SOU 1993:90
Lokal demokrati i utveckling : slutbetänkande
Till statsrådet och chefen för Civildepartementet
Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för Civildepartementet att tillkalla en kommitté (dir. 1992:12) med uppgift att överväga olika åt- gärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har antagit namnet Lokaldemokratikommittén (C 1992:01).
I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit kommunalrådet Sven Lindgren, ordförande, kommunalrådet Erik—Abel Ejderud, f. kommunal- rådet Axel Gisslén (från den 20 januari 1993), riksdagsledamoten Stig Grauers, landstings- och kommunfullmäktigeledamoten Ulla-Britt Hagström, kommunalrådet Gun-Britt Mårtensson, rektor Magnus Persson, kanslichefen Gustav Rhenman, riksdagsledamoten Catarina Rönnung, kommunalrådet Lars-Gerhard Westberg och kommunalrådet Roland Åkesson.
Som sakkunniga har deltagit stabschefen Jan Grönlund, Landstingsför- bundet, departementsrådet Sören Häggroth, Civildepartementet och direktören Curt Riberdahl, Svenska Kommunförbundet.
Som experter har deltagit avdelningsdirektören Meta Boethius, Statskon— toret, kanslirådet Erik Göransson, Justitiedepartementet, kammarrättsasses- som Charlotte Hedberg, Finansdepartementet, stadsjuristen Stig Hellmers, Södertälje kommun, departementssekreteraren Maria Renström-Törnblom, Socialdepartementet, jur. kand. Thorbjörn Roos, departementssekreteraren Gunilla Sterner och departementssekreteraren Ema Zelmin-Åberg, båda Civildepartementet.
Kommitténs huvudsekreterare har varit sakkunnige Kai Kronvall, sekrete- rare kammarrättsassessom Boris Preijde.
Kommittén har tidigare överlämnat betänkandena Det kommunala med- lemskapet (SOU 1992:72), Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128), Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134), Sekretessla- gen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) och Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77).
Kommittén får härmed överlämna slutbetänkandet Lokal demokrati i utveckling (SOU 199390).
Ledamoten Catarina Rönnung har lämnat två reservationer.
Ledamöterna Axel Gisslén, Gun-Britt Mårtensson, Magnus Persson och Catarina Rönnung har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande.
Ledamoten Magnus Persson har lämnat två särskilda yttranden.
Stockholm i oktober 1993
Sven Lindgren
Erik-Abel Ejderud Axel Gisslén Stig Grauers Ulla-Britt Hagström Gun-Britt Mårtensson Magnus Persson
Gustav Rhenman Catarina Rönnung Lars-Gerhard Westberg
Roland Åkesson
/Kai Kronvall Boris Preijde Gunilla Sterner
Sammanfattning
Vår huvuduppgift har varit att överväga och föreslå olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin i Sverige.
I anslutning till denna uppgift har uppdragits åt oss att utarbeta förslag till vissa förändringar i kommunallagen samt att lösa ett antal separata frågeställningar som aktualiserats under tiden för vårt arbete.
Under arbetets gång har vi avgett följande delbetänkanden:
Det kommunala medlemskapet (SOU 1992:72) Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134) Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993z77) De förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993100, avges i okt/nov)
***-lf
**
| ! . l l l l
Vi har också lagt ut ett antal uppdrag på olika vetenskapliga institutio- ner, Statskontoret och enskilda specialister för att skaffa underlag för beskrivningar och analyser. De rapporter som blivit resultatet av dessa uppdrag förtecknas i slutet av denna sammanfattning.
Detta huvudbetänkande är disponerat i fyra block. Kapitel 1 - 3 är en allmän del om lokal självstyrelse och demokrati. I kapitel 4 - 9 behandlas nya strukturer och nya roller för de förtroendevalda. Med— borgarnas inflytande och kontroll behandlas i kapitel 10 - 12. Slutligen tar vi upp ett antal allmänna demokratifrågor i kapitel 13 - 15. Special- motiveringar till författningsförslagen finns i kapitel 16.
Som grund för vårt arbete ligger de demokratiska värderingarna, främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättig— heter och integritet, som också kan härledas ur kristen etik och väster— ländsk humanism.
Allmänt om lokal självstyrelse och demokrati
I kapitel 1 som utgör inledning till betänkandet har vi redogjort för förändringar i kommunal verksamhet under de senaste decennierna och pekat på vissa förutsättningar för den lokala demokratins utveckling.
l970-talets förändringssträvanden inom den kommunala sektorn fokuserades i hög grad på demokratifrågoma. Ett antal reformer genom— fördes både för att förbättra de förtroendevaldas arbetsvillkor och för att öka medborgarnas inflytande. Huvudtendensen under första hälften av 1980-talet var i stort sett densamma, men förändringssträvandena fick en del nya inslag. Till dessa hör decentraliseringssträvanden som bl.a. tog sig uttryck i inrättandet av kommundelsnämnder m.m. i kommuner— na och i särskilda organ, t.ex. lokala direktioner, inom landstingen. Delegering blev en naturlig följd av den politiska och administrativa decentraliseringen.
Under 1980—talet blev det också en allt vanligare uppfattning att styrningen av den kommunala verksamheten utgjorde ett växande pro- blem för de förtroendevalda. Den alltmer ansträngda ekonomin medför— de dessutom ett behov av att effektivisera verksamheten. Målstyrning växte fram som en metod.
Ett annat inslag var statsmakternas strävan efter avreglering av den kommunala sektorn. Försök med frikommuner pågick mellan 1984 och 1991. De främsta uttrycken för avregleringen blev den nya kommunal- lagen som trädde i kraft den 1 januari 1992 samt det nya statsbidrags- systemet som trädde i kraft den 1 januari 1993. Den statliga politiken vad gäller den kommunala sektorns autonomi är dock inte entydig. Det finns för närvarande tendenser till en återgång med ökad reglering inom vissa sakområden.
Genom en politisk styrmodell som utnyttjar konkurrens och mark- nadsorientering av den kommunala verksamheten försöker nu kommu— ner och landsting möta den nya ekonomiska situationen. Beställar—utför— armodellen är ett sätt att öka effektiviteten. Frågan om nya verksam— hetsformer står högt på kommunernas och landstingens dagordningar.
Förutsättningarna för den lokala demokratin har förändrats på sena— re år. Medborgarnas attityder till det politiska systemet har sjunkit till en mycket låg nivå medan attityden till den kommunala servicen är långt mer positiv. I ett övergripande perspektiv kan man anta att med- borgarna kommer att kräva att politiken och politikerna i lokalsarnhället blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare och direkt kommunikation mellan dem och deras valda ombud, krav på större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i förvaltningen liksom bättre möjligheter till direkt påverkan av den politik som förs och på den kommunala servicen.
I kapitel 2 gör vi en bredare analys av lokal självstyrelse och demokra- ti, dess grunder, tillstånd och utveckling.
Den lokala självstyrelsen i de skandinaviska länderna har en lång tradition. I Sverige fick den sin moderna reglering i 1862 års kommu- nalförordningar. Den har också skrivits in i grundlagen (1 kap. 1 & regeringsformen) där det sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Sverige ratificerade år 1989 Europarådets konvention om kommunal självstyrelse.
Även om idén om den lokala demokratin - i likhet med den kommu— nala självstyrelsen — är allmänt omfattad, finns det ingen given defini- tion av begreppet. I vår analys av utvecklingen konstaterar vi att de tre demokrativärden som varit mest framträdande under de senaste decen- nierna är medborgarviljans förverkligande, den självständiga åsikts- bildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Den representativa demokratin anses bli förverkligad genom att de förtroendevalda på ett tillfredsställande sätt representerar väljarna åsiktsmässigt och socialt.
Vi redovisar vår syn på värdegrunden för lokal självstyrelse och demo- krati:
Sedan mitten av 1970—ta1et har statsmakterna vidtagit olika åtgärder för att minska regleringen av den kommunala sektorn. Under det senaste året har debatten om den statliga styrningen och den lokala självstyrel- sen intensifierats. Vi pekar på ett antal exempel på ingrepp i eller för- sök att inskränka den lokala självstyrelsen och hemställer att regeringen vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett stärkt grund- lagsskydd.
Utifrån, dels medborgarperspektivet dels politikerperspektivet analy- serar vi aspekter på lokal självstyrelse och demokrati. Vi anser att kommunmedlemmama bör ha rätt till information om, insyn i och inflytande över de verksamheter kommunen är ansvarig för, oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Detta motsvaras av en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla information. Vi anser att omröstningar, opinionsundersökningar och liknande bör användas i ökad utsträckning som ett komplement till den representativa demokratin.
Den framtida balansen mellan statlig reglering och lokal autonomi är för närvarande svårbedömd. Utvecklingen av samhällsekonomin kommer sannolikt att påverka utfallet en hel del liksom hur stark strä- van efter att öka marknadsorienteringen av den kommunala verksam- heten kommer att vara. En övergripande fråga är hur kommuner och landsting skall formeras som demokratiska organ för självstyrelse, i en tid som präglas av bl.a. intemationalisering, ökande betydelse för den
regionala nivån samt individualisering av det medborgerliga inflytandet på politiken och samhällsservicen.
I kapitel 3 gör vi en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den kommunala självstyrelsen av ett närmande till EG, speciellt med inriktning mot vilka konsekvenser en ekonomisk och penningpolitisk union kan få för kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. Analysen görs med utgångspunkt i grundlagsutred- ningens inför EG betänkande Grundlagen och EG (SOU 1993:14). Enligt vår uppfattning är det i första hand det statliga skatteutrymmet som får ge vika om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU kräver ett totalt sett minskat skatteuttag.
I Europarådets konvention om kommunal självstyrelse berörs bl.a. skyddet för den kommunala indelningen, kommunernas frihet att be- stämma sin inre organisation, de förtroendevaldas arbetsvillkor, former- na för statlig tillsyn, att kommunerna tillförsäkras vissa ekonomiska resurser, att kommunerna i god tid skall rådfrågas på lämpligt sätt i planerings— och beslutsprocessen vad gäller frågor som berör dem. Dessutom skall kommunema ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa att de fritt kan utöva sina befogenheter. De principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlag eller annan nationell lagstiftning skall respekteras. Konventionen kan sägas utgöra en rättslig och institutionell ram för krav från kommunernas sida mot statsmakterna och den sätter en gräns för statsmakternas handlande. Vi anser att det är viktigt att principerna i konventionen får genomslag också i EG:s rättssystem och att Sverige i de pågående EG-förhand— lingama lyfter fram konventionens status.
En ofrånkomlig konsekvens av den ökade integrationen blir att Sverige måste lämna ifrån sig en del av den nationella suveräniteten för att kunna delta i den europeiska gemenskapen. Vi anser därför att det är av stor vikt att vi fortsätter att utveckla vår svenska folkstyrelse så att den blir en reell motkraft till den med nödvändighet centraliserade och mer anonyma makten i Bryssel. Det innebär att man vid de pågående förhandlingarna om medlemskap i EG/EU måste slå vakt om den unika resurs som den kommunala självstyrelsen utgör för vårt land.
Nya strukturer och nya roller för de förtroende- valda
I kapitel 4 redovisar vi den organisatoriska utvecklingen i kommuner och landsting under 1980-talet och fram till dagsläget:
erfarenheterna av försöken med fri nämndorganisation inom frikom- munförsöket de nya villkoren för den kommunala organisationen till följd av änd— ringarna i kommunallagen och i speciallagstiftningen nya organisatoriska mönster som växer fram i hägnet av den nya lagstiftningen de första erfarenheterna av "radikala organisationsförändringar" i ett urval av kommuner och landsting.
Ungefär 30 procent av kommunerna har kvar den traditionella/sek- toriella nämndstrukturen. Den territoriella nämndstrukturen, som i korthet går ut på att kommundelsnämnder/stadsdelsnämnder/områdes- styrelser har hand om en del av den kommunala verksamheten inom ett geografiskt avgränsat område har inte fått någon större omfattning. Flera kommuner har avvecklat sina kommundelsorgan. Den funktionella organisationen, där man skiljer på beställare och utförare eller produ- ;_ center har genomförts i ett 40—tal konrmuner.
Landstingens politiska organisation har förändrats i takt med att det har ställts större krav på hälso- och sjukvården. Landstingsstyrelsen har inrättat delegationer och beredningar. Den politiska organisationen har i dag en mycket varierad utformning, men de flesta landstingen har centrala nämnder för den sociala omsorgen samt en särskild eller sam- manslagen central nämnd för utbildnings- och kulturfrågor. Vi redovisar *. sex exempel på organisationsmodeller: Bohusmodellen, Dalarnodellen, %; Sörmlandsmodellen, Blekinge läns landsting, Jämtlands läns landsting ” och Stockholms läns landsting.
I kapitlet redovisas den separata rapport som inom ramen för vårt arbete utarbetats av Stig Montin (SOU 1993:73 Radikala organisations- förändringar i kommuner och landsting) i de delar som den behandlar erfarenheter av organisatoriska förändringar i de kommuner och landsting som ingår i studien. Studien ger enligt vår bedömning en väsentligen positiv bild av de hittillsvarande erfarenheterna. En klar majoritet av de berörda förtroendevalda anser sålunda att de positiva erfarenheterna överväger totalt sett. Synen på fördelningen av inflytan— det mellan de kommunala politiska organen, personalen och användarna är relativt ensartad bland de förtroendevalda i de studerade kommuner- na. En betydande majoritet anser att fullmäktige ägnar sig för mycket åt planering och för lite åt utvärdering.
Vår slutsats är att den framväxande mångfalden på det organisato- riska området är en positiv företeelse med stor betydelse för strävande- na att effektivisera den kommunala verksamheten. Uppenbart är att kommunerna och landstingen bör ägna särskild uppmärksamhet åt upp- följning och utvärdering. Vi vet ännu inte hur de nya organisatoriska formerna kan tänkas verka på medborgarplanet, dvs. i vad mån nya sätt
att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgar— nas möjligheter till insyn i och inflytande på den politiska processen.
Ikapitel 5 Kommunal organisation - rättsliga aspekter och funktionsför- dehring, behandlar vi först juridiska problem förknippade med beställar- utförarmodellen. Vi har analyserat de kommunalrättsliga förutsättningar- na för modellen med utgångspunkt i ett antal olika faktiska och teore- tiska tillämpningar för ansvars- och uppgiftsfördelning. Vår bedömning är att den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan de förtroendeval- da och de anställda som den kommer till uttryck i kommunallagstift- ningen sedan 1860-ta1et inte utgör något hinder för att utveckla bestäl- lar-utförarlösningar. Däremot kan det, med hänsyn till att kommunalla- gen skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger till grund för den kommunala verksamheten, framstå som motiverat att lagen klargör lagligheten av organisationsmodellen. Vi föreslår att 3 kap. 4 & kommu- nallagen tillförs att en viss verksamhet kan organiseras så att en nämnd ansvarar för beställning av verksamheten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den.
Vi har tidigare i vårt delbetänkande Sekretesslagen i en fri kommu— nal nämndorganisation (SOU 1992:140) lagt fram förslag till ändring av sekretesslagen för att komma till rätta med de problem som uppstår när en verksamhet inom ett sekretessområde delas mellan flera nämnder. Därmed bedömer vi att en organisation med beställar-utföramämnder inte skall medföra några problem när det gäller sekretess till skydd för enskilda.
Vi har också övervägt närvarorätten för personalföreträdare i be- ställamämnder. Vi föreslår att personalföreträdamas närvarorätt i be— ställamämnder utan egen personal upphävs genom ett tillägg till 7 kap. 8 & kommunallagen samt att närvarorätten i beställamämnder med egen personal inskränks genom ett nytt stycke i 7 kap. 10 5.
I ett andra avsnitt behandlar vi fullmäktiges ställning och uppgifter. Vi anser att fullmäktiges centrala roll som det högsta beslutande organet och det enda direktvalda organet i kommunen eller landstinget måste betonas starkare i det pågående förändringsarbetet. Utvecklingsarbetet bör inriktas på förnyelse av främst fullmäktiges arbetsformer och sättet på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmama. Kriteriet på om fullmäktige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett tillfredsställande sätt är det innehåll som fullmäktiges verksamhet totalt sett fylls med - inte sammanträdesfrekvensen.
Enligt vår mening skulle en mer flexibel tillämpning av reglerna i 5 kap. 1 & kommunallagen om antalet ledamöter i fullmäktige undanröja en stor del av de problem kommunerna och landstingen anser sig ha, då man passerar intervallgränsema för minsta antal ledamöter.
Vi vill också erinra om den möjlighet som erbjuds i 5 kap. 21 & kommunallagen, enligt vilken fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningar men inte i besluten. På detta sätt kan fullmäktige rent allmänt orientera sig om bl.a. polisiä— ra ärenden av lokalt intresse.
I ett sista avsnitt tar vi upp behovet av reformer av den kommunala revisionen. Reformeringen bör enligt vår mening inriktas på att trygga en hög kompetens med hänsyn till de ökande kraven som finns i dag och de utökade uppgifterna angående laglighetsgranskning som vi före- slår i annat sammanhang. Vi förordar att de politiska partierna med större omsorg än i dag till uppdragen som kommunala revisorer rekryte- rar kandidater med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god känne- dom om kommunens eller landstingets verksamhet.
Vi avvisar bestämt Revisionsutredningens förslag om att lekmanna- revisorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag.
Kapitel 6 innehåller beskrivningar av framväxten av de nya styr— och produktionsformema för kommunal verksamhet. Vi analyserar drivkraf- terna samt de fördelar respektive nackdelar som följer med de olika förändringarna. Vi ger också förslag till åtgärder som främjar till- komsten av fler nya driftformer.
Vi skiljer på nya produktionsformer i egen regi, till vilka vi räknar resultatenheter samt intraprenader och nya produktionsformer med extern drift. Till den senare kategorin hänförs kommunala företag, entreprenader, privata företag, föreningar/ideell verksamhet, avknopp- ning, användarkooperativ och fristående skolor. Produktionen kan också upphöra helt genom t.ex. utförsäljning.
Gemensamt för de flesta av de nya produktionsformema är ökad affärsmässighet och olika inslag av konkurrens. Problemen generellt sett med de flesta av de nya produktionsformema är bristen på tillförlitliga uppföljnings— och utvärderingssystem inklusive kvalitetsmätningar.
De alternativa driftformema har många fördelar jämfört med tradi— tionell verksamhet. Verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt vilket stimulerar kreativitet och uppfinningsrikedom. Effektiviteten och kostnadsmedvetandet ökar i organisationen. De nya driftformema går hand i hand med nya former av politisk och ekonomisk styrning och med nya valmöjligheter för medborgarna.
Vi har särskilt analyserat frågorna om affärs- och upphandlingssek- retess (6 kap. 1 och 2 åå sekretesslagen) när en kommunal utförarenhet utsätts för konkurrens. De konkurrenssituationer som avses är upphand- ling av privat drift som alternativ till egen regi, dvs. när en myndighets egenregiverksamhet blir utsatt för konkurrens. Om andra anbudsgivare kan driva den till lägre kostnad blir det en vinst för myndigheten, vilket också är syftet med att konkurrensutsätta den egna verksamheten. Insyn
i myndighetens verksamhet har då inte gynnat någon annan på myndig- hetens bekostnad.
Den bestämmelse (1 5) som år till för att skydda en myndighets affärs- och driftförhållanden utgår från en situation när en myndighet tävlar med andra producenter om att avsätta produkter och tjänster på en marknad. Vid tillkomsten av 6 kap. 1 & torde inte ha förutsetts den situation som beskrivits i stycket ovan. Det kan således ifrågasättas om sådan verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Om det skulle införas en sekretessregel som ger ett sådant skydd måste man beakta vilka konsekvenser det skulle få för den offentliga insynen. Vi avser inte att föreslå en sådan bestämmelse.
Efter en analys av 6 kap. 2 & sekretesslagen har vi funnit att en ändring av bestämmelsen torde vara nödvändig för att anbud skall kun- na behandlas lika ur sekretessynpunkt oavsett om det är en privat pro- ducent eller en egen utförarenhet som lämnat anbudet. Sekretessen för uppgifter hos utförarenheter bör endast gälla i samband med upphand— ling och omfatta motsvarande uppgifter som i anbudshandlingar. Vi föreslår att 6 kap. 2 & kompletteras så att utförarenhets erbjudanden likställs med anbud i ärenden om upphandling oavsett om utförarenheten är en del av myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kom- mun eller landsting.
I kapitel 7 redovisar vi statistiskt material och undersökningar som visar förändringar i antalet förtroendeuppdrag, omsättningen av för- troendevalda, hel- och deltidsengagemang samt grupp- och åsiktsrepre- sentativitet hos de förtroendevalda.
Antalet förtroendeuppdrag har sedan 1960—talet fram till i dag min- skat i både kommuner och landsting.
Minskningen av antalet förtroendeuppdrag i kommunerna är propor- tionth större än minskningen av antalet kommuner och politiska organ. Antalet förtroendeuppdrag per 1 000 invånare har sjunkit från 25 per 1 000 invånare år 1965 till 5,2 uppdrag är 1974 för att i dag vara 4,8 uppdrag per 1 000 invånare. Antalet ordinarie förtroendeuppdrag i kommunerna (286 st) var år 1992 41 548.
Någon systematisk datainsamling om antalet förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda i landstingen har under senare år inte skett i någon fullödig utsträckning. Enligt vår enkät 1992 finns det för närva- rande 9 719 uppdrag totalt i landstingen.
Generellt kan sägas att ungdomar, kvinnor, privatanställda och invandrare har haft och har fortfarande en svag representativitet i både kommuner och landsting men att bl.a. arbetare, kvinnor, glesbygds- boende och i någon mån äldre har förbättrat sin ställning under 1980- talet. De unga har fått en sämre position sedan 1979.
=,zx—a—9--x-:_—-_.-.p-,—o-—4 ax.._. A..
4, .m-
Vi ansluter oss till synsättet att en god representativitet har ett värde i sig och att den främjar andra centrala värden som bättre kontakter med medborgarna, bättre överensstämmelse i åsikter mellan väljarna och de valda och ökad jämställdhet. Vi vill hävda att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroen- devalda och att sammansättningen av beslutsorganen bör spegla befolk- ningen så bra som möjligt. De brister vi funnit i det sistnämnda hän- seendet är enligt vår mening från demokratisynpunkt beklagliga men inte alarmerande. Vi rekommenderar de politiska partierna att intensifie- ra sina ansträngningar att förbättra representativiteten hos de förtroende— valda.
Vid övergång till nya organisationsformer måste demokratifrågoma inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket central ställning. Vi rekommenderar de kommuner och landsting som gjort stora organisationsförändringar att också utvärdera dessa utifrån kommunaldemokratisk synpunkt.
Kapitel 8 handlar om politikerrollen i en föränderlig värld. Vi redovisar våra principiella synpunkter på de senaste årens utveckling i kommuner och landsting med betydelse för de förtroendevalda och deras olika roller. Utgångspunkter är den samhällsekonomiska utvecklingen, antalet förtroendeuppdrag, nya organisation- och styrformer samt den ökade användningen av delegering av beslutanderätt.
Olika perspektiv ges på politikeruppgifter genom en renodling av roller och genom en beskrivning av de arenor på vilka politikerna age— rar. I detta sammanhang tar vi också upp partiernas roller, funktioner och framtid samt det kommunala partistödet.
Förändringar och relevanta företeelser som ger konsekvenser för politi— kerrollen är t.ex.:
de lokala partiorganisationemas problem och möjliga utveckling vissa kommande regelförändringar som ökade inslag av personval och förlängda mandatperioder förändringar av värderingar och attityder bland väljarna
de hittillsvarande erfarenheterna av nya former för organisering och styrning
* synen på politiskt ledarskap i en osäker värld.
Inom denna nya ram håller det uppenbart på att växa fram en mer differentierad politikerroll än vad vi hittills varit vana vid. Vid sidan om den traditionella "allomfattande" politikerrollen finns nu embryon till roller för politiker som "företagsledare", som medlare mellan konkurre-
rande intressen, som kundombud - främst i beställamämnder - och som kritiskt granskande lekmän, främst i fullmäktigeutskotten.
En viktig uppgift för de politiska partierna är att de skaffar sig kunskaper om nya system för bättre kommunikation med individer och grupper bland allmänheten samt med medlemmar och sympatisörer. För att motverka icke önskvärda konsekvenser av medialiseringen av politi- ken är det nödvändigt att partierna skaffar sig en strategi för kommuni— kation som gör det möjligt att aktivt påverka utvecklingen istället för att låta sig styras av den.
Ikapitel 9, Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda, konstaterar vi att erfarenheterna av de i 1991 års kommunallag införda reglerna om ersättning till förtroendevalda för förlorade pensions- och semesterför- måner och för förlorad arbetsinkomst har varit mycket besvärliga att tillämpa.
Vi föreslår genom ändringar i kommunallagens 4 kap. 12-14 åå en återgång till de frivilliga regler för ersättning till förtroendevalda som infördes 1983.
Medborgarnas inflytande och kontroll
Kapitel 10 handlar om medborgarnas rätt att erhålla information om, få insyn i och utöva inflytande över den kommunala verksamheten.
Offentlighetsprincipen gäller all kommunal verksamhet, däremot inte för privata företag som utför verksamhet på entreprenad åt kommu- nen. I allt större utsträckning bedrivs nu kommunal verksamhet av enskilda. Vi anser därför att det finns starka skäl som talar för att all- mänheten bör garanteras någon form av insynsrätt i sådan verksamhet och att denna säkerställs i lag. Därför föreslår vi för det första att be- stämmelserna i kommunallagen kompletteras så att det klart framgår att nämndernas ansvar också omfattar kommunal verksamhet som utförs av enskilda. För det andra föreslår vi en komplettering så att det framgår att entreprenörer får anlitas. För det tredje föreslår vi en ny regel, som har karaktär av generalklausul, och som ger utrymme att bedöma be- hovet av insyn och kontroll i kommunal verksamhet som bedrivs av enskilda företag. I avtal som upprättas mellan en kommun och en privat entreprenör kan då utifrån verksamhetens art och avvägningar mellan allmänintresse och enskilt intresse samt detaljerade regler om insyn och kontroll preciseras.
Den kommunala informationen till medborgarna varierar över tid och rum, till innehåll, inriktning och omfång. Under 1970- och 1980- talen var det vanligt med samhällsinfomration med pedagogiskt upp-
lysande innehåll. I dag finns en större mångfald, inte minst av mer marknadsförande karaktär. Sättet att informera på är av strategisk be- tydelse för hur den lokala demokratin skall kunna utvecklas. Vi ger ett antal exempel på nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och kommuner och landsting, t.ex. lokal-TV, medborgarkontor m.m.
Ett sätt att öka allmänhetens insyn, få information och möjliggöra ökat intresset för lokalpolitik är att hålla offentliga styrelse- och nämnd- sammanträden, dvs. öppna för allmänheten. Vi anser att kommuner som vill hålla öppna nämndsammanträden bör få möjlighet till detta och föreslår därför en ny regel i kommunallagen om detta.
Diskussionen om användarinflytande har förts under hela 1980—talet. Rådgivande förvaltningsråd, brukarråd med vetorätt och självförvalt- ningsråd är exempel på organiserat användarinflytande. Däremot finns inte något stöd i lag för kommunfullmäktige att medge nämnd att över- , föra vissa förvaltningsuppgifter till ett användarorgan vid en kommunal i institution. Vi föreslår en särskild lagreglering som möjliggör ett sådant
förfarande i kommunalt driven verksamhet vid speciella institutioner. Vi anser också att kommunerna skall utnyttja möjligheten att skriva in samrådsförfarande med användarna i avtal med entreprenörer.
I kapitel 11 tar vi upp betydelsen av folkomröstningar, opinionsunder- sökningar och andra förfaranden för möjligheten att stärka den lokala demokratin, öka intresset för politiska frågor och för att skapa lokala opinioner. Lokala folkomröstningar är vanligare i andra länder i Euro- pa, de flesta medlemsstaterna i Europarådet har lagstiftning som tillåter anordnandet av lokala folkomröstningar.
I kapitlet görs en genomgång av framväxten av nuvarande lagstift- ning. Vi redovisar också en särskild studie om användandet av under- sökningar av medborgaropinioner på kommunal nivå sedan tillkomsten av 1977 års kommunallag. Under de drygt 15 år som omröstningsin— stitutet funnits har det fram till 1993 använts vid 25 tillfällen, varav 14 gällt indelningsändringar.
Om de politiska partierna i ökande utsträckning får svårigheter med att via sina minskande medlemskadrer pejla lokala opinioner eller upp- fatta väljarnas åsikter är enligt vår uppfattning lokala folkomröstningar ett mycket gott komplement till den indirekta representativa demokratin och framför allt ett sätt att stärka den lokala demokratin.
Vi anser att en ökad användning av lokala folkomröstningar är önskvärd. Ett möjligt sätt att öka frekvensen av dessa är att införa regler om folkinitiativ. Enligt vår mening talar mycket för införandet av en bestärrrrnelse med innebörden att tio procent av de röstberättigade kommuninvånarna kan väcka förslag om att lokal folkomröstning skall hållas i viss fråga och att kommunfullmäktige då skulle vara tvunget att ta upp frågan om omröstning till behandling. Rätten att besluta om att
hålla folkomröstning skall dock även i framtiden vara förbehållet en majoritet av fullmäktiges ledamöter och folkomröstningama bör även fortsättningvis vara rådgivande. Vi föreslår att ett fullgånget kommunalt folkomröstningsinstitut tillskapas med denna innebörd och redovisar förfaranderegler inklusive de lagändringar som krävs för förslagets genomförande.
Vi redovisar också i detta kapitel våra åsikter om personval mot bakgrund av Personvalkommitténs förslag och anser att ett ökat inslag av personval bör kunna stärka den lokala demokratin genom bl.a. för- bättrade relationer mellan väljare och valda.
I flera av de föregåenden kapitlen konstateras åtskilliga gånger brister i uppföljnings- och utvärderingssystem inklusive kvalitetsmätning av kommunal verksamhet. I kapitel 12, Kvalitetskontroll, görs en om— fattande genomgång av problem, definitioner, generella krav, mått och modeller avseende kvalitet och kvalitetsmäming.
Med de nya målstymingssystemen följer ökade krav på uppföljning och kontroll av kvalitet i verksamheten. De nya produktionsformema, t.ex. entreprenad och beställar-utförarrnodellen, kräver att man faststäl- ler vem som har ansvar för kvaliteten i verksamheten. När medborgarna får möjlighet att själva välja producent av en kommunal tjänst kan det vara kvaliteten som avgör valet. Kvalitetsmätning och kvalitetskontroll kommer att behövas i ökande grad framöver i kommunernas och lands- tingens verksamheter. Det har ännu inte blivit en integrerad del av processen men arbetet har påbörjats.
Vi menar bl.a. att de kommunala budget- och redovisningssystemen behöver utvecklas och att den kommunala revisionen i ökad utsträckning bör använda sig av systematiska kvalitetsmätningar. Information som kommer fram vid uppföljning bör återföras till användarna i form av jämförelser mellan producerande enheter. Användarna måste få veta vilken kvalitet de har rätt att kräva och vart de kan vända sig med klagomål. De förtroendevalda skall aktivt engagera sig i utvärdering av verksamheterna eftersom detta är en politisk uppgift.
Allmänna demokratifrågor
Kapitel 13 handlar om de kommundelningar som genomförts under åren 1979 - 1992, utvärderingar av dessa samt våra överväganden om behov av reformering av nuvarande lagstiftning.
Åtta kommundelningar har genomförts under perioden, huvudsakli- gen korrigeringar av inte fullt så lyckade kommunsammanslagningar i början av 1970-talet. Ytterligare en kommundelning är beslutad men ej genomförd nämligen Örebro kommun där Lekeberg per den 1 januari
1995 blir egen kommun. Regeringen har sedan 1979 avslagit 14 fram- ställningar eller besvär avseende delning av kommun, utredning om förutsättningar för sådan delning eller genomförande av folkomröstning i en delningsfråga.
De kommundelningar som har genomförts har framför allt motive- rats från kommunaldemokratiska aspekter. Vi anser att den kommunala demokratin kan stärkas genom kommundelningar där det finns förutsätt- ningar för detta och där det samtidigt finns ett starkt önskemål bland befolkningen om detta.
Erfarenheterna av genomförda kommundelningar är svåra att ut- värdera. Resultatet av de undersökningar som vi låtit genomföra antyder att de kommunaldemokratiska aspekterna tillgodosetts. En slutsats som bör kunna dras är att de nya små kommunerna som uppstått inte upp- visar sämre ekonomiska förutsättningar än flertalet andra jämförbara kommuner. Det yttersta avgörandet har ändå medborgarna i respektive
& kommun. Det är deras uppfattning om huruvida demokratin, ekonomin i och den offentliga servicen tillfredsställer deras krav, som är den ytter- sta värdemätaren på delningens effekter.
Vi har inte kunnat uppfatta något reellt behov av att reformera den nuvarande lagstiftningen.
I kapitel 14 behandlar vi frågor om majoritetsstyre i kommuner och landsting. Vi refererar en skrivelse från Stockholms kommun om tills- vidareval av ledamöter och ersättare i nämnder och styrelser samt sam- manfattar Kommunaldemokratiutredningens alternativ om majoritets— och samlingsstyre och Förtroendeuppdragsutredningens (PM i bilaga av Janerik Gidlund) modell för begränsat majoritetsstyre.
Frågorna om tillsvidareval och misstroendeförklaringar är nära knutna till olika sätt att göra majoritetsmarkeringar i nämnder samt behovet av utskott, men kan även behandlas fristående. Vi tar ställning till behovet och lämpligheten av att införa tillsvidareval.
Enligt vår mening finns det risk för att ändrade majoritetsförhållan- den under löpande mandatperioder kommer att öka. Vi anser att det skall införas en möjlighet att välja nämnder i kommuner och landsting tills vidare och att nuvarande regler om viss tid tas bort. Vi föreslår ändringar i kommunallagen om detta.
En konsekvens av detta förslag blir att fullmäktige bör få möjlighet att under mandatperioden entlediga ledamöterna och ersättarna i en nämnd. Vi anser dock att initiativet till entledigande av en nämnd bör ligga på styrelsen. Genom detta förfaringssätt menar vi att man för- säkrat sig om att ett förslag till ny majoritet är väl förankrat hos de olika partierna. Entledigandet bör omfatta samtliga ledamöter och ersät- tare i en nämnd. Några mandattider kommer fortsättningsvis inte att finnas för nämnderna.
Vi föreslår vidare att den rätt som finns i dag att efter ett val ändra antalet ledamöter i en nämnd utan föregående beredning skall gälla under hela mandatperioden.
Enligt nuvarande bestämmelser krävs för bordläggning av ett ärende i fullmäktige endast att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna begär det. För bordläggning av val krävs dock enkel majoritet. Vi anser att den behandling som blir aktuell i händelse av ett majoritetsskifte bör jämställas med val och kräva enkel majoritet. Kommunallagen ändras även i enlighet med detta.
Kapitel 15 benämns Justeringar i kommunallagen. De frågor som be— handlas i kapitlet avser
* användning av beteckningen stad som kommunalrättsligt begrepp respektive användning av beteckningarna stadsfullmäktige och stads— styrelse * tillvägagångssätt att kalla till sammanträde med fullmäktige * jäv vid s.k. dubbla engagemang * förfaranderegler vid hantering av jävsfrågor
Ordet stad har i vart fall två klart skilda betydelser. Dels den vedertag- na språkliga betydelsen av tätort, större bebyggelseansamling etc., dels en kommunalrättslig sådan. Kommunerna har om de så önskar, full rätt att använda beteckningen stad så länge det ej sker i kommunalrättsliga sammanhang. Vi anser att begreppen kommunfullmäktige och kommun- styrelse växt in i medborgarnas medvetande varför vi inte ser något skäl att återinföra äldre beteckningar. Vår utgångspunkt är att ingen ändring av nuvarande reglering bör göras.
Ordvalen i kommunallagens regler om sätten att kalla till samman— träde är inkonsistenta. Istället för att omväxlande använda "sändas till" eller "tillställas" föreslår vi att ordet "lämnas" införs i kommunallagens 5 kap. 9 och 11 55.
Regler om jäv syftar inte bara till att förhindra eller försvåra att någon gynnar sig själv eller någon närstående. Reglerna om jäv bygger ytterst på allmänhetens förtroende för myndigheterna i deras besluts- fattande i så motto att det helst inte ens bör uppstå någon tveksamhet om risk för jäv förelegat eller inte.
Vårt förslag är att kommunallagen kompletteras med en bestämmel- se som säger att de undantag från ställföreträdarjäv och delikatessjäv, som gäller för aktiebolag där kommunen eller landstinget äger minst hälften av aktierna och stiftelser där kommunen eller landstinget utser mer än hälften av styrelseledamötema, inte skall gälla när en nämnd handlägger ärenden som rör myndighetutövning mot enskild.
1991 års kommunallag innehåller inga bestämmelser om hantering av jävsfrågor. Vi föreslår ett överflyttande av centrala delar av 12 & förvaltningslagen, där förfaranderegler vid jäv finns införda, till kom- munallagen.
Utgivna rapporter:
Marie Fridolf: Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet. Vem utför och på vilka villkor (Ds 1993:27)
Charlotte Skawonius: Trosa bryter sig loss - Bytänkande eller demokra- tins räddning? (SOU 1993:45)
Roger Pyddoke m.fl.: Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård (SOU l993:47)
Meta Boethius: Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala bolag - en jämförande studie (SOU 1993148)
Gunnar Wallin: Att inhämta synpunkter från medborgarna. Det kom- munala omröstningsinstitutet i tillämpning (SOU 1993:72)
Stig Montin: Radikala organisationsförändringar i kommuner och lands- ting (SOU l993:73)
Eva Wallberg m.fl.: Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet (SOU l993:74)
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (199lz900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (19911900)
dels att 4 kap. 12 och 13 åå, 5 kap. 34 och 35 åå samt 6 kap. 13 å skall upphöra att gälla,
dels att 3 kap. 4, 9, 16 åå, 4 kap. 14 å, 5 kap. 9, 11, 23, 30, 36 åå, 6 kap. 7, 12, 15, 19, 24, 27 åå samt 7 kap. 8 och 10 åå skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya bestämmelser, 2 kap. 11 och 12 åå och 3 kap. 18 a 5 samt närmast före 2 kap. 11 å en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap. Kommunala folkomröstningar
llå
Fullmäktige får besluta att en rådgivande folkomröstning skall hållas i kommunen eller lands- tinget i viss fråga som ankom- mer på fullmäktige.
Om initiativrätt i visst fall till folkomröstning finns bestäm- melser i 5 kap. 23 å tredje stycket.
Nuvarande lydelse
4å
Föreslagen lydelse
Närmare föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning finns i lagen (0000:0000) om kommunala folkomröstningar.
IZå
Kommunen har rätt att få ersätt— ning för de kostnader som för— anleds av att ett landsting vid en folkomröstning anlitar valnämn- den.
3 kap.
Fullmäktige skall, om inte något annat är särskilt föreskrivet, bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fulläktige får därvid besluta
1. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela
kommunen eller landstinget,
2. att en nämnd skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget,
3. att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och
4. att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd.
95
3. att en nämnd skall ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar,
4. att en nämnd skall vara underställd en annan nämnd, och
5. att en nämnd får göra beställningar och en annan nämnd utföra dessa inom ett verksamhetsområde.
Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst 1. mål och riktlinjer för verksamheten,
_l l &
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2. budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
3. nämndernas organisation och verksamhetsformer,
4. val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, 5. val av revisorer och revisorsersättare,
6. grunderna för ekono- miska förmåner till förtroende- valda, samt
7. årsredovisning och an— svarsfrihet.
6. grunderna för ekono- miska förmåner till förtroende- valda,
7. årsredovisning och an- svarsfrihet, samt
8. hållande av kommunal
folkomröstning.
Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag
eller i andra författningar.
Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kom- munal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktie- bolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse.
Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsut- övning får dock enligt 11 kap. 6 å regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
16å
Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kom- munal angelägenhet eller genom avtal överlämna uppgijter, som nämnderna ansvarar för, och för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ.
Vården av en angelägenhet eller utförandet av en uppgift som innefattar myndighetsut- övning får dock enligt 11 kap. 6 å regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18 a å
När en kommun eller ett lands- ting sluter avtal med någon annan om att utföra en uppgift som kommunen eller landstinget ansvarar för, skall de och all— mänheten tillförsäkras en möj- lighet att kontrollera den verk- samhet i vilken uppgijten ug'örs. Kommunens och landstingets kontroll samt allmänhetens insyn skall, med beaktande av de enskildas intressen, ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till verksamhetens art, kommunens eller landstingets och allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs samt om- ständigheterna i övrigt.
4 kap. 12 å
Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den arbets- inkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de för- lorar, när de jidlgör sina upp- drag.
Detta gäller dock inte för— troendevalda som fullgör upp— dragen på heltid eller en be— tydande del av heltid.
13 å Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 å skall betalas.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 14 å
Fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning skall få ]. ersättning för den arbets- inkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de för-
* lorar, när de fullgör sina upp-
? drag,
J ]. ersättning för resekost— 2. ersättning för resekost- nader och andra utgifter som nader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, föranleds av uppdraget, i 2. arvode för det arbete som 3. arvode, 1 är förenat med uppdraget, [i 3. pension, samt 4. pension, samt 'i 4. andra ekonomiska för- 5. andra ekonomiska för- ' måner. måner.
Vad som sägs i första stycket ] gäller dock inte för- troendevalda som fullgör upp- dragen på heltid eller en be- tydande del av heltid.
Skap. 95
Kungörelsen skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.
Kungörelsen skall inom Kungörelsen skall inom samma tid på ett lämpligt sätt samma tid på ett lämpligt sätt också tillställas varje ledamot också lämnas till varje ledamot och ersättare. och ersättare.
11 å
Om ett ärende är så brådskande att det inte hinner kungöras på det sätt som föreskrivs i 8 - 10 åå, skall kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen närmast före sammanträdesdagen.
Nuvarande lydelse
Dessutom skall kungörelsen på ett lämpligt sätt sändas till varje ledamot och ersättare så, att den kan antas nå dem inom samma tid.
Ärenden i fullmäktige får väckas av
1. en nämnd,
2. en ledamot genom mo- tion,
3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har sam— band med revisionsuppdraget,
4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
5. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 åå, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.
23å
Föreslagen lydelse
Dessutom skall kungörelsen på ett lämpligt sätt lämnas till varje ledamot och ersättare så, att den kan antas nå dem inom samma tid.
]. styrelsen, om ärendet gäller återkallande av uppdrag för samtliga förtroendevalda i sty— relsen eller annan nämnd,
2. en nämnd,
3. en ledamot genom mo— tion,
4. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har sam- band med revisionsuppdraget,
5. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller
6. styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 åå, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.
I Stockholms kommun får också ett borgarråd väcka ärenden genom
motion.
Fråga om hållande av folk— omröstning enligt 2 kap. 11 å
får i viss håga väckas genom
initiativ av minst tio procent av de enligt 4 kap. röstberättigade kommunmedlemmama. Initiati- vet skall vara skriftligt och utöver egenhändig namnteckning innehålla namnförtydligande och uppgift om adress.
l ?
Nuvarande lydelse
De är då val av jidlmäktige har förrättas i hela landet får nyval- da filllmäktige besluta om att ändra mandattiden för en nämnd eller att ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan föregående beredning.
Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas syn- punkter från medlemmar i kom- munen eller landstinget.
Detta kan ske genom folk- omröstning, opinionsundersök- ning eller något liknande för- farande. Därvid får valnämnden i kommunen anlitas, om nämn- dens verksamhet i övrigt inte hindras av det.
Kommunen har rätt att få ersätt- ning för de kostnader som för- anleds av att ett landsting an- litar valnämnden.
30å
34å
35å
Föreslagen lydelse
Fullmäktige får besluta om att ändra antalet ledamöter eller ersättare i en nämnd utan före- gående beredning.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
36å
Ett ärende skall bordläggas, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.
För bordläggning i fråga om val eller tidigare bordlagt ärende krävs dock enkel majoritet.
För bordläggning i fråga om val, tidigare bordlagt ärende eller av ärende som avses i 5 kap. 23 å första stycket 1, krävs dock enkel majoritet.
6kap. 7å
Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt till-
fredsställande sätt.
Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs för tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäkti— ge har ägt rum i hela landet. Fullmäktige får dock be- stämma att styrelsens mandattid skall räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val av styrelse förrättas nästa gång.
12å
Vad som föreskrivs i första och andra styckena gäller också när kommunen eller landstinget har slutit avtal med någon an- nan om att utföra uppgifter som nämnderna ansvarar för.
Ledamöterna och ersättema i styrelsen och andra nämnder väljs tills vidare.
Mandattiden räknas från och med den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet och gäller längst till och med den 31 de- cember det år när val av full-
Nuvarande lydelse
I ett sådant fall skall nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första samman- träde.
Fullmäktige bestämmer mandat- tidema för andra nämnder än styrelsen.
Fullmäktige skall, för den tid som fullmäktige bestämmer, bland nämndens ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande.
13å
15å
19å
Föreslagen lydelse
mäktige förrättas nästa gång i hela landet. Fullmäktige får dock bestämma att mandattiden skall räknas från och med det sammanträde då valet förrättas.
Fullmäktige skall bland nämn- dens ledamöter välja en ord- förande och en eller två vice ordförande.
En nämnd får kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för
att lämna upplysningar.
Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.
Fullmäktige får besluta att en nämnds sammanträden helt eller delvis skall vara offentliga. Överläggningen i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda skall dock hållas inför stängda dörrar.
Nuvarande lydelse
Den som är jävig i ett ärende hos en nämnd får inte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet.
Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommu- nen eller landstinget äger minst hälften av aktiema eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamötema, skall jäv enligt 25 å 2 eller 4 inte anses
245
27å
Föreslagen lydelse
Den som är jävig i ett ärende hos en nämnd får inte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet. Denne får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov.
Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall självmant ge det till känna.
Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans ställe, skall nämnden snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i pröv- ningen av jävsfrågan endast om nämnden inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt upp— skov.
Ett beslut i en jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom nämnden avgör ärendet.
Om ett ärende hos en nämnd berör ett aktiebolag där kommu- nen eller landstinget äger minst hälften av aktierna eller en stiftelse där kommunen eller landstinget utser minst hälften av styrelseledamötema, skall jäv enligt 25 å 2 eller 4 inte anses
föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit.
föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för bolaget eller stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Vad som nu
sagts gäller inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskil- da. Jäv enligt 25 å 4 skall inte heller anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ett ärende hos en nämnd tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.
7kap. 85
; . l i l l l l i ,.
Företrädare för de anställda hos en komun eller ett landsting (personal- företrädare) får, i den omfattning som anges i 9 — 13 åå, närvara vid sammanträden med andra nämnder än styrelsen.
Närvarorätt saknas dock i Närvarorätt saknas dock i revisionsnämnder, förtroende- revisionsnämnder, förtroende- nämnder, valnämnder och över- nämnder, valnämnder och över- förmyndarnämnder. förmyndarnämnder samt sådan
nämnd som enligt 3 kap. 4 å 5 i denna lag endast ansvarar för beställning av verksamhet och som inte har egen underställd personal.
10å
Personalföreträdarna har inte rätt att närvara när ärenden av följande slag handläggs:
l. ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvi- da inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,
2. förhandlingar med en arbetstagarorganisation,
3. uppsägningar av kollektivavtal,
4. arbetskonflikter, och
5. rättstvister mellan kommunen eller landstinget och en arbetstagar- organisation.
Personalföreträdare i sådan nämnd som enligt 3 kap. 4 å 5
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
endast ansvarar för beställning av verksamhet har inte heller rätt att närvara vid handlägg- ning av ärende som rör sådan beställning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994. 2. De nya föreskrifterna i5 kap. 23, 30 och 36 åå, samt 6 kap. 12, 13 och 15 åå tillämpas första gången efter valet av landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige år 1994 i hela landet.
3. De nya föreskrifterna i 3 kap. 18 a å samt 6 kap. 7 å skall tillämpas på avtal som träffas eller förlängs efter utgången av juni 1994.
2. Förslag till
Lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 å sekretesslagen (l980:100)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
6kap. 25
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upp- handling eller angår det för- säljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.
lLagen omtryckt 1992:1474.
Föreslagen lydelse
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal, såvida inte tjänsten upphandlas i konkurrens med annan. Angår ärendet upphand- ling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmän— nas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. Med anbud likställs erbjudande med motsvarande innehåll från myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller sådant erbju- dande från en del av denna myndighet.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekre- tessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För- svarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
3. Förslag till Lag om kommunala sj älvförvaltningsorgan
Härigenom föreskrivs följande.
1 & Om inte något annat följer av lag eller annan författning får det i en kommun eller ett landsting lämnas över till självförvaltningsorgan som består av anställda och företrädare för dem som använder en nämnds tjänster vid en anläggning eller institution att inom nämndens verksam- hetsområde svara för viss förvaltning, verkställighet och beredning.
2 & Ett självförvaltningsorgan får inte avgöra frågor som avser verk- samhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet.
Det får heller inte handlägga eller avgöra ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.
3 5 En nämnd får inrätta ett eller flera självförvaltningsorgan inom sitt verksamhetsområde om fullmäktige beslutar det.
Fullmäktige skall bestämma organens uppgifter och verksamhets- former samt fastställa antalet ledamöter i organet. Företrädare för dem som använder nämndens tjänster skall alltid utgöra flertalet av de leda— möter som har beslutanderätt.
4 & Ledamöterna i ett självförvaltningsorgan väljs tills vidare.
De ledamöter som företräder användarna väljs av och bland dem vid en förrättning som anordnas av nämnden. Bland dessa utses samtidigt en ordförande och en vice ordförande.
Fullmäktige får fastställa regler för val av ledamöter i ett självför- valtningsorgan.
5 5 Endast ledamöter som uppnått myndig ålder får delta i beslut som fattas i ett självförvaltningsorgan.
6 & På ett självförvaltningsorgan skall följande bestämmelser i kommu- nallagen tillämpas:
l. 4 kap. 22 & om reservation,
2. 6 kap. 24 - 32 åå om jäv, hur ärendena avgörs, protokollföring, protokollets innehåll, justering av protokoll och tillkännagivande av justeringen.
På beslut av självförvaltningsorgan skall också tillämpas bestämmel- serna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen.
7 5 De ledamöter som företräder användarna har rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdraget och de ekonomiska förmåner som fullmäktige bestämt för förtroendevalda i kommunen.
8 & Den nämnd som har inrättat ett självförvaltningsorgan skall ha uppsikt över att organet följer de mål och riktlinjer som fastställts och de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Nämnden får återkalla uppdrag som har lämnats över till organet om det finns synnerliga skäl för det.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
4. Förslag till Lag om kommunala folkomröstningar
Härigenom föreskrivs följande.
1 & Denna lag gäller för folkomröstning som avses i 2 kap. 11 & kommunallagen (l99lz900).
2 & En folkomröstning skall hållas den dag som fullmäktige bestämmer. Fullmäktiges beslut om att hålla en folkomröstning skall fattas senast tre månader före den dag då omröstningen skall äga rum.
_ 3 & När fullmäktige beslutar om att hålla en folkomröstning skall beslut : samtidigt fattas om dag för omröstningen, den fråga som skall ställas till i de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna samt de ,» alternativ som skall föreläggas dem.
Fullmäktige skall i beslut fastställa röstsedlarnas antal, innehåll och utseende. Varje alternativ skall ha sin egen röstsedel. Dessutom skall finnas blanka röstsedlar. Röstsedlar för en och samma omröstning skall vara lika till storlek, färg och material.
4 & Kommunen eller landstinget skall på lämpligt sätt informera med- lemmarna om tid och sätt för omröstningen, den fråga omröstningen gäller, de alternativ som föreläggs dem och om de bestämmelser i övrigt som gäller för folkomröstningen.
5 & Del av kommun som vid val till riksdagen bildar ett valdistrikt utgör ett omröstningsdistrikt.
6 5 För folkomröstningens genomförande svarar valnämnden.
Vid folkomröstning i landsting skall vad som sägs i 9, 14 och 16 && om valnämnd endast gälla valnämnd i den kommun i vilken landstingets anslagstavla finns.
När kommunal folkomröstning hålls i samband med val till riks- dagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 & regeringsformen tjänstgör de valförrättare som har utsetts enligt 3 kap. 4 & vallagen också som omröstningsförrättare. Inför annan folkomröstning utser valnämnden för varje omröstningsdistrikt minst fyra personer att vid omröstningen tjänstgöra som omröstningsförrättare i distriktet. Vad som i 3 kap. vallagen föreskrivs om valförrättare tillämpas beträffande sär- skilt utsedd omröstningsförrättare.
7 & Rösträtt vid kommunal folkomröstning har den som är röst- berättigad enligt 4 kap. kommunallagen.
Frågan huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgörs på grundval av en före omröstningen upprättad röstlängd. Allmän röstlängd enligt 4 kap. vallagen (19721620) gäller därvid.
8 5 När en folkomröstning skall hållas skall, för var och en som enligt gällande röstlängd är röstberättigad vid omröstningen, upprättas röstkort med uppgifter om den röstberättigade.
Röstkort upprättas av Skattemyndigheten. För kommunal folkom- röstning och val till riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 & regeringsformen som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röst- kort. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifter om omröstningen till ledning för den röstberättigade. Röstkort skall sändas ut till de röstbe- rättigade senast 16 dagar före dag för omröstningen.
I fråga om röstkort tillämpas i övrigt 7 kap. l å andra stycket och 3 & första och andra styckena vallagen.
Skattemyndigheten har rätt att få ersättning för de kostnader som föranleds av utskrift av röstlängd och upprättandet av röstkort för kom— munal folkomröstning som inte äger rum i samband med val till riks— dagen eller folkomrösming som avses i 8 kap. 4 & regeringsformen.
9 5 Vid folkomröstningen får användas endast röstsedlar som tillhanda— hålls av valnämnden.
10 5 l lokal där omröstning äger rum skall de röstande ha tillgång till röstsedlar för varje förslag som är föremål för folkomröstning och blanka röstsedlar.
I fråga om röstkuvert tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 8 & andra stycket och 9 5 andra stycket 1 och 2 vallagen om valkuvert.
11 & Ingen får rösta för mer än ett förslag i en omröstning. Den som inte önskar rösta för något av förslagen får avlämna blank röstsedel.
12 & Röstning sker på dagen för folkomröstningen i omröstningslokalen för det omröstningsdistrikt där den röstande är upptagen i röstlängd.
Om kommunal folkomröstning inte skall hållas samtidigt med val till riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 & regeringsformen, får fullmäktige besluta om att röstning får ske på postkontor i den kom- mun eller det landsting som folkomröstningen avser. Om flera sådana kommunala omröstningar hålls samtidigt skall den som röstar på post- kontor utöva sin rösträtt vid ett och samma tillfälle i samtliga omröst- ningar som han vill deltaga i.
Om kommunal folkomröstning hålls samtidigt med val till riksdagen eller folkomröstning som avses i 8 kap. 4 & regeringsformen, tillämpas bestämmelserna i 10 & folkomröstningslagen ( l979z369).
13 5 I fråga om röstningen och om den vidare behandlingen av röster som har avgivits på postkontor skall 8 — 12 kap. vallagen gälla i tillämp-
liga delar. Dock skall vad som där stadgas om postkontor endast gälla postkontor i kommunen eller landstinget.
I lokal där röstning äger rum skall finnas tillgängliga ett exemplar av denna lag, vallagen och folkomröstningslagen.
14 å Rösterna räknas preliminärt i omröstningslokalen och slutligt hos valnämnden. Därvid skall bestämmelserna i 13 kap. 1 - 8 åå och 14 kap. 1 och 2 åå samt 3 å tredje stycket vallagen tillämpas på motsva- rande sätt.
Vid räkningen ordnas röstsedlarna i grupper efter meningsyttring. Blanka röstsedlar bildar en grupp. Antalet röstsedlar inom varje grupp räknas och antalet antecknas i protokollet. Röstsedlarna läggs därefter gruppvis in i särskilda omslag. På omslaget antecknas vilken grupp röstsedlar omslaget innehåller och röstsedlarnas innehåll.
Vid rösträkning hos valnämnd används en urna för varje omröstning
och för varje område som bildar en valkrets vid val till kommunfull- mäktige.
15 å Röstsedel är ogiltig om den
1. ej är sådan som för omröstningen har tillhandahållits av valnämn— den eller
2. är försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt på röstsedeln med avsikt.
Finns i ett röstkuvert två eller tre likalydande röstsedlar, skall en- dast en röstsedel räknas. Finns i annat fall i ett röstkuvert mer än en röstsedel, är röstsedlarna ogiltiga.
16 å Sedan valnämnden avslutat rösträkningen, läggs röstsedlarna in i särskilda omslag, de godkända för sig och de ogiltiga för sig. Omslagen förseglas. Föstsedlarna förvaras minst ett år efter det att sammanräk- ningsförrättningen har avslutats.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
1. Inledning 1.1 Vårt uppdrag
Vår huvuduppgift har enligt direktiven (dir. 1992:12) varit att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. I uppgiften har också ingått att fullfölja det arbete som ligger bakom kommunallagen (19911900) och att utarbeta förslag till förändringar av vissa delar av denna. Vi har härutöver fått i uppdrag enligt tilläggsdirektiv (dir. 1992z88) att utreda förutsättningama för kommuner och landsting att bedriva uppdragsverksamhet. Under arbetets gång har vi dessutom fått ytterligare uppgifter som vi beskriver i det följande.
I grova drag sönderfaller därför våra uppgifter i sådana som har direkt samband med uppföljningen av 1991 års kommunallag och allmänna uppgifter utan direkt anknytning till kommunallagsuppfölj- ningen.
De förstnämnda uppgifterna har till största delen redovisats i sär— skild ordning och fyra delbetänkanden baserade på uppgifterna i grund- direktiven har avgivits:
* Det kommunala medlemskapet (SOU 1992z72) * Handlingsoffentlighet hos kommunala företag (SOU 1992:134) * Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) * Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993177)
Ett femte delbetänkande Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) baserat på tilläggsdirektiven har avsett förslag till lagstiftning om försök med uppdragsverksamhet i kommuner och landsting.
Ytterligare ett delbetänkande om kommunalt förtroendevaldas per- sonliga ansvar för kommunala beslut publiceras hösten 1993.
Sedan vi på det här beskrivna sättet löst de mera juridiskt-tekniskt inriktade delarna av våra uppgifter har vi koncentrerat oss på de åter- stående uppgifterna, som väsentligen avser dels analyser och beskriv- ningar av kommunallagens konsekvenser i olika hänseenden, dels för- slag till åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Vi redovisar i detta huvudbetänkande våra överväganden och förslag i dessa frågor.
52 Inledning SOU 1993:90 1.2 Innehållet i betänkandet
I kapitel 2 redovisar vi vår principiella syn på den lokala självstyrelsen och demokratin.
De uppgifter enligt direktiven som belyses i detta betänkande är följande:
EG och den kommunala självstyrelsen (kapitel 3) Förändringar i nämndstrukturen (kapitel 4 och 5) * Alternativa produktions- och driftformer (kapitel 6); häri ingår en redovisning av bolagisering i kommuner och landsting * Antalet förtroendeuppdrag och förtroendevalda och deras represen— tativitet (kapitel 7) Förändringar i politikerrollen (kapitel 8) Kommuninvånamas insyn, information och inflytande (kapitel 10) Kommunala folkomröstningar (kapitel 11) Kvalitetskontroll (kapitel 12) Kommundelningar (kapitel 13)
***-**
Frågan om antalet fullmäktigeledamöter, som behandlas i kapitel 5 , har tagits upp med anledning av ett frågesvar i riksdagen av civilrninister Inger Davidson (1992/93:395), som i sitt svar hänvisade till kommittén och dess direktiv.
I kapitel 9 behandlas frågan om ekonomisk ersättning till de för- troendevalda. Den har aktualiserats av Svenska Kommunförbundet, vars framställan till regeringen har överlämnats till kommittén.
I kapitel 14 behandlas frågan om tillsvidareval av styrelsen och nämnderna, en fråga som har aktualiserats av Stockholms kommun, vars framställan till regeringen överlämnats till kommittén.
Vi har i enlighet med direktiven tagit upp vissa frågor i den nya kommunallagen som har vållat tolknings- eller tillämpningsproblem och föreslår vissa justeringar med anledning härav i kapitel 15. Här behand— las även möjligheten för en kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad.
1.3. Värdegrunden för vårt arbete
Till grund för vårt arbete med dessa frågor ligger de demokratiska värderingar, främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättigheter och integritet, som också kan härledas ur kristen etik och västerländsk humanism.
1.4. Kommunal verksamhet i förändring
1.4.1. Förändringsarbetet under 1970- och 1980-talet
l970-talets förändringssträvanden inom den kommunala sektorn fokuse- rades i hög grad på demokratifrågoma. Dessa strävanden fick sitt tydligaste uttryck i det arbete som Utredningen om den kommunala demokratin genomförde och som redovisades i huvudbetänkandet Kom- munal demokrati (SOU 1975 :41). Utredningen lämnade en rad förslag till åtgärder och rekommendationer ägnade att stärka den lokala demo- kratin. Bland annat föreslogs förbättringar av de förtroendevaldas ar— betsvillkor, t.ex. rätt till ledighet från arbetet för att delta i kommunala sammanträden och förbättrade ekonomiska villkor. Utredningen föreslog även åtgärder för att stärka de högsta beslutsorganens ställning. Detta arbete ledde fram till riksdagsbeslutet om en ny kommunallag, som trädde i kraft den 1 juli 1977.
Året efter regeringsskiftet 1976 tillsattes en ny kommitté, Kommu— naldemokratiska kommittén, som fick i uppgift att dels överväga refor- mer som kunde stärka medborgarinflytandet inom kommuner och lands— ting, dels utarbeta förslag till en utvärdering av kommunindelningsrefor- men, vars avslutande etapp genomförts 1974. Kommittén skulle också behandla frågan om den gemensamma valdagen och den treåriga man- datperioden, det kommunala folkomröstningsinstitutet samt "intressen- temas inflytande" i kommunal verksamhet. Det sistnämnda blev mera känt som "brukarinflytande" under 1980-talet.
Kommunaldemokratiska kommittén lät utarbeta ett förslag till ett omfattande forskningsprogram med inriktning på en utvärdering av indelningsreforrnen. Forskningsprogrammet avkastade 15 rapporter, som senare sammanfattades i två versioner (Strömberg & Westerståhl, 1983; Gidlund, 1983).
Kommittén lämnade under loppet av fem är ifrån sig ett tiotal be- tänkanden, däribland förslag till lagstiftning om lokala organ och förslag till ersättning för förlorad arbetsförtjänst i samband med kommunala sammanträden.
Huvudtendensen i förändringsarbetet under första delen av 1980- talet var väsentligen en fortsättning på vad som hade hänt under det föregående decenniet. Demokratifrågoma stod fortfarande i förgrunden, men förändringssträvandena fick en del nya inslag.
Ett sådant inslag var intresset för decentralisering. Detta intresse fanns i och för sig redan i början av 1970-talet i vissa kommuner men svårigheterna var betydande när det gällde att omsätta idéerna i praktisk handling. Decenualiseringssträvandena tog sig uttryck i bl.a. inrättande av kommundelsråd och institutionsstyrelser i ett begränsat antal kommu-
ner. Först med den lagstiftning om lokala organ som kom 1979/80 blev det möjligt att införa beslutsorgan med ansvar för flera verksamhetsom- råden i enskilda kommundelar. Inrättandet av kommundelsnämnder (stadsdelsnämnder, områdesstyrelser) blev det konkreta uttrycket för de möjligheter som erbjöds med den nya lagstiftningen.
Kvantitativt kulminerade intresset för lokala nämnder vid mitten av 1980—talet, då ett knappt hundratal kommuner utrett frågan om kom— mundelsnämnder eller motsvarande (Solli, 1985). Efter valet 1991 finns det 14 kommuner med en heltäckande organisation med lokala nämnder, medan sju kommuner har sådana nämnder i endast en eller flera delar av kommunen utan att dessa täcker hela kommunens yta.
För landstingen del infördes under första delen av 1980-talet möjlig- heten att inrätta s.k. särskilda organ. Det var främst inom hälso- och sjukvården som decentraliseringen sköt fart. De flesta landsting inrätta- de lokala direktioner med ansvar för hälso- och sjukvården, eventuth även andra verksamheter, inom ett område som omfattade en eller flera kommuner. Denna utveckling startade redan på 1960-talet men påskyn- dades av den nya lagstiftningen.
Vissa landsting gick under loppet av 1980-talet ett steg längre och delade upp ansvaret mellan de lokala organen, som fick ansvaret för primärvården, och sjukhusen som samlades under en länssjukvårds- nämnd eller under separata styrelser. Ett ytterligare steg i decentralise- ringen är att vart tredje landsting valt att decentralisera medelsfördel- ningen till lokala politiska organ vanligen med befolkningsansvar för ett område av en kommuns storlek. Den s.k. primärvårdsbudgeteringen innebär att alla resurser styrs till primärvården och att denna i sin tur köper specialistvård av sjukhuskliniker som finansieras via intäkter från dem som köper deras tjänster.
Delegering blev en naturlig följeslagare till den politiska och ad- ministrativa decentraliseringen i kommunerna och landstingen. Dock utgjorde kommunallagens bestämmelser ett betydande hinder i fråga om möjligheten att delegera ärenden i mera avancerad mening. Av bestäm- melserna följde ett principith förbud mot såväl vidaredelegation som s.k. blandad delegation. Dessa frågor behandlades av Demokratibe— redningen i huvudbetänkandet Aktivt folkstyre i kommuner och lands- ting (SOU 1985 :28).
Under första delen av 1980-talet blev det en allt vanligare uppfatt- ning att styrningen av den kommunala verksamheten utgjorde ett växande problem för de förtroendevalda. Den traditionella regel— och detaljstymingen bedömdes inte svara mot kraven på en adekvat och effektiv lekrnannastyming. Frågan fick en ökad tyngd av den alltmer ansträngda kommunala ekonomin, vilket medförde ett ökande behov av att effektivisera verksamheten, och verksamheternas ökande omfattning. På denna grund växte målstyrningen fram som en metod för effektiv
styrning inom kommuner och landsting. Även på detta område lade Demokratiberedningen en grund för den fortsatta utvecklingen.
I Demokratiberedningens nämnda huvudbetänkande och i det samti- digt framlagda förslaget Principer för en ny kommunallag (SOU 1985:29) framfördes principiella argument och preliminära lagförslag som avsåg att underlätta en mera långtgående delegation samt införandet av målstyrning inom de kommunala verksamheterna.
I huvudbetänkandet framhålls bl.a. att de förtroendevaldas arbete i ökad utsträckning måste inriktas på att formulera tydliga mål för verk- samheten och se till att målen omsätts i den praktiska verksamheten. Budgeten som styrmedel behöver kompletteras. De förtroendevalda lägger fast målen för verksamheten medan förvaltningen väljer metoder och arbetsformer för att nå de uppsatta målen. I principskissen till en ny kommunallag redovisades hur en övergång till målstyrning kunde påver- ka lagstiftningen på olika punkter.
En fråga med nära anknytning till styrningsfrågoma som aktualise— rades under 1980-talet var sökandet efter "en ny politikerroll". Det var en av de uppgifter som lades på Förtroendeuppdragsutredningen, som tillsattes på våren 1988. I kommitténs uppdrag ingick att belysa vad som kunde göras för att förbättra de förtroendevaldas möjligheter att leda och styra verksamheterna.
Utredningen framhöll i sitt slutbetänkande Förtroendevald på 90— talet (SOU 1989:108) att samspel mellan politik och förvaltning, ömse- sidigt förtroende och systemförståelse har en avgörande betydelse för utvecklingen av en ny politisk styrning. Utredningen menade också att målformulering, dialog mellan de förtroendevalda och förvaltningen samt utvärdering är centrala element i utvecklingen av politisk styrning och en ny politikerroll. Utredningen ställde sig också bakom Kommu- nallagsgruppens förslag till lagändringar på området enligt betänkandet Ny lag om kommuner och landsting (Ds 198852).
Ett ytterligare inslag i 1980-talets förändringar var statsmakternas ökande strävan efter avreglering av den kommunala sektorn. Frikom- munförsöket, som inleddes 1984 och avslutades 1991, var det främsta uttrycket för en sammanhållen statlig politik på detta område.
Före frikommunförsöket bedrevs översynsarbetet vad gäller avregle- ring och regelförenkling i traditionella former, innebärande att man gick fram sektorsvis och genomförde förändringar generellt; förändringarna föregicks av omfattande utredningar. Frikommunstrategin var selektiv i den meningen att den bedrevs endast i vissa kommuner och landsting och att den hade en uttalat experimentell ansats.
Det grundläggande syftet med frikommunförsöket var att pröva nya former för den statliga styrningen. Mera konkret syftade försöksverk- samheten till att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från föreskrifter i lagar och andra författningar skulle ges möjlig-
heter att bättre anpassa organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresursema samt åstadkomma ökad samord- ning och effektivitet i den kommunala verksamheten.
Inledningsvis var antalet deltagare i försöket nio kommuner och tre landsting. 1988 öppnades försöket till att omfatta i princip alla intresse- rade kommuner och landsting. Under försökets sista år 1991 medverka- de 36 kommuner och fyra landsting.
Regeringens utvärdering av frikommunförsöket (SOU 1991:25, 1991:68, prop. 1991/92:13) visar att det spelat en viktig roll för ut— veckling och förnyelse av den kommunala verksamheten samt bidragit till nytänkande och omprövning av den offentliga sektorn. Som ett särskilt lyckat inslag i försöksverksamheten framhålls den organisatoris- ka friheten beträffande den centrala nämndorganisationen. Dessa erfar- enheter har enligt propositionen varit av stor betydelse för beslutet om en friare nämndorganisation i 1991 års kommunallag.
Den delen av försöket som berörde avsteg från statliga regler fram— stod som svårare att utvärdera, men enligt propositionen har försöket i denna del bidragit till att minska sektorstänkandet till förmån för ett mera helhetsbaserat synsätt. Det förändringsklirnat som skapades av frikommunförsöket har i hög grad bidragit till viktiga reformer med att vidga det kommunala ansvaret och ta bort statliga regler, t.ex. på plan— och byggområdet, miljöområdet, arbetsmarknadsområdet och skolom- rådet.
Det arbete med att revidera 1977 års kommunallag som inletts i Demokratiberedningen 1984 övertogs av en expertgrupp, Kommunal- lagsgruppen, som i juni 1988 lämnade sitt slutbetänkande Ny lag för kommuner och landsting (Ds 1988z52). Utredningsarbetet slutfördes av den parlamentariskt sammansatta Kommunallagskommittén, vars förslag Ny kommunallag (SOU 1990:24) lämnades våren 1991.
Propositionen (prop. 1990/911117) Ny kommunallag behandlades i riksdagen våren 1991. Förslaget blev föremål för en omfattande debatt både i riksdagen och utanför denna. Kritikerna sköt främst in sig på förslagen om en fri nämndorganisation, den större friheten att delegera ärenden och insynen i kommunala företag.
De viktigaste nyheterna i 1991 års kommunallag jämfört med den förra kommunallagen är:
Tydligare regler om kommunernas befogenheter Fri nämndorganisation Större frihet att delegera från fullmäktige till nämnder Insyn i kommunala företag Möjligheter för fullmäktige att entlediga förtroendevalda Rätt till skälig ersättning för förlorad arbetsförtjänst
***-***
* Snabbare valgenomslag för styrelsen och fria mandatperioder för övriga nämnder * Nya regler om jäv * Större frihet för nämnderna att delegera beslutanderätt * Individuth revisionsansvar för de förtroendevalda
j 1.4.2 Nya förutsättningar för kommuner och landsting
under de närmaste åren kommer att präglas av tre tendenser: avregle- ring, marknadsorientering och intemationalisering.
Till dessa punkter kan läggas den besvärliga kommunalekonomiska situationen, som i och för sig inte är ny. Dock är problemen både på '; kort sikt och längre sikt av en sådan storleksordning att de medför restriktioner på kommunernas verksamhet av ett helt annat slag än vi hittills upplevt. Denna faktor kommer sannolikt att prägla framtiden mer än någon annan faktor under överskång tid.
De främsta uttrycken för avregleringen är den nya kommunallagen, som trädde i kraft vid årsskiftet 1991/92 och vars viktigaste nyheter redovisats i det föregående, samt det nya statsbidragssystemet, som trädde i kraft vid det senaste årsskiftet. Syftet med den sistnämnda reformen, som kännetecknas av att de specialdestinerade bidragens andel krymper till cirka en fjärdedel medan resten av bidragen är gene— rella, är att skapa mera likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Kommunerna själva skall däremot ta konsekvenserna av skillnader i servicenivå, kvalitet, effektiviteten i resursutnyttjandet och avgiftssättningen.
I våra direktiv framhålls att en avreglering av den kommunala verk- samheten är nödvändig för att ge kommunerna och landstingen förut— sättningar för att klara den besvärliga ekonomiska situationen. Det understryks även att avregleringen inte får äventyra viktiga nationella intressen - såsom utbildning, social omsorg och miljöpolitik - eller medföra negativa konsekvenser för den kommunala demokratin. I det sistnämnda hänseendet nämns som exempel minskningen av antalet förtroendevalda som en konsekvens av att nämndobligatoriet avskaffats, en fråga som vi fått i uppgift att särskilt studera.
Till detta bör läggas att den statliga politiken vad gäller den kom- munala sektorns autonomi inte är entydig. Det finns för närvarande tendenser till återfall i ökad reglering på vissa områden, t.ex. det kom- munala skattestoppet och lagstiftningen om fristående skolor. Planer på ökad statlig styrning av kommunal upphandling och en lagstadgad barn- omsorgsgaranti går i samma riktning. Vi redovisar i kapitel 2 vår prin-
I I direktiven framhålls inledningsvis, att den kommunala verksamheten i !
cipiella syn på den kommunala självstyrelsen och risken för inskränk- ningar i denna.
När det gäller marknadsorienteringen av den kommunala verksam- heten försöker kommuner och landsting möta den nya ekonomiska situationen genom att öka effektiviteten i verksamheten. Den s.k. be— ställar-utförarmodellen, som främst går ut på att skilja de förtroendeval- das roller som konsumentföreträdare och som producenter från varan— dra, kan användas på detta sätt. Enligt Svenska Kommunförbundets undersökningar har beställar-utförarmodellen införts eller avses införas i ett fyrtiotal kommuner och flera landsting. Vi har i uppdrag att särskilt studera förändringar i nämndstrukturen samt ansvars- och arbetsför- delningen mellan de olika politiska organen och mellan dessa och tjänstemannaorganisationen.
I ökande utsträckning strävar kommuner och landsting efter att utsätta olika delar av verksamheten för konkurrens. Det sker i huvudsak genom att konkurrensen ökar mellan verksamhet i egen regi och privat entreprenadverksarnhet eller att konkurrensen ökar mellan olika utfö- rarenheter inom verksamheter i egen regi. Intresset för att lägga över verksamheter i bolag ökar också, särskilt på det tekniska området.
Enligt en enkätundersökning, som vi genomfört våren 1992, står frågan om nya verksamhetsformer högt på kommunernas och lands— tingens dagordning. Exempel på sådana nya former är intraprenader, entreprenader, privatisering/utförsäljning samt bolagisering.
Nära två tredjedelar av kommunerna och nästan alla landsting har fattat politiska beslut om nya verksamhetsformer. En vanlig bedömning är att det kommer att ske en ökning av sådana former under de närmas- te åren. När det gäller enskilda former kan man bl.a. konstatera att resultatenheter är på väg mot ett genombrott både i kommuner och landsting; drygt tre fjärdedelar av kommunerna och samtliga landsting har infört eller avser att införa resultatenheter. Data om nya verksam— hetsformer redovisas mera utförligt i kapitel 6 i detta betänkande.
Ökade inslag av marknadsorientering och konkurrens inom den kommunala verksamheten är inte problemfritt. Ett problem gäller hur man skall ordna med inflytande och medverkan från dem som berörs av verksamheten, särskilt äldre och handikappade, och i vilka former kvalitetskontrollen skall ske. Ett annat problem gäller insyn, sekretess och demokratisk styrning, då verksamheter överförs från nämndför- valtning till bolag eller privata eller kooperativa entreprenadformer. Vi skall enligt direktiven studera de nämnda problemområdena och lämna förslag till åtgärder. Våra överväganden och förslag i dessa frågor redovisas i kapitel 10.
När det gäller intemationaliseringens konsekvenser för den kom- munala självstyrelsen finns det enligt direktiven ett starkt behov av fördjupade studier kring frågan hur den kommunala självstyrelsen på—
verkas både av EES-avtalet och ett svenskt medlemskap i EG/EU. Bland de frågor som kräver särskild uppmärksamhet nämns den för- fattningsmässiga grunden för självstyrelsen, som t.ex. kan få formen av en reglering inom ramen för EG:s regelverk och där subsidiaritets- principen spelar en viktig roll. En annan fråga gäller konsekvenserna av en ekonomisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. En tredje fråga gäller hur det kommunala och regionala inflytandet inom EG skall kanaliseras och institutionaliseras. Vi har i uppdrag att beskriva och analysera dessa frågor och att göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den svenska kommunala självstyrelsen.
Regeringen har våren 1993 tillsatt en särskild utredning för att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting vid olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen (dir. 1993z49). Huvud- uppgiften är att ta reda på inom vilka områden och i vilken utsträckning kommunernas och landstingens verksamhet kan komma att påverkas av ett svenskt medlemskap i EG/EU. I uppgiften ingår även att lämna förslag om hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanalise- ras och institutionaliseras i Sverige vid ett eventuellt framtida medlem- skap i EG/EU.
En annan sida av kommunernas och landstingens internationella verksamheter är överföringar av teknisk utrustning samt administrativt och tekniskt kunnande till bl.a. de nya kommuner som byggs upp i centrala och östra Europa. Omfattningen av detta bistånd ökar konti— nuerligt, och mot denna bakgrund har vi fått i uppgift att se över de regler som styr omfattningen och inriktningen av detta bistånd. Våra överväganden och förslag på detta område har vi redovisat i delbetän—
kandet Kommunal tjänsteexport och intemationeut bistånd (SOU 1993:77).
1.5. Förutsättningar för den lokala demokratin
Under senare år har samhällsforskare som studerar förskjutningar i värderingar över tiden framhållit två huvudtendenser. Den ena innebär att individen i ökande utsträckning prioriterar värden som livstillfreds— ställelse och självförverkligande på individnivå och helhetslösningar på samhällsnivå. Den andra huvudlinjen innebär en rörelse bort från enhet- lighet mot högre grad av mångfald, variation och individualism. Möjli- ga förklaringar till dessa värderingsförskjutningar kan vara dels tjänste— samhällets utveckling, dels de allmänna samhällsförändringama, som ställer nya krav på medborgarna.
När det gäller medborgarnas attityder till det politiska systemet, kan man konstatera att förtroendet för regeringen och riksdagen sjunkit till en mycket låg nivå. Endast 30 procent av medborgarna säger sig ha stort förtroende för statsmaktens främsta institutioner. Dessa data från den s.k. SOM-undersökningen (samhälle, opinion, massmedia) vid Göteborgs universitet som redovisats 1992 ligger i linje med den sedan länge registrerade nedgången i förtroende för politiken och politikerna.
Av Svenska kommunförbundets kommunu'ndersökning framgår att attityden till den kommunala servicen är långt mer positiv än attityden till politiken och politikerna. 85 procent anser att de i huvudsak får en bra service från kommunen. Å andra sidan är medborgarna mindre positiva när det gäller påverkansmöjlighetema. Mer än hälften anser att
lan.
Även i andra avseenden har medborgarna i Sverige förändrats (Pe- tersson m.fl., 1989). Benägenheten att bli medlemmar i, att aktivt delta i verksamheten och att ta på sig uppdrag i politiska partier har stagne— rat, medan insändarskrivande, anföranden vid möten och deltagande i demonstrationer ökat kraftigt under de senaste 20 åren. Det vanligaste sätten att söka påverka samhället i olika avseenden är att ge ekonomiska bidrag, skriva under en namninsamling eller kontakta tjänstemän i stat eller kommun. Långt mindre vanligt är det att kontakta politiker eller att arbeta i ett politiskt parti.
Medborgarnas tilltro till sin egen förmåga att umgås med myndig- heter på ett formellt sätt, t.ex. genom att författa en skrivelse eller att överklaga ett beslut, har ökat markant sedan slutet av 1960—talet. Mer än två tredjedelar av medborgarna anser sig besitta en sådan "admini- strativ kompetens".
Sammantaget speglar förändringarna ett ändrat förhållningssätt till lokalpolitiken och den offentliga servicen. Medborgarna intar numera en attityd till det allmänna, där krav och rättigheter utgör framträdande inslag. I den nya attityden ingår också krav på att servicen skall vara anpassad efter de individuella behoven.
När det gäller medborgarinflytande i ett mera övergripande perspek- tiv, kan man anta att medborgarna i ökad utsträckning kommer att kräva att politiken och politikerna i lokalsamhället blir tydligare och lättare att nå. Krav ställs då på en effektivare, direkt kommunikation mellan medborgarna och deras valda ombud, liksom krav på större öppenhet och bättre insynsmöjligheter i de förvaltande organen samt bättre möjligheter till direkt påverkan av lokalpolitiken och den kommu- nala servicen.
Vi har enligt direktiven i uppgift att utröna hur det politiska syste- met kan svara på utmaningar och krav från medborgarna av det slag
som nyss beskrivits. I direktiven lämnas vissa exempel på tänkbara åtgärder för att stärka den lokala demokratin:
vidgad användning av kommunala folkomröstningar ökad insyn i fullmäktige och nämnder bättre kontakter mellan kommunmedlemmama och förvaltningen inflytande och medverkan från dem som berörs av den kommunala verksamheten * kommundelningar
***—)(-
l.6 Den lokala självstyrelsen i ett europeiskt perspektiv
1.6.1. Förhållandet mellan centralmakt och lokalmakt i de västeuropeiska länderna
När det gäller förhållandet mellan den centrala och den lokala makten kan två olika synsätt anläggas. Det ena synsättet utgår ifrån att det finns en sektor inom vilken staten inte äger besluta och där angelägenhetema i stället sköts av kommuninvånamas valda representanter. Det andra, motsatta, synsättet innebär att kommunernas kompetens på alla områden grundar sig på en delegation från statsmakten.
Enligt det första synsättet har kommunema/regionema en relativt stor självständighet, samtidigt som man inte förnekar realiteten av en centralmakt. Den statliga kontrollen är dock begränsad. Betoningen ligger på att kommuner/regioner har en handlingsfrihet inom en av- gränsad ram av befogenheter och skyldigheter. Förhållandet mellan staten och kommunema/regionema bestäms i stor utsträckning genom lagstiftning. Kommunema/regionema får det mesta av sina inkomster genom direkt beskattning.
Enligt det senare synsättet ses kommunema/regionema huvudsakli— gen som ombud för centralmakten för att föra ut dess politik. Detta ombesörjs främst genom detaljerad lagstiftning, utveckling av regler och kontrollåtgärder. Huvuddelen av kommunemas/regionemas inkomster kommer ifrån centrala fonder eller statsbidrag. Det finns enligt detta synsätt inte heller särskilt stora behov av eller berättigande av en sär- skild lokal beskattningsrätt.
Det finns inget land som omfattar endast ett av dessa synsätt, men betoningen ligger ofta på något av dem. Det kan emellertid vara svårt att klart avgränsa handlingsutrymmet för såväl den centrala som den lokala makten. De båda nivåerna är som regel nära involverade i ett
komplext beroendemönster där betoningen ligger på en ömsesidig på- verkan.
Detta återspeglas inte minst när det gäller finansieringen av verk- samheterna. Kommunema/regionema finansierar ofta sina verksamheter både genom beskattning och statsbidrag. Det är därför snarare fråga om en växelverkan mellan de centrala och de lokala/regionala nivåerna.
1.6.2. Olika varianter av förhållandet mellan staten och kom- munema/regionerna
Utifrån de båda synsätten ovan kan de västeuropeiska länderna grovt sett delas in i tre kategorier när det gäller frågan om den kommunala kompetensens närmare omfattning och förhållandet mellan centralmakt och lokalmakt. De tre kategorierna av kommunala/regionala system är:
a) den brittiska varianten b) den franska varianten 0) den nord— och centraleuropeiska varianten
I den engelska varianten, som förekommer i Storbritannien och på Irland, finns ingen grundlagsreglering av kommunemas/regionemas ställning. Det finns ingen övergripande lagstiftning som motsvarar vår kommunallag. Kompetensen och verksamheten styrs helt av särskild lagstiftning. Kommunema/regionema åtnjuter ett visst mått av själv— ständighet åtminstone när det gäller de dagliga uppgifterna.
Det finns en klar gränsdragning mellan de centrala och lokala nivå- erna. Olika myndigheters lokala verksamhet ingår inte i den kommunala verksamheten utan den bedrivs i självständiga organ för olika verksam- heter. De centrala och lokala nivåerna kan därför sägas bilda två helt olika förvaltningskulturer med få direkta kontakter mellan nivåerna.
Den franska varianten återfinns förutom i Frankrike, även i Itali- en, Spanien, Portugal, Belgien och i viss mån i Grekland. I sin ideala form är den kommunala/regionala självstyrelsen inskriven i grundlagen. De kommunala/regionala enheterna står dock under en form av för- myndarskap av en prefekt (landshövding) som inom ett visst område, ofta bestående av flera kommuner, utövar den formella statliga kontrol- len över verksamheterna.
De nordiska länderna, Tyskland, Österrike, Schweiz, Luxemburg och Nederländema bildar den nord- och centraleuropeiska varianten. Kommunemas/regionernas (delstaternas) ställning är fastslagen i grund- lagen. De har som regel såväl en allmän som en Specialreglerad kompe— tens. Kommunema/regionema åtnjuter en relativt hög grad av själv— ständigt beslutsfattande och ekonomiskt oberoende. I kontakterna mellan
den centrala och lokala nivån läggs stor vikt vid formella procedurreg- ler.
I denna variant är kommunens/regionens roll som den grundläggan- de enheten i samhället starkare uttalad än i den brittiska varianten. I motsats till den franska varianten har kommunema/regionema kapacitet att bedriva verksamheterna på egen hand. En stor del av de s.k. väl- färdsuppgiftema utförs på den kommunala nivån.
1.6.3. Strategier för effektivisering av den kommunala/regionala verksamheten
Gemensamt för samtliga västeuropeiska länder är att den kommunala/ regionala verksamheten har expanderat kraftigt under efterkrigstiden. Det har lett till en diskussion om hur välfärdssystemen skall finansieras. De offentliga utgiftemas stora andel av BNP upplevs av många som ett allt större problem. De offentliga utgiftemas andel av BNP varierar dock kraftigt mellan de olika länderna inom EG, från 43,5 procent i Storbritannien till 58,1 procent i Danmark (1992).
För att komma till rätta med de offentliga budgetunderskotten strä- var centralmakten i alla länder efter att få kontroll över och att effekti- visera genomförandet av de kommunala/regionala verksamheterna. Tre olika strategier kan då urskiljas. Det gäller:
- Strukturella förändringar som också inbegriper en utökning av kommunernas verksamhetsområde. Denna väg har valts främst i de brittiska samt i de nordiska och centraleuropeiska länderna. I medel- havs- och atlantländema har man i större utsträckning valt att lägga resurserna på den regionala nivån. — Modernisering av de interna beslutsstrukturema och beslutsproces- sema. Här finns exempel på regelförenkling och renodling av be- slutsnivåema. — Privatiseringar och marknadslösningar. Här finns exempel på åt- gärder för att införa mer av konkurrens. I vissa fall har föreningar, kooperativ och olika slag av frivilliga organisationer anlitats för genomförandet.
1.6.4. Subsidiaritetsprincipen
Subsidiaritetsprincipen har en central ställning i diskussionen om det framtida Europa.
Subsidiaritetsprincipen är i grunden ett sätt att fördela ansvaret mellan staten och individerna, en central tanke inom katolicismen och
en hörnpelare i bl.a. de kristdemokratiska partiernas program. Enligt detta synsätt är det familjen som har det primära ansvaret för skydd och hjälp åt de anhöriga. Statens uppgift är subsidiär, dvs. understödjande. Den skall stödja och underlätta medborgarnas egna initiativ och garante- ra deras rättigheter.
På en övergripande nivå är betydelsen av subsidiaritetsprincipen att inga beslut skall fattas på en högre nivå än nödvändigt. Översatt på förhållandet mellan kommunerna och den centrala nivån betyder prin- cipen att de problem som löses mest effekth på lokal eller regional nivå inte skall skötas på den centrala nivån.
Käll- och litteraturförteckning
Kommittédirektiv 1992: 12 Kommittédirektiv 1992288 Kommittédirektiv 1993c49
SOU 1975241 Kommunal demokrati SOU l985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU l985:29 Principer för en ny kommunallag SOU l989:108 Förtroendevald på 90-talet
SOU 1991:25 Frikommunförsöket — Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation SOU 1991:68 Frikommunförsöket — Erfarenheter av försöksverksam— heten med avsteg från statlig reglering m.m.
Ds 1988:52 Ny lag för kommuner och landsting
Proposition 1990/91 : 1 17 Proposition 199 1 / 92: 13
Medborgarnas attityder till kommunernas verksamhet, Svenska Kom— munförbundet, Attitydprojektet 1992.
Gidlund, J. Kommunal självstyrelse i förvandling, Helsingborg 1983 Holmberg, S. och Weibull, L. (red) Trendbrott SOM-undersökningen, Göteborgs universitet, 1992. Petersson, O. m.fl., Medborgarnas makt, Helsingborg 1989. Solli, R., Enkät om kommundelsnämnder, Göteborgs universitet, 1985 Strömberg L. och Westerståhl, J ., De nya kommunerna, Stockholm 1983
2. Lokal självstyrelse och demo—
krati - grunder, tillstånd, ut- veckling
Den lokala självstyrelsen är en viktig grundsten i den svenska demokratin. Staten bör i största möjliga utsträckning avhålla sig från att detaljstyra kommuner och landsting. Vi hemställer att regeringen vidtar åtgärder för att ge den kommunala självstyrelsen ett stärkt grundlagsskydd.
Kommunallagen är det viktigaste instrumentet för reglering av den lokala demokratins former. Enligt vår mening är en tillåtande lagstiftning en bra metod att utveckla lokal demokrati.
Från principiella utgångspunkter framhåller vi följande åtgärder för att stärka den lokala demokratin:
ökat inslag av personval förlängning av mandatperioderna till fyra är skilda valdagar för kommunal- respektive riksdagsval möjlighet att lokalt besluta om öppna nämndsammanträden inrättandet av självförvaltningsorgan med representanter för an- vändarna i majoritet initiativrätt för kommunmedlemmama till lokala folkomröst— ningar — kvalitetssäkring av kommunal service
Under resten av 1990—talet kommer sannolikt tempot i samhällsför- ändringarna att vara fortsatt högt samtidigt som de ekonomiska tillgångarna för kommunernas och landstingens verksamheter kommer att vara begränsade. Dessa förhållanden kräver bl.a. ett fortsatt arbete med att utveckla och förbättra organisations— och styrformer. Det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda.
68 Lokal självstyrelse och demokrati SOU 1993:90 2.1 Grunder
2.1.1 Lokal självstyrelse i ett historiskt perspektiv
Den lokala självstyrelsen i de skandinaviska länderna har en lång tradi- tion. Här samlades man i forntiden till ting för att bestämma i gemen- samma angelägenheter. Under medeltiden förlorade den lokala nivån dragkampen med den centrala nivån i större delen av Europa. I Sverige stärktes statsmakten främst under Gustav Vasas och Gustaf II Adolfs och Axel Oxenstiernas tid.
Kravet på lokal självstyrelse pånyttföddes med upplysningstidens idéer och framfördes i den europeiska debatten med kraft från slutet av 1700—talet. Framträdande förespråkare för lokalt självstyre var den engelske liberalen J.S. Mill och fransmannen Alexis de Toqueville, som baserade sina samhällside'er på studier av den unga amerikanska demo- kratin. Socialistiskt orienterade teoretiker som Owen, Proudhon och Bakunin, som representerar en s.k. kommunalistisk riktning, argumente— rade också för lokal självstyrelse.
Ett framträdande drag i debatten var åsikten att den lokala själv- styrelsen är ett uttryck för en allmän demokratisering av samhället. I idégodset fanns även uppfattningen att den lokala självstyrelsen hade en fostrande och folkbildande funktion. Också praktiska omständigheter talade för en decentralisering av den växande statsapparaten till kommu- nerna. Kommunalisering var en billig och effektiv lösning på samhälls- förvaltningens problem.
Den lokala självstyrelsen har en central ställning i Sverige. Den fick sin moderna reglering i 1862 års kommunalförordningar. Den har också skrivits in i grundlagen (1 kap. 1 å regeringsformen) där det heter att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Denna ordning konfirmerades så sent som vid grundlagsrevisionen 1974. I kommunallagen 1 kap. 1 å heter det att kommuner och landsting sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. Sverige ratificerade år 1989 den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.
2.1.2 Lokal demokrati - olika modeller
Även om idén om den lokala demokratin - i likhet med den lokala självstyrelsen - är allmänt omfattad, finns det ingen given definition av begreppet.
Den mest auktoritativa uttolkningen av den lokala demokratin har presenterats av den statsvetenskapliga forskningen, främst i samband med de stora kommunalforskningsprojekten som startade vid mitten av 1960- respektive vid slutet av 1970-talet. Jörgen Westerståhl (Wester- ståhl, 1970) pekade ut två grundläggande demokrativärden: förverkli- gandet av medborgarnas vilja och en självständig åsiktsbildning, och lade till ett tredje, representation, härlett från idén om styrelse genom folket.
Westerståhls teser blev föremål för kritik, bl.a. från sociologen Sten Johansson (Johansson, 1971) som starkare än Westerståhl betonade deltagandeaspekten.
Kommunaldemokratiska forskningsgruppen, vars huvuduppgift var att utvärdera kommunindelningsreformen, omfattade väsentligen den Westerståhlska modellen men lyfte fram medborgarnas deltagande tyd- ligare (Strömberg & Westerståhl, 1983).
En annan demokratimodell som uppmärksammades i debatten under 1970-talet var statsvetaren Leif Lewins idé om interaktiv demokrati (Lewin, 1970). Den interaktiva demokratin har som mål att utveckla den enskildes "allmänanda" genom ett samspel mellan ledarna och folket. Lewin ställer den interaktiva demokratin, som bygger på aktivt medborgardeltagande, i kontrast till en demokratimodell, där "tävlande eliter" bland politikerna står för de väsentliga aktiviteterna. Medborgar- na väljer dem som är mest framgångsrika i denna tävlan till sina om- bud.
2.1.3 Synen på den lokala självstyrelsen och demokratin i statliga kommittéer 1970-1993
Lokaldemokratikommittén är den fjärde statliga kommittén sedan 1970 som arbetar på det aktuella området. Föregångama är Utredningen om den kommunala demokratin (1970-75), Kommunaldemokratiska kom- mittén (1977-83) och Demokratiberedningen (1983-85). Förtroendeupp- dragsutredningen (enmansutredning, 1988-90) hade särskilda, närliggan- de uppgifter.
Under de gångna tjugo åren har perspektivet förskjutits beträffande vilka frågor som varit i centrum för diskussionen om den kommunala demokratin. Partiernas och de förtroendevaldas arbetsvillkor uppmärk— sammades efter kommundelningsreformens genomförande. Därefter fokuserades intresset på frågan om en uppdelning av de nya storkommu- nema genom att bilda särskilda lokala nämnder på kommundelsnivå. Frågan om de enskilda människornas inflytande stod i förgrunden för Demokratiberedningen liksom nu för Lokaldemokratikommittén (Hägg- roth, 1993).
En genomgång av dessa kommittéers direktiv och huvudbetänkanden visar att varken de olika regeringarna eller de enskilda kommittéema haft för vana att göra några mera sammanhängande, explicita deklara— tioner om hur man principith ser på den lokala självstyrelsen och den lokala demokratin.
Kommunaldemokratiutredningen anslöt i sitt huvudbetänkande Kommunal demokrati (SOU l975:41) nära till synsättet om åsikts— överensstämmelsen mellan väljare och valda. Kommunaldemokratiska kommittén markerade i sitt betänkande De förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU 1982:5) betydelsen av att de förtroende- valda socialt och ekonomiskt någorlunda motsvarar sammansättningen av befolkningen i stort, ett synsätt som även Förtroendeuppdragsutred- ningen anslöt sig till i betänkandet Förtroendevald på 90-talet (SOU l989:108). Demokratiberedningen deklarerade i sitt huvudbetänkande Aktivt folkstyre ikommuner och landsting (SOU 1985:28) inledningsvis bl.a. att demokrati i djupare mening handlar om en människosyn som innebär en tro på att alla har vilja och förmåga att ta ett gemensamt ansvar både för besluten och deras förverkligande. Det är viktigt att medborgarna tillsammans kan bestämma över viktiga gemensamma angelägenheter.
Den relativa frånvaron av mer omfattande deklarationer av värde- grunden hos statliga kommittéer betyder inte att man saknat en upp- fattning i frågan, men värdegrunden har varit mera underförstådd än klart utsagd. Statliga kommittéer är som regel mera praktiskt och prag- matiskt orienterade än teoretiskt och principiellt.
2.2. Tillståndet hos den lokala självstyrelsen och demokratin
Som framgått av föregående kapitel (avsnitt 1.3.2 och 1.4) ändras för närvarande förutsättningarna för den kommunala verksamheten på ett genomgripande sätt. Det gäller bl.a. dragkampen centralt—lokalt vad gäller statlig reglering kontra lokal autonomi, ökade inslag av mark- nadsanpassning och konkurrens, den pågående intemationaliseringen och betydelsen av förändringar i attityder och beteende hos medborgar- na/kommunmedlemmarna. Inför den fortsatta framställningen finns det skäl att redovisa hur de olika demokrativärdena förhåller sig till en verklighet som snabbt förändras.
Maktutredningen har i sin huvudrapport Demokrati och makt i Sverige (SOU 1990z44) givit en auktoritativ tolkning av demokratibe- greppet på en övergripande nivå, som bl.a. tar fasta på skillnaden
mellan ett samhällscentrerat och ett individcentrerat sätt att se på de- mokratin.
Tolkningen av vad som utgör en god demokrati eller ett gott demo- kratiskt tillstånd är problematisk på två olika sätt. Det ena är frågan om vem som gör bedömningen. Det andra är efter vilka kriterier bedöm- ningarna skall göras och vilka värden de olika faktorerna skall ges.
Den sarnhällsvetenskapliga forskningen har en dominerande ställning vad gäller uttolkningen av den lokala självstyrelsen och demokratin. Till grund för forskarnas bedömningar ligger en uppsättning av kriterier som i allt väsentligt är en avspegling av den svenska demokratiska traditio- nen och samhällsdebatten.
Staten spelar naturligtvis en viktig roll som uttolkare av den lokala självstyrelsen och demokratin. Som framgått ovan har regeringar ur skilda politiska majoriteter i hög grad månat om den lokala demokratin i under de senaste 20 åren. Staten har främst genom sin lagstiftningsmakt , det avgörande inflytandet över villkoren för och begränsningarna i den , lokala självstyrelsen och demokratin. Kommunallagen har givits en ny
utformning vid två tillfällen under denna period - år 1977 respektive år 1991 - vilket haft stor betydelse för utvecklingen på området.
Den lokala och regionala nivån har genom 1991 års kommunallag fått ökade möjligheter att göra sina egna tolkningar av och att anta sina egna strategier för utvecklingen av lokalt självstyre och demokrati. Hur långt den ökade lokala autonomin kommer att gå är en fråga om bl.a. statsmakternas tolerans av en ökad mångfald i fråga om former av och
; innehåll i den kommunala verksamheten på längre sikt. , De tre demokrativärden som varit mest framträdande under de senaste decennierna är som framgått ovan medborgarviljans förverkli- l gande, den självständiga åsiktsbildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Den representativa demokratin anses bli förverkligad genom att de förtroendevalda på ett tillfredsställande sätt representerar väljarna åsiktsmässigt och socialt. 3 Till dessa värden kan läggas medborgarnas möjligheter att påverka * och att direkt utöva inflytande över den offentliga verksamheten, en aspekt som Maktutredningen belyst och betonat särskilt i sin studie , Medborgarnas makt (1989). 1 Några systematiska och heltäckande undersökningar av tillståndet hos den lokala demokratin på 1990-talet finns inte tillgängliga. Däremot finns data från olika enskilda källor som kan användas för att göra vissa uppskattningar.
Ett låt vara grovt mått på medborgarviljans förverkligande är hur nöjda medborgarna är med den kommunala servicen. Vi har ovan (av— snitt l.4) konstaterat att 85 procent av befolkningen anser att de i hu- vudsak får en bra service från kommunerna. Detta får anses vara en
indikation på att medborgarviljan i denna mening förverkligats i be- tydande omfattning.
En bedömning av den självständiga åsiktsbildningen bör baseras på de allmänna villkoren för opinionsbildningen (Petersson, 1992). Dessa bestäms i främsta rummet av graden av offentlighet och möjlig- heten till insyn i beslutsfattandet, mediesystemets funktionssätt och den lokala debatten.
Offentlighetsprincipen är en viktig faktor när det gäller offentlighet och insynsmöjligheter. Här får tillståndet anses vara gott, även om kritiska röster under senare år höjts vad gäller konsekvenserna av bola- giseringen, privatiseringen och övergången till alternativa verksamhets- former. Även ökad delegering och övergången till beställar-utförarmo- dellen anses av vissa debattörer försvåra möjligheterna till insyn i be— slutsgången i ärenden som berör enskilda. Frågan om konsekvenserna för Offentlighetsprincipen av ett framtida svenskt medlemskap i EG har aktualiserats i samhällsdebatten.
När det gäller mediesystemets sätt att arbeta och villkoren för den lokala debatten kan konstateras att medierna har en allt större betydelse för opinionsbildningen, eftersom den enskilde medborgaren har små möjligheter att bilda sig en egen uppfattning baserad på direkta, egna erfarenheter av hur verksamheterna bedrivs i landstingen och de stora kommunerna. Till följd av den långtgående koncentrationen på pressme- diesidan saknas den mångfald som är en förutsättning för den fria opinionsbildningen. Utvecklingen på etermediesidan med regional och lokal radio och TV kompenserar i viss mån bristerna på pressmediesi— dan. Det är viktigt att i detta sammanhang framhålla att det finns be- tydande skillnader mellan olika regioner vad gäller tillgången till eter— media. Även om alltså mångfalden i delar av landet ökar kan man samtidigt konstatera, att den bild av kommunalpolitiken som förmedlas av olika medier är tämligen likartad (Sjölin, 1985).
Som bl.a. Förtroendeuppdragsutredningen framhållit finns det be— tydande problem i relationerna mellan massmedierna och de förtroende- valda i kommuner och landsting. Det gäller sådant som bristande kun- skaper hos journalisterna om politikens villkor, att journalisterna be- driver en närgången, provokativ form av kritisk granskning av de för- troendevalda och att stoffet ofta presenteras på ett braskande, " säljande " sätt. Det ömsesidiga beroendeförhållandet mellan journalisterna och de förtroendevalda komplicerar situationen ytterligare.
Massmediemas inflytande på politiken tar sig bl.a. det uttrycket att de i betydande utsträckning bestämmer vilka frågor som kommer upp till debatt. Det är bl.a. denna funktion hos medierna, att bestämma den politiska dagordningen, som gett upphov till uttrycket "medialisering" av politiken (se t.ex. Asp, 1986).
I debatten har mediernas roll och förmåga att tillhandahålla korrekt och relevant information, med vars hjälp medborgarna kan orientera sig och ta ställning i politiken, ifrågasatts. Kritikerna hävdar bl.a. att "bru- set" i framför allt de eterbuma medierna ökar och att den rena informa- tionen och kunskapsstoffet minskar (se t.ex. Bergström, 1993).
Sammanfattningsvis kan konstateras, att de lokala och regionala massmedierna utövar ett betydande inflytande på opinionsbildningen och politiken och att de inte alltid kan leva upp till det ansvar som hänger samman med inflytandet. Med hänsyn till såväl medborgarnas som de förtroendevaldas beroende av medierna i olika avseenden är detta enligt vår mening ett problem. Vi vill i detta sammanhang betona joumalist- kårens och mediernas ansvarsfulla roll som medierna bör ha i den de- mokratiska processen. Deras uppgift är bl.a. att se till att medborgarna får korrekt information om olika politiska sakfrågor, vilket är en förut— sättning för medborgarnas möjligheter att påverka och känna delaktighet i den politiska processen.
Medborgarnas aktiva deltagande kan mätas på olika sätt: valdelta- gande, medlemskap och aktivitet i politiska partier, politisk aktivitet via andra kanaler än politiska partier och direktkontakt med myndigheterna.
Deltagandet i de kommunala valen, som nådde en topp 1973, då drygt 90 procent deltog, har sedan gått ned för att stagnera på cirka 84 procent de senaste två valen. Internationellt sett är deltagandet fortfaran- de högt.
När det gäller medborgardeltagande i andra former har Maktutred— ningen visat att det finns en betydande skillnad mellan i vilken utsträck- ning medborgarna använder sig av de traditionella kanalerna, främst de politiska partierna, och användningen av vad man skulle kunna kalla alternativa kanaler (insändarskrivande, demonstrationer, aktionsgrupper etc.). Utnyttjandet av de traditionella kanalerna har stagnerat, medan altemativkanalema nyttjas i ökande utsträckning.
De förtroendevaldas representativitet brukar mätas på två sätt: åsiktsrepresentativitet och social representativitet. Data från valforsk- ningen visar att åsiktsöverensstämmelsen mellan väljarna och de valda var låg både i slutet av 1960—talet och i mitten av 1980—talet (Holmberg & Esaiasson, 1988). Den sociala representativiteten är i Sverige liksom i alla andra demokratier bristfällig. Den typiske kommunalpolitikem är en medelålders man med god utbildning och anställning inom den of- fentliga sektorn. Det innebär att vissa grupper är notoriskt underrepre- senterade, framför allt ungdomar, kvinnor, privatanställda och invand- rare.
När det gäller påverkansmöjligheter och inflytande är det nöd- vändigt att göra en åtskillnad mellan påverkan/inflytande på en allmän nivå respektive direkt på den kommunala verksamheten. Aktuella och relevanta data beträffande den förstnämnda påverkansmöjligheten sak—
nas. Det närmaste man kan komma är Maktutredningens uppgifter om de stora skillnader som finns mellan olika medborgargrupper när det gäller politisk makt generellt. Utredningen talar här om maktlöshet eller politisk vanmakt hos t.ex. äldre kvinnor inom arbetarklassen (SOU 1991:44 s. 2190.
Enligt Maktutredningen finns det också skillnader mellan små och stora kommuner när det gäller medborgarnas påverkansmöjligheter. När det t.ex. gäller påverkan i övergripande frågor är möjligheterna större i små kommuner.
Storstadsutredningen har också visat att det finns en speciell stor- stadsproblematik, där t.ex. olika stadsdelar i Stockholm skiljer sig tydligt från varandra i fråga om villkoren för påverkan och inflytande.
Maktutredningen redovisar genomgående låga skattningar vad gäller möjligheter till direkt påverkan inom hälso— och sjukvård, barntillsyn och skola. Dessa visar genomgående sämre värden än vad som gäller för kapitalvaruinköp, boende och arbete. Värdena för skolan är i sär— klass lägst (Petersson m.fl., 1989). Denna tendens bekräftas även av senare data från Kommunförbundet för 1991-92.
Att ge en sammanfattande bild av tillståndet hos den lokala själv— styrelsen är naturligtvis vanskligt. En viktig reservation är att förut— sättningama för den demokratimodell som tog form under l970- och 1980-talet har ändrats. Som Maktutredningen framhåller i sin slutrap— port, får man olika svar på frågan om samhällsutvecklingen närmar sig "det demokratiska idealet" beroende på om man utgår från den (klassis— ka) svenska modellen eller om man utgår från en reviderad modell som bättre stämmer överens med den faktiska samhällsutvecklingen. I den sistnämnda ges medborgarnas integritet, handlingsmöjligheter och per- sonliga inflytande en mer framträdande plats.
De sammanfattande omdömena om tillståndet i den lokala själv— styrelsen och demokratin som här ges baseras på beskrivningarna i det föregående. Graden av uppfyllelse av de olika demokrativärdena anges på en skala från hög till låg. Med uppfyllelse menas här i vad mån samhällsutvecklingen närmar sig det demokratiska idealet, i det här fallet de angivna demokrativärdena.
När det gäller medborgarviljans förverkligande har vi konstaterat att en mycket stor andel av medborgarna är nöjda med den kommunala servicen, vilket med det här sättet att mäta ger ett högt demokrativärde.
De allmänna villkoren för opinionsbildning utgör grunden för den självständiga åsiktsbildningen. Dessa villkor bestäms främst av graden av offentlighet och möjligheter till insyn i beslutsfattandet, hur massme— dierna fungerar och villkoren för den lokala debatten. Vi har konstaterat att insynsmöjlighetema allmänt sett är goda. Den långtgående koncen- trationen, dvs. bristen på mångfald, inom lokal— och regionpressen försvårar möjligheterna till självständig åsiktsbildning, Här finns det
således skäl att sätta ett lågt värde. Den framväxande ökande mång- falden med lokal och regional radio och TV motiverar ett något högre värde för etermediema jämfört med pressmediema. Pressmedier i all- mänhet erbjuder dock ett stoff som kvalitativt torde vara bättre än eter- mediemas utbud, om man ser till den enskildes möjligheter att bilda sig en egen åsikt.
Medborgarnas aktiva deltagande kännetecknas av stora variatio— ner. Valdeltagandet är internationellt sett högt, men deltagandet varierar en hel del mellan olika befolkningsgrupper, regioner och bostadsom- råden. Medlemskap och aktivt arbete i politiska partier och andra folk- rörelser visar låga värden, medan aktiviteter som att skriva insändare eller debattartiklar, delta i demonstrationer eller aktionsgrupper etc. engagerar en betydligt större andel av befolkningen. Partipolitisk verk- samhet torde dock skilja sig kvalitativt från de övriga beskrivna aktivite- terna.
Beträffande de förtroendevaldas representativitet är det ett välkänt faktum att vissa grupper som unga, kvinnor, arbetare, invandrare och privatanställda är underrepresenterade medan t.ex. medelålders, män, tjänstemän, infödda svenskar och offentliganställda är överrepresentera- de. Representativitetsmåttet blir alltså lågt. Självfallet har det betydelse för politikens utfall om grupper med särskilda behov, t.ex. barnfamiljer, äldre, handikappade och glesbygdsbor, är representerade av förtroende— valda som slår vakt om deras intressen.
Det finns stor osäkerhet när det gäller påverkansmöjligheter och inflytande på generell nivå. Maktutredningen och Storstadsutredningen har dock pekat på att det finns stora skillnader i fråga om makt och inflytande mellan olika socioekonomiska grupper, mellan olika lands- delar och mellan olika stadsdelar. Både Maktutredningens och Kom- munförbundets data visar på låga värden när det gäller påverkansmöjlig- heter inom t.ex. sjukvård, barntillsyn och skola.
2.3 Kommitténs syn på värdegrunden för lokal självstyrelse och lokal demokrati
2.3.1 Den lokala självstyrelsen
Sedan mitten av 1970—talet har statsmakterna vidtagit olika åtgärder för att minska regleringen av den kommunala sektorn. Frikommunförsöket, som ägde rum mellan 1984 och 1991, avregleringar på bl.a. skolans område, tillkomsten av 1991 års kommunallag och införandet av ett nytt, mera generellt statsbidragssystem brukar anföras som exempel på statlig avreglering under senare år.
Under det senaste året har debatten om den statliga styrningen av den kommunala sektorn och den lokala självstyrelsen intensifierats. Som exempel på ingrepp i eller försök att inskränka den lokala självstyrelsen har anförts:
* Kommunalskattestoppet som infördes 1991. * Två domar i Regeringsrätten våren 1993 (mål nr 1831-1992 och 4989—1992) angående normer om socialbidrag, där Regeringsrätten uttalar att alltför stora skillnader mellan olika kommuners socialbi— dragsnivåer bör undvikas och att Socialstyrelsens bruttonormer därför bör läggas till grund för bedömningen av skälig levnadsnivå. * Socialtjänstkommitténs förslag i delbetänkandet Rätt till bistånd
inom socialtjänsten (SOU 199330) om att införa en s.k. riksnorm för socialbidraget, dvs. en lagstadgad miniminivå. Andra planer eller förslag inom regeringen på s.k. rättighetslagstift-
ning, bl.a. på bamomsorgsområdet (prop. 1993/94:11).
* Lagstiftning om Skolpeng till friskolor och övergångsproblem i sam- band med ändringar i KBT-systemet, vilka bl.a. kan ses som ett avsteg från finansieringsprincipen, dvs. att ekonomiska resurser skall följa med beslut om nya uppgifter som staten ålägger kommu- ner och landsting. * Lagförslag utarbetat inom Näringsdepartementet om s.k. obligato— risk anbudsupphandling, redovisat i promemorian Anbudskonkur- rens vid offentlig produktion - ett lagförslag (Ds 1992:121).
Lagen (l990:608) om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt beslutades av riksdagen 1990 i samband med kompletteringspropo- sitionen (prop. 1989/90:150) och avsåg åren 1991 och 1992. Ett nytt lagförslag, som innebar förlängning med ett år, antogs 1992 (l992z672) i anslutning till kompletteringspropositionen (prop. 1991/92:150).
Lagrådet har yttrat sig inför båda beslutstillfällena om förslagens förenlighet med grundlagen. Vid det första tillfället anförde Lagrådet bl.a. att arten, omfattningen och tiden är bestämmande för en bedöm- ning av grundlagsenligheten. Lagrådet fann att de föreslagna inskränk- ningarna i den kommunala beskattningsrätten inte gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt får anses möjligt att acceptera. Inte heller vid det senaste tillfället hade Lagrådet några erinringar.
Enligt förslag i årets kompletteringsproposition (prop. 1992/93:150) kommer kommunalskattestoppet inte att ytterligare förlängas.
Det nämnda förslaget om obligatorisk anbudsupphandling har blivit föremål för förändringar under den fortsatta handläggningen. En lag- rådsremiss om lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling har i juli 1993 överlämnats till Lagrådet för ytt- rande.
Företrädare för kommunerna har kraftfullt vänt sig mot de be- skrivna företeelsema och hävdat att de utgör exempel på intrång i det lokala självbestämmandet.
I debatten har anförts att konsekvenserna av ett införande av rättig- hetslagstiftning av olika slag blir att de lokala förhållandena och de lokala politiska bedömningarna ställs åt sidan till förmån för nationella, standardiserade rättvisekrav. Detta strider mot grunderna för den lokala självstyrelsen. I sin förlängning medför rättighetslagstifmingen att staten och förvaltningsdomstolama i realiteten bestämmer om detaljerna i den välfärdspolitik vars genomförande kommunerna har ansvaret för. I det långa loppet minskar utrymmet för prioriteringar baserade på lokala bedömningar.
Ekonomikommissionen tar i sitt betänkande Nya villkor för ekonomi och politik (SOU 1993:16) upp frågan om innebörden av den lokala självstyrelsen. Kommissionens grundsyn är att den kommunala själv- styrelsen bör stärkas snarare än försvagas, att decentralisering och lokal självstyrelse är viktiga principer och att variationsrikedomen är både ofrånkomlig och önskvärd. Mot denna bakgrund bör, menar kommissio- nen, skattestoppet på sikt avskaffas.
Beträffande rättighetslagstiftningen anför kommissionen att det finns en risk för att den lokala självstyrelsen i praktiken inskränks genom att staten beslutar om en alltmer detaljerad lagstiftning i form av sociala rättigheter.
Svenska Kommunförbundets självstyrelseberedning har med hjälp av en enkät till landets samtliga kommuner våren 1993 tagit reda på in- ställningen till det statliga regelsystemet.
Av undersökningen framgår att när det gäller lagar, förordningar och föreskrifter anges socialtjänsten som det område där det är särskilt angeläget att den statliga styrningen minskar. Samma sak gäller området allmänna råd och myndigheters agerande och området domstolars rätts- praxis och JO-beslut. I det sistnämnda fallet anges att det är principiellt fel att juridiskt överpröva politiska beslut. Cirka 80 procent av de sva- rande kommunerna anser att det är angeläget eller mycket angeläget att förändra domstolarnas roll inom socialtjänsten.
På det ekonomiska området kritiserar _kommunema staten främst för kommunalskattestoppet och den ofta korta framförhållningen i fråga att ge ekonomiska förutsättningar för kommunernas verksamhet.
Svenska Kommunförbundets styrelse har i en skrivelse till regering— en i maj 1993 aktualiserat frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Syftet med ett vidgat grundlagsskydd bör enligt förbundets mening vara att åstadkomma en konsekvent handlings— linje i den lagstiftning som rör kommunerna och att få en bättre förut- sägbarhet och en regelmässig avvägning mot självstyrelseintressena i lagstiftningen. Regleringen i den europeiska konventionen om kommu-
nal självstyrelse bör enligt förbundet kunna vara en rimlig utgångspunkt i allt lagstiftningsarbete. Förbundet hemställer i skrivelsen dels att rege- ringen tillsätter en särskild parlamentarisk utredning för att utreda ett vidgat grundlagsskydd, dels att regeringen redan nu vidtar åtgärder för att få till stånd en enhetlig och konsekvent handlingslinje i lagstiftnings— frågoma och att självstyrelseintressena regelmässigt blir beaktade.
Vi drar följande slutsatser av vad som redovisats i det föregående:
- Den lokala självstyrelsen är en viktig grundsten för den svenska de- mokratin. Staten bör i största möjliga utsträckning avhålla sig från att detaljstyra kommuner och landsting och i stället lämna ett stort utrymme för lokala lösningar. - Hur avvägningen skall ske mellan nationella och lokala intressen är aldrig självklart, och därför präglas stat—kommunrelationen alltid av ett visst spänningsförhållande. När den kommunala världen nu intar en kritisk hållning till vissa statliga ageranden, som i det lokala perspektivet kan anses hota det lokala självbestämmandet, är kriti— ken legitim. - Det finns en betydande enighet inom den kommunala världen om både vilka problemen är och vad som behöver ändras.
- Vi anser att kommunalskattestopp och andra former av intervention i beskattningsrätten är allvarliga inskränkningar i det lokala självbe- stämmandet.
— I den mån statsmakterna önskar detaljstyra kommunernas verksam- het på det sociala området genom t.ex. rättighetslagstiftning bör staten tydligare än vad som hittills varit fallet ta de ekonomiska konsekvenserna av sin politik och ställa nödvändiga medel till kom- munernas förfogande. Detta är ett utflöde av finansieringsprincipen. - Om utvecklingen går mot en långtgående statlig detaljstyrning av olika verksamheter finns det enligt vår mening en yttersta gräns bortom vilken det inte kan anses meningsfullt eller rimligt från självstyrelsesynpunkt att kommunerna driver dessa verksamheter. I ett sådant läge är det ett bättre alternativ att staten driver verksam— heten utan kommunal inblandning. - Vi hemställer att regeringen vidtar åtgärder för att ge den kommu- nala självstyrelsen vidgat grundlagsskydd.
2.3.2 Den lokala demokratin
När det gäller den lokala demokratin ställer vi oss i allt väsentligt ba- kom de värden som redovisats ovan, dvs. medborgarviljans förverkli- gande, den självständiga åsiktsbildningen, medborgarnas aktiva delta-
gande, de förtroendevaldas representativitet och medborgarnas påverkan och inflytande.
Härutöver vill vi fästa uppmärksamheten på vad Maktutredningen framhållit, nämligen att en bestämning av det idealiska demokratitill— ståndet inte kan göras en gång för alla utan i stället i belysningen av samhällsutvecklingen. I detta perspektiv vill vi framhålla betydelsen av en balans eller ett samspel mellan individuella och kollektiva inslag i demokratiidealet, där den enskilde medborgarens integritet, handlings- och valmöjligheter och personliga inflytande ges en framträdande plats. Vi ser positivt på den pågående utvecklingen mot allt mer självständiga och oberoende medborgare samtidigt som vi konstaterar dels att denna utveckling ställer den lokala demokratin, dess institutioner och praxis inför en stor utmaning, dels att det politiska deltagandet och inflytandet inte är jämnt fördelat bland medborgarna.
Vi vill även fästa uppmärksamheten på förslagen i Personvalskom- mitténs betänkande Ökat personval (SOU 1993:21) om bl.a. ökat inslag av personval och dess konsekvenser från demokratisynpunkt. Dessa förslag föreslås träda i kraft från och med 1997 års val. Parallth med arbetet i Personvalskommittén har de politiska partierna träffat en in- formell överenskommelse om att förlänga perioderna mellan valen.
En förlängning av mandatperioderna från tre till fyra år skulle medföra bl.a. bättre möjligheter för den politiska majoriteten i en kom- mun eller ett landsting att förverkliga sitt program, vilket bl.a. kan öka möjligheterna att komma till rätta med en besvärlig ekonomisk situation.
En bibehållen gemensam valdag för riksdags- och kommunalvalen gör att det blir längre mellan de tillfällen då partierna mer samlat för ut sina program till allmänheten och då väljarna tar ställning till altemati- ven. Detta kan leda till en passivisering av väljarna och en nedgång i intresset för politik.
En fyraårig mandatperiod utan mellanliggande val är intemationth sett lång. Från kommunaldemokratisk synpunkt är skilda valdagar där- för att föredra. Vi ansluter oss principiellt till detta synsätt.
Ökade inslag av personval bör enligt vår mening kunna bidra till att vitalisera den lokala demokratin och stimulera kommunikationen mellan väljare och valda. Personvalsinslagen kommer sannolikt att kräva mer av den enskilde förtroendevalde i form av bl.a. en mer individuell exponering inför väljarna jämfört med ett system med renodlat listval. Den ökade konkurrensen mellan kandidaterna kommer sannolikt också att påverka det interna partiarbetet.
2.3.3 Medborgarperspektivet Rätten till information, insyn och inflytande
Vi anser att kommunmedlemmama bör ha rätt till information om, insyn i och inflytande över de verksamheter kommunen är ansvarig för, oavsett i vilken form verksamheten bedrivs (egen regi eller annan form).
Rätten för allmänheten att bli informerad motsvaras av en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla information om kommunen som ett demokratiskt beslutsorgan och information om serviceutbudet med avseende på inriktning, tillgänglighet, valmöjligheter, kvalitet och möj- ligheter att lämna klagomål och reklamation.
Fullmäktige och nämnderna bör enligt vår mening i sitt arbete på alla sätt sträva efter största möjliga öppenhet mot allmänheten vad gäller ärendehantering, planer, pågående arbete och verksamhetsredovisningar. De kommuner som så önskar bör ges möjlighet att besluta om öppna sammanträden med nämnderna.
Rätten till inflytande över den kommunala verksamheten motsvaras av en skyldighet för nämnderna att samråda med dem som utnyttjar deras tjänster, oavsett om verksamheten sker i egen regi eller i annan form. De som utnyttjar kommunens tjänster skall i görligaste mån be- redas möjlighet till direkt inflytande i självförvaltningsorgan samt till påverkan av de beslutande organen och medverkan i utförandet av servicen. De som utnyttjar kommunens service skall beredas möjlighet att framföra klagomål till det organ som tillhandahåller servicen. Klago- målen bör beredas på ett konstruktivt sätt.
Kontroll av kvaliteten på den kommunala servicen
Med hänsyn till att kommuner och landsting lägger ut allt mer av ser— viceproduktionen på externa utförare krävs det enligt kommitténs me— ning att kommuner och landsting utvecklar former för kontroll av kvali— teten på servicen. Kraven på kvalitet bör vara desamma för verksamhet i egen regi som för verksamhet i extern regi.
Ansvaret för kvalitetssäkring bör i första hand åvila producenten, och kvalitetskontrollen bör så långt som möjligt byggas in i produk— tionsprocessen. Därtill bör beställaren ansvara för att en utvärdering av servicen från kvalitetssynpunkt kommer till stånd. Utvärderingen kan göras av producenten, beställaren eller något oberoende organ i nära samverkan med brukarna. Statens tillsynsansvar bör riktas in på kontroll av kommunens system för kontroll och säkring av kvaliteten i service— produktionen. Ytterst vilar ansvaret för kvalitetskontrollen på huvud-
mannen för verksamheten, dvs. den ansvariga nämnden i kommunen eller landstinget.
Valsystem, folkomröstningar m.m.
Vi har i det föregående lämnat vissa allmänna synpunkter i fråga om mandatperiodens längd, gemensam eller delad valdag och ökade person- valsinslag.
Vi anser beträffande kommunala folkomröstningar att det bör finnas regler för på vilka formella grunder (initiativrätt, formulering av frågealtemativ, genomförande) sådana omröstningar skall genomföras.
Vi anser att omröstningar, opinionsundersökningar och liknande bör användas i ökad utsträckning som ett komplement till den representativa demokratin. En minoritet av de röstberättigade i en kommun bör kunna få ett initiativ om att genomföra en folkomröstning i en viss fråga prö- vad av fullmäktige.
2.3.4 Politikerperspektivet Allmänna synpunkter
Den traditionella politikerrollen som den stiger fram ur historien och kommunallagen är allomfattande. Den innebär att de förtroendevalda har ansvaret för hela kedjan av beredning,beslut och verkställighet. På småkommunemas tid, före indelningsreformema på 1950— och 1960- talet, svarade denna bild av politikerrollen mot de verkliga förhållande— na. När kommunerna blev större, verksamheten expanderade och tjänstemannaorganisationen växte uppkom en naturlig funktionell specia- lisering som innebar att de förtroendevalda alltmer blev enbart besluts— fattare, medan tjänstemännen svarade för beredning och verkställighet.
Den traditionella politikerrollen ger också ett betydande utrymme för direkt påverkan på verksamheten. Detta hänger nära samman med den traditionella styrningen med hjälp av detaljerade anvisningar i bud— geten.
Under de senaste åren har förutsättningama för den kommunala verksamheten ändrats i flera viktiga avseenden, med konsekvenser även för politikerrollen. Den försämrade kommunala ekonomin skapar ett behov av en mer effektiv organisation och styrning av verksamheten, där t.ex. beställar—utförarmodellen och alternativa driftformer år fram— trädande ingredienser. Den nya kommunallagen ger ett ökat utrymme för en allmän rationalisering av den politiska organisationen, vilket medfört att antalet nämnder och uppdrag minskat. Den möjliggör också en ökad delegering från de förtroendevalda till de anställda, vilket
medför att området för politiskt beslutsfattande minskar och att besluts- fattandets roll ändras.
Sammantaget ger dessa förändringar underlag för en analys och en diskussion om hur det politiska uppdraget för närvarande är och hur det i framtiden kommer att vara beskaffat. Denna diskussion bör gälla omfattningen, inriktningen och formerna för politikerrollen.
I det följande behandlas fyra förändringar med konsekvenser för politikerrollen, nämligen samhällsekonomin, antalet uppdrag, nya orga- nisations— och styrformer och den ökade delegeringen. En mera utförlig diskussion av politikerrollen redovisas i kapitel 8.
Den samhällsekonomiska situationen
Gapet mellan tillgängliga resurser och det finansiella behovet inom den kommunala sektorn har blivit allt tydligare under de senaste åren. Min— skade statsbidrag och det kommunala skattestoppet medför ökade ekono— miska restriktioner för kommunerna och landstingen. Denna obalans kräver en tydligare rollfördelning mellan staten och kommunerna, en problemställning som kommittén återkommer till i det följande.
Denna obalans mellan resurstillgångar och behov innebär å andra sidan att det finns ett påtagligt s.k. omvandlingstryck på den kommuna- la sektorn som kan underlätta för kommuner och landsting att söka efter nya lösningar.
För kommuner och landsting är den försämrade ekonomin ingen nyhet. Under flera år har de förtroendevalda tvingats fatta beslut om i vissa fall betydande neddragningar av anslag till vad som brukar kallas kämverksamhetema, såsom barnomsorg, skola, äldreomsorg och hälso- och sjukvård. Den anställda personalen har under de senaste åren krympt i antal. Denna utveckling kommer med all sannolikhet att fort- sätta under de närmaste åren.
I det längre historiska perspektivet är stora besparingar och ned- skärningar dock ett nytt inslag i lokalpolitiken. Länge var de förtroende— valdas uppgift att prioritera mellan olika verksamheter i en allmän expansionssituation. Nu är uppgiften att prioritera en verksamhet fram- för en annan i en situation då det ekonomiska utrymmet krymper. De förändrade villkoren ställer nya och hårdare krav på de förtroendevalda. För att kunna göra välavvägda prioriteringar behöver de ha mera preci- sa kunskaper om verksamhetens villkor och behov och bättre instrument för uppföljning och utvärdering. En annan konsekvens av den knappa ekonomin är att systemet för politisk styrning behöver anpassas till de nya behoven utan att detta medför en återgång till detaljstyrning.
Systemet för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas och förbättras. Datatekniken har gjort det möjligt att utveckla allt fler nyc- keltal också inom serviceproduktionen i kommuner och landsting. Nyc-
keltalen får ofta en mer eller mindre starkt styrande funktion. De ger också uttryck för en indirekt prioritering i den meningen att det som mäts tilldelas ett visst värde medan värdet av det som inte mäts är oklart. Mot den bakgrunden bör de förtroendevalda aktivt medverka i utvecklingsarbetet med uppföljnings- och utvärderingssystem. Därvid är det viktigt att också de kvalitativa dimensionerna av de olika verksam- heterna ges en framträdande roll.
En ytterligare aspekt på politikerrollens förändring i en krympande ekonomi är kommunikationen med allmänheten och den lokala opinions— bildningen.
Här är det också en fråga om nytänkande i flera avseenden. Även om det är svårt att vinna röster på nedskärningar inom t.ex. vård, om— sorg och skola kräver samhällsansvaret att de förtroendevalda i gemen på ett korrekt och rättvisande sätt för allmänheten redovisar de ekono- miska villkoren och konsekvenserna av dessa samt alternativa hand- lingslinjer.
Antalet förtroendevalda
Efter 1991 års val har nämndorganisationen i kommuner och landsting förändrats i betydande omfattning. Antalet nämnder i kommunerna har minskat med cirka 400 till 3 500 jämfört med föregående mandatperiod. Som en konsekvens av detta har antalet förtroendeuppdrag minskat med cirka 10 procent. Inom landstingen har uppdragen minskat med cirka 20 procent. I dag finns det i kommuner och landsting tillsammans ungefär 10 förtroendeuppdrag per 1 000 invånare.
Dessa förändringar har blivit föremål för debatt, där två huvudlinjer kan urskiljas. Den ena är att reduceringen av förtroendeuppdragen innebär en förlust för demokratin. Denna ståndpunkt bygger på idén att det har ett värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av många aktiva medborgare. Den andra huvudlinjen är att nedgången inte auto- matiskt innebär en demokratiförlust. Ståndpunkten bygger på en distink- tion mellan kvantitet och kvalitet vad gäller uppdragens karaktär. Enligt denna uppfattning fanns det tidigare en hel del perifera, mindre viktiga uppdrag som nu har försvunnit. Omvänt har det genom de organisato- riska förändringarna tillskapats fler meningsfulla uppdrag. Dessa två tendenser tar mer eller mindre ut varandra, hävdas det.
Det finns en lång idétradition i Sverige om värdet av att så många medborgare som möjligt medverkar i förvaltningen av de gemensamma angelägenhetema i samhället. Det är en av idéerna om styrelse genom folket som här slår igenom. Detta argument var också ett av de mest centrala i debatten om kommunsammanläggningarna under åren 1952- 74, då antalet uppdrag minskade drastiskt. Uppdragstätheten var vid mitten av 1960-talet 25 per 1 000 invånare jämfört med 10 i dag.
Med utgångspunkt i principen om att styrelse genom folket kräver ett brett medborgarengagemang i samhällsförvaltningen kan nedgången i antalet uppdrag ses som en förlust för demokratin.
Det finns dock enligt vår mening skäl att med hänsyn till samhälls- utvecklingen nyansera denna bild. Den kommunala verksamheten är i dag både omfattande och komplicerad och den befinner sig dessutom i en besvärlig ekonomisk situation. Det medför att allt högre krav ställs på dem som skall styra verksamheten. Det kräver också att verksam- heten organiseras och styrs på ett rationth sätt. Den effektivisering som har skett inom ramen för det fortlöpande förändringsarbetet i kommuner och landsting har dessvärre gått ut över antalet förtroendeuppdrag.
Vår grundsyn är att det är ett viktigt värde i sig att den lokala de- mokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda. De förändringar som nu skett är inte av den storleksordningen att de utgör något hot mot den lokala demokratin. Det finns dock skäl att vara observant på ut- vecklingen under kommande år.
Till detta bör läggas att politisk verksamhet inte är liktydigt med arbete i kommunala nänmder. En viktig del är också arbetet i partiorga- nisationen, inte minst arbetet med kontakter med partimedlemmama och med allmänheten. Enligt vår mening finns det goda möjligheter att styra över resurser på detta sätt från nämndarbetet till partiarbetet.
Nya organisations- och styrformer
Den nya kommunallagen ger kommuner och landsting stor frihet att utforma sin organisation, och denna frihet har också utnyttjats i stor utsträckning, vilket lett till stora organisatoriska variationer kommuner och landsting emellan. (Vi redovisar den organisatoriska utvecklingen mera utförligt i kapitel 4 och 5 , där vi även föreslår vissa ändringar i regelverket.)
Bland viktigare nyheter i fråga om nämndorganisationen är införan- det av en s.k. funktionsindelad organisation, där den politiska funktio- nen, beställarfunktionen, och förvalmingsorganisationen eller utförar— funktionen separerats. Tendensen att skilja förtroendemanna— och produ- centrollema från varandra är särskilt tydlig inom hälso- och sjukvården.
Beställar-utförarmodellen framstår som en avancerad metod för rationell styrning av offentlig verksamhet. Därför påverkar den politi- kerrollen mer än någon tidigare tillämpad styrmetod.
Utvecklingen mot beställar-utförarmodellen har försiggått i tre steg: - den traditionella budgetstyrda förvaltningsmodellen som fortfarande
dominerar; - målstymingsmodellen som började användas under 1980—talet;
- beställar-utförarmodellen som började införas under 1990—talet.
Beställarstyrning innebär en strikt organisatorisk och funktionell skillnad mellan politik och förvaltning. I beställamämnden formulerar de för- troendevalda en tydlig beställning till en intern eller en extern produ- cent. Utförarenheten har att på basis av den tilldelade resursramen producera den överenskomna servicen. Beställarnämnden utvärderar resultatet.
Den bärande idén med beställar-utförarmodellen är att renodla politikerrollen och förvaltnings- eller utförarrollen. Politikerna i be— ställarnämnden hindras från att på det traditionella sättet löpande in- tervenera i driften. De förväntas på ett tydligare sätt än tidigare kon- centrera sig på rollen som medborgarnas företrädare.
Det finns flera inslag i beställar—utförarmodellen som förtroendeval- da inte har någon större vana vid. En nyhet är att ta in, granska och värdera anbud från olika serviceproducenter inom eller utanför kom- munförvaltningen. I denna uppgift ligger också kravet på kvantitativa och kvalitativa specifikationer av den verksamhet som beställs. En annan nyhet är att upprätta avtal med utförarenhetema. En tredje är att utvärdera verksamheten från medborgarsynpunkt respektive utifrån det ingångna avtalet. En fjärde är avskärmningen från verkställighetsledet vad gäller den dagliga verksamheten.
Alla dessa förändringar ställer nya krav på de förtroendevalda. Ett krav är att de måste utöka sin formella kompetens vad gäller rent affärs- mässiga färdigheter. Den innefattar bl.a. förmåga att bedöma offerter, att upprätta avtal och att bedöma utfallet av verksamheten, inklusive kvaliteten, på affärsmässiga grunder. Detta behov skall inte överskattas, eftersom de förtroendevalda har tillgång till specialister i beställarorga- nisationens stab, men heller inte underskattas.
Ett annat krav är att finna metoder att hålla sig informerad om utfallet av verksamheten, på ungefär samma premisser som servicemot- tagama, och att avhålla sig från direkta ingrepp i verkställighetsledet, om det inte finns särskilda skäl för detta. Att de förtroendevalda av- håller sig från att ingripa skall inte tolkas som bristande intresse för verksamheten.
Ett tredje krav är att den förtroendevalde i beställarfunktionen inför allmänheten förmår ta på sig det primära ansvaret för beslut som in— nebär omprioriteringar, eventuth nedläggning av viss verksamhet eller enhet, och att man inte övervältrar ansvaret på utförarenheten.
Vi ser sammanfattningsvis positivt på den ökande mångfalden vad gäller organisation och verksamhetsstyming som nu växer fram. De nya krav som ställs på de förtroendevalda i beställarfunktioner motiverar både kompetensutveckling och arrangemang för erfarenhetsutbyte över parti- och kommungränser. Enligt vår mening är det viktigt att man i
strävandena efter ny kompetens och i anpassningen till nya roller inte glömmer bort att den politiska uppgiften är baserad på en lekmanna— och inte en specialistfunktion.
Ökad delegering
Den nya kommunallagen medger en mera långtgående delegering av beslut än vad 1977 års kommunallag gjorde. Det gäller dels fullmäkti- ges delegering av beslut till nämnderna, dels nämndernas delegering till tjänstemän. Dessutom kan t.ex. en förvaltningschef vidaredelegera till en anställd. En annan nyhet i kommunallagen med anknytning till dele— gering är kravet att nämnderna skall redovisa sin verksamhet till full- mäktige. Beslut fattade på delegation från nämnd skall som tidigare anmälas till nämnden.
Den ökade delegeringen från fullmäktige till nämnderna har i flera kommuner lett till att antalet fullmäktigesammanträden under år 1992 har minskat på grund av att antalet ärenden minskat. Det har tolkats som en uttunning av den kommunala demokratin; fullmäktigeleda- mötema har inte längre kontroll över sitt eget beslutsområde, har det hävdats i debatten.
Även den ökade delegeringen från nämnderna till tjänstemannaorga- nisationen har lett till kritik. Det hävdas bl.a. att det är svårt för kom- munmedlemmar som är berörda av ett beslut att ta reda på vad beslutet är grundat på, vem som faktiskt fattat beslutet och till vem man kan vända sig om man inte är nöjd med beslutet. Det finns en tendens hos tjänstemän som fattat beslut på delegation att vara förtegna inför allmän- heten om omständigheterna kring beslutet, heter det också i kritiken.
Att döma av uppgifter från olika håll i landet verkar det som om man bland de förtroendevalda i många fall upplever konsekvenserna av den ökade delegeringen som negativa. Kombinationen av en mer eller mindre konsekvent genomförd målstyrning, ökad delegering av beslut och en striktare uppdelning av organisationen i en beställardel och en utförardel har lett till att en stor del av de förtroendevalda upplever att de tappat kontroll och inflytande Över verksamheten.
Enligt vår mening är de beskrivna tendenserna i viss mån förut- sebara. Avsikten med den ökade delegeringen är att göra det möjligt för de förtroendevalda att koncentrera sig på principiellt viktiga frågor och att befria dem från ärenden av rutinkaraktär. Vi anser det väsentligt att kommuner och landsting i sin uppföljning lägger stor vikt vid kontrollen av hur anmälningsskyldigheten i nämnderna har utformats och hur nämnderna lever upp till sin skyldighet att rapportera till fullmäktige. Detta är också en viktig del i revisorernas revisionsuppdrag. Om de förtroendevalda anser sig tappa kontrollen över verksamheten till följd av den ökade delegeringen, finns det skäl för dem att se över delega-
tionsordningar och beslutsrutiner och se till att det uppstår en rimlig balans mellan kraven på rationth beslutsfattande och insyn i och för- trogenhet med verksamheten. Fullmäktige respektive nämnderna har alltid möjlighet att återta en delegation, om man finner att den inte fungerar tillfredsställande.
Vi vill också markera att den ökade delegeringen enligt vår mening inte innebär att t.ex. fullmäktige ägnar sig åt "fel" uppgifter, då antalet beslutsärenden minskar. Det är kvaliteten snarare än kvantiteten i de ärenden fullmäktige behandlar som är avgörande. Delegeringen gäller främst driftfrågor. Delegation från politiker till tjänstemän innebär inte att de förtroendevaldas ansvar för verksamheten tunnas ut eller upphör. Användningen av delegationsinstrumentet är närmast en praktisk för- delning av arbetsuppgifter mellan de förtroendevalda och de anställda.
2.4 Den lokala självstyrelsens utveckling
2.4.1 Lokala instrument för vidgad demokrati
Kommunallagen är det viktigaste instrumentet för regleringen av den lokala demokratin. Lagen kan utformas på olika sätt för att tjäna som instrument för utvecklingen av demokratin. Utgångspunkten är därvid att kommunallagen kan innehålla basregler om medborgarinflytande m.m. i huvudsak av samma slag som nu men att lagen också är till- låtande och flexibel på det sättet att demokratiformerna kan anpassas efter lokala förhållanden och skiftande kommunalpolitiska bedömningar. Lagens roll är begränsad till att tillhandahålla instrument för demokrati. Det är medborgarnas sak om man vill utnyttja de lagliga möjligheterna. Instrumenten blir tomma om medborgarna inte utnyttjar dem, vilket inte hindrar att instrumenten bör finnas.
Kommunallagen innehåller redan sådana tillåtande element. Dit hör t.ex. möjligheterna att låta allmänheten ställa frågor i fullmäktige. Full— mäktigemajoriteten kan också avgöra i vilken omfattning man skall ha kommunala folkomröstningar.
I det följande föreslår vi ny, tillåtande lagstiftning på vissa områd— en. Det gäller bl.a. att en viss andel av kommunmedlemmama kan aktualisera frågan om en folkomröstning i fullmäktige samt att öppna nämndsammanträden blir möjliga, om kommunen eller landstinget så önskar.
Enligt vår mening är en tillåtande lagstiftning en bra metod att utveckla den lokala demokratin.
2.4.2 Fortsatta snabba samhällsförändringar
Under resten av 1990-talet kommer sannolikt tempot i samhällsföränd- ringama att vara fortsatt högt. Hur förändringarna mera specifikt kom- mer att påverka villkoren för kommuner och landsting och därmed också grunderna för den lokala självstyrelsen och demokratin är svårt att bedöma.
De frågor man måste ställa sig är främst följande:
* Hur kommer balansen mellan statlig reglering och lokal självstyrelse
att gestalta sig? Hur kommer de sociala tjänsterna att finansieras med avseende på fördelningen mellan skatter och avgifter?
* Vem kommer att ha ansvaret för beslut om innehållet i barnomsorg, utbildning, sjukvård och social omsorg? * Vem kommer att svara för produktionen av välfärdstjänsterna?
Den framtida balansen mellan statlig reglering och lokal autonomi är för närvarande svårbedömd. Som framgått ovan pågår en diskussion om bland annat s.k. rättighetslagstifming och om konsekvenserna av ökad individuell frihet att välja skola, läkare etc. Statsmakternas ställnings- taganden och beslut i dessa och en rad likartade frågor kommer att bestämma gränserna för kommunernas och landstingens självbestäm- mande. Utvecklingen av samhällsekonomin kommer sannolikt att påver- ka utfallet en hel del liksom hur stark strävan efter att öka marknads- orienteringen av den kommunala verksamheten kommer att vara.
De sociala tjänsterna kommer sannolikt att på medellång sikt till den övervägande delen finansieras genom kommunalskatt och statsbidrag. Avgiftemas andel kommer att öka men troligen inte i någon dramatisk omfattning. Under överskådlig tid kommer således kommuner och landsting att ha ett stort ansvar för finansieringen av t.ex. barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård och äldreomsorg.
När det gäller innehållet i de sociala tjänsterna och spelreglerna för olika producenter av dessa tjänster kommer kommuner och landsting troligen att ha ett betydande inflytande också framgent, även om de offentliga resurserna till en del kan komma att föras över direkt till hushållen i form av t.ex. barnomsorgs— eller Skolpeng eller service- checkar. Det kommunala inflytandet kommer också att omfatta storle- ken av dessa överföringar.
Produktionen av servicen kommer att präglas av mångfald, där kommunernas och landstingens egna utförarenheter konkurrerar med en mängd alternativ, såsom privata bolag, kooperativ och föreningsdrift. Den kommunala produktionsapparaten kommer också att präglas av
intern konkurrens mellan olika utförarenheter, och den politiska styr- ningen kommer att vara tydligt åtskild från utförarfunktionen.
Även om stora förhoppningar för närvarande fästs vid marknadseko- nomiskt baserade system för att t.ex. hantera välfärdstjänstema pågår i Europa ett allmänt sökande efter nya former och mönster för gemen- samt handlande och problemlösning. Dessa allmänna strävanden kom- mer sannolikt att också påverka den svenska debatten, inte minst vad gäller formerna för den lokala självstyrelsen.
På en övergripande nivå är den intressanta frågan hur kommuner och landsting skall formeras som demokratiska organ för självstyrelse i en tid som präglas av bl.a. intemationalisering, ökande betydelse för den regionala nivån och individualisering av det medborgerliga inflytan- det på politiken och samhällsservicen.
2.4.3 Den regionala nivån
Till följd av mångfalden av aktörer och en relativt oklar ansvarsför- delning mellan dessa har den regionala nivåns organisation ständigt ifrågasatts. Kritiken har gällt dels demokratin, dels effektiviteten. Före- tagandets tilltagande intemationalisering har tillkommit som en ny aspekt på senare tid.
Landstingen och kommunerna har hittills koncentrerat sig på att tillhandahålla service till invånarna, medan ansvaret för den regionala utvecklingen ligger på länsstyrelserna, som i större delen av landet dock har haft små resurser till sitt förfogande. Åtgärder från andra statliga länsorgan har ofta haft större betydelse än insatser från länsstyrelserna.
Ansvarsfördelningen för olika samhällsuppgifter mellan den centra- la, regionala och lokala nivån samt uppbyggnaden och indelningen av den offentliga verksamheten på regional nivå är för närvarande föremål för diskussion och utredning. Under 1992 har två betänkanden på om- rådet lagts fram, dels Regionutredningens betänkande Regionala roller - en perspektivstudie (SOU 1992:63), dels Västsverigeutredningens be- tänkande Västsverige - region i utveckling (SOU 1992:66).
I det förstnämnda betänkandet anges tre huvudaltemativ för de regionala samhällsorganens utveckling. Det första alternativet innebär att den statliga regionala förvaltningen får ett ökat ansvar för utveck- lingen inom landets olika regioner. Det andra alternativet innebär att kommunerna genom en utvecklad samverkan övertar samhällsuppgifter- na på regional nivå. Det tredje alternativet innebär att en ny typ av regionalt självstyrelseorgan införs med direktvalda ledamöter och be- skattningsrätt.
De fortsatta övervägandena om de regionala frågorna äger rum i Regionberedningen, som tillsattes hösten 1992. Beredningen, som är
parlamentariskt sammansatt, har enligt direktiven (dir. 1992186) i upp- gift att på grundval av de analyser som gjorts främst av Regionutred- ningen utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Beredningen skall överväga ansvarsför- delningen dels i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn, dels inom de kommunala respektive de statliga områdena. Mot bak- grund av det förslag till organisation som beredningen stannar för bör enligt direktiven den administrativa indelningen på regional nivå över- vägas. I denna uppgift ingår länsindelningen i västra Sverige och en ändrad regional uppgiftshantering i Skåne. Beredningen skall redovisa sitt arbete senast den 1 mars 1994.
Hälso- och sjukvårdens framtida finansiering och organisation hänger nära samman med den regionala frågan. Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000; S 1992:04) tillsattes hösten 1992 med uppgift (dir. 1992z30) att dels analysera och bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso- och sjukvården bör finansieras och organiseras på den övergripande samhällsnivån.
Kommitténs ställningstaganden bör enligt direktiven utgå från en analys och värdering av i första hand tre fmansierings— och organisa- tionsmodeller: en reformerad landstingsmodell, en modell med primär- vårdsstyrd vård och en modell som bygger på en obligatorisk sjukvårds- försäkring. Den förstnämnda modellen bygger på dagens system där landstinget och kommunen ansvarar för finansiering och tillhandahållan— de av hälso- och sjukvård. Denna modell bör enligt direktiven kunna tillämpas även om de nuvarande landstingsgränsema ändras. De tre modellerna har utvecklats av en expertgrupp, som redovisat sitt arbete i betänkandet Hälso- och sjukvården i framtiden (SOU 1993:38).
Kommitténs arbete skall vara avslutat senast den 1 mars 1994. Frivillig samverkan mellan två eller flera kommuner förekommer i dag i ganska stor omfattning. Den äger oftast rum på funktionellt av- gränsade områden, främst inom det kommunaltekniska området. Sam- verkan sker inom ramen för kommunalförbund, av vilka det finns ett trettiotal, eller vanligare avtal eller annan enkel form, t.ex. köp och försäljning av tjänster. Det viktigaste motivet för samverkan är ekono- misk effektivitet, dvs. att kostnaderna för verksamheten blir mindre. Prognosen är att samverkan mellan kommunerna kommer att öka under resten av 1990—talet (SOU 1992:63).
Samverkan över länsgränser i olika grupperingar av huvudmän är vanligt förekommande. Som exempel kan nämnas den samverkan som sker i Västsverige mellan länsstyrelserna i de fyra västsvenska länen avseende kommunikationer, högskoleutbildning, näringsliv, miljö och internationella frågor. Ett liknande samarbete sker mellan länsstyrelser— na i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs och Kalmar län. Inom
Mälardalsrådet samverkar 36 valda representanter för kommunerna och landstingen kring Mälaren med inriktning på såväl nu aktuella som framtidsinriktade frågor. I de båda Skåne—länen liksom i Västsverige planeras långtgående samverkan inom ramen för ett kommunalförbund med ett gemensamt regionalt parlament.
Sammanfattningsvis är tendensen att alltmer omfattande och gräns- överskridande samarbete växer fram i Sverige idag. Vi anser att denna spontant framväxande samverkan inom och mellan regionerna är en utmärkt grund för en framtida reglering av relationerna mellan de olika nivåerna så att slutprodukten blir en enhetlig struktur. Samverkan mel- lan kommuner och landsting i olika kombinationer innehåller dessutom ett som vi ser det viktigt element av lokal självstyrelse och därmed folkligt inflytande på den pågående utvecklingen.
Käll- och litteraturförteckning
Direktiv 1992z30 Direktiv 1992z86
SOU 1975 :41 Kommunal demokrati SOU 1982:5 De förtroendevalda i kommuner och landsting SOU 1985 :28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU 1989:108 Förtroendevald på 90-talet SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige SOU 1992:63 Regionala roller - en perspektivstudie SOU 1992:66 Västsverige - region i utveckling SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik SOU 1993:21 Ökat personval SOU 1993:30 Rätt till bistånd inom socialtjänsten SOU 1993:38 Hälso- och sjukvården i framtiden
Ds 1992: 121 Anbudskonkurrens vid offentlig produktion - ett lagförslag Ds 1993z6 Häggroth, S., From Corporation to Political Enterprise
Proposition 1989/90:150 Proposition 1991/92:150 Proposition 1992/93:150 Proposition 1993/94:11
Regeringsrätten mål nr. 1831-1992 och 4989-1992
Asp, K., Mäktiga massmedier, Stockholm 1986
Bergström, H., Med medierna mot 2000-talet — en orättvis betraktelse. I Nerikes Allehanda 150 år, NH:s förlag 1993
Holmberg, S. och Esaiasson, P., De folkvalda. En bok om riksdags— ledamötema och den representativa demokratin i Sverige, Stockholm 1988. Johansson, S., Politiska resurser, Stockholm 1971 Lewin, L., Folket och elitema, 1970 Petersson, O., m.fl. Medborgarnas makt, Helsingborg 1989 Petersson, O., Kommunalpolitik, Helsingborg 1992 Sjölin, M., Kommunalpolitiken i massmediernas spegel, 1985 Strömberg, L., och Westerståhl, J., De nya kommunerna, Stockholm 1983 Westerståhl, J., Ett forskningsprogram. Den kommunala självstyrelsen 1, Stockholm 1970.
3
3.
I direktiven antas att två olika tendenser kommer att göra sig gällande i
EG och den kommunala Sjalv—
styrelsen
Den kommunala självstyrelsen har sedan gammalt en stark ställ- ning i vårt land. I ett europeisk perspektiv har de svenska kommu- nerna, i likhet med övriga nordiska länder, mycket stora befogen- heter och en stark självstyrelse. Det finns en nordisk modell när det gäller den kommunala självstyrelsen.
Det finns på vissa håll en oro för att integrationen mellan de europeiska länderna kan innebära att de nordiska länderna kan tvingas överge sina system med relativt självständiga kommuner. Vi anser att dessa farhågor är betydligt överdrivna. Avgränsningen mellan vad som skall vara statliga och vad som skall vara kommu- nala uppgifter sker alltid fortlöpande och anpassas ständigt till nya förhållanden. Vi anser att utvecklingen i Europa går mot den nord- och mellaneuropeiska modellen där kommunerna har en mer själv- ständig ställning gentemot staten.
Sverige bör i de pågående EG-förhandlingarna lyfta fram Europarådets konvention om den kommunala självstyrelsen. Vi anser att detär viktigt att principerna i konventionen får genomslag också i EG:s rättssystem.
Om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU kräver ett minskat skatteuttag så är det enligt vår mening i första hand det statliga skatteutrymmet som får ge vika.
Utifrån antagandet att konkurrensen mellan olika regioner i Europa kommer att öka, rekommenderar vi att svenska kommu- ner/landsting analyserar vad en integration innebär för den egna kommunen respektive regionen.
1 Direktiven
det framtida Europa:
1. Att överstatliga organ tar över en del av beslutsfattandet från de nationella organen.
2. Att den lokala och regionala nivån får en starkare ställning i för— hållande till den centrala nivån, inte minst till följd av ett ökat samarbete över nationsgränser mellan kommuner respektive regio- nala organ.
I detta sammanhang uppkommer flera frågor som kräver särskild upp— märksamhet, inte minst när det gäller den kommunala självstyrelsens utveckling. En sådan fråga gäller den författningsmässiga grunden för självstyrelsen, som t.ex. kan få formen av en reglering inom ramen för EG:s regelverk.
Här spelar den s.k. subsidiaritetsprincipen en viktig roll. Denna princip skrevs in i unionsfördraget vid Maastricht—konferensen i decem— ber 1991. Innebörden av subsidiaritetsprincipen är att den europeiska unionen skall överta befogenheter från medlemsländerna endast om det är nödvändigt för att unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en lägre nivå skall utföras där.
En annan fråga gäller konsekvenserna av en ekonomisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter.
En tredje fråga gäller hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras. Beslut har fattats om att inrätta en särskild regionkommitté. Det aktualiserar frågan om kommunernas och landstingens representation vid ett eventuellt medlemskap.
EG-regler om kommunal rösträtt och valbarhet i ett medlemsland där man har sin hemvist utan att vara medborgare kommer att antas före utgången av 1994.
I vårt uppdrag ingår att beskriva och analysera dessa frågor och att på grundval härav göra en principiell bedömning av tänkbara konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen.
3.2. Den lokala/regionala strukturen i de väst- europeiska länderna
En allmän tendens som man kan se i de flesta länder, när det gäller förhållandet mellan stat och kommun/region, är att det har skett en långtgående decentralisering av uppgifter från den centrala nivån till regionala och lokala nivåer. Den mest långtgående decentraliseringen har skett i de nordiska länderna. Men det gäller även i länder som Spanien, Portugal och Frankrike. Den finansiella bestämmanderätten liksom friheten från centrala regler har ökat.
I de flesta länderna har kommunema/regionema i stort sett samma skyldigheter och befogenheter, med undantag av Storbritannien och
Irland. Eftersom det inte finns någon skriven konstitution i dessa länder finns det inte heller något konstitutionellt skydd för den kommunala självstyrelsen. I det brittiska systemet kan överföring av uppgifter till kommunerna endast ske genom lag. Kommunerna har ingen s.k. allmän kompetens. Det har i och för sig givit de brittiska och irländska kom- munerna några väl avgränsade och skyddade områden att agera inom och där man kan bygga upp en verklig professionell kapacitet. Det gäller främst inom utbildning och boendet.
Av tabell 3:1 framgår att de brittiska och nordeuropeiska länderna i huvudsak har valt att förstärka den kommunala nivån genom kommun- sammanläggningar. De syd- och central-europeiska länderna har i stället valt att förstärka den regionala nivån och behållit ett stort antal små kommuner.
Tabell 3:1 Kommunernas antal och storlek i västeuropa
Antal Genomsnittlig Land kommuner storlek Frankrike 36760 1500 Grekland 264+5750 1600 Luxemburg 1 18 2905 Österrike 2417 3000 Spanien 8049 4700 Italien 8090 6800 Tyskland 8500 * 7240 Portugal 275/3848 34180/2500 ** Norge 454 9145 Finland 461 10646 Belgien 589 16740 Nederländerna 714 17860 Danmark 276 1 8500 Sverige 284 30000 Irland 92 41910 Nordirland 26 60480 Wales 37 75 870 Skottland 56 91620 England 365 127000
* f.d. DDR ingår ej, ** en form av kommundelsorgan Källa: Norton, 1991
Av tabell 312 framgår att de länder som har bibehållit ett stort antal små kommuner istället har en starkare regional struktur.
Tabell 3:2 Antal regionala och mellanliggande organ i EG-ländema
Antal delstater/ Antal mellan-
Land regioner liggande organ Frankrike 26 regioner 100 departement Italien 20 regioner 94 provinser Spanien 17 regioner 50 provinser Tyskland 16 delstater 237 landkreise Belgien 3 regioner 9 provinser Portugal 3 regioner 30 concelhos Grekland - 51 nomos Danmark - 14 amter Nederländerna - 12 provinser Irland — 31 counties Storbritannien - 59 count/reg. Luxemburg - -
Källa: Ds 1992: 10
Den största skillnaden mellan det brittiska systemet och de andra syste- men på kontinenten och i de nordiska länderna är förutom den allmänna kompetensen att man i Storbritannien inte har något direktvalt organ på den mellanliggande nivån.
På den mellanliggande nivån utförs ofta uppgifter som kan karaktä- riseras som modem, storskalig social service, i synnerhet sjukvård, socialförsäkring, gymnasieutbildning, dvs. uppgifter som anses ligga bortom kommunernas resurser och möjligheter. I Storbritannien bedrivs t.ex. sjukvården av National Health Service, som kan karaktäriseras som en form av statligverksamhet.
Alternativet till att dessa typer av uppgifter handhas av en mellanlig- gande nivå vore att dessa uppgifter tillhandahålls av statliga organ. I länder där kommunerna har en svag ekonomisk bas har regeringen som regel initierat åtgärder för mellankommunalt samarbete. Det har skett genom att kommunerna antingen har bildat gemensamma organ eller att staten har delegerat uppgifter till regionala organ. Man använder också i stor utsträckning entreprenader för att överbrygga de begränsningar som de små kommunerna innebär.
I Sverige, Norge och Danmark ansvarar landstingen huvudsakligen för sjukvård och hälsovård. I Finland, där man inte har några landsting, samverkar kommunerna inom s.k. samkommuner, som kan vara obliga- toriska eller frivilliga. Samkommuner inom specialsjukvård, regionpla- nering och specialomsorger är obligatoriska. I Italien, Spanien och Belgien, var provinserna ett tag hotade av nedläggning. Men för ett par
år sedan fann man att de ändå hade en väsentlig roll att fylla i det regio— nala systemet och som inte kunde klaras bättre med andra politiskt möjliga arrangemang.
I Tyskland fungerar die Kreisen som ett sätt att ordna det mellan- kommunala samarbetet. De skiljer sig från andra mellanliggande system genom att de driver allmänna anläggningar som gas, vatten och avlopp. Men de är också ansvariga för kulturella aktiviteter som är relativt billiga och som på andra håll utförs av den kommunala nivån.
Slutsatsen av denna genomgång av den lokala/regionala strukturen i de västeuropeiska länderna är att man i de flesta länder har en likartad utveckling mot en ökad decentralisering antingen till kommuner eller regioner. I de flesta länderna pågår en översyn av de lokala/regionala strukturerna. Man prövar pragmatiskt var uppgifterna bäst kan utföras. Det innebär att man kan välja att dela ansvaret mellan olika nivåer. Man kan också överlåta genomförandet av uppgifter till frivilliga orga- nisationer, folkrörelser, kooperativ eller privata företag. Det väsentliga är att det ofta är kommunerna/regionema som har det övergripande ansvaret för verksamheten.
3 .3 Finansiering av kommunala/ regionala verksamheter
Expansionen av den offentliga servicen har lett till att man i alla EG- länder diskuterar hur välfärdssystemen skall finansieras. De offentliga utgiftemas stora andel av BNP upplevs av många som ett allt större problem. Regeringama har dock hittills varit mer eller mindre in- tresserade av att försöka begränsa de kommunala/regionala utgifterna.
Det enklaste sättet för att hålla nere skattetrycket är att man helt enkelt låter bli att ta in tillräckligt med skatt för att betala de offentliga utgifterna. Det är också vad som sker i de många länder. Samtliga EG- länder visade under 1991 ett underskott i de offentliga linansema. Störst var det i Grekland där det motsvarade 15,9 procent av BNP och minst i Danmark där siffran var 1,5 procent.
Av tabell 323 framgår hur stor andel kommunernas utgifter utgör av dels de offentliga utgifterna, dels av BNP i EG-ländema.
Tabell 3:3 Kommunala utgifter i EG—ländema
Land Andel av off.utg. Andel av BNP (Sverige) (3 1) (20,9) Belgien 15 8,2 Frankrike 17 8,1 Väst-Tyskland 17 9,4 (Länder) (25) (13,7) Italien 31 26,5 Nederländerna 25 1 1,8 Storbritannien 24 13,4 Danmark 65 27,6 Luxemburg 34 - Irland 16 4,5 Spanien 8 3,1 Portugal 7 2,9 Grekland 6 1,7
Källa: Ds 1992:10
Intresset av att vidta åtgärder för att begränsa de kommunala utgifterna i de olika EG-ländema följer ett tydligt mönster. I de länder där de kommunala utgifterna utgör en stor andel av de offentliga utgifterna och av BNP är regeringarna mer intresserade av att vidta åtgärder än vad regeringarna är i länder där de kommunala utgifterna utgör en lägre andel. Mest angelägna att vidta åtgärder är således regeringarna i Stor— britannien, Danmark och Tyskland. Intresset är inte lika stort i Ne- derländerna, Frankrike och Irland. Det är minst i Grekland, Spanien och Portugal.
Det finns även skillnader mellan EG-ländema vad gäller sätten att finansiera den kommunala verksamheten. Av tabell 3:4 framgår fördel- ningen av olika inkomster i ett antal EG-länder.
Tabell 3:4 Fördelning av de kommunala inkomsterna
Land Skatt Bidrag Annat Lån Totalt (Sverige) (42) (26) (29) (3) 100 (Landsting) (62) (18) (19) (1) 100 Belgien 37 45 1 8 - 100 Frankrike 38 40 1 3 9 100 V—Tyskland 31 8 36 5 100 (Länder) 6 1 16 12 1 2 100 Italien 5 62 3 30 100 Nederländerna 2 84 10 4 100 Storbrit. 32 43 25 - 100 Danmark 70 14 12 4 100 Spanien 46 22 17 14 100
Källa: Ds 1992:10
Som framgår av tabellen är den största skillnaden mellan länderna den stora skatteandelen i Tysklands Länder samt i Danmark och den låga skatteandelen i Nederländerna och Italien. I de senare utgör å andra sidan statsbidragen en stor andel. Detta är ett tydligt exempel på att "de som betalar fiolerna också bestämmer vad som skall spelas". I många länder har man i stor utsträckning övergått till generella statsbidrag i stället för att öronmärka dem för vissa ändamål. Det har medfört en effektivare användning.
3.4. Principiella bedömningar om den kommu— nala självstyrelsen
3.4.1. Den kommunala självstyrelsens gränser
Vi har i uppdrag att göra en principiell bedömning av tänkbara konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen av ett närmande till EG. Vi skall särskilt bedöma vilka konsekvenser en ekonomisk och penning- politisk union kan få för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter.
Frågan är i vilken utsträckning statens åtgärder inom ramen för EG- samarbetet kan komma i konflikt med principen om kommunal själv- styrelse. Denna fråga har behandlats av Grundlagsutredningen inför EG i betänkandet Grundlagen och EG (SOU 1993:14).
Utredningens bedömning är att det demokratiska styrelseskickets framtida utformning säkerligen kommer att förändras i olika avseenden genom ett svenskt medlemsskap i EG. En central förändring gäller riksdagen. Dess ställning som det centrala organet tror utredningen kommer att försvagas formth sett. En del normgivningsbefogenheter kommer att överflyttas från riksdagen till regeringen eftersom det är regeringen som är företrädd i Ministerrådet.
Utredningen gör en genomgång av den författningsmässiga grunden för den kommunala självstyrelsen. Den redovisar främst vad som sagts i förarbetena till 1974 års regeringsform. Enligt den svenska regerings- formen 1 kap. 15 utgår all offentlig makt ifrån folket. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I 1 kap. 7å slås det fast att det i riket skall finnas primärkommuner och landstingskommuner och att beslutan- derätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar. I 7å stadgas också att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.
Utredningen pekar på att det i förarbetena till regeringsformen inte gjordes någon definition av begreppet "kommunal självstyrelse". Den rättsliga innebörden av grundlagsskyddet för den kommunala självstyrel- sen är oklar och har aldrig närmare analyserats. Det bör betonas att det, bortsett från de begränsade uttalanden som gjorts ifråga om möjligheter— na till ingrepp i den kommunala beskattningsrätten, inte heller har utvecklats någon konstitutionell praxis som ger klarare besked om den rättsliga innebörden av grundlagsskyddet.
I grundlagspropositionen (prop. 1973190) konstaterades å ena sidan att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesek- tor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhälls- utvecklingen.
Å andra sidan sades i propositionen att det är av grundläggande betydelse för kommunernas och landstingens kompetens när de utövar sina särskilda åligganden att de har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan enligt propositio- nen sägas bilda kärnan i den kommunala självbestämmanderätten och som bör komma till klart uttryck i regeringsformen.
När det gäller begreppet "kommunal självstyrelse" påpekades det i propositionen att begreppet visserligen är obestämt men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en själv- ständig och inom vissa ramar fli bestämmanderätt för kommunerna.
Den slutsats som Grundlagsutredningen inför EG drar är att stad- gandet i 1 kap. lå regeringsformen kan sägas garantera existensen av
en fri kommunal sektor med fri beslutanderätt. Det bestämmer däremot inte gränserna för denna sektor.
När det gäller gränsdragningen pekar utredningen på att det i 8 kap. Så regeringsformen stadgas att grunderna för ändringar i rikets indel- ning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Detta stadgande ger enligt utredningen närmast intryck av att kommunernas verksamhet helt bestäms av statsmakten.
Utredningen påpekar också att gränsen mellan statlig verksamhet och specialreglerad kommunal verksamhet är rörlig. Man påminner om att mentalsjukvården och gymnasieskolan har flyttats från den statliga till den kommunala sektorn medan polisväsendet har flyttats i motsatt riktning. Även gränsen mellan kommunernas fria sektor och den spe- cialreglerade kommunala verksamheten är rörlig.
Innebörden av kommunernas initativrätt är således att varje kommun har rätt att bedriva verksamhet för att tillgodose kommunmedlemmarnas angelägenheter, så snart inte dessa angelägenheter har reglerats genom särskilda författningar, menar utredningen. Detta stadgas för övrigt i kommunallagens 2 kap. 15 där det sägs att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
Slutsatsen blir således att avgränsningen mellan vad som skall vara statligt och kommunalt alltid sker fortlöpande och ständigt anpassas till nya förhållanden och bedömningar.
3.4.2. Den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten
Grundlagsutredningen inför EG har mot bakgrund av ovanstående ana- lys prövat frågan i vad mån åtgärder för att begränsa det samlade bud- getunderskottet och den samlade statsskulden skulle kunna komma i konflikt med den kommunala självstyrelsen.
Utredningen betonar att den kommunala beskattningsrätten hör samman med den kommunala självstyrelsen på så sätt att kommunemas bestämmanderätt givetvis förutsätter att de har ekonomiska resurser att genomföra sina beslut.
Skälet till utredningens behandling av frågan är att förverkligandet av en ekonomisk och monetär union (EMU) kommer att ställa krav på medlemsstaternas ekonomiska politik. Medlemsstaterna kommer bl.a. att tvingas att hålla sina budgetunderskott på en viss låg nivå. Statens
budgetunderskott får inte vara större än tre procent av BNP och stats- skulden får inte överstiga 60 procent av BNP. Härmed avses det sam- lade budgetunderskottet och den samlade statsskulden, dvs. inbegripet den regionala och lokala förvalmingen.
I förhållande till EG skulle således staten bära det fulla ansvaret även för de kommunala finanserna. EG gör ingen åtskillnad mellan den offentliga sektorns olika delar. Det är därför inte otänkbart att staten kan tvingas utfärda föreskrifter för den kommunala ekonomin för att uppfylla sina åtaganden. Av konstitutionth intresse är då närmast det fallet att det skulle anses nödvändigt med beslut om högsta tillåtna kommunala skatteuttag.
Enligt utredningen är stadgandet i 1 kap 7å regeringsformen om att kommunen får ta ut skatt för sina uppgifter ett principstadgande och garanterar enligt motiven inte att varje kommun helt obundet kan be- stämma skatteuttagets storlek (prop l973z90 5.231). Frågan är då hur ingripande restriktioner som kan läggas på den kommunala beskatt- ningsrätten.
Utredningen hänvisar till att 1976 års kommunalekonomiska kom- mitté antog att ett kommunalt skattetak i princip var förenligt med grundlagen. Men kommittén framhöll att i ju högre grad ett skattetak innebär en faktisk begränsning av utrymmet för en kommun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blir åtgärden från konstitutionell synpunkt (SOU 1977178 5. 446).
Grundlagsutredningen inför EG konstaterar att det för åren 1991-93 gäller ett statligt bestämt tak för den kommunala beskattningen, enligt lag 1990:608 om tillfällig begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt. Vid beredningen av lagstiftningsärendet uttalade lagrådet (prop. 1989/90:150, bil 414 5.32) bl.a. att det förhållandet att grunderna för den kommunala beskattningsrätten enligt 8 kap. 55 regeringsformen skall bestämmas i lag, i förening med att regeringsformen inte innehål- ler några garantier för att den skall lämnas oinskränkt, ger vid handen att vissa begränsningar får göras. Frågan är hur långtgående de får vara.
Den frågan får enligt lagrådet bedömas med hänsyn till arten och omfattningen av inskränkningarna och till den tid under vilken de skall gälla. Inom vissa ramar blir emellertid gränsdragningen en politisk snarare än en rättslig fråga. Lagrådet fann att de föreslagna inskränk— ningarna inte gick utöver vad som från konstitutionell synpunkt fick anses möjligt att acceptera. Konstitutionsutskottet och finansutskottet (bet. 1989/90:FiU29 s.20) instämde båda i lagrådets slutsatser.
Den bedömning som Grundlagsutredningens inför EG gör är att de förpliktelser som Sverige kan komma att åtaga sig inom ramen för EG- samarbetet knappast kan riskera att inskränka den kommunala själv— styrelsen i sådan utsträckning att den inte längre motsvarar ett verkligt
förhållande. EG-samarbetet gäller enligt utredningen än så länge av- gränsade områden och berör endast i marginell utsträckning områden som den fria kommunala sektorn omfattar.
Utredningen avslutar sin genomgång med konstaterandet att när det gäller begränsningen i den kommunala beskattningsrätten bör det för framtiden inte finnas anledning att räkna med annat än att sådana kan komma ifråga som ett tillfälligt led i en stram ekonomisk politik. Man poängterar dock att om en gemensam ekonomisk politik skulle kräva att det sammantagna skatteuttaget måste minskas drastiskt och för längre tid bör grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten medföra att det i första hand är det statliga skatteutrymmet som får ge vika.
Utredningens slutsats blir att det inte föreligger några skäl att före- slå ändringar i regeringsformen 1 kap. lå vad gäller den kommunala självstyrelsen.
3.4.3. Kommunala stödåtgärder
Frågan om i vilken utsträckning beslut som fattats av riksdagen i sam- band med EES-avtalet strider mot grundlagens stadgande om den kom- munala självstyrelsen har också behandlats av konstitutionsutskottet och EES-utskottet i samband med godkännandet av EES-avtalet (1992/93 EUl s. 83 samt bilaga 1 s. 24). Frågan gällde ett stadgande om att regeringen skall kunna upphäva ett kommunalt beslut som strider emot artikel 61 i EES-avtalet.
Enligt artikel 61 får inte stöd ges av statliga medel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Enligt propositionen omfattas även stödåtgärder från kommuner och landsting av bestämmelserna i artikel 61. I artikeln räknas särskilt upp fall då stöd är eller kan anses förenligt med avtalet. Artikel 61 motsvarar artikel 92 i Romfördraget.
I sitt utlåtande i ovannämnda betänkande framhöll EES—utskottet att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara total. På samma sätt som Grundlagsutredningen inför EG hänvisar utskottet till uttalandena i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 190). Utskottet hän- visar också till att konstitutionsutskottet finner det godtagbart från kon- stitutionella utgångspunkter att det i lag föreskrivs begränsningar av ; kommunernas och landstingens möjligheter att lämna sådant stöd som avses i artikel 61.
Konstitutionsutskottet hänvisade i sitt yttrande till EES-utskottet (1992/93:EU 1, bil. 1) till att det redan finns en sådan föreskrift i kom- munallagen. Av 2 kap. 8 & andra stycket kommunallagen framgår att individuellt inriktat stöd från kommuner och landsting till enskilda näringsidkare bara får lämnas, om det finns synnerliga skäl för det.
Konstitutionsutskottet påpekade i sitt yttrande att rätten att få laglig- heten av ett beslut om stödåtgärder prövad enligt kommunallagen är förbehållen medlem i kommunen eller landstinget. Inom en viss klagotid har medlemmen rätt att överklaga beslutet hos kammarrätten, som kan upphäva beslutet.
Konstitutionsutskottet konstaterade att det, genom förslaget om att regeringen under vissa förutsättningar skall kunna upphäva ett kommu- nalt beslut, införs en ny ordning vid sidan av laglighetsprövningen enligt kommunallagen när det gäller ingripande mot kommuners och landstings beslut om stödåtgärder.
Konstitutionsutskottet ansåg dock att förslaget inte är helt invänd— ningsfritt, eftersom det innebär en ny form av statlig uppsikt över kom- muner och landsting. I yttrandet gör utskottet emellertid bedömningen att de föreslagna föreskrifterna torde vara erforderliga för att Sverige skall kunna uppfylla sina förpliktelser enligt EES-avtalet.
EES-utskottet menade att man kan utgå ifrån att det endast i undan- tagsfall kan förekomma att en kommunal stödåtgärd strider mot artikel 61 i avtalet. På grund av bestämmelsen i 2 kap. Så andra stycket kom- munallagen är nämligen kommunernas och landstingens kompetens att utge individuth inriktat stöd till näringsidkare redan nu mycket be- gränsad. Det måste också beaktas att det endast är sådana stödåtgärder som snedvrider eller hotar snedvrida konkurrensen och som dessutom påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna, som är förbjudna enligt EES-avtalet.
Sålunda torde enligt utskottet exempelvis stöd från en glesbygds- kommun i syfte att rädda en nedläggningshotad livsmedelsaffär eller bensinstation knappast kunna anses falla inom ramen för det otillåtna. Kommunernas och landstingens redan nu starkt begränsade möjligheter att stödja enskilda näringsidkare påverkas således inte av EES-avtalet. Utskottet ansåg att det i andra avseenden inte bör uppkomma några olägenheter för kommunerna till följd av avtalets regler om offentligt stöd.
3.5. Konventionen om kommunal självstyrelse
Sedan gammalt anses den kommunala självstyrelsen i Sverige och i Norden ha en starkare ställning än i Europa i övrigt. Det hänger kanske samman med att man i de nordiska länderna har delegerat fler uppgifter från stat till kommun, men också att den kommunala beskattningsrätten här är mera vidsträckt.
Tankarna om den kommunala självstyrelsen är i hög grad levande i dagens Europa. Den gemensamma utgångspunkten för en diskussion om den kommunala självstyrelsen i ett europeiskt perspektiv är Europarå—
dets konvention om kommunal självstyrelse. Den är ett resultat av Europarådssamarbetet på det kommunala området. Syftet med konven- tionen är att stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i Europa.
I konventionen slås vissa grundläggande principer fast när det gäller statens förhållande till kommunerna, bl.a. att kommunerna utgör de viktigaste grundstenama i varje demokratiskt styrelseskick. Skyddet och stärkandet av den kommunala självstyrelsen i de olika europeiska länderna är enligt konventionen ett viktigt bidrag till uppbyggandet av ett Europa som grundar sig på demokratiska principer och decentralise- ring av makten.
Områden som berörs i konventionen är bl.a. skyddet för den kom- munala indelningen, kommunernas frihet att bestämma sin inre organi- sationen, de förtroendevaldas arbetsvillkor, formerna för statlig tillsyn, att kommunerna tillförsäkras vissa ekonomiska resurser, att kommuner- na i god tid skall rådfrågas på lämpligt sätt i planerings- och beslutspro- cessen vad gäller frågor som rör dem. Dessutom skall kommunerna ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa att de fritt kan utöva sina befogenheter. De principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlag eller annan nationell lagstiftning skall respek- teras.
Konventionen kan sägas utgöra en rättslig och institutionell ram för krav från kommunernas sida mot statsmakterna och den sätter en gräns för statsmakternas handlande. Europarådets kommunalkonferens, som företräder kommuner och regioner i medlemsländerna, har länge drivit frågan om en författningsmässig garanti för den kommunala självstyrel- sen inom EG. Man vill att Europarådets konvention skall införlivas med EG:s lagstiftning. Man vill dessutom ha en särskild konvention för den kommunala självstyrelsens ekonomi med tanke på planerna på en eko- nomisk och monetär union.
Samtliga EG-länder, utom Storbritannien och Irland som inte har någon skriven konstitution, har antingen ratificerat eller signerat Euro- parådets konvention om kommunalt självstyrelse. Det innebär att man förbinder sig att följa intentionerna i konventionen.
För Sveriges del prövades frågan om vår kommunallagstiftning uppfyller de krav som uppställs i konventionen senast i samband med att den nya kommunallagen behandlades. Bedömningen blev att lagstift- ningen f.n. uppfyller de krav som konventionen ställer (prop. 1990/91:117 s.l40, KU 38, rskr.360).
3.6. Subsidiaritetsprincipen
Av betydelse för de europeiska kommunernas och regionernas själv- styrelse är också hur den s.k. subsidiaritetsprincipen kommer att tolkas.
Denna princip formulerades i Maastrichtfördraget, artikel 3b. Sub- sidiaritetsprincipen innebär att Unionen skall vidta en åtgärd om dess mål inte kan uppfyllas på medlemsstatsnivå och dess syfte bättre kan nås på gemenskapsnivå än på det nationella planet. Befogenheter från medlemsländerna skall överlåtas endast i den mån det är nödvändigt för att Unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en lägre nivå skall utföras där. Bestämmelsen har följande lydelse:
På områden som inte faller inom dess exklusiva kompetens, skall Gemenskapen handla, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, endast om och i den utsträckning som målen för den föreslagna åtgärdens mål inte tillräckligt kan uppnås av medlemsländerna och därför, på grund av den föreslagna åtgärdens omfattning eller effekter, bättre kan genomföras på gemenskapsnivå.
Denna artikel har varit föremål för preciseringar. Principens centrala allmänna innebörd är att "högre" samhälleliga beslutsnivåer skall under- stödja de "lägre" och endast ingripa då de "lägre" inte förmår lösa ett problem. Principen har därför kommit att prägla federala samhälls- system.
Den 27 oktober 1992 offentliggjorde EG-kommissionen en prelimi- när rapport om subsidiaritetsprincipen. I rapporten påpekas inlednings- vis att subsidiaritetsprincipen är dynamisk. Den innebär inte, sägs det, en "tvångströja" för gemenskaperna, utan medför ett ökat handlingsut— rymme för gemenskaperna när omständigheterna kräver det och att åtgärder från gemenskapernas sida begränsas eller helt upphör när de inte längre är berättigade.
Maastrichtfördragets text innebär att subsidiaritetsprincipen gäller utanför de områden inom vilka gemenskaperna har en exklusiv kompe— tens. I rapporten görs ett försök att bestämma vad som utgör området för gemenskapernas exklusiva kompetens. För närvarande sägs detta område utgöras av eliminerandet av hinder för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital, en gemensam handels- och jordbrukspoli— tik, allmänna konkurrensregler, skydd för fiskeriresurser och de väsent— liga elementen i transportpolitiken. Det påpekas att det inte är frågan om en statisk gränsdragning. Inom ramen för ett framtida ekonomiskt- monetärt samarbete kommer nya exklusiva kompetenser att uppstå. I dessa frågor är gemenskaperna således förpliktigade att agera gemen-
samt och de enskilda medlemsländerna är förhindrade att agera på egen hand.
Subsidiariteten kan däremot tillämpas i alla de frågor där EG och medlemsländerna delar på beslutskompetensen eller där EG:s insats begränsas till att komplettera de enskilda staternas insatser, t.ex. kultur- frågor, forskning och utbildning, och hälso— och sjukvård. I den här typen av frågor kan man inom EG överväga dels om ett gemensamt agerande är önskvärt och dels med vilken precision olika lagförslag skall utformas. Här tycks EG-kommissionen förespråka en ramlagstift- ning om nu gemenskaperna överhuvudtaget skall lägga sig i dessa frå- gor.
Den praktiska slutsatsen av Kommissionens analys är att EG:s in- stitutioner skall ingå ett avtal om subsidiaritetsprincipen. Där skall arbetsfördelrringen definieras precist och graden av gemensamma regle- ringar utanför samarbetets kärnfrågor. Varje lagförslag skall prövas mot en utförlig redovisning av argumenten varför ett gemensamt agerande skulle vara önskvärt.
Vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992 fattades beslut om subsidiaritetsprincipens närmare tillämpning. Till en början klargjordes att principen inte kan ha direkt effekt. Däremot slogs det fast att det skall ankomma på EG-domstolen att såväl tolka principens närmare innebörd som att granska hur institutionerna iakttar principen.
Rådet beslutade om riktlinjer för en "subsidiaritetsprövning" i rådets arbete vilken skall ge medlemsstaterna möjlighet att uttala sig om och diskutera frågan. Följande frågor skall ställas för att avgöra behovet av en gemensskapsåtgärd:
a) Har gemenskapen befogenhet att handla inom området?
b) Är det möjligt att uppnå det önskvärda målen på nationell eller lägre nivå? Kan målen nås bättre genom en gemenskapsåtgärd? Särskilt: - Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden?
- Skulle underlåtenhet att handla på gemenskapsnivå stå i strid med fördraget eller medföra skada för medlemsstaters intressen? - Finns det klara ekonomiska storskalighetsfördelar?
, c) Motsvarar den föreslagna åtgärden det minimum som krävs för att uppnå de önskvärda målen?
Det Europeiska rådet uttalade också att rådet i sin bedömning skall beakta behovet av
- att undvika onödig harmonisering av nationella lagar och standar- der; - att skälen för en gemenskapsåtgärd anges så detaljerat som möjligt; - att minimera medborgares, regeringars och gemenskapens ekono— miska och administrativa bördor; - att ge vidast möjliga utrymme för nationth beslutsfattande.
3.7. Kommunernas/ regionernas inflytande
Sedan mitten av 1980—talet har diskussioner pågått om hur kontakterna skall ske mellan kommunema/regionema och EG—kommissionen. I det sammanhanget har Europarådets konvention om kommunalt självstyre spelat en viktig roll. Såsom tidigare redovisats har Europarådets kommunalkonferens, som representerar kommuner/regioner i med- lemsländerna, sedan länge drivit frågan om att konventionen skall införlivas med EG-rätten.
I konventionen stadgas bl.a. att kommunema/regionema i god tid skall rådfrågas på lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen vad gäller frågor som rör dem. I juni 1988 beslutade EG-kommissionen att inrätta en Rådgivande kommitté (Consultative Council of Regional and Local Authorities). Den kan rådfrågas av Kommissionen i alla frågor som rör regional utveckling, specith vad gäller formulering och inför- ande av regionalpolitiska åtgärder, vilket inkluderar regionala och kom- munala effekter av åtgärder inom andra politikområden.
Vid Europeiska rådets möte i Maastricht i december 1991 fattades beslut om att regioner och kommuner skall ha ett eget avsnitt i fördra- get om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget, UDs handelsavd) Det har lagts in under artiklarna 198 a—c. Där sägs att en kommitté bestående av representanter för regionala och lokala organ, kallad Re- gionala kommittén, upprättas med rådgivande status. Den skall bestå av 189 representanter för regioner och kommuner. Det är för övrigt sam- ma antal ledamöter som finns i den ekonomiska och sociala kommittén (ESC).
Medlemsländema skall enligt fördraget ha följande representation i det regionala rådet: Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien skall ha 24 platser vardera, Spanien 21, Belgien, Grekland, Nederlän— derna och Portugal 12 vardera, Danmark och Irland 9 vardera samt Luxemburg 6.
Ledamöter och ersättare skall utses på fyra år av Ministerrådet på förslag av medlemsländerna. Regionala kommittén väljer ordförande på två år. Det skall anta procedurregler som skall underställas Ministerrå- det för godkännande. Det sammankallas av ordföranden på eget initiativ eller på begäran av Ministerrådet eller av Kommissionen.
Även om Regionala kommittén inte är underordnad Ekonomiska och Sociala rådet (ESC) finns det ändå nära kopplingar mellan dem. I en protokollsanteckning till fördraget anges att de skall ha en gemensam organisatorisk struktur, vilket innebär att man delar sekreteriat. I för— draget sägs att när ESC konsulteras i en fråga som rör artikel 198 skall Regionala kommittén informeras. Om Regionala kommittén bedömer att det finns regionala aspekter kan det via ett protokoll ge synpunkter till Ministerrådet eller Kommissionen.
Ministerrådet och Kommissionen skall rådfråga Regionala kommit- tén där detta föreskrivs i fördraget och i de fall där man finner det lämpligt. Om de finner det nödvändigt, kan de sätta en tidsgräns på minst en månad för Regionala kommittén att inkomma med synpunkter. Regionala kommittén kan dock inte själv ta initiativ till att höras i en viss fråga.
Arbetsformema i Regionala kommittén kommer säkerligen att vara desamma som i ESC. På samma sätt som ESC kommer man troligtvis att ha olika sektioner och beredningsgrupper. Som i alla inflytandesam- manhang beror det också på hur pass aktivt ledamöterna agerar och hur de backas upp av dem som de företräder.
På det hela taget bör inrättandet av en Regional kommitté inom EG innebära ett stort steg framåt när det gäller kommunernas och regioner- nas inflytande på EG:s beslutsprocess. Men det är säkerligen inte det sista steget. Från olika håll, främst från de tyska delstaterna, är slut— målet en andra kammare i Parlamentet. Det har hittills avvisats med argumentet att strukturen i medlemsländerna är alltför olika för att man skall kunna utse representanter till ett sådant organ. Men på längre sikt, om utvecklingen mot ökad decentralisering av uppgifter från staten till kommuner och regioner fortsätter som hittills, kan detta vara en tänkbar utveckling.
3.8. Slutsatser och överväganden
Den kommunala självstyrelsen har sedan gammalt en stark ställning i vårt land. I ett europeiskt perspektiv har de svenska kommunerna myck- et stora befogenheter och en stark självstyrelse. Detta delar vi med övriga nordiska länder. Vi vill hävda att det finns en nordisk modell när det gäller den kommunala självstyrelsen.
Det finns på vissa håll en oro för att integrationen mellan de euro- peiska länderna kan innebära att de nordiska länderna tvingas överge sina system med relativt självständiga kommuner. Man befarar att vi kommer att tvingas att anpassa oss till den modell som är vanligare på kontinenten, där befogenheterna mer ligger på regionerna och där man har en annan förvaltningsrättslig tradition och en annan förvaltnings- kultur än hos oss.
Vi anser att dessa farhågor är betydligt Överdrivna. Tvärtom finns det tendenser som pekar mot att utvecklingen i Europa går mot den nord- och mellaneuropeiska modellen, där kommunerna har en mer självständig ställning gentemot staten och regionerna än i de andra modellerna. I de sydeuropeiska länderna finns det för övrigt ett ökande intresse för den nordiska modellen med relativt självständiga kommu- ner. Om de nordiska länderna samt Österrike blir medlemmar i den europeiska unionen kommer denna utveckling att förstärkas ytterligare.
En ofrånkomlig konsekvens av den ökade integrationen blir att Sverige måste lämna ifrån sig en del av den nationella suveräniteten för att kunna delta i den europeiska gemenskapen. Vi anser därför att detär av stor vikt att vi fortsätter att utveckla vår svenska folkstyrelse så att den blir en reell motkraft till den med nödvändighet centraliserade och mer anonyma makten i Bryssel. Det innebär att man vid de pågående förhandlingarna om medlemsskap i EG/EU måste slå vakt om den unika resurs som den kommunala självstyrelsen utgör för vårt land.
Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse den 29 januari 1993 framfört en rad krav som bör ställas av regeringen gentemot EG inför förhandlingarna om medlemsskap. Det gäller bl.a. den kommunala självstyrelsen. Förbundet förutsätter att regeringen i samband med förhandlingarna:
- redovisar hur man tänker agera för att integrationens effekter inte skall leda till centralisering av samhällsansvar eller reducera den kommunala självstyrelsen. Harmoniseringskrav får enligt förbundet inte påverka kommunernas ekonomi negativt. - tar upp konventionen om kommunal självstyrelse som en fråga som hör till en framtida författningsändring inom EG. - klargör sin syn på subsidiaritetsprincipen, dels som framtida med— lemsland i förhållande till EG, dels vid tillämpningen i Sverige. - motverkar onödig detaljlagstiftning gentemot kommunerna och verkar för att kollektivavtal tillåts på arbetsmarknaden i stället för lagstiftning. - verkar för förenklingar i nuvarande regelsystem bl.a. när det gäller konkurrens och upphandling utan att grundtankama om konkurrens och icke-diskriminering frångås.
I samband med att förhandlingarna om medlemsskap inleddes 1 februari 1993 klargjorde den svenska regeringen genom europaminister Ulf Dinkenspiel vad den tycker är viktigt i förhandlingarna. (Från Riksdag & Departement 199314). I talet berördes flera av de frågor som Svenska Kommunförbundet har tagit upp i sin skrivelse. Ulf Dinkenspiel be- tonade att under integrationsprocessen måste det råda enighet om målen men att stor hänsyn också måste tas till varje medlemslands särart. Han fortsatte:
Mot denna bakgrund välkomnar Sverige den ökade betoningen som Gemenskapen lägger vid öppenhet och insyn. Denna utveckling ligger i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta område för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av. Offentlig- hetsprincipen och meddelarfriheten utgör fundamentala principer som är förankrade i den svenska grundlagen och som garanterar medborgarnas tillgång till information om den offentliga förvalt- ningens verksamhet. Dessa principer är en omistlig del av vårt politiska och kulturella arv. Det främjar den demokratiska proces- sen, rättsäkerheten och effektiviteten i den offentliga förvaltningen, vilket också är viktiga mål för Gemenskapen.
Vi välkomnar också den nya tillämpningen av subsidiaritets- eller närhetsprincipen. Denna princip bidrar till respekten för medlems- ländernas nationella identitet och säkerställer nationella och lokala myndigheters kompetens. Vi delar uppfattningen att Gemenskapen endast bör agera när ett mål bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än av de enskilda medlemsländerna.
Vi vill understryka kravet på att man i detta sammanhang bör lyfta fram Europarådets konvention om den kommunala självstyrelsen. Vi anser att detär viktigt att principerna i konventionen får genomslag också i EG:s rättssystem. Om stora delar av lagstiftningsmakten överlåts från de nationella parlamenten till EG är det en naturlig konsekvens att de skyddsregler för den kommunala självstyrelsen som medlemsstaterna själva accepterat i konventionen också införlivas i EG-rätten. Det är för övrigt också ett starkt krav från kommunernas och landstingens egna organisationer inom ramen för Europarådets kommunalkonferens.
Det bör i detta sammanhang också uppmärksammas kravet från Europarådets kommunalkonferens om en särskild konvention om den kommunala ekonomin inför en kommande ekonomisk och monetär union.
När det gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen har rege— ringen tillsatt en utredning under ledning av professor Olof Ruin (dir.
1993:20) som närmare skall belysa dels de praktiska konsekvenserna för Sveriges del ifråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter, dels tillämp- ningen av subsidiaritetsprincipen vid ett medlemsskap i EG/EU samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant sam- arbete.
Kommittén skall även analysera hur Sverige kommer att påverkas av att vissa beslut, som skall gälla också i Sverige, fattas av EG/EU:s institutioner. Man skall dessutom belysa vilka möjligheter Sverige rent praktiskt har att påverka innehållet i de gemensamma besluten samt belysa möjligheterna till en demokratisk förankring i Sverige av de gemensamma besluten.
Kommittén skall vidare analysera hur subsidiaritetsprincipen är avsedd att tolkas och tillämpas på olika områden och vad tillämpningen av denna princip kan komma att betyda för den närmare kompetensför— delningen mellan EG/EU och Sverige.
Regeringen har dessutom tillsatt ytterligare ett antal utredningar med uppgift att belysa konsekvenserna av olika former för deltagande i den västeuropeiska integrationen, även konsekvenserna av att stå utanför. Det gäller konsekvenser för samhällsekonomin, utrikes- och säkerhets- politiken, miljön, välfärden och jämställdheten.
Regeringen har den 29 april 1993 beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting av olika former av medverkan i den västeuropeiska integratio- nen. Utredarens huvuduppgift är enligt direktiven (dir. 1993249) att analysera och beskriva inom vilka områden och i vilken utsträckning kommunernas och landstingens verksamhet kan komma att påverkas av ett svenskt medlemskap i EG/EU.
Utredaren skall också kartlägga och beskriva hur EG:s/EU:s regler om sekretess påverkar möjligheterna till insyn i kommunal verksamhet. Utredaren skall också analysera vilka ekonomiska återverkningar i förrn av t.ex. översättningsarbete och administrativa kostnader som ett med— lemskap i EG/EU kan få för kommunerna och landstingen samt hur de i så fall skall finansieras. Vidare skall utredaren lämna förslag om hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutio- naliseras i Sverige vid ett eventuth framtida medlemskap i EG/EU. Utredaren skall samråda med ovanstående utredare och kommittéer och andra som arbetar med angränsande frågor. Företrädare för kommuner och landsting skall medverka i utredningsarbetet som skall vara avslutat senast 31 december 1993.
Till det samlade utredningsarbetet med konsekvensanalyser har regeringen knutit en parlamentariskt sammansatt referensgrupp med företrädare för politiska partier med uppgift att följa utredningsarbetet.
Med hänvisning till det saudade utredningsarbete, som regeringen initierat under våren 1993 och som skall vara avslutat innan årsskiftet
1993/94, anser vi att det knappast är meningsfullt att vi gör några ytter- ligare ställningstaganden när det gäller frågan om subsidiaritetsprinci- pens tillämpning, konsekvenserna av en ekonomisk och penningpolitisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter samt hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras.
Vi vill dock instämma i vad grundlagsutredningen inför EG uttalade när det gäller grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten. Om en gemensam ekonomisk politik inom EG/EU kräver ett minskat skatteuttag så är det i första hand det statliga skatteutrymmet som får ge vika.
Vi vill dessutom betona att utvecklingen mot starkare regionala och lokala nivåer inom medlemsländerna gör att konkurrensen mellan olika regioner i Europa kommer att öka i framtiden. Det gäller därför att enskilda kommuner/landsting först och främst bör skaffa sig en egen kompetens och bygga upp en egen kunskap inom sin region.
Kommuner/landsting bör därför göra en analys av vad en ökad integration innebär för den egna kommunen/landstinget. Det kan kanske ske i form av en särskild arbetsgrupp bestående av representanter för olika delar av samhällslivet. Lokala konsekvensstudier kan tas fram tillsammans med det lokala näringslivet.
Det kan i det sammanhanget vara lämpligt att utarbeta ett EG—an- passningsdokument eller en handlingsplan. Här kan Kommunförbundets och Landstingsförbudets s.k. grönböcker om EG och kommunerna vara ett stöd liksom de analyser som görs av de olika konsekvensutredningar som regeringen har tillsatt.
Det kan även vara skäl att kommunen samordnar den kunskap och information som rör EG. Det kan i det sammanhanget vara lårnpligt att använda biblioteken som redan har erfarenheter av databassökningar och som redan förmedlar information om EG/EU inför folkomröstningen 1994. En bevakning kan exempelvis ske när det gäller offentlig upp- handling som meddelas via en särskild databas. Därmed kan även mind- re företag ges möjligheter att lämna anbud på vissa varor och tjänster i såväl Sverige som i andra länder.
Det kan även vara lämpligt att vissa kurser och utbildningar ordnas gemensamt mellan t.ex. företagarföreningar, kommunen/landstinget och olika lokala organisationer. Det är viktigt att få till stånd nätverk där olika parter kan bidra med kunskaper om sina verksamheter. Som en del i kunskapsuppbyggnaden är det viktigt att knyta vänortskontakter med EG—kommuner/län, inte bara i Danmark utan även i andra EG- länder. Det bör vara vänorter som även det lokala näringslivet kan få utbyte av.
Huruvida kommunen/landstiget bör utse en särskild handläggare/
samordnare för EG-frågor är en öppen fråga som naturligtvis är be— roende av de lokala förutsättningama. Det kan i vissa fall vara lämpligt med en handläggare som har ett intresse och kunskaper på området och som arbetar med näringslivsfrågor eller informationsfrågor. Men det är viktigt att betona att om Sverige blir medlem i EG/EU så kommer dessa frågor att vara av en sådan genomgripande natur att det kommer att ingå som en uppgift för samtliga handläggare.
En särskild fråga som vi enligt direktiven haft att överväga gäller en skyldighet för kommunala beslutsfattare att respektera Sveriges förplik- telser enligt EES-avtalet och ett eventuellt avtal med anledning av med— lemskap i EG. Dessa överväganden skall enligt direktiven göras i an- slutning till vårt arbete med frågan om kommunalt förtroendevaldas ansvar för kommunala beslut, som vi behandlar i ett särskilt betänkan— de. I direktiven erinras också om att medlemsländerna enligt gällande EG-rätt är ansvariga också för kommuners och myndigheters handlande.
Med hänvisning till den tidigare nämnda särskilda utredningen (dir. 1993149), som har till uppgift att analysera konsekvenserna för kommu— ner och landsting av olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen, tar vi här inte upp de nyss redovisade frågorna.
Käll- och litteraturförteckning
Direktiv 1993:20 Direktiv 1993:49
SOU l977:78 Kommunerna - Utbyggnad, Utjämning, Finansiering SOU 1993:14 Grundlagen och EG
Ds 1992:10 EG och den kommunala självstyrelsen
Proposition 1973:90 Proposition 1989/90:150 Proposition 1990/91:117
Betänkande l989/90:FiU29 Betänkande 1990/91:KU 38 Betänkande 1992/93:EU 1
Svenska Kommunförbundet, Skrivelse den 29 januari 1993
Från Riksdag & Departement 1993:4
Norton, A., Western European Local Government; i Batley och Stoker, Local Government in Europe, 1991 Europarådets konvention om kommunal självstyrelse
Rapport om subsidiaritetsprincipen - EG-kommissionen Maastrichtfördraget - UDs handelsavdelning
4. Kommunal organisation - nya strukturer
Mot bakgrund av erfarenheterna av frikommunförsöket, ändringar i kommunallagen och speciallagstiftningen, framväxten av nya organisatoriska mönster samt "radikala organisationsförändringar" konstaterar vi att den kommunala organisationen för närvarande präglas av en ökande mångfald i fråga om bl.a. sättet att fördela olika sakfrågor/uppgifter mellan nämnderna, antalet nämnder som inrättas samt nämndernas ställning och roll.
Vår slutsats är att den framväxande mångfalden på det organi- satoriska området är en positiv företeelse med stor betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten. De brister och problem som hittills kommit fram bör enligt vår me- ning kunna bemästras. Uppenbart är att kommunerna och lands- tingen bör ägna särskilt uppföljnings- och utvärderingsfrågoma ökad uppmärksamhet framgent.
Vi vet ännu inte i vad mån nya sätt att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgarnas möjligheter till insyn i och inflytande på den politiska processen.
4.1. Utgångspunkter
4.1.1. Direktiven
Med anledning av 1991 års kommunallag och den därpå följande debat- ten om den lokala demokratin skall vi, med bakgrund i den debatt som förts, utreda konsekvenserna av kommunernas och landstingens ökade organisatoriska frihet. Därvid skall bl.a. förändringarna av nämndstruk- turen sarnt ansvars— och arbetsfördelningen mellan de politiska organen och mellan dessa och tjänstemannaorganisationen särskilt beaktas. Av direktiven framgår även att vi bör ta del av vad Utredningen om kom- munernas arbete för en god livsmiljö (M 1991:01) kommer fram till i de delar som är relevanta för oss.
4.1.2. Den organisatoriska utvecklingen under 1980-talet
Det drastiskt minskade antalet kommuner och förtroendeuppdrag under perioden 1952-74 ledde till att kontakterna mellan medborgarna och de lokalt förtroendevalda tunnades ut. Därmed ökade behovet av att stärka den kommunala demokratin, vilket utgjorde den idémässiga grunden till en strävan under det sena 1970-talet och det tidiga 1980-talet efter en decentraliserad organisation. Det fanns i huvudsak fyra argument för decentraliseringen: (1) det politiska argumentet (demokratiseringsargu- mentet), (2) det administrativa effektiviseringsargumentet, (3) det socio- logiska argumentet: anpassning av organisation och verksamhet till lokala behov och (4) det psykologiska argumentet, legitimeringen i vilket sambanden mellan övergripande beslut och lokala beslut betonas (Montin, 1989). Montin ansåg att effektivitetsargumentet tenderade att framhävas på demokratiseringsargumentets bekostnad.
Lokalorganslagen, eller lagen (1979:408) om vissa lokala organ, trädde i kraft den 1 januari 1980. Lagen gjorde det möjligt för kommu- nerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämnder och institu- tionsstyrelser samt organ med sektorsövergripande uppgifter inom såväl det kommunallagsreglerade området som vissa delar av de specialregle- rade nämndernas områden. För de senare gällde vissa begränsningar och dessutom måste de centrala nämnderna inom respektive sektor finnas kvar. De sektorsövergripande organen kallas ofta kommundels- eller stadsdelsnämnder eller områdesstyrelser.
Riksdagen beslöt i juni 1984 att en försöksverksamhet med ökad konununal självstyrelse, det s.k. frikommunförsöket, skulle bedrivas till utgången av år 1988 (prop. 1983/84:152, bet. 1983/842KU32). Riks- dagen beslutade i mars 1988 att frikommunförsöket skulle förlängas till utgången av 1991 (prop. 1986/87:91, bet. 1987/88zKU32). Senare föreslog regeringen att försöksverksamheten skulle förlängas och utvid- gas i sin helhet, så att mer generella förändringssträvanden kunde tas upp (prop. l988/89:1, bet. 1988/89:KU6). De kommuner som deltog i försöksverksamheten fick en näst intill fullständig frihet att organisera de centrala nämnderna. Försöket med en friare nämndorganisation ledde till faktiska förändringar i varierande grad på framför allt tre områden:
1) Slopande av den särskilda Skolstyrelsen främst i samband med över- gång till kommundelsnämnder i hela kommunen.
2) Slopande av en sammanhållen socialnämnd samt av hela social—
nämnden i samband med införande av kommundelsnämnder i hela kommunen.
3) Slopande av särskild byggnads- respektive miljö- och hälsoskydds- nämnd genom sammanslagning av de båda nämnderna.
Vidare utnyttjade allt fler frikommuner möjligheten att låta en eller flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt var knutna till en viss kommundel. Tydligast kunde man se detta i Göteborgs kommun, där vissa stadsdelsnämnder gjordes till s.k. resursnämnder. De svarar för sådana verksamheter som är för små att dela upp eller som det av andra skäl ansågs opraktiskt att fördela på alla stadsdelsnämnder.
Regeringen tillsatte i december 1990 en särskild utredare med upp- gift att utvärdera frikommunförsöket, Frikommunutredningen (C 1990208). Utredningen ställde sig i betänkandet Frikommunförsöket (SOU 1991125) bakom principen att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva skulle få bestämma sin organisation, då erfarenheter- na av försöken med en friare nämndorganisation tycktes vara goda. Frågan om försöken med en annan nämndorganisation på miljöområdet och på plan- och byggområdet belystes särskilt. Utredningen menade att erfarenheterna från försöken talade för att nämndobligatoriet borde kunna tas bort även när det gällde byggnadsnämndema och miljö- och hälsoskyddsnämndema.
Ett antal rättsliga frågor aktualiserades i samband med försöken, såsom frågor rörande myndighetsutövning, jäv och sekretess samt den kommunala likställighetsprincipen. Utredningens bedömning var att inga avgörande hinder av rättslig natur mot en friare nämndorganisation hade framkommit. Utredningen underströk också att det ur kommunaldemo- kratisk synvinkel var viktigt att upprätthålla en bred och omfattande förtroendemannaorganisation även i ett system med en friare nämndor- ganisation.
1990 beslutade riksdagen att kravet på en särskild skolstyrelse skulle upphöra att gälla från och med den 1 januari 1991 (prop. 1990/91:18, bet. 1990/912UbU4, rskr. 1990/91 176). Riksdagen beslöt även att kravet på en särskild socialnämnd skulle avskaffas från och med den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:14, bet. 1990/91:80U9, rskr. 1990/91:97).
Enligt proposition 1990/91:14, som utmynnade i lagen (1990:1403) om ändring i socialtjänstlagen, skulle ledningen för den kommunala hälso- och sjukvården utövas av socialnämnden eller i förekommande fall av social distriktsnämnd eller lokalt organ enligt lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna. Genom det här förslaget ville regeringen samordna de sociala och medicinska insatserna, så att en och samma nämnd blev ansvarig för verksamheten.
Med anledning av frikommunförsöket ansåg regeringen att det inte fanns skäl att föreslå någon annan ordning och att en vidgad tillämpning av frikommunlagen skulle komma att ge besked om det var fördelaktigt
att bryta ut vissa delar av socialtjänstlagen från socialnämndens ansvars- område och överföra dem till en eller flera "specialnämnder".
När det gällde skolväsendet skulle skolhuvudmännen enligt proposi- tion l990/91:18 få största möjliga frihet att själva utforma skolverksam- hetens organisation, så att en anpassning efter de lokala förutsättningar- na skulle kunna ske. Vissa regler skulle dock finnas kvar för att garan— tera utbildningens kvalitet och likvärdighet samt de enskildas rättssäker- het. Förslaget i propositionen var att varje kommun skulle ha ett poli— tiskt ansvarigt organ som styrelse för det offentliga skolväsendet. Vi- dare skulle kommunen utse ett eller flera politiska organ som styrelse. Motsvarande skulle även gälla för landstingskommuner som var huvud- män för skolor inom det offentliga skolväsendet. Beteckningen styrelse användes för att tala om vilken funktion dessa organ skulle ha.
I propositionen konstaterades att tiden var mogen för en friare nämndorganisation på skolområdet. För det samlade verksamhetsansva- ret krävdes ett ansvarigt politiskt organ, men det behövdes inga närmare föreskrifter för hur ansvaret skulle organiseras. Det viktiga var att varje del av kommunens skolverksamhet hade ett politiskt ansvarigt organ som styrelse, vilket skulle ge kommunerna betydande frihet att själva utforma en lämplig nämndorganisation. Bestämmelserna återfinns i lagen (l990:1477) om den kommunala organisationen för skolan.
4.1.3. Nämndorganisationen i 1991 års kommunallag Motiv för en friare nämndorganisation
Regeringen förklarade i kommunallagspropositionen (prop. 1990/91 11 17, Ny kommunallag) att utvecklingen i början av 1991 hade nått det stadiet att alla kommuner och landsting borde ges möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. De borde således själva kunna få bestäm- ma hur de ville fördela sina uppgifter på olika kommunala nämnder. Regeringen byggde detta synsätt på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter som stats- makterna hade tilldelat dem. Regeringen ansåg även att det fanns ett klart stöd för detta i den utvärdering av försöket med fri nämndorgani— sation som nyligen hade presenterats av frikommunutredningen.
För att åstadkomma en ökad organisatorisk frihet på det special- reglerade området borde också, enligt regeringen, de återstående kraven på obligatoriska nämnder slopas. Av lagstiftningen på de skilda special- områdena borde det istället framgå att det i varje kommun skulle finnas ett eller flera ansvariga politiska organ för respektive verksamhetsom- råde. Däremot behövdes ingen reglering av nämndorganisationen, me— nade regeringen. Det blev därmed inte längre obligatoriskt med en
särskild byggnadsnämnd och en särskild miljö- och hälsoskyddsnämnd i varje kommun.
Riksdagsbehandlingen av kommunallagspropositionen
I riksdagsdebatten (protokoll 1990/91:128) över den nya kommunalla- gen hävdade (m) att huvudfrågan var hur de kommunalt förtroendevalda skulle kunna möta 90-talets ekonomisk-politiska problem. Trots stor enighet om den nya kommunallagen hade (m) bl.a. följande avvikande meningar:
stark tveksamhet till att kommunfullmäktige skulle få delegera beslut om avgifter och taxor till viss kommunal nämnd, nej till facklig repre- sentation i kommunala nämnder, möjliggöra för kommuner att besluta om öppna sammanträden i styrelser, nämnder och utskott samt stärka den kommunala revisionens ställning.
(fp) menade att det är viktigt att kommunens verksamhet sker i nämnd- form för att skydda demokratins spelregler och för att de kommunala bolagen leds av icke-proffs och styrelseledamöter med dubbla lojaliteter. Den lokala demokratin skulle kunna stärkas genom förfaranderegler vid kommunala folkomröstningar, möjlighet till öppna nämnd- och styrelse- sammanträden, möjlighet till kommundelningar och direktval till kom- mundelsnämnder. (fp) tog även upp behovet av att se över sekre- tesslagstiftningen, detta med tanke på de problem som kan uppstå då verksamheter med olika sekretesskydd förs ihop till en nämnd.
(c) befarade att en fri nämndorganisation skulle kunna leda till färre nämnder och att kommunalt engagerade personer inte skulle få vara kvar. Den nya kommunallagen får inte innebära ett fåtalsvälde, då grunden för det demokratiska beslutsfattandet är att många människor engagerar sig. Enligt (c) skulle det även kunna medföra rekryterings- problem. De kommunaldemokratiska frågorna måste följas upp, och därför föreslog (e) att en parlamentarisk utredning skulle tillsättas för att följa och utvärdera utvecklingen och eventueut föreslå nya regler. I övrigt ansåg (o) att det behövs mer öppenhet i det kommunala nämnd- arbetet, direktvalda kommunala organ och avskaffande av den fackliga närvarorätten.
(v) argumenterade för att de mindre partierna skulle ha närvarorätt i kommunernas styrelser och för ett upphävande av självkostnadsprin- cipen. (v) ville även ha kompletterande lagstiftning i rätten till ledighet från anställning, för att folk som arbetar skift skall kunna åta sig politis- ka förtroendeuppdrag.
(mp) hyste åsikten att den nya kommunallagen skall firngera som en grundlag. Partiet ville införa dels en nämnd som står fri från olika intressen och som skulle sköta miljötillsynen, dels direktvalda kommun- delsorgan med viss beskattningsrätt. (mp) ansåg att det skall finnas minst nio ledamöter i varje nämnd och att det skall vara möjligt att delegera till organ med brukare.
(s) såg en risk för att det skulle kunna bli färre förtroendevalda, men menade samtidigt att de stora kommunerna hade fått en breddad för- troendemannaorganisation med den friare nämndorganisationen. Kom— munalt partistöd, sekretessfrågor i samband med en friare nämndorgani- sation, handlingars offentlighet i kommunala företag och det personliga ansvaret för förtroendevalda var frågor som borde utredas vidare, för- klarade (s).
Bestämmelserna i kommunallagen
Den nya kommunallagens enda krav vad gäller den politiska organisa- tionen är att det i varje kommun och landsting skall finnas en styrelse med vissa övergripande uppgifter (6 kap. 1-355 kommunallagen). På de speciallagsreglerade områdena har kommuner och landsting fått en ökad frihet att bestämma vilka nämnder som skall finnas för att fullgöra uppgifterna och att bestämma om deras verksamhetsområden och in- bördes förhållanden (3 kap. 45 kommunallagen). Kraven på en särskild valnämnd och i vissa fall överförmyndamämnd kvarstår dock.
Enligt kommunallagen får en nämnd inte företräda partsintressen och samtidigt sköta myndighetsutövningen inom samma verksamhetsom- råde. En nämnd får sålunda inte exempelvis både ansöka om bygglov och besluta om det (Roos, 1992).
Kommunallagen utgår från att det finns fler nämnder än kommun— styrelsen, då det i de flesta fall inte är särskilt praktiskt att bara ha kommunstyrelse, valnämnd, överförmyndamämnd och en myndighets- nämnd. Frihet att organisera nämndarbetet betonas dock mycket starkt i kommunallagen, och därför kan det bli fråga om en olaglig nämndorga- nisation bara när friheten utnyttjas extremt, så som att kommunstyrel- sen skulle ha allt verksamhetsansvar (Roos,1992).
På grund av organisationsfriheten och den minskade lagregleringen ska kommunfullmäktige utfärda regler för nämndernas verksamheter och arbetsformer. Detta sker i reglementen som fullmäktige antar för samtliga nämnder. Enligt Roos kan kommunfullmäktiges vidgade rätt att delegera och kommunstyrelsens rätt att ha hand om uppgifter utöver de obligatoriska leda till att kommunstyrelsen får en starkare ställning än förut. (Se vidare 4.2.4.)
4.1.4. Sammanfattning
Vi har i det här kapitlet hittills redovisat den organisatoriska utveck— lingen under 1980-talet och nämndorganisationen i 1991 års kommunal- lag.
Behovet av att stärka den lokala demokratin resulterade i lokalor- ganslagen 1980. Några år senare startade en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse (frikommunförsöket), som så småningom förlängdes och avslutades vid utgången av 1991. Deltagarna i frikom- munförsöket fick stor frihet att själva organisera sina nämnder. Det blev vanligt i frikommunema att man avskaffade den särskilda skolstyrelsen och socialnämnden och att byggnadsnämnden slogs samman med miljö- och hälsoskyddsnämnden.
I början av 1990-talet ansåg regeringen att alla kommuner och landsting borde få organisera sin verksamhet friare. Att varje kommun och landsting skulle ha en styrelse med vissa övergripande uppgifter blev det huvudsakliga formella kravet i 1991 års kommunallag. Kom— munerna fick även större frihet att besluta över nämnd-organisationen på det specialreglerade området.
Bland de farhågor som framfördes i debatten om en friare nämnd- organisation var det risken för att det kunde bli färre nämnder och därmed färre antal förtroendevalda som nämndes främst. Ett sådant utfall skulle ha en negativ inverkan på demokratin.
Ett annat möjligt problem var om miljö- och hälsoskyddsnämnder- nas verksamhet skulle kunna få berättigat utrymme i en fri nämndorga- nisation.
Uppmärksamhet ägnades också åt att respekten för reglerna om sekretess och opartiskhet vid handläggning av förvaltningsärenden måste upprätthållas trots den förmodade minskningen av antalet nämnder.
Ett tänkbart problem som vi ser är att det med den nya kommunal- lagen skulle kunna uppstå situationer där kommunstyrelsen i extrema fall skulle kunna bli den enda nämnden bortsett från valnämnd och överförmyndamämnd, trots att kommunallagen förutsätter att det finns fler nämnder. Gränsen mellan lagligt och olagligt får anses gå vid ett läge där kommunstyrelsen skulle få hela verksarnhetsansvaret.
Vi återkommer i kapitel 5 med en mera systematisk probleminvente- ring vad gäller bl.a. den s.k. beställarutförarmodellen.
4.2. Nämndorganisationen i kommunerna
4.2.1. Allmänna förändringstendenser
Kommunernas nämndorganisation har som framgått ovan förändrats under det senaste decenniet genom en allt större frihet för de enskilda kommunerna att själva utforma sin nämndorganisation. Enligt en under— sökning av Svenska kommunförbundet 1992 hade under 1991/92 ge— nomförts eller skulle genomföras stora förändringar i drygt 70 procent av kommunerna, bl.a. vad gäller nämndstrukturer och verksamhetsom- råden (Kommunernas organisation i förändring, 1992).
Inom de s.k. mjuka nämnderna (socialnämnd, skolstyrelse, kultur- nämnd) har 21 procent av kommunerna omorganiserat den sociala verksamheten. Skolstyrelsens traditionella uppgifter hade ändrats i 57 procent av kommunerna, och vanligast var att barn- och utbildnings- nämnder eller barn- och ungdomsnämnder hade inrättats. I 100 kommu- ner hade kultur- och fritidsverksamheten slagits ihop till en nämnd. Av de s.k. hårda nämnderna (byggnadsnämnd, teknisk nämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd) hade de tekniska nämnderna ökat i antal. I 40 kommuner hade byggnadsnämnden lagts samman med miljö- och häl- soskyddsnämnden (Kommunemas organisation i förändring, 1992).
Det finns numera i huvudsak tre typer av kommunala nämndorgani- sationer: den traditionella eller sektoriella, den territoriella och den funktionella strukturen. I det följande beskrivs dessa främst med av— seende på i vilken omfattning de förekommer och vad som kännetecknar dem.
4.2.2. Sektoriell/traditionell organisation
De obligatoriska uppgifterna såsom socialtjänst, vård, undervisning, plan- och byggnadsväsende, miljö- och hälsoskydd, renhållning och räddningstjänst har tidigare åtföljts av statliga krav på att det skall finnas särskilda nämnder med särskilt ansvar för dessa områden. Genom den nya kommunallagen och följdändringar i socialtjänstlagen, skollagen m.fl. är det som tidigare nämnts i stort sett fritt för kommunerna att skapa sin egen nämndorganisation. Men uppgifterna som sådana är fortfarande obligatoriska och måste fullgöras av kommunerna.
Den sektoriella nämndstrukturen tillämpas i cirka 30 procent av kommunerna, vilka ligger geografiskt relativt jämnt fördelade över landet. Denna nämndstruktur kännetecknas av en linjeorganisation där nämnderna handhar uppgifter inom sina sektorer.
Trots att det inom kommunerna pågår ett stort förändringsarbete, så finns mycket av den äldre organisationsstrukturen finns kvar. Några resultat från den tidigare nämnda rapporten från Kommunförbundet kan illustrera detta. Socialnämnder fanns under 1992 i cirka 80 procent av kommunerna. 40 procent av kommunerna hade behållit skolstyrelsen i traditionell mening. Kultumämndema och fritidsnämndema hade be- hållits intakta i cirka 40 procent av kommunerna. Cirka 75 procent av kommunerna hade byggnadsnämnder enligt den traditionella organisatio- nen. I 80 procent av kommunerna fanns det fortfarande miljö- och hälsoskyddsnämnder och centrala 'miljönämnder enligt den traditionella organisationen.
I tidningen Kommun-Aktuellts undersökning i början av 1993 (nr 1/1993) framgick det att 60 procent av kommunerna inte höll på att förändra sin verksamhet. Bland de som gjorde mindre förändringar var det fortfarande vanligast att slå ihop och/eller avskaffa nämnder.
Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (M 1991:01) redovisar i sitt betänkande Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) att det i cirka 70 procent av kommunerna finns en särskild miljö- och hälsoskyddsförvaltning som handlägger miljö- och hälsoskyddsfrågoma. I början av 1992 fanns det i cirka 10 procent av kommunerna en särskild politisk organisation, t.ex. miljöberedning, för samordning av miljöfrågorna. Dessutom hade ytterligare cirka 10 pro- cent av kommunerna någon form av sekretariat för förvaltnings-över— gripande samordning av miljöfrågor. Av dessa hade hälften egen perso- nal. I en intervjuundersökning framhålls att miljöberedningar och lik- nande samarbetsorgan skapar goda förutsättningar för att påverka miljö- hänsynen i kommunernas planering.
Enligt Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:19) betonas det i förarbetena till kommunallagen att kommunerna skall sköta sina upp- gifter i enlighet med den särskilda lagstiftningen oavsett nämndorganisa— tion, men att kompetensen och intregriteten inom de speciallagsreglera- de områdena, som miljö- och hälsoskyddet, inte får försämras. Med an- ledning av den friare nämndorganisationen är det viktigt att miljöaspek- terna tas med så tidigt som möjligt i den kommunala verksamheten och planeringen, och att helhetssynen på miljöfrågorna blir mer framträdan- de.
När kommunerna slår ihop miljö- och hälsoskyddsnämnden med andra nämnder kan miljöintresset framstå mindre tydligt, både inom organisationen och mot allmänheten. Samtidigt kan emellertid organisa- tionsförändringarna medföra en bättre helhetssyn på miljöarbetet, häv- das det i betänkandet. Utredningen tycker ändå att det är för tidigt att , göra någon utvärdering av de olika organisationslösningarna. Det finns
antagligen ingen enhetlig lösning som gäller för alla kommuner, efter- som de skiljer sig åt angående storlek, struktur och tradition.
En nämnd får inte bestämma om rättighet eller skyldighet för en kommun i ärenden där nämnden samtidigt företräder kommunen som part, och en nämnd kan inte heller utöva tillsyn över en verksamhet som nämnden själv bedriver. Lagregleringen avser alltså den politiska nivån, men enligt utredningen bör regleringen även vara en utgångs- punkt för fördelningen av ansvar och uppgifter inom den kommunala förvaltningen. Utredningen menar att det är olämpligt med tillsynsan- svar och driftansvar i samma förvaltning med tanke på beroendeför- hållandet mellan anställd och förvaltningschef (befordran, löneutveck- ling etc.). Då det ansvaret för tillsyn och drift inte får kombineras på den politiska nivån vill utredningen att samma princip skall gälla för tjänstemannaorganisationen, dock ej genom ytterligare lagstiftning. Miljö— och hälsoskyddsnämnden har två motstridiga roller, som råd- givare och kontrollant, men de fungerar också som komplement till varandra, varför det krävs medvetenhet om rollkonflikten (SOU 1993:19).
4.2.3. Territoriell organisation
En territoriell kommunorganisation infördes i flera kommuner under 1980—talet. Områdesprincipen ersatte här sektorsprincipen, vilket med- förde att de territoriella nämnderna (kommundelsnämnder/KDN, stads- delsnämnder eller områdesstyrelser) skulle sköta en del av den kommu- nala verksamheten inom ett geografiskt avgränsat område.
Framgångarna med KDN blev varierande. I en studie över erfaren- heterna (Montin, 1989) framhålls att det var hälften eller långt under hälften av medborgarna i kommundelama som sade sig ha påverkats av KDN-reformen. Antalet politiskt aktiva ökade inte heller. De som redan hade politiska uppdrag fick istället fler, och de starka partierna stärkte sina ställningar. Montin menar också att demokratiseringsprocessen tonades ned och att effektivitetsmålen befrämjades. Visserligen uppstod generella effektivitetsvinster, men även nya organisatoriska problem, som svårigheter att bryta den institutionaliserade sektoriseringen. Att KDN-refomren inte nådde större framgångar kan främst förklaras med att reformen inte helt och hållet hade hunnit verka, att demokratisering— en underordnades effektiviteten, allmänt ointresse för kommunalpolitik och att det kanske behövdes bättre mätmetoder.
Under senare år har även de tre storstadskommunema i varierande grad satsat på att decentralisera sin förvaltningsorganisation. Längst har Göteborg gått genom att 1989 inrätta en heltäckande organisation med stadsdelsnämnder. I Stockholm och Malmö bedrivs försök med stads- delsnämnder i begränsad omfattning.
Stadsdelsnämndsförsöket i Stockholm har tre mål: ökad demokrati, bättre service till medborgarna och ökad effektivitet. Enligt rapporten Utvärdering av Stadsdelsnämndsförsöket 1990-1992 (preliminär version) var det bara 53 procent av invånarna i stadsdelsområdena som kände till att det pågick ett försök med stadsdelsnämnder. De flesta invånarna i stadsdelsområdena hade således ingen uppfattning om försöket borde fortsätta eller inte, men av de som hade en uppfattning var de flesta positiva till fortsatta stadsdelsnämnder. De forskare som medverkade i utvärderingen i Stockholm menade att några små och försiktiga steg mot den starka demokratin hade tagits, beroende på stadsdelarnas måttliga storlek och relativt omfattande beslutskompetens. Dessa demokrati— framsteg skulle dock försvinna i större stadsdelar, och forskarna rekom- menderade därför att en stadsdel borde ha mindre än 15.000 invånare.
I den undersökning som ligger till grund för den nämnda utredning- en redovisas att medborgarna var mer nöjda med den kommunala servi- cen 1992 än 1989, men att det inte var någon skillnad mellan stads- delsområdena och kontrollstadsdelama. Resultatenhetschefema var för det mesta positiva till arbetet i stadsdelsförvaltningen, och de flesta tyckte att det fungerade bättre än i den traditionella organisationen. Utvärderingen konstaterade att stadsdelsnämndema hade sparat pengar inom administrationen, och att de definitivt inte var dyrare än den traditionella organisationen. Stadsdelsnämndema innebar även en enkla— re och snabbare samordning och integrering av verksamheter, vilket gav kostnads- och kvalitetsvinster. Enligt utvärderingen hade målen upp- fyllts, då stadsdelsnämndema hade ökat demokratin, skapat entusiasm bland de anställda, förbättrat servicen och sparat pengar.
Göteborg är indelat i 21 stadsdelar och för varje stadsdel finns en nämnd som har hand om fritid, kultur, skola och socialtjänst, medan övrig kommunal verksamhet sköts centralt. I början av 1989 beslöt kommunstyrelsen i Göteborgs kommun att Göteborgs universitet fort- löpande skulle utvärdera kommunens försök med stadsdelsnämnder. Under perioden 1990-92 gjordes ett femtontal studier av Göteborgs universitet angående försöket med stadsdelsnämnder, och fler kommer det att bli under 1993—94. Hela utvärderingen skall vara klar i februari 1994, och den skall utgöra grunden för ett uppföljande arbete i den parlamentariska beredning som har tillsatts av kommunstyrelsen. Syftet med utvärderingen är att ge ökad och tillförlitlig kunskap om reformens genomförande och dess verkningar. Undersökningarna inriktas på med— borgarna, politikema och de anställda. En sammanfattande slutrapport kommer att avläggas 1995.
I en c—uppsats (Uebel, 1993) vid statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet, har undersökts varför flera kommuner har avvecklat sin kommundelsorganisation. Dessa kommuner är Botkyrka, Helsingborg, Järfälla, Linköping, Uddevalla, Upplands—Väsby, Vadste-
na och Växjö. Av dessa kommuner var fem socialdemokratiska och tre borgerliga. I valet 1991 skiftade majoriteten i tre kommuner så att det istället blev sex borgerliga kommuner.
Majoritetsskiftena ansågs vara en viktigt förklaring till avveckling- en. En annan förklaring var att facknämndema fanns kvar i flera kom- muner, att fullskalegenomförandet gick långsamt och att kommundels— nämndemas budgetar var begränsade. En tredje förklaring hängde ihop med att demokrati- och effektivitetsvinstema inte var tillräckligt stora. En fjärde förklaring till avvecklingen var att managementideal och marknadsstyrningstanken inte gick ihop med tanken om kommundels- nämnder.
Den territoriella nämndstrukturen har inte fått något stort genomslag i kommun-sverige i allmänhet. År 1980, när lagen om lokala organ (1979z408) trädde i kraft, fanns det endast en kommun, Örebro, som hade en decentraliserad kommunorganisation. År 1983 var det knappt 10 procent av kommunerna som hade infört en decentraliserad kommu- nal nämndstruktur, och det har i stort sett hållit sig på den nivån under de senaste tio åren. År 1992 hade 21 kommuner en decentraliserad kommunorganisation, antingen i form av kommundelsnämnder, stads- delsnämnder, områdesstyrelser eller servicenämnder (Kommunernas organisation i förändring, 1992). I många av KDN-kommunema har de centrala nämnderna slopats och ansvaret har decentraliserats på både nämnd- och förvaltningsnivå. Det gäller i första hand inom socialtjäns- ten, skolan, kulturen och fritiden. Cirka två tredjedelar av KDN—kom— munerna har en heltäckande verksamhet med områdesstyrelser/service- nämnder, och cirka en tredjedel har KDN i endast en del av kommu- nen.
4.2.4. Funktionell organisation
Nya nämnder
Under 1980-talet införde några kommuner en kommunal intern entre- prenadverksamhet. Med en sådan modell delade man upp den kommu- nala förvaltningen i beställare och utförare/producenter. Den typen av organisation var och är ganska vanlig inom de tekniska förvaltningarna. 1990—talet inleddes med att organisationer liknande de sektoriella och territoriella ändrades i riktning mot funktionella. Ett 40-tal kommuner har organiserat eller håller på att organisera sin verksamhet enligt en beställar/utförarmodell.
Det nya med den funktionella organisationen är att beställarfunktion- en separeras från förvalmingsorganisationen. Den läggs under politiker— nas ansvarsområde i en beställamämnd, som i sin tur lägger ut beställ—
ningar antingen på den konkurrensutsatta marknaden inklusive den egna
; SOU 1993:9O Kommunal organisation-nya strukturer i l i
organisationens förvaltning eller till egna utförarenheter. Grundläggande är att en skarp gräns dras mellan beställare (politiker) och utförare/ producenter. Produktionsorganisationen leds i allmänhet av en produk- tionsstyrelse eller en ägarstyrelse. Genom att skilja den direkta produk- tionen från "politiken" slipper den politiska ledningen detaljfrågor och kan koncentrera sig på målformuleringar och strategiska frågor.
Även olika organisatoriska lösningar är tänkbara här. Förvaltningen kan delas in i beställarenheter och utförarenheter vilka samtliga lyder under en och samma nämnd. En eller flera beställamämnder och en utföramämnd kan inrättas. En annan möjlighet är att inte tillsätta någon särskild utföramämnd, något som på sikt kan bli vanligt om inte "utför- arna" inom den befintliga organisationen klarar konkurrensen.
Enligt kommunförbundets undersökning 1992 var det ungefär 40 kommuner som hade börjat eller planerade för att organisera sin verk- samhet i en beställare/utförarorganisation. De flesta av dessa fanns i landets södra och mellersta delar, och vanligast förekommande var förortskommuner och större städer. Inga klara partipolitiska mönster kunde utläsas av kommunförbundets undersökning. Av de 40 kommu- nerna som hade påbörjat eller planerade att starta en beställar-utfö— rarmodell hade drygt 60 procent borgerlig majoritet, dvs. nästan samma andel av landets kommuner som det var borgerlig majoritet i. Däremot var det endast 15 procent av kommunerna som var orienterade mot en beställar-utförarmodell som hade socialdemokratisk majoritet, vilket skall jämföras med 25 procent av kommunerna totalt som hade s-majo- ritet.
Tidningen Kommun-Aktuth genomförde i början av 1993 (nr 1/93) en undersökning av förändringsarbetet inom kommunerna. Där visades bl.a. att 17 kommuner (rätteligen 16) hade infört en beställar—utförarmo- dell för hela den kommunala organisationen, att 12 kommuner räknade med att införa den 1993 och ytterligare tre 1994. Därtill hade 18 kom- muner delvis infört modellen, de flesta på den tekniska sidan. Fem kommuner planerade att införa beställar—utförarmodellen delvis. Inte heller av Kommun-Aktuellts undersökning framgick några ideologiska skillnader beträffande vilka kommuner som var intresserade av model- len eller inte. Däremot verkade kommunens storlek ha en avgörande betydelse för intresset av beställar-utförarmodellen. Det var en klart lägre andel av kommunerna med under 30 000 invånare som gick in för beställar-utförarmodellen, cirka 10 procent jämfört med 35 procent för kommuner med fler än 30 000 invånare. Undersökningen visade även att 25 kommuner hade haft planer på att införa beställar—utförarmodellen men övergivit dem. Ett av skälen var att de ansågs för små.
Linköping, Norrköping, Oxelösund, Sollentuna, Sölvesborg och Täby är några exempel på kommuner som har infört en beställar- och
utförarorganisation. Dessa kommuner har blivit föremål för en särskild studie (Montin, 1993) som vi initierat.
I Linköping har fömyelsearbetet och organisationsförändringama främst grundats på en strävan att förbättra kommunens ekonomi och en vilja att uppnå effektivitet i demokrati, service och myndighetsutövning. Fem beställamämnder har inrättats: bam— och ungdomsnämnd, bild— ningsnämnd, omsorgsnämnd, kultur- och fritidsnämnd samt teknisk nämnd. Produktionsansvaret,för vilket en särskild utföramämnd svarar, är skilt från beställaransvaret, så att de politiska prioriteringarna sker i beställamämnden och de företagsekonomiska principerna styr produktio- nen. Vidare finns det tre nämnder för myndighetsutövning, nämligen byggnämnd, miljönämnd och socialnämnd.
För Norrköping var det övergripande problemet ekonomin, men omstruktureringen motiverades även av politisk-demokratiska frågor och stymingsfrågor. Norrköpings kommun ville utveckla kommundelsnämn- dema och skilja mellan beställare och utförare. Kommundelsnämndema blev därför beställamämnder, men med visst myndighetsansvar. Utöver det bildades en humanistisk, en teknisk och en äldreomsorgsnämnd med beställaruppgifter, och följande myndighetsnämnder: socialnämnd, samhällsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd. På central nivå etab- lerades tre nämnder med beställar- och myndighetsansvar: utbildnings- och arbetsmarknadsnämnd, fritids— och kulturnämnd och teknisk nämnd. Dessutom finns en ägarstyrelse som ansvarar för kommunens utföraror- ganisation.
Oxelösunds kommun beslutade om lokalt anpassade förändringar, och övergick den 1 januari 1992 till en "ren" beställar-utförarorga- nisation. Fyra beställamämnder med rätt till myndighetsutövning inför- des: bam- och ungdomsnämnd, vuxennämnd, teknisk nämnd och miljö- och räddningsnärnnd. Förvaltningen/produktionen blev symmetrisk i förhållande till nämndstrukturen och består av ungefär 30 resultaten- heter. Det finns ingen särskild produktionsstyrelse, utan det har blivit kommunstyrelsens uppgift.
Organisationsförändringama i Sollentuna hade som utgångspunkter en blandning av politisk—demokratiska problem och stymingsproblem. Barn- och ungdomsnämnd, kultur- och fritidsnämnd, gymnasienämnd, hemtjänstnämnd, socialnämnd och samhällsbyggnadsnärnnd var de sex beställamämnder som inrättades, förutom en miljö- och hälsoskydds- nämnd med egen förvaltning. Alla nämnderna sköter myndighetsutöv- ning. Produktionen leds av en produktionsstyrelse och produktionsorga- nisationen består av åtta produktionsområden och drygt 100 resultaten- heter. Produktionsorganisationen avgör om beställningarna skall fullgö- ras av egen personal eller med extern hjälp. Dessutom finns politisk styrning i form av beställarstyrning och resurs- och direktärendestyrning för myndighetsutövningen och dialogstyming för samhällsbyggandet.
Förändringarna i styrningen av den kommunala verksamheten i Sölvesborg ledde till tre mjuka beställamämnder:omsorgsnämnd, barn- och utbildningsnämnd och fritids- och kulturnämnd samt en myndig- hetsnämnd: miljö- och byggnämnd. Produktionen organiseras i ett 60-tal resultatenheter. Grunden till förändringen var att kommunen ville göra en åtskillnad mellan politik och produktion.
Att öka effektiviteten och den långsiktiga utvecklingspotentialen och att skapa en tydligare rollfördelning mellan dem som styr och utvärde- rar verksamheten och dem som producerar tjänster, var syftet med organisationsförändringama i Täby. Resultatet blev fem beställamämn- der: barn- och utbildningsnämnd, kultur- och fritidsnämnd, social- nämnd, samhällsbyggnadsnämnd och miljö— och hälsoskyddsnämnd och en produktionsstyrelse. Produktionsorganisationen utför myndighetsut- övning på delegation från nämnd, vilket gör att även beställamämndema har ansvar för myndighetsutövningen. Beställamämndema skall stimule- ra konkurrens, sätta mål och ramar, prioritera och ange finansiering, beställa tjänster till fastställd kostnads- och kvalitetsnivå, utvärdera resultat, handha myndighetsutövning, ge bidrag och stöd till organisatio- ner och svara för övrig politisk styrning.
Utskottsorganisation knuten till jitllmäku'ge
Fyra av de sex kommuner med en beställar-utförarnämnd som nämndes tidigare har ett utskottssystem: Linköping, Oxelösund, Sollentuna och Täby. Linköping har sammanlagt 17 fullmäktigeutskott, varav 11 är geografiska utskott och sex är funktionella utskott. De funktionella utskotten är humanistiskt utskott, miljöutskott, samhällsbyggnadsutskott, näringslivsutskott, ekonomiutskott och demokratiutskott. Meningen är att de folkvalda skall ges större chanser att initiera, delta i och påverka de politiska besluten, men även att få till stånd en öppen debatt. De funktionella utskotten skall främst syssla med mål- och utvärderingsfrå— gor, medan de geografiska utskotten skall fungera som ett forum för politikerna och medborgarna samt öka fullmäktigeledamötemas kunska- per.
I Oxelösund och Täby har två respektive ett permanent gransknings- utskott införts, medan det i Sollentuna bildas granskningsutskott kring verksamhetsområden när fullmäktige så beslutar som skall förbereda debatten i fullmäktige. I Täby skall utskottet arbeta med utvärdering och uppföljning. Syftet med utskotten i Oxelösund är att förstärka fullmäkti- ges roll. Där skall serviceutskottet och myndighetsutskottet utreda nya behov och behov av nya eller förändrade mål för den kommunala verk- samheten. (Se även kapitel 8, avsnitt 3.)
Kommun- styrelse Gemensam kommun- administra- tion ADB-frågor Inköp Ekonomi/ Finans Informations- frågor Konsument- Räddnings- tjänst Markför— sörjning Fastig- heter lndustri/ Näringsliv Kollektiv— trafik
ÄLVKARLEBY KOMMUN
Nämndorganisation och verksamhet
KOMMUNFULLMÄKTIGE
Val- nämd
Val
Byggnads— nämnd
Planfrågor Stadsbyggnad Bygglov
idrott Fritid
Kultur- nämnd
Kultur Bibliotek
Skol- styrelse
Grund- skola Gymnasie- skola Vuxen- utbildning Musikskola
Miljöskydd/ Naturvård
Fritids- Över- hem förmyndare Barn-
omsorg
inkl.
förskola
Aldre-l Handikapp- omsorg
Hemtjänst Individ-I
Familje-
omsorg
[nvandrar—/ Flykting-
frågor
Sjukvård/ Tandvård
Teknisk nämnd
Bostads- försörjning Fastigheter Gator/ Vägar Parker Vatten- försörjning Renhållning Avfalls- hantering
Kommun- revision
Fig. 1 Exempel på sektor-ie
Revision
0
UPPSALA KOMMUN
Nämndorganisation och verksamhet
KOMMUNFULLMÄKTIGE
Gemensam kommunadm. Ekonomi/Finans lnfonnations- frågor Konsument- frågor
Val- Fastighets- nämd nämnd
nämnd Val Mark— Planfrågor Gator/ Gymnasie- försörjning Stadsbyggnad Vägar skola Bostads- Bygglov Hamnar Vuxen— försörjning Vatten- utbildning Fastigheter försörjning Musikskola Fastighets- Renhållning
förvaltning Avfalls— hantering
Kultur- nämnd
Kultur Huvud- bibliotek
Nämnden för sociala
och mång- kulturella frågor
Kommun- dels- nämnder 14 st
Invandrar-l Flyktingfrågor Familje— rådgivning Ungdoms- mottagning Institutioner
Miljö- ' ' Natur- och hälso- vårds- skydds- nämnd nämnd
Personal- nämnd
Grundskola Fritidshem Bamoms. i.nkl.försk. Aldre-l Handik.oms. Hemtjänst
Individ-/Fam.
omsorg Parker
ldr. & Fritid Filialbibl.
Kommun- revision
Energi Miljöskydd Räddnings- Naturvård tjänst Rörligt friluftsliv Beredskaps- Parkinvest. planering Civilförsvar
Personalfrågor
ADB-frågor Inköp
Materialkontor
Kommun-
förråd Stadsarkiv
Revision
Fig. 2 Exempel på territori ell organisation
LINKÖPINGS KOMMUN
Nämndorganisation och verksamhet
KOMMUNFULLMÄKTIGE
[ Beställar-/Utföramämnd '
_i— J ?
Kommun- styrelse Valnämnd
Konsult- styrelse
Produktions-
styrelse
Gemensam kommun- administration
Personal-
i
MYNDIGHETSNÄMNDER
Socialnämnd
Byggnämnd
Mil jönämnd
Planfrågor Stadsbyggnad
Bygglov Bostadslån
i
i
Bam- och ungdomsnämnd
Kultur- och fritidsnämnd
BESTÄLLARNÄMNDER
Bildningsnämnd
Omsorgsnämnd
?
Teknisk nämnd
Kommun- revision
Grundskola Fritidsverksamhet Barnomsorg inkl förskola
Turism Kultur Idrott/Fritid
Informationsfrågor Konsumentfrågor Bibliotek Gymnasieskola Vuxenutbildning Musikskola Invandrar- och flyktingfrågor
Äldre- och handikappomsorg Hemtjänst Individ- och familjeomsorg
Mil jöskydd/Naturvård Räddningstjänst Planfrågor Stadsbyggnad Markförsörjning Bostadsförsörjning Fastigheter Industri/Näringsliv Gator/Vägar Kollektivtrafik Parker
Revision
organisa
tion
Fig. 3 Exempel på funktionell
4.2.5. Andra radikala organisationsförändringar
Exempel på kommuner som har gjort stora förändringar i sin organisa- tion av annat slag än beställar-utförarmodellen är Ragunda, Surahammar och Vellinge, som också ingår i den tidigare nämnda studien (Montin, 1993).B
Den nya organisationen i Ragunda skall vara målinriktad och de— centraliserad, skapa respekt för beslut på alla nivåer, förbättra service och effektivitet samt förtydliga de förtroendevaldas roller. Dessa roller skall omfatta målformulering, resursangivelser, kontroll av målupp- fyllelse och uppföljning av kvalitet och resursåtgång. Två gånger per år kan allmänheten ställa frågor till fullmäktige.
Ragunda har en mjuk nämnd (med ansvar för äldreomsorg, barnom- sorg, individ- och familjeomsorg, utbildning, fritid och kultur) och en myndighetsnämnd (med ansvar för samhällsbyggnad, miljöfrågor, trafik, räddningstjänst, förmedling och teknisk verksamhet) utöver valnämnd och överförmyndamämnd. Under nämnderna finns fyra geografiskt indelade resultatenheter, varav tre arbetar mot den mjuka nämnden och en mot myndighetsnämnden. Varje resultatenhet har referensgrupper med politiker som stöd. Resultatenhetema är målstyrda och förväntas skapa brukarinflytande.
Argumenten för förändringarna i Surahammar är politisk-demokra- tiska: de förtroendevaldas förnyade roll, de politiska institutionernas brist på demokratisk förankring och avsaknaden av lokala politiska samtal. Fullmäktige är kommunens högsta beslutande organ, men full- mäktiges roll har snarare blivit att legitimera redan fattade beslut, enligt kommunens bedömning. För att ändra på det gjordes fullmäktige om till ett politiskt forum för att synliggöra konflikter. En ny politisk arena för att formulera problem i nära samspel med medborgarnas konkreta verk- lighet inrättades, kommunbemäktige.
Kommunstyrelsen i Surahammar övertog nämndernas och styrelser- nas uppgifter, men en myndighetsnämnd med ansvar för alla myndig- hetsbeslut blev kvar. På socialtjänstområdet ansvarar dock kommunsty- relsen för myndighetsutövningen, eftersom den numera sköter social- nämndens uppgifter. Avsikten med förändringarna är att de förtroende- valda inte skall syssla så mycket med förvaltningen av den löpande verksamheten.
Syftet med kommunbemäktige är att stärka de förtroendevaldas politiska roll. Kommunbemäktige består av sex grupper med nio leda- möter i varje grupp, men fullmäktige kan även utse tillfälliga bemäkti- gegrupper. Kommunbemäktige är ett initierande organ som kan ta upp frågor i fullmäktige utan beredning i kommunstyrelsen, men för beslut krävs beredning. Andra funktioner är att självständigt utvärdera och kontrollera den kommunala verksamhetens samhällsnytta och att vara ett
forum för lokala politiska dialoger med kommunmedlemmama. De områden som kommunbemäktige framför allt skall arbeta med är kun- skap, hälsa, kommunikation, brott, försörjning och säkerhet.
Sammanlagt finns det tre politiska arenor i Surahammar. Kommun- bemäktige, där problem formuleras och samhällsnyttan utvärderas. Kommunfullmäktige, där politiska linjer företräds och konflikter förtyd- ligas i beslutsprocessen. Kommunstyrelsen, som styr fördelningen av produktionsresurser som fullmäktige beslutar om.
I Vellinge tillsattes en referensgrupp för att hitta en optimal organi- sation med verksamhet till lägsta möjliga skatteuttag. De åtgärder som vidtogs byggde på en koncernidé och var följande: ny koncemorganisa— tion, förändrad ekonomi- och budgetprocess, omfattande utbildning av politiker och tjänstemän i målstyrning och uppföljning, uppmärksamhet åt de förtroendevaldas möjligheter att uppfylla den nya organisationens krav och utveckling av internrevision/controllerfunktion.
Kommunstyrelsen betraktas som en koncemstyrelse med ansvar för extern och intern produktion. Verksamheten är indelad i anslagsfinan- sierad, självfinansierad och privat verksamhet. Syftet är att övergå från anslagsfinansierad till sjålvfmansierad verksamhet, och på lång sikt att det mesta av verksamheten skall ske i privat regi. Att den interna servi- cen blev självfinansierad är ett steg mot privatisering.
Vellinge kommun har fyra nämnder: byggnadsnämnd, miljönämnd, människonämnd och teknisk nämnd. Människonämnden är en beställar- nämnd, och den har resultatenheter under sig, medan de övriga nämn- derna har en traditionell förvaluungsorganisation.
4.2.6. Sammanfath
Nämndorganisationen i Sveriges kommuner kännetecknas av stora för- ändringar. Vi har beskrivit den sektoriella/traditionella organisationen, den territoriella organisationen och den funktionella organisationen.
Ungefär 30 procent av kommunerna har kvar den sektoriella nämnd- strukturen, vilket innebär en linjeorganisation med nämnder som sköter sina uppgifter inom respektive sektorer. Särskilda socialnämnder, bygg- nadsnämnder och miljö- och hälsoskyddsnämnder finns fortfarande i stor utsträckning.
I kommuner som slår samman miljö- och hälsoskyddsnämnden med andra nämnder kan miljöintresset förefalla vara av underordnad betydel- se, men samtidigt kan organisationsförändringama ge en bättre helhets- syn på miljöarbetet (SOU l993zl9). Enligt utredningen bör principen om att skilja på tillsynsansvar och driftansvar tillämpas både den politis- ka nivån och verkställighetsnivån.
Den territoriella nämndstrukturen, som i korthet går ut på att kom- mundelsnämnder/stadsdelsnämnder/områdesstyrelser handhar en del av den kommunala verksamheten inom ett geografiskt avgränsat område, har inte fått någon större utbredning. Flera kommuner har t.o.m. av— vecklat sina kommundelsorgan.
I den funktionella organisationen skiljer man på beställare och utfö- rare eller producenter. På så vis separeras beställarfunktionen från förvalmingsorganisationen. Politikernas uppgift blir därmed att genom en beställarnämnd beställa tjänster från egna utförarenheter eller externa producenter. Idag finns ett 40-tal kommuner med en sådan modell.
4.3. Landstingens politiska organisation
4.3.1. Allmänna förändringstendenser
De kraftigt ökade anspråken på främst hälso- och sjukvården har in- neburit att i stort sett alla delar av landstingets organisation har genom— gått en omfattande granskning. (Redovisningen i detta avsnitt bygger på Landstingsförbundets rapport Hur skall landstingen styras?, 1992.) Nya driftformer och styrsystem har prövats, men också den politiska organi- sationen har förändrats.
Länge var landstingsstyrelsen den enda nämnden inom landstinget, men under 1970-talet och 1980-talet började en central nämndorganisa- tion att byggas upp. Omsorgs-och/eller socialnämnd, utbildnings- och/ eller kulturnämnd samt tandvårdsnämnd infördes i många landsting för att ge "kringverksamheten" ökad politisk uppmärksamhet. Andra van- liga nämnder blev teknisk nämnd och personalnämnd. Drygt fem lands- ting bildade även särskilda ADB- och regionalpolitiska nämnder.
Ansvaret för hälso- och sjukvårdsfrågoma har i de flesta landsting legat kvar på landstingsstyrelsen, och i de fall där man inrättat en sepa- rat nämnd för området har den oftast åter avskaffats. Huvudanledningen har varit att landstingsstyrelsens samordnande roll kraftigt försvårats när en enda nämnd ansvarat för 75-90 procent av verksamheten.
Istället infördes i de flesta landsting lokala direktioner med ansvar för hälso- och sjukvården och eventuth också för andra verksamheter inom var sin del av länet, vanligen av en eller ett par kommuners stor- lek. Under l980-talet tog ett drygt halvdussin landsting ytterligare ett steg i denna riktning och skilde mellan primärvård och sjukhusvård, på så sätt att de lokala organen fick ansvar enbart för primärvården, medan sjukhusen samlades under en länssjukvårdsnämnd eller fick enskilda styrelser.
Parallth med tillskapandet av nämnder och direktioner tillsatte alla landsting delegationer och beredningar inom landstingsstyrelsen. Tum— regeln kan, med ett visst mått av generalisering, sägas ha varit att om- råden som inte ansågs tillräckligt stora eller självständiga för att motive- ra en separat nämnd, men ändå krävde särskild beredning, hänfördes till underorgan inom landstingsstyrelsen. En och samma fråga kan alltså i ett landsting ha skötts i en särskild nämnd och i ett annat beretts i en delegation eller till och med direkt i landstingsstyrelsen. Vanliga delega- tioner och beredningar var således hälso- och sjukvårdsdelegationen, personal- och/eller förhandlingsdelegationen, teknisk delegation samt ADB— och/eller informationsdelegationen.
Landstingets politiska organisation ger en bild av stora variationer, till viss del självfallet präglade av olikheterna i landstingens befolk- ningsmässiga och geografiska förutsättningar. Den sociala omsorgen organiseras dock via centrala nämnder inom de flesta landsting, anting- en via separata social- och omsorgsnämnder eller integrerade sådana. Utbildnings- och kulturfrågor ligger också i separata eller sammanslag- na centrala nämnder hos de flesta — 19 - av landstingen. Endast Stock- holms läns landsting har en central nämnd för hälso- och sjukvården. I de andra landstingen organiseras lekmannainflytandet via lokala organ och delsektorsorgan. Hälso- och sjukvårdsdirektioner finns i 13 av landstingen, däribland Stockholms läns landsting. Länssjukvårdsnämn- der har införts av fem av dem som inte har hälso- och sjukvårdsdirek- tioner. De övriga fem har istället försett fullmäktige med utskott.
4.3.2. Exempel på organisationsutveckling Bohusmodellen
I Bohuslandstinget pågår sedan 1987/88 utvecklingen av en helt ny styrmodell för hälso- och sjukvården. Modellen innebär att 14 lokala hälso— och sjukvårdsnämnder får ett samlat befolkningsansvar för hälso— och sjukvården inom sina respektive områden, och att de köper tjänster av fristående driftenheter - vårdcentraler, sjukhuskliniker eller privat- läkare — efter en prislista per diagnos.
De tidigare sjukhusnämndema har avvecklats, i och med att led— ningsansvaret övergått till respektive sjukhusdirektör. För att säkerställa kvaliteten inom länssjukvården ges dock revisorerna ett långtgående utvärderingsuppdrag.
På beställarsidan svarar fyra kontor för administrativt och professio— nellt stöd till de lokala hälso- och sjukvårdsnämndema. På producentsi- dan svarar tre primärvårdschefer med kanslier för ledning av var sitt primärvårdsområde och tre sjukvårdsdirektörer med kanslier för ledning
av respektive sjukhus. En tredje grupp enheter är serviceförvaltningarna som skall vara intäktsfinansierade. Landstingsdirektören, tillsammans med sin stab, fungerar på både beställar- och utförarsidan. Målsättning- en är att få mer och bättre vård samt större valfrihet för samma pengar.
Dalamodellen
Dalamodellen innebär en genomgripande förändring, inte bara av för- troendemannaorganisationen, utan för hela hälso- och sjukvården. Mo- dellen består i huvudsak av två delar, en med befolkningsansvar och en med resultatansvar. Landstinget indelas geografiskt i 15 sjukvårdsom- råden, som var och en får en politiskt tillsatt områdesstyrelse med en mindre tjänstemannastab till sitt förfogande. Befolkningsansvaret utövas just genom områdesstyrelsema. I första hand skall områdesstyrelsema sluta befolkningskontrakt med olika vårdgivare och därigenom sörja för en god hälso- och sjukvård för sina invånare.
Områdesstyrelsema har inget driftansvar, utan de skall fungera som beställare och finansiär. Alla invånare erbjuds möjlighet att registrera sig hos en bestämd distiiktsläkare. Ambitionen är ändå att bevara det fria läkarvalet. Det står den enskilde fritt att vända sig till en annan vårdcentral än den han/hon erbjuds möjlighet att registrera sig vid. Det finns dock en motsägelse i förhållandet mellan geografiskt befolknings- ansvar och patienternas valfrihet. En förutsättning, inte endast för att det fria läkarvalet skall kunna bevaras, utan för att hela modellen skall fungera är det mycket omfattande informationsförsörjningssystem som utvecklats och som bygger på att pengarna följer patienten. Totalt be— räknas en kapitalkostnad på cirka 300 miljoner kronor för detta ända- mål.
Den drivande tanken bakom Dalamodellen är att skapa mer sjukvård för samma pengar. Det är alltså inte frågan om rationalisering och effektivisering i största allmänhet. Viktigt har också varit att renodla förtroendemannarollen till att mer entydigt företräda medborgarna. I det decentraliserade befolkningsansvaret ligger även en prioritering av närheten mellan de förtroendevalda och medborgarna.
Sörmlandsmodellen
Sörmlandsmodellen trädde i kraft 1992 och innebär en klar åtskillnad mellan beställar- och utförarenheter. Förtroendemannaorganisationen består enbart av landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen, förutom förtroendenämnd och revisorer. Landstingsstyrelsen har 15 ledamöter och är både beställamämnd och ägarstyrelse. Fullmäktige sammanträder
numera oftare (6-8 gånger om året) och har utrustats med åtta utskott. Fem av dem är verksamhetsutskott med granskningsansvar för (1) sjuk- husvård och regionsjukvård, (2) primärvård, tandvård, hälsovård och psykiatri, (3) omsorger, (4) kultur, forskning och utbildning samt (5) regionalpolitik, trafik och turism. Tre utskott är förtroendeutskott och utgör kontaktyta gentemot medborgarna för landstingets hela verksam- het i sin del av länet.
De politiska organen hanterar inte driftfrågor. Det är därför natur- ligt att utskotten inte får något driftansvar. Utskotten är istället bered- ningsorgan till landstingsfullmäktige. Som renodlade organ för att före— träda medborgarna är Utskottens uppgift att utvärdera verksamheten inom sina respektive ansvarsområden. Det görs genom granskning av verksamhetsberättelser och bokslut, men också genom medborgarkon- takter och besök ute i verksamheten. Utskotten är tänkta att bli perma- nenta och har ett gemensamt kansli och en ekonomisk ram att fritt disponera.
Produktionsenhetema ansvarar själva för sin organisation och di- mensionering. De finansierar sin verksamhet genom att teckna avtal med landstingsstyrelsen, som alltså fungerar som beställare. Även icke landstingsägda enheter kontrakteras. Sjukhusen är egna verksamhetsen- heter, och primärvården bildar en länsövergripande verksarnhetsenhet.
Verksarnhetsorganisationen leds av landstingsdirektören, som till sin hjälp har en central stab. Den ingår i verksamhetsorganisationen och är, till skillnad från sekretariatet, utskottskansliet, avtalsenheten och lands- tingsinformationen, inget instrument för de politiskt styrda lednings- organen.
De främsta vinsterna som framhålls med Sörmlandsmodellen är (1) att demokratin stärks genom att avtalsarbetet gör de politiska vägvalen tydligare, (2) att effektiviteten stärks genom att verksamheterna succes— sivt får arbeta i allt högre grad av konkurrens och (3) att valfriheten stärks genom att den enskilde brukarens val stegvis styr allt större del av resursfördelningen.
Blekinge läns landsting
Det tydligaste argumentet bakom organisationsförändringama i Blekinge var att de förtroendevalda skulle få ökade möjligheter att styra och ansvara för verksamheten. Blekinge läns landsting arbetar med målstyr- ning och har fyra huvudområden: service, innehåll, effektivitet i pro— duktionen och uppföljning av servicekvalitet. Den tidigare nämndorgani- sationen har avskaffats, och numera finns en förtroendenämnd och fyra fullmäktigeutskott.
Ett allmänt utskott som skall bevaka regionalpolitik, näringslivs- utveckling och kommunikationer, ett länssjukvårdsutskott som skall kontrollera läns- och regionsjukvård och psykiatri, ett primärvårdsut— skott som skall övervaka primärvård, tandvård, social verksamhet och folkhälsosjukvård samt ett miljö-, utbildnings- och kulturutskott som skall koncentrera sig på miljöfrågor och utbildnings- och kulturfrågor. Utskotten skall självständigt granska och utvärdera, ta till vara medbor- garsynpunkter och initiera debatt i fullmäktige. Genom utskottsväsendet och fler sammanträden får landstingsfullmäktige en mer betydande roll. Landstingsstyrelsen har övertagit hälso— och sjukvårdsnämndens, tand- vårdsnärnndens, utbildningsnämndens och den sociala nämndens upp- gifter och har ledningsansvaret för landstingets verksamhet.
Jämtlands läns landsting
I Jämtlands läns landsting går servicen ut på valfrihet, hög kvalitet och god tillgänglighet. Länet skall verka för att en försöksverksamhet med ett länsparlarnent kommer till stånd. För att uppfylla verksarnhetsmålen och vitalisera demokratin krävs (1) tydliga roller för de förtroendevalda och de anställda, där de förtroendevalda styr genom mål och ramar och utvärderar om verksamheten är ändamålsenlig och de anställda utför verksamheten utifrån mål och ramar, (2) flexibilitet i resursanvändning- en, (3) decentralisering till basenheter, så att verksamheten delas in i enheter med verksamhets— och resultatansvar, (4) bra underlag för prioriteringar, dvs. beslutsfattarna skall ha lättillgänglig information och (5) tydliga drivkrafter för de anställda.
För politiken svarar landstingsfullmäktige, landstingsstyrelsen och fyra permanenta beredningsutskott: primärvårdsutskott, utbildnings- och kulturutskott, allmänt utskott och länssjukvårdsutskott. För produktionen eller förvaltningen finns en landstingsdirektör i toppen med stab och under dem flera basenheter. Denna uppdelning med två planhalvor, politik och produktion, avser att vitalisera demokratin och höja effekti- viteten genom att de förtroendevalda blir mer som medborgarföreträda— re, de anställda får en tydligare roll, _beställar—utförarorganisationen utvecklas utifrån Jämtlandsmodellen och beredskapen inför nya styrfor- mer höjs.
De förändringar bland styrelser, utskott och chefer som inleddes 1992 fullföljs genom det s.k. genomförandeprojektet. Det projektet leds av en politisk styrgrupp och består av fyra delar: utveckling av målfor- muleringar, utveckling av uppföljningsinstrument, anpassade planerings- system (budget/verksamhetsplanering) och kompetensutveckling för nya roller. Tyngdpunkten ligger på fullmäktigeutskottens roll och uppgifter, som skall arbeta med långsiktiga planer och utveckling av uppföljnings-
instrument för förtroendevalda (kvalitetsbarometer) i genomförandepro— jektet 1993.
Stockholms läns landsting
Stockholms läns landsting fattade under våren 1991 ett beslut om ny politisk ledningsorganisation för hälso- och sjukvården. Beslutet innebär ett tämligen entydigt ställningstagande för ett decentraliserat politiskt befolkningsansvar. Hälso— och sjukvårdsorganisationen delas in i nio sjukvårdsområden. Inom varje sjukvårdsområde tillsätts en sjukvårdssty- relse vars huvuduppgift blir att tillgodose behovet av hälso— och sjuk- vård för befolkningen inom sin länsdel. Det gör man både som driftan- svarig för bl.a. primärvården, men även som beställare av akutsjukvår- den - vanligen genom primärvården — från producentorganisationen (akutsjukhusen) eller externa vårdgivare.
Hälso- och sjukvårdsnämnden får en mer självständig roll som "koncernledning" för hälso- och sjukvården, med de åtta fristående akutsjukhusen direkt underställda sig. För att fullgöra denna uppgift bildas inom nämnden tre utskott för beställar/konsumentsidan, produ- centsidan (de fristående akutsjukhusen) respektive arbetet med kvalitets- säkring.
De främsta motiven för denna förändring är att stärka patienternas ställning genom att öka valfriheten, att renodla beställar- och utförarrol- lema, att skapa förutsättningar för strukturella förändringar inom främst akutsjukvården och att stimulera nya driftformer. Även inom övriga områden genomgår förtroendemannaorganisationen förändringar. En sektorövergripande översyn med inriktning mot att minska antalet cen- trala nämnder och förvaltningar har genomförts.
De krav en väl fungerande driftorganisation ställer har haft en cen- tral roll i utformningen av den nya förtroendemannaorganisationen, liksom även förtroendemannarollen och människors valfrihet och närhet till beslutsfattarna.
Fig. 4 Sörmlandsmodellen
Primärvård Tandvård Psykiatri
Omsorger
Kultur/ Utbildning
LANDSTINGSFULLMÄKTIGE
med 8 utskott 65 ledamöter
Förtroende- utskott Norra
Regional politik
Förtroende- utskott Södra
Förtroende- utskott Mellersta
Revisorer Förtroendenämnd
Sekretariatet
Verksamhets- organisationen
Landstingsstyrelsen 15 ledamöter
Landstingsdirektör
Utskottskansli
Fig. 5 Bohusmodellen
Revision
Landstings- fullmäktige
Arvodesberedning
Landstingsstyrelse (tillika hälso- och sjukvårdsnämnd och
tandvårdsnämnd Hälso- och Regional- sjukvårds- politisk delegation delegation
Lokala hälso- och sjukvårds-
nämnder (14 st)
Kultur- och utbildningsnämnd
Förtroende- nämnd
Fig. 6 Dalarnodellen
LAN DSTINGSFULLMÄKTIGE
Styrelse för Avesta
Styrelse för Borlänge
Styrelse för Hedemora
Styrelse för Falun i
Styrelse för
Gagnef
Styrelse för Leksand
i
Styrelse för Ludvika
Styrelse för Malung Områdes- Primär- Styrelsen styrelse vårds- för
styrelse sjukhus-
ngPe"
Styrelse för
Styrelse för Orsa
Styrelse för R ättvik
Styrelse för Smedjebacken
Styrelse för Säter
Styrelse för Vansbro
Styrelse för Alvdalen
Ut-
Styrelsen
Styrelser Kultur- Sociala
för ildnings- för nämnden nämnden tand- nämnden folkhög- vården skolor
Styrelsen för Fomby folkhögskola
Styrelsen för Malungs folkhögskola
Styrelsen för Mora folkhögskola
LANDSTINGSSTYRELSEN arbetsutskott
Service- gruppen
Fig. 7 Jämtlandsmodellen
Primärvårdsutskott l 1 + 1 l
Landstings- Allmänt utskott
fullmäktige 55
Utbildnings- och Kulturutskott 9 + 9
Länssjukvårds- utskott l 1 + 1 I
Landstingsstyrelse 15 + 15
POLITIKER
PRODUKTION Landstingsdirektör
area—lingens; _____________
Service- förvaltnin -_
Konsult- enheter
4.3.3. Sammanfattning
Landstingens politiska organisation har förändrats i takt med att det har ställts större krav på hälso- och sjukvården. Förr var landstingsstyrelsen den enda nämnden i landstinget, men under l970- och 1980-talen upp- rättades en central nämndorganisation. Landstingsstyrelsen fick delega- tioner och beredningar. Landstingens politiska organisation är idag mycket varierad, men de flesta landstingen har centrala nämnder för den sociala omsorgen. De flesta landstingen har även en särskild eller sammanslagen central nämnd för utbildnings— och kulturfrågor. Vi har i det här kapitlet tagit upp sex exempel på organisationsutveckling: Bo— husmodellen, Dalamodellen, Sörmlandsmodellen, Blekinge läns lands- ting, Jämtlands läns landsting och Stockholms läns landsting.
Bohusmodellen består av 14 lokala hälso- och sjukvårdsnämnder med befolkningsansvar för hälso- och sjukvården inom respektive om- råde, och de köper tjänster av fristående driftenheter. Beställarsidan har fyra kontor som hjälper hälso- och sjukvårdsnämndema, och producent- sidan har tre primärvårdschefer för primärvårdsområdena och tre sjuk— husdirektörer för sjukhusen.
I Dalarnodellen är landstinget indelat i 15 geografiska sjukvårdsom- råden med var sin politiskt tillsatt områdesstyrelse. Dessa sluter be- folkningskontrakt med olika vårdgivare, och fungerar både som bestäl- lare och finansiär. Invånarna kan registrera sig vid den distriktsläkare som erbjuds, men de har också rätt att vända sig till den vårdcentral som de själva önskar.
Sörmlandsmodellen skiljer på beställare och utförare, då landstings- styrelsen beställer tjänster av produktionsenheterna. Sjukhusen är egna verksamhetsenheter och primärvården utgör en länsövergripande verk— samhetsenhet. Förtroendemannaorganisationen består i princip av lands- tingsstyrelsen och landstingsfullmäktige med sina åtta utskott.
Den nya organisationen i Blekinges läns landsting har en funktionell indelning istället för en geografisk. I Blekinge finns fyra fullmäkti- geutskott som skall granska och utvärdera. Den tidigare nämndorganisa- tionen avskaffades och landstingsstyrelsen har övertagit de uppgifter som ankom på hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårdsnämnden, ut— bildningsnärnnden och den sociala nämnden att sköta.
I Jämtlands läns landsting har politiken och produktionen delats upp i två halvor. Landstingsfullmäktige, landstingsstyrelsen och de fyra utskotten svarar för politiken, och för produktionen svarar landstings- direktören med stab och basenhetema. Den nya organisationen är början till en försöksverksamhet med länsparlament.
Modellen för Stockholms läns landsting är nio sjukvårdsområden med var sin sjukvårdsstyrelse som skall tillgodose hälso- och sjukvården i respektive länsdel. Det sker genom att de har driftansvar för primär-
vården och att de beställer akutsjukvård. Hälso- och sjukvårdsnämnden fungerar som "koncernledning" för hälso— och sjukvården, varav akut- sjukhusen är underställiga.
4.4. Uppföljning av radikala organisationsför— ändringar
I Montins studie (Montin, 1993) ingår enkäter till förtroendevalda i nio kommuner och två landsting under våren 1992 och vintern 1993. I kapitel 10 behandlas vissa delar av rapporten med relevans för politiker- rollen. Som exempel på vad som där tas upp kan nämnas de förtroende- valdas uppfattningar om separationen mellan politik och produktion och hur beställarstyrningen påverkar politikerrollen. I detta kapitel fokuseras erfarenheterna av de organisatoriska förändringarna i de kommuner och landsting som ingår i studien.
Undersökningen från 1993 visar att drygt 60 procent av de förtroen- devalda tycker att de positiva effekterna av den nya organisationen överväger. Fler är nöjda i landstingen än i kommunerna och det finns fler nöjda i kommunstyrelsema och landstingsstyrelsema än i fullmäkti— ge och nämnder.
Telefonintervjuer med partiordföranden i tre kommuner ger vid handen att förändringarna har en svag legitimitet i partiorganisationen. De flesta har inte upplevt något medlemsengagemang inför förnyelse- processen eller att partiet hade haft någon roll i initieringsprocessen. Mot detta står uppgiften att två tredjedelar av de förtroendevalda anser att den nya organisationen är väl förankrad i partiorganisationen.
Det finns tre uppfattningar om produktionsorganisationens ansvar i beställar—utförarmodellen. Enligt den första skall beställamämnden kvantitativt och kvalitativt bestämma vad som skall produceras, så att produktionsenheten bara ansvarar för vad som sägs i beställningen. Enligt den andra har utförarna den professionella kompetensen, och de har därför ett eget ansvar för kvalitetsutvecklingen. Enligt den tredje uppfattningen förs en dialog mellan beställare och utförare angående inriktning, mål och medel. Majoriteten av de tillfrågade produktionsche- fema och ordförandena 1 utföramämndema anser att produktionsorgani- sationen har ett eget kvalitetsansvar utöver beställningen, men samtidigt är det många som menar att produktionsorganisationen inte skall behöva ta ansvar för mer än vad beställningen anger.
68 procent 1992 respektive 73 procent 1993 av de förtroendevalda tycker att beställarstymingen bör ses som ett steg på vägen mot en mer renodlad marknadsstyrning. 64 procent anser att det finns konkurrens inom den kommunala verksamheten och 78 procent att den nya organi-
sationen gör entreprenörerna mer intresserade av att sälja sina tjänster till kommunerna.
De flesta ordförandena och produktionschefema är överens om att produktionsorganisationen bör styras av affärsmässiga överväganden. Bara två av åtta ordföranden men nästan alla produktionschefer anser att verksamheter som inte får beställningar för full kostnadstäckning bör avvecklas.
Så gott som alla ordföranden och produktionschefer är ense om att det behövdes en ändring i sekretesslagen för att intraprenöremas anbud skall ha samma skydd som entreprenörernas anbud. Flertalet menar att fullmäktige bör behålla den löpande insynen, medan några tycker att boksluten borde räcka och att styrelsens insyn och kontroll är tillräcklig.
En klar majoritet av de förtroendevalda, mellan 59 och 69 procent, anser att fullmäktige, partiernas lokalorganisation, personalen i verk- samheten och brukargrupper borde ha större inflytande. En lika klar majoritet, mellan 55 och 64 procent, menar att de fackliga organisatio- nerna, beställarnämndemas tjänstemän, chefstjänstemännen/enhetsche- fema, kommun/landstingsstyrelsen och lokala aktionsgrupper har till- räckligt stort inflytande.
Över 90 procent är av den uppfattningen att besluten som tas i fullmäktige redan är avgjorda, cirka 70 procent menar att besluten var väl diskuterade och förankrade i partiorganisationen, drygt 50 procent uppskattar att fullmäktigeledamötema har goda medborgarkontakter och ungefär 70 procent anser att fullmäktige ägnar sig för mycket åt plane- ring och för lite åt utvärdering.
En allmän reflektion kring dessa attityddata är att de sannolikt har en generell karaktär, dvs. att de inte är knutna till förtroendevalda i kommuner med en speciell typ av organisation utan i minst lika hög grad är relevanta i den traditionella organisationen.
Alla organisationer arbetar med planering och uppföljning (fort- löpande kontroll mot plan och budget) och utvärdering (bedömning av verksamhetens resultat). Beställarnämndema har ett mer begränsat ansvar än de traditionella nämnderna, vilket gör uppföljnings— och utvärderingsfunktionen ännu viktigare. Nästan alla förtroendevalda i beställamämndema i undersökningen 1992 betraktade utvärdering som betydelsefull, och framför allt ansågs det att beställamänmdema och de verksamhetsansvariga skulle sköta den uppgiften. I undersökningen året därpå framgår att de politiska organen (fullmäktige, styrelsen och be- ställamämndema) hittills inte organiserat någon utvärdering av den omfattningen som de förtroendevalda önskat. Det framgår även att det är många som inte vet om vissa aktörer utvärderar verksamheten, vilket tyder på brister i kommunikationen mellan de politiska organen och verksamheterna.
I avtalen mellan beställare och utförare finns det ofta oklarheter beträffande uppföljning och utvärdering. Uppföljnings- och utvärde- ringsmekanismen i beställar- och utförarmodellen har inte fått den konkretisering som modellen kräver. Generellt finns det ett behov av att diskutera förhållandet mellan målformulering och beställning å ena sidan, och uppföljning och utvärdering å den andra.
Tre typer av uppföljning och utvärdering kan formuleras: uppfölj- ning (utförs av den administrativa ledningen), utvärdering av kvalitet (utförs av de professionella i verksamheten) och politisk utvärdering (utförs av de förtroendevalda och partiorganisationen). Den politiska utvärderingen är inte så faktabetonad med preciserade mål och kvali— tetskriterier. Däremot är det viktigt att kriterierna för uppföljning och utvärdering är tydliga. "En förutsättning för att kunna utöva politisk styrning och kontroll av verksamheten - oavsett om den sker i 'egen- regi” eller på entreprenad - förefaller vara att den politiska utvärdering- en ges ett innehåll och organiseras på ett legitimt och effektivt sätt. Utan politisk utvärdering blir det politiska ansvaret ett ansvar utan makt".
I en sammanfattande diskussion av hela undersökningen hävdar Montin, att organisationsförändringar tenderar att bli ett mål i sig, "en viktig symbolpolitisk funktion". Värdet härav för tilltron till institutio— nerna bör enligt Montin inte underskattas.
Samtidigt är det enligt Montin viktigt att lyfta fram de konflikter som hänger samman med förändringsprocessen. För detta ändamål är det tre frågor som behöver besvaras. Frågan om vem eller vilka som skall åtnjuta kommunal service berör bl.a. de demokratiska arbets- formerna för prioriteringar och kriterier för rättvis fördelning. Den andra frågan gäller att finna effektiva och legitima professionella arbetsformer. Den tredje frågan gäller att finna administrativa och ekonomiska arbets- och styrformer.
Montins slutsats är att prioriteringar mellan olika behov måste debatteras öppet - man kan inte "trolla bort" besvärliga prioriteringsbe— slut med hjälp av organisatoriska förändringar i kombination med mind- re resursförbrukning. Om medborgarnas förväntningar på bättre service etc. inte kan infrias, kan deras förtroende för och engagemang i kom- munalpolitiken försämras.
4.5. Överväganden
Vi har i detta kapitel redovisat den organisatoriska utvecklingen i kommuner och landsting med avseende på
erfarenheterna av försöken med fri nämndorganisation inom frikom- munförsöket under 1980—talet de nya villkoren för den kommunala organisationen till följd av änd- ringar i kommunallagen och speciallagstiftningen nya organisatoriska mönster som växer fram i hägnet av den nya lagstiftningen de första erfarenheterna av " radikala organisationsförändringar" i ett urval kommuner och landsting.
En allmän iakttagelse är att den kommunala organisationen för närva- rande präglas av en ökande mångfald i fråga om bl.a. sättet att fördela olika sakfrågor/uppgifter mellan nämnderna, antalet nämnder som in- rättas samt nämndernas ställning och roll.
I kommunema finns i dag tre huvudmodeller för den politiska orga- nisationen: den sektoriella/traditionella, den territoriella och den funk— tionella. Den förstnämnda dominerar antalsmässigt, den territoriella (decentraliserade) ökar inte antalsmässigt och den sistnämnda, som framför allt kännetecknas av en uppdelning på beställar- och utförar- nämnder, befinner sig i tillväxt. Utskott med anknytning till fullmäktige år en ny företeelse. Där den territoriella modellen tillämpats konsekvent har den enligt kommitténs erfarenheter fungerat bra.
Inom landstingen, där den organisatoriska utvecklingen också präg- las av mångfald, är det sättet på vilket man organiserat den politiska styrningen av hälso- och sjukvården som blivit mest uppmärksammat. Lekmannainflytandet organiseras här främst i lokala organ eller delsek- torsorgan. En separering av beställar- och utförarfunktionema har även här vunnit insteg. Systemet med utskott under fullmäktige har också införts i några landsting.
De erfarenheter som hittills vunnits av de nya organisationsmo- dellema är, till följd av den korta tid som förflutit sedan de infördes, begränsade och behäftade med osäkerhet.
Den särskilda uppföljningsstudie (Montin, 1993) som vi tagit ini- tiativ till ger enligt vår bedömning en väsentligen positiv bild av de hittillsvarande erfarenheterna. En klar majoritet av de berörda förtroen- devalda anser sålunda att de positiva erfarenheterna överväger totalt sett. Synen på fördelningen av inflytande mellan de kommunala politis- ka organen, personalen och brukarna är relativt ensartad bland de för- troendevalda i de studerade kommunerna. En betydande majoritet anser att fullmäktige ägnar sig för mycket åt planering och för lite åt utvärde- ring.
Utvärderingsfunktionen framstår generellt som ett problem i de nya organisationsmodellema. De förtroendevalda betonar starkt utvärdering- ens betydelse, men de anser att de politiska organen ännu inte har levt upp till förväntningarna från de förtroendevalda i detta hänseende. Det
finns uppenbarligen brister på detta område vad gäller både kommuni- kationen mellan de politiska organen och verksamheterna och graden av konkretisering i avtalssammanhang.
Vår slutsats på grundval av de här redovisade erfarenheterna är att den framväxande mångfalden på det organisatoriska området är en positiv företeelse med stor betydelse för strävandena att effektivisera den kommunala verksamheten. Det ligger i sakens natur att de skiftande modeller som därvid kommit till användning inte kan vara och inte är fullkomliga från första början. De brister och problem som hittills kommit fram bör enligt vår mening kunna bemästras. Uppenbart är att kommunerna och landstingen bör ägna särskilt uppföljnings- och ut- värderingsfrågoma ökad uppmärksamhet framgent.
Vi vet ännu inte hur de nya organisatoriska formerna kan tänkas verka på medborgarplanet, dvs. i vad mån nya sätt att organisera och styra kommuner och landsting påverkar medborgarnas möjligheter till insyn i och inflytande på den politiska processen. Den mest påtagliga förändringen på detta område förefaller vara försöken att på olika sätt öppna fullmäktige och dess utskott mot omvärlden. I kapitel 8 utvecklar vi närmare vår syn på hur de nya organisationsformema påverkar politi- kerrollen.
Käll- och litteratm'förteckning
SOU 1991:25 Frikommunförsöket
SOU 1993:19 Kommunerna och miljöarbetet SOU 1993z73 Montin, S., Radikala organisationsförändringar i kommu- ner och landsting
Proposition 1983/84:152 Proposition 1986/87:91 Proposition 1988/8911 Proposition 1990/91:18 Proposition 1990/91:14 Proposition 1990/91:117
Bet. Bet. Bet. Bet. Bet.
1983/841KU32 1987/88zKU32 1988/89zKU6 1990/91:UbU4 1990/91:SoU9
Rskr 1990/91:76 Rskr 1990/91:97
Riksdagsprotokoll 1990/91 : 128
Kommunernas organisation i förändring, Svenska Kommunförbundet 1992 Utvärdering av Stadsdelsnämndsförsöket 1990-92, Stockholms Stad 1993 (Stencil) Uebel, P. Avvecklingen av Kommundelsnämnder, Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet (C-uppsats, stencil) 1993 Landstingsförbundets rapport, Hur ska landstingen styras?, 1992
Från demokrati till management. Decentralisering inom kommunerna, Statsv. Tidskr. 1989z2 Roos, 1992 Kommun—Aktuellt, nr 1/1993 Montin, 1989
5
Kommunal organisation — rätts- liga aspekter och funktionsför-
delning
Vi har analyserat de kommunalrättsliga förutsättningama för be- ställar-utförarmodellen och bedömt att lagstiftningen inte utgör något hinder för modellen. Vi föreslår ändå att kommunallagen, 3 kap. 4 &, tillförs en punkt där det framgår att fullmäktige får be- sluta att en viss verksamhet kan organiseras så att en nämnd an- svarar för beställning av verksamheten och en annan nämnd an- svarar för att utföra den.
Vi har i ett tidigare delbetänkande föreslagit ett tillägg till sekretesslagen, som enligt vår mening möjliggör att ett sekretess- område delas av flera nämnder utan att det medför några problem när det gäller sekretess till skydd för enskilda.
Vi föreslår att personalföreträdares närvarorätt i beställamämn- der utan egen personal upphävs genom ett tillägg i 7 kap. 8 & kom- munallagen samt att personalföreträdares närvarorätt i beställar- nämnder med egen personal inskränks till att gälla ärenden som inte är beställarärenden genom ett tillägg i 7 kap. 10 & kommunal- lagen.
Vi har behandlat fullmäktiges ställning och uppgifter. Vi anser att fullmäktiges centrala roll måste betonas mycket starkare i det pågående förändringsarbetet. Utvecklingsarbetet bör inriktas på förnyelse av främst fullmäktiges arbetsformer och sättet på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmama. Kriteriet på om fullmäk- tige fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett till- fredsställande sätt är det innehåll som fullmäktiges verksamhet totalt sett fylls med - inte sammanträdesfrekvensen.
En reformering av den kommunala revisionen bör enligt vår mening inriktas på att trygga en hög kompetens. Vi förordar att de politiska partierna med större omsorg rekryterar kandidater till revisorsposterna gärna med erfarenhet från fullmäktigearbete och med god kännedom om kommunens eller landstingets verksamhet. Vi avvisar Revisionsutredningens förslag om att lekmannarevi- sorema inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala före- tag.
I föregående kapitel har vi redovisat förändringar under senare år i den kommunala organisationen, främst från strukturell synpunkt. Förelig— gande kapitel fokuserar dels de juridiska problem som är förknippade med beställa—utförarmodellen (behandlas i avsnitt 5.1), dels ett par viktiga, funktionella problemställningar: fullmäktiges roll som det hög- sta och enda direktvalda beslutsorganet (behandlas i avsnitt 5.2) samt den kommunala revisionen i perspektivet av bl.a. uppföljningen och utvärderingen av verksamheten (behandlas i avsnitt 5.3).
5.1. Rättsliga aspekter på beställar-utförarmo- dellen
5.1.1. Inledning
I vårt uppdrag ingår enligt direktiven att beskriva och analysera fram- växten av nya organisatoriska modeller, bl.a. avseende en uppdelning på en beställar- och en produktionsfunktion och därvid särskilt beakta hur regelverket, främst kommunallagen, förhåller sig till behovet av förändringar och föreslå de åtgärder som analysen ger upphov till.
Beställar-utförarmodellen, eller rättare -modellema, har blivit före- mål för en systematisk analys i skriften Beställar-utförarmodellen i rättsligt perspektiv, författad av Thorbjörn Roos och utgiven av Svenska kommunförbundet 1992.
Vi kommer i de följande två avsnitten att i korthet referera innehål- let i skriften. Vissa enskilda sakfrågor inom denna allmänna ram kom- mer vi att belysa mer detaljerat i de följande avsnitten. Det gäller
* uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda * beställar—utförarfunktionen på nämndnivå * vissa frågor om sekretess * närvarorätten för personalrepresentanter i beställamämndema
5.1.2. Kommunalrättsliga förutsättningar för beställarutförar- modellen
Den organisatoriska friheten innebär att kommun- eller landstingsstyrel— sen år den enda obligatoriska närrmden enligt kommunallagen. I varje kommun måste det dock till följd av särskilda föreskrifter finnas även en särskild valnämnd och en överförmyndamämnd, om inte en särskild överförmyndare utses.
Förarbetena till kommunallagen ger vid handen att statsmakterna förväntar sig att kommunerna och landstingen inte fullt ut utnyttjar den organisatoriska friheten i den meningen att de nöjer sig med att enbart inrätta de obligatoriska nämnderna. Det är sålunda inte i kommunalla- gens anda att ålägga styrelsen att sköta omfattande verksamheter eller att ha styrelsen som enda nämnd utöver valnämnd och överförmyndar— nämnd. Inte heller torde det vara praktiskt lämpligt att lägga alltför många specialreglerade uppgifter på styrelsen. Detta framgår av för- arbetena till kommunallagen. Konstitutionsutskottet menade för sin del i sitt betänkande (bet. 1990/91:KU38) att det i praktiken kommer att finnas nämnder inom olika sakområden vid sidan av styrelsen. Det förutsätts sålunda när det gäller de specialreglerade uppgifterna att flertalet kommuner kommer att ha t.ex. en särskild miljö- och hälso- skyddsnämnd. Skötseln av de fakultativa uppgifterna kan emellertid fullmäktige bestämma om i det närmaste helt fritt.
Om således friheten förefaller mycket långtgående utifrån lagreg- leringen av den kommunala organisationen, finns det dock en yttersta gräns för vad som kan anses tillåtet. Den torde ligga vid sådana extrema arrangemang som t.ex. innebär att allt verksamhetsansvar läggs på styrelsen.
När nya styrsystem och en annan nämnd- och förvalmingsorganisa- tion än den traditionella etableras kan styrelsen få en annan och starkare ställning än vad som följer direkt av lagen. Styrelsen kan nämligen enligt kommunallagen ha andra uppgifter utöver de obligatoriska. Här- till kommer den vidgade rånen för fullmäktige att delegera beslut till bl.a. styrelsen.
Mot bakgrund av vad som sagts i det föregående om lagligheten av olika tillämpningar av beställar-utförarmodellen torde de rättsliga prob- lemen som har samband med modellen i främsta rummet gälla frågor om fördelningen av ansvaret för verksamheten mellan nämnderna och ansvarsutkrävandet.
Det är en missuppfattning att uppdelningen på beställande respektive utförande funktioner innebär en renodling av och åtskillnad mellan förvaltnings— respektive verkställighetuppgiftema på nämndplanet. Ge- nom beställar-utförarmodellen fördelas i. första hand uppgifter mellan nämnderna inom ramen för det som räknas som "förvaltning". Både beställar- och utföramämndema har uppgifter som kan betecknas som såväl förvaltning som verkställighet i lagens mening.
Begreppet förvaltning har inte getts någon exakt innebörd i kom- munallagen. Innebörden torde allmänt sett vara "fortlöpande skötsel" eller "handhavande av en verksamhet/uppgift". Det är genom reglemen- ten, specialförfattningar och kommunallagen samt genom av fullmäkti— ge beslutade mål och riktlinjer för verksamheten som förvaltningsupp- giftema i det enskilda fallet kan härledas.
Det måste finnas en ansvarig nämnd för all förvaltning som sköts inom den kommunala organisationen och som inte lagts på en fristående juridisk person. Vidare måste de förtroendevalda i en nämnd alltid ha det övergripande ansvaret för verksamheten såväl vid delegering av beslutanderätt till anställda som vid överförande av befogenheter till dem inom ramen för s.k. ren verkställighet.
På likartat sätt är det med de kommunala förvaltningsenhetema, som alla inklusive utförarenhetema måste lyda under någon nämnd. Några fristående eller från nämndorganisationen självständiga enheter finns alltså inte i kommunalrättslig mening. Endast enheter som utgör eller ingår i särskilda juridiska personer, som kommunala företag eller personalkooperativ, kan i denna mening vara fristående eller självständi- ga.
Kommunala nämnder är enligt huvudregeln sidoställda varandra. Dock är det möjligt att enligt 3 kap. 4 & kommunallagen låta en nämnd vara underställd en annan nämnd. Innebörden av underställning är inte helt klar. Rätten för en överordnad nämnd, t.ex. en beställamämnd, att ge en underställd nämnd, t.ex. en utföramämnd, direktiv anses ligga i bestämmelsen om underställda nämnder, men direktivrättens gränser kan inte anges exakt.
Revisionsansvaret i den kommunala verksamheten är alltid kopplat till verksamhetsansvaret. Beställar-utförarrnodellen kan medföra kompli— kationer från praktisk synpunkt, när revisionsansvaret skall fastställas. Till grund för revisionsansvaret ligger uppdragen från beställamämn- den och uppföljningen av uppdragen samt utföramämndens åtaganden och skyldigheter enligt det s.k. avtalet mellan de två nämnderna.
5.1.3. Tillämpningen av beställar-utförarmodellen
Ett vanligt arrangemang i kommuner som infört en beställar-utföraror— ganisation är att man inrättat särskilda nämnder för myndighetsutöv- ning. Därvid har man utgått från att myndighetsutövning inte ankommer på utföramämndema. Man har också undvikit problem med fördelning- en av ansvaret för myndighetsutövningen genom att inrätta särskilda nämnder för verksamhetsområden inom vilka det förekommer myndig- hetsutövning.
Med myndighetsutövning avses sådana ärenden som myndigheten avgör ensidigt genom ett formth beslut. Ett sådant beslut skall grundas på en särskild författning eller motsvarande. S.k. faktiskt handlande, t.ex. att en lärare håller en lektion eller att en läkare utför en operation, är som regel inte myndighetsutövning.
Även genomförandet av ett beslut kan ha inslag av myndighetsutöv- ning. För att inom verkställighetens ram kunna fatta mer formella beslut
av myndighetsutövningskaraktär krävs att beställamämnden överlåtit beslutanderätten genom delegation till anställd inom utföramämnden. Finns ingen sådan delegation måste ärendet återföras till beställamämn— den för beslut.
Regleringen av vad som skall produceras och villkoren för detta brukar ske genom något slags avtal mellan den beställande och den utförande nämnden. Sådana avtal är inte bindande i juridisk mening. De vilar på s.k. kvasikontraktsrättsliga förhållanden, och de kan inte åbe- ropas inför domstol i civilrättsliga tvister. Dock kan fullmäktige före- skriva att sådana s.k. avtal får träffas och att de skall vara internt bin- dande. Mera detaljerade föreskrifter av fullmäktige, t.ex. beträffande hur tvister skall lösas eller hur interna ekonomiska sanktioner skall tillämpas, blir kommunalrättsligt bindande för de avtalsslutande nämn- derna. Avsteg från fullmäktiges föreskrifter kan således prövas genom kommunalbesvär.
En beställamämnd kan delegera viss beslutanderätt direkt till de anställda i utförarenhetema. Nämnden är dock förhindrad att medge vidaredelegering för en förvaltningschef som är underställd en annan nämnd. S.k. extern delegering till t.ex. anställda hos ett kommunalt eller privat företag är inte heller tillåten.
Det är nämnderna själva som bestämmer om delegering. Därför kan inte fullmäktige lämna föreskrifter på detta område.
Tillämpningen av beställar-utförarmodellen strider inte mot kommu- nallagens bestämmelser om budgetering och finansiering, och inte heller medför bestämmelserna om t.ex. medelsförvaltning och årsredovisning några specifika rättsliga problem. Ett problem för utföramämndema i sammanhanget är emellertid att beslut om avgifter och taxor tillkommer fullmäktige. Det innebär att nämnden inte råder över finansieringen av den egna verksamheten.
När det gäller upphandling inom ramen för en beställar-utföraror- ganisation, finns det flera typer av problem.
Vid s.k. blandad upphandling, då intraprenörer och externa entre- prenörer konkurrerar, kan problem uppstå, om beställamämnden väljer en intern utförare. I ett sådant fall måste upphandlingsförfarandet av- brytas och externa anbudsgivare underrättas härom.
Ett annat problem gäller upphandlingssekretessen. Enligt 6 kap. 2 & sekretesslagen gäller anbudssekretessen inte för arbeten som utförs av myndighetens egen eller annan myndighets personal. En rådande upp- fattning är, att ett internt anbud därför inte åtnjuter samma skydd som ett externt anbud. Det skulle således behövas en lagändring för att konkurrens på lika villkor skall kunna etableras mellan intra- och entre- prenörer.
När det gäller offentlighet och sekretess, uppstår vissa problem i samband med beställar-utförarmodellen. Ett problem är att sekretess
beträffande uppgiftslämnande gäller mellan beställamämnder och utfö- ramämnder. Dessa betraktas i sekretesshänseende som särskilda myn- digheter. Därför kan uppgifter som skyddas av sekretess inte utan stöd av sekretesslagen överföras från den ena nämnden till den andra.
Den s.k. generalldausulen i 14 kap. 3 & första stycket sekretesslagen tillåter att en sekretessbelagd uppgift lämnas från en myndighet till en annan, "om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda". Denna föreskrift gör det möjligt att föra över information i ganska stor ut- sträckning vid tillämpningen av beställa-utförarmodellen. Sekretesskyd- dad information om klienter inom bl.a. socialtjänsten samt hälso- och sjukvården kan inte föras över från den beställande nämnden till den ut- förande organisationen med stöd av generalklausulen.
I viss utsträckning kan en beställamämnd kringgå problemen med överförande av sekretessbelagd information genom att delegera beslu- tanderätt till en anställd inom en utförarenhet; i detta fall träder den anställde i nämndens ställe, trots att vederbörande formellt lyder under utföramämnden. Även genom ett uppdragsavtal eller liknande bör sek- retesskydd enligt 1 kap. 6 & sekretesslagen kunna åstadkommas. Det är då inte fråga om uppgiftslämnande mellan olika myndigheter. Samtycke från den person som en sekretesskyddad uppgift gäller bryter nästan alltid sekretess. S.k. presumerat samtycke kan endast undantagsvis komma i fråga.
Utan att apostrofera just beställar-utförarmodellen har kommittén i delbetänkandet Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation (SOU 1992:140) varit inne på snarlika problemställningar och därvid föreslagit en ändring av 14 kap. 2 & sekretesslagen. Den går ut på att socialtjänsten respektive skolan från sekretessynpunkt betraktas som en helhet oavsett om de är uppdelade på flera nämnder, vilket gör det möjligt att uppgift lämnas från en myndighet till en annan inom samma kommun.
På det arbetsrättsliga området är det främst vissa bestämmelser i lagen om medbestämmande i arbetslivet som är av intresse vad gäller beställar—utförarorganisationer.
En kommun eller ett landsting är skyldig att informera och förhand- la enligt 19 respektive 11 åå medbestämmandelagen när en beställar-ut— förarorganisation skall införas. Modellen innebär inga komplikationer arbetsrättsligt sett, och kommunerna får antas agera på sedvanligt sätt vid en organisationsförändring.
Vid såväl extern som s.k. blandad upphandling har kommunen att förhandla enligt 11 å och därefter enligt 38 & medbestämmandelagen, när en extern utförare skall väljas ut. Förhandling enligt det sistnämnda lagrummet är inte aktuell om det enbart gäller intraprenad. Medbestäm- mandelagen är föremål för översyn inom ramen för 1992 års arbets-
rättskommitté (Dir. 1991:118). I betänkandet Ny anställningsskyddslag (SOU 1993:32) föreslås, att reglerna om facklig vetorätt i 38—40 åå medbestämmandelagen avskaffas.
Tvister har uppstått om huruvida personalrepresentanters närvarorätt enligt 7 kap. 8 & kommunallagen gäller vid sammanträden med bestäl- lamämnder. Kammarrätten i Jönköping har i en dom (mål nr 1587- 1992) olagligförklarat ett beslut i barn- och ungdomsnämnden i Linkö- pings kommun, som är en beställamämnd, att inte tillåta närvaro för personalföreträdare.
I Linköping har personalföreträdare beretts närvaro i de två ägarsty- relsema (utförarnämndema) med motiveringen att dessa har den helt dominerande personalresursen. Skälet till att vägra närvaro i beställar— nämndema har enligt kommunen sin grund i själva beslutet att inrätta en beställa-utförarorganisation. Kommunen har anfört att det är egenartat * att personalföreträdare skall sitta samtidigt "på två stolar", dvs. närvara ! först när beställning görs och därefter när utföraren accepterar eller i förkastar beställningen alternativt upprättar förfrågningsunderlag eller * offerter. ' Kammarrätten anför att den aktuella beställamämnden har ansvaret | för vissa centrala förvaltnings- och verkställighetsuppgifter och att ! nämnden består av förtroendevalda ledamöter. Personalföreträdare har enligt rättens bedömning rätt att närvara vid sammanträden i sådan nämnd. Regeringsrätten har (mål nr 5724—1992) beslutat att inte meddela prövningstillstånd med anledning av kommunens överklagande av kam- marrättens dom.
5.1.4. Uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda
All förvaltning och verkställighet enligt kommunallagen ankommer på nämnder. Det måste därför finnas en ansvarig nämnd för den förvalt- ning som handhas inom den kommunala organisationen och som inte har anförtrotts en fristående juridisk eller enskild person. I kommunala förvaltningar förekommer det enheter som betecknas som fristående eller självständiga som t.ex. resultatenheter. Som framgått av avsnitt 5.1.2 existerar i kommunalrättslig mening inte några enheter, som är fristående eller självständiga från nämndorganisationen.
Sedan den kommunala självstyrelsen grundlades på 1860-talet gäller principen att den kommunala förvaltningen sköts kollektivt av förtroen— devada i nämnder. Även om möjligheterna att ge de anställda själv- ständiga uppgifter har ökat genom nya kommunallagen ligger den prin—
cipen till grund för ansvaret för förvaltningen och hur den skall organi— seras.
De anställdas egentliga uppgift är att biträda de förtroendevalda i fullgörandet av deras förvaltnings- och verkställighetsuppgifter. Dessa kan visserligen handhas mycket självständigt men alltid på uppdrag av de förtroendevalda i en nämnd och på deras ansvar. Av 3 kap. 7 & kommunallagen framgår att förvaltningsuppdragen måste skötas enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och under nämndens tillsyn.
I propositionen till kommunallagen (prop. 1990/91:117) slås fast att fri nämndorganisation, övergång till ett mer målstyrt system och långt— gående delegationsmöjligheter inte innebär att de förtroendevaldas rätts— liga ställning förändras. Av propositionen framgår att de förtroendeval— da skall ha det yttersta ansvaret för verksamheten, vilket inte hindrar att det praktiska genomförandet och beslutsbefogenheter i större omfattning anförtros åt de anställda (5. 16 och 203).
Ett av de mest bärande motiven för beställar-utförarmodellen är strävan att renodla de respektive rollerna för förtroendevalda och an— ställda så, att de förtroendevalda endast återfinns i beställarledet. En konsekvens av att förvandla de förtroendevalda till enbart beställare skulle kunna vara att ändra kommunallagen så att utföraransvaret ut— tryckligen läggs på de anställda. Detta skulle innebära att man rubbar den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan politiker och anställda. Ett lagförslag med en sådan lösning kräver svar på åtskilliga frågor, som vilka effekter det skulle få på nämndernas yttersta ansvar enligt kommunallagen 6 kap, om revisionsansvaret skall ligga kvar på politi- kerna eller övergå till de anställda och hur interpellations- och fråge- instituten skulle se ut i ett sådant system.
Vår bedömning är att man inte bör ändra kommunallagen på denna punkt utan att man måste acceptera de begränsningar som finns i lagen när det gäller att välja beställar—utförarlösningar.
Den modell inom det gällande regelsystemet som mest bidrar till att renodla de förtroendevaldas roll till beställare, är den där beställar- nämnderna består av förtroendevalda medan utförarnämnderna utses på professionella grunder och består av anställda eller externa specialister. Den medför den mest ingripande förändringen i organisationsstrukturen med en "politisk" del som svarar för beställningar samt uppföljning och utvärdering av dessa samt en "producerande" del som sköter verksam- heten. En sådan utföramämnd brukar ibland kallas för professionell driftstyrelse eller verksamhetsstyrelse.
Det måste dock erinras om att en sådan driftstyrelse är en nämnd i kommunallagens mening, som väljs av fullmäktige på vanligt sätt.
Kommunallagens alla bestämmelser om nämnderna gäller också för en sådan styrelse. Ledamöterna är också att anse som förtroendevalda i
lagens mening och 4 kap. kommunallagen gäller också för dem i till— lämpliga delar.
Att driftstyrelsen skall ha den särskilda sammansättningen av an- ställda kan inte föreskrivas av fullmäktige. Detta skulle innebära att ett lokalt valbarhetsvillkor infördes, vilket vore olagligt. Sammansättningen måste i stället bygga på att det råder tillräcklig politisk enighet om den. Ledamöterna i fullmäktige har ju rätt att välja andra valbara personer än de professionella.
Om ett visst i kommunallagen föreskrivet antal ledamöter begär det skall valet av en nämnd vara proportionellt (5 kap. 46 och 47 åå). Den- na ordning är tvingande och kan medföra att en fullmäktigeminoritet rubbar den tilltänkta organisationen med en renodlad professionell utföramämnd.
Beställar-utförarmodellen kan teoretiskt organiseras med en eller flera beställamämnder men utan någon särskild utföramämnd. Kom- munstyrelsen utövar i detta fall i stället nämndansvaret för hela utfö— rarorganisationen. En sådan organisation stämmer enligt vår mening inte med den moderna synen på styrelsens roll i en kommun. Den torde heller inte ha varit avsedd av lagstiftaren. Styrelsens huvuduppgifter är att leda och samordna hela förvaltningen. Den skall därför ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Med den nu angivna ordningen kommer således styrelsen att ha uppsikt över beställarnämndemas verk- samhet samtidigt som den själv som utföramämnd är ansvarig för utfö- rarfunktionen. En sådan dubbelroll måste anses olämplig från ansvars- synpunkt, även om organisationen inte utan vidare kan anses vara lag- stridig.
En grundtanke med att organisera kommunal verksamhet enligt beställar-utförarmodellen är att införa ett konkurrensmoment eller i vart fall ett mått av ekonomiskt tänkande. Detta torde förutsätta att beställar- och utförarfunktionema sinsemellan är någorlunda självständiga. Den form av beroende som följer av att utföramämnden/kommunstyrelsen skall ha uppsikt över de beställande nämndernas verksamhet torde inte vara förenlig med organisationsmodellens grundtanke.
Sammanfattningsvis anser vi att den grundläggande uppgiftsfördel— ningen mellan de förtroendevalda och de anställda som den uttryckts i kommunallagstiftningen sedan 1860-talet inte utgör något rättsligt hinder att utveckla beställar-utförarorganisationer i kommunerna. Någon änd— ring i kommunallagen i berört hänseende anser vi därför inte vara erfor- derlig.
5.1.5. Beställar-utförarfunktionen på nämndnivå
Den analys vi gjort av de rättsliga förutsättningama för att organisera kommunal verksamhet enligt beställar-utförarmodellen har visat att den går att tillämpa inom det gällande regelsystemet. Detta framgår även av propositionen om ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 155). Härav följer att någon ändring i kommunallagen inte är erforderlig. Däremot kan det, under erinran av att kommunallagen enligt propositionen (s. 15) skall ge tydliga besked om vilka principer som ligger till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demokratiska spelreglerna, framstå som motiverat att lagen klargör tillåtligheten av organisationsmodellen.
Vi föreslår därför att 3 kap. 4 å kommunallagen tillförs en punkt, varav det skall framgå att fullmäktige får besluta att en viss verksamhet kan organiseras så att en nämnd ansvarar för beställning av verksam— heten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den enligt beställ— ningen.
5.1.6. Vissa frågor om sekretess
De sekretessfrågor som aktualiseras när en kommun eller ett landsting väljer att organisera sina nämnder enligt en beställar-utförarmodell är dels sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse, dels sekretess med hänsyn till enskildas både personliga och ekonomiska förhållanden. När det gäller myndigheternas/nämndernas ekonomiska intresse är det främst sekretessen som skyddar myndigheternas affärs— och driftförhållanden samt sekretessen i upphandlingsärenden som till- drar sig intresset (6 kap. 1 och 2 åå sekretesslagen).
Det är inte enbart beställar-utförarmodellen som aktualiserar frågan om tillämpningen av sekretessen för affärs- och driftförhållanden samt i upphandlingsärenden. Den lagstiftning och den verksamhet som går ut på att utsätta den offentliga tjänsteproduktionen för konkurrens genom att kommuner och landsting upphandlar privata alternativ gör att frågan om att skydda de egna utförarenhetema för insyn oavsett organisations- form blir mer aktuell i sådana sammanhang. Problemen med affärs- och upphandlingssekretessen har vi därför behandlat i kapitel 6 Nya verk- samhetsformer.
En beställamämnd och en utföramämnd utgör i sekretesshänseende två skilda myndigheter. Det innebär att om sekretess gäller för en upp- gift hos den ena myndigheten, så får uppgiften inte röjas för den andra myndigheten om det inte finns stöd för det i sekretesslagen eller annan lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar.
I en organisation med beställar-utföramämnder torde sekretessen mellan myndigheterna få störst aktualitet i fråga om verksamhet där sekretess gäller till skydd för enskildas personliga förhållanden.
Inom hälso- och sjukvården, tandvården, omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda (fr.o.m. 1 januari 1994 stöd och service till vissa funktionshindrade, i det följande benämnt LSS-verksamhet) gäller sekre- tess enligt 7 kap. 1 - 3 åå sekretesslagen. Socialtjänsten samt den kom- munala hälso- och sjukvården omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 å. Denna paragraf kommer fr.o.m. den 1 januari 1994 också att omfatta LSS-verksamheten. Inom skolans elevvårdande verksamhet gäller sekre- tess enligt 7 kap. 9 å.
Frågan är till en början i vad mån uppgifter om enskildas personliga förhållanden behöver utbytas mellan en beställamämnd och en utfö— ramämnd. I den rent affärsmässiga uppgörelsen mellan de två nämn- ? dema torde inga personuppgifter behöva förekomma. Man träffar "av- tal" om att någon utförarenhet hos utförarnämnden skall fullgöra upp— gifter inom exempelvis socialtjänsten såsom att tillhandahålla barn- och äldreomsorg av viss omfattning och kvalitet, att verkställa utredningar och bedöma biståndsbehov samt ge vård och behandling. Myndighetsut- övning tillkommer som regel beställamämnden i den mån myndighetsut- övningsärenden inte är delegerade till anställda hos utförarenheten. I en del fall som vid tvångsomhändertaganden av barn och unga och vissa ärenden enligt föräldrabalken är delegeringsmöjlighetema begränsade, varför beslut måste fattas av antingen ett nämndutskott eller hela nämn- den.
Utföramämnden eller driftstyrelsen befattar sig inte i sak med utfö- rarenhetemas ärenden. Inom ramen för träffade avtal arbetar utföraren- hetema självständigt med sina uppdrag och rapporterar resultaten till beställamämnden, initierar ärenden, som kräver beslut av nämnden eller anmäler beslut som fattats efter delegation.
Förhållandet mellan beställamämnden och utföramämndens anställda kan mer likna ett sådant uppdragsförhållande, som enligt 1 kap. 6 å sekretesslagen binder en uppdragstagare vid sekretessen, än ett upp— giftslämnande mellan olika myndigheter. Enligt nämnda paragraf gäller tystnadsplikt bl.a. för den som på grund av uppdrag hos myndigheten eller på annan liknande grund deltar i myndighetens verksamhet. Även om den anställde inte har fått sitt uppdrag direkt av beställamämnden skulle regeln kunna vara tillämplig. I propositionen (l979/80:2, Del A s. 128) till sekretesslagen sägs i specialmotiveringen, att om en arbets- tagare (hos ett enskilt företag) ställts till myndighetens förfogande på samma sätt som om myndigheten hade ingått uppdragsavtal med veder- börande själv, kan det te sig naturligt att arbetstagaren får lyda under sekretesslagens bestämmelser. Uttalandet i propositionen har visserligen inte gjorts mot bakgrund av en beställar-utförarmodell. Uttrycket i
lagtexten att den som "på annan liknande grund" (än direkt uppdrag) deltar i myndighetens verksamhet skall omfattas av tystnadsplikten, torde ge ett visst utrymme för att tillämpa paragrafen också vid uppdrag som ges inom en beställa-utförarorganisation.
I de fall sekretesskyddad information anses behöva utbytas mellan de olika myndigheterna, kan bl.a. den generella undantagsbestämmelsen i 1 kap. 5 å sekretesslagen åberopas. Om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet får denna enligt nämnda bestämmelse lämna ut sekretesskyddade uppgifter till en annan myndighet. Enligt förarbetena till sekretesslagen skall bestämmel- sen tillämpas restriktivt och rena effektivitetsskäl är inte tillräckliga för att regeln skall få användas. Även om undantagsbestämmelsen kan komma att tillämpas i vissa enskilda fall bör den inte åberopas för ett mer systematiskt uppgiftslämnande i en organisation med beställar- utförarnämnder.
I vårt delbetänkande Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorgani- sation (SOU 1992:140) har vi lagt fram förslag till ändring av sekre- tesslagen i 14 kap. 2 å för att komma till rätta med de problem som uppstår ur sekretessynpunkt när en verksamhet inom ett sekretessom- råde organisatoriskt delas i flera nämnder. Ändringen, som gäller sko- lan och socialtjänsten utom familjerådgivningen, innebär att dessa res- pektive verksamhetsområden ur sekretessynpunkt under vissa förutsätt- ningar skall uppfattas som helheter även om de är uppdelade på olika nämnder. Förslaget innebär, att uppgift om enskild kan lämnas till annan myndighet inom samma kommun om sekretess enligt motsvaran- de bestämmelse blir gällande för uppgiften hos den mottagande myndig- heten. Bestämmelsen innebär således en begränsning i sekretessen. En förutsättning är att uppgifterna behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Det innebär att uppgifts- lämnande inte får ske i större utsträckning än vad som får anses normalt och behövligt för ett ärendes handläggning eller verksamhetens bedri- vande i övrigt. Bestämmelsen bör med den innebörden täcka behovet av uppgiftslämnande inom en beställar-utförarorganisation med särskilda nämnder för dessa funktioner.
I vårt nämnda delbetänkande har vi motiverat den föreslagna änd- ringen med att kommunernas frihet att organisera en verksamhet på olika nämnder inte skall hindras av att sekretesslagen medför formalise- rade och starkt begränsade kontaktrnöjligheter, när förändringar av myndighetsorganisationen är önskvärd. Utan att vi särskilt nämnt be- ställa-utförarmodellen i betänkandet, anser vi att förslaget täcker alla typer av organisationsförändringar i en kommun som innebär en upp- delning av ett sekretessområde på olika organ, oavsett om uppdelningen är målgruppsinriktad eller funktionsinriktad. Den inskränkning i sekre- tessen som vi föreslagit genom tillägget till 14 kap. 2 å sekretesslagen
kan därför tillämpas också i en organisation med beställar- och utfö- rarnämnder för utbyte av sekretesskyddade uppgifter om enskildas personliga förhållanden.
Med det förslag vi lagt fram och med en tillämpning av 1 kap. 6 å sekretesslagen i uppdragssituationer bedömer vi att en organisation med beställar-utföramämnder inte skall behöva medföra några problem när det gäller sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden.
5.1.7. Närvarorätten för personalrepresentanter i beställar- nämnder
1 Närvarorätten för personalföreträdare syftar till att skapa förutsättningar
, för ett informationsutbyte mellan de förtroendevalda och personalföre- i trådarna till gagn för båda parter (prop. 1984/85:200 s. 10). Härigenom
| förbättras möjligheter till insyn i och medinflytande på verksamheten
i samtidigt som de förtroendevaldas beslutsunderlag blir bättre när det | tillförs de anställdas kunskaper och erfarenheter.
i När den permanenta lagstiftningen om närvarorätt infördes skulle den gälla i alla typer av kommunala organ som hade förvalmings- och verställighetsuppgifter och som sålunda utgjorde nämnd i kommunal- rättslig mening. Utskott och avdelning inom nämnd undantogs liksom kommunstyrelsen.
I propositionen motiverades sistnämnda undantag på följande sätt:
Styrelsen har alltså uppgifter som markant skiljer sig från övriga nämnders uppgifter. Den intar en ledande ställning och har det övergripande politiska ansvaret för verksamheten. Detta kommer i praktiken till uttryck genom att styrelsen är det slutliga berednings— organet inför ärendens avgörande hos fullmäktige. Med hänsyn till styrelsens roll som centralt politiskt organ bör enligt min mening en närvarorätt för personalrepresentanter inte tillåtas vid styrelsens sammanträden. Härigenom kan man stärka skyddet för den politiska demokratin.
Vid antagandet av nu gällande kommunallag utvidgades undantagen. Enligt 7 kap. 8 å andra stycket får närvarorätt inte heller förekomma i revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och överförmyndar- nämnder. Dessa nämnder ansågs inte ha sådana uppgifter att närvarorätt var motiverad.
Personalföreträdama har rätt att närvara vid en nämnds behandling av ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda. Av förarbetena till medbestämmandela- gen och lagen om offentlig anställning framgår att ärenden av detta slag
kan avse ett brett spektrum av frågor, som kan röra arbetets ledning ocf. fördelning, arbetsmetoder, rationalisering, arbetsmiljöfrågor, lokalise- ring av verksamheten, nyanläggningar, investeringar och nedläggning av verksamhet.
Närvarorätten gäller även frågor om verksamhetens mål, inriktning. omfattning och kvalitet i den mån dessa frågor påverkar förhållandet mellan arbetsgivare och anställda.
Närvarorätt gäller inte för vissa ärenden som avser myndighetsutöv- ning samt vissa fackliga partsärenden.
Personalföreträdama utses av de lokala arbetstagarorganisationer som kommunen eller landstinget har kollektivavtal med. Personalföre- trädama skall i första hand utses bland de anställda inom nämndens område. Inget hindrar emellertid att de utses bland andra anställda hos kommunen eller landstinget.
I en renodlad beställar—utförarorganisation med en eller flera poli- tiska beställamänmder och en professionell utföramämnd kan personal- representantemas närvarorätt i beställarorganet innebära olägenheter som inte var förutsedda vid lagens tillkomst. Om beställarorganet inte förfogar över egen personal är det naturligt att personalrepresentantemz i detta rekryteras från utförarorganisationen eller personal underställt? kommun- eller landstingsstyrelsen. En och samma person kan med den förstnämnda ordningen komma att ta befattning med ett beställnings- eller upphandlingsärende hos såväl beställamämnden som utföraren- heten. Tilltron till den kommunala förvalmingens saklighet och opartisk- het kan därigenom komma att rubbas. Detta kan bli särskilt påtaglig. när utförarorganisationen tävlar med andra enskilda anbudsgivare om en beställning.
I och för sig kan ställningstaganden i beställamämnden i hög grad påverka förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbets- givare och de anställda och därför sakligt motivera närvarorätt i be- ställamämnden. Närvarorätten kan dock skapa sådana problem från jävsynpunkt och i fråga om sekretess, att den blir praktiskt svårgenom- förbar.
lävsreglema i kommunallagen är tillämpliga på personalrepresentan- ter. Här skulle det närmast bli fråga om tillämpning av reglerna om s.k delikatessjäv i 6 kap. 25 å kommunallagen. En personalföreträdare som deltagit i handläggningen i både beställar- och utföramämnden eller är på annat sätt beroende genom sin anknytning till utförarorganisationen skulle kunna anses vara så engagerad i saken att han bör avstå från att delta i handläggningen hos den andra nämnden. Beställamämndens ärenden är partsliknande ärenden, varför undantagsregeln i 6 kap. 27 i andra stycket kommunallagen inte torde kunna åberopas. Regeln, som anger att delikatessjäv inte skall anses föreligga enbart på den grunden att någon deltagit i handläggningen av ett ärende i två nämnder, ha-
närmast kommit till för att en nämndledamot inte på grund av jäv skall vara förhindrad att som ledamot av styrelsen delta i handläggningen av nämndens ärenden. I sådana fall, där styrelsen handlägger partsärenden, är det nämligen sällan fråga om att nämnden intar något slags partsställ- ning.
Sekretesslagens föreskrifter gäller inte för personalföreträdare. De deltar visserligen i nämndarbetet men är utsedda av personalorgani— sationema. De kan därför inte anses fullgöra uppdrag hos nämnden och ingår därför inte i den krets som har tystnadsplikt enligt 1 kap. 6 å sekretesslagen (prop. 1984/85:200 s. 31). Om en nämnd vill delge en personalföreträdare sekretesskyddade uppgifter måste den i det enskilda fallet ställa upp förbehåll, som inskränker mottagarens rätt att lämna en uppgift vidare eller utnyttja den.
I beställnings- och upphandlingsärenden där utförarenhetens erbju- dande skall ges en affärsmässig bedömning eventuellt i konkurrens med andra anbudsgivare, måste uppgiftslämnandet till personalföreträdama inskränkas i så hög grad att närvarorätten blir helt uttunnad. Samtidigt föreskriver 7 kap. 12 å kommunallagen att en nämnd är skyldig att, med iakttagande av föreskrifterna i sekretesslagen, lämna personalföre- trädama de upplysningar som behövs för deras verksamhet.
I och för sig är det praktiskt möjligt att undgå mer eller mindre permanenta jävssituationer eller sekretesshinder genom att arbetstagaror- ganisationema utnyttjar möjligheten att utse personalföreträdare bland andra anställda hos kommunen än de som är anställda inom nämndens verksamhetsområde. I en renodlad över hela den kommunala verksam- heten genomförd beställar-utförarorganisation måste en sådan ordning dock bli svår att genomföra.
De oförenliga dubbla engagemang som personalföreträdare kan hamna i genom representation i en beställamämnd, talar för att närvaro- rätten bör inskränkas i sådana nämnder. Har kommunen eller lands- tinget valt en organisation som innebär att beställamämnden till sitt förfogande har egen underställd personal gör sig motiven för bibehållen närvarorätt för personalföreträdare gällande vid nämndbehandlingen av de ärenden som inte är beställar- eller upphandlingsärenden. Även om närvarorätten inskränks på det sätt som nämnts, är personalen genom medbestämmandelagens föreskrifter om informations— och förhandlings- skyldighet tillförsäkrad ett betydande inflytande.
I den mest renodlade beställar—utförarmodellen är beställamämnden ett utpräglat politiskt organ. Motivet att undanta styrelsen från närvaro- rätt gör sig därför också gällande i fråga om "rena" beställamämnder.
Vi föreslår därför att personalföreträdama inte ges närvarorätt i beställamämnder utan egen personal genom ett tillägg till 7 kap. 8 å andra stycket kommunallagen med denna innebörd.
Samtidigt inskränks närvarorätten i beställamämnder med egen underställd personal till att gälla nämndbehandling av ärenden som inte är beställarärenden. Lagtekniskt sker det genom att till de i 7 kap. 10 å kommunallagen angivna undantagen tillföra paragrafen ett nytt andra stycke med sådant innehåll.
5.2. Fullmäktige - direktvalt högsta beslutsor— gan
5.2.1. Fullmäktiges ställning och uppgifter
Fullmäktige är det högsta belutande organet i kommuner och landstng. Beslutsområdet omfattar avgöranden av mera grundläggande natur eller av mera generell räckvidd, främst beslut där det politiska momentet är avgörande. I 3 kap. 9 å kommunallagen anges beslutsområdet isju punkter:
mål och riktlinjer för verksamheten fmansmakten nämndernas organisation och verksamhetsformer val av ledamöter och ersättare i nämnderna
val av revisorer
grunder för ekonomisk ersättning till de förtroendevalda årsredovisning och ansvarsfrihet.
*******
Enligt 3 kap. 10 å kommunallagen får fullmäktige delegera beslutande- rätt till en nämnd i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenten. Denna möjlighet att låta en nämnd besluta i fullmäktiges ställe har vidgats genom 1991 års kommunallag.
Fullmäktige är som politiskt beslutsorgan unikt också i den menng- en att det är det enda direktvalda politiska organet i kommunen eller landstinget. Ledamöter och ersättare i alla övriga organ i form av be- redningar, nämnder etc. väljs av fullmäktige. Detta förhållande innebär att det finns ett särskilt nära förhållande mellan kommunmedlemmana/ väljarna och deras representanter i fullmäktige.
En annan sak som skiljer fullmäktige från övriga kommunala organ är att dess sammanträden är offentliga.
5.2.2. Fullmäktiges förändrade roll
I takt med den allmänna expansionen av den kommunala verksamheten under de senaste decennierna har fullmäktiges roll som beslutsorgan förändrats. Fullmäktiges beslutsfattande har i ökande grad blivit inriktat på övergripande och generella beslut, medan detaljbeslut i enskilda ärenden blivit mindre vanliga.
En förutsättning för denna utveckling har varit att fullmäktige dele- gerat beslutanderätt till nämnderna i motsvarande mån. Nämnderna har som en konsekvens av detta byggt upp en betydande egen kompetens och kapacitet både i förtroendemannaledet, där allt fler hel- och deltids— engagerade kommit att verka, och i förvaltnings— och verkställighetsle- det.
Parallellt med den beskrivna utvecklingen har kommunstyrelsens ställning som regeringsorgan stärkts på olika sätt. Dessutom har be- redningsorgan växt fram i form av fullmäktigeberedningar, allmänna beredningsorgan och utskott till nämnderna, inte sällan försedda med egna tjänstemannastaber.
Den politiska processen har förstärkts även genom att partigrupper- na fått ökade resurser för sitt arbete, vilket bidragit till att det politiska beredningsarbetet förbättrats betydligt.
Sammantaget har den beskrivna utvecklingen i kommuner och landsting för fullmäktiges del medfört att de flesta ärenden som fullmäk- tige har att besluta om i praktiken är avgjorda innan de hamnar på fullmäktiges bord. De flesta ärendena har varit föremål för noggranna sakliga överväganden, och de politiska kompromisserna har träffats i nämnderna, olika beredningsorgan eller senast i styrelsen. Därav följer att fullmäktiges handläggning av beslutsärendena ofta är en konfirme- ring av tidigare träffade beslut eller överenskommelser. Tilläggas bör att majoritetsläget är den viktigaste förklaringen till att frågor anses avgjorda i förväg. Utrymmet för påverkan i anslutning till debatterna i fullmäktige är i många fall begränsad. Sammantaget ger detta en prägel av transportkompani åt fullmäktige. Från medborgarsynpunkt framstår debatterna i fullmäktige som något av ett spel för gallerierna, utan reell betydelse för utgången av den avslutande omröstningen, varav följer att allmänhetens intresse för fullmäktige som beslutsorgan blir mycket begränsat.
Under de senaste åren har dessa förhållanden fått en ökad uppmärk- samhet. Åtgärder för att vitalisera fullmäktige har efterlysts, och olika förslag har framförts i debatten. Som exempel på långtgående förslag på detta tema kan nämnas ett förslag som utvecklats av tf. professor Janerik Gidlund och som presenterats i Förtroendeuppdragsutredningens betänkande Förtroendevald på 90-talet (SOU 1989:108). Förslaget, som främst avsåg att utveckla ett majoritetsstyre i större kommuner med
lokala nämnder, går i korthet ut på ett inrättande av ett utskottssystem knutet till fullmäktige, där utskotten är proportionellt sammansatta och vilkas uppgift är att bereda fullmäktiges ärenden. Styrelsen och nämn- derna som väljs enligt majoritetsprincipen är ansvariga inför fullmäkti— ge. Basen i systemet är en hela kommunen omfattande organisation med kommundelsnämnder, proportionth valda.
Förslaget har fått ett visst genomslag vad gäller fullmäktigeutskott, som inrättats i ett tjugotal kommuner, dock inte företrädesvis med den roll som de tilldelades i Gidlunds förslag.
5.2.3. Antalet ledamöter Små förändringar sedan 1974
I kapitel 7 i detta betänkande behandlas bl.a. frågan om antalet uppdrag generellt. Av denna framställning framgår bl.a. att antalet ledamöter och ersättare i fullmäktige i stort sett varit konstant sedan kommundel- ningsreformens fullbordande 1974, omkring 20 000 uppdrag.
I sju kommuner minskades dock antalet ledamöter och ersättare i samband med valet 1991. Frågan om en minskning av fullmäktige har varit föremål för diskussion i ett femtiotal kommuner (Kommun-Aktuellt nr 21/1993).
Bestämmelserna om minsta antal ledamöter
Frågan om minsta antal ledamöter i fullmäktige regleras i 5 kap. 1—4 åå kommunallagen. Antalet skall enligt 1 å bestämmas till ett visst udda tal mellan 31 och 101, som är relaterat till antalet röstberättigade i kommu- nen eller landstinget. Syftet med regleringen är att garantera en bred medborgerlig förankring.
Vid skilda tillfällen har det föreslagits att latitudsystemet skall ersät- tas av en regel med en fast minimigräns, t.ex. minst 31 ledamöter (SOU 1974:99, SOU 1985:29). Någon ändring har dock inte genomförts bl.a. med det motivet att en fast minimigräns skulle kunna utnyttjas som en form av småpartispärr och därmed motverka de kommunaldemokratiska intressena (SOU 1990:24 s. 104, prop. 1990/91:117 s. 79). Någon maximigräns finns inte i lagen. Fullmäktigeförsamlingen kan därför alltid göras större än vad lagen kräver.
Det är antalet röstberättigade och inte antalet invånare som bestäm- mer latitudgränsema. Antalet ledamöter skall bestämmas av fullmäktige genom majoritetsbeslut.
Beslut om fullmäktiges antal inför ett förestående val behöver bara fattas om antalet röstberättigade har ökat sedan närmast föregående val.
Antalet ledamöter kan givetvis också ändras på frivillig grund, eftersom lagen endast anger minimigränsen.
Frågan om ökad frihet för kommuner och landsting att bestämma antalet ledamöter i fullmäktige har senast aktualiserats dels i en motion (1992/932K602) av Inger Koch (m), dels i en fråga i riksdagen till civilministern (1992/931395).
I motionen hävdas att reglerna är stelbenta och dåligt anpassade till verksamheten i dagens kommuner. En förbättring av den medborgerliga förankringen, insynen och arbetsförhållandena bör kunna ske på annat sätt än genom detaljregler för antalet ledamöter i fullmäktige. Lokalde- mokratikommittén bör enligt motionären se över dessa regler. Frågan till civilministern avsåg åtgärder för att öka den kommunala självbe- stämmanderätten när det gäller möjligheten att besluta om antalet leda— möter i fullmäktige.
I sitt svar (prot. 1992/93:71) hänvisade civilministern dels till för- arbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117, bet. 1990/911KU38), dels till Lokaldemokratikommittén och dess allmänna uppdrag. Civilmi- nistem refererade till att det i den nämnda propositionen och utskottsbe- tänkandet bl.a. tas upp att en fast minimigräns skulle kunna fungera som en spärr mot småpartier.
5.2.4. Antal sammanträden
Enligt en enkät som tidningen Kommun-Aktuellt genomfört våren 1993 är antalet sammanträden vanligtvis tio per år (medianvärde). Var tredje kommun (94) har färre sammanträden.
1992 ställdes ett hundratal sammanträden in på grund av ärende— brist. Under första halvåret 1993 inställdes något sammanträde i var fjärde kommun. 37 kommuner (13 procent) har planerat färre samman- träden 1993 än föregående år. Åtta kommuner, samtliga glesbygdskom— muner i Norrlands inland, har endast fyra sammanträden per år.
5.2.5. Förnyelseåtgärder
Att döma av den nämnda enkäten i Kommun—Aktuellt pågår en omfat— tande experimentverksamhet i kommunerna med inriktning på förnyelse av fullmäktige. Ett tjugotal kommuner uppgav att man arbetar på detta sätt.
Vanligt är att man genomför frågestunder med allmänheten. Mer än hälften av kommunerna har gjort detta. I vissa fall arrangeras fråge— stunder i olika kommundelar. Ett tiotal kommuner har haft ett hundratal besökare eller mer vid sina frågestunder. I Vänersborg har man som
mest haft 600 besökare vid en hearing om barnomsorgen. Ett ytterliga— re tiotal kommuner har inte haft en enda besökare.
Ett annat relativt vanligt grepp är att man utlokaliserar ett eller flera sammanträden varje år till kommundelar eller andra lokaler, t.ex. sko- lor eller bamstugor eller torget i centralorten.
I ett tjugotal kommuner sänds sammanträdena i närradion. Sänd- ningar i lokal-TV förekommer än så länge endast i ett fåtal kommuner.
Exempel på förnyelse av andra slag är
* framtids— eller temadiskussioner * informationsmöten tillsammans med nämndledamöter * gäster utifrån föreläser eller informerar, t.ex. företagare, arbets- förmedlare, flyktingmottagare, polis, föreningar.
5.2.6. Fullmäktiges möjligheter att diskutera polisiära ärenden med lokal anknytning
Enligt direktiven bör vi ta upp frågan om möjligheten för fullmäktige att diskutera polisiära ärenden av lokal betydelse. Möjligheten härtill, genom exempelvis interpellationer eller frågor till en ledamot av polis- styrelsen, togs upp i propositionen om förnyelse inom polisen (prop. 1989/90:155) men föranledde inget lagförslag. Frågan berördes helt kort även i förslaget till ny kommunallag (prop. 1990/91:117). Rege- ringen ansåg dock att frågan med hänsyn till den kommunala självstyrel- sen krävde särskilda överväganden och förklarade sin avsikt att åter- komma till ärendet i ett annat sammanhang.
Problem
Av stor vikt i det kriminalpolitiska arbetet är det lokala brottsförebyg- gande arbetet i samverkan mellan polis, andra myndigheter och enskil- da. Utvecklingen inom polisen har gått i riktning mot en allt högre grad av decentralisering. Ett ökat engagemang från kommunernas sida när det gäller att skapa trygghet mot brott är av stort värde för att stärka polisens lokala förankring. Enligt dagens bestämmelser finns dock, utöver att fullmäktige väljer ledamöter i polisstyrelsen, ingen direkt anknytning mellan fullmäktige och den lokala polisorganisationen.
Den polisiära organisationen
Bestämmelser om den lokala polisorganisationen änns i 4 - 5 a 55 polis- lagen (1984:387). Den polisiära organisationen består på lokal nivå av
polisdistrikt. I varje sådant distrikt finns en polismyndighet som an- svarar för polisverksamheten inom distriktet. För ledningen av polis- myndigheten linns en polisstyrelse. Förutom polischef och biträdande polischef består styrelsen av ett antal valda ledamöter, lägst sex och högst tio och lika många ersättare. Dessa ledamöter väljs av kommun- fullmäktige om polisdistriktet omfattar endast en kommun, och annars av landstinget. Ledamöterna och suppleanterna bör väljas så att erfaren- het av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem.
Polisstyrelsen får vidare inrätta en eller flera polisnämnder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polis— distriktet som styrelsen bestämmer. En polisnämnd består av polischefen och det antal övriga ledamöter, lägst fem och högst tio, som polisstyrel- sen bestämmer. Dessa ledamöter utses av polisstyrelsen. För dessa ledamöter skall lika många suppleanter utses. Även dessa ledamöter och suppleanter bör väljas så att erfarenhet av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem.
Polisstyrelsens uppgifter är noggrant reglerade i 2 kap. 11 & polis- förordningen (1984:730). Av polisstyrelsen avgörs sålunda viktigare frågor om planering och inriktning av verksamheten, viktigare frågor om polismyndighetens organisation och arbetsformer, frågor av större ekonomisk betydelse, frågor i samband med tillsättning av vissa tjänster samt andra frågor som polischefen hänskjuter till styrelsen.
Reglerna på detta område fick sin huvudsakliga utformning under l980—talets första hälft i samband med en omfattande reformering av polisväsendet. En av de viktigare principerna bakom reformarbetet var ett ökat lokalt självbestämmande inom polisen.
Fullmäktiges kontrollmöjligheter
Bestämmelser om interpellationer och frågor finns i 5 kap. 49 - 56 %& kommunallagen. Av 49 och 54 && framgår att sådana skall avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigesberednings handläggning. Vad gäller interpellation bör sådan ställas endast i an- gelägenhet av större intresse för kommunen eller landstinget, 50 &.
Interpellationer och frågor får ställas av fullmäktiges ledamöter och riktas till ordföranden i en nämnd eller en fullmäktigeberedning samt till de förtroendevalda i övrigt som fullmäktige bestämmer.
Enligt 5 kap. 21 & kommunallagen får fullmäktige bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten.
Trygghet i lokalsamhället
Regeringen beslöt den 25 mars 1993 att tillkalla en parlamentarskt sammansatt kommitté för att se över rollfördelningen mellan polien, kommunerna och de enskilda när det gäller att skapa trygghet mot bott, särskilt vardagsbrottslighet, och ordning (dir. 1993z37).
Enligt direktiven skall kommittén bl.a. överväga den från komnu— nalt håll framförda tanken på att ge kommuner en större möjlighet att organisera övervakning av ordning och trafik. Kommittén bör pröva olika vägar för att ge kommunerna en större roll när det gäller att, inom ramen för det polisiära verksamhetsområdet, skapa trygghet för att medborgarna inte utsätts för brott. Ett ökat engagemang från lom- munemas sida när det gäller att skapa trygghet mot brott är av stort värde för att stärka polisens lokala förankring. Utgångspunkten bör dock vara att polismyndighetema också i framtiden skall vara statliga.
Enligt direktiven måste stor hänsyn tas till den kommunala själv- styrelsen. Det är viktigt att de förslag som kommittén lägger fran är väl förankrade hos kommunerna och att förslagen utformas så att de innebär en möjlighet för kommunerna att medverka till att den polisiära servicen anpassas till de lokala behoven av trygghetsskapande åtgärier. Staten måste dock ha ett övergripande ansvar också för en kommunal verksamhet inom polisens område.
5.3. Revision, uppföljning och utvärdering
5.3.1. Revisorernas ställning och uppgifter
De förtroendevalda revisorerna är fullmäktiges instrument för gransk— ning av den kommunala verksamheten. Att de förtroendevalda granskis av "sina egna" som har god kännedom om verksamhetens speciella villkor utgör ett demokratiskt inslag i den kommunala självstyrelsen.
Lagreglerna om revisionen, som finns i 9 kap. kommunallagen, lar inte ändrats i någon större omfattning vid den senaste kommunallags— revisionen. Bland nyheterna kan nämnas att granskningsarbetet skall sce i den omfattning som följer av god revisionssed (7 &) och att revisiors- ansvar kan utkrävas av enskild förtroendevald (15 5).
Den nya bestämmelsen om s.k. koncemredovisning (8 kap.17 å), som innebär att årsredovisningen även skall omfatta sådan verksamlet som bedrivs i form av aktie- eller handelsbolag, stiftelse eller ekon)— misk eller ideell förening, kan tänkas påverka inriktningen av reviso- nen. Det gäller även i de fall kommunen tillämpar nya organisatiors-
principer, som beställar-utförarmodellen, eller icke-traditionella styrfor- mer som målstyrning.
Enligt 9 kap. 6 & fullgör varje revisor sitt uppdrag självständigt. Det är en ny bestämmelse men den innebär endast en kodifiering av gällan— de rätt (Paulsson et al.,1993, sid. 301).
Självständigheten, som avser revisorerna dels som kollektiv, dels individuellt, gäller revisorernas oberoende i förhållande till dem som de skall granska. Uttryck för denna självständighet vad gäller den kollekti- va aspekten är bl.a. att revisorerna sköter sin egen förvaltning (9 kap. 12 5), att de kan väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 23 å) och att revi— sionsberättelsen får behandlas av fullmäktige utan beredning (5 kap. 315). Självständigheten avser främst revisorernas inbördes oberoende. Innebörden härav är t.ex. att en revisor inte kan överröstas av de andra revisorerna, att var och en av revisorerna kan anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse.
Revisorernas uppgifter regleras i 9 kap. 7 & där det heter att "revi- sorerna granskar i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden". Här anges på ett tydligare sätt än tidigare att det är all verksamhet som bedrivs inom nåmndemas verksamhetsområden som skall granskas och inte bara det arbete som nämnderna själva utfört. Det innebär att i granskningen ingår också verksamhet som bedrivs av nämndutskott, partsanrrnansatta organ och de anställda eller förtroendevalda med eller utan beslutanderätt efter delegering.
Passusen om "god revisionssed" tillkom under riksdagsbehandlingen efter KU:s förslag (KU 1990/913KU38). Några direkta paralleller till motsvarande bestämmelser i aktiebolagslagen kan dock inte dras vid tolkningen av KU:s uttalanden (Paulsson et al.,a.a., sid. 303).
Svenska Kommunförbundet har utarbetat förslag till revisionsregle— mente (cirkulär 1991:183) och vägledande principer (cirkulär 1992179, bilaga).
Det anses i och för sig ligga inom revisorernas befogenhet att grans- ka lagenligheten i förvaltningen; laglighetsfrågor bör dock främst prövas på annat sätt, t.ex. genom kommunalbesvär eller JO:s tillsyn.
Förvaltningsrevisionen syftar till att utröna om verksamheten be- drivs på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställan— de sätt samt att nämndens styrning och uppföljning är tillräckliga från effektivitetssynpunkt. Prövningen i detta avseende gäller bl.a. frågan om uppsatta mål för verksamheten uppnåtts och om resultatets förhål- lande till resursförbrukningen.
Redovisningsrevisionen, som syftar till att utröna om räkenskaper— na är rättvisande och kontrollen av förmögenhetsskyddet är tillräcklig, omfattar både tillförlitlighets- och säkerhetsaspekter.
Revisorerna kan, av naturliga skäl, inte granska fullmäktige men väl fullmäktigeberedningar.
Revisorerna har ingen skyldighet att granska de kommunala före- tagen, som är underkastade krav på egen revision. Dock kan revisorer- na på grundval av "koncemredovisningen" göra vissa allmänna uttalan- den om de kommunala företagen (Paulsson et al., a.a., sid. 305).
Revisorernas granskning omfattar i princip inte ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild. Undantaget är när handläggningen vållat ekonomisk förlust eller när granskningen sker från allmänna synpunkter (9 kap. 8 & kommunallagen).
Enligt 9 kap. 14 & kommunallagen skall revisorerna varje år till fullmäktige avge en berättelse som redogör för revisionsresultatet. Om revisorerna framställer anmärkning skall anledningen anges i berättel- sen. Anmärkningar får riktas mot nämnder eller beredningar samt mot enskild förtroendevald. Berättelsen skall också innehålla uttalande om ansvarsfrihet beviljas eller ej (9 kap. 15 & kommunallagen). Även om påpekanden eller erinringar, som är en lägre grad av revisionskritik, inte lagfästs finns inga hinder för att använda dessa former (Paulsson et al., a.a., sid. 313). Över eventuella anmärkningar skall fullmäktige enligt 9 kap. 16 & kommunallagen "inhämta förklaringar". Om fullmäk— tige beslutar vägra ansvarsfrihet, får fullmäktige — men måste inte - besluta om skadeståndstalan (9 kap. 17 & kommunallagen). Denna val- möjlighet innebär en ändring mot tidigare. Ett beslut om vägrad an- svarsfrihet utan efterföljande talan får närmast karaktären av en "poli- tisk prickning". En ny bestämmelse är också att en förtroendevald som vägrats ansvarsfrihet kan avsättas under löpande mandatperiod (4 kap. 10 & kommunallagen).
5.3.2. Utvidgning av revisorernas kompetens m.m.
I ett kommande delbetänkande om de förtroendevaldas personliga an— svar vid domstolstrots och lagtrots kommer vi att föreslå en principiellt betydelsefull utvidgning av de kommunala revisorernas obligatoriska uppgifter till att även omfatta granskning av lagligheten i verksamheten inom nämnderna. I huvudfrågan innebär förslaget att kommuner och landsting åläggs att själva vidta åtgärder mot domstolstrots och lagtrots. Granskningen vidgas enligt förslaget till att omfatta hur nämnderna verkställer förvaltningsdomstolars beslut i ärenden som innefattar myn— dighetsutövning mot någon enskild. Som ett medel mot domstolstrots och lagtrots föreslås revisionsanmärkning.
Det föreslås också att revisorerna får väcka ärenden avseende granskningen i fullmäktige, om fullmäktige föreskriver detta, och i nämnderna. Systemet med förtroendevalda revisorer föreslås bibehållas,
och några särskilda kompetenskrav för revisorer införs inte i kommunal- lagen. Däemot föreslås att det i kommunallagen skrivs in att revisorer- na biträds av sakkunniga i den omfattning som behövs.
I betänkandet framhålls, att den obligatoriska lagreglerade gransk— ning som föreslås blir av en annan omfattning och kvalitet än den som hittills förekommit. Revisorerna kan därför behöva större resurser för sin verksamhet, och en viss fortbildning kan bli nödvändig.
5.3.3. Behov av reformer
I det föregående i detta kapitel har vi tagit upp frågan om vikten av förbättrade system för uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten. Vi utvecklar dessa tankegångar även i kapitel 8, där vi diskuterar politikerrollen i ett framtidsperspektiv.
Sammanfattningsvis kan sägas, att uppföljning och utvärdering av verksamheten får en ökad betydelse i en situation som präglas av snabba förändringar i fråga om såväl styrsystem som den politiska organisatio- nen. Av detta följer att det finns skäl att uppmärksamma den kommuna- la revisionen i dess egenskap av granskningsorgan. Härtill kommer att vi i ett kommande delbetänkande om de förtroendevaldas personliga ansvar för kommunala beslut bl.a. föreslår nya uppgifter för revisorerna enligt vilka det blir obligatoriskt för revisorerna att granska lagligheten av styrelsens och övriga nämnders verksamhet.
Ett viktigt problem att diskutera i detta sammanhang är revisorernas samband med uppdragsgivaren, fullmäktige, och i förlängningen av detta deras relativa politiska tyngd.
Revisorerna nomineras och väljs på partipolitisk grund. Det innebär att den principiellt fristående och oberoende ställning de har genom stadgandena i kommunallagen i praxis reduceras i viss mån genom att revisorerna är satta till att granska "sina egna", dvs. partikamrater och representanter för samverkande partier. Revisorerna är i de flesta fall inte ledamöter eller ersättare i fullmäktige. Förklaringen till detta är främst att man till följd av jävsreglema i kommunallagen till revisorer utser personer som inte har uppdrag i nämnderna. Den som inte har nämnduppdrag har oftast inte heller uppdrag i fullmäktige. Detta medför att revisorerna saknar den nödvändiga personliga närkontakt med den kommunala verksamheten som följer med medlemskapet i fullmäktige.
I förlängningen av detta problem finns det ytterligare ett. Det är, delvis som en konsekvens av att tillgången på kandidater är begränsad, vanligt att revisorerna väljs om flera gånger. Resultatet blir att en nöd— vändig förnyelse av revisionen i många fall försenas eller uteblir.
5 .4 Överväganden och förslag
5.4.1. Beställar-utförarmodellen
Vi har uppmärksammat vissa rättsliga problem med anknytning till beställar—utförarmodellen i detta kapitel. Det gäller uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda, beställa-utförarfunktionen på nämndnivå, vissa sekretessfrågor och närvarorätten för personal- representanter i beställamämndema.
Vi anser att den grundläggande uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda som den uttryckts i kommunallagstift- ningen sedan 1860-talet inte utgör något rättsligt hinder för att utveckla beställar-utförarorganisationer i kommunerna. Någon ändring i kom- munallagen i berört hänseende anser vi därför inte vara erforderligt.
Vi anser att kommunallagen skall ge tydliga besked om vilka prin— ciper som ligger till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demokratiska spelreglerna, och därför anser vi det moti- verat att lagen klargör tillåtligheten av organisationsmodellen. Vi före— slår att 3 kap. 4 & kommunallagen tillförs en punkt, varav det framgår att fullmäktige får besluta att en viss verksamhet kan organiseras så att en nämnd ansvarar för beställning av verksamheten och en annan nämnd ansvarar för att utföra den enligt beställningen.
När det gäller sekretessfrågoma bedömer vi, med hänvisning till det förslag vi tidigare lagt fram i betänkandet Sekretesslagen i en fri kom- munal nämndorganisation (SOU 1992:140) och med en tillämpning av 1 kap. 6 & sekretesslagen i uppdragssituationer att en organisation med beställar-utföramämnder inte skall behöva medföra några problem när det gäller sekretessen till skydd för enskildas personliga förhållanden.
Vi föreslår att personalföreträdamas närvarorätt i beställamämnder utan egen personal upphävs genom ett tillägg till 7 kap. 8 5 andra stycket kommunallagen. Vi föreslår också att närvarorätten inskränks i beställamämnder med egen underställd personal till att gälla nämndbe- handling av ärenden som inte är beställarärenden. Lagtekniskt sker det genom att till de i 7 kap. 10 & kommunallagen angivna undantagen tillföra paragrafen ett nytt andra stycke med sådant innehåll.
5.4.2. Fullmäktige
Fullmäktiges roll har förändrats i takt med den allmänna omvandlingen av kommuner och landsting. Till följd av ökad delegering till nämn- derna, styrelsens förstärkta ställning och effektiviseringen av bered- ningsprocessen i alla led har antalet ärenden sjunkit och slaget av be-
slutsärenden ändrats från detaljbeslut till övergripande beslut. Fullmäkti— ge har funktionellt sett blivit allt mer lik riksdagen, vilket minskat allmänhetens intresse för fullmäktige som det högsta beslutande organet. Det minskade antalet sammanträden under senare år har i debatten tagits till intäkt för minskade insynsmöjligheter för allmänheten och en för- sämring av den kommunala demokratin.
Vi anser, att fullmäktiges centrala roll som det högsta beslutande och det enda direktvalda organet i kommunen eller landstinget måste betonas starkare i det pågående förändringsarbetet. Från denna utgångs- punkt bör utvecklingsarbetet inriktas på förnyelse av främst fullmäktiges arbetsformer och sättet på vilket fullmäktige möter kommunmedlemmar- na. I det föregående har vi redovisat exempel på bådadera från kommu— ner som arbetar aktivt med dessa frågor, i vissa fall med betydande framgång. Vi anser att en fortsatt utveckling av utskottssystemet, där utskotten får spela en roll som kontaktorgan mot allmänheten, som forum för probleminventeringar och politiska innovationer och som kritiskt granskande organ, är betydelsefullt och eftersträvansvärt. Det gäller också olika sätt att aktivt söka upp och inbjuda allmänheten till en för båda parter meningsfull dialog om den kommunala verksamheten och dess villkor. I det sistnämnda hänseendet har de lokala massmedier- na en viktig funktion.
Vi vill, i polemik mot dem som hävdar sammanträdesfrekvensens demokratiskt avgörande betydelse, framhålla att det inte är antalet sam- manträden med fullmäktige utan det innehåll som fullmäktiges verksam- het totalt sett fylls med som är det avgörande kriteriet på om fullmäkti- ge fyller sin centrala politiska och demokratiska roll på ett tillfredsstäl— lande sätt.
I frågan om regleringen av antalet ledamöter i fullmäktige står, som i en hel del andra fall, frågan om kommunalt självstyre mot riksdagens yttersta ansvar att värna och främja den demokratiska utvecklingen i landet och då även i kommunerna.
Den gängse försvaret för att bibehålla nuvarande latitudsystem har i huvudsak utgått efter två linjer. För det första att fullmäktige i kommu- ner och landsting skall återspegla opinionen bland väljarna, dvs. att relationen mellan väljarnas partipreferenser och fullmäktiges samman- sättning så långt möjligt bör överensstämma. För det andra att ett lägsta antal ledamöter skulle kunna innebära en reell minoritetsspärr för det fall även större kommuner skulle välja minimiantalet. Enligt vår mening väger fortfarande dessa båda argument så tungt att någon ändring i bestämmelserna inte bör göras.
Vi vill också påpeka att systemet möjliggör en mer flexibel tillämp- ning än vad som verkar vara fallet i en del kommuner och landsting. Bestämmelsen i 5 kap. 1 & andra stycket kommunallagen säger ju ex— empelvis att om kommunen har högst 12 000 röstberättigade invånare
skall antalet ledamöter i fullmäktige bestämmas till ett udda tal och till minst 31. För kommuner med mellan 12 000 och 24 000 röstberättigade invånare är motsvarande minimiantal 41. Om en kommun har strax under 12 000 röstberättigade invånare kan det te sig som ett stort steg att behöva utöka fullmäktige med 10 ledamöter om underlaget för be- räkningen stiger till strax över 12 000. Så är emellertid endast fallet om man tidigare legat på minimiantalet. Man kan för ett sådant fall tänka sig att man i stället för minimiantalet 31 ledamöter haft ett fullmäktige bestående av exempelvis 39 ledamöter. Enligt vår mening skulle en mer flexibel tillämpning av reglerna undanröja en stor del av de problem kommunerna och landstingen anser sig uppleva i detta fall.
Förutsättningar saknas för att i dag rikta interpellation eller fråga till ledamot av polisstyrelse eller polisnämnd i denna hans egenskap. Det arbete som nu utförs av Kommittén för trygghet i lokalsamhället kan, sett utifrån vad som anförts i kommitténs direktiv, resultera i en ganska omfattande utvidgning av kommunernas roll på det polisiära området. Enligt vår mening bör en formaliserad utvidgning av fullmäktiges kon- troll över verksamheten i polisstyrelser och polisnämnder anstå till dess Kommittén för trygghet i lokalsamhället har avslutat sitt arbete.
Ett sätt att inom ramen för dagens regelverk förbättra det kommuna- la sambandet på polisområdet, dvs. att skapa möjlighet att länka ihop polisstyrelsernas verksamhet med den politiska verksamheten i kommu- nerna, är att utnyttja den möjlighet som erbjuds i 5 kap. 21 & kommu- nallagen, enligt vilken fullmäktige får bestämma att också andra än ledamöter skall ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten.
Enligt vår mening bör dessa möjligheter kunna umyttjas av fullmäk- tige till att bjuda in ledamöter i polisstyrelsen, både polispersonal och förtroendevalda, för att rent allmänt informera sig om polisiära frågor av kommunal intresse.
Förändringar lagstiftningen på området bör avvakta till dess att Kommittén för trygghet i lokalsamhället avslutat sitt arbete.
5.4.3. Revisionen
Vi har i det föregående tagit upp behovet av reformer av den kommuna- la revisionen. Grundläggande i detta sammanhang är att de förtroende— valda revisorerna är lekmän. De väljs till sina uppdrag främst på grund av sin kännedom om den kommunala verksamheten. När det gäller den mer professionella sidan av revisionen har de förtroendevalda revisorer- na möjlighet att skaffa sig en betryggande expertis.
Reformeringen av revisionsfunktionen bör enligt vår mening inriktas på att trygga en hög kompetens med hänsyn till de ökande kraven som finns i dag och de utökade uppgifter med laglighetsgranskning som vi
föreslår i annat sammanhang. I detta perspektiv kan man överväga en renodlad professionalisering av den kommunala revisionen. Vi anser mot bakgrund av vad vi sagt ovan att detta alternativ inte är bra. Vi förordar i stället att de politiska partierna med större omsorg rekryterar kandidater gärna med erfarenhet av fullmäktigearbete och med god kännedom om kommunens eller landstingets verksamhet. Denna allmän— na kompetens bör grundas på tidigare personliga erfarenheter av nämnd- arbete, gärna i ledande ställning. Vi förordar också, att revisionens ekonomiska resurser prioriteras så att bristande resurser inte utgör en restriktion på revisorernas möjligheter att mera systematiskt och på djupet penetrera den kommunala verksamheten.
Enligt 9 kap. 4 & kommunallagen får den som är redovisningsskyl- dig till kommunen eller landstinget bl.a. inte vara revisor för gransk- ning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten.
Svenska Kommunförbundet har pekat på att rättspraxis vidgat tolk— ningen av begreppet redovisningsskyldig till att avse också ledamöter i kommunala företags styrelser. Man har därvid pekat på att frågan om ansvarsfrihet för bolagsstyrelser inte behandlas av kommunfullmäktige utan på bolagstämma enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen.
Förbundet har föreslagit att man antingen ersätter begreppet redovis- ningsskyldig med "förtroendevalda eller anställda i kommunen" eller att begreppet ges en legaldefinition.
Enligt vår mening bör denna fråga avvakta en önskvärd översyn av den kommunala revisionens ställning och arbetsförhållanden.
Svenska Kommunförbundet har vidare påpekat att revisorerna tidi— gare haft yttranderått i fullmäktige enligt lag, men att yttranderåtten numera regleras i fullmäktiges arbetsordning. Man har därvid uttryckt önskemål om en återgång till tidigare förhållande.
Ett återinförande i kommunallagen av regler om revisorernas yttran— derätt kan ske genom ett tillägg till 5 kap. 21 & kommunallagen om att revisorerna utan att fullmäktige behöver besluta om det har rätt att delta i överläggningarna (dvs. endast yttranderått). Det ovan gjorda ställ- ningstagandet om att avvakta med lagändring gäller dock även denna fråga.
I betänkandet Revisorerna och EG (SOU 1993:69) fastslår Revi- sionsutredningen bl.a. att, med hänvisning till artikel 2 i EG:s revisions— direktiv, lagstadgad revision av bolags och vissa andra företags års- bokslut m.m. endast får utföras av godkända personer. Innebörden av detta för kommuner och landsting är att lekmannarevisorerna inte får vara kvar vad gäller revision av kommunala företag. Med hänvisning till vad vi i det föregående anfört om de förtroendevalda revisorernas viktiga roll i lokaldemokratiskt hänseende som granskare av den kom- munala verksamheten avvisar vi bestämt Revisionsutredningens förslag i detta hänseende.
Käll- och litteraturförteckning Direktiv 1993137
SOU 1974:99 Enhetlig kommunallag
SOU 1985:29 Principer för en ny kommunallag SOU l989:108 Förtroendevald på 90—talet SOU 1990:24 Ny kommunallag SOU 1992:140 Sekretesslagen i en fri kommunal nämndorganisation SOU 1993z32 Ny anställningsskyddslag SOU 1993:69 Revisorerna och EG SOU 1993:00 De förtroendevaldas personliga ansvar vid domstolstrots och lagtrots
Proposition 1990/91:117 Proposition 1989/90:155
Kammarrätten i Jönköping (mål nr 1587-1992) Regeringsrätten (mål nr 5724—1992)
Motion 1992/93:K602 Betänkande 1990/91:KU38 Fråga 1992/93:395 Prot. 1992/93:71
Svenska Kommunförbundet - cirkulär 1991:183, cirkulär 1992179 Kommun-Aktuellt nr 21/1993
Paulsson, I., Riberdahl, C., Westerling, P., Den nya kommunallagen. Kommentarer och praxis, 1993.
6
Nya verksamhetsformer
Utvecklingen mot nya verksamhetsformer inom kommuner och landsting kommer med all sannolikhet att intensifieras framöver. Vissa områden behöver utvecklas för att systemen skall fungera bättre.
Vi menar att kommuner och landsting - oberoende av vald produktionsorganisation - behöver utveckla bättre system för bud— get och redovisning liksom för uppföljning och utvärdering inklusi- ve kvalitetsmätning. Instrument för kontinuerlig kvalitetsförbätt- ring behöver utvecklas och förfinas.
Vi menar att detär effektivt att kommuner och landsting kanali— serar sin upphandling via upphandlings- och beställarenheter. Men upphandlarkompetensen och kvaliteten i kalkylerna behöver för- bättras.
Vi rekommenderar kommuner och landsting att tydligt markera sin styrning av de kommunala aktiebolagen.
Vi anser att användarnas valmöjligheter måste följas av en överföring av medel till vald producent om en reell konkurrens skall kunna uppstå.
Vi menar att ersättningssystem inom alla sektorer bör konstrue— ras så att de stimulerar till en fri etablering inom givna ekonomiska ramar. Vi menar också att etableringshinder i form av kommuner- nas och landstingens tillståndsgivning för nyföretagande i möjligas— te mån bör undanröjas.
Vi anser att kommuner och landsting regelbundet bör samman- ställa information om de olika producenterna inom olika verksam- hetsområden som visar deras inriktning, resultat, kvalitet och priser.
Om den kommunala servicen differentieras ytterligare när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna enligt vår mening sam— tidigt se till att systemen konstrueras så att tjänsterna blir reellt tillgängliga för alla som har behov av dem.
Vi föreslår att 6 kap. 2 & sekretesslagen kompletteras så att det vid en upphandling blir möjligt att sekretessbelägga en utföraren— hets erbjudande som avges i konkurrens med andra anbudsgivare. Detta gäller oavsett om utförarenheten är en del av den upphand- lande myndigheten eller utgör en egen myndighet i samma kom- mun eller landsting.
186. Nya verksamhetsformer SOU 1993:90 6.1 Direktiven
Av våra direktiv (1992:12) framgår att vi skall beskriva och analysera framväxten av nya organisatoriska modeller för en uppdelning på en beställar- och en utförarfunktion samt alternativa produktions- och driftformer. Därvid bör vi särskilt beakta hur regelverket, främst kom- munallagen, förhåller sig till kommun- och landstingsinnevånarnas behov av förändringar och föreslå sådana åtgärder som analysen föran— leder. Förslagen bör vara inriktade på åtgärder som underlättar införan- det av alternativa produktions- och driftformer i den kommunala verk- samheten.
Vi bör också kartlägga omfattningen och effekterna av den ökade bolagiseringen.
6.2. Källmaterialet
Som källmaterial och statistiskt basunderlag har främst använts vår egen enkät till samtliga kommuner och landsting under våren 1992 samt de övriga rapporter som kommittén tidigare låtit publicera i Ds- eller SOU— form. Uppgifterna om antalet kommuner som infört olika nya styrmo— deller eller produktionsmetoder bör dock tolkas med en viss försiktig- het, då förändringar sannolikt har ägt rum efter det att enkäten be- svarades. Enkätunderlaget har även kompletterats med andra uppgifter från bl.a. tidningen Kommun-Aktuellt, Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, m.fl.
Under den tid vi arbetat har ett rikligt material om nya driftformer publicerats. I våra rapporter och annat material finns mer utförliga beskrivningar av de olika alternativa formerna och problemen som är förknippade med dem. Materialet har använts som underlag för vårt betänkande (se vidare separat litteratur- och källförteckning).
6.3. Definitioner
I den litteratur som behandlar förändrade former för kommunal verk— samhet används omväxlande begreppen alternativa verksamhetsformer, alternativa driftformer och alternativa produktionsformer.
I betänkandet väljer vi att använda uttrycket nya verksamhetsfor- mer som ett samlat begrepp för förändring av verksamhet för vilken kommunen eller landstinget har ett ansvar. I nya verksamhetsformer ingår både verksamhet i egen regi och verksamhet som bedrivs av
externa utförare. Nya verksamhetsformer omfattar nya former för såväl produktionen som för styrningen av produktionen.
Med uttrycket nya produktions- eller driftformer avses verksam— het för vilken kommunen eller landstinget har ett ansvar och där pro— duktionen av service sker på ett annat sätt än i den traditionella för— valtningsmodellen, i kommunens regi eller genom annan utförare/produ- cent.
Med införandet av nya produktionsformer följer ofta också nya former för styrningen av produktionen.
Med begreppet nya styrformer avses att politikerna styr produktio- nen av tjänster på andra sätt än genom traditionell anslags- och regel— styming. Detta kan t.ex. ske genom upphandling, avtal, auktorisation, interna kontrakt, prestationsbaserade ersättningar, införandet av bestäl- lar—utförarsystem eller andra nya modeller.
Genom kundvalsmodeller i form av checksystem kan politikerna också överlåta styrningen till medborgarna som då genom sina inköp av service styr omfattningen och fördelningen av produktionen på olika resursenheter.
Även avgiftssättningen på kommunal service kan få styrande konse- kvenser.
Med privatisering menas att en kommun eller landsting genom utförsäljning av en verksamhet eller på annat sätt helt överlåter ansvar, drift och finansiering av verksamheten till privata intressenter.
Enligt vår mening är således entreprenadupphandling inte att anse som privatisering. Vid entreprenadupphandling behåller kommunen ett ansvar för att verksamheten fyller vissa krav. Detta gäller även vid upphandling av verksamhet för kundvalsmodeller i form av checksys- tem.
När en från kommunen helt fristående enhet bedriver verksamhet som kommunen har ett ansvar att anordna och visst offentligt stöd till verksamheten utgår (t.ex. föräldrakooperativ barnomsorg eller friståen- de skolor), är inte heller det enligt vår mening privatisering utan snara- re jämförbart med verksamhet utlagd på entreprenad.
6.4. Förändringar i kommuner och landsting
Under de senaste åren har statens styrning av kommunerna alltmer övergått från anslags- och regelstyming till mer generell målstyrning. Samtidigt har statsmakterna ålagt kommunerna allt fler uppgifter utan att tillföra nya medel för dessa. Den nya kommunallagen (1991 :900) ger kommunerna större möjligheter att organisera nämnder och förvalt- ningar efter egna behov samt att delegera beslutanderätt. Från den
1 januari 1993 kan kommunerna på ett friare sätt fördela merparten av statsbidragen efter sina lokala behov.
Under 1993 har en ny konkurrenslag (1993220) införts. Under förutsättning att EES—avtalet blir gällande införs även en ny lag om offentlig upphandling (prop. 1992/93:88). Dessa lagar påverkar kommu- nernas sätt att sköta upphandling och utsätta verksamheterna för konkur— rens.
I propositionen (prop. 1992/93:56) med förslag till ny konkurrens- lag uttalar regeringen att "avreglering, ökad konkurrens inom offentlig sektor, tydliga och fasta spelregler för aktörerna på den privata markna- den samt en effektiv konkurrenstillsyn är viktiga inslag i regeringens konkurrenspolitik " .
Ändringar har från och med den 1 januari 1993 införts i social— tjänstlagen (19801620), hälso-och sjukvårdslagen (1982z763), tandvårds— lagen (19851125) och lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård. Motivet för dessa ändringar är att öka inslagen av konkurrens i den kommunala verksamheten och göra klart att entre- prenader är tillåtna inom dessa områden, med undantag för sådana uppgifter som omfattar myndighetsutövning (prop. 1992/93:43).
Avregleringen har inte bara skett på det offentliga området utan regeringen har initierat ett omfattande program för avreglering på flera andra samhällsområden med monopol- eller oligopoltendenser.
I kommunerna sker nu också ett omfattande förändringsarbete, delvis till följd av de nya förutsättningar som staten givit kommunerna men också på grund av den lokala ekonomiska situationen. De anställda i kommuner och landsting har under de två senaste åren minskat i antal, för första gången någonsin.
Ökad produktivitet, minskning eller avveckling av icke obligatoriska verksamheter, utförsäljning av fastigheter och andra tillgångar samt ökad avgiftsfinansiering är åtgärder som i allt fler kommuner bedöms som nödvändiga för att klara kommunens åtaganden. Den ökade avgifts- finansieringen har aktualiserat frågan om eventuella konflikter med de kommunala självkostnads- och likställighetsprinciperna.
Genom att lägga ut mer drift av verksamhet på entreprenad vill kommuner och landsting uppnå ökad effektivitet och större valmöjlig— heter för medborgarna.
Med förändrad organisation och nya styrformer vill man prioritera och styra insatserna till de områden där de bäst behövs och få ut mer resultat för mindre medel.
Förändringsarbetet sker i ett snabbt tempo, alltför snabbt menar somliga. Problem kan uppstå, varav några beror på att man inte ger sig tid att inhämta erfarenheter från andra håll där liknande förändrings- arbete skett. Andra problem har funnits med latent tidigare men blir synliga i samband med förändringarna. Olika företagskulturer möts i
gränslandet mellan det offentliga och det privata. Spelreglerna är många gånger oklara och kommunikationsproblem uppstår. Offentligt anställda som vill "knoppa av" vet i många fall inte med vem de ska förhandla om att få driva verksamheten på entreprenad eller vilka befogenheter motparten har. Anbudsförfarandet är på de "mjuka" områdena ganska nytt och tämligen oprövat. Hur öppen ska anbudsprocessen vara, var ska avvägningen mellan demokrati och affärshemlighet gå? Frågorna är många.
I det här kapitlet beskriver vi framväxten av de nya styr- och pro- duktionsformema och analyserar vilka drivkrafter som finns. Vi tar vidare upp vilka fördelar respektive problem som följer med förändring— arna och slutligen lämnar vi vissa förslag till åtgärder som främjar till- komsten av fler nya driftformer.
6.4.1. Förändring av organisation och styrformer
Organisation
Som redovisats i det föregående har det under de två senaste åren ge- nomförts förändringar i nämndstruktur och verksamhetsområden i drygt 70 procent av kommunerna. Den vanligaste organisatoriska förändring— en är att nämnder sammanläggs och därmed får ett bredare verksam- hetsansvar. Från mandatperioden 1989-1991 till mandatperioden 1992- 1994 har omkring 400 kommunala nämnder försvunnit genom omorga- nisationema.
En fråga som inte har lösts, är hur kommuner skall kunna samverka beträffande uppgifter eller personal inom ett verksamhetsområde, t.ex. miljöområdet. Om en kommun genom uppdrag vill låta en annan kom— mun sköta miljöfrågorna via sin personal kan det uppstå problem, både med de begränsningar som ligger i lokaliseringsprincipen och med frågan hur myndighetsutövningen skall handhas. Det sistnämnda proble- met kan idag troligen lösas endast genom att handläggande personal ges anställning i bägge kommunerna. Problemen uppkommer egentligen i allt kommunalt gränssamarbete.
Dessa frågor bereds f.n. inom Civildepartementet. Avtalsstyrning
Inom kommuner och landsting är också de traditionella formerna av anslags- och regelstyming på väg att ersättas av mera affärsmässiga förhållanden mellan beställar— och utförarorgan, s.k. avtalssstyming. De som använder kommunens service definieras som kunder eller kon- sumenter.
Avtalen mellan beställaren och utföraren kan vara interna, som vid resultatenheter och intraprenader, eller externa som vid entreprenader. Interna avtal är inte avtal i juridisk mening utan kan mer ses som doku- ment för ekonomisk styming eller arbetsfördelning. Tvister mellan parterna vid interna överenskommelser kan inte lösas i domstol. Hur de skall lösas regleras vanligen i avtalen genom särskilda skiljeklausuier där skiljenämnd eller kommunstyrelsen ges uppgiften att lösa tvisten
I kundvalsmodellen förekommer avtal mellan kommunen och de producenter som blivit godkända och åtagit sig att mot ersättning i form av kommunens checkar utföra viss verksamhet. Ibland förekomner också individuella avtal mellan kunderna som beställare och producen- ten. Avtalen följs ofta av nya former för ekonomisk styrning som t.ex. prestationsersättningar eller check-system.
Beställar-utförarmodellen
Genom uppdelning i en beställar- och en utförarfunktion förväntas :le förtroendevalda bli mer renodlade företrädare för medborgama/komu— mentema medan de anställda står för produktionen. Beställar-utförarrro- dellen beskrivs mer utförligt i kapitel 4 och 5.
K undvalsmodellen
Under det senaste året har medborgarna fått allt större valmöjlighe'er när det gäller att välja barnomsorg, skola, hemtjänst, vårdcentral, Sjlk- hus och tandvård.
I vissa kommuner har ett system införts där kommunala medel föler den enskilde till den valda producenten, oberoende av om denne är kommunal eller privat. I kundvalsmodellen betalar kunden för tjänsten antingen med en s.k. peng eller med en check eller en kupong. I vissa fall går pengarna direkt från en producent till en annan, (som t.ex. rid byte av skola i Stockholm), i andra fall får den enskilde en symbol'sk check i handen att köpa barnomsorg, utbildning, vård eller äldreomsog för. I båda fallen får konsumenten frihet att själv välja producent I allmänhet har då kommunen slutit någon form av avtal med vissa av kommunen eller landstinget godkända producenter.
Enligt tidningen Kommun-Aktuth (nr 1/1993) har 7 kommmer infört någon form av kundvalssystem (Stockholm, Sollentuna, Nacla, Vaxholm, Helsingborg, Vänersborg, och Västerås), medan ytterligare 21 kommuner planerar att införa det under 1993 och 4 kommuner pa— nerar att införa det under 1994.
Vaxholm kommuns argument för att införa kundvalsmodellen imm barnomsorgen är att föräldrarna är de som bäst kan bedöma vad somär bra för varje enskilt barn. Kvaliteten i barnomsorgen bör öka om for-
åldrarna får ett större inflytande. Den beställar- och upphandlarfunktion som tidigare legat på politiker och högre tjänstemän flyttas därför över till föräldrarna. Ett annat argument för att införa kundvalsmodellen är att barnomsorgen skall bli mer effektiv. Ett tredje argument är att kom- munen skall ersätta föräldrarna i förhållande till deras behov av bam— omsorg. Detta ska ske i form av timersättning istället för att man som tidigare hade subventionerat föräldrarna i förhållande till kostnaderna i den bamomsorgsform de valt. Liknande argument anförs för kundvals— modellens införande inom skola och hemtjänst.
Statskontoret har i en rapport (SOU 1993:47) till kommittén studerat konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. Resultaten är i huvudsak följande.
- Studien visar att i de kommuner och landsting där man infört val— möjlighetssystem, har man börjat informera brukarna om att de har rätt och möjlighet att välja mellan olika producenter. Det är viktigt att valmöjligheten följs av en överföring av medel om konkurrens skall kunna uppstå. — Brukare anser att valmöjligheten är värdefull och använder sig av den i växande utsträckning. Totalt sett är det ännu ganska få som använder sig av den. Trots detta visar enstaka exempel på att möj- ligheten att välja fått stora konsekvenser för enskilda producenter. I Malmö finns vårdcentraler som förlorat nära 20 procent av sina patienter medan andra vårdcentraler fått motta upp till 20 procent nya patienter. — Information till användarna/brukarna om altemativens egenskaper saknas nästan helt. Sådan information är önskvärd för att få till stånd en kvalitetskonkurrens och för att kunderna enklare skall kunna välja.
- Kommuner som prioriterat valmöjlighetssystem har oftast inte ut- vecklat nya former för brukarinflytande eller kommit långt med att konkretisera kvalitetskrav eller kriterier för uppföljning och utvärde— ring. - Systemet med ersättning till producenter kan antingen underlätta eller hindra nyetablering. Som exempel nämns ersättningssystemet för fristående skolor som underlättar nyetablering medan det inom barnomsorg och äldreomsorg inte finns en motsvarande rätt till offentlig finansiering och där även etableringsvillkoren är kärvare. På dessa områden har kommunen i praktiken ensamrätt att bestäm- ma om nyetablering.
— Det finns inte några tendenser till ökad segregering ännu. Sådana har emellertid noterats i internationella undersökningar. - Graden av avgiftsfinansiering kan ökas utan att hota välfärdsmålen.
De farhågor som finns när det gäller ökade valmöjligheter är främst att det kan leda till en ojämn och orättvis fördelning av servicen och till stora kvalitetsskillnader i utbudet. En ledande tanke har länge varit att befolkningen skall ha samma tillgång till god utbildning, barnomsorg, vård och annan omsorg, varhelst de bor i landet och oavsett inkomst. Om producenterna av offentlig service tillåts att differentiera sina av- gifter och sin servicekvalitet alltför mycket kan utbudet bli uppdelat i en A- och en B-nivå och valmöjligheterna bli begränsade för resurssvaga grupper. Statskontorets studie har inte funnit belägg för en sådan ut— veckling mot ökad segregering i Sverige. Däremot finns sådana tenden— ser noterade i internationella studier liksom i en färsk studie av Skolver— ket.(se även 6.6.7)
Entreprenadmodellen och myndighetsmodellen
Ett annat sätt att driva verksamheten är att lägga ut den på entreprenad till ett privat företag, en förening eller enskild person. Inom en och samma kommun förekommer ofta parallellt verksamheter i egen regi, verksamhet på entreprenad respektive verksamhet organiserad enligt kundvalsmodell. Myndighetsutövning måste alltid ske i egen kommunal regi och får inte läggas ut på entreprenad.
Myndighetsutövning innefattar en befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämför- bart förhållande och befogenheten skall utövas i förhållande till enskild (jfr förarbetena till gamla förvaltningslagen, prop. 1971 nr 30 s 331).
I Nacka kommun har man analyserat olika verksamheter för äldre och handikappade för att ta reda på vilka som är lämpliga för kundvals— modell respektive sådana som bör vara fortsatt anslagsfinansierade. Man har organiserat förvaltningarna i enheter för myndighetsutövning, för produktion samt för intern service. Enheten för myndighetsutövning har inget produktionsansvar men utför t.ex. biståndsprövningar. Den funge— rar också som beställare vid entreprenadupphandling. När kundvalsmo- dellen tillämpas handhas istället beställarfunktionen av konsumenterna.
6.4.2. Nya verksamhetsformer
Enligt vår enkät våren 1992 har det i nära två tredjedelar av kommuner- na och i nästan alla landsting fattats politiska beslut om att införa alter- nativa produktionsformer. Kommunerna bedömer att det kommer att ske en ökning av sådana nya former under de kommande åren och det är oftast den politiska ledningen som driver på utvecklingen.
Det är framför allt i storstäder och förortskommuner samt i stora och mellanstora kommuner som diskussionen om nya produktionsformer
förs. I Stockholms län är alternativen flest, därefter kommer Göteborgs och Bohus, Malmöhus, Jämtlands, Jönköpings och Älvsborgs län.
Ofta innebär nya produktionsformer också nya former för styrning av produktionsprocessen. En sådan är att verksamheten leds av en expertstyrelse, en s.k. professionell driftstyrelse bestående av repre- sentanter för förvaltningens personal och externa experter men helt utan politiska företrädare.
Expertstyrelser är vanligare i landstingen än i kommunerna. Mindre än var tionde kommun uppger att de har sådana styrelser, jämfört med nära hälften av landstingen.
Ett intressant exempel på expertstyrelse med brukarinflytande i Skaraborgs läns landsting redovisas närmare i kapitel 10.
6.4.3. Nya entreprenörsinriktade förvaltningar i USA
Utvecklingen i Sverige mot nya sätt att bedriva kommunal serviceverk- samhet är inte unik, liknande utvecklingsmönster kan skönjas i andra länder.
I boken Reinventing government (Osborn och Gaebler 1992), be- skriver författarna tio utmärkande drag för de nya entreprenörsinriktade offentliga förvaltningarna, som de menar är på väg att växa fram i det amerikanska samhället.
De nya förvaltningarna utmärks av att:
- De uppmuntrar tävlan och konkurrens. - De stärker medborgarnas makt genom att förlägga kontrollfunktio- nen utanför byråkratin, ut i samhället. - De mäter verksamheten hos utförarna genom att titta på resultatet (output), inte på vad som går in i verksamheten (input). - De drivs av sina mål, uppdraget, inte av reglerna. - De omdefinierar sina klienter till kunder och erbjuder dem valmöj- ligheter. — De försöker förebygga problem, istället för att erbjuda service efter det att sådana har uppstått. - De lägger ner energi på att få intäkter, istället för att bara förbruka anslag. - De decentraliserar beslutanderätt och tillämpar ett medansvarigt ar- betssätt. - De föredrar marknadsmekanismer framför byråkratiska mekanismer. - De strävar efter att inte bara erbjuda offentlig service utan att även fungera som en katalysator för att aktivera alla sektorer, den offent- liga, den privata och den ideella, för att lösa kommunens problem.
Författarna menar att det endast är denna typ av offentliga organ som har möjlighet att lösa de problem samhället nu står inför och som kan få ut mer verksamhet för mindre pengar. I vad mån dessa erfaren— heter är giltiga också för svensk del kan enligt vår mening inte bedömas utan mer grundläggande jämförelse mellan det amerikanska och det svenska systemet.
6.5. Nya produktionsformer i egen regi
6.5.1. Resultatenheter
Resultatenheter har införts i 183 kommuner och samtliga landsting. Med resultatenheter menas en lokalt avgränsad enhet som har ansvar för verksamhet, personal och ekonomi, både vad gäller intäkter och kost- nader. Resultatenheten arbetar efter en intern överenskommelse med den kommunala uppdragsgivaren.
Resultatenheter kan finansieras med anslag (fiktiva resultatenheter) eller få betalt efter prestation enligt en prislista (reella resultatenheter). De kan utsättas för mer eller mindre omfattande intern eller extern konkurrens.
Resultatenheter finns främst inom barnomsorgen (122 kommuner) samt sedan länge inom den tekniska verksamheten (116 kommuner). Men resultatenheter förekommer också inom skolan (i 89 kommuner) samt inom äldreomsorgen (73 kommuner), liksom inom fritids- och kulturverksamheterna (62 kommuner) och inom social verksamhet (46 kommuner).
Inom landstingen förekommer resultatenheter både inom intern service som kök, städning och numera även inom vårdverksamheten.
Rättsligt sett är det viktigt att fastslå att resultatenheter inte är juri- diskt fristående utan ingår i kommunens organisation.
6.5.2. Ekonomistyrning
De förtroendevalda styr den kommunala verksamheten mot mål dels med hjälp av föreskrifter och avtal, dels med ekonomiska styrmedel. Den tidigare tilldelningen av medel till produktionsenheter för en plane- rad verksamhet (anslagsstyrning) har på vissa håll ersatts med ersätning för utförda prestationer.
Även avgiftssättningen för användarna kan verka styrande på pro— duktionens omfattning. Höga avgifter kan leda till en minskad efter- frågan och vice versa. Avgiftema för t.ex. barnomsorg varierar mycket
mellan kommunerna men även inom en och samma kommun förekom- mer nu differentierade avgifter.
I Nacka kommun får föräldrarna en bamomsorgscheck med olika checkbelopp beroende på val av omsorgsform och omsorgstid. Obe— roende av om föräldrarna väljer förskola eller dagbarnvårdare, kort eller lång omsorgstid betalar kommunen alltid samma andel av kost— naderna. Kommunen bestämmer vilka olika standarder som är subven— tionsberättigade och vilken andel av dessa som skall subventioneras med skattemedel. Kostnader för omsorgskvaliteter som ligger över vad kom- munen är beredd att subventionera får föräldrarna betala själva. Check— beloppet per barn täcker 95 procent av daghemmets kostnad. Föräldra- avgiften uppgår till 15 procent av checkbeloppet (checktaxa). Resteran- de 5 procent får daghemmen täcka genom föräldramedverkan, föräldra— avgifter eller andra intäkter. De enskilda resultatenhetema konkurrerar med varandra till både pris och kvalitet. Bamstugorna skriver kontrakt med varje familj om tid, omsorgsform och pris.
I Vaxholms kommun tillämpas en snarlik modell. Varje producent- enhet inom barnomsorgen tillåts själv bestämma sina avgifter och upp— rätta individuella kontrakt med föräldrarna. Här tillämpas emellertid samma subvention från kommunen oavsett omsorgsform. Kommunen betalar en viss andel av timkostnaden (34 kr) och föräldrarna resteran- de. Kommunen har bestämt en lägsta föräldraavgift per timme (minst en fjärdedel av vad producenten erhåller från kommunen) men inte en högsta. Resultatenheterna konkurrerar med både pris och kvalitet. Fa- miljedaghemmen kan t.ex. ta ut en lägre föräldraavgift eftersom de har lägre lokalkostnader.
I samhället Rimbo i Norrtälje kommun har man prövat att låta föräldrar betala mindre för barnomsorgen när de får en tjänst som det kostar kommunen mindre att tillhandahålla. Idén bygger på att man kan spara personal och lokaler om många föräldrar enbart anlitar daghem— met under en del av dagen. Föräldrar som bara använder barnomsorgen på deltid får en avsevärt lägre avgift, därför att de kostar kommunen betydligt mindre.
I Sandvikens kommun har man differentierat avgifterna inom äldreomsorgen så att grundläggande omvårdnadsbehov maximalt kostar 100 kr i månaden, medan städning kan kosta upp till 200 kr i timmen.
Inom sjukvården har hälften av landstingen någon form av presta- tionsersättning till vårdenhetema. Landstinget i Dalarna ersätter i prin- cip alla vårdenheter per prestation. I Stockholms läns landsting presta- tionsersätts huvudsakligen den kirurgiska verksamheten. Samtliga lands- ting prestationsersätter någon serviceverksamhet.
196. Nya verksamhetsformer SOU 1993:9O Lagreglering av avgijter
Enligt 35 & socialtjänstlagen (1980:620) får kommun ta ut skäliga av- gifter enligt grunder som kommunen bestämmer för plats i förskola och fritidshem, liksom för färdtjänst, social hemhjälp och vissa andra socia- la tjänster. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkost- nader.
För deltidsförskola får avgifter endast tas ut i den mån verksam- heten överstiger 15 timmar/vecka eller 525 timmar/år (35 5, 2:a styc- ket).
Enligt skollagen (1985:1100) skall utbildningen i grund- och gymna- sieskolan vara avgiftsfri för eleverna. Friskolor får däremot ta ut skäliga avgifter för de särskilda kostnader som skolan har, t.ex. för pedagogisk profilering, förutsatt att kostnadema kan anses rimliga för verksamheten (lag /1993:800/ om ändring i lagen /1993:370/ om ändring i skollagen /l985:1100/).
Många tveksamheter
Som de ovan angivna exemplen åskådliggör, låter kommunerna nödu— centenhetema differentiera sina avgifter för att kunna konkurrerr inte bara med kvalitet utan även med priset. Även andra utgångspmkter används för att differentiera avgifterna. Kommunens ersättning till producenterna varierar också.
Konkurrensverket har i rapporten Daghemsverksamhet - kosnader och konkurrensförutsättningar 1993, undersökt avgiftssättningen vid kommunala och privata daghem. Av undersökningen framgår att drift- kostnadema är högre i kommunala daghem än i privata men at för- äldraavgifterna inte skiljer sig påtagligt mellan de olika formerna. Kon- kurrensverket förordar en ökad konkurrens mellan olika bamztugor bl. a. genom att föräldraavgiftema differentieras.
Att kommunmedlemmama betalar olika pris för service av olika kvalitet eller för olika sorters service kan knappast anses strid; mot kommunallagens likställighetsprincip. Principen innebär att komnunen skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skil för något annat (2 kap. 2 5). Däremot blir differentieringen mer tveksam om det visar sig att kommunmedlemmar betalar olika pris för samma service, såvida inte avgiften är inkomstrelaterad vilket betraktas som en saklig grund. När det gäller Vaxholms avgiftssystem har Kammarätten i Stockholm fastslagit att det inte strider mot likställighetsprincipen (mål nr 2737-1993).
En farhåga är att differentieringen kommer att leda till att resussva— ga grupper endast får råd med de billigaste alternativen av lägre (vali-
tet. Detta kan dock i viss mån förhindras genom olika inkomstrelaterade drag i konstruktionen. Sådana finns i alla de ovan beskrivna systemen.
Man kan också ifrågasätta de kommunala daghemmens rätt att sätta egna avgifter, utifrån kommunallagens krav att fullmäktige ska bestäm— ma taxoma ( 3 kap. 9 å).
Enligt prop. 1992/93:43 sid 22, ökad konkurrens i kommunal verk- samhet (bet. 1992/93:SoU9, rskr. 1992/93:105), är beslut om avgifter och tilldelning av platser inom den kommunala barnomsorgen att be- trakta som myndighetsutövning. Sådana uppgifter får inte överlåtas på en entreprenör. I flera kommuner läggs emellertid dessa uppgifter ut på enskilda bamstugor.
För att kunna ta ställning till frågan om den rättsliga möjligheten att differentiera avgifterna är det enligt vår mening viktigt att skilja på barnomsorg i egen regi, respektive på entreprenad och på barnomsorg som bedrivs av andra än entreprenörer men med kommunala stöd— pengar.
I egenregi-verksamheten skall fullmäktige bestämma avgifterna. För egenregi-verksamheten gäller också självkostnadsprincipen, att kommu- nen inte får ta ut avgifter som överstiger kostnadema för framställ— ningen av servicen.
När driften av verksamhet är utlagd på entreprenad måste avgifts- sättningen och tilldelningen av platser, vilket utgör myndighetsutövning, lgga kvar på kommunen. Även i dessa fall är det kommunen som skall bestämma avgifterna.
När en från kommunen helt fristående enhet bedriver barnomsorg ned stöd av kommunala bidrag föreligger inte ett entreprenörskap och len fristående enheten kan själv fördela platser och sätta avgifter. Själv- lostnadsprincipen gäller inte för fristående enheter. Kommunen kan dock ställa som villkor för att ge kommunala bidrag att den fristående enhetens avgifter inte får överstiga de kommunala avgifterna i alltför :tor omfattning. Så föreslås också i prop. 1993/94: 11 om utvidgad lagre- glering på barnomsorgsområdet, att kommunen skall föreskriva att de 'ristående daghemmen skall sätta avgifterna så att de inte oskäligt av- viker från de kommunala avgifterna.
Ett liknande resonemang kan föras beträffande äldreomsorg och mdra kommunala omsorger.
Slutligen kan man fråga sig om producentenhetema med den ökade riheten kommer att frångå självkosmadsprincipen och höja priserna askäligt mycket i avsikt att öka vinsten. När det gäller barnomsorg rostar i praktiken en barnomsorgsplats så pass mycket att det knappast ilir aktuellt att helt avgiftsfinansiera verksamheten. När det gäller äldre— omsorgen har avgifterna höjts kraftigt under senare år och avgifter i rivå med självkostnaden förekommer. Den ökande konkurrensen torde ninna hålla priserna på en rimlig nivå, men liksom på andra marknader
finns alltid risken för att konkurrensen kan sättas ur spel genom kartell- bildningar, begränsningar i utbudet m.m.
Om den kommunala servicen skall tillåtas differentieras ytterligare när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna samtidigt se till att systemen konstrueras så att tjänsterna blir reellt tillgängliga för alla som har behov av servicen. Det finns stor anledning för både staten och kommunerna att följa upp och utvärdera hur de nya prissättningssyste- men utfaller.
Behov av uppföljning och riktlinjer
Statskontorets studie (SOU 1993:47) om konsekvenserna av valmöjlig- heter pekar på att det finns behov av riktlinjer för hur producenter skall ersättas. Svenska Kommunförbundet har utarbetat sådana underlag för skolan (Kommunförbundet, 1992). Ett liknande behov av riktlinjer finns för barn— och äldreomsorgen.
Svenska Kommunförbundet har också presenterat en modell för förändrad avgiftsfinansiering inom barnomsorgen (Kommunförbundet, 1991) och redovisar senare under året en ny modell för äldreomsorgen. Dessa modeller innebär att avgifterna i högre utsträckning än idag relateras till kostnaderna. Det ger brukarna incitament att välja bort delar av tjänster som de inte värderar tillräckligt högt. Samtidigt görs avgifterna inkomstrelaterade vilket är nödvändigt för att säkra målet att familjer och individer med låga inkomster ska ha råd att använda tjäns- ten. I avgiftsmodellen för äldreomsorgen tas också hänsyn till omfatt— ningen av behoven, så att avgiften inte ökar i takt med kostnaderna om en individ har ett stort behov.
En arbetsgrupp inom Civildepartementet har under våren 1993 avlämnat betänkandet Avgifter inom kommunal verksamhet (Ds 1993:16) vari föreslås att en modifierad självkostnadsprincip skrivs in i kommunallagen. Man föreslår en ny paragraf i kommunallagen där det slås fast att kommuner och landsting får ta ut avgifter för tillhandahållna tjänster. För verksamheter som kommunen är skyldig att tillhandahålla får avgift bara tas ut om sådan rätt framgår av särskilda föreskrifter i lag. Avgiften för tjänsten föreslås bestämmas så att det totala avgiftsut— taget inte överstiger nödvändiga kostnader för att producera tjänsten. I beräkningsunderlaget för nödvändiga kostnader får tas med samtliga rörliga och fasta kostnader som har ett naturligt samband med verksam- heten.
Avgiften får bestämmas så att avgiftssättningen främjar ett effektivt resursutnyttjande. Avgifterna får ge överskott och underskott under förutsättning att dessa utjämnas över tiden. Uppkomna överskott får inte användas i annan verksamhet än den för vilken avgift upptagits.
Avgiftsgruppen har främst behandlat de tekniska verksamheterna. Gruppen fortsätter sitt arbete med att föreslå ändringar i lagen om allmänna vatten— och avloppsanläggningar.
I kompletteringspropositionen (prop. 1992/93:150) anges att en arbetsgrupp inom finansdepartementet skall följa frågan om hur avgifts- finansieringen av kommunala tjänster kan ökas.
Försök med nya avgiftsformer bör enligt vår mening fortlöpande följas upp för att ge kunskaper om vilka som blir framgångsrika i att öka graden av avgiftsfinansiering utan att samtidigt ge upphov till oac- ceptabla fördelningskonsekvenser.
6.5.3 Intraprenader
Intraprenader föreligger när en enhet säljer sin verksamhet till andra enheter inom kommunen/landstinget. Detta förekommer mest inom landstingen. I 62 kommuner och 11 landsting finns intraprenader enligt vår egen enkät.
I Landstingsförbundets skrift Landsting i förändring - några exem- pel, 1991, ges exempel på intraprenader. I skriften Från anslag till överenskommelser, Landstingsförbundet 1992, behandlas utvecklingen mot beställarstyrning och prestationsersättning i landstingen.
Enligt den senare skriften utvecklas landstingens ekonomistyrning nu så snabbt att landstingen utmärker sig jämfört med andra samhälls- sektorer. Marknadsliknande styrformer började införas under 1980-talet inom serviceverksamheterna och sprids nu inom själva vården. Där följs de av organisatoriska förändringar genom att beställarfunktioner införs. Utvecklingen sker huvudsakligen inom landstingens egen organisation. Syftet är att få såväl ett kostnadstak och en höjd produktivitet som förbättrade möjligheter för politikerna att företräda befolkningen och en ökad valfrihet för patienterna. Beställarfunktion och prestationsersätt- ning underlättar för utförare från andra landsting och för privata vård- givare att konkurrera med landstingets egna vårdenheter.
Ett problem som diskuteras i flera landsting med beställarstyrning är att det finns en målkonflikt mellan valfrihet och produktivitet. Om patienten väljer andra vårdgivare än de som beställaren har upprättat avtal med eller auktoriserat kan följden bli att vården sker där kost- naderna är höga.
Ett sätt att angripa sådana svårigheter är enligt samma skrift att inom delar av vården bygga de interna överenskommelsema på ansvars- mått, såsom ansvar för vården av en given befolkning istället för på prestationsmått. Ett annat sätt är att begränsa valfriheten till att gälla endast inom primärvården.
Ett tredje sätt är att med patientavgiftema styra patienterna mot den utförare som beställaren valt av pris— och kvalitetsskäl. Landstinget kan också begränsa utbudet genom att lägga ned vårdenheter och genom att kräva någon form av godkännande av privata vårdgivare. På samtliga dessa sätt kan totalkostnadema begränsas men en viss valfrihet behållas.
6.5.4 Extern konkurrens i
I ett 50—tal kommuner och hälften av landstingen är resultatenhetema utsatta för extern konkurrens. Det är främst borgerliga kommuner som utsätter sina resultatenheter för extern konkurrens. Konkurrensutsatta resultatenheter finns framför allt i Stockholms län.
Många kommuner och landsting klagar på bristen på konkurrens. Det finns ingen marknad uppbyggd ännu som kan sporra de egna för- valtningarna att höja sin produktivitet.
I Stockholms läns landsting har man upprättat ett konkurrenspro- gram för att lösa detta problem. Målet är att före utgången av 1994 skall anbudstävlan eller annan åtgärd som skapar konkurrens med ex— terna utförare vara genomförd för minst 20 procent av landstingets verksamheter. Genom information, utbildning och annat skall man stimulera tillkomsten av flera entreprenörer och genom tydliga villkor och attraktiva övergångsformer skall landstingets egen personal upp- muntras att starta egna företag.
I konkurrensverkets rapport Daghemsverksamhet - kostnader och konkurrensförutsätmingar, 1993, föreslås att kommunerna skall redovisa långsiktiga planer för konkurrenslösningar där det bl.a. framgår nuva— rande kostnader för daghemsverksamheten fördelade på olika barnstu- gor. Detta tror man skall öka förutsättningama att potentiella aktörer får incitament att etablera sig på marknaden.
Den ökade konkurrensen för kommuner och landsting har också aktualiserat frågor om offentlighet och sekretess i samband med upp— handling av verksamhet.
Kommunala utförarenheter hävdar att konkurrensen sker på ojämlika villkor eftersom deras anbud till skillnad från privata anbudsgivares blir offentligt när det kommer in till beställarenheten. Det finns ett starkt intresse från myndigheternas sida att kunna skydda sina affärs- och driftförhållanden från konkurrenternas insyn. Man menar att bestäm- melserna om affärs- och upphandlingssekretess i 6 kap. 1 och 2 åå sekretesslagen, borde kunna vara tillämpliga på verksamhet hos kommu- ner och landsting som är konkurrensutsatt.
Ett motsatt argument som har framförts är att de nuvarande kostna- derna för en verksamhet måste offentliggöras för att en reell konkurrens skall kunna uppstå som pressar kostnaderna och ökar effektiviteten.
En annan fråga som uppkommit är om den del av myndigheten som på lika villkor skall konkurrera med entreprenörer ( t.ex. en utföraren- het) skall ha insyn i de affärsförhållanden som den beställande delen av myndigheten har med konkurrenterna. Det har framförts att egenregin kan då vänta till sista dagen med att avge sitt anbud och kan under mellantiden snegla på innehållet i de inkommande anbuden.
6.5.5 Analys av nya produktionsformer i egen regi
Enligt rapporten (Ds 1993:27) Alternativa produktionsformer i kommu— nal verksamhet medför införandet av nya produktionsformer i egen regi att enheterna ges större möjlighet att ta ansvar, att öka sin produktivitet och att förbättra kostnadsmedvetandet. Nya produktionsformer kan också medföra bättre metoder för kalkylering och ekonomistyrning. Ofta ökar också konkurrensen och valfriheten med de nya formerna. De uppmuntrar till kreativitet och nytänkande.
Flera rapporter visar att kostnadsmedvetandet ökar och att de nya resultatenhetema snabbt profilerar och marknadsför sig. Detta blir särskilt tydligt i kundvalsmodellen när finansieringen följer med kun- den. Det är också tydligt att produktiviteten ökar, åtminstone initialt, i resultatenheter jämfört med traditionell anslagsverksamhet.
Det finns också nackdelar med de nya produktionsformema. Reella resultatenheter med prestationsersättning stimuleras till att öka sina intäkter och sin volym. En risk finns att sådana resultatenheter i alltför hög grad endast ser till sin egen del av produktionen och mindre till helheten. Att stimulera till ökad volym av verksamheten är inte alltid förenligt med kommunens totala verksamhetsplanering och kan vara olämpligt i en verksamhet som skall skäras ned. Det finns också en risk för att kostnadsjakt och kortsiktig effektivitet premieras framför kvali- tetsanda och långsiktigt investerande.
Nya produktionsformer leder inte heller självklart till en ökad kon— kurrens. Även om resultatenhetema har befogenhet att själva upphandla tjänster väljer man kanske att driva allt i egen regi.
För att resultatenheter skall ge ett långsiktigt gott ekonomiskt utfall förutsätts att det förutom initialvinsten finns en produktivitetspotential, klara spelregler och en väldefinierad "morot" för dem som arbetar inom resultatenheten. Överskott måste t.ex. gå direkt tillbaka till enheten och inte försvinna centralt om det skall stimulera till fortsatt kostnadstänkan— de.
Det linus flera fördelar med resultatenheter i egen regi jämfört med verksamhet i extern regi som kommunala företag eller entreprenader. Resultatenheter är lättare att styra och samordna. Politiska beslut om besparingar, prioriteringar över verksamhetsgränser, förändringar i
ambitionsnivå eller personalpolitik är lättare att genomföra i den egna organisationen än i den externa, där det kan ta längre tid att ändra villkoren.
Kommunens kostnader minskar enligt rapporterna också mest vid decentralisering till resultatenheter med både kostnads- och intäktsan- svar, jämfört med såväl traditionell verksamhet, verksamhet i resultaten- heter med enbart budgetansvar, som med entreprenader. För resultaten— heter med enbart budgetansvar är utvecklingen ungefar densamma som för traditionell verksamhet.
Sammanfattningsvis tyder rapporterna på att reella resultatenheter har flera fördelar framför resultatenheter med enbart budgetansvar eller traditionella driftformer liksom framför externa driftformer som kom— munala företag eller entreprenader.
När det gäller frågorna om affärs- och upphandlingssekretess i sam— band med extern konkurrens som beskrevs i avsnitt 6.5.4., så har vi låtit utföra en analys av problematiken. I bilaga 3, Ökad konkurrens mellan kommun, landsting och entreprenörer - en analys av offentlig- hets- och sekretessfrågoma, analyseras tillämpningen av den s.k. affärs- sekretessen och upphandlingssekretessen ( 6 kap. 1 och 2 åå sekre- tesslagen) när en kommunal utförarenhet utsätts för konkurrens.
Vi delar i huvudsak de synpunkter som kommit fram i studien och får anföra följande. Frågan är om konkurrensutsatta delar av kommu- nernas och landstingens verksamheter är att betrakta som sådana affärs- och driftförhållanden som omfattas av sekretess enligt 6 kap. ] & sekre- tesslagen.
De konkurrenssituationer som avses är upphandling av privat drift som alternativ till egen regi. En myndighets egenregiverksamhet blir visserligen utsatt för konkurrens och hotas av nedläggning eller in— skränkning om andra anbudsgivare kan driva den effektivare eller lika effektivt till lägre kostnad.
Skaderekvisitet är emellertid utformat så att offentlighet för upp- gifter om myndighetens affärs- och driftförhållanden skall gynna någon annan på myndighetens bekostnad. Skadan skall bedömas utifrån vilken verkan ett utlämnande skulle ha för den verksamhet som den ifrågavarande myndigheten bedriver. Med andra ord skyddas en myn- dighets affärs- och driftförhållanden mot insyn också från konkurreran— de myndigheter. Om insyn i myndighetens egenregiverksamhet förhål— landen skulle leda till att en annan entreprenör kan prestera ett ekono- miskt mer fördelaktigt anbud, kan man knappast påstå att det har skett på myndighetens bekostnad. Resultatet kan bli en vinst för myndighe- ten, vilket ju är syftet med att utsätta den egna verksamheten för denna form av konkurrens.
Den bestämmelse (l å) som sålunda är till för att skydda en myn- dighets affärs- och driftförhållanden utgår uppenbarligen från en helt
annan konkurrenssituation än den här avsedda, nämligen den när en myndighet tävlar med andra producenter om att avsätta produkter eller tjänster på en marknad.
Detta framgår med tydlighet av förarbetena och rättspraxis. Med affärs- och driftförhållanden avses således för det första förvärv, över- låtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänster eller annat och avser t.ex. elektricitet, gas, vatten, värme eller dylikt. Verksamhetsrikt— linjer, marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättnings- kalkyler m.m. nämns också som exempel.
Likartad konkurrerande rörelse föreligger när någon driver en af- färsrörelse som erbjuder alternativ till myndighetens affärsverksamhet, t.ex. offentligt ägda hamnar i konkurrens med andra transportvägar.
I sammanhanget bör påpekas att en beställamämnd och en utförar— nämnd utgör i sekretesshänseende två skilda myndigheter. Mot bak— grund av förarbetena torde l & inte heller vara tillämplig i sådana situa- tioner. Vid tillkomsten av 6 kap. l & torde inte ha förutsetts den kon- kurrenssituation som uppstår när en kommunal verksamhet utsätts för konkurrens genom kommunens egen åtgärd att upphandla privata alter- nativ. Det kan således ifrågasättas om en sådan verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen.
Om det skulle vara önskvärt att införa en sekretessregel som ger ett sådant skydd, måste man ta i beaktande vilka konsekvenser det skulle få för den offentliga insynen. Vi avser inte att föreslå någon sådan be— stämmelse, eftersom det skulle medföra att stora delar av den kommu- nala redovisningen för den konkurrensutsatta verksamheten sannolikt skulle komma att omfattas av sekretess, vilket innebär en väsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för affärssekretessen.
I fråga om upphandlingssekretessen gör vi följande bedömningar. Efter en analys av motiven till 6 kap. 2 & sekretesslagen och bestäm— melsernas tidigare motsvarighet, 34 å i 1937 års sekretesslag, finner vi att undantaget från sekretess för arbete som utförs av egen eller annan myndighetspersonal inte borde utgöra formellt hinder att sekretessbe- lägga en utförarenhets "anbud" som avges i konkurrens med andra anbudsgivare.
Med hänsyn till utformningen av undantagsbestämmelsen ger emel- lertid själva lagtexten föga utrymme för en sådan tolkning. En ändring av bestämmelsen torde därför vara nödvändig om anbud skall kunna behandlas lika ur sekretessynpunkt oavsett om det är en privat produ— cent eller en egen utförarenhet som lämnat anbudet.
Som vi framhåller har vi inte för avsikt att inskränka den offentliga insynen i myndigheternas affärs- och driftförhållanden genom en utvid- gning av tillämpningen av 6 kap. l & sekretesslagen. Vi anser det emel- lertid angeläget att de kommunala utförarenheter som utsätts för ifråga- varande form av konkurrens får lämna sina erbjudanden på liknande
villkor som gäller för andra anbudsgivare. Sekretessen för uppgifter hos utförarenheter bör därför gälla enbart i samband med upphandling och omfatta motsvarande uppgifter som i anbudshandlingar. Den nödvändiga begränsningen åstadkoms genom att utförarenhetens erbjudanden lik— ställs med anbud i ärenden om upphandling enligt tredje meningen i 6 kap. 2 &. Detta gäller oavsett om utförarenheten är en del av myndig- heten eller utgör en egen myndighet i samma kommun eller landsting. Sekretessen är absolut och gäller längst till dess alla anbuden offent- liggjorts eller avtal slutits eller ärendet annars har slutförts. Om ärendet slutförs genom att alla anbud förkastas och myndigheten beslutar anta utförarenhetens erbjudanden upphör sekretessen. Om sekretess därefter skall gälla får avgöras med tillämpning av det raka Skaderekvisitet i första meningen.
Vi föreslår således att 6 kap. 2 & första stycket kompletteras dels med ett förtydligande i andra meningen att undantaget inte avser tjänst som upphandlas i konkurrens med annan, dels med en bestämmelse som anger, att med anbud i ärende om upphandling skall likställas erbjudan- de med motsvarande irmehåll från en myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller erbjudande från en del av samma myndighet.
6.6 Nya produktionsformer med extern drift
Många kommuner lägger ut verksamhet i extern drift med offentlig finansiering. Produktionen sker då genom olika slag av entreprenörer som privata företag, personal- eller brukarkooperativ, föreningar eller i kommunala företag.
6.6.1 Kommunala företag
Den 1 januari 1992 fanns det 1 034 kommunägda aktiebolag med en omsättning på 85 miljarder kronor och med 46 700 anställda. Bolagens samlade tillgångar år 1990 motsvarade ca 240 miljarder kronor, vilket var något mer än kommunernas saudade tillgångar.
I 131 kommuner och 14 landsting fanns våren 1992 planer på att överföra verksamheter till bolag med kommunen som hel- eller delägare (bolagisering).
Statskontoret har i en rapport till kommittén jämfört kommunal verksamhet i bolagsform med verksamhet i egen regi. I rapporten Kom- munala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag - en jämförande studie (SOU 1993:48) jämförs verksamhet i bolagsform
med verksamhet i egen regi inom främst tekniska områden (avfall, fastighetsförvaltning, eldistribution och näringslivsverksamhet).
Studien visar att organisationsformen - kommunal förvaltning eller kommunalt aktiebolag - inte är avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt. Förvaltningsformen resultat-lbalansenhet medger i princip samma förutsättningar som finns i bolagsformen. En organisationsför- ändring medför också i sig kostnader. Varje verksamhets speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör vara utgångs- punkten för organisatoriska överväganden.
Kommuner som överväger att omorganisera verksamhet till bolags- form rekommenderas att bestämma och mäta ett antal effektivitetsmått före omorganisationen och sedan regelbundet följa upp dem.
Insynsreglema - reglerna för offentlighet i kommunal verksamhet - har inte uppgetts som ett hinder för effektivitet i nuvarande verksamhet. Däremot kan de bli ett hinder om verksamheten konkurrensutsätts mer. Enligt rapporten kommer kommunallagens principer om likställighet och självkostnad liksom Offentlighetsprincipen att behöva omprövas på eldistn'butionsområdet om nuvarande organisationsformer skall kunna bibehållas.
I rapporten föreslås att politikerna ser över bolagsordningar och ägardirektiv m.m. för kommunens aktiebolag för att förbättra kommu- nens styrning av bolagen. Ett annat förslag är att de kommunala bola— gen, i likhet med kommunal förvaltning, bör bli föremål för regelbun- den verksamhetsrevision.
6.6.2 Entreprenader
Med entreprenad avses ett vanligen skriftligt åtagande att mot ersätt— ning utföra ett större arbete, ofta upphandlad i konkurrens. Entreprena- der inom det kommunala området kännetecknas enligt konkurrenskom- mittén (SOU 1991:104) av att kommunen respektive landstinget
- har kvar det fulla ansvaret för verksamheten, — fastställer kvantitativa och kvalitativa mål för verksamheten, - prioriterar insatserna samt beslutar om vilka som skall få del av tjänsterna och i vilken omfattning, - fastställer avgifter för den kommunala servicen om verksamheten är avgiftsbelagd, - upphandlar enligt lag eller kommunala upphandlingsreglementen, - följer upp och kontrollerar verksamheten.
Av kommunernas totala kostnader 1990 gick 6 procent till entreprenader (exklusive byggnads— och anläggningsentreprenader) enligt Konkurrens-
verket (rapporten Kommunala tjänsteentreprenader, 199214). Endast en mindre andel kommuner hade entreprenadandelar över 10 procent, av dem märktes särskilt Åre kommun som hade en entreprenadandel över 30 procent.
Enligt kommitténs enkät våren 1992 var entreprenader fortfarande vanligast inom teknisk verksamhet i kommunerna (169 kommuner) men allt fler börjar pröva det inom andra verksamheter. 71 kommuner har lagt ut verksamhet på entreprenad inom barn- och äldreomsorg och social verksamhet och 46 kommuner inom fritidsverksamhet och turism. Entreprenörerna är framförallt privata företag men också föreningar och kooperativ tillkommer allt mer.
Ca 7 procent av all barnomsorg (30 000 barn) i Sverige sker 1993 i privata daghem och fritidshem. I vissa kommuner är andelen betydligt högre, t.ex. i Malmö kommun 13 procent, i Helsingborg 16 procent, i Sollentuna 25 procent.
Av de 1 507 privata dag- och fritidshemmen i landet är två tredjede- lar (977) föräldrakooperativ. Ca 10 000 barn eller ca 5 procent av alla daghemsbam vistas på föräldrakooperativa daghem.
Under 1991 blev det möjligt att starta personalkooperativa daghem. Redan första året startade 13 sådana daghem. Under 1992 blev det möjligt att starta privata daghem med offentlig finansiering om inte avgifterna oskäligt översteg vad som gällde i kommunal barnomsorg. Första halvåret 1992 bildades 19 daghemsbolag.
Bland de äldre vistas ca 5 000 personer (8 procent av äldreboendet) på privata servicehus. Enligt Socialstyrelsen har 38 procent av kommu- nerna privata alternativ inom äldre— och handikappomsorgen. I ekono- miska termer motsvarar den privata andelen dock endast ca 1 procent av de totala kostnaderna (i storstäderna ca 2—3 procent). I enskilda kommu— ner kan dock andelen ligga högre. I Nacka kommun finns 17 procent av äldreomsorgen i privat regi och i Helsingborg 25 procent.
Den privata missbrukarvården har ökat kraftigt. 1982 fanns det 48 privata platser i privata vårdhem. Under 1990 hade detta ökat till 629 platser.
På skolområdet föreslås i prop. 1992/93:230 Valfrihet i skolan ökade möjligheter till entreprenad på gymnasieskolnivå. Kommuner och landsting ges möjlighet att sluta avtal med enskilda fysiska och juridiska personer om att bedriva undervisning i kommunens respektive lands- tingets gymnasieskola inom ämnesblocken estetiska ämnen, ekonomiska ämnen, tekniska ämnen och yrkesämnen.
Fördelar och nackdelar med entreprenader
Konkurrenskommitte'n konstaterade i ett delbetänkande Konkurrensen inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) att en rad internationella
och svenska kostnadsjämförande studier av offentlig tjänsteproduktion visar att det är förekomsten av konkurrens - snarare än vem som utför produktionen - som ger möjligheter till kostnadsbesparingar och effekti- vitetsvinster. Kommittén studerade effekterna av entreprenad och alter- nativa driftformer inom flera kommunala verksamheter mot bakgrund av ett antal rapporter från Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet, SPK, Utredarhuset m.fl. Slutsatsen blev att anbudsupphandling inom de tekniska verksamheterna ledde till klart lägre kostnader medan några större samhällsekonomiska besparingar inte kunde påvisas i de "mjuka verksamheterna". Däremot bedömdes den alternativa barnomsorgen öka valfriheten och den enskilda vården stimulera nytänkandet i metod- utvecklingen.
I den tidigare nämnda rapporten från Konkurrensverket, Daghems- verksamhet och konkurrensförutsättningar, har man funnit klara kost- nadsskillnader mellan enskilda daghem och kommunala daghem. Drift- kostnaderna per barn var lägre i de alternativa daghemmen. Det bör noteras att Konkurrensverkets beräkningssätt har ifrågasatts.
Enligt en rapport (Fölster m.fl.,1993) som jämfört entreprenadlös— ningar med traditionell verksamhet och verksamhet i resultatenheter, ledde entreprenadlösningar i genomsnitt till effektiviseringar och kost- nadssänkningar för kommunen. Även för resultatenheter med eget kost- nadsansvar konstaterades kostnadsminskningar. Författarna påpekar att kostnadsskillnadema tenderar att minska över tiden. Många entreprenö- rer har initialt låga kostnader men höjer successivt kraven gentemot kommunen.
Författarna menar att många kommunala entreprenadlösningar och decentraliseringar misslyckats kostnadsmässigt på grund av att man inte tagit tillvara tidigare erfarenheter på området.
I en studie av Åre kommun, Åremodellen - uppför eller utför (Sell- ström och Boman 1993), dras liknande slutsatser. Författarna menar att kostnaderna för Åre blir högre på sikt än för andra jämförbara kommu- ner, därför att man slutit för långa avtal med entreprenören (7 år) och att denne får automatisk prisuppräkning med index. Man menar att kommunen har en dålig beställarkompetens och otillräckligt faktaunder- lag både för att göra upphandlingar, mäta det köpta arbetet och kontrol- lera att man fått vad man beställt. Det är svårt att mäta om servicen är oförändrad eller har försämrats.
I rapporten Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet (Ds 1993z27) framhålls att det finns risk att man vid entreprenader ersätter ett offentligt monopol med ett privat sådant. Detta gäller främst då det finns en begränsad marknad för upphandling.
Det kan också skilja i villkoren mellan producenter i egenregi och entreprenörer. En entreprenör är oftast tvungen att ta hänsyn till samt- liga kostnader i sin offert medan en intern producent kanske inte tar
med alla over-headkostnader. Å andra sidan klagar producenter i offent— lig regi över att deras anbud är offentliga vilket gör att konkurrenterna kan lägga sig på en lägre nivå. Om beställama inte har tillräcklig kom- petens finns risk för att entreprenören styr upphandlingen. Om produk— tionen läggs ut på flera olika producenter kan det finnas risk för splitt— ringstendenser och svårigheter att se helheten. Det finns också en risk i att politikerna fjärmas från produktionen.
En slutsats i den nämnda rapporten om alternativa produktionsfor- mer är att det behövs utveckling av metoder för uppföljning och ut— värdering av entreprenader. Olika mått för kvalitetsbedömningar be- höver också utvecklas liksom instrument för en kontinuerlig kvalitets— förbättring av verksamheten. Konsekvenser av valfrihet och konkurrens behöver analyseras. Upphandlarkompetensen måste förstärkas. Kanske behövs någon form av allmänna bestämmelser även för de mjuka om- rådena.
I anslutning till detta kan nämnas att Socialstyrelsen f.n. arbetar med att ta fram allmänna råd för upphandling av privata tjänster inom äldre- och handikappverksamhet, varvid även begreppet myndighets— utövning skall analyseras.
6.6.3 Privata företag
I kundvalsmodellen är avtalet mellan kommunen och det privata före- taget mindre omfattande. Kommunen har inte ansvar för verksamheten på annat sätt än att man ställer vissa krav på kvantitet och framförallt kvalitet för att bidra med ekonomiska resurser till kunderna. Kundernas val avgör slutligen kvantiteten. Kommunen prioriterar de ekonomiska insatserna och beslutar vem som skall få del av tjänsterna och i vilken omfattning (biståndsbedömning utgör myndighetsutövning). Kommunen fastställer inte avgifterna för servicen men fastställer hur stor del av kostnaden som skall subventioneras via check, peng eller kupong.
De enskilda alternativen inom barnomsorgen är mindre att betrakta som entreprenörer, såvida de inte har avtal med kommunen, utan mer som fristående enskilda företag som bedriver bamomsorgsverksamhet med delvis offentliga medel. Om man betraktar dem som fristående företag har de också rätt att själv fördela platser och sätta föräldra- avgifter. Kommunen kan dock föreskriva vissa regler i samband med bidragsgivning.
I propositionen om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet (prop. 1993/94:11) jämställs barnomsorg anordnad av enskilda med kommunal sådan. Kommunen kan fullgöra sin skyldighet att erbjuda plats i barnomsorgen genom att hänvisa till plats inom enskilt anordnad verksamhet. Enskilda förskolor, fritidshem eller skolbarnomsorg skall
efter ansökan tilldelas medel för verksamheten i form av ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Kommunen får som villkor för bidraget före- skriva att avgifterna i den enskilda verksamheten inte oskäligt får över- stiga den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet och att den som driver verksamheten i mån av plats tar emot barn som hänvisas av kommunen.
6.6.4 Föreningar/ideell verksamhet
I kommitténs enkät angående entreprenader uppger ca 20 procent av kommunerna att de anlitar föreningar som entreprenörer. Det år fram- förallt inom fritidsverksamhet och i viss mån inom barnomsorg som föreningarna anlitas. Sådana föreningsentreprenader är vanligast i större städer och normalkommuner (folkmängd under 45 000 inv, tätortsgrad 60—75 %). Det är vanligt att man överför skötseln av idrottsanläggningar till idrottsföreningar.
Enligt rapporten Barns villkor i förändringstider (Socialstyrelsen 199322), avser 60-70 procent av kommunernas kostnader för fritids- verksamhet kommunägda fritidsanläggningar. 10-15 procent utgör stöd till föreningslivet och lika mycket går till kommunalt driven verksam- het, främst fritidsgårdar. Anslagen till fritidsgårdar har minskat och 12 procent beräknas läggas ner under 1992-1993. Det finns ett ökande antal fritidsgårdar med föreningsdrift.
Försök med föreningsdrift av idrottsanläggningar har varit relativt vanliga de senaste åren men har givit blandade erfarenheter. Även 1 de fall positiva effekter har uppnåtts har enligt rapporten de ekonomiska besparingarna varit förhållandevis små.
Förutom offentligt finansierad samhällsservice finns ideellt bedriven samhällsservice inom den s.k. ideella sektorn. På senare tid har denna frivilliga sektor fått allt mer uppmärksamhet, som komplement till den offentliga servicen.
Vid en konferens om den ideella sektorn hösten 1992 i Stockholm anordnad av Röda Korset, redovisades olika ideella verksamheter. Bara inom Röda korset bidrar i Sverige ca 6 000 frivilliga personer med ca 792 000 obetalda hjälptimmar per år för att besöka och hjälpa ensamma äldre. Noaks ark hjälper HIV-smittade. I kvinnohus för misshandlade kvinnor arbetar många frivilliga, liksom i BRIS (riksförbundet Barnens Rätt i Samhället) med telefonjour för barn och ungdom. Stadsmissionen, Frälsningsarmén och andra arbetar med hemlösa och missbrukare. Den totala omfattningen av sektorn är ännu inte känd i Sverige men flera forskningsprojekt på detta område har nyligen startat.
Även i Danmark har man uppmärksammat det frivilliga ideella sociala arbetet. I några kommuner har man startat butiker för frivilliga arbetsuppgifter, dit personer kan vända sig och erbjuda sina tjänster. En fjärdedel av danska män och kvinnor utför idag frivilligt arbete, enligt tidningen Danska kommuner nr 33/1992.
På Island använder sig vårdcentralerna i hög grad av frivilligas medverkan. Mammografiundersökningar sköts t.ex. av Cancerföre— ningen och vård av alkoholister läggs ut på entreprenad till "Länkföre- ningar" som arbetar enligt Minnesotamodellen.
I England och USA är den frivilliga sektorn stor (varannan med- borgare utför varje år några timmars ideellt arbete) och väletablerad av tradition. De nya tendenser som finns i USA idag är ett ökat samarbete mellan kommuner och frivilligorganisationer. Kommunerna försöker i sitt arbete använda sig av såväl egenregi, som privata entreprenörer och frivilliga i samspel. En del kommuner har anställt särskilda personer för att administrera detta samarbete och etablerat ideella centra i kommu- nerna.
Regeringen har nyligen tillsatt en beredning (C 1993:A) för att främja den ideella sektorns utveckling som bl.a. skall belysa samver- kansformer mellan den offentliga sektorn och den ideella sektorn.
6.6.5 Avknoppning
I många kommuner och landsting vill kommunalt anställda överta och driva verksamheten i privat regi. Motivet är ofta att man vill få ett ökat inflytande över verksamheten, mindre detaljregler och att man önskar utveckla verksamheten på ett visst sätt. Utvecklingen går ofta via decen- tralisering till resultatenheter, med ett ökat ansvar för intäkter och utgifter. I nästa steg utsätts resultatenheten för intern och extern konkur- rens. Därefter blir det naturligt för personalen att diskutera att "knoppa av" och driva verksamheten i egen regi som aktiebolag eller ekonomisk förening.
Under de senaste åren har lagstiftningen förändrats så att det blivit lättare att starta offentligt finansierad verksamhet i privat regi. Såväl kommuner som landsting har på flera håll särskilda utbildningsprogram och checklistor för personal som vill knoppa av eller starta eget. Ut- bildningsfondema anlitas också av offentligt anställda som vill starta eget. Lokala kooperativa utvecklingscentra som finns på flera håll i landet lämnar stöd till de som särskilt vill starta ekonomiska föreningar. Även arbetsförmedlingama ger "starta eget"-bidrag. På utvecklings- fonderna har man noterat ett minskat antal sökande från den offentliga sektorn under det senaste året, troligtvis beroende på lågkonjunkturen. Många vägar i dag inte lämna sin anställning. Samtidigt förekommer
allt oftare att den egna personalen lägger in anbud på verksamheter som landsting eller kommun konkurrensutsatt.
Enligt flera rapporter består hindren för avknoppning eller etable- ring av privat verksamhet mer av attityderna bland offentliga tjänstemän på mellannivå än av själva lagstiftningen. Det är ofta dessa tjänstemän som skall sköta förhandlingarna om entreprenad med den personal som vill starta eget. Vilka villkor kommunen/landstinget erbjuder under en övergångsperiod torde spela stor roll för om etableringen skall komma till stånd. Andra frågor som måste gås igenom är hur myndighetsutöv- ning, sekretess och journaler skall hanteras, liksom momsfrågor, pen- sionsfrågor och andra arbetsrättsliga frågor.
Dessa frågor beskrivs mer utförligt i rapporten Alternativa verksam- hetsformer inom vård och omsorg (Ds 1992:108). I rapporten lämnas ett antal förslag till förändringar. I det följande redogörs för fem av dessa förslag med kommentarer om utvecklingen sedan rapporten läm- nats.
1. I rapporten föreslås att kravet på att privata bamstugor skall upptas i den kommunala planen för förskole—och fritidshemsverksamhet tas bort. Detta har i princip också skett sedan rapporten skrevs. Den ifråga— varande bestämmelsen, 10 å andra stycket förordningen (l987:860) om statsbidrag till kommunerna för barnomsorg, upphörde att gälla den 1 januari 1993 då nya generella statsbidragsbestämmelser infördes. I propositionen om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. (prop.1993/94:11) markeras ytterligare den fria etableringsrätten för enskild barnomsorg och föreslås också att bestämmelsen i 17 & so- cialtjänstlagen om att det i kommunen skall finnas en plan för förskole- och fritidshemsverksamheten skall tas bort.
2. I rapporten föreslås också att kommunen inte skall besluta om till- ståndsgivning till privata alternativ utan endast kontrollera att kvaliteten uppehålls genom tillsyn och uppföljning. Enligt 69 ä 2 stycket socialtjänstlagen krävs för att inrätta privata daghem ett tillstånd från länsstyrelsen. Idag har ca 50 kommuner på försök övertagit tillståndsgivningen från länsstyrelsen. Detta har kritise- rats med att kommunen då blir enväldig och på ett partiskt sätt kan vägra lämna tillstånd med motiveringen att behovet är täckt. Även denna problemställning är beaktad i den ovan nämnda propo- sitionen om barnomsorgen. I den föreslås att när kommunen prövar en ansökan om tillstånd att bedriva enskild barnomsorg får avseende endast fästas vid sökandens lämplighet att bedriva verksamheten och ändamåls- enligheten av de lokaler där sökanden avser att bedriva verksamheten (förslag till ändring i lagen /1987:422/ om försöksverksamhet med
kommunal tillståndsgivning för vissa hem för vård och boende enligt socialtjänstlagen /1980:620/).
Även på andra områden än barnomsorg kan etableringshinder finnas genom att tillstånd krävs från kommun eller landsting för att få starta en verksamhet. Exempelvis finns etableringshinder för läkare och tand- läkare. Riksdagen har nyligen beslutat (prop. 1992/93:160 om husläkare m.m., SoU 22, rdskr. 1992/93:160) att fri etablering för husläkare införs. När det gäller privatläkare och tandläkare övervägs inom Social- departementet hur en fri etablering successivt skall kunna införas.
3. I rapporten föreslås också att mervärdesskattereglema skall ses över så att de inte snedvrider konkurrensen. Verksamheter som sjukvård, tandvård och social omsorg är undan— tagna från mervärdesskatteplikt. För att kommunerna inte ska bli mind- re benägna att upphandla privata tjänster inom dessa områden får de ett särskilt statsbidrag som skall kompensera för de ökade kostnader som kan uppkomma vid sådan upphandling. Detta statsbidrag på sex procent av värdet av upphandlade tjänster, bygger emellertid på en schablon och kan medföra såväl över- som underkompensation. Om statsbidraget inte tillfaller den upphandlande enheten direkt, utan kommer kommunen eller landstinget centralt tillgodo, kan också motivationen att upphandla externa tjänster minska. Utredningen om vissa mervärdesskattefrågor har nyligen lämnat ett betänkande (SOU l993:75) vari föreslås att kommunernas generella avdragsrätt för mervärdesskatt slopas. Argumenten för detta är att avdragsrätten ger konkurrenssnedvridande effekter, att den verkar hind— rande för privata altemativ samt att nuvarande ordning inte accepteras av EG.
4. I rapporten föreslås vidare att privata entreprenörer i form av "av- knoppare" inte skall vara bundna till av kommunen tidigare anställd personal. Det finns vissa oklarheter i samband med arbetstagarbegreppet när kommunalt anställd personal startar egen verksamhet. Enligt lagen (1982z80) om anställningsskydd (LAS) har arbetstagare som sagts upp på grund av arbetsbrist företrädesrätt till återanställning i den verksam— het där de tidigare varit anställda. Denna företrädesrätt gäller också gentemot en ny arbetsgivare om verksamheten eller del av verksam- heten under året övergått till ny ägare. Förslag har framförts att kom- munalt anställda som startar eget eller andra entreprenörer som driver verksamhet åt kommunen inte skall vara tvungna att överta personal från kommunen. Denna fråga har behandlats av 1992 års arbetsrättskommitté i be- tänkandet Ny anställningsskyddslag (SOU l993z32). Enligt ett EG-
direktiv (77/187/EEG) gäller att vid överlåtelse av verksamhet som grundar sig på avtal skall anställningsavtalen automatiskt övergå till den nye ägaren. Detta direktiv går således längre än den svenska lagstift- ningen. Arbetsrättskommittén föreslår inte några förändringar i nuvaran— de lagstiftning med avseende på EG-direktivet. Däremot föreslår arbets- rättskommittén ett tillägg till 29 & LAS som förtydligar att paragrafen gäller även övergångar inom offentlig verksamhet.
Det har därutöver också diskuterats hur länge en kommun ekono— miskt kan stödja en avknoppad verksamhet.
5. Slutligen föreslås i rapporten att värdesäkrade kommunala livräntor skall införas. Vissa problem kan uppstå med de avtalsbundna pensionerna i sam- band med att offentligt anställda övergår till en privat arbetsgivare. Merkostnader kan uppstå för den privata arbetsgivare som övertar offentligt anställda beroende på olika konstruktion av pensionssystem. Kommunalt anställda får när de slutar sin anställning ett ovärdesäkrat fribrev, dvs. en utfästelse om livränta som inte är inflationsskyddad. Privat anställda får däremot värdesäkrade fribrev. Värdesäkringen för den f.d. kommunalt anställde som börjar hos en privat arbetsgivare får då betalas av denne eller hans pensionsförsäkringssystem. Detta skulle kunna leda till en minskad benägenhet hos privata arbetsgivare att an- ställa kommunalt anställda. Samma merkostnader kan uppkomma när kommunala verksamheter bolagiseras. Kommun- och landstingsförbunden utreder bl.a. denna fråga i ett särskilt gemensamt projekt. I detta projekt diskuteras andra konstruktio- ner för pensionssystemet med fonderingar, vilket skulle lösa ovannämn- da hinder.
6.6.6 Brukarkooperativ
Enligt kommitténs enkät anlitar ca 21 procent av kommunerna koopera- tiv som entreprenörer. Det är vanligast med kooperativ inom bamom- sorgen men det förekommer även inom äldre- och handikappomsorg samt i samband med nedskuren offentlig service i glesbygd eller stor- stadsområden.
Inom barnomsorgen finns ett tusental föräldrakooperativa daghem, oftast i form av ekonomiska föreningar. Föräldrarna startar daghemmen och styr verksamheten genom styrelsen. Det är också vanligt att för- äldrarna medverkar i den dagliga verksamheten genom schemalagd arbetsplikt. Föreningen anställer professionell personal för den pedago- giska verksamheten. Runt 10 000 barn (ca 5 procent av alla daghems— bam) vistas på föräldrakooperativa daghem.
Produktionsformen ger föräldrarna ett långtgående inflytande över och stor delaktighet i verksamheten. Föräldradrivna daghem har också visat sig mer kostnadseffektiva än traditionell verksamhet. Nackdelen
kan vara att formen kräver ett stort engagemang i form av tid och arbe- te av föräldrarna.
6.6.7 Valfrihet och fristående skolor
Ett nytt bidragssystem gäller från den 1 juli 1992 för fristående skolor på grundskolenivå. De nu gällande bestämmelserna innebär, efter vissa förändringar i juli 1993, att fristående skolor godkända för vanlig skol- plikt skall tilldelas medel för sin verksamhet av elevernas hemkommu— ner. För varje elev tilldelas skolan ett belopp som motsvarar den ge- nomsnittliga kostnaden per elev i hemkommunens grundskola det pågå- ende kalenderåret på det stadium som eleven tillhör. Vid tilldelningen får kommunen göra ett avdrag som uppgår till högst 15 procent av den framräknade genomsnittskostnaden (lagen /l993:800/ om ändring i lagen /l993:370/ om ändring i skollagen /1985:1100/).
Reformen tillkom för att öka valfriheten i skolan. Enligt propositio- nen om valfrihet och fristående skolor (prop.1991/92:95) är målet att åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola.
Rätten och möjligheten att välja skola och att välja sina barns utbildning är viktig i ett fritt samhälle. ..Rätten och möjligheten att välja skola är också ett viktigt instrument för att vitalisera skolorna. Valet kan stimulera ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar och en större lyhördhet för elevers och föräldrars önskemål hos skolor och kommuner.... Behovet av en mångfald av utbildningsvägar och pedagogiska metoder ökar. Ett uniformt system kan inte erbjuda den variation och flexibilitet som fram— tiden kräver av skolväsendet. Grundskolan skall därför kunna rymma flera olika profiler. De fristående skolorna kommer att bli viktiga komplement till det offentliga skolväsendet (prop. 1991/92:95).
Antalet friskolor har ökat kraftigt sedan reformen infördes. Andelen elever i fristående skolor motsvarade höstterminen 1992 ca 1 procent av det totala elevantalet. I juni 1993 fanns 90 godkända friskolor. 10 an- sökningar hade fått avslag. Den största andelen ca 40 procent är allmän— na skolor, ibland med en viss profil som kultur, ekologi m.m. En del av dem är föräldrakooperativa glesbygdsskolor. En tredjedel av friskolorna är Montessoriskolor och ett tiotal har Waldorf—inriktning. Vidare finns
fem kristna skolor, en muslimsk, fyra tvåspråkiga skolor, en internatio- nell, två med kultur/humanistisk inriktning och en för ordblinda.
I kommuner där man infört valmöjlighetssystem inom den kommu- nala grundskolan och där medlen följer elevens val har upp till 12 procent valt och antagits till andra skolor än den närmaste ( SOU 1993:47).
Reformen med fristående skolor har kritiserats utifrån olika utgångs— punkter. Den konstruktion av lagstiftningen som valts har kritiserats från självstyrelsesynpunkt. Planeringssvårigheter har uppstått för kom- muner eftersom det i flera fall bildats friskolor av de skolor som kom- munen velat lägga ned. Kommunen har inte rätt att neka en godkänd skola bidrag vilket innebär ökade kostnader för kommunen. Detta kan i sin tur drabba andra skolor. Enligt Svenska Kommunförbundet hade friskolorna höstterminen 1992 medfört en kostnadsökning för kommu- nerna motsvarande 25 miljoner kr. Kommunerna har också anfört att planeringstiden har varit för kort, en godkänd friskola har kunnat be- gära medel med mycket kort varsel.
Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/931406, SFS 1993:800) löstes en del av dessa problem. Beslutet innebär att en fristående skola måste ha ansökt om att bli godkänd senast den 1 augusti året innan bidragsåret börjar. Vidare skall bidraget beräknas på kost— naden för innevarande år istället för som tidigare på föregående år. De nya reglerna trädde i kraft 1 juli 1993.
Bidragsandelen 85 procent har också ansetts vara för hög bl.a. eftersom den från början grundade sig på en genomsnittlig elevkostnad på alla stadier. Det innebar att friskolor med enbart lågstadium och mellanstadium gynnades. Denna konstruktion förändrades dock vid årsskiftet 1993 så att kostnaden nu beräknas utifrån genomsnittskost- naden på respektive stadium.
Slutligen har anförts att friskolor skulle gynna barn från goda upp- växtrniljöer och att segregering skulle uppstå.
I Statskontorets studie om konsekvenser av valmöjligheter (SOU 1993:47) studeras valmöjligheter bl.a. inom den kommunala grundsko- lan samt till friskolor. I början av 1993 hade enligt tidningen Kommun- Aktuellt (nr 1/1993) 7 kommuner infört valmöjligheter till skolan under föregående år (kundval där en elevpeng följer elevens val), främst i storstadsområden. Studien omfattar fem av dem.
Valmöjlighetssystemen i svenska skolor har ännu funnits under så begränsad tid att det är svårt att dra några säkra slutsatser. Studien har därför kompletterats med internationella erfarenheter.
Alla kommuner med valmöjlighetssystem som ingår i studien hade informerat föräldrarna om rätten att välja skola. Det var dock endast Stockholms kommun som även informerade om skolornas kvalitet, i
form av betygsmedeltal och resultat från standardprov. På flera håll hade man haft serviceenkäter till föräldrar och elever om hur skolorna uppfattas. Enligt denna studie kunde tendenser till segregering inte uppfattas. Författaren anser att principen att elever som bor i närom- rådet har företräde vid överinskrivning, kan vara ett skydd mot segrege- ringstendenser.
Studien identifierar följande effekter av valmöjligheter i skolan inklusive friskolor:
- Valmöjligheten värderas av elever och föräldrar även om den inte utnyttjas — Om man bortser från skolor i socialt underpriviligierade områden som kan förväntas förlora många elever, så får alla andra bättre eller lika bra skolor - Elever som kan välja bort dåliga skolor gör den största vinsten - Elever som utan att välja en annan skola får en mer profilerad skola och motiverad skolledning vinner också.
Av de internationella studiema framgick att medelklassföräldrar har större benägenhet att utnyttja valmöjligheten än arbetarklassföräldrar. Man väljer oftast skolor med högre social status. Detta innebär att skolor med låg status tappar elever och kan komma in i en nedåtgående spiral. Det finns dock andra exempel från USA på hur skolor i socialt underpriviligierade områden kan bryta denna trend genom att profilera srg.
Dessa tendenser överensstämmer med Skolverkets undersökning av skolval (Val av skola, rapport om valfrihet inom skolpliktens ram, läsåret 1992/93). I denna studie konstateras också att det finns en efterfrågan hos föräldrar och elever på ökat inflytande och valmöjlig- heter när det gäller grundskolan. Det är framförallt skolans kvalitet i form av gott arbetsklimat, snarare än direkt profilering, som uppskattas. Författarna menar att utvecklingen mot ett mer mångkulturellt eller heterogent samhälle har gjort det svårare med enhetliga lösningar. I denna studie har man också funnit tendenser till oönskade effekter i form av tecken på ökad segregation. I en av storstadskommunema framhåller både föräldrar och lärare att svenska elever och invandrarele- ver med höga ambitioner beträffande språkfärdighet i svenska väljer att söka sig till skolor utanför de invandrartäta områdena. I dessa skolor ökar då andelen invandrarelever ytterligare.
6.6.8 Privatisering! utförsäljning
Enligt kommitténs enkät har cirka 30 procent av kommunerna sålt ut anläggningar eller verksamheter ägda av kommunen. Det är speciellt vanligt i normalkommuner och större städer. Det är framförallt bostads- fastigheter (18 procent av kommunerna) som sålts ut eller privatiserats, därnäst är det industrifastigheter (7 procent), energi och fritidsanlägg- ningar (5 procent) och i mindre utsträckning hotell/restauranger och mark.
6.6.9 Analys av externa driftformer
Jämförelser mellan likartade offentliga och privata verksamheter i ett hundratal internationella studier visar att de privatägda bolagen oftast bedöms som mer effektiva än de offentligt ägda. Om emellertid både de offentliga och de privata verksamheterna utsätts för konkurrens bedöms offentliga företag vara lika produktiva som privata. Av detta har många, bl.a. konkurrenskommittén, dragit slutsatsen att införandet av konkurrens är viktigare än frågan om ägandet.
Vårt rapportunderlag pekar i samma riktning. Några skillnader i effektivitet mellan verksamhet bedriven i egen kommunal regi och i kommunala företag har inte konstaterats. Entreprenadupphandlingar har däremot visat sig i allmänhet leda till effektiviseringar och kostnads- sänkningar, särskilt initialt. Det är främst upphandling inom de tekniska verksamheterna som visat sig leda till lägre kostnader. För de "mjuka" verksamheterna har hittills inte några större samhällsekonomiska be— sparingar kunnat påvisas men entreprenader har ökat valmöjligheterna och stimulerat till kvalitetskonkurrens.
Det är emellertid inte alltid billigare att upphandla verksamhet på entreprenad. Många upphandlingar har enligt rapporterna misslyckats och lett till ökade kostnader för kommunen genom att man inte tillräck- ligt noga jämfört med kostnaderna i den egna verksamheten, att man haft för bråttom, för dålig upphandlarkompetens, för långa avtalstider eller att man gjort sig av med egen kompetens inom verksamhetsom- rådet.
Det finns också risk för att kommunen genom ingångna avtal binder upp sig ekonomiskt till en viss entreprenör som talar om hur och vad kommunerna ska upphandla externt.
Privatisering i form av utförsäljning av fastigheter och anläggningar är främst ett sätt att frigöra kapital.
I flera rapporter redovisas svårigheten att göra kostnadsjämförelser mellan egen regi—verksamhet och alternativa driftformer. Av 89 kommu— ner uppger 34 att de har svårt att göra sådana jämförelser. Särskilt
nämns problem med att identifiera alla overhead-kostnader, att kost- nadsberäkna kvalitet, att finna bra prestationsmått.
I flera av de rapporter som vi studerat framgår att resultatenheter med såväl kostnads- som intäktsansvar har många fördelar framför andra driftformer som entreprenader, bolag, resultatenheter med enbart budgetansvar eller traditionella driftformer.
6.7 Sammanfattande analys
Utvecklingen mot nya driftformer inom kommuner och landsting är på gång i hela landet och kommer att intensifieras framöver. Troligtvis kommer de nya driftformema även framöver att vara mest utbredda inom de tekniska verksamheterna men även inom de "mjuka" områdena har de nya verksamhetsformerna kommit för att stanna. De kommuner som kommit längst i sin utveckling mot nya verksamhetsformer har haft ett samlat program för genomförandet och strävat efter att konkurrens- utsätta verksamheten.
De nya driftformema har många fördelar jämfört med traditionell verksamhet. Verksamheten bedrivs på ett nytt och annorlunda sätt vilket stimulerar kreativitet och uppfinningsrikedom. Effektiviteten och kost- nadsmedvetandet ökar i organisationen. De nya driftformema går hand i hand med nya former av politisk och ekonomisk styrning och med nya valmöjligheter för medborgarna.
Det förefaller som om konkurrens mellan privata företag och offent- lig verksamhet i egen regi leder till större kostnadssänkningar än enbart konkurrens mellan privata entreprenörer. Det är inte alltid bäst och billigast att anlita extern produktion. Resultatenheter med fullt kostnads- och intäktsansvar som är utsatta för konkurrens kan vara ett bättre alter- nativ än entreprenad eller bolagisering, från såväl kostnads- som styr- ningssynpunkt.
Det finns vissa områden som behöver utvecklas för att systemen med nya driftformer skall fungera bättre framöver och för att politiker- na skall kunna få en god uppföljning av resultaten.
Vi menar att kommuner och landsting behöver utveckla bättre sy- stem för budget och redovisning, som gör det möjligt att särskilja de olika producentenhetema och deras kostnader och som möjliggör mer korrekta bedömningar mellan interna och externa producenters anbud. Det behövs även bättre system för uppföljning och utvärdering, in- klusive kvalitetsmätningar och andra bedömningar. Instrument för konti— nuerlig kvalitetsförbättring behövs.
För att främja extern konkurrens måste politikerna tydligt ge marknaden en signal om att man vill köpa verksamhet externt och vilka
i l ;
krav man ställer. Man måste också ta ställning till om betingelserna för produktion i egen-regi och i extern regi skall vara lika.
Den ökade konkurrensen har aktualiserat frågan om anbud från egenregiverksamhet skall kunna sekretessbeläggas enligt bestämmelserna om affärs- och upphandlingssekretess i 6 kap. 1 och 2 åå sekretessla- gen. Vår bedömning är att bestämmelsen i 1 å utgår från en helt annan konkurrenssituation, där en myndighet tävlar med andra producenter om att avsätta tjänster på en marknad. Vid tillkomsten av 6 kap. 1 å torde inte ha förutsetts den konkurrenssituation som uppstår när en kommunal verksamhet utsätts för konkurrens genom kommunens egen åtgärd att upphandla privata alternativ. Det kan således ifrågasättas om en sådan verksamhet omfattas av sekretessen i bestämmelsen. Vi föreslår inte heller någon ändring av 6 kap. 1 å, eftersom det skulle medföra att stora delar av den kommunala redovisningen för den konkurrensutsatta verksamheten sannolikt skulle komma att omfattas av sekretess, vilket skulle innebära en väsentlig utvidgning av tillämpningsområdet för affärssekretessen.
Däremot finner vi, efter att ha analyserat 6 kap. 2 å sekretesslagen, att undantaget från sekretess för arbete som utförs av egen eller annan myndighetspersonal inte borde utgöra formellt hinder att sekretessbe— lägga en utförarenhets "anbud" som avges i konkurrens med andra anbudsgivare.
Vi finner det angeläget att de kommunala utförarenheter som utsätts för extern konkurrens får lämna sina erbjudanden på liknande villkor som gäller för andra anbudsgivare.
Vi föreslår därför att 6 kap. 2 å första stycket kompletteras dels med ett förtydligande i andra meningen att undantaget inte avser tjänst som upphandlas i konkurrens med annan, dels med en bestämmelse som anger, att med anbud i ärende om upphandling skall likställas erbjudan— de med motsvarande innehåll från en myndighet som tillhör samma kommun eller landsting som den upphandlande myndigheten, eller erbjudande från en del av samma myndighet.
Den s.k. avknoppningen inom kommuner och landsting har till stor del upphört på grund av lågkonjunkturen. Den behöver stimuleras med gynnsamma övergångsvillkor för entreprenörerna för att få igång en utveckling. Dessa övergångsvillkor bör vara förenliga med kommunalla- gen.
Vi menar att det är effektivt att kommuner och landsting kanaliserar sin upphandling via särskilda upphandlings—och beställarenheter. Upp- handlarkompetensen behöver dock utvecklas och kvaliteten i kalkylerna förbättras.
Entreprenader leder i genomsnitt till bättre effektivitet och kost- nadssänkningar i ett initialt skede. Det är viktigt att ta tillvara tidigare
erfarenheter och att inte binda upp sig i för långa avtalstider eller helt göra sig av med egen kompetens, om entreprenaderna skall bli lyckade.
När det gäller kommunala företag rekommenderar vi kommuner och landsting att tydligt markera sin styrning av företagen genom bo— lagsordningar, direktiv m.m.
Vi föreslår också att de kommunala företagen i likhet med kommu— nal förvalming bör bli föremål för regelbunden verksamhetsrevision och att kommunallagen förtydligas på denna punkt. Vi lämnar dock inte något förslag till ändring i detta sammanhang. (Se kap. 5.4.3)
Vi har funnit att användarna uppskattar de nya valmöjligheterna och att man använder sig av dem i ökande utsträckning.
Vi anser att valmöjligheten måste följas av en överföring av medel om reell konkurrens skall kunna uppstå.
Systemen för ersättning till producenter kan underlätta eller hindra nyetablering. Som exempel kan nämnas systemet med ersättning till friskolor som genom sin konstruktion kraftigt stimulerar till nyetable- ring. Systemen inom barnomsorg och äldreomsorg, där kommunerna i praktiken har ensamrätt att bestämma om nyetablering, och där ekono— miskt stöd inte garanteras på samma sätt, kan ses som mer hindrande. Även inom sjukvården finns motsvarande etableringshinder.
Vi menar att ersättningssystemen bör konstrueras så att de i görli- gaste mån stimulerar till en fri etablering inom givna ekonomiska ra— mar.
Ett annat problem som på senare tid blivit allt större är frågan om hur kommunens serviceinformation skall bedrivas. Bristen på informa— tion om priser, kvalitet och aktörer kan leda till en ineffektiv konkur- rens. Sådan information är viktig för att få till stånd pris- och kvali- tetskonkurrens samt hjälpa medborgarna att göra optimala val.
Vi anser därför att kommuner och landsting regelbundet bör sam- manställa information om de olika producenterna inom olika verksam- hetsområden som visar deras inriktning, resultat, kvalitet och priser.
Avgiftssättningen av kommunala tjänster överlåts allt oftare till såväl interna som externa producenter. Det förekommer många olika modeller för avgiftssättning inom barnomsorg och äldreomsorg. Ibland uppstår tveksamhet om modellerna är i överensstämmelse med kommu— nallagens bestämmelse att fullmäktige skall sätta taxorna, liksom med likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.
Avgiftsfinansieringen inom kommuner och landsting kan förutses öka framöver. Våren 1993 har en utredning (Ds 1993:16) lämnat för- slag till en modifierad självkostnadsprincip. I en proposition föreslås att kommunerna som villkor för kommunala bidrag får föreskriva att av— gifterna i den enskilda barnomsorgen inte oskäligt överstiger den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet.
Vi anser att om den kommunala servicen skall tillåtas differentieras ytterligare när det gäller pris och kvalitet måste kommunerna samtidigt se till att systemen konstrueras så att tjänsterna blir reellt tillgängliga för alla som har behov av servicen. Vi rekommenderar kommunerna att följa upp och utvärdera hur de nya prissättningssystemen utfaller.
Utredningen om vissa mervärdesskattefrågor har nyligen lämnat ett betänkande (SOU l993:75) vari föreslås att kommunernas generella avdragsrätt för mervärdesskatt slopas. Argumenten för detta är att avdragsrätten ger konkurrenssnedvridande effekter, att den verkar hind- rande för privata alternativ samt att nuvarande ordning inte accepteras av EG.
Den arbetsrättsliga företrädesrätten till återanställning för kom- munalt anställda som innebär att "avknoppare" eller andra entreprenörer måste överta kommunal personal kan utgöra ett hinder för nyetablering. Vi konstaterar att företrädesrätten kan utgöra ett hinder för avknoppning men avstår från att lämna något förslag till reglering av frågan med tanke på att den nyligen behandlats av en annan statlig utredning.
När det gäller pensionsfrågoma utgår vi från att hindren är av mera teknisk art och kommer att lösas inom den utredning som de bägge kommunförbunden tillsatt.
När det gäller tillståndsgivning av kommuner och landsting för privata företag att bedriva offentlig verksamhet, menar vi att etable- ringshindren i möjligaste mån bör undanröjas så att ett fritt nyföretagan- de blir möjligt inom givna ekonomiska ramar. Den nyligen lagda propo— sitionen om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. ger klara riktlinjer för hur kommunerna skall pröva ansökningar om enskild barnomsorg. Avseende skall endast fästas vid sökandens lämplighet och lokalernas ändamålsenlighet. Liknande riktlinjer behövs på andra om— råden.
Eftersom frågor om en friare etablering av läkare och tandläkare är under utredning inom Socialdepartementet lämnar vi inte några förslag på detta område utan utgår från att sådana kommer att lämnas av rege- ringen framöver.
Käll- och litteraturförteckning
SOU 1991:104, Konkurrens inom den kommunala sektorn
SOU l993z32, Ny anställningsskyddslag
SOU 1993:47, Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnom- , sorg, äldreomsorg och primärvård 1 SOU 1993:48, Kommunala verksamheter i egen förvalming och i kommunala aktiebolag - en jämförande studie
SOU l993:73, Radikala organisationsförändringar SOU 1993174, Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet SOU 1993:75 Vissa mervärdesskattefrågor
Ds 1992:108, Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg Ds 1992:121 Anbudskonkurrens vid offentlig produktion — ett lagför— slag Ds 1993:16, Avgifter inom kommunal verksamhet Ds 1993:27, Alternativa produktionsformer i kommunal verksamhet Ds l993z38, Enskild vård och omsorg -offentlig tillsyn
1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet 1992/93:56 Ny konkurrenslagstiftning 1992/93:88 Om offentlig upphandling 1992/93:160 Om husläkare m.m. 1992/93:230 Valfrihet i skolan
1993/94:11 Om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet
EG-direktiv (77/187/EEG)
Svenska Kommunförbundet Valfritt,.. om alternativa driftformer inom äldre-och handikappomsor- gen, 1992 Beställar- utförarmodeller i rättsligt perspektiv, 1992 Den nya barnomsorgen, 1991
När andra vill vara med, alternativ barnomsorg 1991
Skolval, elevbidrag och utvärdering, 1992 Skatt eller avgift ,1993
Landstingsförbundet Landstingsförbundet: Från anslag till överenskommelser, 1992
Landstingsförbundet: Landsting i förändring, 1991
Socialstyrelsen, 1993:2, Barns villkor i förändringstider
Skolverket, 1993, Val av skola, Rapport om valfrihet inom skolpliktens ram läsåret 1992/93 Konkurrensverket,l992:4, Kommunala tjänsteentreprenader Konkurrensverket, 1993, Daghemsverksamhet - kostnader och konkur- rensförutsättningar Konkurrensverket, 1993, Kommunal kostnadsredovisning -konkurrensin- riktade åtgärder i beställar- och utförarmiljö
Hemtjänst på entreprenad i Danderyds kommun, Utredarhuset Uppsala 1993
Losman och Löfving,l992, Kommunala driftformer, CE Fritzes AB Stefan Fölster m.fl.,l993, Sveriges systemskifte i fara? Industriens Utredningsinstitut
Patrick Engellau m.fl.,l993, Barnomsorg enligt kundvalsmodellen, Stiftelsen Medborgarnas Offentliga Utredningar Osborn och Gaebler,l992, Reinventing Government, Reading: Addison & Weseley Sellström och Boman,l993, Åremodellen,— uppför eller utför, Förvalt- ningsutveckling AB Peter Balmér m.fl.,l992, Kommunal service i nya former, Almqvist & Wiksell John. D. Donahue, 1992, Den svåra konsten att privatisera, SNS förlag
7. De förtroendevalda och repre- sentativiteten
Den totala minskningen i fråga om antal förtroendeuppdrag i kom— muner och landsting mellan 1989 och 1992 uppgår till cirka 9 550. Antalet uppdrag per förtroendevald har sedan 1980 ökat från 1,4 till drygt 1,5. Några av de sedan länge underrepresenterade grup- perna, främst arbetare och kvinnor, i fullmäktige och nämnder har något förbättrat sina positioner under det senaste decenniet. De unga har däremot blivit sämre representerade.
Vi hävdar att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demo- kratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda och att samman- sättningen av beslutsorganen bör spegla befolkningen så bra som möjligt. Vi rekommenderar de politiska partierna att intensifiera sina ansträngningar att förbättra representativiteten för kvinnor, unga, invandrare, arbetare och äldre bland de förtroendevalda.
Vid övergång till nya organisationsformer måste demokratifrå- goma inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket central ställning. Vi rekommenderar de kommuner och landsting som gjort stora organisationsförändringar att också utvärdera dessa utifrån kommunaldemokratisk synpunkt.
7.1. Direktiven
Enligt direktiven skall vi belysa och utvärdera konsekvenserna av förändringar i kommuner och landsting med avseende på antalet förtroendevalda och deras representativitet i fråga om kön, ålder, yrkestillhörighet m.m.
7.2. Antalet förtroendeuppdrag
Antalet förtroendeuppdrag har sedan 1960-talet fram till i dag minskat i både kommuner och landsting. Under vissa tider har minskningen varit språngvis till följd av reformer som drastiskt minskat antalet kommuner och därmed antalet politiska organ på lokal nivå. I takt med det
minskade antalet politiska organ har givetvis antalet förtroendeuppdrag minskat. Emellertid har antalet förtroendeuppdrag minskat proportrorellt mer varvid antalet förtroendeuppdrag per 1 000 invånare sjunkit. För landstingens del är bilden något oklarare. Någon systematisk datainsam— ling om antal förtroendeuppdrag och antalet förtroendevalda i lands— tingen etc. har under senare år inte skett i någon fullödig utsträckning. I den fortsatta framställningen behandlas därför landstingen mer över— siktligt.
7.2.1. Kommunerna
Antalet nämnder under den nuvarande mandatperioden (1991-1994) som fullmäktige i kommunerna inrättat uppgår till ungefär 3 500. Föregåen- de mandatperiod var motsvarande siffra ungefär 3 900. Minskningen med 400 är till en del en effekt av den nya kommunallagen. Rätten till en friare nämndorganisation i kommunerna har gjort att vissa nämnder försvunnit medan andra nämnder slagits samman. Förhållandevis många kommuner har utnyttjat de möjligheter till friare nämndorganisation som den nya kommunallagen givit.
Efter valet 1991 finns det i kommunerna 41 548 ordinarie uppdrag och cirka 34 100 uppdrag som ersättare, tillsammans cirka 75 600 uppdrag. Motsvarande siffror vad gäller det totala antalet uppdrag för 1989 var cirka 83 400. Minskningen mellan perioderna är således cirka 7 800 uppdrag (drygt nio procent).
Om man antar att varje förtroendevald har i genomsnitt 1,5 uppdrag betyder det att det i dag finns cirka 50 000 personer med uppdrag i kommunerna.
Tabell 7:1 visar förändringen av antalet ordinarie uppdrag i kommu- . nerna över tid och reduceringen av antalet kommuner. i
Tabell 7:1 Antalet ordinarie uppdrag i kommunerna.
Undersökningsår Antal Antal
förtroende- kommuner
uppdrag
1971 60 520 464 1974 41 962 278 1977 45 088 277 1980 45 853 279 1983 45 918 284 1986 46 116 284 1989 45 486 284 1992 41 548 286
Som framgår av tabellen har antalet förtroendeuppdrag i kommunerna sjunkit stadigt. Från början av sjuttiotalet då antalet uppdrag uppgick till drygt 60 000 har siffran i dag sjunkit till drygt 40 000 uppdrag. Samti- digt har antalet kommuner minskat i antal. Minskningen av förtroen- deuppdragen har dock gått snabbare. Det ger vid handen att antalet förtroendeuppdrag per 1 000 invånare sjunkit från 25 per 1 000 invåna- re 1965 till 5,2 uppdrag 1974 för att i dag vara 4,8 uppdrag per 1 000 invånare.
Tabell 7:2 Antalet ledamöter i fullmäktige de senaste tio valperiodema.
Valperiod Fullmäktige Suppleanter/ Antal ledamöter ersättare kommuner
1963-1966 32 282 * 1006 1967-1970 29 546 * 900 1971-1973 18 327 14 699 464 1974-1976 13 236 6 974 278 1977-1979 13 247 7 082 277 1980-1982 13 369 6 494 279 1983-1985 13 500 7 299 284 1986-1988 13 520 7 223 284 1989-1991 13 562 7 327 284 1992-1994 13 531 7 335 286
*) Uppgift ej tillgänglig
I tabell 7:2 finner man att antalet ledamöter i landets kommunfullmäkti- geförsamlingar legat relativt konstant kring drygt 13 000 sedan 1974. Efter 1991 års val finns 13 531 personer som fullmäktigeledamöter. Antalet ersättare är totalt 7 335. Totalt är 20 866 personer engagerade i förtroendeuppdrag i landets fullmäktigeförsamlingar. Antalet ordinarie ledamöter har minskat med 31 uppdrag sedan föregående valperiod. Minskningen har skett trots att två nya kommuner, Gnesta och Trosa, kommit till med sammanlagt 70 nya uppdrag. Kommunerna Västervik, Vansbro, Markaryd, Sollefteå och Robertsfors har minskat antalet upp- drag med 10-12. Lerums kommun har ökat antalet platser med 10. Suppleantuppdragen har ökat med blygsamma tre.
7.2.2. Landstingen
Materialet för landstingen är mycket knapphändigt. Landstingsförbundet har inte sedan början av 1980-talet genomfört någon systematisk in- samling av data kring antal uppdrag, antal förtroendevalda etc. Enligt data som kommittén samlat in med hjälp av en enkät våren 1992 finns det för närvarande 9 719 uppdrag totalt i landstingen fördelade på 4 598 uppdrag som ledamöter och 5 121 uppdrag som ersättare. Mandatperio— den 1989-91 var antalet 11 528, en minskning med 1 809 uppdrag (15,7
procent). Antalet personer med uppdrag är cirka 6.500, om man utgår från 1,5 uppdrag per förtroendevald.
I samtliga landsting har antalet ordinarie ledamöter och ersättare minskat i antal mellan de två valen 1988 och 1991. Även för lands- tingen torde en stor del av förklaringen ligga i den nya kommunallagens införande 1991. Som framgår av kapitel 4 har även landstingen valt att organisera sig politiskt enligt nya mönster som bl.a. innebär slopande av nämnder och sammanslagning av de nämnder som blev kvar. I stort sett är minskningen av antalet förtroendevalda mellan de två senaste valen cirka 1000. Lika stor minskning gäller för ersättare. I procent uttryckt är minskningen för ordinarie ledamöter 16,4 procent och för ersättare 15 procent.
Som en jämförelse kan vi se på antalet uppdrag i landstingen såsom det såg ut 1980 (SOU 1982:5). Totalt fanns det i landstingen 4 651 ordinarie uppdrag. Dessa fördelade sig med 1705 uppdrag i landstings— fullmäktige, 1789 uppdrag i centrala nämnder och 1 157 ordinarie uppdrag i olika typer av lokala organ. Antalet ersättaruppdrag var totalt 5 085 där den största andelen avsåg landstingsfullmäktige med 2 232 uppdrag. Centrala nämnder stod för 1 719 och lokala organ för 1 134. Dessa siffror kan ses mot bakgrund att det 1971 fanns totalt 3 673 ordinarie uppdrag.
7.3. Omsättningen av förtroendevalda
7 .3.1 Rekrytering och uppdragsattityd
Bland de faktorer som har betydelse för rekryteringen till politiska uppdrag, och därmed för omsättningen av förtroendevalda, brukar man nämna individens resurser, t.ex social position, tid att disponera, motiv eller drivkrafter och utsikter att klara partiernas interna och externa gallringsprocesser (SOU 1989:108). Faktorema påverkas av olika förhållanden i omgivningen. De kan vara stödjande eller kravställande. Till de stödjande förhållandena räknas partierna, icke-politiska organisa- tioner, enskilda personer och massmedia. Dessa försöker påverka med- borgaren att ställa sig till förfogande för politiska uppdrag.
För dem som ställer sig till förfogande väntar olika typer av krav. Rekryterings- och nomineringsprocessen innebär krav. Det är ett filter som bestämmer vilka som skall gå vidare i konkurrensen. Kön, ålder, antal barn, inkomst, utbildning, anställningsförhållanden och bosättning inom kommunen är faktorer som spelar in på ett avgörande sätt i nomi- neringsbedömningen.
Av betydelse för omsättningen av förtroendevalda är även medbor- garnas uppdragsattityd och benägenhet att ta på sig förtroendeuppdrag. I slutet av 1988 och början av 1989 gjorde SCB en studie om medbor- garnas uppdragsattityd (SOU l989:108). Frågan som ställdes var: "Om
du av något parti du sympatiserar med skulle bli erbjuden att bli leda— mot i fullmäktige eller någon kommunal nämnd/styrelse skulle du då kunna tänka dig att tacka ja?". Av dem som svarade hade 1,3 procent redan någon typ av uppdrag. 2,8 procent skulle kunna tänka sig att ta på sig uppdrag både i fullmäktige och nämnd. 11 procent skulle kunna tänka sig att ta uppdrag i fullmäktige och 2,6 procent i nämnd. 82,3 procent uppgav att de inte ville ta på sig uppdrag eller att de var tvek- samma.
En liknande undersökning genomfördes 1979. Av de svarande var 10 procent villiga att äta sig uppdrag både i fullmäktige och nämnd men enbart en procent att äta sig uppdrag i enbart fullmäktige. Fördelat mellan män och kvinnor visar resultaten vid båda mättillfällena att kvinnorna i lägre utsträckning var villiga att äta sig uppdrag. Hög in— komst och hög utbildning hade ett positivt samband med en positiv uppdragsbenägenhet.
I de båda undersökningarna ombads de svarande att ange orsaker till att inte äta sig uppdrag. Skäl som: Inte tillräckligt intresserad av kom- munalpolitik, inte tillräckligt kunnig, för gammal, kan inte på grund av mitt arbete låg vid de två mättillfällena 1979 och 1988/89 i topp. Där- efter följde skäl som: Vill inte binda mig för ett visst parti, kan inte pga. familjeskäl, förtroendeuppdrag är otacksamma, förtroendeuppdrag är meningslösa, kan inte på grund av mitt föreningsengagemang.
7.3.2. Omsättningen i kommunerna
Låt oss så se på omsättningen av förtroendevalda i kommunerna vid några mättillfällen (SOU l989:108). Från perioden 1973—76 till 1988 minskade antalet förtroendevalda betydligt i vissa kommuner. Dessa kommuner var främst de som slagits samman med flera småkommuner. I jämförelse mellan 25 kommuner fördelar sig omsättningen enligt tabell 7:3. Tabellen anger procentandelen avgående förtroendevalda 1976 av dem som var med 1973, procentandelen avgående 1979 av dem som var med 1976 och procentandelen avgående 1988 av dem som var med 1985.
Tabell 7:3 Procentandel avgående förtroendevalda efter valen 1976, 1979 och 1988
1976 1979 1988 Genomsnitt 36,5 33,9 37,7 Maxvärde 55,0 50,0 48,0 Minsta värde 19,0 21,0 27,0
Påfallande är värdenas relativa stabilitet mellan valperiodema. Variatio- nerna mellan kommunema har olika orsaker. Små kommuner (upp till 11 000 invånare) hade betydligt lägre omsättning än stora kommuner (över 27 000 invånare). Kommuner med stabila majoritetsförhållanden hade mindre omsättning än kommuner med instabila majoritetsförhållan— den. Totalt avgick 15 procent efter endast en mandatperiod, och kvin- norna var här klart överrepresenterade. 10 procent stannade efter två mandatperioder, 30 procent stannade efter minst fyra mandatperioder. Omsättningen av kvinnorna i kommunalpolitiken var ganska stor under 1970-talet. Många kvinnor kom in men många försvann också. Efter valet 1976 var andelen avgående kvinnor 36 procent. Spridningen var mellan 20 och 50 procent.
Förtroendeuppdragsutredningen genomförde en studie av avhoppare från förtroendeuppdragen i kommunerna efter 1988 års val. Med 1988 års avhoppare menas sådana förtroendevalda som inte hade några upp— drag alls inför valet 1988. Ungefär en tredjedel fick sina uppdrag i samband med 1982 års och 1985 års val. Två tredjedelar hade haft sina uppdrag tre eller fler mandatperioder. Drygt 40 procent hade haft sina uppdrag i minst 5 mandatperioder.
1988 års avhoppare ombads ange skäl till att de avgått. Av de sva- rande angav 13,9 procent förhållanden i förvärvsarbetet som skäl till att avgå. 11,1 procent angav att det var dags att lämna sin plats. Andra skäl var till exempel att partiet saknade inflytande (4,5 procent) och bristande personligt inflytande (3,5 procent).
7 .3.3 Omsättningen i landstingen
För landstingens del visar det sig att 31,5 procent av de förtroendevalda 1985 inte återkom efter valet 1988. Det är en ökning med 6,5 procent jämfört med 1980. Omsättningen av landstingsledamöterna var 1982 28 procent och 1985 29 procent. I den studie som genomfördes 1988 rikta- des enkäter till alla 546 personer som inte hade återkommit i landsting- en efter valet 1988 (SOU 1989:108). Av de svarande var 25 procent beredda att ta ett nytt uppdrag men hade blivit utslagna i den interna partikonkurrensen eller så hade det egna partiet inte varit tillräckligt framgångsrikt i valet. Det är en betydligt större andel jämfört med 1979 då endast var tionde blev utslagen på något av dessa sätt. De resterande 317 personerna hade avgått frivilligt.
Ungefär varannan avhoppare fick sitt uppdrag i samband med valet 1982 eller 1985. Den andra halvan hade haft sitt uppdrag i tre mandat- perioder eller längre. Totalt hade var tredje haft så mycket som fem eller fler mandatperioder bakom sig.
De som lämnade sina uppdrag ombads att ange om de upplevt någon konflikt mellan sina olika uppdrag och andra sysselsättningar. 26 procent av avhoppama angav att de inte upplevt någon konflikt. Kon- flikt mellan förvärvsarbete och landstingsuppdrag angavs av de flesta,
41,4 procent av de svarande. 21,5 procent upplevde konflikt mellan hem, fritid och landstingsuppdrag. Konflikt mellan hem, fritid och partiarbete uppgavs av 12 procent och mellan förvärvsarbete och parti- arbete av 7,3 procent. 5,2 procent uppgav att de upplevde konflikt mellan landstingsuppdrag och partiarbete. De som lämnat sina uppdrag ombads ange orsaker till avhoppet. Angivna orsaker till avhopp hos de svarande i undersökningen var framför allt att man varit med länge och att det därför var dags att lämna över till någon annan. Åldersskäl var även en vanlig orsak till avhopp liksom förhållanden i förvärvsarbetet. Vart och ett av dessa skäl svarade för cirka 15 procent av antalet svar.
7.4. Hel— och deltidsengagerade i kommunerna
7.4.1. Heltidsengagerade
År 1954 hade endast 15 kommuner heltidsengagerade förtroendevalda. 1992 hade 276 kommuner minst en heltidsengagerad. 10 kommuner hade således inte någon heltidsengagerad politiker. Dessa tio kommuner har enbart deltidsengagerade politiker. Nio av kommunerna tillhör de absolut minsta vilket kan vara en förklaring till att heltidsengagerade förtroendevalda saknas. I början av 1992 hade 276 av landets 286 kom- muner totalt 550 förtroendevalda på heltid. 1989 hade 274 kommuner totalt 573 heltidsengagerade. Minskningen mellan 1989 och 1992 är 4 procent (avsnittet bygger på Kommunförbundets eftervalsundersök— ningar). I tabell 7:4 redovisas genomsnittligt antal heltidsengagerade fördelade på kommuntyp och kön.
Tabell 7:4 Heltidsengagerade i kommunerna 1992.
Kommuntyp Genomsnittligt Män Kvinnor Andel
antal heltidspol. kvinnor per kommun (procent)
Storstad 15,6 1 1,0 4,6 29
Förorts- kommuner 2,3 1,6 0,8 32 Större städer 4,7 3,3 1,3 29 Mellanstora 2,1 1,6 0,5 25 städer Bruksorter 1,1 0,9 0.2 17 Normal- kommuner 1,3 1,2 0,2 12 Glesbygds- 1,2 1,0 0,2 17 kommuner
Landsbygds-
kommuner 1,0 0,9 0,0 3 Riket 1,9 1,6 0,4 22
Medelåldern för de heltidsengagerade är omkring 50 år. I åldersinter- vallet 45 till 59 år återfinns de flesta, både män och kvinnor. I ålders- gruppen 24 till 29 år återfinns enbart 1,3 procent. 2,4 procent är i ål- dern 30 till 34 år. 9,5 procent är mellan 60 och 64 år. Kvinnornas an- del av de heltidsengagerade utgör 25 procent. Av de 550 heltidsengage- rade är 121 kvinnor vilket motsvarar 22 procent. Jämfört med 1989 är det en ökning med 5 procentenheter.
7.4.2. Deltidsengagerade
1992 hade 141 kommuner 318 deltidsengagerade politiker. 1989 hade 125 kommuner 286 deltidspolitiker. Antalet deltidspolitiker har således ökat med drygt 10 procent. Av de 318 deltidsengagerade var 87 kvinnor (27 procent). Sedan 1989 är det en ökning med 4 procentenheter.
Tabell 7:5 Deltidsengagerade i kommunerna 1992.
Kommuntyp Genomsnittligt Män Kvinnor Andel antal deltidspol. kvinnor
per kommun (procent)
Storstad 2,0 2,0 2,0 50 Förortskom. 1,4 0,9 0,5 35 Större städer 2,5 1,7 0,9 35 Mellanstora st. 1,3 1,1 0,3 20 Bruksorter 0,4 0,3 0,1 29 Normalkom. 0,9 0,7 0,2 19 Glesbygdskom. 1,1 0,8 0,3 28 Landsbygdsk. 0,6 0,4 0,2 29 Riket 1,1 0,8 0,3 27
Även för deltidsengagerade är medelåldern ungefär 50 år. Åldersför- delningen för deltidsengagerade är i stort sett densamma som för hel- tidsengagerade. Kvinnornas andel av de deltidsengagerade är lika låg som för heltidsengagerade.
7.5. Grupp— och åsiktsrepresentativiteten
7.5.1. Teoretiska och principiella aspekter på representativitets- frågan
Vilka demokratiaspekter kan man lägga på antalet uppdrag och repre— sentativiteten hos de förtroendevalda? Vi har i kapitel 2 redovisat vår principiella inställning till antalet förtroendeuppdrag. Vi konstaterar där att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett
stort antal förtroendevalda och att minskningen av antalet uppdrag efter 1991 års val inte utgör något hot mot den lokala demokratin.
Teoretiskt finns det ett samband mellan antalet uppdrag och repre- sentativiteten som hypotetiskt kan formuleras: Ju fler uppdrag desto bättre representativitet. Och omvänt: Ju färre uppdrag desto sämre representativitet. Denna föreställning utgår från det kända förhållandet att sannolikheten att finna en viss egenskap i en population ökar med populationens storlek. Översatt till de faktiska förhållandena efter 1991 års val skulle således grupprepresentativiteten ha försämrats något till följd av minskningen av antalet förtroendeuppdrag i kommuner och landsting.
Representativiteten hos de förtroendevalda är av två slag. Dels vad man brukar kalla grupp- och socioekonomisk representativitet, som har att göra med hur väl sammansättningen av t.ex. en fullmäktigeförsam— ling speglar befolkningens sammansättning med avseende på ålder, kön, utbildning, inkomst etc. Dels den s.k. åsiktsrepresentativiteten som gäller i vad mån de förtroendevalda och deras väljares åsikter om vär— den och preferenser överensstämmer.
De uttalade eller underförstådda kraven på grupprepresentativitet grundar sig på värderingar och önskemål av skiftande slag. En förbätt— rad grupprepresentativitet anses t.ex. leda till bättre medborgarkontak- ter, bättre åsiktsöverensstämmelse och ökad jämställdhet (SOU l989:108).
7.5.2. Tidigare undersökningar Åsiktsöverensstämmelse
Kommunaldemokratiska forskningsgruppen genomförde en undersök- ning av åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och förtroendevalda år 1980 (SOU 1981: 12). Åsiktsöverensstämmelsen mättes i två dimensio- ner: den kommunala verksamhetens omfattning och den kommunala verksamhetens inriktning. "Omfattning" mättes på två sätt. Dels som inställning till skattesänkning kontra serviceökning (skatt/service), dels som krav på ökade insatser på ett antal serviceområden (kravbredd). "Inriktning" mättes med hjälp av frågor om prioritering av nämnda serviceområden. Resultatet gav vid handen att inställningen vad gäller skatt kontra service skilde sig starkare mellan partierna i fullmäktige än mellan partiernas väljare.
Beträffande inställningen till verksamhetens inriktning var åsikts- överensstämmelsen störst mellan väljargrupper 1 det socialistiska och det borgerliga blocket. Överensstämmelsen var lägre mellan de båda väl- jargruppernas partiblock i fullmäktige. Åsiktsöverensstämmelsen var nästan genomgående bättre för väljarna totalt sett och fullmäktige totalt än inom respektive block av partier. Studien omfattande även åsikts- överensstämmelse mellan väljare och valda med avseende på vilket
handlingsaltemativ som borde valts för att tillgodose ett visst servicebe- hov. Beträffande barnomsorgen fann studien att de borgerliga och de socialistiska väljarna och fullmäktige i stort hade likartade åsikter om vilken tillsynsform som var bäst. Alla föredrog bidragslinjen.
Underrepresenterade grupper
Generellt kan sägas att ungdomar, kvinnor, privatanställda och invan- drare har haft och har fortfarande en svag representativitet både i kom- muner och landsting.
Efter valet 1991 utgör ledamöter under 30 är endast sex procent i kommunfullmäktige och två procent i landstingsfullmäktige.
Enligt en undersökning som Statens ungdomsråd genomförde i slutet av 1980-talet (redovisas 1 SOU l989:108) var 8 procent av ungdomar mellan 16 och 24 är medlemmar i ett politiskt parti. Andelen partiaktiva för befolkningen som helhet uppgick vid samma tid till cirka 15 pro— cent. Enligt samma undersökning var 70 procent av ungdomarna med- lemmar i någon organisation. Frilufts- och idrottsorganisationer domine— rade med 38 procent, 32 procent var medlemmar i facklig organisation och sakpolitisk organisation attraherade 7 procent av ungdomarna.
Forskningen ger inte något stöd åt uppfattningen att ungdomars intresse i samhällsfrågor skulle ha minskat sedan 60-talet. Aktiviteten kring samhällsfrågor har snarare ökat än minskat. Aktiviteten i och genom partipolitiska organisationer har hållit sig på en stadig nivå kring 6-8 procent under tiden 1968 till 1987. Statens ungdomsråds undersök— ning visade att 47 procent av ungdomar mellan 16 och 24 år anser att det är viktigt att sluta sig samman för att utöva påtryckning för något man tror på.
Kvinnorna har under loppet av 1900-talet successivt stärkt sin ställ- ning politiskt. Rösträttsreformen 1921 gav formellt kvinnor möjlighet att väljas till politiska uppdrag. Under 1940-talet var andelen kvinnor fortfarande under 10 procent. Efter 1991 års val utgör kvinnorna 34 procent i kommun- och 43 procent av landstingsfullmäktige. Flertalet av riksdagspartierna förespråkar numera någon form av kvotering vid fördelningen av uppdrag (varvade listor, inget kön skall ha mindre än 40 procent av uppdragen). I internationellt perspektiv intar Sverige tillsammans med de övriga nordiska länderna en topposition vad gäller kvinnorepresentationen.
Privatanställda, särskilt arbetare, är också dåligt representerade i politiska församlingar. I slutet av 1970-talet utgjorde privatanställda drygt 20 procent av de kommunalt förtroendevalda, en klar underrepre- sentation. Denna tendens har stått sig under 1980-talet. En förklaring till detta kan vara att privatanställda som regel går miste om en större del av lönen då de tar ledigt för att närvara vid sammanträden som har anknytning till förtroendeuppdraget.
Utländska medborgare, som varit bosatta i landet i minst tre år, har sedan 1976 kommunal rösträtt och är därmed även valbara till uppdrag
i kommuner och landsting. Deras andel av samtliga röstberättigade uppgick vid 1991 års val till 4,2 procent. Invandrarna är emellertid kraftigt underrepresenterade i de kommunala församlingarna. Vid valet 1991 invaldes 87 utländska medborgare i kommunfullmäktige, vilket motsvarar 0,6 procent av samtliga ledamöter. Till landstingsfullmäktige valdes nio utländska medborgare, vilket motsvarar 0,5 procent av alla ledamöter. De flesta invalda är medborgare i nordiska länder.
7.6 1993 års undersökning
7.6.1. Allmän ansats, metod, urval
1 en rapport (Bäck, 1993) till kommittén redovisas de förtroendevaldas representativitet i 28 kommuner och fyra landsting. Av dessa 28 kom- muner fanns 20 med i en liknande studie 1979. För dessa 20 kommu- nerna är studien således en panelundersökning. För de övriga kommu- nerna och landstingen är det snarare fråga om en översiktlig bild av förändringsläget och effekterna på demokratin.
Förtroendeuppdrag har definierats som uppdrag som ordinarie leda- mot och ersättare i fullmäktige, styrelse och nämnder. Till kategorin nämnder har räknats sådana som har någon förvaltningsapparat.
84 procent av de 231 lokala partigrupperna har svarat. I vissa kom- muner har svarsfrekvensen varit för låg för att dessa kommuner skall kunna bära upp alla variabler. Därför har kommuner med svarsfrekvens under 75 procent uteslutits för de respektive variablerna.
Uppgifterna om förhållandena 1979 avseende politikerkårens storlek och sammansättning har hämtats från det kommunaldemokratiska forsk- ningsprogrammets (KDFP) politikerenkäter. KDFst politikerenkäter var kommunvisa urvalsundersökningar. I den nu aktuella studien har politikerenkätema varit kommunvisa totalundersökningar.
Uppgifterna om förtroendemannakårens storlek och dess och be- folkningens sammansättning har stor betydelse för den deskriptiva frå— geställningen i studien: Hur har politikerkårens storlek, Uppdragskon- centration och representativitet förändrats mellan 1979 och 1992? Den analytiska aspekten på frågeställningen är vilken betydelse som organi- satoriska förändringar haft.
Kommuntypema har klassificerats i tre grupper. Gruppen "kommu- ner med traditionell organisation" omfattar 16 kommuner. Traditionell organisation betyder här att kommunerna inte infört några radikala organisatoriska förändringar eller i övrigt stuvat om förvaltningsstruktur eller nämndstruktur mer än marginellt. Dessa kommuner är Eksjö, Enköping, Gällivare, Grästorp, Härjedalen, Kalix, Kalmar, Kil, Lid- köping, Luleå, Lysekil, Sjöbo, Sorsele, Töreboda, Tranemo och Trelle- borg.
Gruppen "kommuner med kommundelsnämndsorganisation" om- fattar tre kommuner. I dessa kommuner finns en heltäckande kommun- delsnämndsorganisation. Kommunerna är Uppsala, Nacka och Ale. Även Göteborg har kommundelsnämnder. Göteborg utgör emellertid en egen grupp.
Gruppen "kommuner med marknadsorienterad organisation" om- fattar 8 kommuner. Klassificeringen av dessa kommuner utgår från förekomsten av bl.a. beställar-utförarmodellen, resultatenheter, privata 1 entreprenader, kooperativ, föreningsentreprenader, nybildade bolag eller i expertstyrelser. Vägledning i denna klassificering har tagits i Kommun- förbundets eftervalsundersökningar, Lokaldemokratikommitténs kom— munenkät 1992 samt i en studie för utvärdering av det nya statsbidrags- systemet. Kommunerna är Katrineholm, Kävlinge, Munkedal, Staffans— torp, Surahammar, Tierp, Upplands Väsby samt Västerås.
De två övriga klasserna utgörs av Göteborg i dess egenskap av storstad och landstingen. Landstingen, som är Uppsala, Malmöhus, Skaraborgs och Norrbottens läns landsting, har således inte klassifice- rats som annat än just landsting. Samma princip gäller för Göteborg.
7.6.2. Antalet politiker
Sedan länge är det känt att antalet politiker samvarierar med folkrnäng- den. I de undersökta kommunerna och landstingen varierar folkmängden förhållandevis mycket. Den största kommunen i undersökningen år Göteborg med cirka 430 000 invånare. Landstingen, fyra till antalet, har ett befolkningsmedeltal på cirka 340 000 invånare. För de tre kom- munerna med kommundelsnämnder är befolkningsmängden i genomsnitt knappt 90 000 invånare. De åtta "marknadsorienterade kommunerna" har i genomsnitt 34 000 invånare. För de 16 kommunerna med traditio- nell organisation är den genomsnittliga storleken 24 000 invånare.
Landstingen har färre förtroendevalda än vad som vore naturligt med hänsyn till invånarantalet. Kommunerna med kommundelsnämnds- organisation har fler antal förtroendevalda än vad som kan förutsägas av kommunstorleken. I gruppen marknadsorienterade kommuner är de förtroendevalda färre än vad som vore naturligt utifrån befolknings— mängden.
Av studien framgår att antalet politiker inte ökar proportionellt med kommunstorlek; sambandet mellan folkmängd och politiker är således inte proportionellt. Med ett annat språkbruk kan det sägas att antalet valda per invånare minskar med antalet kommuninvånare. Kommuner med traditionell organisation har 9 politiker per 1 000 invånare. I kom- muner med marknadsorienterad organisation är förhållandet 6 per 1 000, kommuner med kommundelsnämndsorganisation har ett förhål- lande på 5 per 1 000. För Göteborgs del är förhållandet 2 förtroende— valda per 1 000 invånare och för landstingen är förhållandet ] per 1000.
De här skillnaderna i antalet förtroendevalda förklaras å ena sidan av organisationsform, å andra sidan av kommunstorlek. För att elimine— ra snedvridning av resultatet till följd av kommunstorleken och det faktum att antalet förtroendevalda inte ökar proportionellt med kom— munstorleken används i studien avvikelserna från regressionslinjen som jämförelsemått. I tabell 7:6 åskådliggörs medelvärdet för antalet för- troendevalda per redovisningsgrupp och den genomsnittliga avvikelsen hos detta värde, dvs. avvikelsen från det förväntade värdet.
Tabell 7:6 Antalet politiker per redovisningsgrupp.
Redovisningsgrupp Antalet Genomsnittlig politiker avvikelse från
(Medelvärde) förväntat värde
Kommuner med 162 -1
trad.org.
Kommuner med 323 + 123
KDN-org.
Kommuner med 148 -21 marknadsorien- terad org. Göteborg 705 +297 Landsting 231 -123
Under fjortonårsperioden mellan 1977 och 1991 ökade antalet förtroen— deuppdrag i de i studien ingående KDN-kommuner inklusive Göteborg medan en minskning noteras i kommuner med traditionell organisation och i kommuner med marknadsorienterad organisation. I den senare gruppen är minskningen större. Ser man till enbart perioden mellan 1988 och 1991 minskade antalet förtroendevalda i alla kommuner. Mest tydlig är minskningen i de marknadsorienterade kommunerna. Enligt Kommunförbundets undersökningar var den procentuella förändringen i antalet förtroendeuppdrag i kommunerna under perioden 1977 till 1991 minus 10 procent för kommuner med traditionell organisation. För kommuner med kommundelsnämndsorganisation var det en ökning med 16 procent. I marknadsorienterade kommuner var den procentuella minskningen under den här perioden 14 procent. För Göteborg är ök— ningen 41 procent. Göteborgs särklassiga storlek bland kommundels- kommunema gör att ökningen är så stor.
Under perioden 1988-91 minskade uppdragen i alla kommungrup- perna. Störst har minskningen varit i de marknadsorienterade kommu- nerna med 13 procent. Kommuner med en traditionell organisation minskade med 12 procent mellan 1979 och 1992. I kommuner med marknadsorienterad organisation är minskningen 31 procent.
I fullmäktige har inte skett någon förändring. Det gäller både för kommuner med traditionell organisation och med marknadsorienterad organisation. För kommunstyrelsens del märks en ökning med 7 procent
för kommuner med marknadsorienterad organisation. Någon förändring för den andra gruppen finns inte. I nämnderna är minskningen 33 pro- cent i kommuner med traditionell organisation och 52 procent i kommu- ner med marknadsorienterad organisation.
7.6.3. Uppdragsmönster och uppdragskoncentration "*
De undersökta kommunerna skiljer sig åt vad gäller vilka uppdrag som är vanligast förekommande. I kommuner med kommundelsnämnder, inklusive Göteborg, gäller ledamotskapet och uppdraget som ersättare främst kommundelsnämnderna. I marknadsorienterade kommuner är ledamotskap vanligast i kommunstyrelse och tekniska nämnder. För kommuner med traditionell organisation gäller att ledamotskap är van- ligast i tekniska nämnder, skolstyrelser samt kultur- och fritidsnämnder. I landstingen är vanliga uppdrag sådana som finns i nämnder för vård och omsorg. Speciellt för landstingen är att uppdraget som ersättare i fullmäktige är vanligt.
När det gäller uppdrag som tenderar att kombineras är ledamotskap i kommunfullmäktige och kommunstyrelse vanligast. Överlappningen mellan nämnduppdrag och fullmäktigeuppdrag är också stor. Mellan kommunstyrelse och nämnder är överlappning mindre vanlig. Mellan nämnder är uppdragskombination rent av sällsynt.
I samtliga redovisningsgrupper kombineras uppdrag i kommunsty- relse och fullmäktige av 88-90 procent av de undersökta förtroendeval- da. Andelen som kombinerar fullmäktigeuppdrag med nämnduppdrag varierar mellan 30 och 38 procent. Andelen som kombinerar kommun- styrelseuppdrag med nämnduppdrag är 8-9 procent. Mellan nämnder förekommer kombinationer i högst 5 procent av fallen.
Uppdragskoncentrationen är ett mått som anger hur många uppdrag varje ledamot har i genomsnitt. I Göteborg är Uppdragskoncentrationen 1,28. I kommuner med kommundelsnämdsorganisation är siffran 1,34. Förtroendevalda i kommuner med traditionell organisation har en upp— dragskoncentration på 1,51. Förtroendevalda i de marknadsorienterade kommunerna har en koncentration på 1,56. För landstingen är antalet uppdrag per förtroendeval 1,75. Mellan 1979 och 1992 har uppdrags— koncentrationen ökat. I panelkommunema har ökningen gått från 1,38-1,39 till mellan 1,43 och 1,51. Genomsnittligt för samtliga grup- per ligger värdet på 1,53.
7.6.4. Representativitet
Unga, invandrare, kvinnor och arbetare är generellt klart underrepre— senterade i olika organ. Kvinnorna är bättre representerade i de organ som handhar ansvarsområden inom vård och omsorg. Representationen är något sämre i nämnder för utbildning, kultur och fritid för att i tek—
niska nämnder bli direkt svag. Män har en överrepresentation i organ för gatu- och fastighetsförvaltning, sophämtning, hamnar och energi- verk. Tabell 7:7 åskådliggör representationen för olika grupper i olika organ vad gäller uppdrag som ordinarie ledamot.
Tabell 7:7 Representationen för olika grupper i olika organ.
Organ Kvinnor Arbetare Unga Gamla Boende Boende Invandr.
i cent. i gles-
ort bygd
Fullmäktige 35,7 18,2 2.9 17.1 53,6 19,5 3,1 Styrelse 28,0 14,7 1,1 17,0 49,5 22,2 1,5 Tekn. 23,0 21,9 3,8 21,5 52.6 19.1 , nämnder Utbildning 44,3 21,8 5.8 7.3 50.0 21,3 1,6 Kultur 0. 37,8 23,2 4,9 16,3 50,2 19,7 1.7 fritid Vård 0. 50,4 19,4 1,0 18,3 55,8 21,9 3,2 omsorg Kommuu- 42,4 13,0 2,2 18,6 59,9 15,3 5,5 delsnämnd Övr. 38.6 15,3 2.3 13.3 75.0 9.8 8,0 nämnder
För uppdraget som ersättare finns en tydlig tendens till förbättrad repre- sentationen för vissa grupper. Kvinnorna är genomgående, förutom i styrelse, bättre representerade som ersättare. För grupperna arbetare och unga är representationen bättre som ersättare i samtliga typer av organ.
För att jämföra representationen mellan olika grupper och mellan olika kommuner krävs ett representativitetsmått som tar hänsyn till gruppernas varierande storlek av befolkningen. När hänsyn tagits till det märks att arbetare är kraftigt underrepresenterade i kommuner med kommundelsnämndsorganisation. Vidare är unga kraftigt underrepresen— terade i alla kategorier av kommuner och landsting. Invandrare är likaså kraftigt underrepresenterade. Kort kan sägas att boende i centralort har den "bästa" representationen. Tabell 7:8 anger representativitetsindex för olika grupper i de olika undersökta kategorierna av kommuner och gruppen landsting. Ju större det negativa indexvärdet är desto sämre representation för den aktuella gruppen i respektive kategori.
Tabell 7:8 Representativitetsmått med hänsyn tagen till gruppernas varierande storlek av befolkningen.
Redovisningsgrupp Kvinnor Arbetare Unga Gamla Invandr. Boende i cent. ort Traditionell -0,26 -0,41 0,79 -0,49 -0,66 -0,15 organisation KDN-organisation -0,20 -0,71 -0,71 —0,21 -0.67 0.04 Marknadsorienterade -0,25 -0,49 —0,80 -0,42 -0,50 -0,09 kommuner Göteborg -0,22 - -0,83 —0.35 - - Landsting —0,09 -0,67 -0,83 —0,44 -0,65 - Alla kommuer -0,23 —0,50 -0.80 -0.43 -0.65 -0, 12
Intressant är att kvinnorepresentationen är väsentligt bättre i kategorin landsting än för övriga kategorier. Det är bara gruppen boende i cent- ralort i KDN-kommuner som har en bättre representation. Förändringen i panelkommunema mellan undersökningstillfällena 1979 och 1992 är följande. I kommuner med traditionell organisation har representativiteten förbättrats för grupperna kvinnor, arbetare, gam- la och invandrare. Förbättringen är anmärkningsvärd för gruppen arbe- tare. Anledningen är dels att gruppen arbetare bland medborgarna mins- kat, dels att arbetare som grupp definierades på ett annat sätt 1979 än i dag. Andelen arbetare i politiska organ är dock i stort sett densamma. För grupperna gamla och invandrare är förbättringen modest. Kvinnor- nas förbättrade representation är en effekt av att det finns fler kvinnliga politiker i politiska organ. Gruppen unga har fått en försämrad repre— sentativitet. För samtliga grupper, utom för arbetare, gäller att de fort— farande är underrepresenterade. För grupperna kvinnor, arbetare, gamla och invandrare är underrepresentationen mindre uttalad 1992 än 1979. I kommuner med marknadsorienterad organisation har det sedan 1979 blivit en förbättring avseende representativiteten för grupperna kvinnor, gamla, arbetare och för de boende i centralort. Även i denna kategori av kommuner är förbättringen för arbetare störst om än inte lika kraftig. Även här har gruppen unga fått vidkännas en försämring av representativiteten. Liksom för kategorin kommuner med traditionell organisation gäller att samtliga grupper är mer eller mindre underrepre— senterade.
7.7. Sammanfattning och slutsatser
Om vi ser till antalet uppdrag visar kommunerna och landstingen två olika utvecklingsmönster.
För kommunernas del minskade antalet uppdrag kraftigt i samband med kommunsammanläggningarna. Perioden 1965—74 minskade antalet
uppdrag med cirka 60 procent, en nedgång från ungefär 190 000 till 115 000. Mellan 1974 och 1977 ökade antalet uppdrag och förblev därefter i stort sett konstant fram till och med den förra mandatperio- den, 1988—91. I samband med valet 1991 sjönk antalet uppdrag med cirka 7 750 uppdrag eller drygt nio procent.
För landstingens del ökade antalet uppdrag under 1970—talet. Det totala antalet uppdrag uppgick 1980 till 9 736. Fram till 1988 ökade antalet med nära 1 800 (drygt 18 procent). Nedgången mellan den förra och den innevarande mandatperioden var av nästan exakt samma stor- leksklass som den tidigare uppgången, vilket innebär att antalet uppdrag i dag är praktiskt taget detsamma som 1980, 9 719.
Den totala minskningen i fråga om antal uppdrag i kommuner och landsting mellan 1989 och 1992 uppgår till cirka 9 550.
Uppdragskoncentrationen, dvs. antalet uppdrag per förtroendevald i genomsnitt, har ökat något från 1,4 1980 till drygt 1,5.
När det gäller representativiteten kan vi endast uttala oss om den sociala delen för närvarande. Någon mätning av åsiktsrepresentativiteten har inte gjorts på senare år.
I den undersökning som ligger till grund för vår beskrivning i det föregående jämförs förhållandena 1979 och 1992. I det perspektivet kan vi sammanfattningsvis säga, att de grupper som vid det förra mättillfäl- let var underrepresenterade, dvs. arbetare, gamla, kvinnor, unga och in- vandrare, är så även i dag. Dock har några grupper förbättrat sin ställ- ning på ett mera påtagligt sätt: arbetare (vilket har sin speciella demo- grafiska förklaring), kvinnor och de som bor i centralorter, medan gamla förbättrat sin position modest. Unga har fått en sämre position. Invandrare har förbättrat sin position i kommuner med traditionell organisation men försämrat positionen i marknadsorienterade kommu— ner.
Eftersom jämförelsen avser mätningar av representativiteten vid två enskilda tillfällen, kan man inte uttala sig om vad som hänt under delar av denna period. t.ex. mellan de två senaste mandatperioderna, då minskningen i antalet uppdrag varit mest dramatisk.
En möjlig hypotes kan vara att representativiteten fram till 1991 års val var bättre än i dag. Denna hypotes utgår från att en allmän minsk- ning av förtroendeuppdragen i den storleksklass det här är tal om med automatik bör medföra en försämrad representativitet. Denna allmänna tendens kan dock ha motverkats av att partierna vid nomineringen av kandidater till nämnderna inför 1991 års val medvetet gått in för att i större utsträckning favorisera vanligen underrepresenterade grupper.
Med dessa osäkerheter för ögonen kan man inte dra några säkra slutsatser om utvecklingen av representativiteten under delar av perio— den 1979-92 och därmed inte heller om utvecklingen mellan de två senaste mandatperioderna. I detta perspektiv framstår även jämförelser mellan olika organisatoriska modellers effekter på representativiteten som mindre meningsfulla.
I rapporten har de tre grupperna av kommuner med traditionell, decentraliserad och marknadsorienterad organisation jämförts med avseende på effekter beträffande antalet förtroendevalda, uppdragskon— centration och representativitet. Rapportens slutsats är att ett införande av en marknadsorienterad organisation är nära förknippad med en minskning av politikerkåren och att denna minskning medför såväl starkare koncentration av uppdragen som sämre representativitet för "underordnade grupper" i samhället. Vi har i beskrivningen av resulta- ten i rapporten varit återhållsamma med att återge den typen av jäm- förelser, eftersom vi anser att urvalet av s.k. marknadsorienterade kommuner inte är helt tillfredsställande.
Våra allmänna slutsatser är följande. Några av de notoriskt under- representerade grupperna i de kommunala fullmäktigeförsamlingarna och nämnderna har, sett över en längre tidsperiod, något förbättrat sina positioner. Det innebär att de politiska partierna nått vissa framgångar under 1980—talet i sin strävan att åstadkomma en bättre balans mellan olika grupper bland sina representanter i de politiska organen. Effekter- na av den kraftiga nedgången i antalet förtroendeuppdrag i samband med det senaste valet kan dock inte med någon rimlig säkerhet upp- skattas.
Vilken roll i ett demokratiperspektiv spelar då representativiteten? Först kan vi konstatera, att det såvitt vi känner till inte finns något säkert belägg för att en politisk församling med en viss "representativi- tetsprofil" skulle fatta andra beslut med avseende på prioriteringar, innehåll, fördelning etc. än en församling med en annan sammansätt— ning. Vi bortser här givetvis från skillnader i politiskt hänseende. Det innebär att resultatet av den politiska processen får anses relativt neutral i förhållande till representativiteten. På samma sätt torde man kunna betrakta utfallet när det gäller effektiviteten i beslutsfattandet och ser— viceleveransen.
Återstår synpunkten att en god representativitet har ett värde i sig och att den främjar andra centrala värden som bättre kontakter med medborgarna, bättre överensstämmelse i åsikter mellan väljarna och de valda eller ökad jämställdhet. Denna ståndpunkt torde omfattas av en stor del av befolkningen och de förtroendevalda själva.
Vi ansluter oss till detta synsätt och hävdar att det är ett viktigt värde i sig att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroen- devalda och att sammansättningen av beslutsorganen bör spegla befolk- ningen så bra som möjligt. De brister vi funnit i det sistnämnda hän— seendet är enligt vår mening från demokratisynpunkt beklagliga men inte alarmerande.
Mot denna bakgrund rekommenderar vi de politiska partierna att intensifiera sina ansträngningar att förbättra representativiteten hos de förtroendevalda.
Vid övergång till nya organisationsformer måste demokratifrågoma inklusive antalet förtroendeuppdrag och representativiteten ha en mycket central ställning. Vi rekommenderar de kommuner och landsting som
gjort stora organisationsförändringar att också utvärdera dessa utifrån kommunaldemokratisk synpunkt.
Käll- och litteraturförteckning Ds Kn 1981 : 12 Medborgarna och kommunen
SOU 1982:5 De förtroendevalda i kommuner och landsting SOU 1989:108 Förtroendevalda på 90—talet - utmaningar och möjlig- heter
Lokaldemokratikommittén. Kommitténs egna data från 1993 gällande landstingen.
Svenska kommunförbundet 1974. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1977. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1980. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön. Svenska kommunförbundet 1983. Kommunalt förtroendevalda, parti och . kön. . Svenska kommunförbundet 1986. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön, nämndorganisation, lokala organ. Svenska kommunförbundet 1989. Kommunalt förtroendevalda, parti och kön, nämndorganisation, lokala organ. i Svenska kommunförbundet 1992. Kommunalt förtroendevalda, parti och 1 kön, arvoden, partistöd. I Svenska kommunförbundet 1992. Kommunernas organisation i föränd- ring. Bäck, H. (1993). Hur många och hur dana? Om organisationsför- ändringar, politikertal och representativitet i kommunerna. Rapport till Lokaldemokratikommittén. Häggroth, S., Kronvall, Riberdahl, C., Rudebeck, K. (1993) Kommu- ner och landsting. En grundbok, Stockholm: Norstedts Juridik.
8
Politikerrollen i en föränderlig Värld
De förtroendevalda i kommuner och landsting har i grunden två roller; att vara medborgarnas ombud och vara beslutsfattare. Till följd av bl.a. minskat antal förtroendeuppdrag, ökat inslag av personval, mediernas ökade politiska inflytande, den samhällseko- nomiska utvecklingen, införande av nya organisations— och styrfor- mer samt ökad delegering utvecklas rollen. Det ställs nya och ökade krav på de förtroendevalda.
Vi anför att
kraven på de förtroendevalda ökar beträffande kunskaper om verksamheternas villkor och behov det politiska styrsystemet behöver anpassas till de nya behoven uppföljnings- och utvärderingssystem behöver utvecklas de förtroendevalda måste förbättra sin kommunikation med allmänheten.
De förtroendevalda har det samlade ansvaret för beredning, be- slutsfattande och verkställighet. Vi anser principiellt att gränsen mellan politik och förvalming alltid går att precisera och att beställar-utförarmodellen bidrar till att ytterligare klarlägga var gränsen går.
De allmänt omvittnade bristerna hos de politiska partierna kan enligt vår mening på sikt leda till en allvarlig legitimitetskris för det politiska systemet i allmänhet och den lokala demokratin i synnerhet. Vi föreslår att de politiska partiernas framtida roll och villkoren för deras verksamhet, inklusive nuvarande stödformer, blir föremål för en allmän politisk bedömning inom ramen för en parlamentarisk beredning.
246 Politikerrollen i en föränderlig värld SOU 1993:90 8.1 Inledning
8.1.1. Direktiven
Utgångspunkten i direktiven är debatten i anslutning till riksdagsbe- handlingen våren 1991 av förslaget till ny kommunallag. Debatten gällde bl.a. de farhågor som framförts i motioner om en uttunning av den lokala demokratin m.m. till följd av den organisatoriska friheten.
Vi skall enligt direktiven studera förändringar av rollen som för- troendevald i relation till väljarna, förvaltningen och dess ledning samt till de anställda i kommunen eller landstinget. Detta skall ske inom ramen för den allmänna uppgiften att belysa och utvärdera konsekven- serna av de förändringar som kan ha skett i kommuner och landsting till följd av den ökade organisatoriska friheten.
8.1.2. Allmänt om politikerrollen Utgångspunkter
De förtroendevalda i kommuner och landsting har i grunden två roller: att vara medborgarnas ombud i förvaltningen och att vara beslutsfattare. Traditionellt har rollen som beslutsfattare betonats starkast. Övergången från lekmannaförvaltning till lekmannastyre och professionaliseringen av förvaltningen under framför allt 1960- och 1970-talet har ändrat förut- sättningama för de förtroendevalda i olika hänseenden. De senaste årens utveckling då nya organisatoriska idéer fått genomslag, bl.a. uppdel- ningen i en beställar- och en utförarfunktion, har medfört att rollen som ombud för medborgarna fått en starkare betoning.
Det finns åtskilligt fler aspekter på rollen som förtroendevald än den att vara ombudsman eller beslutsfattare. Som Förtroendeuppdragsutred- ningen framhöll i sitt betänkande Förtroendevald på 90-ta1et (SOU l989:108) är en förtroendevald en produkt av olika delar av tillvaron som omger eller interagerar med den offentliga politiken, t.ex. relatio- nen till medborgarna, familjen och arbetslivet, massmedierna, de poli— tiska partierna, förvaltningen och de politiska beslutsorganen.
I anslutning till vad som sagts nyss finner vi det motiverat att fram- hålla, att de förtroendevalda i kommuner och landsting är lekmän, dvs. vanliga människor som valts till ombud för medborgarna i de politiska organen. De roller de spelar och de krav som ställs på dem måste stäl— las i relation till detta grundläggande förhållande. Vi anser det också viktigt att de förtroendevalda parallellt odlar andra intressen och syssel—
sättningar än politisk verksamhet, så att de har så många kontaktytor som möjligt till samhället i stort.
I den samhällsvetenskapliga forskningen finns en benägenhet att dela upp politikerrollen i flera olika roller med ibland till synes skarpa gränser mellan dem. I det följande kommer vi att referera undersök- ningar med denna ansats. Vi har full förståelse för att det är menings— fullt frän forskningssynpunkt att gå till väga på detta sätt, men vi vill samtidigt markera att politikerrollen i verklighetens värld snarast präg— las av att flera roller ryms inom samma individ och att man som för- troendevald ständigt växlar mellan dessa.
En annan sak som det finns anledning att framhålla inledningsvis är att det pågår en organisatorisk utveckling i kommuner och landsting över hela landet och att denna utveckling inte är enhetlig i fråga om inriktning och innehåll. Det medför att de grundläggande villkoren varierar från kommun till kommun, och innehållet i politikerrollen präglas därför av en motsvarande mångfald.
Vi vill också framhålla att de slutsatser vi drar om utvecklingen av bl.a. nya organisationsmodeller med nödvändighet präglas av en viss osäkerhet på grund av den korta tid som förflutit sedan modellerna togs i bruk.
Vad säger kommunallagen om politikerrollen?
Den nya kommunallagen avspeglar i viss mån den pågående utveck- lingen från lekmannaförvaltning till tjänstemannaförvaltning. I förarbe- tena tar man upp hur utvecklingen i kommunerna i olika avseenden ständigt återverkar på lagstiftningen, bl.a. med avseende på rätten till skälig ersättning för förlorad arbetsförtjänst och politikernas möjligheter att styra och leda utvecklingen med hjälp av målstyrning (prop. 1990/91:117).
Gränsdragningen mellan förtroendevalda och anställda och deras ansvar och uppgifter har dock inte ändrats genom den nya kommunalla- gen. Fortfarande är det de förtroendevalda som har det samlade an- svaret för alla länkar i beslutskedjan och de olika skedena beredning, beslutsfattande och verkställighet. Det är också de förtroendevalda som har delegationsinstrumentet i sin hand. Mot denna bakgrund kan man säga att den kommunala förvaltningen är politikerstyrd.
Kännetecknande för en kommunalt förtroendevald är i kommunalla- gen att vederbörande är invald i ett kommunalt organ. Enligt 4 kap. 1 & kommunallagen avses med förtroendevald ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. Uppdrag som ledamot i ett kommunalt företags styrel- se räknas således inte som ett kommunalt förtroendeuppdrag. Detsamma gäller vissa statliga förtroendeuppdrag, där kommunen eller landstinget
är valkorporation. Ett exempel på ett sådant uppdrag är nämndeman vid domstol.
Från rättslig synpunkt är de förtroendevaldas främsta skyldighet att närvara vid sammanträden med de kommunala organen och delta i besluten där. En enskild förtroendevald kan få beslutanderätt genom delegation från nämnden. Förtroendevalda har rätt till ledighet från sitt arbete för att kunna fullgöra sina uppdrag och också rätt till skälig ersättning för förlorad arbetsinskomst. Till rättigheterna hör också motions-, interpellations- och reservationsrätten samt för nämndledamö— terna rätten att väcka ärenden i sin nämnd. Uppdraget som förtroende- vald i nämnd kan återkallas av fullmäktige om en ledamot av en nämnd inte beviljas ansvarsfrihet eller om vederbörande dömts för ett brott för vilket är stadgat fängelse i (minst) två år.
8.1.3. Underlagsmaterialet
Det material som vi bygger framställningen på i detta kapitel är dels äldre material, som redovisats i bl.a. forskningsrapporter och kommitté— betänkanden, dels nytt material, som vi beställt från utomstående for- skare. När vi refererar externt material, gör vi det i de flesta fall utan eget ställningstagande. Det innebär inte att vi ställer oss bakom vare sig verklighetsbeskrivningarna eller de slutsatser som dras. I vissa fall, då vi har en avvikande uppfattning, väljer vi att kommentera det externa materialet.
8.2. Viktiga förändringar i kommuner och landsting med konsekvenser för politiker- rollen
I kapitel 2 har vi redovisat våra principiella synpunkter på de senaste årens utveckling i kommuner och landsting med betydelse för de förtroendevalda och deras olika roller. Vi har tagit upp den samhälls- ekonomiska utvecklingen, antalet uppdrag, nya organisations- och styrformer och den ökade användningen av möjligheten till delegering. När det gäller den samhällsekonomiska utvecklingen konstaterar vi bl.a. att den försämrade ekonomin i och för sig varken är något unikt eller någon nyhet för kommuner och landsting men att stora besparingar och nedskärningar i den omfattning som sker i ett historiskt perspektiv är ett nytt inslag i lokalpolitiken. Behovet av att prioritera en verksam— het framför en annan ställer nya och hårdare krav på de förtroendevalda
i fråga om ny kunskap, anpassning av styrinstrumenten till de nya be- hoven och att utveckla system för uppföljning och utvärdering. Vi betonar också vikten av att de förtroendevalda utvecklar kommunikatio- nen med allmänheten bl.a. genom att korrekt och rättvisande redovisa de ekonomiska villkoren och konsekvenserna av dessa i nedskärnings- situationer.
Antalet förtroendeuppdrag har från den förra mandatperioden till den innevarande minskat med cirka 9 procent i kommunerna och cirka 16 procent i landstingen till följd av en omfattande strukturrationali- sering av de politiska beslutsorganen. Bakom förändringen ligger ökade krav dels på dem som styr verksamheten, dels på organisationen och styrsystemen.
Vår grundsyn är att det är ett viktigt värde i sig att den lokala de- mokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda. De förändringar som nu skett är enligt vår mening inte av den storleksordningen att de utgör något hot mot den lokala demokratin. Det finns dock skäl att vara observant på utvecklingen under kommande år.
Vad gäller nya organisations- och styrformer finner vi att införan- det av en s.k. funktionsindelad organisation med separering av beställar- och utförarfunktionen är en av de viktigaste nyheterna i den nu pågåen- de utvecklingen.
Beställar-utförarmodellen innebär nyheter i flera avseenden för de förtroendevalda: att avskärma beställarfunktionen från verkställighetsle- det i den dagliga verksamheten, att hantera anbud från olika servicepro- ducenter, att upprätta avtal med utförarna samt att utvärdera verksam- heten från medborgar- respektive avtalssynpunkt. Dessa nyheter medför för de förtroendevalda enligt vår mening nya och ökade krav på affärs- mässig kompetens, nya metoder för att mäta utfallet av verksamheten och förmågan och viljan att ta det primära ansvaret för omprioriteringar som ibland för med sig nedläggning av viss enhet eller verksamhet.
Den ökade delegeringen från fullmäktige till nämnderna och från nämnderna till tjänstemän, som är ett resultat av nya bestämmelser i 1991 års kommunallag, har bl.a. medfört att antalet fullmäktigesam- manträden totalt sett i landet har minskat. Den ökade delegeringen till tjänstemän har utsatts för kritik från kommunmedlemmar i vissa kom- muner som menar att insynsmöjlighetema har minskat. Även en del förtroendevalda är kritiska till den ökade delegeringen och menar att den tillsammans med bl.a. mer effektiv målstyrning och införande av en funktionsindelad organisation medfört att politikerna tappat kontrollen och inflytandet över verksamheten.
Vi framhåller vikten av att delegatemas anmälningsplikt till nämn- derna i fråga om fattade beslut utformas så att nämnderna kan leva upp till kravet på kontroll över verksamheten. Här vilar ett uppföljningsan- svar på de förtroendevalda kommunala revisorerna. Det kan enligt vår
mening finnas skäl för de förtroendevalda att se över delegationsord- ningar och beslutsrutiner, om de anser sig ha tappat kontrollen över verksamheten till följd av den ökade delegeringen.
Härutöver vill vi markera att den ökade delegeringen enligt vår mening inte innebär att t.ex. fullmäktige ägnar sig åt "fel" uppgifter, då antalet beslutsärenden minskar. Det är kvaliteten snarare än kvantiteten i de ärenden fullmäktige behandlar som är avgörande. Vi återkommer till detta längre fram i detta kapitel.
8.3. Perspektiv på politikerrollen
Som Förtroendeuppdragsutredningen framhållit finns det inte en politikerroll, utan det finns många politikerroller (SOU 1989:108 s. 49ff). En möjlig utgångspunkt för att beskriva denna mångfald är att ta fasta på de förtroendevaldas funktioner och positioner i de politiska beslutsorganen i kommuner och landsting. I ett sådant perspektiv finner man följande typer:
Majoritets- och oppositionspolitiker Heltids-, deltids- och fritidspolitiker Fullmäktige- och nämndpolitiker Ordförande, ledamot och ersättare
***-lf
En annan utgångspunkt är hur de förtroendevalda själva definierar sin roll i relation till väljarna och de partier de företräder. I den normativa demokratiteorin brukar man dela in de förtroendevalda i tre kategorier:
* Förtroendemannarollen * Väljardelegatrollen * Partiombudsrollen
Förtroendemannarollen innebär att den valde efter egen övertygelse beslutar inom en allmän ram som grundar sig på utfallet av det senaste valet.
Väljardelegatrollen innebär att den valde är ett lydigt och följsamt instrument för väljaropinionen, "allmänhetens representant".
Partiombudet företräder de ståndpunkter som utformats i det egna partiets olika organ.
I slutet av 1970-talet undersöktes hur de tre rollerna fördelade sig inom ett representativt urval av fullmäktigeledamöter i 50 svenska kommuner (Wallin m.fl., 1981). Vanligast förekommande (38 procent) var före- ställningen att väljarnas uppfattning borde vara avgörande vid valet mellan egen uppfattning, partiets uppfattning och väljarnas uppfattning. Därnäst vanligast (34 procent) var uppfattningen att den egna stånd- punkten var viktigast. Minst vanlig (28 procent) var uppfattningen att partiets ståndpunkt bör vara avgörande.
Väljarnas uppfattning om rangordningen skiljde sig i den nämnda undersökningen från fullmäktiges såtillvida att väljarna satte den för- troendevaldes egna ståndpunkt något före väljarnas uppfattning.
Med ökande kommunstorlek samt högre ålder och tyngre poster för de förtroendevalda ökade andelen förtroendemän och partiombud. Före- trädare för borgerliga partier föredrog förtroendemän medan represen- tanter för de socialistiska partierna hade en större andel partiombud och i andra hand en stor andel väljardelegater. Kvinnor i den undersökta gruppen hade jämfört med män en mindre andel förtroendemän.
I perspektivet av de senaste årens förändringar i fråga om sättet på vilket man organiserar de politiska beslutsorganen i kommuner och landsting kan man tänka sig en ny indelning av politikerrollen.
Huvuddelen av de förtroendevalda ikläder sig fortfarande den tradi- tionth förvaltande rollen. Denna roll har beskrivits i det föregående (avsnitt 2.3.4). Den kännetecknas bl.a. av att den är allomfattande, vilket innebär att den förtroendevalde har ansvaret för hela beslutsked- jan och de olika skedena beredning, beslutsfattande och verkställighet. Under de senaste decennierna, i takt med professionaliseringen av den kommunala verksamheten, har de förtroendevalda allt mer blivit enbart beslutsfattare. Den traditionella politikerrollen kännetecknas också av att den ger ett betydande utrymme för direkt påverkan av verksamheten, något som naturligt följer av att beställar- och utförarfunktionen ligger i samma händer.
De radikala organisationsförändringar som genomförts under de senaste åren har gett upphov till fyra nya kategorier av politiker. Dessa kan benämnas "företagsledaren", "mäklaren" eller "medlaren", "kund- ombudet" och "den kritiskt granskande lekmannen" (Montin, 1993).
"Företagsledaren" finns företrädesvis dels i de särskilda styrelser med ansvar för produktionen som inrättats i vissa kommuner och lands- ting med en beställar-utförarorganisation, dels i kommunstyrelsema och landstingsstyrelserna mer generellt. Denna politikertyp är mera uttalat sakorienterad än politiskt orienterad mot verksamheten. De som sitter i produktionsstyrelserna har inte sällan erfarenhet av att leda eller på annat sätt arbeta i privata företag. De ser sin uppgift mera som ett kollegialt samarbete som syftar till att optimera "produktionen" än som
ett politiskt kompromissande av det slag som kännetecknar det traditio— nella nämndarbetet.
Rollen som "medlare" går ut på att balansera mellan olika starka särintressen. Den rollen spelas främst av de ledande politikerna i kom- munen.
"Kundombudet" finner man främst i beställamämndema. Det är rollen som företrädare för kunder snarare än medborgarna i gemen som här avses. Rollen innebär att "kundombudet" underlättar för medborgar- na att agera som kunder, vilket gör det möjligt för dem att påverka utbudet av kommunala tjänster.
"Den kritiskt granskande lekmannen" är en mera fri, sökande roll, som man finner i de utskott till fullmäktige som i flera fall införts som en del av beställar-utförarmodellen både i kommuner och landsting. ; Även den nya funktionen "bemäktige" i Surahammars kommun, som påminner om ledamöterna i fullmäktigeutskotten, tillhör kategorin "kri- tiskt granskande lekmän".
Som exempel på kommuner som infört ett utskottssystem kan näm- nas Linköping med sex sakfrågeinriktade utskott och elva geografiska utskott knutna till fullmäktige. Syftet med utskotten i Linköping är att de folkvalda skall få ökade möjligheter att initiera, delta i och reellt påverka de grundläggande politiska besluten. Syftet är också att stimule- ra till en öppen debatt kring frågor som är viktiga för medborgarna.
En annan modell av fullmäktigeutskott är granskningsutskott som finns i bl.a. Oxelösund och Täby.
Fullmäktigeutskott finns även i landstingsvårlden, t.ex. i Blekinge , och Sörmlands läns landsting.
Kommunbemäktige i Surahammar består av sex fasta grupper med vardera nio ledamöter. Bemäktige är ett initierande organ som kan ta upp frågor i fullmäktige utan beredning i styrelsen. Bemäktige skall ha en självständigt utvärderande och kontrollerande uppgift utan bindningar till särskilda sektorer eller facknämndsområden. Uppgiften är att över- gripande utvärdera samhällsnyttan med den kommunala verksamheten och att vara ett forum för lokala politiska dialoger med medborgarna. Exempel på arbetsområden är kunskap, hälsa, kommunikation, brott, försörjning och säkerhet.
8.4. Politikerrollen i ett arenaperspektiv
I beskrivningar och analyser av politik är det inte ovanligt att man använder sig av arenabegreppet för att åskådliggöra framställningen. Vanligt förekommande arenor är i detta sammanhang partiarenan, väljararenan och den parlamentariska arenan (Sjöblom, 1968).
Partiarenan refererar till alla de förhållanden som har beröring med den lokala partiorganisationen vad gäller organisationsform, verksamhet etc. Väljararenan utgör mötesplatsen för de förtroendevalda och allmän- heten/väljarna. Den parlamentariska arenan utgörs av de kommunala beslutsorganen och den verksamhet som äger rum där.
8.4.1. Politikerrollen på partiarenan Partiernas roller och funktioner
Historiskt sett har de politiska partierna spelat en relativt underordnad roll fram till tiden för den stora omstruktureringen av de svenska kom- munerna som började under det tidiga 1950-talet. Den kommunala indelningsreformema ledde bl.a. till att partiernas lokala organisationer blev allt mer lika varandra. Lokalpolitiken blev också allt mer lik riks- politiken till följd av en ökad politisering och tydligare skiljelinjer mel- lan partierna i fullmäktige.
Under loppet av 1980-talet blev det allt mer uppenbart att de politis- ka partierna hamnat i ett kristillstånd. Symptomen är främst att allt färre medborgare engagerar sig i partipolitiskt arbete. Särskilt svårt förefaller det vara att engagera unga människor i partiarbete. De flesta riksdags- partierna tappar sakta men säkert medlemmar. Under senare år har det socialdemokratiska partiet haft en mycket kraftig nedgång i medlemsan- talet efter beslutet att ta bort kollektivanslutningen av medlemmar i LO:s medlemsförbund. Den gamla ordningen ledde naturligt till mycket höga medlemstal för partiet, medan den nya ordningen med företrädes- vis individuellt medlemskap medför för Sverige mera "normala" tal.
Det som framför allt bidrar till att de politiska partiernas nuvarande struktur överlever trots sviktande medlemsaktivitet är att deras verksam- het till den helt dominerande delen finansieras med offentliga medel i form av partistöd. Möjligheterna att ge partistöd infördes under 1960- talet. Partistödet utgår väsentligen i proportion till partiernas styrkeför— hållande i fullmäktige.
Ett viktigt skäl till att man i allt fler länder gått in för att finansiera de politiska partiernas verksamhet med offentliga medel är att man med partistödets hjälp strävar efter att motverka korruption och otillbörlig påverkan från olika intressen med stora ekonomiska resurser.
Förstärkningen av den materiella basen för partierna har medfört att de står avsevärt starkare nu jämfört med tiden före partistödets införan- de. Bl.a. har deras basorganisation stärkts betydligt, och möjligheterna att t.ex. utbilda dem som fått kommunala förtroendeuppdrag har ökat. Partiernas möjlighet att informera allmänheten om sina program och ståndpunkter i viktiga sakfrågor har också förbättrats.
I förarbetena till lagstiftningen om det kommunala partistödet (sten- cil K 1969z7, prop. 1969:126) framhölls att avsikten med stödet var att de politiska partierna skulle kunna ge väljarna information om de kom- munala frågorna och partiernas ståndpunkter på ett bättre sätt än dittills. Det kommunala partistödet är enligt tolkningar under senare år att betrakta som ett allmänt samhälleligt stöd för att stärka de politiska partiernas ställning i opinionsbildningen. Stödet har därigenom till sitt vidare syfte att stärka den lokala demokratin (SOU 1988:47; prop. 1991/92:66).
Utöver vad som kan anses rymmas i de allmänna deklarationerna om ändamålet i förarbetena till lagstifmingen är partistödet inte presta- tionsrelaterat, i kontrast till det samhällsstöd som utgår till folkrörelser- na i övrigt och det allmänna föreningslivet.
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO (B l98l:03) har uppdragit åt Statskontoret att studera partistödet i syfte att ge en samlad bild av den offentliga finansieringen av partiernas verksamhet (Statskon- toret, utredningsavdelning 3, PM 1993-03-12).
Bland frågeställningarna för studien finns:
- vilken betydelse stödet har för finansieringen av partiernas verksam- het - vilka alternativen är till offentlig finansiering - eventuella samband mellan storleken på partistödet och t.ex. valdel- tagande, medlemsantal och aktiviteter.
Resultatet av studien beräknas föreligga vid årsskiftet 1993/94.
En sammanfattande bild av tillståndet inom de politiska partierna gavs av Förtroendeuppdragsutredningen i huvudbetänkandet Förtroendevald på 90-ta1et (SOU l989:108):
Det finns uppenbart en allvarlig klyfta mellan medlemmarna och den organiserade partiverksamheten. Medlemmarna vänder i stor utsträckning de lokala partiaktiviteterna ryggen, eftersom de inte motsvarar deras förväntningar eller önskemål. De lokala partiföre- ningamas verksamhet blir därigenom en angelägenhet för några få, ofta styrelsen och en liten krets utanför denna. Därigenom upphör föreningarnas förmåga att uppfylla vissa grundläggande funktioner: att mobilisera medlemmarna; att kanalisera medlemmarnas synpunk- ter, önskemål och krav på politiken; att vara forum för lokal politisk debatt; att vara ett instrument för förankring av partiets lokal— och rikspolitik.
Den svenska demokratin är i hög grad en demokrati som förverkligas genom de politiska partierna. Grundlagen och kommunallagen förut- sätter att det i landet finns väl fungerande politiska partier. Till deras viktigaste funktioner brukar man räkna rekryteringen av kandidater till politiska uppdrag i offentliga beslutsorgan och kontrollen av maktutöv- ningen i dessa. Härutöver har partierna andra viktiga funktioner, t.ex. att politiskt skola medlemmar och kandidater till de offentliga uppdra- gen, att anta politiska program som ligger till grund för partiets politik och att på denna grund aktivt medverka i den allmänna opinionsbild- ningen i samhället. De lokala och regionala partiorganisationema har som särskilda uppgifter att leda och samordna agitations- och valarbetet samt att administrera partistödet.
Med hänsyn till de omfattande fundamentala uppgifter de politiska partierna har i det svenska samhället är det naturligtvis ytterst allvarligt om de inte längre förmår fylla dessa uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Vi anser att det är viktigt att partierna på alla sätt strävar efter att leva upp till de förväntningar och krav som ställs på dem.
Partiernas framtid
Hur de svenska partierna skall klara de problem de står inför nu och inte minst i en framtid som präglas av ökad transnationalisering och ett närmande till Europa och EG/EU är svårt att ha någon klar uppfattning om i dag. Partiforskaren Gullan Gidlund har i en nyutkommen bok, Partiernas Europa (Gidlund, 1993) analyserat de svenska partiernas framtid.
Gidlund anser för sin del att allt politiskt beslutsfattande i en trans- nationell demokrati inte kommer att ske på avstånd. Viktiga delar av välfärdspolitiken kommer liksom nu att handhas av det nationella parla- mentet och på den lokala eller regionala nivån. En utbyggd regional och lokal självstyrelse kan fungera både som en motvikt mot centralismen och en fast punkt i tillvaron för partierna. Men grogrunden för lokala eller regionala partier och mer eller mindre tillfälliga politiska gruppe- ringar ökar med den ökade transationaliseringen. Viktiga förutsättningar för att öka partiernas inre effektivitet och att motverka hotet mot den interna demokratin är enligt Gidlund nätverkstänkande och utnyttjande av avancerad informationsteknologi.
Gidlund konstaterar att moderniseringen och reformeringen av partiernas organisationer har inletts men att den försvåras och försenas av osäkerheten kring den offentliga förvaltningens framtida struktur - främst den regionala nivån - och av att reglerna för det kommunala partistödet är bundna till vissa organisatoriska nivåer, nämligen central, regional och lokal nivå.
På frågan om medlemspartiet har en framtid anför Gidlund bl.a. att den svart-vita uppdelningen mellan aktiva och passiva medlemmar tillhör det förgångna, inte minst till följd av de stora möjligheter till effektiv kommunikation som den moderna inforrnationsteknologin erbju- der. Gidlund refererar i detta sammanhang till danska partiforskare som bl.a. menar att alla partier, även s.k. masspartier, gradvis utvecklas till " mediapartier" .
Det transnationella partiet kan antas prioritera val och valkampanjer på bekostnad av en vittförgrenad medlemsorganisation. "Väljarpartiet (markerat här) som modell tycks vara mer i takt med både det media- samhälle vi redan befinner oss i och det framtida scenariet med ökad transnationalisering och en federal Europeisk union."
En vidare utveckling av väljarpartiet är det professionaliserade väljarpartiet utan medlemmar. En sådan utveckling kan emellertid äventyra både partiernas överlevnad och demokratin i sin helhet. En sådan partibildning kan nämligen bli mycket instabil och eventuellt tas över av entreprenörer, vilket innebär att verksamheten kan komma att drivas på ett företagsliknande sätt. Därigenom kan hela det politiska systemets legitimitet komma att undergrävas.
Vad kan den här skisserade utvecklingen av de politiska partierna tänkas få för konsekvenser för politikerrollen?
En uppenbar konsekvens är att politikens allmänna "medialisering" på sikt kommer att påverka både partiernas inre liv och sättet på vilket man kommunicerar med allmänheten. En sannolik påverkan är att me- dierna i ännu större utsträckning än hittills kommer att bestämma den politiska dagordningen både nationellt och lokalt. Det finns en uppenbar risk att det långsiktiga och systematiska programarbetet inom partiorga- nisationen kommer att ställas åt sidan till förmån för vad man skulle kunna kalla en dagsanpassad kampanjpolitik, som i betydande utsträck- ning bedrivs på mediernas villkor. Efterfrågan på trogna och trägna partiarbetare - studiecirkelledare, organisatörer, husagitatorer etc. - kommer i en sådan situation att minska till förmån för medialt intresse- rade, kunniga och anpassade personer.
Andra konsekvenser av medialiseringen redovisas i avsnitt 8.4.2 och 8.4.3.
8.4.2. Politikerrollen på välj ararenan
Institutionella förändringar och deras konsekvenser för poli- tikerrollen
Vi har i kapitel 2 redovisat vår principiella syn på de förslag som Per- sonvalskommittén lagt fram i sitt betänkande Ökat personval (SOU 1993:21). Förslagen redovisas mera ingående i kapitel 11.
Personvalskommittén har varit enig om att det är angeläget att öka personvalsinslaget vid de allmänna valen till riksdagen samt landstings- och kommunfullmäktige och att en sådan reform genomförs. Kommittén har inte velat föreslå ett helt oprövat system och har därför redovisat fyra olika modeller som alla bygger på inslag från utländska valsystem. För ett av alternativen, en modifierad dansk modell, har mer detaljerade bestämmelser utarbetats.
Personvalskommittén förordar ett system som innebär en möjlighet till frivillig röstning på person och uppskattar att det faktiska utnyttjan- det vid kommunalvalen kommer att ligga mellan 50 och 70 procent.
Enligt Personvalskommitténs uppfattning kommer ett Ökat person- valsinslag troligen att medföra att enskilda politiker profilerar sig i högre utsträckning än för närvarande, vilket i sin tur kan antas stimule- ra till en ökad användning av privata ekonomiska bidrag till kandidater- na. Kommittén tar upp risken för avarter vid denna typ av finansiering av kampanjer men föreslår inte någon särskild reglering av enskilda kandidaters valfinansiering.
Reformen bör enligt förslaget i sin helhet genomföras med sikte på att för första gången tillämpas vid valet 1997.
Genom en samtidigt träffad överenskommelse mellan riksdagspar- tierna kommer införandet av ökade personvalsinslag att åtföljas av en förlängning av mandatperioderna från tre till fyra år. Den gemensamma valdagen ändras inte.
Som vi markerat i det föregående bör ökade inslag av personval kunna bidra till att vitalisera den lokala demokratin och stimulera kom- munikationen mellan väljare och valda. Detta antagande får stöd av Personvalskommitténs bedömningar. Personvalskommittén bedömer för sin del att erfarenheterna från utländska val visar att personmomentet är av större intresse vid lokala val än vid nationella. Många av de politiska frågorna på lokal nivå är enligt Personvalskommitténs mening av sådan art att de på ett mer direkt sätt berör den enskilde och därmed också förmår väcka ett livligare engagemang. Detta bör öka intresset för politikerna som individer, menar kommittén.
Enligt vår mening kommer personvalsinslagen sannolikt att kräva mer av den enskilde förtroendevalde i form av bl.a. en mer individuell exponering inför väljarna jämfört med ett system med renodlat listval
som det nuvarande. Det interna partiarbetet kommer sannolikt också att påverkas av en ökande konkurrens mellan kandidaterna. En tänkbar utveckling är att enskilda kandidater tydligare än för närvarande kom- mer att profilera sig i enskilda sakfrågor, "hjärtefrågor", eller i frågor av särskilt intresse för befolkningen i en viss del av kommunen eller landstinget. En sådan utveckling kan medföra ökade interna motsätt- ningar inom partierna och en minskad benägenhet att lägga fram sam- manhängande handlingsprogram.
Ökade personvalsinslag i kombination med den allmänna "medialise- ringen" av politiken kan tänkas medföra att partierna mer systematiskt än i dag anpassar sig till mediernas krav vid nomineringen av kandida- ter till de lokala och regionala valen. Det är lätt att i detta perspektiv föreställa sig framväxten av en annan politikertyp än den vi hittills vant oss vid i Sverige, en politikertyp vars främsta egenskaper dikteras av mediernas krav: allmänt positiv image, förmåga att "ta" journalister och väljare, agitatorisk förmåga, mer personligt präglade ståndpunkter i politiska sakfrågor etc.
En mer eller mindre omfattande finansiering från enskilda intressen kan innebära en risk för otillbörlig påverkan på kandidaterna i de lokala och regionala valen. Vi delar därför Personvalskommitténs mening att frågan om enskilda kandidaters valfinansiering bör tas upp till ny pröv- ning om det visar sig att formerna blir oacceptabla. Dock anser vi det angeläget att enskilda kandidater frivilligt och öppet redovisar fman- sieringen av sina valkampanjer.
Värderings— och attitydförändringar bland väljarna och konsekvenserna för politikerrollen
I kapitel 1 har vi översiktligt redovisat hur värderingar och attityder hos medborgarna/väljarna förändrats under senare år.
Värderingsförskjutningarna kan beskrivas i termer som strävan efter livstillfredsställelse och självförverkligande samt ökad mångfald, variation och individualism.
När det gäller attityderna kan det konstateras att å ena sidan är förtroendet för politiken och politikerna sedan länge lågt. Å andra sidan är medborgarnas attityder till den kommunala servicen betydligt mera positiv. När det gäller påverkansmöjlighetema inom den kommunala serviceproduktionen är missnöjet ganska utbrett.
I fråga om medborgarnas beteende med anknytning till politik gäller att partipolitisk verksamhet attraherar allt färre människor, medan andra aktiviteter som insändarskrivande, deltagande i demonstrationer och direktkontakter med förvaltningen ökar.
Några viktiga allmänna slutsatser som kan dras från detta är dels att krav, rättigheter och individuell anpassning av servicen är framträdande
drag i medborgarnas förhållningssätt till lokalpolitiken och den kommu- nala servicen, dels att medborgarna troligen kommer att kräva en mer direkt kommunikation med de förtroendevalda och bättre insyns- och påverkansmöjligheter i förvaltningen och serviceproduktionen.
Behovet av att förbättra kommunikationen mellan kommunmedlem- mama och deras valda ombud var ett framträdande tema vid ett semina- rium som kommittén arrangerade i januari 1993. Flera av deltagarna menade att det måste tillskapas nya arenor för kommunikation med delaktighet som grund mellan medborgarna och dem som har det poli- tiska ansvaret för den kommunala servicen. Dessa arenor måste vara interaktiva i den meningen att de tillåter ett samspel mellan dem som har krav, baserade på ett visst sakintresse, att framföra och dem som svarar för helheten.
En förbättrad kommunikation mellan de förtroendevalda och kom- munmedlemmama är viktig inte bara från inflytandesynpunkt utan även från förankrings- och legitimeringssynpunkt. Som framhållits i det föregående år det av största vikt i en kärv samhällsekonomisk situation, med krav på besparingar och omprioriteringar, att de förtroendevalda för kommunmedlemmama på ett korrekt och rättvisande sätt redovisar de ekonomiska villkoren och konsekvenserna av dessa samt alternativa handlingslinjer.
Vid det nämnda seminariet framkom också att den kommunaleko- nonriska krisen rent av kan öka allmänhetens intresse för kommunalpoli- tik. Förarrkringen av i och för sig föga populära beslut är en förutsätt- ning för att de fattade besluten skall uppfattas som legitima. Förankring förutsätter i sin tur en inbjudande och öppen kommunikation mellan dem som fattar besluten och dem som berörs av deras konsekvenser. Denna öppenhet bör även gälla gentemot olika mera tillfälliga gruppe- ringar bland kommunmedlemmama, t.ex aktionsgrupper.
8.4.3. Politikerrollen på den parlamentariska arenan Resursknapphet och prioriteringar
Den kommunala sektorns ekonomi har från det sena 1980-talet genom- gått en dramatisk förändring. De ändrade ekonomiska villkoren för kommunernas och landstingens verksamhet kommer sannolikt att bestå under resten av 1990-talet. Det innebär i stora drag att den kommunala sektorns resurser åtminstone inte kommer att öka realt. Snarare kan vi i bästa fall se fram emot realt oförändrade eller, troligare, successivt minskade resursramar. Inte minst prognoserna för utvecklingen av underskottet i statsbudgeten och en förväntad permanent hög arbets- löshet talar för ett fortsatt tryck på den kommunala ekonomin.
De förtroendevaldas uppgifter under den långa perioden av ekono- misk tillväxt sedan slutet av andra världskriget har väsentligen bestått i
att identifiera behov hos olika befolkningsgrupper att föreslå åtgärder för att möta behoven att finna finansieringskällor för de föreslagna åtgärderna att besluta om genomförande av åtgärderna
***-lf
Så länge den ekonomiska tillväxten höll i sig fick de förtroendevalda ett automatiskt årligt resurstillskott genom ökningen av skatteunderlaget. Härutöver fanns till synes obegränsade möjligheter att höja utdebite- ringen. Den politiska tävlan gällde väsentligen vem som kunde tillhan- dahålla mest av ny kommunal service och verksamhet, vilket skapade stora förväntningar hos medborgarna. Några tydliga incitament till uppföljning och utvärdering av serviceproduktionen fanns inte, eftersom tillväxtekonomin präglades mer av intresse för storleken av resursinsat- serna än av det faktiska resultatet av dessa insatser.
Sedan några år tillbaka har de förtroendevalda i de flesta kommuner och landsting ställts inför uppgiften att försöka upprätthålla kvantitet och kvalitet i verksamheten inom ramen för krympande resurser. Det har inneburit en för många smärtsam omprövning av politikerrollen, enligt formeln "från tillvals- till bortvalspolitik".
Uppenbart har rationaliseringspotentialen varit betydande inom de flesta verksamhetsområden. Inte minst elimineringen av köerna inom sjukvården bl.a. till följd av nya prestationsbaserade system för ersätt- ning till utförarna talar sitt tydliga språk. Men de hittillsvarande erfa- renheterna antyder att man snart nog når en gräns, bortom vilken all- männa rationaliseringar, nya styrsystem, ny organisation etc. inte räcker till. Kvantitativa neddragningar får förr eller senare kvalitativa konse- kvenser. Den nya situationen kräver prioriteringar av ett helt annat och mera genomgripande slag än tidigare. Samtidigt framstår kvalitetsfrå- gorna som allt mer betydelsefulla i en krympande ekonomi.
I den nuvarande ekonomiska situationen gäller det i ökande om- fattning att välja bort hela verksamheter eller delar av dessa snarare än att lägga generella sparbeting på de befintliga verksamheterna.
I debatten har det från visst håll under senare år hävdats att kommu- nernas uppgifter borde inskränkas till de enligt lag obligatoriska upp— gifterna inom vård, omsorg och utbildning samt uppgifter som avser viss typ av myndighetsutövning (tillståndsprövning, kontroll och dylikt). En inskränkning av verksamheten på detta sätt, ofta benämnd "back to basic", är i hög grad en fråga om politiska värderingar.
Vi har i kapitel 2 gett vår principiella syn på konsekvenserna av den förändrade kommunala ekonomin. Sammanfattningsvis anför vi
__taå—z—z-anu .-_. "m...—___ __.»_-, _;
% r
* att kraven på de förtroendevalda ökar beträffande deras kunskaper om verksamhetens villkor och behov att det politiska styrsystemet behöver anpassas till de nya behoven att uppföljnings- och utvärderingsinstrumenten behöver utvecklas att de förtroendevalda måste lära sig kommunicera med allmänheten på ett sätt som är ägnat att öka respekten och förtroendet för politi- ken och de förtroendevalda och skapar bättre förståelse för de nöd- vändiga prioriteringarna.
De tre förstnämnda kraven/behoven hänger nära samman med varandra. Det finns en hel del som talar för att den pågående utvecklingen av beställar-utförarmodellen både leder till förbättringar av styrsystemen och tvingar fram bättre system för uppföljning och utvärdering. Väl utformat och rätt använt torde ett sådant system kunna generera väsent- liga kunskaper om verksamheten, även på en relativt detaljerad nivå.
När det gäller kravet på en bättre kommunikation med allmänheten spelar politikens medialisering i kombination med ökade inslag av per- sonval en viss roll för valet av strategi och åtgärder. Det kan antas att de som väljs till politiska förtroendeuppdrag kommer att vara mera beroende av ett gott umgänge med massmedia än med sin partiorganisa- tion, mera påpassade i sin politiska gärning och därmed mera utsatta. Egenskaper som sannolikt får ökad vikt för de förtroendevalda kommer att vara bl.a. kunskaper i och förtrogenhet med marknadsföring.
Sammantagna kan kraven på en bättre kommunikation, i meningen sakligt korrekt och icke-taktisk, och de nyss nämnda tendenserna leda till ett dilemma för de förtroendevalda och en frestelse att välja en manipulativ kommunikationsstrategi gentemot allmänheten i stället för en öppen och ärlig strategi.
Antalet förtroendevalda och deras representativitet
Vi har i föregående kapitel redovisat förändringar om antalet förtroen- devalda och deras representativitet. Det framgår att antalet uppdrag mellan den förra och den innevarande mandatperioden minskat i be- tydande omfattning, både i kommunerna och landstingen.
Uppdragskoncentrationen har ökat något sedan slutet av 1970-talet. En jämförelse av representativiteten mellan 1979 och 1992 visar bl.a. att arbetare, gamla, kvinnor, unga och invandrare fortfarande är under- representerade men att främst arbetare och kvinnor förbättrat sin ställ- ning, under 1980-talet, medan unga fått en sämre ställning.
Vi finner det svårt att på denna grund säga något bestämt om hur
den kraftiga minskningen om uppdragen mellan 1988 och 1991 påverkat representativiteten mera precist.
Betydelsen för politikerrollen av en generellt sett mindre god repre- sentativitet blad de förtroendevalda är också svår att uppskatta. Såvitt vi känner till finns det inga systematiska studier om t.ex. sambandet mel- lan representativiteten och fördelningen på de olika "politikertyper" - förtroendemannen, väljardelegaten, partiföreträdaren - som vi beskrivit i det föregående. Intressant i sammanhanget är dock de könsmässiga skillnaderna i sammansättning av de "mjuka" nämnderna, där kvinnorna är relativt sett bäst representerade, och de teknikskt och ekonomiskt inriktade nämnderna, där mansdominansen är mest markant. Dessa mönster slår igenom även på andra samhällsområden, t.ex. beträffande valet av utbildning och yrke.
När det gäller politikens värld kan konstateras, att det finns en skillnad mellan manligt och kvinnligt och att denna skillnad kan ha betydelse för både synen på politikerrollen och sättet på vilket politiker- rollen utformas inom olika verksamhetsområden, men vi saknar under- lag för att kunna utveckla denna hypotes.
Erfarenheter av nya organisations- och styrformer
I kapitel 2 har vi översiktligt och principith redovisat vår syn på nya organisations- och styrformer, främst beställar-utförarmodellen. Erfa- renheterna av denna funktionsindelade modell och några andra "radikala organisationsförändringar" sedan införandet i början av 1992 har för kommitténs räkning studerats i ett forskningsprojekt vid Högskolan i Örebro och redovisats i rapporten Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting (Montin, 1993).
De faktiskt genomförda förändringarna i de studerade nio kommu- nerna och tre landstingen beskrivs närmare i kapitel 4 i detta betänkan- de.
Av rapporten framgår att beställar-utförarmodellen idémässigt vilar på tre grundpelare:
* separera politik och produktion * skapa affärsmässighet och konkurrens * skapa en ny politikerroll
När det gäller idén om en uppdelning mellan politik och produktion hävdas i rapporten att denna idé strider mot både erfarenheterna av vad som är möjligt att åstadkomma och "kommunallagens anda".
Som grund för det förstnämnda omdömet anges att definitionerna av "politik" respektive "förvaltning" inte kan fastställas en gång för alla. Alla beslut som fattas, oberoende av om det sker i politiska eller ge- nomförandeorganisationer, kan vara mer eller mindre politiska. Gräns- dragningen blir därmed alltid godtycklig.
Vi vill för vår del markera, att vi har en avvikande uppfattning i fråga om gränsen mellan politik och förvaltning. Vi anser principiellt att gränsen alltid går att precisera och att beställar-utförarmodellen bidrar till att ytterligare klarlägga var gränsen går.
Vad gäller frågan om kommunallagens anda refereras till kommu- nallagspropositionen (prop. 1990/91:117), där det bl.a. sägs att det vore fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de an- ställda huvudsakligen bör ägna sig åt och att ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna.
Här kan också erinras om att utföramämnden kan vara sammansatt av anställda och eventuellt externa specialister. Benämningen på ett sådant organ är t.ex. professionell driftstyrelse eller verksamhetstyrelse, (Roos, 1992) En förutsättning för att en sådan sammansättning skall komma till stånd är att valet av ledamöter sker utan att principen om proportionellt valsätt tillämpas. Professionella driftstyrelser eller lik- nande bygger på idén om en renodling av rollerna som beställare (poli- tisk) och utförare (professionell), och denna idé torde inte strida mot kommunallagens intentioner.
Den nya politikerrollen definieras enligt rapporten så att de för- troendevalda på ett tydligare sätt skall vara medborgarnas företräda- re. Det konstateras att detta inte är någon ny roll utan egentligen den traditionella rollen för förtroendevalda och partiernas lokalorgani- sationer. Ett problem som uppmärksammats är emellertid enligt rappor- ten att de förtroendevalda av många uppfattas som i första hand för- svarare av den kommunala organisationen och verksamheten. "För många medborgare är de förtroendevalda mer 'systemets' representanter än deras ombud."
Vi vill även här markera en avvikande uppfattning. Rollen som medborgarföreträdare är, som Montin hävdar, i och för sig en traditio- nell roll, men - och det är ett viktigt tillägg - beställar-utförarmodellen bidrar här till att tydliggöra skillnaden mellan att å ena sidan vara med- borgarföreträdare och samtidigt representant för produktionssidan och å andra sidan vara medborgarföreträdare, skild från ansvaret för pro- duktionen. Detta är enligt vår uppfattning en väsentlig kvalitativ skill- nad.
En rimlig tolkning av vad som kan avses med begreppet medborgar- nas företrädare kan enligt rapporten vara att de förtroendevalda skall uppmärksamma behov bland olika medborgargrupper och prioritera mellan dessa. Men, sägs det i rapporten, de politiska partiernas uppgift är att både företräda allmänintresset och särintresset. Mot den bakgrun- den blir två frågor centrala för de förtroendevalda och partierna lokalt: "för vem produceras servicen?" respektive "hur har dessa gruppers
behov tillgodosetts? ", vilket innebär att behovsidentifiering och ut- värdering år viktiga uppgifter.
I två enkäter, våren 1992 och våren 1993, ställdes frågor till ett urval förtroendevalda i de studerade kommunerna om bl.a. den nya politikerrollen.
En idé bakom beställar-utförarmodellen är att beslutsfattandet skall effektiviseras och att den tid som frigörs för de förtroendevalda skall ägnas åt annan politisk verksamhet utanför sammanträdesrummen. Våren 1992 instämde 81 procent av de svarande i påståendet "En renod- lad beställarstyming gör att de förtroendevalda kommer att ägna sig mer åt politiskt arbete i de lokala partiorganisationerna och ha fler kontakter med kommuninvånare i deras roll som brukare/kunder". I 1993 års enkät menade 49 procent av alla svarande att beställarstymingen faktiskt medfört att de förtroendevalda kan ägna sig mer åt politiskt arbete och fått fler kontakter med medborgarna. Denna uppfattning är starkare bland ledamöter i styrelsen (59 procent) och nämnderna (55 procent) än bland fullmäktigeledamöterna (29 procent).
I en fråga om de förtroendevaldas relationer till medborgarna for- mulerades tre olika typer av roller: (1) rollen att väga särintressen mot allmänintresset, (2) rollen som samhällsförändrare — att "ligga före" medborgarna samt (3) rollen som företrädare för kunder snarare än medborgare. Mellan 85 och 90 procent instämde i påståendena.
Andra data i rapporten med relevans för politikerrollen är att de aktuella förändringarna har en svag legitimitet i partiorganisationerna i så motto att flertalet av partierna i förändringskommunerna inte aktivt deltagit i processen. Endast ett fåtal politiker har enligt rapporten delta- git i förändringsprocessen.
Alla ledamöterna i beställamämndema deltar inte i den process som leder fram till beställningarna. Den traditionella arbetsfördelningen med tjänstemän som bereder ärenden och lägger fram förslag till beslut tycks finnas kvar i stor utsträckning. I 1992 års enkät ansåg 72 procent att de borde vara direkt involverade i den nämnda processen där avtal formu- leras. En mindre andel, 58 procent, bedömer ett år senare att de faktiskt varit direkt involverade i processen.
En annan intressant fråga gäller föreställningen att beställamämnden inte bör påverka den löpande verksamheten när kontraktet på beställ- ningen är undertecknat. 77 procent av de svarande instämde 1992 i påståendet att de förtroendevalda bör avstå från att påverka verksam- heter som regleras i kontrakt/avtal. Nära hälften instämde både i det nyss refererade påståendet och att man som förtroendevald borde kunna direkt påverka en verksamhet om det finns ett missnöje bland brukar- na/kundema. 1993 ansåg 72 procent av de förtroendevalda att de fak- tiskt avstår från att påverka den kontraktsreglerade verksamheten.
Slutligen bör nämnas att merparten, drygt 60 procent, av de berörda förtroendevalda ansåg att de positiva effekterna av den nya organisatio- nen överväger vid en sammanfattande bedömning.
Vi redovisar vår bedömning av rapportens resultat i avsnitt 8.5.
Ökad delegering av beslut
I kapitel 2 framhölls att viss kritik riktats mot konsekvenserna av den ökade delegering som 1991 års kommunallag ger möjlighet till. Kritiken har främst gällt det minskade antalet fullmäktigesammanträden samt svårigheter för kommunmedlemmama att skaffa sig insyn m.m. i be- slutsfattandet. En stor del av de förtroendevalda anser sig också ha tappat kontrollen och inflytandet över den löpande verksamheten.
De förändringar, som införts i kommunallagen vad gäller möjlig- heterna att i ökad utsträckning dels styra verksamheten med hjälp av övergripande mål i stället för den traditionella detaljstymingen, dels delegera beslutanderätt från fullmäktige till nämnderna och från dessa till tjänstemän, grundas på en mångårig kritik från de förtroendevalda av den tidigare ordningen. Detaljstymingen både från fullmäktige ge- nom budgetdokumenten och från nämnderna i samband med verkställig- hetsbesluten ansågs allmänt ägnade att i onödan belasta de politiska organen med sådant som de inte har någon egentlig anledning att befatta sig med. Ett vanligt inslag i kritiken var att de förtroendevalda, genom att tvingas ta ställning till en mängd detaljer t.ex. i samband med be- sluten om budgeten, förlorade överblicken och därmed förmågan att styra verksamheten på ett effektivt sätt.
En liknande kritik gällde att nämnderna beslutade om onödigt detal- jerade anvisningar om hur verksamheten skulle bedrivas, dvs. närmast en fråga om medlen, en fråga som borde överlåtas till förvaltningen.
Den tidigare ordningen som härstammade från en tid, då kommu- nerna var små och verksamhetens omfattning blygsam, befanns otids- enlig, tidsödande och ineffektiv. Kritiken åtföljdes ofta av önskemål om att fullmäktige skulle tillåtas att fatta beslut på en mera övergripande nivå, genom att ange allmänna mål för verksamheten och att tilldela de ansvariga medel ("en påse pengar") för att dessa skulle kunna åstad- komma den efterfrågade servicen/verksamheten.
De förändringar beträffande styrsystemet och delegationsmöjlig- heterna som tillskapades med 1991 års kommunallag innebär att villko- ren för den kommunala verksamheten anpassats till de förtroendevaldas egna preferenser.
Som vi framhållit i kapitel 2 var de effekter som nu på en del håll kritiseras i viss mån förutsebara. Det framstår således som självklart att den adderade effekten av ökad målstyrning och ökad delegering medför färre beslutsärenden. Att från detta dra slutsatsen att demokratin ur-
holkas etc. är enligt vår mening fel. Tvärtom ser vi det som en möjlig— het att tillskapa en ny och sedan länge efterfrågad roll för fullmäktige, nämligen att låta detta organ i genuin mening utgöra ett centrum för den politiska debatten på lokal och regional nivå. Vägen till framgång i detta hänseende ligger i att man t.ex. på ett fantasifullt sätt kompletterar dagordningen med ett annat innehåll än rena beslutsärenden. Som exem- pel kan nämnas temadebatter, allmänhetens frågestund samt frågor som utskotten aktualiserar. På likartat sätt kan innehållet i nämndernas verk- samhet förändras.
Den ökade effektiviteten i beslutsfattandet medför också att de förtroendevalda både på fullmäktige- och nämndnivå får mer tid att bedriva politisk verksamhet utanför de kommunala organen. Med tanke på de tidigare redovisade problemen inom partiorganisationerna finns det goda skäl för förtroendevalda som får mer tid att disponera att satsa denna tid på att mer än hittills arbeta mer utåtriktat, direkt mot med- borgarna. En sådan omprioritering ligger helt i linje med idén om politi- kerrollen som en helhet, dvs. de samlade insatserna på partiarenan, väljararenan och den parlementariska arenan. Alltför stark koncentration på den parlamentariska arenan har enligt vår mening alltför länge präg- lat synen på politikerrollen. Det är nu hög tid att bredda synen på politi- kerrollen och därmed gradera upp betydelsen av parti- och väljararenan. En annan möjlig omprioritering gäller den tid som ägnas åt utvärdering. Som framgått ovan är det angeläget att öka insatserna på detta område.
Vi vill slutligen hänvisa till vad som principiellt framhållits i kapitel 2, nämligen att det är de förtroendevalda själva i fullmäktige och nämn- derna som bestämmer om delegationsordningar och beslutsrutiner. Anser man att delegeringen blivit alltför långtgående och omfattande, finns det skäl att se över och justera den ordning som införts i samband med kommunallagens ikraftträdande. Lagen ger möjligheter men in- nebär inget tvång i detta hänseende.
Politiskt ledarskap under osäkerhet
I en flitigt citerad bok om styrning och ledarskap i kommuner (Stewart, 1988) uppmärksammas den ovisshet och instabilitet som numera präglar kommunerna:
Åtstramningsperioden har underminerat den tillförsikt som tillväxten skapade och den har ersatts med en ny ovisshet. I åtstramningstider skärps motsättningarna, vare sig det är mellan förvaltningar, mellan politiska partier eller mellan kommuner och dess invånare. Om tillväxten skapade stabila förhållanden, så medförde åtstramningen en instabilitet.
Stewart menar också att de politiska institutioner som har förmåga att lära, både av problem och möjligheter och av verksamhetens effekter samt kan tillgodogöra sig den kunskap de vunnit och genomföra de förändringar som behövs, kommer att få ett försprång i styrningen av det turbulenta samhället.
En central idé i Stewarts bok är "den lärande kommunen". Den kännetecknas bl.a. av att man har ett aktivt sätt att styra och leda och att man ständigt utforskar behovet av förändringar i serviceutbud, verk- samhetsformer, organisatoriska förändringar eller ändrade arbetssätt. Det kan också gälla förändringar i det egna agerandet eller sättet att påverka andra samhällsaktörer. Genom kontinuerligt lärande vinner man kunskaper och insikter både om det omgivande samhället och om hur arbetet bedrivs i organisationen, vilket är en förutsättning för valet av handlingsaltemativ.
Intresset för idén om "en lärande organisation" har ökat under de senaste åren. I en skrift om förändring och lärande i offentlig sektor (Kronvall m.fl., 1991) utvecklas bl.a. sambandet mellan politisk styr- ning/politiskt ledarskap och lärande.
En viktig förutsättning för lärande i en politisk styrd verksamhet är enligt boken hur en viss samhällsuppgift, t.ex. barnomsorg, transforme- ras till ett uppdrag till den utförande organisationen. För att uppdraget skall kunna omsättas i konkret verksamhet krävs att de förtroendevalda ger tydliga anvisningar om vad som skall göras för att nå de angivna målen för verksamheten. En viktig funktion hos den politiska styrningen är att den ger verksamheten en god förankring både utåt, mot kommun- medlemmama, och inåt, mot verksamheten, vilket kräver många kon- taktytor och en effektiv dialog. Detta synsätt ansluter också nära till idén om nya arenor för kommunikation, som togs upp i avsnitt 8.4.2.
Ett strategiskt ledarskap förutsätter enligt författarnas mening en god förmåga att bedöma det aktuella tillståndet i verksamheten. Tillgång till ett begränsat antal väl valda nyckeltal kan här vara till god hjälp.
Sådana direkta och konkreta observationer är en viktig grund för politiskt ledarskap i en lärande organisation. En annan viktig grund är den information som kommer fram genom dialogen med medborgarna och personalen i utförarorganisationen. I sökandet efter utgångspunkter för lärande bör man inte väja för vare sig obehagliga sanningar om tillståndet i en verksamhet eller en gemensam upplevelse av osäkerhet, hävdas det i boken.
Vi ansluter oss i stort sett till idéerna om lärande organisatio- ner/kommuner och vill särskilt betona betydelsen av att de förtroende- valda har en bra dialog både med kommunmedlemmama och personalen i de utförande enheterna. Vi anser också att instrumenten för att avläsa de konkreta resultaten i produktionsledet är betydelsefulla för den poli- tiska styrningen.
Avslutningsvis vill vi framhålla att kravet på effektivitet i den poli- tiska styrningen ökat markant under de senaste åren, då de ekonomiska villkoren för den kommunala verksamheten försämrats. De framväxan- de, helt eller delvis nya formerna för organisering och styrning kan enligt vår bedömning spela en viktig roll i detta hänseende.
Samtidigt vill vi betona att det finns vissa risker förknippade med en alltför stark koncentration på effektivitet i styrning och beslutsfattande (Larsen & Offerdal, 1990, s. 880. Risken är bl.a. att diskussionerna om grundläggande värden, värderingar och målsättningar kan betraktas som mindre viktiga och att de därför ställs åt sidan. Även det tidskrä- vande men nödvändiga arbetet med att skapa uppslutning, eventuellt enighet, kring t.ex. den pågående förändringsprocessen kan glömmas bort, om kommunen i alltför hög grad betraktas som ett företag med effektivitet som ledstjärna.
8.5. Sammanfattning och slutsatser
I detta kapitel har vi med utgångspunkt från några viktiga typer av förändringar redovisat hur politikerrollen kan tänkas utvecklas i framtiden. Dessa förändringar är den försämrade samhällsekonomin, det minskade antalet förtroendevalda/uppdrag, nya organisations- och styrformer samt den ökade delegeringen . I denna redovisning har vi gått igenom konsekvenserna för politikerrollen av de nämnda för- ändringarna och andra relevanta företeelser, t.ex.
* de lokala partiorganisationemas problem och möjliga utveckling * vissa kommande regelförändringar som ökade inslag av personval och förlängda mandatperioder * förändringar av värderingar och attityder bland väljarna * de hittillsvarande erfarenheterna av nya former för organisering och styrning * synen på politiskt ledarskap i en osäker värld.
Införandet av nya organisations- och styrformer, framför allt beställar- utförarmodellen, innebär ett radikalt nytt sätt både att betrakta den kommunala verksamheten och dess grunder och att tillhandahålla in- strument för att på ett effektivt sätt driva verksamheten. (Vi redovisar i kapitel 4 hur vi principiellt ser på dessa nyheter.)
Inom denna nya ram håller det uppenbart på att växa fram en mer differentierad politikerroll än vad vi hittills varit vana vid. Vid sidan av den traditionella, "allomfattande" politikerrollen finns det nu embryon till roller för politikerna som företagsledare i kommun/landstingsstyrel-
sen respektive i produktionsstyrelserna, som medlare mellan konkurre- rande intressen, som kundombud främst i beställamämndema och som kritiskt granskande lekmän främst i fullmäktigeutskotten. En fram— växande utskottsorganisation knuten till fullmäktige bildar också på sitt sätt en grogrund för förnyelse av politikerrollen.
De hittills vunna erfarenheterna av de radikala organisationsför- ändringama som beskrivits i det föregående år långt ifrån entydiga, vilket bl.a. hänger samman med den korta tid som de varit i bruk.
Bland positiva erfarenheter med relevans för politikerrollen finner vi
* att merparten av de förtroendevalda vid en sammanfattande bedöm-
ning av den nya organisationen anser att de positiva effekterna över-
väger
att drygt hälften av ledamöterna i styrelsen och nämnderna anser att de kan ägna mer tid åt politiskt arbete utanför de kommunala orga- nen och att de fått fler kontakter med medborgarna tack vare be- ställarstymingen av verksamheten
* att nära tre fjärdedelar av de förtroendevalda i beställamämndema anser att de faktiskt avstår från att påverka verkställigheten när den blivit reglerad i kontrakt med utförarna, vilket är helt i linje med idén om beställarstyrning.
Bland negativa erfarenheter finner vi * att de politiska partierna inte aktivt deltagit i förändringsprocessen i någon större utsträckning att en betydande minoritet av ledamöterna inte anser sig vara direkt involverade i den process som leder fram till beställningarna.
Sammantaget anser vi att de nya formerna för organisering och styrning av kommunal verksamhet innehåller intressanta och utvecklingsbara inslag. Ett sådant inslag är den framväxande differentierade politikerrol- len, inte minst vad gäller rollerna som "kundombud" och kritiskt granskande lekmän. Andra positiva inslag är möjligheterna till ökat partiarbete och fler kontakter med allmänheten samt ambitionen att upprätthålla åtskillnaden mellan beställar- och utförarrollen. Något som uppenbart behöver förbättras är att fler politiker i beställamämndema bör dras in i den grundläggande processen.
När det gäller de politiska partierna och deras förmåga att fylla sina grundläggande roller i det politiska systemet, finns det enligt vår mening betydande problem. Det gäller framför allt brister i partiernas viktiga funktion att utgöra effektiva förbindelselänkar mellan allmän- heten/väljarna och de offentliga beslutsorganen.
Dessa brister är allmänt omvittnade och kan enligt vår mening på sikt leda till en allvarlig legitinritetskris för det politiska systemet i allmänhet och den lokala demokratin i synnerhet.
Prognoserna för utvecklingen av de för Sverige karaktäristiska medlemspartierna i riktning mot "väljarpartier" eller rent av "professio- nella väljarpartier", i kombination med en ökande s.k. medialisering av politiken och större inslag av personval pekar såvitt vi kan bedöma närmast mot radikalt förändrade villkor både för de politiska partierna och för politikerna. Det gäller förändringar över hela linjen, från parti- organisationemas inre arbete, rekrytering och nominering av kandidater, finansieringen av valkampanjer, kandidaters och partiers uppträdande inför allmänheten/väljarna, den politiska profileringen av budskapet (fragmentarisering kontra helhet) till efterfrågade egenskaper hos de förtroendevalda och sättet på vilket de utför sitt arbete i de politiska församlingarna.
Vi vill med de ovan redovisade sakförhållandena och prognoserna inte säga att utvecklingen med nödvändighet kommer att fortskrida på just det beskrivna eller antagna sättet. Vi antar att utvecklingen också i detta hänseende är möjlig att påverka. Däremot vill vi hålla fram en bild av en möjlig utveckling och fästa uppmärksamheten på såväl möj- ligheter till en eftersträvad och därmed positiv utveckling som risker för en icke önskvärd utveckling av den lokala demokratin och den framtida politikerrollen.
Såvitt vi kan se föreligger nu en vägvalsituation, som är tydligare än någonsin, vad gäller målen och medlen för utvecklingen av politiker- rollen.
Den ena vägen innebär att man accepterar ett ökande gap mellan å ena sidan de värden och roller som man på den retoriska nivån tilldelar de politiska partierna och å andra sidan partiernas faktiska förmåga att motsvara dessa värden och utöva dessa roller. Det kan antas medföra en fortsatt urholkning inifrån av partierna och en motsvarande försvagning av legitimiteten för det politiska systemet och en tilltagande osäkerhet om det politiska uppdragets syfte och innehåll. Detta förhållningssätt kan i det långa loppet undergräva tilltron till den lokala självstyrelsen och demokratin.
Den andra vägen innebär att man bejakar den pågående utveck- lingen samtidigt som man försöker styra den i önskvärd riktning.
En konsekvens av detta senare förhållningssätt är att vi tar en öppen och förutsättningslös diskussion om de politiska partiernas fram- tida roll och villkoren för deras verksamhet, inklusive de nuvarande stödformema. Vi föreslår att frågan, då resultaten föreligger av den pågående studien av partistödet, blir föremål för en allmän politisk bedömning inom ramen för en parlamentarisk beredning.
En annan konsekvens är att man ökar medborgarnas möjligheter att utöva inflytande över och påverka lokalpolitiken på alla områden där detta är möjligt, t.ex. genom ökade direktdemokratiska inslag, ökade möjligheter till personval, ökade möjligheter att direkt påverka service- produktionen. På den politiska sidan är det nödvändigt att dels driva på effektiviseringen av beslutsfattandet så att utrymmet för direkt kommu- nikation med medborgarna ökar, dels tillskapa nya arenor som under- lättar en sådan kommunikation.
Alla dessa förändringar kräver stora insatser av de politiska partier- na gentemot de förtroendevalda. De åtgärder som vidtas bör syfta till att skapa nya attityder och ge nya kunskaper och färdigheter så att de förtroendevalda kan möta de nya villkoren för politisk verksamhet med både bättre förståelse för problemen och bättre kunskaper om hur man t.ex. kommunicerar effektivt med medborgarna. Dessa strävanden får inte undanskymma det faktum att de förtroendevalda är lekmän och inte en yrkesgrupp i traditionell mening och att åtgärderna måste anpassas till detta förhållande.
En viktig uppgift för de politiska partierna i detta perspektiv är att de skaffar sig kunskaper om nya system för kommunikation med in- divider och grupper bland allmänheten samt med medlemmar och sym- patisörer. För att motverka icke önskvärda konsekvenser av medialise- ringen av politiken är det nödvändigt att partierna skaffar sig en strategi för kommunikation som gör det möjligt att aktivt påverka utvecklingen istället för att låta sig styras av den.
Käll- och litteraturförteckning
SOU 1988:47 Kommunalt stöd till de politiska partierna SOU 1989: 108 Förtroendevald på 90—talet sou 1993:21 Ökat personval SOU 1993:73 Montin, S., Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting
Proposition 1969:126 Proposition 1990/91:117 Proposition 1991/92:66
Ds Kn 1981:17 Wallin, G., m.fl., Kommunalpolitikema. Rekrytering, arbetsförhållanden, funktioner Stencil K l969:7
Statskontoret, utredningsavdelning 3, PM 1993-03-12
Gidlund, G., Partiernas Europa, Stockholm 1992 Kronvall, K., m.fl. Förändring och lärande. En utmaning för offentlig sektor, Lund 1991 Larsen, HC. och Offerdal, A., Demokrati uten deltakere, Kommune- forlaget Oslo 1990 Roos, T., Beställar-utförarrnodeller i rättsligt perspektiv, Svenska Kom- munförbundet, 1992 Sjöblom, G., Party strategies in a multiparty system, Lund 1968 Stewart, J., Styrning och ledarskap i kommuner, Lund 1988
9. Ekonomisk ersättning till de förtroendevalda
Erfarenheterna visar att de i 1991 års kommunallag införda regler- na om ersättning till förtroendevalda för mistade pensionsförmåner, mistade semesterförmåner och förlorad arbetsinkomst har varit mycket svåra och besvärliga att tillämpa. För stora grupper har dessutom den totala ersättningen minskat kraftigt.
Vår uppfattning är att de tvingande ersätmingsreglema är klart olämpliga och dessutom oförenliga med den nya kommunallagens anda när det gäller synen på kommunal självstyrelse. Rent prici- piellt bör alltid obligatorisk reglering undvikas när det gäller kom- munernas interna arbetsförhållanden och organisation.
Vi föreslår genom ändringar i kommunallagens 4 kap. 12-14 åå en återgång till de frivilliga regler för ersättning till förtroendeval- da som infördes 1983.
9.1. Inledning
Enligt 4 kap. 12 & första stycket kommunallagen har de kommunalt förtroendevalda rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag. Enligt andra stycket samma lagrum gäller detta dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid. Kommunfullmäktige skall enligt 13 & samma kapitel besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12 & skall betalas.
Fullmäktige får enligt 14 & nämnda kapitel besluta att förtroendeval- da i skälig omfattning även skall få ]. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, 2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, 3. pension, samt 4. andra ekonomiska för- måner. Om arvode skall betalas, skall detta bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.
Genom 1991 års kommunallag infördes således dels en rätt för de förtroendevalda att erhålla ersättning för bl.a. förlorad arbetsinkomst, dels en mot detta svarande skyldighet för fullmäktige att besluta om ersättningsgrunderna. I den tidigare kommunallagen (19771179) infördes år 1983 (SFS 1983:563) en rätt för fullmäktige att besluta om denna typ av ersättning, men någon skyldighet att göra det fanns inte.
Även om ca hälften av kommunerna och ca en tredjedel av lands- tingen under tiden fram till december 1988 hade infört bestämmelser om ersättning för förlorad arbetsinkomst avstyrkte flertalet kommuner och landsting det förslag om skyldighet att utge ersättning som För- troendeuppdragsutredningen- lämnade i sitt delbetänkande Pengar är inte allt men... (Ds 1988146). Svenska Kommunförbundet framhöll i sitt remissyttrande över förslaget att det innebar ett ingrepp i den kommuna- la självstyrelsen och att utvecklingen sedan 1983 visade att kommunerna klarade av att lösa ersättningsfrågan på frivillig väg.
I förslaget till Ny kommunallag (prop. 1990/91:117) förordade dock regeringen den lösning som Förtroendeuppdragsutredningen föreslagit och detta blev även riksdagens beslut.
Vid Svenska Kommunförbundets kongress i juni 1992 bifölls en motion om att arbeta för en återgång till den tidigare frivilliga ord- ningen med möjlighet, men inte skyldighet, för fullmäktige att utge ersättning för förlorad arbetsinkomst. Kommunförbundets skrivelse i anledning av beslutet har överlämnats av regeringen till kommittén.
9.2. Kort historik
9.2.1. Tiden fram till och med 1977 års kommunallag
Första gången som ersättningsfrågoma behandlades i riksdagen var i samband med en motion i andra kammaren 1909. Ersättningsfrågans behandling från denna tidpunkt och fram till och med 1977 års kommu- nallag utreddes i Förtroendeuppdragsutredningens ovan nämnda delbe- tänkande och berörs därför inte närmare här. Det bör dock noteras att det under denna tidsperiod inte fanns någon laglig möjlighet för kom- munerna att ersätta de förtroendevalda för den arbetsinkomst de för- lorade på grund av uppdraget.
9.2.2 1983 års lagstiftning
År 1982 väcktes åter frågan om ersättning till de förtroendevalda i och med Kommunaldemokratiska kommitténs betänkande Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU l982z5). Både ersättning för förlorad arbetsinkomst och pensions- och semesterfrågorna behandlades i betänkandet.
Vad gäller ersättning för förlorad arbetsinkomst föreslog kommittén att kommunerna skulle ges rätt att utge sådan ersättning. Kommittén ansåg vidare att kommunernas rätt att utge sådan ersättning borde vara
oberoende av om den förtroendevalde var anställd, egen företagare eller fri yrkesutövare. Inte heller skulle någon skillnad göras på om uppdra- get omfattade endast något enstaka sammanträde eller om det gällde deltids- eller heltidsengagemang.
Som skäl för sitt förslag anförde kommittén att den ekonomiska ersättningen måste ge människor rimliga möjligheter att utan ekonomis- ka uppoffringar åta sig kommunalpolitiska uppdrag. Man ansåg att formerna för den ekonomiska ersättningen hade stor betydelse för rekry- teringen av förtroendevalda ur olika medborgargrupper, hur de förtroen- devalda kunde förena yrkesarbete med förtroendeuppdrag eller i vissa fall åta sig heltidsuppdrag. Kommittén anförde vidare att ersättnings- systemet måste vara anpassat både till kraven för de aktuella uppdragen och de ekonomiska villkor som människor i dag lever under. Kommit- tén refererade även till en enkät från 1980 enligt vilken en fjärdedel av de förtroendevalda uppgett att deras förtroendeuppdrag resulterat i inkomstbortfall.
I den proposition (prop. 1982/83:97) som blev följden av Kommu- naldemokratiska kommitténs förslag åberopade departementschefen främst två skäl för att möjlighet för kommunerna att ersätta inkomst- bortfall borde införas. Dels skulle ersättning för förlorad arbetsförtjänst bidra till bättre jämställdhet i ekonomiskt avseende mellan olika grupper i fråga om deras möjligheter att ta på sig kommunala förtroendeupp- drag, dels skulle möjligheterna att rekrytera nya förtroendevalda från främst den privata arbetsmarknaden bli bättre. Enligt departementsche- fen framgick det nämligen av utredningens material att de dittills gällan- de reglerna främst missgynnat anställda inom den privata sektorn och att ersättningsreglerna var en av orsakerna till att de offentligt anställda var överrepresenterade bland de förtroendevalda. Han ansåg mot bak- grund härav att kommuner och landstingskommuner skulle ges rätt att besluta om ersättning för inkomstförlust. Därvid borde förlorad semes- terersättning få medräknas vid beräkning av ersättningen.
Däremot ansåg han att det borde skiljas på å ena sidan heltids- och deltidsengagemang om minst 40 procent arbetstid och å andra sidan uppdrag som endast föranledde enstaka sammanträden. Han ansåg sig inte heller beredd att förorda kommitténs förslag till ersättningsmodell (anknytning till sjukförsäkringssystemet), utan ansåg att det borde an- komma på kommunerna själva att efter lokala hänsyn utforma lämpliga ersättningssystem.
Riksdagen antog förslaget och bestämmelserna (SFS l983z563) trädde i kraft den 1 juli 1983.
9.2.3. Demokratiberedningens huvudbetänkande och rege- ringens proposition om aktivt folkstyre
Demokratiberedningen hade bland annat i uppgift att följa lagstiftningen om de förbättrade ersättningsreglerna för kommunalt förtroendevalda Beredningen anförde i sitt huvudbetänkande Aktivt folkstyre i kommu- ner och landsting (SOU l985:28) att den mot bakgrund av de förbätt- ringar som genomförts på detta område inte funnit anledning att föreslå ytterligare ändringar.
I den proposition, Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87:91), som följde ovannämnda betänkande tog departementsche— fen åter upp frågan om ekonomisk erSättning till de förtroendevalda. Han ansåg i likhet med beredningen att någon ändring av ersättnings- reglerna inte borde ske vid det tillfället, men att kommunerna i ökad utsträckning borde använda sig av de möjligheter som 1983 års lagstift- ning medfört. Detta i anledning av att kommunerna enligt hans upp- fattning inte dittills i tillräcng omfattning beslutat om ersättningsregler. Han utgick dock ifrån att merparten av kommunerna inom de närmaste åren skulle besluta om sådana regler. Om så ej skedde förklarade han sig beredd att i samband med förslaget till ny kommunallag ompröva frivilliglinjen.
9.3. Nuvarande lagregler
9.3.1 Förarbeten Ds 1988.'46 Pengar är inte allt men...
Regeringen beslöt i februari 1988 att tillkalla en utredare för att bland annat lämna förslag till hur de kommunalt förtroendevalda skulle ersät- tas för förlorad arbetsförtjänst. Som skäl härför åberopades att utfallet av de år 1983 beslutade frivilliga reglerna inte var tillfredsställande. Utredningen, som antog namnet Förtroendeuppdragsutredningen, överlämnade i september samma år sitt delbetänkande Pengar är inte allt men... (Ds 1988:46). Betänkandet inleddes med en redovisning av ersättningsfrågans tidigare behandling samt av hur övriga nordiska länder löst problemen på detta område. Utredningen konstaterade därvid att Norge, Danmark och Finland samtliga infört tvingande regler om ersättning för förlorad arbetsförtjänst åt kommunalt förtroendevalda samt att reglerna skilde sig åt länderna emellan i fråga om graden av detaljföreskrifter. Utredningen konstaterade vidare att det från kommu— nalt håll i Norge och Finland uppgetts att det troligen blivit något lättare
att rekrytera personer till förtroendeuppdrag sedan de obligatoriska ersättningsreglerna införts.
Efter dessa genomgångar ansåg utredningen följande problem föreligga:
1. I kommuner där de förtroendevalda inte kan få ersättning för förlorad arbetsförtjänst drabbas vissa av dem av ekonomiska förluster då de åtar sig uppdrag.
2. Om kommunen tillämpar ett system där ersättningen för förlorad arbetsförtjänst är inbakad i sammanträdesarvodet kan skillnaderna mel- lan dem som får löneavdrag och övriga förtroendevalda upplevas som orättvisa.
De ekonomiska förluster som kan uppstå för en kommunalt förtroende- vald som måste ta ledigt från sitt ordinarie arbete för att utföra upp- draget ansågs vara i huvudsak av tre slag a) förlorad arbetsförtjänst, b) mistade pensionsförmåner samt c) mistade semesterförmåner. Vad gäller förlorad arbetsförtjänst hänvisade utredningen till att olika löneavdrags- regler tillämpas beroende på arbetsgivare, anställningsforrn m.m. Be- träffande ersättning för mistade pensionsförmåner insåg man att det kunde bli besvärligt att räkna ut hur stor förlusten av pensionspoäng blev. Beräkningen kan i allmänhet inte heller göras förrän den förtroen- devalde eller dennes efterlevande börjar uppbära pension på grund av anställningen. Utredningen ansåg emellertid inte att svårigheter av detta slag fick hindra kommunerna att ekonomiskt kompensera sina förtroen- devalda för uppkomna förluster.
Mot bakgrund av att frivillighetens väg visat sig vara trög samt med hänvisning till de problem som utebliven ekonomisk ersättning innebar ansåg utredningen allt tala för att det måste införas regler som gjorde det till en obligatorisk skyldighet för kommunerna att ersätta sina för- troendevalda för arbetsförtjänst som de går miste om på grund av för- troendeuppdraget.
Utredningen föreslog därför att det i kommunallagen skulle införas regler som gjorde det till en obligatorisk kommunal skyldighet att ersät- ta de förtroendevalda för den arbetsförtjänst de gick miste om på grund av uppdraget. Man ansåg vidare att kommunerna borde ges stor frihet att utifrån sina lokala förutsättningar utforma ersättningssystem som passade dem och att de föreslagna reglerna skulle träda i kraft den 1 januari 1992. Det senare skulle ge kommunerna god tid att utreda och förbereda ett lämpligt ersättningssystem.
Propositionen 1990/91:117 Ny kommunallag
Förtroendeuppdragsutredningens förslag föranledde inte något omedel- bart lagförslag utan förslaget inarbetades i regeringens proposition med förslag till Ny kommunallag (prop. 1990/911117).
Förslaget överensstämde i huvudsak med Förtroendeuppdragsutred- ningens och regeringen åberopande bl.a. följande skäl för sitt förslag. Svårigheterna att rekrytera och behålla personer för förtroendeuppdrag i kommuner och landsting ingav oro. Även om inte en enda faktor var avgörande för medborgarnas vilja och förmåga att ta på sig den ofta tunga uppgiften som ett kommunalt förtroendeuppdrag innebär så bör i princip ingen medborgare av ekonomiska skäl behöva avstå från ett kommunalt förtroendeuppdrag. Enligt regeringen hade det från både de anställdas och arbetsgivarnas organisationer samt från industrins före- trädare framhållits att just den ekonomiska förlusten på grund av för- lorad arbetsinkomst som drabbar främst privatanställda och egna före- tagare var en mycket viktig orsak till att så få privatanställda och egna företagare engagerade sig i kommunalpolitiken.
Regeringen konstaterade att det råder stora skillnader för olika förtroendevalda i fråga om löneavdrag vid bortovaro från arbetet på grund av förtroendeuppdraget. Flertalet offentliganställda behöll hela eller större delen av sin lön medan den privatanställda och ofta även den egna företagaren däremot fick vidkännas en minskning av sina inkomster vid bortovaro. I de fall då arvodets storlek beräknats för att även täcka inkomstbortfall fick den offentliganställde både behålla sin lön och dessutom ett arvode, medan den privatanställde och företagaren i bästa fall genom arvodet fick kompensation för inkomstbortfallet. Rättviseskäl talade därför mot metoden att ha arvoden som enda ersätt- ningsform för att täcka inkomstförluster.
Man ansåg vidare att även om svårigheterna att engagera medborga- re till kommunala uppdrag hade flera orsaker så fick givetvis inte detta hindra att enskilda hinder undanröjdes. Man såg det också som mycket angeläget att alla valbara medborgare så långt det var möjligt fick lika förutsättningar att äta sig kommunala förtroendeuppdrag. Av dessa skäl och då frivillighetens väg visat sig vara svårframkomlig borde det där- för införas obligatoriska regler om ersättning för förlorad arbetsinkomst och andra förmåner. Reglerna borde dock, i likhet med motsvarande bestämmelser i de nordiska grannländerna, ge kommunerna och lands- tingen stor frihet att själva utforma ersättningssystemet inom ramen för det föreslagna obligatoriet. Samtidigt borde reglerna tillförsäkra de förtroendevalda en skälig kompensation för vad de kunde gå miste om när de fullgjorde sina uppdrag.
För att inte systemet skulle bli för administrativt betungande borde ersättningen kunna schabloniseras och grundas på t.ex. den förtroende-
valdes timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst eller något annat underlag som var lätt tillgängligt.
Fram till 1991 års kommunallags ikraftträdande hade ofta de arvod- en som kommunerna och landstingen betalade ut omfattat förutom ersättning för själva uppdraget även en viss ersättning för förlorad arbetsinkomst. Då sådan ersättning fortsättningsvis skulle utgå i särskild ordning föreslogs att arvodena skulle renodlas till att bara avse ersätt- ning för det arbete som var förenat med uppdraget.
9.3.2 1991 års kommunallag
Konstitutionsutskottet (1990/9lzKU38) delade regeringens bedömning att det mot angiven bakgrund och utifrån intresset av att i ökad utsträck- ning kunna rekrytera och behålla personer för kommunala förtroen- deuppdrag fanns skäl för att införa obligatoriska regler på området. Utskottet hade inte något att erinra mot den lösning som regeringen föreslagit och hemställde att riksdagen skulle anta förslaget, vilket även skedde.
I nu gällande kommunallag (19911900) regleras ersättningsfrågoma i 4 kap. 12-15 åå. Enligt 12 5 första stycket har förtroendevalda rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semester- förmåner som de förlorar, när de fullgör sina uppdrag. Denna bestäm- melse gäller enligt andra stycket dock inte förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller betydande del av heltid. Enligt 13 & skall fullmäktige besluta enligt vilka grunder ersättningen enligt 12 & skall betalas. Mot 13 & svarar punkt 5 i 3 kap. 9 & vilken reglerar fullmäkti- ges uppgifter.
Enligt 14 5 får fullmäktige besluta att förtroendevalda i skälig om- fattning skall få 1. ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, 2. arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, 3. pension, samt 4. andra ekonomiska förmåner. Enligt 15 & första stycket skall, om fullmäktige beslutar att arvode skall betalas, detta bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Inte heller denna bestämmelse gäller förtroendevalda som fullgör uppdragen på heltid eller en betydande del av heltid.
Av specialmotiveringen till bestämmelserna framgår att fullmäktige har stor frihet att bestämma om vilket system för ersättning som skall tillämpas, att fullmäktige inte kan delegera uppgiften att fastställa ett ersättningssystem, att ersättningen för förlorad arbetsinkomst måste bestämmas särskilt och att fullmäktige har att fastställa regler för den oavsett om någon förtroendevald har begärt sådan ersättning eller ej.
Regeringen påpekade vidare att begreppet "skälig ersättning" i 12 & första stycket innebär att ersättningen inte kan bestämmas till ett alltför
lågt belopp och att det sätts en övre gräns för hur stora ersättningar som får betalas.
9.4. Den kommunala sj älvstyrelsen
Den kommunala självstyrelsen är en sedan mitten av 1800—talet grund- läggande princip för förhållandet mellan staten och kommunema. Den anger att kommunen själv skall bestämma inom sitt område över sin verksamhet, sin organisation, sina beslutsregler samt över sina inkoms- ter och utgifter.
Den kommunala självstyrelsen som sådan har inte på allvar ifråga- satts från något politiskt håll. I samband med riksdagsbehandlingen av 1977 års kommunallag uttalade ett enigt Konstitutionsutskott bl.a. att "Den kommunala självstyrelsen har lång tradition i vårt land och utgör en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket i Sverige. Genom denna har det varit möjligt att decentralisera viktiga samhälls- uppgifter till kommuner och landsting. Medborgarna har tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angelägenheter." (bet. KU 1976/77:25 s. 6). Också i samband med tillkomsten av nu gällande kommunallag påpekade Konstitutionsutskottet att de förslag till änd- ringar som fanns i propositionen byggde på de i grundlagen förankrade principerna för den kommunala självstyrelsen och att bred enighet om dessa principer råder i 1andet.Även om enighet råder om den kommuna- la självstyrelsen, så kan man konstatera att den till sitt innehåll växlat över tiden i takt med att samhället förändrats och med den växande offentliga sektorn. Huvudsakligen har dessa förändringar inneburit att kommunerna fått ökade uppgifter, både genom statliga och egna beslut, och genom att uppgifter och åligganden flyttats från staten till kommu- nerna.
Förhållandet mellan staten och kommunerna har dock under det senaste decenniet präglats av en viss ambivalens, Å ena sidan har en stor del av den statliga regleringen av kommunal verksamhet försvunnit med hänvisning till den kommunala självstyrelsen och att verksamheten endast kan bedrivas effektivt om den anpassas till de lokala förhållande- na. Å andra sidan diskuteras på flera områden en skärpt kontroll från statens sida över hur kommunerna sköter sina åligganden. Som exempel kan nämnas socialbidragen, det egna boendet inom omsorgsverksam- heten samt barnomsorgen. Även det kommunala skattestoppet är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen, ett ingrepp som dock med hänsyn till bland annat arten och omfattningen, av Lagrådet ansetts acceptabel ur konstitutionell synpunkt.
9.5. Kritik mot nuvarande lagreglering
9.5.1. Administrativa svårigheter samt orättvisor
Redan Förtroendeuppdragsutredningen konstaterade i sitt betänkande (s. 48) att vad gällde ersättning för bl.a. förlorade pensionsförmåner kunde det bli besvärligt att räkna ut hur stor förlusten av pensionspoäng blev. Detta främst på grund av att beräkningen i allmänhet inte kan göras förrän den förtroendevalde eller dennes efterlevande börjar uppbära pension på grund av anställningen.
Erfarenheterna från kommunerna visar att de år 1992 införda ersätt- ningsreglerna har varit mycket svåra och besvärliga att tillämpa. Det gäller inte bara bestämmelserna om ersättning för mistade pensionsför- måner utan även ersättning för mistade semesterförmåner och förlorad arbetsinkomst. Förklaringen till de senare är naturligtvis att även om många förtroendevalda har fast anställning med relativt regelbunden inkomst så finns det ett ganska stort antal förtroendevalda som inte passar in i någon av de mallar man måste använda sig av om man vill ha ett lättadministrerat, billigt och även för den enskilde förtroendevalde enkelt system.
Stora grupper av förtroendevalda har vidare genom de nya reglerna hamnat i den situationen att den totala ersättningen de erhåller har minskat kraftigt. Detta eftersom de många kommuner som tidigare lade in en ersättning för inkomstförluster i arvodena inte längre har rätt att göra detta. Följden har då blivit att arvodena minskat kraftigt utan att de har kunnat få del av den specif1ka ersättningen för förlorad arbetsin- komst. De som främst drabbats av detta har dels varit personer vars inkomster varierat kraftigt mellan åren, exempelvis egna företagare och konstnärer, dels hemarbetande kvinnor och arbetslösa.
Enligt vår mening underskattade både Förtroendeuppdragsutred- ningen och regering och riksdag de svårigheter som förslaget ledde till ute i kommunerna. Svårigheter som vi dessutom troligen bara sett myc- ket lite av och som beträffande förlorade pensionsförmåner kommer att öka ju längre tid som reglerna är i kraft. Vad gäller dessa kommer nämligen mycket lång tid att förflyta mellan den period då den förtroen- devalde innehaft sitt uppdrag och den tidpunkt då han går i pension. Detta, tillsammans med de förändringar som kommer att ske i framtiden beträffande samordning av pensionerna inom Europa, gör att svårig- heterna att fastställa vad den förtroendevalde förlorat i pensionsförrnå- ner på grund av sitt uppdrag troligen blir närmast oöverskådliga. Av främst skäl som dessa bör därför en återgång till 1983 års regler ske. De kommuner som fortsättningsvis önskar ersätta sina förtroendevalda
för eventuella förluster av arbetsförtjänst samt semester- och pensions- förmåner är då naturligtvis oförhindrade att göra detta.
9.5.2. Ingrepp i den kommunala självstyrelsen
Genom ändringar i 1977 års kommunallag fick kommunerna år 1983 möjlighet, men inte skyldighet, att ersätta den arbetsförtjänst som en förtroendevald förlorade på grund av sitt uppdrag. Det utredningsför- slag som lagstiftningen byggde på, Kommunaldemokratiska kommitténs betänkande Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner (SOU 1982:5), utgick från att kommunerna frivilligt skulle införa det föreslagna ersättningssystemet. Man ansåg det nämligen ligga i kommu- nernas eget intresse att minska de risker som kunde finnas från rekryte- ringssynpunkt om de förtroendevalda gjorde ekonomiska förluster på grund av sitt uppdrag.
Eftersom förslaget och lagstiftningen byggde på att kommunerna själva fick besluta om ersättning för förlorad arbetsförtjänst skulle infö- ras och även vilken form denna ersättning skulle ha, fanns inga tvek- samheter från kommunal självstyrelsesynpunkt. Snarare tvärtom efter- som ett tidigare hinder för kommunerna att utge ersättning för förlorad arbetsförtjänst togs bort och kommunernas valfrihet när det gällde att ersätta sina förtroendevalda ökade.
Vad gäller nuvarande lagstiftning och det förslag som låg till grund för den valda lösningen är förhållandena motsatta. Redan Förtroen- deuppdragutredningen konstaterade (s. 59) att den föreslagna obligato- riska lagstiftningen innebar att den kommunala självbestämmanderätten inskränktes. Man ansåg dock att denna inskränkning var acceptabel. Frågan berördes dock inte närmare i propositionen till Ny kommunallag (prop. 1990/91:117) eller i den proposition om Aktivt folkstyre i kom- muner och landsting (prop. 1986/87:91) i vilken departementschefen första gången tog upp frågan om tvingande lagstiftning.
Vår egen uppfattning är att de i 1991 års kommunallag införda tvingande ersättningsreglerna är klart olämpliga och dessutom oförenli- ga med den nya kommunallagens anda när det gäller synen på den kommunala självstyrelsen. Rent principiellt bör alltid obligatorisk regle- ring undvikas när det gäller kommunernas interna arbetsförhållanden och organisation.
Enligt vår uppfattning är det således även utifrån principen om den kommunala självstyrelsen klart olämpligt att på ett område som gäller de kommunalt förtroendevaldas egna arbetsförutsåttningar införa tving- ande lagstiftning. Detta i synnerhet som att utvecklingen mellan 1983 och 1991 visade att en majoritet av kommunerna frivilligt införde regler om ersättning för förlorad arbetsförtjänst. En återgång till de regler som
infördes 1983 är därför även utifrån denna utgångspunkt önskvärd. Detta speciellt som dessa regler verkligen innebar att kommunerna fick en möjlighet att på lämpligt sätt reglera sina förtroendevaldas ersätt- ningar utifrån lokala förhållanden.
9.6. Vårt förslag
Mot bakgrund av de invändningar vi ovan gjort mot de i samband med tillkomsten av 1991 års kommunallag i lagen införda tvingande reglerna om ersättning till förtroendevalda för förlorad arbetsinkomst och förlorade pensions— och semesterförmåner anser vi att kommunallagen bör ändras på denna punkt. Den lösning vi föreslår är en återgång till de frivilliga regler som infördes 1983. En sådan ändring överensstäm- mer enligt vår mening bättre med andan i den nuvarande kommunalla- gen.
Det sagda innebär även att den möjlighet kommunerna hade enligt 1983 års regler att lägga in ersättning för förlorad arbetsinkomst i arvo- det återinförs. Detta framförallt för att åter ge kommunerna möjlighet att tillämpa ett relativt lättadministrerat ersättningssystem med ett or- dentligt grundarvode för alla. Ett sådant ersättningssystem ger ökade möjligheter för t.ex. arbetslösa, egna företagare och studerande, som med dagens ersättningssystem alla riskerar att få mycket låga ersätt- ningar, att äta sig olika kommunala förtroendeuppdrag.
Käll- och litteraturförteckning
kommittédirektiv 1983 :44 kommittédirektiv 1988 :5
SOU 1982:5 Förtroendevalda i kommuner och landstingskommu- ner SOU l985:28 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting
Ds 1988246 Pengar är inte allt men
prop. 1982/83:97 Om de förtroendevaldas arbetsförutsättningar i kom- muner och 1andstingskommuner m.m. prop. 1986/87:91 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting prop. 1990/91:117 Ny kommunallag
betänkande KU 1976/77:25 betänkande KU 1982/83:28 betänkande 1990/911KU38
10. Medborgarna och den kommu- nala verksamheten - insyn, information och inflytande
I dagsläget bedrivs alltmer kommunal verksamhet av privata före- tag enligt avtal eller på basis av ett checksystem. Vi föreslår att 3 kap. 16 & kompletteras så att det framgår att kommunerna har rätt att anlita entreprenörer. Vi föreslår också att bestämmelserna i 6 kap. 7 & kommunallagen kompletteras så att det klart framgår att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet som under nämnden utförs av enskilda.
Kommunerna har skyldighet att säkerställa den demokratiska insynen i och kontrollen av all verksamhet som kommunema an- svarar för, även den som utförs av enskilda. Vi föreslår en ny allmänt formulerad regel om detta i kommunallagen, 3 kap. 18 a &. Detaljerade regler om insyn och kontroll bör preci— seras i avtal mellan kommunen och entreprenören.
Alhnänhetens insyn i kommunalpolitiskt arbete kan ökas genom att nämndsammanträden hålls öppna. Vi föreslår en ny regel i 6 kap. 19 & kommunallagen, som gör att de kommuner som vill hålla öppna nämndsammanträden får möjlighet till detta.
Vi har funnit att kommunallagens regler om samråd med an- vändarna utnyttjas i alltför begränsad omfattning när det gäller verksamhet i egen regi och ännu mindre när det gäller verksamhet i entreprenadform. Motiven för att ge användarna ett ökat direkt inflytande är främst demokratiska men också effektivitetsgrundade. Vi föreslår en särskild lag om kommunala självförvaltningsorgan, som öppnar möjlighet för kommuner att lämna över viss förvalt- ning, verkställighet och beredning till användarstyrda självförvalt- ningsorgan vid kommunala anläggningar eller institutioner.
Vi föreslår också att kommunerna skall utnyttja möjligheten att skriva in samrådsförfarande i avtal med entreprenörer. Sättet på vilket kommuner och landsting hanterar medborgarnas rätt till information, insyn och inflytande har strategisk betydelse för hur den lokala demokratin utvecklas. Vi anser att det behövs nya mö- tesplatser och metoder för dialog mellan väljare och förtroendeval- da. Det behövs också nya möjligheter till kommunikation mellan medborgare och förvaltning.
286 Medborgarna och den kommunala verksamheten SOU 1993:90 10.1 Direktiven
I direktiven står att vi skall lägga fram förslag till regler som säkerstäl- ler insyn och kontroll för kommuninvånarna när kommunens verksam- het bedrivs genom hel- eller delägda bolag eller i privat eller kooperativ regi.
Vi skall också överväga och föreslå åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmarnas inflytande på den kommunala verksamheten.
Vi skall därvid bl.a. inventera och redovisa möjliga åtgärder för att öka insynen i fullmäktige och nämnder, inventera och redovisa möjlig- heterna att förbättra kontakterna mellan kommunmedlemmama och kommunförvaltningen samt överväga och föreslå åtgärder för att de som är berörda av den kommunala verksamheten skall få inflytande och kunna medverka i denna.
10.2. Rättigheter och skyldigheter
Det råder en allmän uppfattning om att kommuninvånarna har rätt att erhålla information om, få insyn i och utöva inflytande över den kom- munala verksamheten. Uppfattningen bygger på den representativa demokratins principer. Kommunmedlemmarna väljer företrädare som skall ansvara för att de gemensamma uppgifterna sköts på bästa sätt. I gengäld förväntar sig medborgaren att få information om hur skattemed- len används, hur de valda representanterna sköter sina uppgifter, vad som har utförts under det gångna året och vad som planeras framöver. Därutöver vill medborgaren ha möjlighet att klaga om servicen inte sköts tillräckligt bra eller om något kommunalt beslut går honom emot.
Detta kan sägas vara essensen i vad som kallas lokal demokrati.
Kommunen är inte en frivillig utan en obligatorisk gemenskap vars verksamhet syftar till att gagna dess medlemmar. Man kan inte välja att vara medlem i kommunen man bor i, inte heller kan man välja bort sin skattskyldighet.
Med medlemskapet följer rättigheter och skyldigheter. Rätten att delta i kommunala val och folkomröstningar, rätten att behandlas lika med andra kommunmedlemmar, rätten att överklaga kommunala beslut följer av medlemskapet liksom skyldigheten att betala skatt. Därtill kan man också hävda att en kommunmedlem har en rätt till insyn i kommu- nens verksamhet.
För verksamhet som bedrivs i kommunal regi gäller Offentlighets- principen. Med offentlighetsprincipen förknippas i första hand den i
tryckfrihetsförordningen fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Det sägs där att till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Offentlighetsprincipen har betydelse för kontrollen över den offent- liga förvaltningen i flera avseenden. Offentlighetsprincipen skall garan- tera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret.
De grundläggande reglerna om offentlighet och sekretess finns i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen samt sekretesslagen (1981:100). Offentlighet är grundprincipen och sekretess är undantaget.
Offentlighetsprincipen gäller all kommunal verksamhet. Allmän- heten har rätt att ta del av allmänna handlingar hos kommunala myndig- heter. Enligt kommunallagen är också kommunfullmäktiges samman- träden offentliga. De anställda i kommunal verksamhet har rätt att berätta om förhållanden i verksamheten för utomstående, t.ex. massme- dia. Om en kommunal myndighet vägrar att lämna ut en handling så kan den som begärt att få ta del av handlingen överklaga beslutet till förvaltningsdomstol och få frågan prövad av kammarrätt och regerings- rätt.
För verksamhet som bedrivs i helägda kommunala bolag eller stif— telser gäller också Offentlighetsprincipen.
Däremot gäller Offentlighetsprincipen inte för privata företag som utför verksamhet på entreprenad åt kommunen.
Kommunen liknas ibland vid en butik med ett visst utbud av varor bland vilka kommuninvånarna kan välja. Denna liknelse är inte helt korrekt. Den kommunala gemenskapen innebär också vissa skyldigheter för medborgaren, främst skyldigheten att betala skatt men även skyldighet att anlita kommunens företag eller av kommunen utsedda entreprenörer inom vissa områden som vatten, el, värme, sopor, sotning m.m.
En del tjänster och funktioner skall kommunen enligt lag tillhanda- hålla, andra uppgifter har kommunen påtagit sig frivilligt. Traditionth har driften av olika verksamheter skett i kommunens egen regi. Nu förekommer allt oftare att driften av service sköts på entreprenad av privata bolag, föreningar och kooperativ.. Men även om driften utförs i privat regi så har kommunen ett ansvar för verksamheten så länge som den sker på beställning av och finansieras av kommunen via avtal eller checksystem. Däremot har kommunen inte något ansvar för sådan service som man inte är skyldig att tillhandahålla enligt lag. Sådan verksamhet kan kommunen lägga ned.
Man kan hävda det rimliga i att kommuninvånamas rätt till informa- tion, insyn och inflytande bör gälla även i de fall då den kommunala
verksamheten sköts på entreprenad av privata företag. På samma sätt bör även en del av de andra rättigheterna kunna åberopas när driften utförs i privat regi, såsom rätten till likabehandling, rätten till klagomål, samt rätten att erhålla service enligt självkostnadsprincipen, dvs. servi- cen får inte bli avsevärt dyrare i förhållande till prestationen jämfört med den tidigare egenregin för medborgaren när den tillhandahålls av privata bolag. Enligt detta synsätt har kommunen alltid det yttersta ansvaret för den offentligt finansierade verksamheten även om driften utförs i privat regi.
Ett annat sätt att se på frågan är att medborgarna inte har någon principiell rätt till insyn när kommunal service sköts av privata företag och att sådan insyn inte heller är nödvändig. Sett ur perspektivet av en renodlad kundvalsmodell, ger valmöjligheter och konkurrens i sig en sådan anpassning till kundernas önskemål genom ett mer marknads- mässigt funktionssätt, att andra insyns- och inflytandeformer blir över- flödiga.
I dagsläget läggs alltmer av kommunens verksamhet ut på privata företag som utför verksamheten enligt avtal eller på basis av ett checksystem. En viktig fråga blir då om invånarna skall ha insyn och inflytande över sådan verksamhet och i så fall hur de skall få detta.
10.3. Insyn i kommunal verksamhet
I bilaga 2 till detta betänkande, Överförande av verksamhet från nämnd- förvaltning till entreprenad, ges en fullständig redogörelse för gällande regler om allmänhetens insyn, kontroll och inflytande i kommunal verksamhet och om kommunernas ansvar för verksamheter som drivs i entreprenadform.
I detta avsnitt refereras huvudtankarna i bilagan samt våra över- väganden och förslag med anledning härav.
Vissa väsentliga begrepp definieras på följande sätt:
Insyn är detsamma som att kunna följa en verksamhet genom att få de upplysningar om den som man begär eller genom att ta del av hand- lingar som rör verksamheten. Insynsrätten kan vara fullständig eller begränsad, allmän eller förbehållen ett visst eller vissa organ, grupper av enskilda eller enstaka individer och följer av författningsbestämmel- ser eller avtal. Insyn ger inga befogenheter att ingripa i verksamheten
men kan ge underlag för initiativ till åtgärder som kan påverka den utifrån.
Tillsyn är till skillnad från insyn ofta kopplad till sanktioner och ligger nära kontrollen. Tillsyn kan utövas genom inspektion på eget initiativ av tillsynsorganet, eller efter anmälan till detta ( jfr JO, Social- styrelsen, Länsstyrelsen m.fl.) Tillsynen kan resultera i råd, påpekan- den, anmärkningar och förelägganden. Tillsynsorganet har oftast makt att således ingripa i en verksamhet och då oftast med stöd av en för- fattning.
Kontroll ligger nära tillsyn men är mer inbyggd i ett system och utövas med viss regelbundenhet antingen med stöd av författning eller avtal. I entreprenadavtal exempelvis ett system för kontroll av kvalitet och måluppfyllelse av verksamheten.
Inflytande är att (reglerat) kunna påverka en verksamhet utan att aktivt delta i den eller ansvara för den. Inflytandet legitimeras av att den som har det är direkt berörd eller beroende av verksamheten och därför kan tillföra den värdefulla erfarenheter. Inflytandet ger bara rätt att framföra synpunkter (krav) och argumentera för dessa vid samråd. Inflytandet kan vara generellt eller uttryck för ett gruppintresse och individuellt, som rätten enligt vårdlagstiftningen att utöva inflytande över den egna vården och omsorgen.
Medbestämmande är inflytande ett steg högre upp, med rätt att delta i beslutsfattandet med yttranderått, rösträtt eller vetorätt. Deltagande i beslutsfattande medför också ett ansvar för fattade beslut.
Aktivt deltagande i produktionen av en verksamhet inklusive
beslutsfattandet eller helt övertagande av driften kan sägas ge det största inflytandet över verksamheten.
10.3.1. Rättsliga förutsättningar för överlämnande av förvalt- ningsuppgift
Enligt 11 kap. 6 & tredje stycket regeringsformen får en förvaltnings- uppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning får över- lämnande bara ske med stöd av lag.
I 3 kap. 16 & kommunallagen anges att en kommun genom beslut av kommunfulhnäktige får lämna över vården av en kommunal angelägen- het, för vars handhavande inte särskild ordning har föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Regeln tillkom för att reglera förutsättningama för kommuner och landsting att lägga ut verksamhet på kommunala företag. Genom konstitutionsutskottets uttalande (bet. 1990/911KU 38 5.44) om
att den rent allmänt reglerar förutsättningama att använda privaträttsliga subjekt kom den också att gälla när sådana ägs av enskilda.
Genom ändringar i socialtjänstlagen (l980z620), hälso-och sjuk- vårdslagen (1982z763), tandvårdslagen (1985:125) och lagen om för- söksverksamhet med kommunal primärvård (1991:1136) har det ytterli- gare klarlagts att kommuner och landsting på dessa områden får sluta avtal med någon annan att utföra de uppgifter som kommunerna eller landstingen ansvarar för enligt lagen. Med stöd av de nya bestämmel- serna får dock inte uppgifter som innefattar myndighetsutövning över- lämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. För att detta skall kunna ske fordras stöd av lag. Med myndighetsutövning avses här beslutsfattande.
Offentlighetsprincipen i betydelsen handlingsoffentlighet, dvs. att handlingar som förvaras hos statliga och kommunala myndigheter är allmänt tillgängliga, har sedan lång tid varit ett karakteristiskt inslag i den offentliga förvaltningen i Sverige. Genom fri tillgång till de hand- lingar som förvaras hos myndigheterna skall allmänheten ha insyn i de offentliga organens verksamhet.
Vid överlämnandet av en kommunal förvaltningsuppgift till ett kommunalt företag är allmänhetens insyn tillgodosedd genom föreskrif- ter i kommunallagen, som anger att fullmäktige skall föreskriva villkor för företaget att tillämpa grunderna för offentlighetslagstiftningen. Vi har i ett tidigare delbetänkande ( SOU 1992:134) föreslagit att denna insynsrätt skall förstärkas genom att ett kommunalt företags vägran att lämna ut en handling skall kunna Överklagas till domstol.
Om uppgiften däremot överlämnas till en privat entreprenör innebär det att Offentlighetsprincipen sätts ur kraft ifråga om den verksamhet uppgiften omfattar. En privat entreprenörs vägran att lämna ut en hand- ling kan inte överklagas och prövas av domstol.
Ett överlämnande av verksamheten till en entreprenör innebär också att möjlighet till laglighetsprövning av beslut som tidigare fattades av nämnden eller inom förvaltningen går förlorad.
Den i bl.a. förvaltningslagen lagstadgade rätten för medborgaren till information och hjälp upphör om verksamheten överlämnas till en privat entreprenör. Det gäller också de förfaranderegler som skall tillgodose den enskildes rättssäkerhetsintresse, när någon enskild skall fullgöra arbetsuppgifter som kan utgöra led i myndighetsutövning.
10.3.2 Kommunernas ansvar
I uttrycket att överlämna förvaltningsuppgift ligger att den efter över- lämnandet fortfarande har karaktär av eller till sin art är offentlig för— valtning men att den utförs av någon annan än ett offentligt organ. Det
innebär att en kommun eller ett landsting måste säkerställa likhets- och objektivitetsprincipema i 1 kap. 9 & regeringsformen när en uppgift överlämnas.
I kommunallagen inskärps nämndernas ansvar för verksamheten genom bestämmelsen i 6 kap. 7 &. Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
De skall också se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt till- fredsställande sätt. Med den definition av begreppet förvaltningsuppgift som kan härledas ur 11 kap. 6 & regeringsformen måste också en med stöd av 3 kap. 16 & kommunallagen överlämnad verksamhet anses omfattas av nämndansvaret enligt 6 kap. 7 & kommunallagen. I nämnd- ansvaret bör således ligga förutom att välja entreprenör med omsorg även samma uppföljning och kontroll som nämnden utövar av den egna förvaltningen. Dock kan konstateras att bestämmelsen när den skrevs inte avsågs att tillämpas på entreprenader.
Det yttersta skadeståndsansvar som kommunen har enligt 3 kap. 2 & skadeståndslagen (1972z207) bör medföra krav på stor omsorg vid val av entreprenör, noggrannhet när det gäller anvisningar i avtalet hur uppgifterna skall skötas och tillsyn av verksamheten.
Detta utesluter inte att entreprenören har ett direkt skadestånds-
ansvar gentemot en brukare eller annan tredje man för sak-och person- skada.
Vilka fakultativa verksamheter som skall anses ha sådan betydelse att kommunen skall behålla kontrollen och garantera den offentliga insynen och de kommunrättsliga principerna kan vara svårt att exakt ange. Allmänintresset kan härvid vara vägledande. Ju mer kommun- innevånarna är beroende av verksamheten desto större ansvar måste kommunen anses ha och därför ställa högre krav på kontroll och insyn.
Driften av ett kommunägt turisthotell eller en kommunal camping- plats bör kunna överlåtas utan större krav på kontroll eller insyn, för- utom sedvanliga avtalsvillkor vid hyres- eller arrendeupplåtelser. Där- emot kan överlåtande av driften av servicefunktioner vid ett vårdhem medföra större krav på insyn från de som är beroende av vårdhemmets service. Det innebär att ett större ansvar vilar på kommunen att kontrol- lera och följa upp verksamheten och garantera de kommunrättsliga principerna, t.ex. likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.
När det gäller de specialreglerade obligatoriska verksamheterna är kommunens ansvar preciserat i lag. Uppgifter som innebär myndig- hetsutövning i betydelsen fatta för enskilda bindande beslut, utöva något slags tvång, eller skapa ett beroende av myndigheten får inte överlåtas. Andra uppgifter får överlåtas men kommunen har ändå kvar det yttersta ansvaret för tillgängligheten och hur uppgiften sköts. Även kundvalsmo-
dellen, i form av checksystem o.dyl., kräver någon form av avtal med den som skall utföra verksamheten. Det måste således ställas stora krav på kommunerna och landstingen när entreprenadavtalen utformas för specialreglerade obligatoriska verksamheter. Kommunen måste se till att de i lagarna uttalade målen och andra riktlinjer för verksamheten upp- fylls när verksamheten drivs av någon annan. Frågor som gäller verk- samhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet är inte förhandlings- bara med entreprenörer.
10.3.3. Överväganden beträffande kommunens ansvar
Genom avtal måste garantier skapas för att entreprenören beaktar de alhnånna regler som gäller den offentliga förvaltningen och som finns i bl.a. 1 kap. 95 regeringsformen, 2 kap. tryckfrihetsförordningen, för- valtningslagen, sekretesslagen och kommunallagen, särskilt då likställig- hetsprincipen.
Ett entreprenadavtal måste innehålla klart definierade och mätbara mål och ett system för uppföljning och kvalitetssäkring. Dessutom måste det innehålla möjligheter för kommunen att häva avtalet och återta verksamheten om verksamheten slår fel. Att kommunen skall ha rätt att följa och inspektera verksamheten måste självklart finnas i av— talet. Kvalitetssäkringen innebär att det skall finnas en koppling mellan måluppfyllelsen och den ersättning kommunen skall betala till entrepre- nören. Samma krav måste ställas på upphandlad verksamhet som på egenregiverksamheten.
Olika verksamheter ställer olika krav på detaljer i entreprenadavta- let. För privat driven verksamhet inom äldre- och handikappomsorgen samt omsorgsverksamheten har socialstyrelsen utarbetat allmänna råd som innehåller detaljerade krav på innehållet i entreprenadavtal. Sådana allmänna råd kan väntas också när det gäller annan vård och omsorg.
Som det visat sig, uttrycker 6 kap. 7 & kommunallagen inte direkt att nämndernas ansvar också omfattar verksamhet under nämnden som utförs av enskilda. Avsikten med bestämmelsen var heller inte att den skulle tillämpas på entreprenader.
Vi föreslår därför att bestämmelserna i 6 kap. 7 & kommunallagen kompletteras så att det ldart framgår att nämndernas ansvar också om- fattar verksamhet under nämnden som utförs av enskilda.
Vi föreslår också att 3 kap. 16 & kompletteras så att det klart fram- går att denna bestämmelse även gäller kommunala entreprenader, dvs. uppgifter som nämnderna ansvarar för men genom avtal, låter någon annan utföra. Motiveringen för denna komplettering finns angiven i bilaga 2 samt i specialmotiveringen.
Vad gäller kommunernas skyldighet att säkerställa den demokratiska insynen och kontrollen föreslås en ny allmänt formulerad regel om detta i kommunallagen i anslutning till bestämmelserna om kommunala företag. Regeln har karaktär av en generalklausul som ger utrymme att bedöma behovet av insyn och kontroll efter verksamhetens art, avväg- ningar mellan allmänintresse och enskilt intresse såsom krav på affärs- mässighet och omständigheterna i övrigt.
Någon ytterligare reglering i speciallagstiftningen kan inte anses nödvändig. I motiven anges istället vad som bör vara normala krav på innehållet i ett avtal i överenstämmelse med vad kommittén anfört.
10.3.4. Överväganden beträffande allmänhetens insyn och kon- troll
Från demokratisk synpunkt finns risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den drivs av enskilda företag. Vi anser därför att det finns starka skäl som talar för att allmänheten bör garanteras någon form av insynsrätt och att denna säkerställs i lag.
Vi anser inte att det är lämpligt att insynsrätten ges direkt i före- tagets verksamhet. Däremot bör kommunerna och landstingen genom en bestämmelse i kommunallagen åläggas att tillförsäkra allmän- heten den insyn som kan anses befogad. Detta kan ske genom tillgång till de uppgifter som huvudmannen/kommunen har skaffat sig genom kommunens inspektionsrätt. Ett annat sätt är att allmänhetens rätt till insyn regleras i avtalet mellan kommunen och entreprenören. Regeln om allmänhetens insyn bör lagtekniskt inordnas i bestämmelsen om kommunens skyldighet att säkerställa den demokratiska insynen och kontrollen.
Om insynen sker indirekt via det kommunala organet måste man beakta att vissa uppgifter kan omfattas av sekretess enligt bl.a. 8 kap. 10 & sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess hos myn- dighet för uppgift om enskildas affärs-och driftförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse med myndigheten. I avtalet med entreprenören får göras en lämplig avvägning av vilka uppgifter hos entreprenören som kommunen skall få del av. Det bör beaktas att de handlingar som ges in till kommunen blir allmänna handlingar och således föremål för sedvanlig sekretessprövning vid en utlämnandesituation. Kommunen skall inte ställa sådana krav på offentlighet att effekten blir en snedvri- den konkurrens.
Sammanfattningsvis bör således allmänhetens insyns- och kontroll- rätt ges en rimlig omfattning som tillgodoser både allmänhetens och företagets intresse och regleras i avtalet mellan entreprenören och kom-
munen. Insynsmöjlighetema tillgodoses i första hand via kommunen som avtalspart. Berättigade krav på sekretess enligt 8 kap. 10 & sekre- tesslagen skall beaktas.
10.4 Kommunal information
Sättet på vilket kommuner och landsting hanterar medborgarnas rätt till information, insyn och inflytande har en strategisk betydelse för hur den lokala demokratin kan utvecklas. Den från demokratisk synpunkt viktigaste informationen är den som hjälper medborgaren att se hur de valda representanterna sköter sina uppdrag och vem som ansvarar för olika beslut, så att medborgaren vid nästa val kan ge uttryck för ett fortsatt förtroende eller välja nya företrädare.
Enligt en undersökning som opinionsundersökningsföretaget SIFO gjorde 1992 för Svenska kommunförbundets räkning hämtar medborgar- na information om sin kommun främst från ortstidningar (80%) därnäst från kommunens egen informationstidning (17%) och i tredje hand från lokalradion (12%).
I alla kommuner finns någon informationsansvarig tjänsteman och i mer än hälften finns en professionell funktion för inforrnationsproduk- tion. I många kommuner finns också en informationschef med mer stra- tegisk funktion som rådgivare till kommunledningen. En del kommuner skär idag ned på egen inforrnationsverksamhet eftersom man dels anser den dyr, dels menar att massmediebevakningen är tillräcklig.
10.4.1 Den kommunala informationens uppgifter
Kommunal information har många uppgifter. Den skall ge medborgarna god kunskap om hur deras kommun styrs och vilka möjligheter de har att själva aktivt delta i den kommunala beslutsprocessen. Medborgarna skall innan beslut fattas få inblick i vilka förslag som föreligger och hur dessa kommer att påverka deras vardagsliv, om de skulle genomföras. Slutligen har medborgarna rätt att få veta vilka beslut som har fattas och vad detta innebär för olika verksamheter.
Den kommunala informationen skall också upplysa kommunmed- lemmama om deras rättigheter och skyldigheter. Den kommunala in- formationen skall vidare visa vart man kan vända sig med olika frågor,
önskemål eller klagomål och ge upplysning om vem som ansvarar för vad.
Den kommunala informationen förväntas i bästa fall leda till en dialog med kommunmedlemmama och utveckla sig mer mot en två- vägskommunikation.
Avvägningen mellan dessa syften och var tyngdpunkten skall ligga är ett aktuellt ämne för debatt inom informatörskollektivet.
Den kommunala informationen till medborgarna varierar över tid och rum, både till innehåll, inriktning och omfång. Under 1970- och 1980-talen var det vanligt med samhällsinformation med pedagogiskt upplysande innehåll. Idag finns en större mångfald av information, inte minst av mer marknadsförande karaktär.
10.4.2 Basinformation
I kommunallagen finns föreskrifter om att kungörelse med tid och plats för fullmäktiges sammanträden samt vilka ärenden som skall behandlas skall anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdet. Dessa uppgifter skall också införas i ortstid- ningen. Sammanträdena är öppna för allmänheten. Senast 16 dagar efter sammanträdet skall det justerade protokollet anslås på anslagstavlan och för landstingens del även införas i tidningarna. Tillkännagivandet får inte tas bort från anslagstavlan före utgången av den tid som gäller för överklaganden.
Liknande regler finns i alla de nordiska länderna. I Danmark skall kommunen i början av varje räkenskapsår annonsera i lokalpressen om var och när ordinarie möten hålls. I annonsen skall också framgå på vilka ställen i kommunen det finns förteckningar över de ärenden som skall behandlas samt var man kan ta del av protokollen. Island har ett liknande förfaringssätt med annons vid sammanträdesrummet. I vissa isländska kommuner går det ut massbrev till alla hushåll i kommunen.
Den kommunala informationen till medborgarna kan vara mer eller mindre omfattande. I Danmark skall en kort redogörelse för innehållet i kommunens budget skickas ut till invånarna eller annonseras i den lokala pressen inför varje kommande budgetår. I Sverige delas vanligen inte årsredovisningen ut till kommunmedlemmama men den är offentlig och kan rekvireras av intresserade med eller utan kostnad. I t.ex. Stock- holm och Landskrona kommuner har man något år delat ut en populär- sammanställning av årsredovisningen till samtliga hushåll.
I Linköping har man annonserat budgeten i lokalpressen. I Finland förväntas kommunalkommittén föreslå att det i kommunal- lagen intas mer detaljerade stadganden om vad kommunens informa- tionsplikt innebär. Kommunen skall mer öppet än tidigare informera om ärenden som är aktuella och i förberedelseskede. Kommunen skall också utarbeta översikter för att komplettera den sedvanliga informatio-
nen gällande viktiga ärenden som intresserar invånarna. I en kommun har man lagt in kommunfullmäktiges ärendelista på Videotex.
I den nya norska kommunallagen som trädde i kraft 1 januari 1993 åläggs kommuner och landsting att bedriva en aktiv utåtriktad informa- tion om sin verksamhet och på bästa sätt möjliggöra offentlig insyn i förvaltningen. I både Norge och Danmark hjälper servicebutiker eller kvikskranker (medborgarkontor) invånarna att hitta rätt information.
10.4.3 Marknadsförande information
I samband med de nya möjligheterna för medborgarna att välja skola, tandvård, och husläkare har den marknadsförande informationen ökat. I Stockholm har t.ex. folktandvården haft annonser i tunnelbanan och de flesta skolor har tagit fram egna broschyrer som beskriver verksamheten på ett tilltalande sätt. Även landstinget har haft omfattande reklamkam- panjer angående sin sjukvård. På motsvarande sätt annonserar privata företag för sin verksamhet, t.ex. inom mödravård och jourläkarbilar. Det kan antas att det är den ökade konkurrensen om kunderna som är orsaken till den ökade marknadsföringen.
10.4.4 Serviceinformation
Omfånget på den kommunala informationen varierar. I många kommu- ner fungerar kommunens telefonväxel eller reception som den instans som kan förmedla ärenden vidare eller ge svar på enkla frågor. I tele— fonkatalogen ges på flera håll en bild över kommunens olika nämnder och verksamhetsområden.
Enligt en enkät från våren 1992 har 69 kommuner skaffat sig sär- skilda informationscentraler där allmänheten får en större överblick över kommunens verksamhet och en aktiv hjälp att söka eller tolka aktuell information. År 1983 uppgav endast 38 kommuner att de hade en in- formationslokal med ett samlat utbud av kommunal information (SOU l984:68). Ibland fungerar biblioteken som informationscentraler. Bland landstingen är det vanligare med information samlad på ett ställe, 10 landsting uppger att de har sådana informationscentraler.
Våren 1992 hade 11 kommuner och två landsting tagit ytterligare ett steg och infört medborgarkontor, en lokal där statliga myndigheter, landstinget och kommunen samverkar. På ett medborgarkontor skall medborgaren förutom att få information också kunna få enklare ärenden av olika slag expedierade. Syftet med ett medborgarkontor är att på ett ställe i kommunen och under samma tak samla samhällsinformation och olika typer av service på ett för medborgaren lättillgängligt sätt. Ett
annat syfte är att effektivisera förvalmingarnas centrala verksamheter genom att avlasta dessa från ren informations— och serviceverksamhet samt från hantering av enklare ärenden. Ett tredje syfte kan vara regio- nalpolitiskt. Genom samverkan kan viss grundläggande samhällsservice behållas i glesbygd som det annars inte skulle finnas underlag för att bedriva.
Det finns ingen generell modell för hur ett medborgarkontor kan se ut eller vilka uppgifter det kan ha. Det beror i hög grad på de lokala förutsättningama. Ett medborgarkontor kan finnas centralt i kommunen som en utvidgad reception i stadshuset, som t.ex. i Sölvesborg. Det kan finnas i anslutning till ett bibliotek i en förort eller i ett litet brukssam- hälle utanför centralorten, som t.ex. i Botkyrka eller Surahammar. I glesbygden kan det vara ett sätt att bibehålla eller utveckla den offent- liga servicen, som t.ex. i Fränsta eller Arjeplog.
Det kan innebära en samverkan enbart mellan olika förvaltningar inom en kommun för att skapa rationellare service- och kontaktpunkter för medborgarna. Det kan också innebära en samverkan mellan kommu— nala verksamheter och lokala statliga verksamheter där t.ex. kommunen samverkar med Försäkringskassan och Arbetsförrnedlingen och Polisen när det gäller viss service till medborgarna.
Oavsett vilka verksamheter man väljer att lägga på ett medborgar- kontor och hur man organiserar verksamheten vid medborgarkontoret, bygger det på en samverkan över sektorsgränser i personal- och verk— samhetsfrågor. Personalen blir generalister som kan hantera både kom- munala och statliga uppgifter.
Det pågår en liknande utveckling i flera europeiska länder. Det gäller Tyskland med Biirgeramts och Storbritannien med neighbour- hood—Offices. I Danmark finns det idag kvik-skranker i ett femtiotal kommuner. I Norge och Finland pågår det försöksverksamheter med olika former av servicekontor.
I Sverige har regeringen nyligen inbjudit kommunerna till ett för- söksprojekt för att utveckla medborgarkontor och ett femtiotal kommu- ner har anmält intresse för projektet.
I Bohuslandstinget har företrädare för de lokala sjukvårdsdistrikten valt nya otraditionella metoder att föra ut information till medborgarna i samband med att man förändrade sin organisation och verksamhet. I ett distrikt har man gått ut på torget med ett marknadsstånd och där lämnat broschyrer och muntlig information om den nya sjukvården till allmänheten. I ett annat distrikt har man lämnat sådan information i samband med kyrkkaffet efter gudstjänsten på söndagen. Det gäller att söka sig dit där folket är, menade dessa företrädare.
Svenska Kommunförbundet satsar i_ samarbete med 88 kommuner på en brett upplagd kampanj "Öppen kommunikation" som handlar om att kommunen skall bli mer serviceinriktad, kostnadseffektiv och öppen
för påverkan från kommuninvånarna. Kampanjen som skall pågå i tre år från 1992 bygger på opinionsundersökningar om medborgarnas attityder till kommunal service, kommunala tjänstemän och politiker.
Kommuninvånarna får svara på frågor om olika sätt att bedriva och finansiera kommunal service samt om man kan tänka sig att själv delta med frivilligt arbete. De anställda i kommunerna får lämna förslag på åtgärder som ger möjlighet till ökad påverkan, kostnadseffektivitet och upplevelse av servicekvalitet. Priser utdelas till bästa förslag. Samtliga chefer i kommunerna får information och utbildning i hur man kan göra servicen mer personhg och lättillgänglig, hur man kan öka valfriheten och låta kundernas påverkan styra utbud och innehåll i servicen. Kam- panjen kommer att följas upp med nya opinionsundersökningar för att se om kommuninvånarna anser att verksamheten har förbättrats.
Jämförande information om kvalitet och inriktning av verksam- heten som bedrivs vid olika offentliga producenter, är ännu inte så vanlig i Sverige. Av rapporten Konsekvenser av valmöjligheter (SOU 1993:47) framgår att förvaltningama har informerat medborgarna om deras möjligheter att välja andra servicealternativ men att informationen om altemativens egenskaper varit bristfällig. I bästa fall finns förteck- ningar över skolors belägenhet och profilering. I en Stockholmsunder- sökning av småbamsföräldrars barnomsorgsval var 73% av de inter- vjuade föräldrarna missnöjda med kommunens information om bamom- sorgsaltemativ.
En förbättrad information om inriktning och kvalitet i olika service- alternativ underlättar för medborgarna att göra väl underbyggda val inom t.ex barnomsorg, skola, sjukvård och hemtjänst. Informationen bidrar också till kvalitetskonkurrens mellan producenterna.
10.4.5 Myndighetsinformation
Även informationen om medborgarnas rättigheter borde kunna förbätt- ras. Enligt Socialstyrelsen är kommunernas information till allmänheten när det gäller rätten till socialt bistånd ofta ofullständig. Skriftlig in- formation saknas ofta, liksom information översatt till olika språk. Endast 67% av kommunerna har någon form av skriftlig allmän infor- mation om den sociala service som kommunen kan erbjuda äldre och handikappade. Endast S% av kommunerna ger i sin skriftliga informa- tion någon upplysning om rätten att överklaga. I beslut om avslag på enskilda ärenden saknas ibland upplysning om hur man skall gå till väga ifall man vill överklaga beslutet.
10.4.6 Nya kommunikationsformer
Som exempel på nya kommunikationsmöjligheter mellan medborgare och kommun kan nämnas TV-sända fullmäktigemöten med telefonsluss där allmänheten har möjlighet att ställa frågor eller framföra synpunk- ter.
Andra typer av nya kommunikationsmöjligheter kan vara
- medborgarkontor med en allmänhetens postlåda eller terminal till politikerna, - kommunfullmäktiges ärendelista på Videotex (Finland) - öppet stadshus med mottagning för allmänheten hos politikerna, - vissa fasta öppettider hos politikema för allmänheten varje vecka eller kommunalrådsjour (Linköping), - inrättande av förtroendenämnder i kommunerna för att handha klagomål från allmänheten (jfr sjukvården), - direktinflytande i verksamheter genom olika samråds- eller självför- valtningsorgan med konsumenterna.
Kommundelsnämnder och geografiska utskott kan också stimulera till förbättrad kommunikation.
Vi anser att det behövs nya mötesplatser och metoder för att dialo- gen mellan väljare och valda skall kunna hållas vid liv mellan valtillfäl- lena. Det behövs också nya kommunikationsmöjligheter mellan med- borgare och förvaltning. Detta har accentuerats ytterligare under de senaste årens snabba utveckling av kommunal verksamhet och ny kom- munal organisation.
I England har man inom vårdsektorn startat försök med att skapa ett medborgarinflytande över vården genom att aktivera dialogen mellan beställama och de potentiella brukarna. I "Healthy dialogues" från South West Thames Regional Health Authority beskrivs hur uppköpare, utförare och planerare av sjukvård systematiskt försöker fånga upp såväl brukarnas som lokalbefolkningens synpunkter på värden för att kunna erbjuda en sådan service som svarar mot behoven. Genom en kommuni- kationsstrategi och en person ansvarig för dess genomförande försöker man återföra synpunkter och önskemål till beställama. På så sätt skall man kunna få den rätta inriktningen på kravspecilikationer och avtal med vårdproducenter. Genom att aktivera lokalbefolkningen i processen med att bestämma vårdnivåer och vårdinnehåll tror man sig också få större gehör för nödvändiga prioriteringar och avvägningar mellan olika behov.
Denna dialog med användarna och återföringen av deras synpunkter blir allt viktigare även i vårt land både när det gäller verksamhet i egen- regi som verksamhet utlagd på entreprenad.
10.5 Insyn i politiska organ
Vart tredje år väljer medborgarna i allmänna val sina politiska före- trädare i kommuner och landsting. Mellan valtillfällena kan medborga- ren följa den förda politiken via massmedia eller via kommunfullmäkti- ges och landstingsfullmäktiges sammanträden, vilka är de sammanträden som är offentliga. Medborgaren kan skaffa sig ytterligare information genom att bli medlem i ett politiskt parti, kontakta politiska partier eller enskilda förtroendevalda.
10.5.1 Minskat intresse för partipolitik
Den allmänna tendensen i dagens samhälle är emellertid ett minskat intresse för partipolitiskt engagemang och för tidskrävande politiska aktiviteter. Attitydema till politiker är inte heller särskilt förtroendeful- la, vilket framgår av olika opinionsundersökningar. I Svenska Kommun- förbundets Attitydprojekt 1992 gav endast var tionde medborgare ett positivt betyg på politikernas förmåga att hålla givna löften respektive på politikernas förmåga att snabbt ge besked. Endast var femte med- borgare gav ett positivt betyg på politikernas förmåga att tillvarata invånarnas intressen. Allmänhetens förtroende är något större för de kommunala tjänstemännen än för politikerna.
10.5.2 Andra aktioner vanligare
Många människor anser att de har dåliga kunskaper om vilka som är deras politiska företrädare och om vilka politiska beslut som fattas. Politiska frågeställningar och debatter upplevs som tekniskt komplicera- de och svåra att förstå. Vid kommunfullmäktiges sammanträden är det vanligen glest på åhörarplats. Men när politikerna beslutar om ned- läggning av en skola eller ett sjukhus, aktiverar sig ofta många männi- skor emot beslutet. Likaså kommer det många människor till temamöten kring aktuella frågor, anordnade av fullmäktige eller någon kommunal nämnd. Det är också många som lyssnar på fullmäktigedebatter i närra- dion.
Medborgarnas sätt att utöva inflytande mellan valtillfällena kan ta sig olika uttryck. Det kan ske via kontakter med tjänstemän i förvalt- ningarna, opinionsyttringar vid allmänna möten, insändare i massmedia, demonstrationer, skriva under namninsamlingar, deltagande i olika samrådsorgan eller genom klagomålsprocedurer. Detta är betydligt vanligare än att kontakta politiker eller vara aktiv i ett politiskt parti.
Insändare, anföranden och deltagande i demonstrationer har också ökat betydligt i omfattning mellan slutet av l960-och 1980-talet enligt makt- utredningen (SOU 1990:44).
10.5.3 Temamöten
I vår enkät uppgav 133 kommuner och 10 landsting att de hade inbjudit allmänheten till möten för särskild information och/eller utfrågning om verksamheten under de senaste åren. Vanligast var att någon nämnd eller utskott hade arrangerat mötet, därnäst fullmäktige eller styrelsen. Det vanligaste temat var plan- och byggnadsfrågor, därnäst ekonomi eller näringslivsfrågor. Andra frågor som nämnts var miljöfrågor. I landstingen har mötet vanligen varit av engångskaraktär medan det i kommunerna lika ofta varit av återkommande karaktär.
10.5.4 Frågor om årsredovisningen
Enligt 8 kap. 23 & kommunallagen kan fullmäktige besluta att allmän- heten får ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde med fullmäktige. I 66 kommuner och 4 landsting har dessa regler tillämpats under år 1992.
Ett exempel på hur fullmäktigesammanträden kan populariseras är från Linköping, där man sände budgetdebatten i lokal-TV kopplat till en telefonsluss. Det visade sig att allmänhetens intresse var så stort att telefonslussen bröt samman. För att göra debatten mer lättillgänglig och begriplig fanns en politisk kommentator med i programmet och för- klarade procedurer och termer. Allmänheten kunde via telefonslussen ställa frågor med anknytning till debatten. Denna modell förefaller vara ett bra sätt att ge allmänheten insyn och information på ett för dem lättillgängligt sätt.
10.5.5 Offentliga nämndsammanträden
Andra sätt att öka allmänhetens insyn som har diskuterats är att göra styrelse- och nämndsammanträden offentliga, dvs. öppna för allmän- heten.
Idag är nämndsammanträden slutna i den meningen att utom leda- möterna och ersättarna har endast andra förtroendevalda, anställda hos kommunen eller särskilda sakkunniga rätt att närvara om de kallats till nämnden för att lämna upplysningar (6 kap. 19 & kommunallagen).
För att andra utomstående skall få rätt att närvara vid kommunala och landstingskommunala nämnders sammanträden krävs för varje tillfälle ett enhälligt beslut av nämnden.
I en reservation till Kommunaldemokratiutredningens huvudbetän— kande SOU 1975241, Kommunal demokrati, anförde Nils Hörberg (fp) att utredningen inte företett argument som motiverade ett bibehållande av förbudet i dåvarande kommunallagen mot öppna nämndsammanträ- den varför han reserverade sig "till förmån för en ändring av kommu- nallagarna som möjliggör för en nämnd att besluta att sammanträdet helt eller delvis skall vara öppet". I sammanfattningen av betänkandet (SOU 1975:42, sid 34) anförde utredningen om den kommunala demokratin följande i fråga om offentliga nämndsammanträden:
Som vi ser det finns det inte på det kommunala planet något uttalat behov av att ha offentliga nämndsammanträden. I de flesta kommuner och landsting skulle det även rent praktiskt ställa sig svårt att anordna offentliga sammanträden. Enligt vår mening kan allmänhetens berättigade krav på att få ställa frågor och att få insyn tillgodoses på annat sätt. Inget hindrar att en nämnd anordnar in- formationsmöten för allmänheten i samband med sina samman- träden.
Frågan om rätt för allmänheten att närvara vid nämndsammanträden har därefter inte behandlats av någon utredning.
I riksdagsdebatten kring den nya kommunallagen diskuterades frå- gan åter. I fem motioner från de borgerliga partierna samt mp (bet. 1990/91:KU38 sid 86—88) föreslogs att hela eller delar av nämndsam- manträden skulle öppnas för allmänheten. Motiven var främst att öka kommuninvånamas möjlighet till information och insyn i nämnderna där många beslut fattas. Utskottet avslog motionerna med hänvisning till att det enligt utskottet skulle innebära ett väsentligt merarbete genom att nämnderna då i många fall skulle tvingas låta sådana sammanträden föregås av slutna beslutssammanträden. Utskottet pekade också på att ärenden rörande myndighetsutövning mot enskilda är av den karaktären att de inte lämpar sig för offentlighet. Utskottet tillade att det inte fanns något som hindrade att en nämnd eller annat kommunalt organ vid behov anordnade särskilda informationssammankomster för allmänhe- ten.
I Norge har öppna nämndsammanträden införts med den nya kom- munallagen som trädde i kraft 1 januari 1993. I lagen sägs att möten i folkvalda organ i princip skall vara öppna ifall inte särskilda skäl moti- verar annat. Sådana skäl kan vara tysthetsplikt eller personintressen, tungt vägande privata eller offentliga intressen. Även tidigare var det vanligt med öppna nämndsammanträden men kommunfullmäktige måste
då fatta särskilt beslut om det. Förhandlingar i öppna möten kan tas upp på ljudband, video, radio eller TV om det inte försvårar genomförandet av mötet. Lagen har ännu varit i kraft för kort tid för att utvärderas.
Vi har diskuterat frågan om öppna nämndsammanträden. Vi anser att nämndsammanträden som hittills huvudsakligen bör vara slutna. Om det i lag föreskrivs att nämndsammanträden skall vara offentliga finns det risk för att de egentliga besluten kommer att fattas i andra fora. Vi anser att nämnderna istället mer aktivt kan föra ut information om sin verksamhet till medborgarna och vid lämpliga tillfällen anordna särskil- da informationsmöten för allmänheten.
Kommuner som önskar hålla öppna nämndsammanträden bör emel- lertid få möjlighet till detta. En sådan lösning har prövats i Norge med goda erfarenheter. För en sådan frivillig lösning talar också argumentet att delegering i ökad omfattning från kommunfullmäktige till nämnderna har inneburit en minskad insyn för kommunmedlemmama. Med öppna nämndsammanträden kan den demokratiska kontrollen öka och kontak- terna mellan medborgare och förtroendevalda förbättras.
Vi föreslår därför att det till 6 kap. 19 & kommunallagen görs ett tillägg som innebär att kommuner som så önskar efter särskilt beslut i kommunfullmäktige kan hålla öppna nämndsammanträden. Fullmäktige får besluta att en nämnds sammanträden helt eller delvis är offentliga. Nämnderna får då avgöra med enkel majoritet om någon del av sam- manträdet skall hållas inom stängda dörrar.
Överläggningen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda skall dock alltid hållas inför stängda dörrar.
10.5.6 Färre offentliga sammanträden
I flera kommuner har fullmäktigesammanträdena blivit färre och fått ett minskat antal ärenden att behandla. Orsaken är främst ökad delegering till nämnderna (se 5.4.2). Ett problem i detta sammanhang är att full- mäktige är det enda forum som är öppet för allmänheten. Om fullmäkti- ge förlorar i betydelse som informationskälla så förlorar medborgarna också insynsmöjligheter. Därför bör kommunen i sådana fall på andra sätt kunna öka sin informationsverksamhet och ge medborgarna andra möjligheter att utöva inflytande över verksamheten. Sådana möjligheter till insyn och inflytande är viktiga om den lokala demokratin inte skall försämras. I dessa kommuner kan öppna nämndsammanträden vara ett sätt att öka allmänhetens insyn.
10.6 Påverkan av beslut
Medborgardeltagande före kommunala beslut bygger på lagstiftning som innebär att medborgarnas åsikter skall inhämtas före beslut. I Sverige liksom i Finland, är sådan lagstiftning sällsynt och gäller endast på stadsplanerings- och byggnadsområdet. Som. tidigare nämnts avser den finska kommunallagskommittén att använda erfarenheterna från dessa områden som en modell för att föra ut information på andra om- råden.
Kommunala folkomröstningar innebär också ett medborgerligt deltagande före beslut. Debatten om en ökad användning av folk- omröstningsinstitutet lokalt förs även i våra grannländer. Våra förslag beträffande utveckling av folkomröstningsinstitutet framläggs i kapitel 11.
10.6.1 Samråd med användarna
Enligt 6 kap. 8 & kommunallagen skall nämnderna verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. I vår enkät våren 1992 har 131 kommuner svarat att de vidtagit åtgärder enligt 6 kap. 8 & kommu- nallagen, för att nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. De vanligaste åtgärderna är att man har samråd med något användar- eller brukarråd, t.ex. pensionärs- eller handikappråd.
Statens handikappråd har på regeringens uppdrag undersökt ett urval handikappråd i kommuner och län under 1992, i rapporten Vad har hänt med handikappråden? SHR 1993. Av rapporten framgår att 92 procent av samtliga kommuner har ett handikappråd och att dessa främst funge- rar som fora för informationsutbyte och diskussion. Det framgår också att handikapprådens möjligheter att faktiskt påverka den förda politiken är mindre och har minskat både i kommuner med kommundelsnämnder, och i kommuner med beställar-utförarmodell. I kommuner med bestäl- larfunktion hamnar handikapprådet utanför upphandlingsprocessen och har ingen insyn i upphandling och avtalsskrivande. Eftersom handikapp- rådet placerats på beställarsidan har de också kommit längre från pro- duktionen. Beställarpolitikema anser inte som sin uppgift att företräda
en viss grupp av kommuninvånare dit handikapporganisationerna räk- nas.
10.6.2 Villkorad delegation
I 6 kap. 38 & kommunallagen sägs att om en nämnd med stöd av 33 & uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller yttra sig, innan beslutet fattas. Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut en- dast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har till- styrkt beslutet. Detta förfaringssätt brukar kallas för Villkorad delega- tion, med eller utan vetorätt. Bestämmelsen syftar till att förstärka det s.k.brukarinflytandet när beslut skall fattas. Reglerna infördes i kommu- nallagen genom lagstiftning år 1988 (prop. 1986/87:91, bet.KU 1987/88z23) och överfördes utan någon ändring i sak till den nuvarande kommunallagen.
Diskussionen om brukarinflytande och brukarmedverkan har förts under hela 1980-talet. En definition av begreppet brukare finns i propositionen om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87:91 s. 13) där det uttalas att "brukare är personer som nära och personligt berörs av en kommunal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång period".
I departementspromemorian Vidga Brukarinflytandet (