Beslut vid regeringssammanträde den 9 mars 1995

Sammanfattning av uppdraget

En utredning med parlamentarisk förankring skall ta fram underlag för beslut om bostadspolitiken på längre sikt. Uppgiften är att precisera målen för en fortsatt social bostadspolitik och ge förslag om lämpliga medel för genomförandet av dem.

Statens ekonomiska insatser måste begränsas. Mot bakgrund av det samhällsekonomiska utrymme som kan avdelas för stöd till boendet och de bostadsbyggnadsbehov som kan förutses skall utredningen föreslå hur stödet till den fortsatta produktionen av bostäder bör utformas. Större konkurrens och variation i utbudet av bostadskrediter skall främjas. Stabila stödsystem med neutrala, enkla och tydliga regler skall eftersträvas. Behovet av subventioner skall hållas nere. Fördelningen mellan generellt, riktat och behovsprövat stöd skall övervägas.

Den fastighetsekonomiska utvecklingen för redan byggda bostäder och nu gällande regler för stöd till ny- och ombyggnad skall utvärderas. Mot bakgrund härav skall utredningen ge förslag om nödvändiga förändringar av de ekonomiska villkoren för beståndet.

Kommunernas ansvar inom bostadsförsörjningen skall klarläggas. Därefter skall övervägas vilka bostadspolitiska medel som kommunerna behöver för att de skall kunna uppfylla sitt ansvar.

Förslagen skall inordnas i en sammanhållen politik för att öka integrationen och motverka segregationen inom samhällslivets alla områden. Frågor om bl.a. segregation behandlas även - från andra infallsvinklar än bostadspolitiska - av Kommittén för översyn av invandrarpolitiken och Utredningen om levnadsvillkor i storstadsområden, med vilka utredningen skall samverka.

Förslagen skall redovisas i etapper. Den första etappen, som avser utvärderingen av nu gällande regler och deras fastighetsekonomiska konsekvenser, skall redovisas före den 1 oktober 1995. Utredningsarbetet skall i sin helhet vara genomfört senast vid utgången av september 1996.

1. Uppdraget

1.1 Utgångspunkter

I det samhällsuppbyggnadsarbete som sattes igång efter andra världskrigets slut fick bostadsförsörjningen stor uppmärksamhet. En sammanhållen bostadspolitik formulerades. Målen var att avveckla bostadsbristen, öka utrymmesstandarden, höja utrustningsstandarden och sänka bostadens andel av hushållens kostnader. Efter hand vidgades målen till att också innefatta en god yttre miljö, lika tillgång till bostäderna för alla, neutrala ekonomiska villkor mellan upplåtelseformerna och lika kostnader i likvärdiga bostäder.

Ansvaret för de medel som används för att nå målen fördelades mellan staten och kommunerna. Staten har svarat för att krediter finns tillgängliga för bostadsbyggandet. Staten har också tagit det övergripande ansvaret för det ekonomiska stöd som har gjort det möjligt för hushållen att hålla sig med tillräckligt rymliga och fullgott utrustade bostäder. Kommunerna har svarat för att bostäderna har kunnat byggas och för att de har fördelats till dem som behövt dem. Genomförandet av bostadspolitiken vilar härutöver på ett betydande engagemang både bland medborgarna och deras organisationer och från alla dem som direkt tar del i byggprocessen.

Den under lång tid förda bostadspolitiken har framgångsrikt uppfyllt många av de produktionsinriktade mål som ställts upp för den. Den generella bostadsbristen är borta. Vi har cirka 4,2 miljoner permanenta bostäder - en för varannan invånare i landet. Tre fjärdedelar av bostäderna är byggda efter kriget. Andelen som ännu inte har fullt modern standard är nere i cirka 1 procent. Trångboddheten är i stort sett övervunnen. I medeltal disponerar varje invånare omkring 48 kvadratmeter bostadsyta och endast i cirka 2 procent av hushållen måste fler än två personer dela sovrum.

Men vi kan också konstatera att många av de frågor som sedan länge finns på den bostadspolitiska dagordningen alltjämt står kvar. Det som ligger framför oss är att säkra att goda bostäder är tillgängliga för alla på sådant sätt att integrationen främjas och ekonomisk, etnisk eller social segregation motverkas. Det är att fortsatt säkra en fungerande bostads- försörjning för ungdomar och övriga nytillträdande på bostadsmarknaden. Det är att ordna ett gott boende för äldre och andra med särskilda behov. Det är vidare att ge de boende möjligheter att utveckla sina områden på ett sådant sätt att boendemiljön fungerar väl och boendet berikas. Det är slutligen att säkra att bostadskapitalet bevaras och att finna vägar att finansiera det bostadsbyggande vi behöver för framtiden.

Den internationella lågkonjunkturen under de senaste åren har orsakat problem i de flesta industriländer. I Sverige har den dåliga ekonomiska utvecklingen underminerat de offentliga finanserna och lett till kraftigt ökade kostnader för krediter. Förutsättningen för att Sverige skall nå uthållig ekonomisk tillväxt med stabil sysselsättning och låga räntor är att statsfinanserna saneras och att förtroendet för den svenska ekonomin återvinns.

Den höga statsskulden och de stora upplåningsbehoven begränsar det politiska handlingsutrymmet. Saneringen av statens finanser måste komma i första hand. Statens fortsatta utgiftsåtaganden måste därför hållas tillbaka. Det innebär bl.a. att statens del av de framtida kostnaderna för boendet fortsatt måste minskas.

1.2 Bostadspolitikens instrument behöver förnyas

Bostadspolitikens medel måste till stora delar förnyas. Planering och förverkligande måste så långt möjligt skötas på den lokala nivån, med inflytande från dem som är direkt berörda.

Flera av de instrument som har använts för att nå generella bostadspolitiska mål har utformats som förutsättningar för det statliga stöd som lämnats för ny- eller ombyggnad av bostäder. Allt större delar av beståndet av bostäder omfattas emellertid inte längre av löpande statligt stöd. Samtidigt minskar nyproduktionen. De bostadspolitiska målen kan därför inte uppnås genom medel som enbart träffar nyproduktionen. Det är knappast heller rimligt att ställa andra bostadspolitiska krav på dem som förvaltar nyproducerade bostäder än på dem som förvaltar de tidigare byggda.

Medlen har inte sällan utformats för situationer som i väsentliga avseenden skiljer sig från dagens eller från dem som kan förutses för framtiden. Det vi framdeles vill påverka bör renodlas, andra inslag bör lyftas bort. Också former och teknik måste ses över. Onödig byråkrati skall motverkas. Den reella valfriheten skall främjas. Lyhördheten inför de enskildas önskemål måste öka. Planeringen inför framtiden skall ske med medborgarna, inte för dem.

1.3 En långsiktig och hållbar bostadspolitik

Vi behöver nu lägga fast en bostadspolitik på lång sikt. Såväl konsumenter som producenter och kreditgivare måste kunna förvissa sig om att reglerna blir bestående och att de åtaganden staten gör kommer att ligga fast. Först därigenom skapas det förtroende som är en förutsättning för de långsiktiga åtaganden som är nödvändiga för den framtida bostadsförsörjningen.

Uppgiften att ta fram underlag för kommande beslut om bostadspolitiken på längre sikt och precisera de bostadspolitiska målen bör överlämnas till en särskild utredning. Den bör ges bredast möjliga politiska förankring för att därigenom säkra långsiktigheten i de kommande besluten.

Den politiska enigheten om bostadspolitikens grundläggande mål har varit stor under hela efterkrigstiden, och målen har med vissa successiva modifieringar vidhållits i varje bostadspolitiskt beslut under denna tid.

När målen preciserats i delmål och i fråga om medlen för att nå målen har politiskt betingade åsiktsskillnader framträtt tydligare. Beslut har emellertid även i dessa frågor under lång tid fattats med bred förankring bland flertalet av de partier som i dag är företrädda i riksdagen. Först från slutet av 1980-talet har det förekommit att beslut om genomgripande förändringar av regelverken har fattats utan en sådan bredare uppslutning i riksdagen. Stabiliteten och trovärdigheten hos sådana systemförändringar blir av naturliga skäl låg. En angelägen uppgift för utredningen är därför att kunna redovisa en bred uppslutning kring de förslag utredningen lägger fram.

1.4 Anpassning till det samhällsekonomiska utrymmet

Den återhållsamhet som är nödvändig för att sanera statens finanser begränsar kraftigt utrymmet för statliga utgiftsåtaganden inom välfärdspolitiken. Den grundläggande politiska fråga som bestämmer vilka ambitioner som är möjliga inom den fortsatta bostadspolitiken är vilket samhällsekonomiskt utrymme vi har på medellång och lång sikt.

För att komma till rätta med den statsfinansiella kris som Sverige befinner sig i har regeringen i 1995 års finansplan redovisat ett program för sanering av statsfinanserna och stabilisering av statsskulden. Programmet omfattar budgetförstärkningar inom en rad områden, däribland en minskning av räntebidragen för bostäder. En utgångspunkt för utredningen skall vara att statens utgiftsåtaganden inom det bostadspolitiska området inte får öka utöver det utrymme som genomförandet av detta program ger.

Mot bakgrund av de antaganden om olika möjliga scenarier för den ekonomiska utvecklingen på medellång och lång sikt som redovisats som grund för statsmakternas beslut om den ekonomiska politiken och på grundval av de förändringar i befolkningens sammansättning som kan förutses skall utredningen söka uppskatta hur bostadsefterfrågan och bostadsförsörjningsbehovet utvecklas i olika delar av landet över samma tidsperiod. Utredningen skall därefter uppskatta i vilken omfattning bostadsefterfrågan i allmänhet och anspråken från dem med särskilda behov kan tillgodoses inom det bostadsbestånd som finns, vilka omställningsåtgärder som kan behövas bl.a. för att underlätta rörligheten samt i vilken takt som det uppskattade behovet av ny- och ombyggnader av bostäder kan komma att tillgodoses med hänsyn till de resurser som vid en nödvändigt återhållsam utgiftspolitik kan avdelas för ändamålet.

1.5 Kommunernas roll i bostadsförsörjningen

En hörnsten i den svenska bostadspolitiken har varit kommunernas engagemang i och ansvar för hur bostadsförsörjningen ordnas inom kommunens område. Kommunerna har svarat både för bedömningarna av bostadsbyggnadsbehoven och för den fysiska planering som varit nödvändig för att bostadsbyggnadsbehoven skall kunna tillgodoses. Kommunerna har vidare i stor utsträckning svarat för fördelningen av bostäderna samt - genom sina bostadsföretag - för produktion och förvaltning av nya bostäder som tillförts marknaden.

Den grundläggande ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna som tillämpats under lång tid har varit ändamålsenlig. Det utesluter inte att andra aktörer ges utvidgade uppgifter. Den offentliga regleringen bör inte gå längre än att staten och kommunerna kan ta det övergripande ansvar som ankommer på dem.

Uppgiften på bostadsförsörjningens område kommer i stor utsträckning att gälla att tillföra de redan byggda områdena nya funktioner för att inom dem kunna tillgodose nya gruppers behov, men också för att bryta en tidigare ensidighet i områdenas utformning och en allt tydligare segregation mellan olika grupper av medborgare i kommunen.

En segregationsprocess som tillåts gå tillräckligt långt blir lätt självgående. Bristande känsla av samhörighet övergår i främlingskap, otrygghet och oförståelse inför dem som upplevs tillhöra de andra. Att bryta utvecklingen mot tilltagande segregation för att i stället öka den trygghet som följer av igenkännande och förmåga till inlevelse och att på så vis återskapa samhörigheten är en av vår tids viktigaste uppgifter. I regeringsförklaringen betonas att hela vårt samhälle nu måste mobiliseras i dessa syften. Arbetet kommer att beröra alla områden av betydelse.

Kommunernas centrala roll inom de flesta av de ansvarsområden som berörs av en sammanhållen politik för att öka integrationen och motverka segregationen är uppenbar. Bostadspolitiken är bara ett av dessa områden. Övergripande frågor om hur integrationen kan främjas behandlas av Kommittén för översyn av invandrarpolitiken (dir. 1994:130) och Utredningen (S 1994:03) om levnadsvillkor i storstadsområden, vilkas arbete utredningen noga bör följa.

Utredningen skall utvärdera hur de senaste årens förändringar i de bostadspolitiska regelsystemen har inverkat på kommunernas formella och reella möjligheter att ta ett övergripande ansvar inom bostadsförsörjningen. Utredningen skall därefter överväga vilka bostadspolitiska medel som kan vara nödvändiga för kommunerna för att trygga den framtida bostadsförsörjningen, motverka segregation och öka valfriheten i boendet. Utredningen skall sträva efter att utveckla instrument där arbetsformerna är öppna för insyn och debatt, där lyhördheten inför förändringar i hushållens efterfrågan är hög och där enskilda människor lika väl som föreningar, organisationer, byggherrar och byggare tar ansvar på sådant sätt att genomförandet tryggas.

Utgångspunkten skall vara att varje kommun själv och på eget ansvar förfogar över instrumenten. För kommunerna tvingande regler bör inte genomföras i vidare mån än vad som krävs för att skydda tredje mans intressen och för att slå vakt om medborgarnas rätt till insyn och stärka deras inflytande i de frågor som rör kommunens utveckling eller användningen av mark och vatten. Utredningens förslag skall i dessa dela ansluta till resultatet av den pågående översynen av plan- och bygglagstiftningen.

1.6 Finansieringen av nya bostäder

Bostadsbyggandet har fram till mycket sen tid genomförts i en miljö där realräntan var låg efter skatt inte sällan negativ och där de nominella fastighetsvärdena kunde förväntas öka fortlöpande, bl.a. till följd av inflation och en förutsatt positiv reallöneutveckling. Det huvudsakliga problemet för byggherren och de boende har varit att brygga över betalningarna under de inledande tunga åren.

Med de väsentligt ändrade förutsättningar som inträder vid låg inflation och höga realräntor blir bostadsfinansieringens problem helt andra. En räntesubvention av nuvarande typ med snabbt avtrappade bidragsbelopp eller bidragsandelar erbjuder då ingen lösning på det problem som är grunden för statens ekonomiska engagemang, nämligen hur en tillräcklig nyproduktion skall åstadkommas och hållas tillgänglig till rimliga kostnader. Lösningen måste sökas längs nya vägar. Det kommer med stor sannolikhet att bli nödvändigt att kombinera åtgärder av olika slag.

Trycket från de bakomliggande faktorer som påverkar behovet av statliga subventioner för den enskilda bostaden måste begränsas. Det kräver att kapitalkostnaderna för bostaden minskar. Det viktigaste bidraget i den delen är en framgångsrik ekonomisk politik, som sänker den allmänna räntenivån. Men även andra förhållanden som inverkar på bostadsutgifterna måste prövas. Det handlar om att ändra avvägningen mellan eget och lånat kapital och att begränsa byggkostnadernas utveckling. Det handlar om att finna nya mer flexibla finansieringslösningar på kreditmarknaden. Det handlar om utformningen och omfattningen av det stöd i form av kreditgarantier eller olika generella och individuella statliga subventioner som lämnas för boendet. Ytterst handlar det om vilken konsumtion som samhället kan åta sig att stödja. En omprövning av statens åtaganden i denna del måste nu göras.

Stärkt eget kapital

Utredningen skall överväga hur det egna kapitalets andel av finansieringen kan ökas i fråga om de bostäder som byggs framdeles. Bostadsinvesteringar finansieras i dag ofta i allt väsentligt med främmande kapital. En sådan ordning medför att ägarna blir kraftigt exponerade för ränteförändringar och minskar motståndskraften vid intäktsminskningar eller kostnadsökningar, även om dessa är av över- gående natur. Utredningen bör överväga vilka insatser av eget kapital som bör förutsättas i den fortsatta produktionen av bostäder och om det, som villkor för statligt stöd för fastigheter som ägs av juridiska personer, bör ställas preciserade krav på storleken av det egna kapital som läggs in i fastigheten.

Utredningen bör vidare studera hur sådant kapital kan genereras inom de olika upplåtelseformerna. En särskild fråga gäller de kommunala bostadsföretagen, som i allmänhet har ett mycket litet eget kapital. Kommunerna har ofta begränsade möjligheter att gå in med det ytterligare ägarkapital som är nödvändigt för att stärka företagens förmåga att möta ekonomiska påfrestningar i förvaltningen och rusta dem för framtiden, en framtid som inbegriper en fortsatt byggproduktion genom ny- och ombyggnad av bostäder. En breddning av ägandet är därför i många fall nödvändig för att företagen skall kunna tillföras ytterligare riskkapital och ges en önskad stabilitet. En stark finansiell bas är en förutsättning för att företagen skall kunna göra nya åtaganden för att utveckla bostadsbeståndet.

Utredningen bör i samråd med företrädare för kommunerna, de kommunala bostadsföretagen och de boende undersöka hur ägarspridning och kapitalanskaffning i företagen kan underlättas. Utredningen bör särskilt överväga om det kan ske på ett sätt som starkare engagerar de boende i utvecklingen av företagen.

Utredningen om ett nytt statligt premierat bosparsystem har i augusti 1994 i betänkandet (SOU 1994:21) Bosparande redovisat förslag om ett särskilt bosparande. Förslaget innebär en sparlåneordning där sparvillkoren kopplas till ett statligt kreditgarantisystem. Genom det garanteras spararen lån intill vissa belopp för förvärv av bostad. Förslaget har fått ett blandat mottagande hos remissinstanserna. Bland de invändningar som rests mot förslaget är att det inte är neutralt mellan upplåtelseformerna och att de statsfinansiella konsekvenserna är otillräckligt belysta.

Det är inte förenligt med en social bostadspolitik att medverka till att enskilda hushåll tar på sig ett personligt ansvar för skulder som de har små förutsättningar att klara av eller som överstiger bostadens marknadsvärde. En bosparordning bör syfta till att minska hushållens skuldsättning - inte att öka den genom att vidga lånemöjligheterna utöver vad som följer av en normal kreditriskprövning. Utredningen skall på nytt se över frågan om bosparande och i kontakt med banker och skilda bostadsintressenter redovisa modeller för hur de enskilda hushållens behov av att ta upp lån för sina bostadsinvesteringar kan minskas. En utgångspunkt bör vara att frukterna av bosparande skall kunna användas också av dem som bor i hyresbostäder för att minska kostnaderna och öka inflytandet i sitt boende.

Ökade uppgifter för en effektiv kreditmarknad

Kreditmarknaden har utvecklats längs nya vägar sedan avregleringen av denna inleddes under 1980-talet. Ett enhetligt och till stor del av statliga regler styrt låneutbud har ersatts av en mångfald av skilda finansiella instrument. Gränsen mellan kreditförmedling och försäkrings- verksamhet tenderar att suddas ut, allt efter som nya instrument utvecklas med syftet att hantera finansiella risker. Låntagarnas valfrihet ökar, exempelvis i fråga om hur valuta- och ränterisker kan fördelas eller hur räntebetalningar och amorteringar kan förläggas i tiden.

På en väl fungerande kreditmarknad utvecklas fortlöpande nya instrument som gör det möjligt för en låntagare att på ett rimligt sätt hantera olika problem inom marknaden. Erfarenheten talar för att man på det sättet snabbare anpassar lösningarna till problemen än genom en administrativ reglering. Mycket talar vidare för att lösningar som tillhandahålls inom marknaden är mer kostnadseffektiva än om samma behov skulle tillgodoses på ett annat sätt.

Bostadsfinansieringen kännetecknas dock alltjämt av en påfallande enhetlighet i fråga om låneprodukterna. Förnyelsen har främst avsett upplåningsinstrumenten - men kapitalanskaffningen sker fortfarande huvudsakligen på den konventionella obligationsmarknaden. De traditionella mellanhandsinstitutens ställning är stark och konkurrensen från nya aktörer inom eller utom landet är svag. Den enskilde konsumentens ställning i förhållande till kreditgivaren är i Sverige svagare än i många andra länder.

Utredningen skall utvärdera erfarenheterna av bostadskreditmarknadens funktionssätt efter avregleringen. Mot bakgrund därav skall utredningen undersöka hur man kan främja en utveckling mot mer differentierade villkor och till det enskilda objektet bättre anpassade tjänster samt en ökad konkurrens i fråga om kreditförsörjningen för bostäder. Utredningen bör särskilt uppmärksamma om de regler som gäller för det statliga bostadsstödet bidrar till att konservera hittillsvarande strukturer och handlingsmönster inom området. Utredningen bör därvid studera hur man i andra länder säkrar krediter över marknaden för det bostadsbyggande som staten vill främja.

Ett av syftena med det statliga stödet har varit att minska låntagarnas exponering för räntevariationer. Ett annat syfte med stödet har varit att medverka till att omfördela låntagarens utgifter över tiden. Mot bakgrund av den utveckling som skett på kreditmarknaden är det tänkbart att uppgifter av dessa slag nu kan lyftas av från det statliga stödet. Arrangemang med sådana syften får större ekonomisk stabilitet, om villkoren för dem regleras direkt mellan låntagare och långivare efter förut-sättningarna i det enskilda fallet och med hjälp av reguljära instrument på kreditmarknaden.

Utredningen skall pröva vilka uppgifter som på detta vis kan avlastas det framtida statliga bostadsstödet, men också vad som i så fall behöver göras för att öka den enskilde låntagarens möjligheter att värdera konsekvenserna av olika alternativ som erbjuds samt om den offentliga tillsynen över kreditinstituten bör påverkas av förslagen.

Ett steg i anpassningen till en ändrad kreditmarknad har tagits genom att de statligt reglerade bostadslånen har ersatts av statliga kreditgarantier till kreditinstituten. Genom att staten fortfarande var beredd att ta kreditrisken för en oförändrad andel av den bostadskredit som lämnades i högt riskläge kunde instituten ta över hela långivningen till bostadsbyggandet. Utredningen skall utvärdera erfarenheterna av kreditgarantigivningen och överväga i vilka avseenden som utvärderingen och de förslag utredningen för fram påkallar ändringar i denna.

1.7 De statliga stödet för bostadsbyggandet

De senaste årens erfarenheter av bostadsfinansiering över kreditmarknaden tyder på att kompletterande subventioner är fullt effektiva först om villkoren för dem är förutsebara under subventionens löptid. Utredningen skall överväga hur en tillräcklig stabilitet kan åstadkommas hos de statliga subventionerna. Ett alternativ är att löpande räntebidrag förses med tillräckliga bindningar. Ett annat är att subventionen utformas som ett investeringsbidrag. Ett sådant uppfyller uppenbart alla tänkbara stabilitetskrav. Det har däremot en låg följsamhet till subventionsbehovet, i den mån det anses relaterat till räntans inverkan på kapitalkostnaden. Utredningen bör därför undersöka om kraven på såväl förutsebarhet som följsamhet och flexibilitet kan förenas genom nya, mer marknadskonforma subventionsinstrument.

Genom att statens stöd till bostadsbyggandet getts formen av generella subventioner knutna till bostaden har stödet fått en allmänt produktionsstödjande och efterfrågestimulerande effekt. Den fördelningspolitiska träffsäkerheten hos generella bostadssubventioner är dock svag. Den som konsumerar mest får mest stöd.

En fråga som måste ställas är om det finns skäl att med generella subventioner stödja en högre konsumtion än den som stöds med riktade eller behovsprövade subventioner till dem som är direkt beroende av sådana för att nå en tillfredsställande bostadsstandard för sig och sitt hushåll.

Nära tre fjärdedelar av alla svenska bostadshushåll består av en eller två vuxna utan barn. Utredningen skall överväga om det generella och till bostaden knutna stödet mot den bakgrunden bör begränsas i förhållande till i dag. Det generella stödet skulle i så fall aldrig gälla mer än kostnaden för en bostad som är tillräcklig för ett sådant hushåll. De större hushållen skulle för sina tillkommande bostadsbehov kunna erbjudas ett kompletterande riktat stöd, som är knutet till hushållet men som i övrigt beräknas efter i huvudsak samma grunder som det generella stödet.

Även andra lösningar som ökar precisionen och minskar kostnaderna för det samlade bostadsstödet, inkl. bostadsbidragen, kan givetvis komma i fråga. Utredningen är oförhindrad att föreslå sådana förändringar. Marginaleffekterna och de inlåsningseffekter som är förenade med inkomstprövat stöd skall därvid uppmärksammas särskilt.

1993 års bostadsfinansieringssystem innebar i flera avseenden förenklingar i förhållande till tidigare gällande regler. Utredningen skall utvärdera erfarenheterna av de förenklade reglerna, särskilt med avseende på om de medfört att bostäderna och anslutande utrymmen utformats på väsentligt annorlunda sätt än tidigare. Strävan bör vara att i de regler som gäller för det ekonomiska stödet så långt möjligt bevara de positiva effekterna av de förenklingar som genomförts. I den mån särskilda regler behöver ställas upp för att säkra att bostäder får en ändamålsenlig utformning sett från olika prioriterade intressen, skall sådana regler i första hand tillföras byggreglerna. Även i fråga om dessa gäller ett grundläggande krav på enkelhet och tydlighet.

1.8 Statens stöd för det redan byggda beståndet

De under sen tid uppförda bostäderna möter för närvarande stora ekonomiska problem. Svårigheterna kan återföras till flera oberoende faktorer som tillsammans förstärker varandras effekter. En djup lågkonjunktur kombinerad med sviterna av en tidigare överhettning, bristande signalsystem i fråga om efterfrågans utveckling, politiska beslut och svårigheterna i samband med överväxlingen till en låginflationsekonomi har alla bidragit till att problemen accelererat. Till en del är problemen av övergående karaktär. De visar emellertid också på att situationen inom bostadssektorn har förändrats på ett sätt som kräver förändringar även av bostadspolitikens styrmedel.

Förändrade regler för nyproduktionen kan inte utan vidare överföras till att gälla även de redan byggda bostäderna. Det är samtidigt uppenbart att frågan om hur de sent byggda husens problem skall behandlas inte kan frikopplas från vad som händer både i äldre hus och i den följande nyproduktionen. Vilka betalningskrav som kan riktas mot de boende beror inte bara på deras betalningsförmåga, utan även på om betalningsförmågan motsvaras av en betalningsvilja - vilket i sin tur beror på prisbilden i det övriga beståndet av bostäder - och vad som kan accepteras i fråga om betalningskravens inverkan på prisbildningen i det övriga beståndet.

Utredningen skall särskilt studera de strukturella problemen inom beståndet. Utredningen skall därvid skyndsamt bilda sig en uppfattning om den långsiktiga fastighetsekonomiska utvecklingen i olika delar av landet inom det bostadsbestånd som uppförts eller byggts om under senare år vid fortsatt tillämpning av nu gällande eller av regeringen föreslagna bidrags- och skatteregler. Försök bör göras att också redovisa spännvidden i bedömningarna vid möjliga alternativ för den allmäneko- nomiska utvecklingen.

Utredningen bör vidare bedöma dels hur utgifterna för räntebidrag utvecklas över perioden, dels vilka åtagande som staten kan behöva infria till följd av förluster på lån till bostadsbyggandet inom de berörda årgångarna. Inom ramen för de finansiella resurser som kommer att finnas skall utredningen mot denna bakgrund ge förslag om erforderliga förändringar av villkoren för det befintliga beståndet. 1.9 Stödet för ombyggnad m.m.

Utredningen skall utvärdera erfarenheterna av de olika stödregler som gällt dels för ombyggnader i allmänhet, dels för åtgärder inom områden med särskilda problem. I anslutning till frågan om vilka styrmedel som kommunerna behöver för att motverka segregation och öka valfriheten i boendet skall utredningen överväga om stödet vid ombyggnader inom områden av det senare slaget bör ges en annan utformning än stöd för ombyggnad i allmänhet. Utredningen bör vidare tillsammans med de tidigare nämnda utredningarna överväga om det finns skäl att stödja andra åtgärder än ombyggnad i sådana områden eller att ändra villkoren för redan existerande stöd av sådant slag - exempelvis samlingslokalstödet - så att det starkare riktas in mot dessa områden. Utredningen bör vidare vid utformningen av sina förslag om ombyggnadsstödet uppmärksamma vilken inverkan stödreglerna kan väntas få i fråga om bebyggelsens kvalitativa värden och möjligheterna att hävda kraven på varsamhet vid ändring av byggnader.

Ett väsentligt led i strävandena att skapa trygghet och trevnad i boendet och motverka negativ selektion i bostadsområdena är att fastighetsunderhållet tryggas. Ansvaret för det ligger otvetydigt på fastighetsägarna. Utredningen måste dock, med de restriktioner i fråga om kostnadseffekterna för staten som angetts i det föregående, vara upp- märksam på att eventuella statliga regler som påverkar kapitalkostnadernas utveckling utformas på sådant sätt att inte hela betalningsutrymmet tas i anspråk för successivt ökande kapitalkostnader. Utredningen bör även uppmärksamma de särskilda problem i fråga om möjligheterna att finansiera underhåll och reparationer som i vissa fall följer av omläggningen från de redovisnings- och stödregler som hittills gällt för sådan verksamhet. 1.10 Vissa allmänna utgångspunkter för arbetet

Uppgifterna och problemen inom bostadsförsörjningen är inte unika för den svenska bostadsmarknaden. Särskilt inom övriga nordiska länder, men även på vissa andra håll, har målen för bostadspolitiken i stora delar formulerats på samma sätt som i Sverige. De medel som har använts för att främja bostadspolitiken har i dessa länder dock ofta varit andra och den offentliga sektorns kostnader inte sällan lägre än här. Utredningen bör tillgodogöra sig de erfarenheter från dessa länder som kan vara till nytta för arbetet.

Utredningen bör vidare ta del av de skilda studier och utredningar som under senare tid har gjorts inom områden som omfattas av uppdraget, bl.a. i fråga om ungdomars bostadsförsörjning och behov samt i anslutning till Storstadsutredningens arbete.

Viljan till kostnadssänkande rationaliseringar och effektiviseringar i byggandets och förvaltandets alla led skall tas tillvara. Utredningen bör genom sina förslag söka förstärka genomslaget av dessa strävanden så långt andra skyddsvärda intressen inte äventyras.

Utredningen skall slutligen ta fasta på att en viktig förutsättning för att vi skall få en effektivt fungerande bostadsmarknad är att de olika regler som syftar till att främja bostadsförsörjningen är neutrala i förhållandet mellan olika aktörer som verkar inom de regelsystem som gäller. 2 Uppläggningen av arbetet

Utredningsarbetet bör genomföras i etapper. Utredningen bör, i de former som utredningen själv finner lämpliga, under arbetets skilda skeden utbyta erfarenheter med och inhämta synpunkter från de olika intressenter som är berörda av arbetet i det skedet.

Utredningen skall före den 1 oktober 1995 till regeringen redovisa sina bedömningar av dels den långsiktiga fastighetsekonomiska utvecklingen inom det sent byggda beståndet av bostäder vid fortsatt tillämpning av nu gällande eller av regeringen föreslagna bidrags- och skatteregler, dels konsekvenserna för bostadsförsörjningen av de finansieringsregler som nu gäller vid nyproduktion av bostäder. I denna redovisning skall ingå också uppskattningar av hur utgifterna för räntebidrag utvecklas med dessa regler samt omfattningen av de åtaganden som staten kan behöva infria till följd av förluster på lån till bostadsbyggandet inom dessa årgångar.

Utredningsarbetet i dess helhet skall vara avslutat senast vid utgången av september 1996.

Utredningen får begära biträde av Boverket, Riksförsäkringsverket och Statens bostadskreditnämnd med underlag för sina olika analyser och utvärderingar. Utredningen skall i övrigt samråda med berörda myndigheter, kommuner och organisationer samt med Kommittén för översyn av invandrarpolitiken, Utredningen om levnadsvillkor i storstadsområden och Arbetsgruppen (Fi 1993:C) med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124).