent som lämnat anbudet. Denna princip kan komma i konflikt med sekretesslagens regler om sekretess för vissa uppgifter i offentlig verksamhet. Med hänvisning till direktiven for Lokaldemokratikommittén tog arbetsgruppen inte ytterligare upp frågan.
Utan att lägga fram något eget förslag redovisade arbetsgruppen erfarenheterna i Storbritannien av konkurrenshämmande upphandlingsbeteenden och anförde som exempel bl.a., att egenregin väntar till sista dagen med att avge sitt anbud och får under mellantiden snegla på innehållet i de inkommande anbuden (sid 77). De brittiska myndigheterna övervägde med anledning av detta bestämmelser avseende bl.a.
jävssituationen i upphandlingsprocessen.
En allmän bedömning är att frågan inte bör lösas inom ramen för sekretesslagstiftningen utan närmast hör hemma inom området för upphandlingslagstiftningen och de överväganden som kommer att göras om behovet av författningsreglering av anbudskonkurrensen vid offentlig produktion.
Upphandlingssekretessen
Sekretessen enligt 6 kap. 2 § SekrL. gäller uppgift som hänför
sig till ärende angående bl.a. upphandling. Genom som
uttrycket uppgift hänför sig till anges att sekretessen uppgiften, när den lämnas till
följer
en annan myndighet. Vidare är sekretessen knuten till ett ärende och inte till viss eller myndighets verksamhet
myndighet av viss art (som i 6 kap. 1 §). Från sekretessen undantas i andra meningen uttryckligen tjänst, som avser arbete som för behov utförs av dess
myndighetens
egen eller annan myndighets personal.
Det har i andra sammanhang hävdats att undantaget skulle
utgöra hinder för att i sekretesshänseende jämställa ett internt anbud från en intraprenör med ett anbud från en extern anbudsgivare. Konkurrensen skulle med andra 0rd inte kunna ske på lika villkor eftersom intraprenörens anbud skulle bli offentligt när det kommer in till
den upp-
handlande myndigheten.
Frågan är om denna tolkning av undantagsregeln är riktig. Om man ser till vilka typer av ärenden
det kan vara fråga om, så skall de gälla antingen förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning och avse egendom, tjänst eller annan nyttighet. Med avses således
undantaget
ett ärende om arbete som skall utföras åt av egen eller
myndigheten
annan myndighets personal. Om en inleder ett
myndighet upphandlings-
förfarande, som syftar till att lägga ut en egen verksamhet
på entreprenad kan alla uppgifter som hänför sig till ärendet omfattas av sekretess enligt förevarande bestämmelse. Ärendet rör alltså frågan om att någon annan än personal skall utföra en arbets-
myndighetens
prestation åt myndigheten. Detta gäller även om samtliga anbud förkastas och myndigheten bestämmer sig för att fortsätta i egen regi. Om nu en självständig utförarenhet inom
myndighetsorganisationen ger in
ett med övriga anbudsgivare konkurrerande anbud så borde även uppgifter om detta omfattas av samma sekretess eftersom ärendet avser entreprenadupphandling. Även om utförarenhetens anbud inte är att betrakta som ett sådant i avtalsrättslig mening, så innehåller det i vart fall uppgifter som hänför sig till ärendet om Som sådana
upphandling.
kan de jämföras med uppgifter i de intemanbud eller
jämförelsekalkyler
som upprättas inom den upphandlande myndigheten. Att de kommit in från en annan kommunal i samma kommun
myndighet gör bara den skillnaden i förhållande till de internt att de blir allmänna
upprättade, innan ärendet avslutats. Det är först när ärendet gäller att endast använda egen personal för ett arbete som undantagsregeln slår till. Om undantaget inte fanns skulle således komma
tjänstetillsättningsärenden
att omfattas av sekretessen (Corell m.fl.: Sekre-
enligt denna paragraf tesslagen 3:e uppl. s. 133). Det måste således antas att undantaget inte är till för att hindra andra myndigheter att konkurrera med andra an-
Bilaga 3 545
budsgivare på samma villkor eller utsätta den egna utförarenheten för en ojämn konkurrens. Undantaget torde i praktiken endast bli tillämpbart i tjänstetillsättningsärenden eller ärenden som uteslutande handlar om att myndigheter ingår samarbetsöverenskommelser med varandra om utbyte av tjänster.
I 1937 års sekretesslag var i motsvarande bestämmelse (34§) sekretessen beroende av myndighetens tillstånd och omfattade handlingar i ärenden angående bl.a. arbete som utförs för myndighets behov annorledes än genom dess egen eller annan myndighets personal. Offentlighets- och sekretesskommittén gav i sitt betänkande (SOU 1972:22 s. 903) objektet för sekretessen benämningen arbetsbeting, vilket i specialmotiveringen defmierades med ordalydelsen i den då gällande bestämmelsen.
Att 1980 års sekretesslag anger uppgifter i ärenden som gäller upphandling m.m. av tjänst med angivna undantag innebär ingen skillnad i förevarande hänseende i förhållande till den äldre lagstiftningen. Den gamla bestämmelsen är tydligare än den gällande genom att säga att sekretessen gäller i ärende om arbete som skall utföras av andra än anställda, d.v.s. av en entreprenör. Ärenden som gäller utförande av arbete av egen personal, d.v.s. där själva ärendet gäller ett uppdrag åt någon att som anställd arbeta för myndigheten, omfattas följaktligen inte av sekretessen.
En annan sak är att uppgifter som i ett upphandlingsärende hänför sig till ett internt anbud endast skulle kunna omfattas av sekretess med ett rakt skaderekvisit enligt paragrafens första mening. Den absoluta sekretess som enligt tredje meningen gäller uppgift som rör anbud torde inte kunna tillämpas på en intraprenörs anbud, eftersom detta inte kan anses som ett anbud i avtalsrättslig mening.
Med intraprenörer avses då en gentemot beställarorganet självständig enhet inom samma offentligrättsliga organ. Statliga myndigheter, landstingskommunala myndigheter och andra kommuner om det är kommunalrättsligt möjligt, (Se SOU 1992:128 Kommunal uppdragsverksamhet, delbetänkande från Lokaldemokratikommittén) bör givetvis kunna uppträda som anbudsgivare till en kommunal beställare som vilka andra anbudsgivare som helst.
Ett anbud som avges av en utföramämnd till en beställamämnd blir en allmän handling i det ögonblick det har expedierats enligt reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Frågan är då om anbudet blir offentligt enligt dessa regler eller om det kan skyddas av sekretess hos den expedierande myndigheten. Uppgifter som rör myndighets affärs- och driftförhållanden skulle som framgår av prop. 1992/93:43 kunna skyddas med stöd av 6 kap. l § SekrL. i den mån uppgifter i anbudet kan anses avse sådana förhållanden.
546 Bilaga 3
Även 6 kap. 2 § bör kunna vara tillämplig hos utförarnämnden för att sekretesskydda anbudet mot från konkurrenterna. Som
insyn sagts
tidigare är uppgifterna hänförliga till ett visst ärende som hos den myndigheten gäller överlåtelse, upplåtelse eller användning. Om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften Om
röjs är den hemlig. konkurrenter får tillgång till uppgifterna skulle utförarnämnden kunna antas komma att lida skada. I 6 kap. l § SekrL.
anges myndigheten som den som kan åsamkas skada om uppgifter om affärs- och driftförhållanden lämnas ut. I 2 § är det det allmänna som kan antas lida skada om uppgifter röjs.
I propositionen om sekretesslagen i
(s. 146) sägs specialmotiveringen till l § att man inte skall bedöma skadan för den offentliga sektorn som helhet, utan avsikten är att man skall beakta vilken verkan ett utlämnande skulle ha för den verksamhet som den ifrågavarande myndigheten bedriver. Det i promemorieförslaget till ny sekretesslag använda uttrycket på det allmännas bekostnad ändrades därför i departementsförslaget till på bekostnad. När
myndighetens
det gäller upphandling eller liknande kan däremot utlämnande
av uppgifter få skadliga effekter inte bara för den upphandlande myndigheten utan samhället i stort. Sekretessen är därför till för
att skydda det allmänna, vilket kan vara kommunen, en kommunal angelägenhet eller en kommunal verksamhet och detta oberoende
av om den är organisatoriskt uppdelad i flera i kommunen, en
organ exempelvis enligt beställar- och utförarmodell.
Den här gjorda tolkningen av sekretessbestämmelsen i 6 kap. 2 § SekrL första och andra meningen på de situationer som nu är av intresse utgår från lagmotiven. Det kan emellertid konstateras
att själva lagtexten ger föga utrymme för en sådan tolkning. Anledningen härtill torde vara, att de situationer det här är fråga om inte var förutsedda vid lagens tillkomst. Den slutsats som kan dras av detta att
är, bestämmelsen måste ändras, om det är önskvärt att behandla anbud lika oavsett om det är en offentlig eller en privat som lämnat
producent anbudet. Alternativt skulle man med från uttalandet i
utgångspunkt
prop. l992/93z43 om ökad konkurrens i kommunal verksamhet kunna göra det konstaterandet att 6 kap. 1 § som skyddar utförarenhetens affarsoch driftförhållanden
erbjuder tillräckligt skydd.
och avslutande
Sammanfattning synpunkter
I det föregående har redovisats dels som hävdar att
den uppfattning konkurrensutsatta delar av kommunernas och verksamheter
landstingens
är affärs- och driftförhållanden som kan omfattas av sekretess 6
enligt
Bilaga 3 547
kap. l § SekrL, deg en tolkning av motiven till upphandlingssekretessen som leder till att även en intern anbudsgivares anbud i konkurrens med privata producenter borde kunna omfattas av sekretess enligt 6 kap. 2 § i lagen. För att det senaste skall framstå som helt klart torde det krävas en ändring av lagtexten. Frågan är om det som sagts om affärs- och driftförhållanden enligt 6 kap. 1 § SekrL är överförbart till de konkurrenssituationer som avses, nämligen upphandling av privat drift som alternativ till egen regi. Egenregiverksamheten blir visserligen utsatt för konkurrens och hotas av nedläggning eller inskränkning om den privata anbudsgivaren kan driva den effektivare eller lika effektivt till lägre kostnad. Skaderekvisitet är utformat så, att offentlighet för uppgifter om affirs- och driftförhållanden skall gynna någon annan myndighetens med likartad verksamhet på myndighetens bekostnad. Om insyn i egenregiverksamhetens förhållanden skulle leda till att en privat entreprenör kan prestera ett ekonomiskt fördelaktigare anbud, torde man knappast kunna påstå att det skett på myndighetens bekostnad, i vart fall inte på kommunens bekostnad. Resultatet kan med andra 0rd bli en samhällsekonomisk vinst, vilket ju är syftet med att utsätta egenregiverksamheten för denna form av konkurrens. Den bestämmelse (l §) som sålunda är till för att skydda en myndighets affärs- och driftförhållanden utgår uppenbarligen från en helt annan konkurrenssituation, nämligen den när en myndighet tävlar med privata producenter om att avsätta produkter eller tjänster på en öppen marknad. Detta framgår med av förarbetena och rättspraxis. Med
tydlighet
affärs- och driftförhållanden avses således for det första förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänster eller annat och avser t.ex. elektricitet, gas, vatten, värme eller dylikt. Verksamhets-
riktlinjer, marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättnings-
kalkyler m.m. nämns också som exempel. Likartad konkurrerande rörelse föreligger när någon driver en affärsrörelse som erbjuder alternativ till myndighetens affärsverksamhet, t.ex. offentligt ägda hamnar i konkurrens med andra transportvägar. Vid tillkomsten av 6 kap. 1 § SekrL. torde inte ha forutsetts den konkurrenssituation som uppstår när egenregiverksamheten utsätts för konkurrens kommunens egen åtgärd att upphandla privata altergenom nativ. Det kan således starkt ifrågasättas om den omfattas av bestämmelsen. Om det skulle vara önskvärt att införa en sekretessregel som ger ett sådant skydd, måste man också ta i beaktande vilka konsekvenser det skulle få för den offentliga insynen. Stora delar av den kommunala redovisningen för den konkurrensutsatta verksamheten skulle sannolikt
548 Bilaga 3
komma att omfattas av sekretess, vilket innebär en väsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för affärssekretessen. I fråga om kan
upphandlingssekretessen följande slutsatser dras efter
den gjorda analysen av motiven till 6 2 kap. § SekrL och bestämmelsens tidigare motsvarighet, 34 § i 1937 års
sekretesslag.
Undantaget från sekretess för arbete som utförs av egen eller annan myndighetspersonal borde inte utgöra formellt hinder att sekretessbelägga en utförarenhets anbud som avges i konkurrens med andra anbudsgivare. En härför förutsättning är givetvis att skaderekvisitet är uppfyllt dvs., att det kan antas, att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Själva lagtexten ger emellertid föga för en sådan utrymme tolkning. En ändring av bestämmelsen torde därför vara om
nödvändig,
det skulle visa sig önskvärt att ur sekretessynpunkt behandla anbud lika oavsett om det är en privat producent eller som en egen utförarenhet lämnat anbudet. Vad som tidigare sagts om tänkbara konsekvenser av insyn i egenregiverksamhetens affärs- och driftförhållanden i äger också giltighet fråga om tillämpningen av 6 kap. 2 § på de intemanbud som avges av en utförarenhet i konkurrens med externa Mot sekretess
anbudsgivare.
talar således att ett offentliggörande av egenregiverksamhetens kostnader borde kunna stimulera till en ökad konkurrens och därför medföra en fördel för kommunen. Detta förutsätter i sin tur rättvisande s.k. slutna redovisningssystem för de konkurrensutsatta verksamheterna. Det kan med ledning av det sagda finnas skäl att inte föreslå någon reglering i av de förhållanden som berörts. I stället
sekretesslagen bör
det överlämnas till om sekretessen för
rättstillämpningen att avgöra
affärs- och driftförhållanden
respektive upphandlingssekretessen kan
åberopas av de kommunala beställar- och utförarmyndigheterna. Om en visar reglering sig påkallad bör den, som sagts tidigare, ske inom de som avser
regelsystem upphandlingsförfarandet och kon-
kurrensförhållandena. Detta gäller också om en utförarenhet skall
frågan
kunna ha insyn i de affársförhållanden som den beställande delen av myndigheten har med konkurrenterna.
Bilaga 4 549
4 Bilaga
KOMMUNALT MAJORITETSSTYRE
Ett reformförslag
Promemoria till Lokaldemokratikommittén FD Jan Johansson
KOMMUNALT MAJORITETSSTYRE*
Ett
reformförslag
Enligt direktiven ska kommittén överväga frågor med till den lokala
anknytning
demokratin och föreslå åtgärder för dess Ett diskussionsämne har
vidareutveckling.
ständigt varit frågan om kommunal parlamentarism. är tänkt att Den här promemorian vara underlag för en diskussion om att öka inslaget av parlamentarism egentligen majoritetsstyre - i det politiska systemet på kommunal nivå.
Frågan om kommunal parlamentarism har tidigare varit starkt sammanlänkad med diskussionen om för- och nackdelar med eller i kommunerna.
samlings- majoritetsstyre
Begreppet kommunal parlamentarism är därför missvisande. En konventionell och
något
kortfattad definition av parlamentarism är »att exekutiven för sin existens är beroende av parIamentet». I så fall har både Schweiz och Storbritannien ett politiskt som är system parlamentariskt, skillnaden är endast vilket i parlamentet. l stöd som regeringen åtnjuter Storbritannien en knapp majoritet och i Schweiz kvalificerad en ytterligt majoritet.
Därför kan man säga att vi redan har parlamentarism i kommunerna den genom proportionella sammansättningen av kommunstyrelsen. Men det är en form av schweizisk parlamentarism istället för den brittiska som verkar vara den mer eftersträvansvärda i de tidigare diskussionerna?
Tidigare förslag om att införa mer av kommunal parlamentarism har tagit sin utgångspunkt i olika former av i majoritetsmarkeringar vad gäller representation nämndernas presidier? Den här promemorian istället i utgår från att en del av reglerna
regeringsformen (RF) och riksdagsordningen ska
(RO) tillämpas på det kommunala politiska systemet för att öka av i kommunerna.
inslaget majoritetsstyre
0.
uppläggning
l det första avsnittet jämförs kortfattat mycket det politiska systemet på kommunal och nationell nivå. l avsnitt två redovisas kortfattat det
förändringsarbete som sker i
Stockholms stad med syfte att öka i stadens l avsnitt
majoritetsinslagen styre. tre
redogörs för de senaste förändringarna i detta avseende från l avsnitt
Norge. fyra
redogörs i punktform för förslag som skulle kommunerna till förhållandena som anpassa gäller på nationell nivå. I avsnitt fem görs en skiss hur den kommunala
på förvaltningen
skulle kunna utformas. l avsnitt sex för olika konsekvenser
redogörs av majoritetsstyre. l
avsnitt sju förs en diskussion om medborgarnas politiska aktivitet och hur den kan tolkas. Av diskussionen följer att skulle stärka de krafter majoritetsstyre - de politiska partierna
Promemorian bygger till vissa delar på en artikel av samma författare. Johansson, J: Kommunal parlamentarism. 2 Se Johansson för en mer ingående diskussion av begreppet parlamentarism och kritisk granskning av denna slutsats. Johansson, J: (a.a.), passim. “Se t.ex. Gidlunds promemoria till förtroendeuppdragsutredningen. Gidlund, J: Införande av kommunalt majoritetsstyre på 1990›talet?.
sou 1993:90 Bilaga 4 551
som står för helhetslösningar i samhället.
1. Inledning
och dess lösningar i Figuren nedan är tänkt att spegla den kommunala problematiken Sverige under tiden efter andra världskriget.
1. Kommunernas problem och lösningar under efterkrigstiden! Figur
PROBLEM LÖSNING
Dåligt skatteunderlag. Amatörstyre ======» sammanslagning av kommuner. Anställning av tjänstemän. «====== Tjänstemannavälde ======» Hel och deltidsarvoderade förtroendevalda. «====== Fysiskt och psykologiskt avstånd mellan väljare och valda. ======» Uppdelning av kommunen i mindre enheter. (KDN/SDN) «====== Samordningsproblem och nytt amatörstyre. ======» Privatisering och bolagisering. «====== lnsyn och möjlighet till påverkan för kommunmedlemmama försvåras. ======» Kommunalt majoritetsstyre som en metod att utkråva ansvar?
Att som sista i föreslå kommunalt majoritetsstyre är inte särskilt
punkt figuren
När ambitioner har funnits att stärka den lokala demokratin har de olika kontroversiellt. mellan på kommunal nivå. förslagen och reformerna syftat till att öka konflikten partierna att inrätta hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda var ett sådant förslag. Förslaget riktning. Ytterligare åtgärder i samma Vidare är de s.k. oppositionsråden ett steg i denna är att i t.ex. nämndpresidierna markera vilket parti eller vilka partier som utgör riktning mellan de kommunal nivå majoritet. Syftet med att öka konflikterna politiska partierna på har varit dels att för så att medborgarna blir mer
lyfta upp intresset kommunalpolitiken
dels att de alternativen. Möjligen också att den kritiska
informerade, tydliggöra politiska granskningen av politikutformningen skulle bli bättre.
^ Figuren år vidareutvecklad från Larsson. Larsson, T: Det svenska statsskicket.
552 Bilaga 4
Samtidigt finns problem med detta förhållningssätt. Kommunerna är idag å ena sidan en självständig autonom politisk enhet. Medborgarna lokalt och den styr sig själva kommunala självstyrelsen är inskriven i grundlagen. Men å andra sidan också fungerar kommunerna som regeringens förlängda arm, som verkställare av statlig politik. Staten kan implementera sina beslut på olika sätt, varav kommunerna en sådan utgör möjlighet. Att öka konflikten mellan de politiska partierna på kommunal nivå och därmed minska
samlingsregerandet inom kommunerna kommer för staten att troligen på sikt att försvåra verkställa sin politik via kommunerna. är
Visserligen röstsplittringen låg och visserligen
är i stort sett de tre valen men det finns framgångari tätt sammanlänkade, kommuner där det är mycket svårt att överhuvudtaget se hur majoritetsskifte skulle kunna ett äga rum. l dessa kommuner kan det då underlätta för staten att genomföra sin politik om det är samma majoritet i kommunen men försvåra om majoritetsförhållanden är de omvända.
På nationell nivå är parlamentarismens i
princip reglerad grundlagen, tidigare genom
praxis. Om tanken är att införa för det nationella i principerna styrelseskicket kommunerna kan vi då först och främst mellan titta på skillnaderna de politiska systemen på nationell, regional och kommunal nivå. I nedan
figuren åskådliggörs de väsentliga
skillnaderna mellan den nationella, regionala och kommunala nivån i
Sverige.
Figur 2. Nationell och kommunala styrelseorgan och principen*
(Nlvaer) Nationell Regional Lokal
Rep rese ntatlonsorgan Riksdag Landstingsfullmäktige Kommunfullmäktige
Exekutlvt organ Regering Landstingsstyrelsen Kommunstyrelsen
Berednlngslnstans tlll Riksdagsutskotten rep resentatlonsorganet
Styrelser/Nämnder Styrelser/Nämnder Berednlngslnstans tlll Regeringskansliet exekut lven (Departementen)
Styrelseprlnclp Parlamentansm Proportionalism Proportionalism
I den ovanstående figuren framgår att den skillnaden mellan nationell
viktigaste jämfört
med regional och lokal nivå är På nationell nivå har
själva beredningsprocessen.
representationsorganet liksom exekutiven sina men
egna beredningsorgan, på den
regionala och lokala nivån ska och nämnder de båda.
styrelser betjäna l vissa större
kommuner finns även sekreterare som bildar
politiska egna förvaltningar och som har
ansvar för en del av Tendensen till
beredningsprocessen. samlingsregerande på den
kommunala nivån har nog också gjort denna förvaltningsstruktur ganska naturlig. Ett ökat inslag av skulle
majoritetsstyre följdaktligen försvaga oppositionspartiernas
möjlighet att få sina förslag lika beredda. ska inte denna
grundligt Samtidigt problematik
överskattas. Riksdagens utskott framstår vid en med
jämförelse departementen som
tämligen resursfattiga institutioner och diskussionen om
riksdagsoppositionens
bristande utredningsresurser har varit
långvarig.
5 Figuren är hämtad frán Larsson. Larsson, T: (a.a.).
Bilaga 4 553
i ett är parlamentet. Det är exekutiven Den viktigaste institutionen parlamentarisk system för sin existens och inte tvärtom. Det kan därför också som är beroende av parlamentet titta de mest väsentliga skillnaderna mellan vara av intresse att inledningsvis pä församlingens sätt att kommunal, regional och nationell nivå vad gäller den beslutande
fungera.
3. Skillnader och likheter mellan fullmäktige och riksdagen! Flgur
Fullmäktige I kommun Riksdagen och landsting
Quorum Minst hälften närvarande Inga för vanliga beslut
Ledamot i fullmäktige eller Ledamot och statsråd Yttranderätt nämnd samt annan person om fullmäktige sä beslutar.
Ledamot Ledamot Beslutanderätt
Enkel majoritet (undantag finns). Enkel majoritet. l vissa fall Beslutsregler Ordföranden har utslagsröst kvalificera majoritet. Lotten utom vid val eller tillsättning avgör vid lika röstetal. av tjänst.
Ärenden (med vissa undantag) Finans- och skatteutskotten Delegation kan delegeras till nämnd. gemensamt kan fatta vissa beslut i riksdagens ställe
PTOIOKO Beslutsprotokoll (l vissa kommuner Besluts- och diskussionsprotokoll. diskussionsprotokoll.)
Utskotten Berednlngsorgan Styrelser och övriga nämnder
Motioner Lang beredningsprocess. men Behandlas vanligen under pågående kan väckas när som helst. Ettårig riksmöte. Kan skjutas tvä är fram i beredningstrist. tiden. Kan väckas under allmänna motionstiden och i anslutning till proposition
att det inte är större skillnader mellan de båda Av figuren ovan framgår några har i och för sig en starkare
fullmäktigeförsamlingarna och riksdagen. Oppositionen
i kommunen i och med att motioner kan väckas när som helst. interpellationer ställning vilket dock inte redovisas i kan clock inte ställas lika enkelt i fullmäktige som i riksdagen, figuren ovan.
2. Reformarbetet i Stockholms stad
Stockholms stad råder bred om att öka majoritetsinslaget i stadens styrelse.
l enighet
° från Larsson. Larsson, T: (a.a.). Figuren är vidareutveoklad
554 Bilaga 4 sou 1993:90
Kommunfullmäktige hari korthet fattat beslut om följande? 1) Borgarrådsberedningen består av majoritetens företrädare och oppositionens borgarråd. Endast majoritetens borgarråd har beslutad
föredragningsskyldighet enligt rotelfördelning.
2) Majoriteten besätter samtliga ordförandeposter samt posten som förste vice ordförande där sådan finns. Oppositionen besätter posten som andra vice ordförande, där sådan finns, annars posten som vice ordförande. 3) Val av nämnder och styrelser sker till vidare dock längst till utgången av en mandatperiod samt att fullmäktige utan kan besluta om
föregående beredning
entledigande av ledamöter och ersättare i nämnderna. l det förslag som nu skrivs fram kommer även borgarråden att väljas tillsvidare. Flera partier ville gå längre på majoritetslinjen och stänga ute företrädarna från oppositionen från borgarrådsberedningen, liksom kalla dessa istället för oppositionsråd oppositionsborgarråd. Möjligheten att utlysa nyval har inte diskuterats. En konsekvens av de föreslagna åtgärderna blir eventuellt att antalet ökar. borgarråd
En områdesbaserad omorganisation av - inom social, skola, fritid och
förvaltningen
kultur - är också på gång. Denna föreslås mot
omorganisation bakgrund av de egna
positiva erfarenheterna av stadsdelsnämnderna liksom motsvarande från En
Göteborg.
möjlighet kan bli att borgarråden blir ansvariga för olika distrikt.
3. i den norska
Förändringarna kommunallagen
l att försök införa en Norge har det sen 1985 varit möjligt för kommunerna på parlamentarisk styrelseform om kungen ger sitt samtycke. Hittills har clock bara Oslo utnyttjat denna möjlighet. Exekutiven på två år men kan avsättas
väljs genom
misstroendevotum eller avgå själv dessförinnan. År 1990 la en kommitté -
statlig Kommunelovutvalget - fram ett förslag om revidering av kommunloven och
fylkeskommunloven. Där föreslogs att både kommuner och skulle få
fylkeskommuner
möjligheten att införa ett parlamentariskt system. Kommittén motiverade med sitt förslag att det skulle »styrke mulighetene for politisk helhetsstyring og for etablering av klare politiske ansvarsforhold.». Kommittén betonade vikten av att säkerställa att oppositionen fick rimliga arbetsvillkor. la därefter Regeringen - 1992 - en proposition som öppnade möjligheten för de kommuner och som så önskar att införa ett
fylkeskommuner
parlamentariskt styrelseskick. Att införa detta system kräver dock i 2/3 majoritet
kommunestyret respektive fylkestinget. Propositionen passerade stortinget med smärre justeringar?
4. från nationell nivá
Möjliga förslag
Det här avsnittet bygger på en genomgång av och
regeringsformen riksdagsordningen.
Förslagen ska inte ses som ett paket där de olika delarna är inbördes beroende av
7 Stockholms stad. Kommunstyrelsens utlåtande Förslag om ökat majoritetsinslag m m inom stadens förvaltning. NOU 1990:13, s 148-157.
Bilaga 4 555
varandra, utan som möjliga alternativ.
Frán regeringsformen
Extra val är i Valkretsmandat och utjämningsmandat. (10 °/o av mandaten utjämningsmandat
landstingen.)
Fyraprocentspärr. (Jämför landstingens 3 %.) Tolv procent i en valkrets. Utskott Talmansfunktion Talman föreslår därefter extraval) kommunminister (högst fyra gånger, Kommunminister statsminister pä nationell nivå.)
(Jämför
ställföreträdande kommunminister Kommunministern anmäler för kommunfullmäktige de av honom utsedda
kommunstyrelseledamöterna.
Misstroendevotum. (Mot kommunminister eller enskilda
kommunstyrelseledamöter.)
Möjlighet för kommunstyrelsen att utlysa extraval.
Expeditionsstyrelse
Kommunkansliet består av departement Folkomröstning. (yrkande, bifall, veto)
KU:s granskningsfunktion. (Deschargebetänkandet)
Från riksdagsordningen Urtima kommunfullmäktige
Kommunförklaring Talmanskonferens regler så att de motsvarar de som finns på riksnivå) Spörsmålsinstitutet (Förändrade
5. Summarisk skiss på förvaltningsstrukturen
- skulle Den De nuvarande nämnderna - med undantag för kommunstyrelsen avskaffas? nuvarande ställs under kommunstyrelsen - kommunkansliet
förvaltningspersonalen
sakområden, områden eller både och.
med en valfri indelning på geografiska
De nämnderna skulle skötas av tjänstemännen
förvaltningsuppgifter som idag ligger på
inom kommunkansliet med vanlig besvärsrätt. En annan möjlighet är att ministerstyre införs.
besluten som fattas av nämnderna går istället till kommunfullmäktige. De politiska Kommunfullmäktige bildar utskott med ett fåtal tjänstemän. Det kan ju vara möjligt att ledamöter att sitta med i utskotten. (Jämför de tillåta även andra än kommunfullmäktiges
mindre resursproblem i riksdagen.) partiernas
° Här finns dock en begränsning i kommunallagen, som implicit förutsätter att det finns minst två nämnder när olika partsinfressen föreligger. KL 3:5.
556 Bilaga 4
Varje kommunalråd är ansvarig för olika delområden som visas av genom indelningen kommunkansliet. Ett kommunalråd kan alltså vara chef för en
områdesstyrelse eller för
ett traditionellt nämndområde, men förslagen område och som ska som gäller respektive
passera kommunfullmäktige måste läggas fram av som kollektiv.
kommunstyrelsen
6. Konsekvenserna av mer i
majoritetsstyre kommunerna
Möjligheten att diskutera konsekvenser av de olika av ett genomförande förslagen är
svårt. Effekterna avgörs och vilka man avstår av vilka förslag som genomförs från att
genomföra. Tanken bakom de som föreslås här är liksom vid
förändringar tidigare
diskussioner att införa mer av majoritetsstyre för att klargöra det politiska ansvaret.
Nedan diskuteras kortfattat en del av de konsekvenser som är troliga om ett större inslag
av majoritetsinslag införs
i den politiska styrningen av kommunerna.
6.1. Alternativen
tydliggörs
Det kanske främsta skälet till att införa mer av majoritetsstyre i kommunerna är att det
politiska ansvaret tydliggörs inför väljarna. Det finns klarare alternativ att välja mellan på
valdagen. Tydligare alternativ att rösta för men också emot.
6. 1. 1.
Maktväxling
En konsekvens av alternativ skulle bli tätare
tydligare troligen maktväxlingar. Detta är
viktigt med tanke på den närmast konstanta som majoritet idag finns i vissa kommuner.
Därmed inte sagt att det inte finns kommuner där det kanske aldrig blir en maktväxling.
Men denna konsekvens bör inte underskattas. Med ett
utpräglat majoritetsstyre mer eller
mindre tvingas de att bll
ständiga oppositionspartierna aggresivare och öka sin
aktivitet. Röstsplittringen bör också öka. Detta kan på lång sikt ge resultat.
6.2. Ökad konkurrens =› Mer politisk aktiva partier?
l sin mest renodlade form innebär samlingsstyrelse att partierna får ett inflytande
motsvarande sin andel i valmanskåren. innebär Majoritetsstyre å andra sidan att ett parti som erhåller 49 % i valet inte behöver få
något inflytande överhuvudtaget. valdagen blir
med andra ord mer väsentlig vid
majoritetsstyre.
Om ett parti får på ett ungefär lika mycket inflytande oavsett intensiteten i sitt politiska arbete - valmanskåren är som bekant ju ganska trögrörlig, åtminstone mellan blocken
så innebär ju inte detta större drivkraft någon för partierna i valrörelsen och i övrigt i det
politiska arbetet. Ett ökat inslag av torde alltså leda till en ökad
majoritetsstyre
konkurrens mellan partierna om och att de därmed väljarna skärper sig i sin uppgift, både i opposition och
regeringsställning.
sou 1993:90 Bilaga 4 557
6.3. Stat-kommun
Kommunerna av å ena sidan politisk enhet och å är idag en kombination självständig andra sidan verkställare Ett argument emot ett ökat majoritetsstyre är av statlig politik. därför att tendensen till inom kommunerna underlättat för
samlingsregerande
kommunerna som den statliga förvaltningens förlängda arm. Det har varit att fungera för staten att de flesta kommuner åtminstone inte haft en kompakt majoritet för det viktigt andra blocket. Kommunernas roll som verkställare av statlig politik kan alltså försvåras med ett ökat inslag av majoritetstyre.
Å andra sidan kan denna roll underlättas i de kommuner där regeringens partibröder också Samtidigt som det i viss utsträckning kan försvara den kommunala
utgör majoritet.
Framförallt i kommunen och som är av
självstyrelsen. för partier som utgör majoritet
samma eftersom det torde vara svårt att gå emot sina paitibröder
färg som regeringen,
på nationell nivå.
6.4. Fullmäktige
Av erfarenheter från nationell nivå kan vi dra slutsatsen att ett ökat inslag av majoritetsstyre minskar kommunfullmäktiges betydelse. Kommunfullmäktiges betydelse skulle framträda när exekutiven har stöd av en minoritet i parlamentet, s.k. ju främst
utskottsparlamentarism.
6.5. information och
oppositionens insyn
Med en som skisserats ovan får mindre möjligheter till
förvaltningsstruktur oppositionen
insyn i kommunens verksamhet och svårare att formulera alternativ eftersom utredningsresurserna i så hög grad är kontrollerade av majoriteten. Diskussionen kring de risker som finns med detta har varit långvarig på nationell nivå.
förknippade tämligen
Den hårdnande kampen om kan också utgöra en grund för den styrande
väljarna
att are försämra insynsmöjligheter och
majoriteten ytterli oppositionens
tminstone i kommuner där ett maktskifte ter sig långsökt. Eventuellt utredningsresurser. måste därför för att bedriva sitt viktiga arbete i ett
oppositionens förutsättningar
systern, åtminstone de ekonomiska förutsättningarna, falla utanför den
parlamentariskt kommunala självstyrelsen.
7. En sikt om överlevnad?
Majoritetsstyre: fråga pá partiernas
Ovan har kunnat utläsas olika skäl för att införa mer av majoritetsstyre i det politiska systemet kommunal nivå. Men alternativens betydelse kan också ganska tydligt
på till existensberättigande överhuvudtaget som förslagsställare till kopplas partiernas
helhetslösningar i samhället. Låt oss därför noggrant se på ett resultat från maktutredningens undersökning politiska deltagande i en mer vid av medborgarnas bemärkelse än bara andelen deltagande i de allmänna valen.
558 Bilaga 4
Figur 4. Politiskt deltagande 1968-1987”
1968 1974 1981 1987 Form av deltagande % % % % Skrivit insändare eller artikel till tidning 10 11 1 6 20 eller tidskrift Talat inför möte i förening eller organisation 24 27 32 40 Deltagit i offentlig demonstration 14 16 23 30
13 i 14 14 Medlem i politiskt parti eller politisk 15 sammanslutning Varit på politiskt möte eller politisk 14 15 14 11 sammankomst senaste året Har förtroendeuppdrag i politisk förening 2 3 3 2 eller organisation
Resultatet av denna sammanställning är att svenska folket har använt sina demokratiska rättigheteri ökad omfattning. Det s.k. politikerföraktet har alltså inte resulterat i ett minskat medborgarengagemang, åtminstone enligt det resultat som åskådliggörs ovan. Men det beror också på vilka aktiviteter vi analyserar. Andelen som skrivit
av befolkningen insändare har ökat, liksom de som i en demonstration eller talat inför ett möte.
deltagit
Däremot har inte aktiviteter som hör samman med verksamhet ökat i
partipolitisk
betydelse. Det är fortfarande försvinnande få som har
förtroendeuppdrag.
En tolkning av resultaten från är att de
maktutredningens undersökning politiska
partierna håller på att spela ut sin roll. Människor i allmänhet blir mer välutbildade och förmår att ta tillvara De behöver och
sina egna intressen. inte längre partier organisationer för denna uppgift. Det kan människorna istället göra själva. Vårt indirekt demokratiska politiska system håller på att gå över mot ett direktdemokratiskt där individerna själva tar en mer aktiv del i hur samhället Ett sådant mer aktivt
styrs.
medborgarskap är en möjlig tolkning av maktutredningen.
Problemet med maktutredningens resultat är att vi inte vet t.ex. vad det är för demonstration som individerna har deltagit i. År 1968 kan det ha varit en slags demonstration, jämfört med syftet för de senare tidens demonstrationer. Vi vet inte heller vad talet inför mötet i föreningen eller organisationen innehöll liksom vi inte heller vet innehållet i de artiklar som skrivits av
medborgarna. Det kan vara ett uttryck för solidaritet, att individerna engagerar sig i frågor som rör andra människor
än de själva. Men det kan naturligtvis också vara frågor som ligger den enskilde närmast
om hjärtat och som berör den enskilde mest. om hur det
Var och en får väl själv ha sina aningar förhåller sig med den saken. resultat bäst speglas
Om vi utgår ifrån att maktutredningens utifrån det senare och mer tolkas mer
egoistiska perspektivet bör nog resultatet
pessimistiskt.
Om engagemanget riktar sig mot enskilda sakfrågor innebär det samtidigt att dessa
rycks loss från helheten. Ett resurstillskott till en verksamhet måste
på något sätt finansieras. Antingen genom att mindre resurser tilldelas någon annan verksamhet, lån vilket
°Tabellen är hämtad frán maktutredningens huvudrapport. SOU 1990:44, s 213.
sou 1993:90 Bilaga 4 559
innebär till senare och då också får betala ränta på att man skjuter på betalningen alternativt så sker finansieringen via ett ökat skattetryck så att alla får vara pengarna, med och betala. Det är därföri ingen skillnad mellan föräldrarna som vill ha mer
princip
resurser och överbefälhavaren som önskar sammaledes till den till barnomsorgen militära sektorn. Att á ena sidan kräva mer resurser till ett område utan att redovisa finansieringen innebär att man implicit inte bryr sig om, eller tar ställning till, hur definitionen av vad det finansieringen ska ske. Det är just det som är den vanliga är till för, att auktoritativt fördela värdenai samhället. Vi gör det indirekt politiska systemet genom valen i vårt representativa politiska system. Men är då verkligen resultat i så fall ett tecken att de direktdemokratiska inslagen i vårt maktutredningens på politiska system håller pá att stärkas?
Vilka är det som idag, vilka medborgare är det som skriver
gári demonstrationstågen
insändare och vilka är det som talar inför möten i föreningar och till tidningar av resultaten från maktutredningens undersökning är organisationer? En möjlig tolkning istället att de relativt välbeställda medborgarna har kommit på ett sätt att påverka sin situation direkt, att därmed ut sin hjärtefrága ur helheten och samtidigt dra sig
rycka
undan från sitt ansvar för andra De resurssvaga får istället fortfarande lita till att
frågor.
organisationerna de är medlemmar i tar tillvara deras intressen, och de som inte är medlemmar i dessa som står för helhetslösningarna i till att de politiska partierna samhället inte ska glömma bort dem.
Detta är alltså ett starkt tör att införa mer av majoritetsstyre i kommunerna och argument därmed de alternativ som står emot varandra. Med andra ord att försvåra för
tydliggöra
delar att endast för sina egna intressen utan hänsyn tagen av befolkningen argumentera till samhället i övrigt.
Referenser
Gidlund, Janerik införande av kommunalt majoritetsstyre pá 1990-talet? SOU 1989:108, bilaga 2, s 145-158.
Johansson, Jan Kommunal Möjliga konsekvenser.
parlamentarism.
Nordisk Administrativ Tidskrift, nr 2, 1993
Larsson, Torbjörn Det svenska sfatsskicket. Teori, praktik och problem. Studentlitteratur, Lund 1993
NOU 1990:13 Forslag till ny lov om kommuner og fylkeskommuner. Kommunelovutvalget
SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.
Stockholms stad Förslag m m inom stadens förvaltning.
om7öl§ätüäjorijtêftsiiñslag
RI (Dnr 568/92)
Kommunstyrelsensutlåtande 129932.
räv _. . i \ .gon *- . .L
KUNGL. B|BL.
› 2
1993 11 -1
M
stocküg
Statens 1993
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
l.St_vrnings- och samarbetsformer i biståndet. UD 36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 2. Kursplaner för grundskolan. U. 37.Justitiekanslem. En översyn av JK:s arbetsuppgifter 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. m.m. Ju.
- Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för 38.Hälso- och sjukvården i framtiden - tre modeller. S.
grundläggande högskoleutbildning. U. 39.En gräns för filmcensuren. Ku. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade 40. Fri- och rättighetsfrâgor. Del A och B. Ju.
flyktingar m. fl. S. 41 . Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. 5. Bensodiazepiner - beroendeframkallande psykofar- Fi.
maka. S. 42. Försvarets högskolor. Fö. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- 43. Politik mot arbetslöshet. A.
tion. Jo. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. 45.Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins
Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. räddning. C. 8. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor 46.Vissa kyrkofrâgor. C.
och män pâ arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 47. Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, 9.Postlag. K. barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. 10. En ny datalag. Ju. 48. Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i 1 1. Socialförsäkringsregister. S. kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C. 12. Vârdhögskolor 49. Ett år med betalningsansvar. S.
- kvalitet - utveckling - huvudmannaskap. U. 50. Serveringsbestämmelser. S.
51.Naturupp1evelser utan buller - en kvalitet att värna. 13. Ökad konkurrens på järnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. M. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av 52. Ersättning vid arbetslöshet. A.
olja vid en oljekris. N. 53.Kostnadsutjämning mellan kommuner. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik - ekonomi- 54. Utvisning på grund av brott. Ku.
kommissionens förslag. Fi. 55. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. 16. Nya villkor för ekonomi och politik - ekonomi- 56.Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor.
kommissionens förslag. Bilagor. Fi. UD. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens 57.Beskattning av fastigheter, del l
tjänst. Ku. - Schablonintäkt eller fastighetsskatt? Fi. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 58. Effektivare ledning i statliga myndigheter. Fi. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 59. Ny marknadsföringslag. C. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 60.Po1isens rättsliga befogenheter. Ju. 21 . Ökat personval. Ju. 61.Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. Preconativ. S. 23.Kunskapens krona. U. 62. Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 24. Utlänningslagen - en partiell översyn. Ku. 63. Person och parti - Studier i anslutning till 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. Personvalskommitténs betänkande 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. Ökat personval (SOU 1993:21). Ju. 27.Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 64. Frågor för folkbildningen. U. 28.Bankstödsnämnden. Fi. 65. Handlingsplan mot buller. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. M.
Del 2. Fi. 66. Lag om införande av miljöbalken. M. 30.Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 67. Slutförvaring av använt kämbränsle - KASAMs 31 . Kommunernas roll på alkoholomrâdet och inom yttrande över SKBs FUD-program 92. M.
missbrukarvârden. S. 68. Elkonkurrens med nätmonopol. N. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 69. Revisorerna och EG. N. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och 70. Strategi för smâföretagsutveckling. N.
livsmedelsindustri för EG. Jo. 71 . Organisationemas bidrag. C. 34.Förarprövare. K. . 72. Att inhämta synpunkter från medborgarna - Det 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju. kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. C.
Statens 1993
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
73. Radikala organisationsförändringar i kommuner och
landsting. C. 74.Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. C. 75. Vissa mervärdeskattefrágor II, - offentlig
verksamhet m.m. Fi. 76.Verkställighet av fängelsestraff. Ju. 77. Kommunal tjänsteexport och internationellt
bistândC. 78. Miljöskadeförsäkringen i framtiden. M. 79. Handel och miljö - mot en hållbar spelplan. M. 80. statsförvaltningen och EG. Ju. 81. Översyn av arbetsmiljölagen. A. 82. Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och
kunskapsöversikt. S. 83.Statistik och integritet, del 1 - Skydd för uppgifter
till den statliga statistiken m.m. Fi. 84. Innovationer för Sverige. N. 85. Ursprung och utbildning - social snedrekrytering till
högre studier. U. 86. Amningsvänliga sjukhus - för att skydda, stödja och
främja amning. S. 87. Beredskapslagring av olja. N. 88. Produktsäkerhetslagen och EG. C. 89. Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande. Fö. 90. Lokal demokrati i utveckling. C.
Statens 1993
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Finansdepartementet
En ny datalag. [10] Nya villkor för ekonomi och politik - ekonomi- EG och vara grundlagar. [14] kommisionens förslag. [16] Ökat personval. [21] Nya villkor för ekonomi och politik - ekonomi- Handläggningen av vissa säkerhetsfrágor. [26] kommisionens förslag. Bilagor. [16] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter Vad är ett statsräds arbete värt? [22] m.m. [37] Bankstödsnämnden. [28] Fri- och rättighetsfrâgor. Del A och B. [40] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Det allmännas skadeståndsansvar. [55] Del 2. [29] Polisens rättsliga befogenheter. [60] Folk- och bostadsräkning är 1990 och i framtiden. [41] Person och parti - Studier i anslutning till Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. [44] Personvalskommitténs betänkande Kostnadsutjâmning mellan kommuner. [53] Ökat personval (SOU 1993:21). [63] Beskattning av fastigheter, del I Verkställighet av fängelsestraff. [76] - Schablonintäkt eller fastighetsskatt? [57] statsförvaltningen och EG. [80] Effektivare ledning i statliga myndigheter. [58] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62] Utrikesdepartementet Vissa mervärdeskattefrâgor II, - offentlig verksamhet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. [1] m.m. [75] Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. [56] Statistik och integritet, del l - Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. [83]
Försvarsdepartementet
Lag om totalförsvarsplikt. [36] Utbildningsdepartementet Försvarets högskolor. [42] Kursplaner för grundskolan. [2] Mztssflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande. [89] Ersättning för kvalitet och effektivitet. - Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för Socialdepartementet grundläggande högskoleutbildning. [3] Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade Várdhögskolor flyktingar m. fl. [4] - kvalitet - utveckling - huvudmannaskap. [12] Bensodiazepiner - beroendeframkallande psykofarmaka. Kunskapens krona. [23] [5] Frågor för folkbildningen. [64] Socialförsäkringsregister. [ll] Ursprung och utbildning - social snedrekrytering till Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] högre studier. [85] Kommunernas roll pâ alkoholomrádet och inom
missbrukarvárden. [31] Jordbruksdepartementet
Hâlso- och sjukvården i framtiden - tre modeller. [38] Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. Ett är med betalningsansvar. [49] [6] Serveringsbestämmelser. [50] Sociala atgärder för jordbrukare. [25] Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och Preconativ. [61] livsmedelsindustri för EG. [33] Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskaps-
översikt. [82] Arbetsmarknadsdepartementet
Amningsvänliga sjukhus - för att skydda, stödja och Ny anställningsskyddslag. [32] främja amning. [86] Politik mot arbetslöshet. [43] Ersättning vid arbetslöshet. [53] Kommunikationsdepartementet Översyn av arbetsmiljölagen. [81] Postlag. [9] Ökad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]
Statens 1993
offentliga utredningar
Systematisk
förteckning
Kulturdepartementet Miljö- och naturresursdepartementet
Löneskillnader och lönediskriminering. Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor Miljöbalk. Del l och 2. [27] och män pâ arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Naturupplevelser utan buller - en kvalitet att värna. Ãgandet av radio och television i allmänhetens tjänst. [51] [17] Handlingsplan mot buller. Utlänningslagen - en partiell översyn. [24] Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] En gräns för ñlmcensuren. [39] Lag om införande av miljöbalken. [66] Utvisning på grund av brott. [54] Slutförvaring av använt kämbränsle - KASAMs
yttrande över SKBs FUD-program 92. [67] Näringsdepartementet Miljöskadeförsäkringen i framtiden. [78] Svenska regler för internationell omfördelning av olja Handel och miljö - mot en hållbar spelplan. [79] vid en oljekris. [15] Elkonkurrens med nätmonopol. [68] Revisorerna och EG. [69] Strategi för smáföretagsutveckling. [70] Innovationer för Sverige. [84] Beredskapslagring av olja. [87]
Civildepartementet
Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrágor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. [48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationernas bidrag. [71] Att inhämta synpunkter från medborgarna - Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmâtning i kommunal verksamhet. [74] Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.[77] Produktsäkerhetslagen och EG. [88] Lokal demokrati i utveckling. [90]