Beslut vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995

Sammanfattning av uppdraget

Den tredje etappen i EU:s ekonomiska och monetära union (EMU) kommer enligt nuvarande planer i EU att inledas den 1 januari 1999. För svenskt vidkommande skall riksdagen fatta det slutgiltiga beslutet om deltagande i EMU:s tredje etapp. Det kommer att vara ett av de viktigaste besluten på det ekonomisk-politiska området de närmaste åren och måste förberedas väl.

En kommitté ges uppdraget att analysera konsekvenserna av en eventuell svensk anslutning till den tredje etappen i EMU. Kommittén bör framför allt analysera följande frågeställningar: 1. de allmänna konsekvenserna av en monetär union, 2. effekterna av ett svenskt deltagande i den tredje etappen av EMU jämfört med att inte delta, 3. vilka åtgärder skulle kunna vidtas för att uppnå en god ekonomisk utveckling om Sverige väljer att delta i den monetära unionen respektive att inte delta, 4. vilken typ av växelkursarrangemang vore lämpligt mellan de länder som deltar i unionen och de som inte deltar.

Bakgrund

EG-kommissionen presenterade 1990 rapporten One Market, One Money, som beskrev kostnader och intäkter av en monetär union inom EG. Rapporten presenterade en valutaunion som ett naturligt, för att inte säga nödvändigt, steg mot en ökad ekonomisk integration. Rapporten menade att kombinationen fri marknad för kapital och varor, fasta växelkurser (inom växelkursmekanismen, ERM) samt autonom penningpolitik i enskilda länder är ohållbar.

EMU formaliserades i Maastrichtfördraget som fastslog att vissa villkor skall vara uppfyllda för att ett land skall få delta. Maastrichtfördraget öppnade därigenom för första gången i Europeiska unionens historia en möjlighet för ett fördjupat samarbete med endast några av länderna som deltagare.

För närvarande pågår förberedelser inom EU för att skapa förutsättningar för EMU:s tredje och sista etapp. En rad mekanismer tillämpas för att skapa en större ekonomisk och monetär konvergens, t.ex. inom ramen för den multilaterala övervakningen och genom vissa ändringar i lagstiftningen som rör centralbankernas verksamhet.

Den tredje etappen av EMU kommer enligt nuvarande planer i EU att inledas den 1 januari 1999. I Maastrichtfördraget fastlades en tidsplan för införandet av en ekonomisk och monetär union i Europa. Tidpunkten för när den tredje etappen kan inledas skall enligt fördraget fastställas genom att rådet, sammansatt av stats- eller regeringschefer, fattar ett beslut med kvalificerad majoritet baserat bl.a. på rapporter från EG-kommissionen och det europeiska monetära institutet (EMI). Enligt fördraget skall rådet före utgången av 1996 bedöma vilka länder som uppfyller de nödvändiga villkoren och om de utgör en majoritet. Beslutar rådet att en majoritet uppfyller villkoren och att det är ändamålsenligt att övergå till den tredje etappen skall ett datum för övergången fastställas. Om inte ett datum för övergången till den tredje etappen har fastställts före utgången av 1997 skall rådet, sammansatt av stats- eller regeringschefer, göra en ny bedömning av vilka länder som uppfyller villkoren före den 1 juli 1998. Oavsett antalet länder som bedöms uppfylla villkoren kommer enligt fördraget den tredje etappen att inledas den 1 januari 1999. Rådet har under 1995 gjort klart att det är först vid detta senare datum som det tredje steget kan inledas. Rådets beslut om övergången till tredje etappen torde, såvitt nu kan bedömas, komma att fattas i början av 1998.

Det råder en genuin osäkerhet om hur många och vilka länder som kommer att uppfylla de nödvändiga villkoren för ett deltagande i det tredje steget 1999. EU:s 15 länder har olika möjligheter att uppfylla konvergenskriterierna. Utvecklingen under 1990-talet har förändrat förutsättningarna för övergången till EMU:s tredje etapp. Det är inte osannolikt att en mindre valutaunion kommer att bildas inledningsvis. Denna kommer sannolikt att utgöra en mer homogen grupp av länder med liknande finansiella och ekonomiska förutsättningar. Hur många länder som skulle komma att delta inledningsvis är idag oklart.

Vid medlemskapsförhandlingarna deklarerade Sverige att ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje etappen av EMU kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Såvitt nu kan bedömas kan ett sådant beslut komma att behöva fattas under våren 1997. Sverige medverkar i dagsläget i EU-ländernas arbete för att skapa en ekonomisk och monetär union för att ha möjligheten att delta i EMU:s tredje etapp, men vi medverkar på ett sätt som inte binder oss för att delta. De konvergenskrav som utgör villkor för ett deltagande i den tredje etappen är naturliga för den ekonomiska politiken i alla EU- länder inklusive Sverige. Sunda statsfinanser, prisstabilitet, en stabil växelkurs och låga räntor utgör en naturlig del av en god ekonomisk utveckling som också inbegriper en uthållig tillväxt och låg arbetslöshet.

En europeisk valutaunions för- och nackdelar har diskuterats i flera officiella publikationer. Förutom kommissionens ovan nämnda rapport har Finansdepartementet i promemorian "Ekonomisk och monetär union" (Ds 1992:116) studerat effekterna för Sverige. Denna promemoria behandlar de viktigaste aspekterna av genomförandet av en ekonomisk och monetär union i Europa, både med och utan Sverige som medlem. Ett kort resonemang förs vidare om konsekvenserna av ett svenskt deltagande i en mindre valutaunion. I övrigt har studier av mer akademisk karaktär gjorts i bilagorna 2 och 4 till EG-konsekvensutredningen (SOU 1994:6) vilka slutfördes runt årsskiftet 1993/1994.

Sedan dessa studier genomfördes har den ekonomiska och politiska utvecklingen lett till att delvis nya förhållanden föreligger. Tidpunkten för inledningen av den tredje etappen av EMU har klarnat. Den svaga ekonomiska utvecklingen har skapat osäkerhet kring en rad länders möjligheter att klara konvergenskraven. Den svenska ekonomins möjligheter att klara konvergenskraven har förbättrats. Inom EU kommer succesivt allt mer material fram om vad den monetära unionen skulle innebära i detalj och om processen fram till starten av den tredje etappen. Mot denna bakgrund är det önskvärt att en ny analys av berörda frågor genomförs.

Kommittén bör med utgångspunkt i aktuella forskningsresultat inom nationalekonomin ge en allmän beskrivning av aktuella frågeställningar. Utredarna bör också utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv belysa hur Sveriges relation till EU skulle påverkas om vi valde att delta i respektive att inte delta i det djupare ekonomisk-politiska samarbetet mellan medlemsländerna. Utredarna bör analysera följande frågeställningar.

En monetär union bedöms medföra lägre transaktionskostnader, effektivare prisjämförelser och lägre riskpremier. En monetär union innebär samtidigt att man inte kan använda penning- och valutapolitiken i den ekonomiska politiken i enskilda länder. Däremot kommer penning- och valutapolitik att även fortsättningsvis bedrivas för den monetära unionen som helhet. Det är omdiskuterat hur effektivadessa intrument egentligen är när de tillämpas i enskilda länder och därmed vilka konsekvenserna är av att ge upp dem.

Kommittén bör belysa de allmänna konsekvenserna av en monetär union och speciellt vilken betydelse det har hur stor den monetära unionen blir, dvs. om den skulle omfatta ett mindre eller större antal länder. Utredarna bör också belysa vilken roll EMU kan tänkas spela för det europeiska samarbetet i stort.

Konsekvenserna av att delta i en ekonomisk och monetär union kommer sannolikt att påverkas av hur många och vilka länder som deltar i valutaunionen. Också konsekvenserna av att inte delta kan bero på vilka som deltar i valutaunionen. Kommittén bör studera de generella för- och nackdelarna för svensk del med ett deltagande i en mindre, respektive större union.

På motsvarande sätt bör kommittén studera konsekvenserna av att inte delta i den monetära unionen. Utgångspunkten är att bildandet av en monetär union kommer att ändra förutsättningarna för den ekonomiska politiken jämfört med vad som gäller idag. Effekterna är troligtvis beroende på hur många och vilka länder som deltar. Stannar flera medlemsländer utanför blir Sveriges situation mindre påverkad än om Sverige är ett av ett fåtal länder som står utanför. Sannolikt beror effekterna också på varför Sverige skulle stå utanför. Kommittén bör studera hur konsekvenserna kan förväntas skilja sig åt beroende på om huruvida Sverige inte kvalificerar sig för medlemskap eller om vi självmant väljer att inte delta.

Vilka åtgärder skulle kunna vidtas för att uppnå en god ekonomisk utveckling om Sverige väljer att delta i den monetära unionen respektive att inte delta?

Vid ett deltagande i den monetära unionen försvinner penning- och valutapolitiken som instrument i det enskilda landets ekonomiska politik. Det kan ställa än högre krav på andra anpassningsmekanismer såsom pris- och löneflexibilitet samt arbetskraftens rörlighet. Valutaunionen i sig hävdas å andra sidan medföra att flera källor till störningar avskaffas. Exempelvis anses sannolikheten minska för kraftiga räntehöjningar till följd av spekulationer om valutakursförändringar.

Om Sverige väljer att inte delta i en valutaunion kan det tänkas att de finansiella riskerna bedöms som större av marknadsaktörer. Det kan tolkas som om vi inte bara vill ha kvar växelkursen som en anpassnings- mekanism, utan också har för avsikt att bedriva en ekonomisk politik som inte stämmer överens med den i EMU angivna. Om marknaden bedömer en sådan ekonomisk politik mer riskfylld kan vi drabbas av spekulationer. I ett sådant läge är det möjligt att åtgärder måste vidtas för att kompensera förväntningar av detta slag.

Kommittén bör överväga vad Sverige kan göra för att uppnå en så bra utveckling som möjligt om vi skulle delta i den monetära unionen. Det kan exempelvis gälla åtgärder som stärker ekonomins anpassningsförmåga. Kommittén bör också överväga vad Sverige kan göra för att uppnå en så bra utveckling som möjligt om vi väljer att inte delta i den monetära unionen. Det kan exempelvis gälla åtgärder som stärker förtroendet för valuta- och prisstabilitet.

På det här stadiet är det högst oklart vilka länder som kommer att delta respektive inte delta i den tredje etappen. Det synes rimligt att anta att en del länder inte kommer att klara konvergenskraven. Vidare kan länder som Danmark och Storbritannien komma att stanna utanför även om de klarar konvergenskraven. Detta pekar på behovet att ett växelkurs- arrangemang mellan de länder som omfattas av den gemensamma valutan och de som behåller sin nationella valuta. Kommittén bör analysera hur dylika växelkursarrangemang skulle kunna utformas.

* * *

Kommitténs arbete skall inriktas på att ge en bred och allsidig belysning av de redovisade frågeställningarna. Internationella studier och erfarenheter skall tillvaratas.

Kommittén skall vidare beakta regeringens direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1993:50).

Kommittén bör redovisa resultatet av sitt arbete i sin helhet före utgången av oktober 1996.