Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas för att göra en översyn av vissa delar av hyreslagstiftningen. Översynen skall gå ut på att stärka hyresgästernas inflytande och ställning. En huvuduppgift för utredaren blir att lämna förslag till regler som innebär att hyresförhandlingssystemet och hyresgästinflytandet vid upprustning och ombyggnad får en lämplig utformning. Utredaren skall vidare föreslå lagändringar som innebär att man effektiviserar kontrollen av förvärv av hyresfastigheter. Utredaren är därvid oförhindrad att även lämna förslag till sådana ändringar i bostadsförvaltningslagen som gör det lättare att i efterhand ingripa mot försumliga fastighetsägare. Utredaren skall slutligen se över hyreslagens regler om förverkande av hyresrätten till en bostadslägenhet då hyran inte har betalats i rätt tid.

Bakgrund

Ändring av hyran

Bestämmelserna i 12 kap.jordabalken (hyreslagen) bygger på att det råder avtalsfrihet mellan hyresvärden och hyresgästen när det gäller att bestämma hyran för en bostadslägenhet. Utgångspunkten är att hyresvärden och hyresgästen efter enskilda förhandlingar skall komma överens om vilken hyra som skall gälla för lägenheten. Om hyresvärden eller hyres- gästen inte vill förhandla med motparten eller om de efter enskilda förhandlingar inte har lyckats komma överens om hyrans storlek, kan någon av dem hänskjuta frågan till hyresnämndens prövning. Hyresnämnden fastställer då hyran efter en bruksvärdesprövning i enlighet med bestämmelserna i hyreslagen.

Hyran för en bostadslägenhet kan i vissa fall i stället fastställas efter kollektiva förhandlingar. Formerna och förutsättningarna för sådana förhandlingar regleras i hyresförhandlingslagen (1978:304).

Ändring av hyran för lägenheter som inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet

Om hyresvärden eller hyresgästen vill att hyran för en bostadslägenhet skall ändras kan de, som ovan angetts, föra enskilda förhandlingar med varandra. Det finns inget krav på att de förhandlar eller ens försöker förhandla med varandra. Om de emellertid gör det och dessa förhandlingar inte leder till något resultat, eller om några förhandlingar över huvud taget inte har förts, kan den som vill att hyran skall ändras hänskjuta en villkorsändringstvist till hyresnämnden. Sökanden måste emellertid först skriftligen meddela sin motpart att han vill ändra hyresvillkoren och därefter vänta en månad innan en ansökan ges in till hyresnämnden (se 54 § hyreslagen).

Beträffande hyresnämndens prövning gäller att hyran skall fastställas till skäligt belopp. Hyran är inte att anse som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Hyresnämnden skall vid prövningen i första hand beakta hyran för lägenheter som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. Om det inte finns några jämförbara lägenheter på orten, får jämförelse i stället ske med lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och i övrigt likartade förhållanden på hyresmark- naden (se 55 § hyreslagen). Den hyra som fastställs med stöd av denna bestämmelse brukar kallas "bruksvärdeshyra".

De flesta hyresavtal har obestämd hyrestid, vilket innebär att de gäller tills vidare. För sådana hyresavtal gäller att hyresnämndens beslut om villkorsändring inte får avse tiden före det månadsskifte som infaller närmast efter tre månader från dagen för ansökan. Dessutom gäller att ett beslut om ändring av hyresvillkoren inte får avse tiden innan sex månader förflutit efter det att de förut gällande villkoren började tillämpas (se 55 c § första stycket hyreslagen).

För att inte göra hyresvärdens förhandlingar med de enskilda hyresgästerna alltför tungrodda infördes den 1 juli 1994 en möjlighet för hyresvärden att använda ett förenklat förfarande för det fall han vill höja hyran och samtidigt binda hyresgästen till den begärda hyran, om hyresgästen förhåller sig passiv till hyresvärdens begäran. Det förenklade förfarandet bygger på att hyresvärdens meddelande enligt 54 § hyreslagen skall innehålla vissa uppgifter. De krav som ställs på meddelandet regleras närmare i 54 a § hyreslagen (den s.k. passivitetsregeln) och kan i korthet beskrivas på följande sätt.

Om hyresvärden vill höja hyran, skall han sända hyresgästen ett skriftligt meddelande om hyreshöjningen. Meddelandet skall innehålla vissa närmare preciserade uppgifter, bl.a. om den begärda hyrans storlek, om den dag då den nya hyran börjar gälla och om det datum då hyresgästen senast måste ha motsatt sig hyreshöjningen för att den inte skall börja gälla. Hyresgästen skall alltid ha minst två månader på sig från den dag då meddelandet sändes för att motsätta sig hyresvärdens krav. Om hyresgästen inte motsätter sig den begärda hyran anses han genom sin passivitet ha accepterat att hyran höjs i enlighet med hyresvärdens skriftliga meddelande. En hyresgäst som på grund av sin passivitet har blivit bunden att betala en högre hyra kan emellertid vända sig till hyresnämnden och begära att skäligheten av den nya hyran skall prövas. Hyresnämnden har nämligen genom en undantagsbestämmelse getts möjlighet att i passivitetsfallen besluta om hyrans storlek från den dag då hyran började gälla, dock endast under förutsättning att hyresgästens ansökan ges in till hyresnämnden inom tre månader från denna tidpunkt (se 55 c § tredje stycket hyreslagen).

Ändring av hyran efter kollektiva förhandlingar

Hyran för en bostadslägenhet kan också bestämmas efter kollektiva förhandlingar. Sådana förhandlingar förs mellan å ena sidan hyresvärden eller hyresvärden och en organisation av fastighetsägare och å andra sidan en organisation av hyresgäster. Förhandlingarna förs på grundval av en förhandlingsordning som kommer till stånd antingen genom avtal mellan de förhandlande parterna eller genom beslut av hyresnämnden (se 1 § hyresförhandlingslagen). Tidigare fanns det i hyresförhandlingslagen ett förbud mot att det gällde flera förhandlingsordningar för ett och samma hus. Från och med den 1 juli 1994 kan det emellertid gälla flera förhandlingsordningar för ett och samma hus. Det har ansetts att det därmed skapas förutsättningar för en ökad konkurrens mellan hyresgäst- organisationer till gagn för hyresgästerna (prop. 1993/94:199 s. 63 f.).

En förhandlingsordning medför skyldighet för en part att på motpartens begäran förhandla beträffande samtliga boendefrågor som rör hyresgästerna gemensamt. En förhandlingsordning medför vidare att hyresvärden åläggs en primär förhandlingsskyldighet i vissa frågor, bl.a. beträffande hyreshöjningar. Det innebär att hyresvärden är skyldig att själv ta initiativ till och genomföra förhandling om dessa frågor (se 5 § hyresförhandlingslagen). Först om de kollektiva förhandlingarna har strandat får hyresvärden träffa avtal om exempelvis hyreshöjning med de enskilda hyresgästerna eller hänskjuta tvisten till hyresnämnden (se 24 § hyresförhandlingslagen). Den primära förhandlingsskyldigheten är säkrad genom en bestämmelse om ogiltighet och återbetalningsskyldighet (se 23 § hyresförhandlingslagen). Dessutom kan hyresvärden bli skyldig att betala skadestånd till hyresgästorganisationen om han åsidosätter den primära förhandlingsskyldigheten (se 26 § hyresförhandlingslagen). Skadeståndsskyldighet kan också drabba den av förhandlingsordningens parter som vägrar att fullgöra sin förhandlingsskyldighet (se 27 § hyresförhandlingslagen).

Ett avtal om förhandlingsordning gäller för ett eller flera hus (se 6 § hyresförhandlingslagen). För att en viss bostadslägenhet skall omfattas av en förhandlingsordning krävs det att hyresavtalet innehåller en förhandlingsklausul som hänvisar till den förhandlingsordningen (se 3 § hyresförhandlingslagen). Före den 1 juli 1994 gällde däremot en förhandlingsordning, utom i vissa undantagsfall, för alla bostadslägenheter i huset, oavsett om de enskilda hyresavtalen innehöll en förhandlingsklausul eller inte. En hyresgäst kunde således inte ställa sig utanför de kollektiva förhandlingarna om det gällde en förhandlingsordning för huset. Sedan den 1 juli 1994 gäller emellertid att en hyresgäst i normala fall har rätt att ensam bestämma om det skall finnas en förhandlingsklausul i hyresavtalet (se 2 § andra stycket hyresförhandlingslagen). Hyresgästen har därmed fått möjlighet att ställa sig utanför det kollektiva förhandlingssystemet.

En förhandlingsordning kan inte begränsas så att den gäller bara för de lägenheter som bebos av hyresgäster som är medlemmar i den avtalsslutande hyresgästorganisationen. Det avgörande för frågan om en lägenhet omfattas av de kollektiva förhandlingarna är i stället, som angetts ovan, om hyresavtalet för lägenheten innehåller en förhandlingsklausul. För att motverka diskriminering av oorganiserade hyresgäster har det föreskrivits att det i en förhandlingsöverenskommelse om hyra skall bestämmas samma hyra för sådana lägenheter som omfattas av samma förhandlingsordning och som är lika stora, om det inte kan anses vara någon skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet (se 21 § hyresförhandlingslagen).

Det avtal som träffas efter kollektiva förhandlingar kallas förhandlingsöverenskommelse. Den enskilda hyresgästen binds till förhandlingsöverenskommelsen genom att det finns en förhandlingsklausul i hyresavtalet. Förhandlingsklausulen ger således hyresvärden rätt att mot hyresgästen tillämpa de nya villkor som förhandlingsordningens parter har enats om vid de kollektiva förhandlingarna (se 2 § första stycket hyresförhandlingslagen).

Om förhandlingsordningens parter är ense om det, kan de i förhandlingsöverenskommelsen komma överens om att det i hyran skall ingå ett visst belopp som utgör ersättning till hyresgästorganisationen för dess förhandlingsarbete. Beloppet skall vara skäligt med hänsyn till hyran i övrigt, förhandlingskostnadernas storlek och övriga omständigheter (se 20 § hyresförhandlingslagen).

En hyresgäst som är missnöjd med förhandlingsöverenskommelsen kan få den prövad av hyresnämnden i den del den avser villkoren för hans lägenhet (se 22 § hyresförhandlingslagen). Prövningen sker enligt bruksvärdesregeln. En hyresgäst har också möjlighet att få förhandlingsöverenskommelsen prövad endast när det gäller skäligheten av ersättningen till hyresgästorganisationen.

Hyresgästinflytande vid upprustning och ombyggnad

Genom bostadssaneringslagen (1973:531), som trädde i kraft den 1 juli 1974, fick hyresgästerna större bestämmanderätt över sina bostadsförhållanden än vad de hade haft tidigare. Enligt motiven var det en svaghet i besittningsskyddet att hyresgästerna inte hade vetorätt mot sådana förändringar i fastigheten som de inte önskade. Hyresgästerna ansågs behöva ett reellt och effektivt inflytande.

Enligt bostadssaneringslagen fick hyresnämnden på ansökan av bl.a. en hyresgästorganisation ålägga fastighetsägaren att rusta upp en bostadslägenhet till lägsta godtagbara standard (upprustningsåläggande) eller förbjuda att lägenheten användes som bostad (användningsförbud). Hyresgästerna kunde inte förhindra att hyresvärden mot deras vilja rustade upp lägenheterna till denna standard. I lagen preciserades närmare när en bostadslägenhet skulle anses ha lägsta godtagbara standard.

Bostadssaneringslagen gav även hyresgästerna en möjlighet att genom en organisation av hyresgäster hos hyresnämnden begära att fastighetsägaren skulle förbjudas att utföra vissa förbättringsarbeten i fastigheten som inte krävde bygglov, om åtgärden inte behövdes för att en bostadslägenhet skulle få lägsta godtagbara standard och det var uppenbart att åtgärden inte var påkallad av boendehänsyn. Bygglovspliktiga åtgärder som inte krävdes för att en bostadslägenhet skulle få lägsta godtagbara standard och som en hyresgästorganisation mot-satte sig fick vidtas bara om hyresnämnden medgav det. Ett sådant medgivande fick lämnas endast om det förelåg särskilda skäl.

Bostadssaneringslagen upphävdes vid utgången av juni 1994. Som skäl för att upphäva lagen angavs bl.a. att stora delar av det svenska hyreshusbeståndet i dag är sanerade och att det finns möjlighet att ingripa mot de fastighetsägare som missköter sina fastigheter med stöd av andra lagar, bl.a. bostadsförvaltningslagen och hyreslagen. Det ansågs därför inte finnas behov av bostadssaneringslagens regler om upprustningsåläggande och användningsförbud.

Däremot ansågs att det även i framtiden finns behov av regler som ger en enskild hyresgäst möjlighet att tvinga fram upprustning av den egna lägenheten om den inte har lägsta godtagbara standard. Bestämmelserna om möjlighet att tvinga fram en upprustning har därför i stora delar förts över till hyreslagen (18 a - c §§).

Beträffande boinflytande vid ombyggnad ansågs att hyresgästernas intressen kan skyddas på annat sätt än genom reglerna i bostadssaneringslagen. Den nya bestämmelsen ger inte hyresgästerna någon möjlighet att förhindra att en viss åtgärd utförs. Hyresgästerna har i stället fått ett indirekt skydd mot sådana ombyggnadsåtgärder i själva lägenheten som de motsätter sig. Detta har uppnåtts genom att det i hyreslagen har tagits in en bestämmelse om att man vid hyressättningen av en lägenhet inte skall beakta förbättringsarbeten som har utförts i lägenheten under hyresförhållandets gång, om åtgärden inte har gjorts för att lägenheten skall få lägsta godtagbara standard och uppenbart inte har varit motiverad av boendehänsyn. Detta gäller dock inte om hyresgästen eller hyresnämnden har godkänt åtgärden eller mer än tio år har gått sedan åtgärden utfördes. Under vissa förutsättningar kan en hyresgästorganisation ta ställning till förbättringsarbetena med samma verkan som om hyresgästen själv hade gjort det (se 55 a § hyreslagen).

Eftersom den nya bestämmelsen bara gäller för fall då åtgärden har utförts under hyresförhållandets gång, hindrar den inte att en hyresvärd tar ut en högre hyra när en hyresgäst flyttar tillbaka till en ombyggd lägenhet efter det att hyresförhållandet har upphört med anledning av ombyggnaden (se 46 § första stycket 4 hyreslagen).

Som en följd av att bostadssaneringslagen har upphävts har även tidigare gällande regler om hyresgästinflytande över den statliga bostadsfinansieringen av ombyggnader av hyreshus avskaffats. Av samma skäl har de regler i plan- och bygglagen (1987:10) som ansluter till bestämmelserna i bostadssaneringslagen upphävts.

Reglerna om förvärv och förvaltning av hyreshus

Lagen (1975:1132) om förvärv och förvaltning av hyreshus m.m. (förvärvslagen) har till syfte att hålla olämpliga fastighetsägare borta från fastighetsmarknaden och att förhindra spekulation i hyresfastigheter. Lagen är, med vissa undantag, tillämplig vid köp, byte och gåva samt vid vissa associationsrättsliga förvärv av fast egendom som är taxerad som hyreshus. Dessutom gäller den vid vissa förvärv av aktier och andelar i fastighetsbolag samt vid vissa förvärv av andelar i handelsbolag. En förutsättning för lagens tillämplighet på aktie- och andelsförvärv är att bolaget huvudsakligen ägnar sig åt fastighetsförvaltning.

Ett förvärv av ett hyreshus skall anmälas till kommunen inom tre månader från förvärvet. Om kommunen anser att förvärvarens lämplighet bör prövas, skall det anmälas till hyresnämnden inom tre månader från det att kommunen tog emot förvärvarens anmälan. Hyresnämnden förelägger därefter förvärvaren att inom en månad ansöka om förvärvstillstånd.

Förvärvstillstånd skall vägras om förvärvaren inte visar att han kan förvalta fastigheten eller inte gör sannolikt att syftet med förvärvet är att förvalta fastigheten och hålla den i godtagbart skick. Tillstånd skall också vägras om det kan antas att förvärvaren inte kommer att iaktta god sed i hyresförhållanden eller att förvärvaren annars med hänsyn till brottslig verksamhet eller på annat sätt är från allmän synpunkt olämplig att inneha fastigheten (se 4 § förvärvslagen). Prövningen av förvärvarens lämplighet grundas således i stor utsträckning på prognoser.

Förvärvet är ogiltigt om förvärvaren inte anmäler förvärvet inom rätt tid, om ansökan om förvärvstillstånd inte görs inom rätt tid eller om förvärvstillstånd vägras.

Bostadsförvaltningslagen (1977:792) kan sägas utgöra ett komplement till förvärvslagen på så sätt att den medger ett ingripande i efterhand mot en fastighetsägare som missköter sina hyresfastigheter. Om fastighetsägaren försummar vården av fastigheten eller inte vidtar angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten eller om det på annat sätt framgår att han inte förvaltar fastigheten på ett för de boende godtagbart sätt, kan hyresnämnden besluta att fastigheten skall ställas under särskild förvaltning.

Det finns två former av ingripanden enligt bostadsförvaltningslagen, en lindrigare form (förvaltningsåläggande) och en mera ingripande form (tvångsförvaltning). Vid förvaltningsåläggande åläggs fastighetsägaren att lämna över förvaltningen till en särskild förvaltare som han själv utser. Vid tvångsförvaltning, som kommer i fråga om ett förvaltnings- åläggande inte kan antas räcka för att få en tillfredsställande förvaltning, ställs fastigheten direkt under förvaltning av en särskild förvaltare som utses av hyresnämnden.

Förverkande av hyresrätt till en bostadslägenhet på grund av dröjsmål med betalningen av hyran

En bostadshyresgäst som inte betalar hyran i rätt tid riskerar att förlora sin hyresrätt. Hyresvärden kan med åberopande av betalningsdröjsmålen välja att säga upp hyresavtalet antingen i förtid (se 42 § hyreslagen) eller till hyrestidens utgång (se 46 § hyreslagen).

Hyresavtalet kan sägas upp i förtid endast om hyresrätten är förverkad. Reglerna om förverkande ändrades den 1 juli 1993 så att de blev mindre stränga mot hyresgästen. Före den 1 juli 1993 gällde att hyresrätten var förverkad om hyres-gästen dröjde med att betala hyran utöver två dagar efter förfallodagen. Sedan den 1 juli 1993 är förverkandefristen utsträckt till en vecka.

Hyresrätten är enligt en särskild undantagsbestämmelse inte förverkad om det som ligger hyresgästen till last är av ringa betydelse. Dessutom gäller, för det fall hyresrätten är förverkad, att hyresgästen inte kan skiljas från lägenheten om hyran betalas innan hyresvärden har sagt upp hyresavtalet (se 43 § hyreslagen). Men även om hyresvärden har hunnit säga upp hyresavtalet, har hyresgästen en möjlighet att återvinna hyresrätten genom att betala hyran. Sedan den 1 juli 1993 gäller att återvinningsfristen är tre veckor (mot tidigare tolv vardagar) från det att hyresgästen delgetts en underrättelse om att han genom att betala hyran får tillbaka hyresrätten och hyresvärden lämnat ett meddelande om uppsägningen och skälen till den till socialnämnden (se 44 § hyreslagen).

Återvinningsfristens längd har bestämts med hänsyn bl.a. till att socialnämnden skall få tillräcklig möjlighet att agera. Socialnämnden har genom lagändring den 1 juli 1993 fått möjlighet att under återvinningsfristen gentemot hyresvärden åta sig betalningsansvaret för hyran och därigenom förhindra att hyresrätten förverkas. Ett sådant åtagande medför dock inte någon förändring i fråga om hyresgästens skyldighet att betala hyran till hyresvärden. Ytterligare en omständighet som förhindrar att hyresrätten förverkas är att hyresgästen på grund av vissa oförutsedda händelser har varit förhindrad att betala hyran inom återvinningsfristen (se 44 § hyreslagen).

Brister i den nuvarande ordningen

Enligt regeringens mening är det ett grundläggande krav att hyreslagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att hyresgästerna får en stark ställning och att de ges möjlighet att ta till vara sina intressen. Vidare är det ett krav att hyreslagstiftningen ger praktiska och enkla lösningar för de förhandlings- och konfliktsituationer som hyresvärdar och hyresgäster ställs inför. De ändringar som genomfördes i hyreslagstiftningen den 1 juli 1994 uppfyller inte i alla delar dessa krav. Även inom andra delar av hyreslagstiftningen finns det påtagliga brister som behöver åtgärdas. De brister som det finns anledning att nu uppmärksamma kan i korthet beskrivas på följande sätt.

Ändringarna i hyreslagstiftningen den 1 juli 1994

Vissa av de ändringar som genomfördes i hyreslagstiftningen den 1 juli 1994 drevs igenom trots stark kritik från flera remissinstanser. Remisskritiken gick i flera fall ut på att de föreslagna ändringarna försämrade framför allt hyresgästernas ställning. De negativa följder som lagändringarna medförde för hyresgästerna har även uppmärksammats i skrivelser från Hyresgästernas Riksförbund till Justitiedepartementet.

En av de förändringar som utsatts för kritik är att förbudet mot flera förhandlingsordningar för ett och samma hus har tagits bort. Flera remissinstanser menade att ett system som tillåter flera förhandlingsordningar för ett och samma hus leder till att förhandlingsarbetet blir mera komplicerat för hyresvärdarna och att hyresgästernas inflytande över de gemensamma frågorna minskar.

En annan förändring som kritiserats är att de nya reglerna om förhandlingsordningens omfattning har medfört att inflyttningshyrorna i princip har blivit fria. I fråga om lägenheter som inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet gäller nämligen, som angetts ovan, hyreslagens grundläggande princip om avtalsfrihet när det gäller att bestämma hyran för en lägenhet. Det innebär att en hyresvärd kan välja att hyra ut en ledig lägenhet till en hyresgäst som inte kräver en förhandlingsklausul i sitt hyresavtal och då kräva en högre hyra än vad som hade kunnat utgå om hyresavtalet hade innehållit en förhandlingsklausul. Visserligen kan hyresgästen sedan begära att hyran skall sänkas, men en sådan ändring av hyresvillkoren kan i de flesta fall inte ske förrän tidigast sex månader från det att hyresförhållandet inleddes.

Det har även framförts kritik mot utformningen av den s.k. passivitetsregeln. Det har ansetts att den strider mot huvudprinciperna inom avtalsrätten och inte uppfyller grundläggande krav på rättssäkerhet.

För att en lägenhet skall omfattas av en förhandlingsordning krävs det att hyresavtalet för lägenheten innehåller en förhandlingsklausul som hänvisar till den aktuella förhandlingsordningen. Det innebär att en hyresgästorganisation som har ingått förhandlingsordning för ett visst hus är skyldig att förhandla för alla hyresgäster som har en förhandlingsklausul som hänvisar till den förhandlingsordningen. Förhandlingsskyldigheten omfattar således även de hyresgäster som inte är medlemmar i organisationen. Denna förhandlingsskyldighet har kritiserats av hyresgäströrelsen som anser att den inte kan accepteras annat än om det bara tillåts en förhandlingsordning för ett och samma hus. Hyresgäströrelsen anser dessutom att det till en sådan för- handlingsskyldighet måste knytas en rätt för den förhandlande hyresgästorganisationen att få förhandlingsersättning.

En av de ändringar som genomfördes den 1 juli 1994 och som har mycket stor praktisk betydelse för hyresgästerna rör hyresgästinflytandet vid upprustning och ombyggnad. Upphävandet av bostadssaneringslagen har lett till att hyresgästkollektivets direkta inflytande över upprustning och om-byggnad i en fastighet har försvunnit och att de enskilda hyresgästerna i stället har fått ett indirekt inflytande. Detta inflytande har dessutom begränsats på så sätt att det endast omfattar åtgärder i den egna lägenheten.

Reglerna om förvärv och förvaltning av hyreshus

Förvärvslagen har vid flera tillfällen ändrats i syfte att göra förhandskontrollen av förvärvare mera effektiv. Syftet har emellertid inte uppnåtts.

Förvärvslagens brister har föranlett riksdagen att hos regeringen begära en översyn av förvärvslagen vad gäller åtgärder för att förmå en köpare av en hyresfastighet eller den som förvärvat aktier eller andelar i ett fastighetsägande bolag att anmäla förvärvet till kommunen inom föreskriven tid (bet. 1986/87:BoU13, rskr. 1986/87:249 och bet. 1987/88:BoU13, rskr. 1987/88:212). Uppdraget att göra denna översyn lämnades ursprungligen till 1989 års hyreslagskommitté, som emellertid entledigades utan att ha genomfört uppdraget. I stället tillkallades i april 1993 en särskild utredare för att göra en översyn av reglerna om förvärv och förvaltning av hyreshus (dir. 1993:53). I mars 1994 avlämnade utredaren betänkandet Förvalta bostäder (SOU 1994:23).

I betänkandet konstateras att förvärvslagen har vissa svagheter när det gäller att hindra oseriösa fastighetsägare från att komma in på fastighetsmarknaden. Utredningen har inte ansett att det är möjligt att förbättra förvärvslagen. I stället föreslås bl.a. att förvärvslagen skall upphävas och att möjligheterna att ingripa mot försumliga fastighetsägare med stöd av bostadsförvaltningslagen skall förbättras. Betänkandet har remissbehandlats. Flertalet remissinstanser har avstyrkt förslaget att upphäva förvärvslagen.

Behovet av att skapa regler som ger bättre möjligheter att förhindra olämpliga fastighetsägare från att förvärva hyresfastigheter kvarstår.

Förverkande av hyresrätt till bostadslägenhet på grund av dröjsmål med betalningen av hyran

Reglerna om förverkande av hyresrätt vid betalningsdröjsmål gjordes mindre stränga mot hyresgästen genom den lagändring som genomfördes den 1 juli 1993. Trots detta har det i flera sammanhang framförts kritik mot att bestämmelserna ur hyresgästernas synvinkel fortfarande är alltför stränga. Det finns därför anledning att undersöka om förverkandereglerna bör göras mera generösa gentemot hyresgästerna.

Närmare om utredningsuppdraget

Ändringarna i hyreslagstiftningen den 1 juli 1994

Som angetts ovan har vissa av de ändringar som genomfördes i hyreslagstiftningen den 1 juli 1994 fått till följd att hyresgästernas ställning har försvagats. En huvuduppgift för utredaren är därför att föreslå hur följande frågor, som inte fått en ur hyresgästernas synvinkel tillfredsställande lösning, i stället bör lösas i syfte att förstärka hyresgästernas ställning.

Utredningsarbetet skall bedrivas med utgångspunkten att en hyresgäst skall ha frihet att själv välja om den egna lägenheten skall omfattas av de kollektiva förhandlingar som förs för huset eller om hyresgästen skall förhandla själv med sin hyresvärd. En annan utgångspunkt är att det skall tillåtas endast en förhandlingsordning för ett och samma hus. Mycket talar för att den hyresgästorganisation som har ingått för- handlingsordning för ett hus skall vara skyldig att förhandla för alla hyresgäster som har en förhandlingsklausul i sitt hyresavtal som hänvisar till den förhandlingsordningen. En hyresgästorganisation skulle med en sådan lösning även i fortsättningen vara skyldig att förhandla inte bara för sina medlemmar utan även för sådana hyresgäster som inte är medlemmar i organisationen. Vidare talar starka skäl för att det i en förhandlingsöverenskommelse måste bestämmas samma hyra för sådana lägenheter som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte kan anses vara någon skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet.

Mot bakgrund av det anförda skall utredaren lämna förslag till hur förhandlingssystemet närmare bör vara utformat. Utredaren skall då också överväga om det finns skäl att införa en rätt för den hyresgästorganisation som har ingått förhandlingsordning för ett hus att få förhandlingsersättning. Om utredaren finner att den förhandlande organisationen bör ha en sådan rätt, skall han eller hon lämna förslag till hur ersättningsrätten skall lagregleras. Utredaren skall därvid även ta ställning till i vilken ordning ersättningen skall bestämmas och vilka kriterier som skall ligga till grund för att bestämma förhandlingsersättningens storlek (jämför 20 § hyresförhandlingslagen).

Utredaren skall också överväga om det finns skäl att införa ett förbud mot fria inflyttningshyror för lägenheter som inte omfattas av det kollektiva förhandlingssystemet men som är belägna i hus där det gäller en förhandlingsordning. Dessutom skall utredaren lämna förslag till hur den s.k. passivitetsregeln bör utformas för att bättre motsvara de krav som kan ställas från rättssäkerhetssynpunkt.

Slutligen skall utredaren lämna förslag till en sådan reglering i hyreslagen eller hyresförhandlingslagen som innebär att hyresgästerna, såväl enskilt som kollektivt förhandlande, åter får ett verkligt inflytande över upprustning och ombyggnad av lägenheterna och de gemensamma delarna i fastigheten.

Hyresgästernas Riksförbund har i skrivelser till Justitiedepartementet framfört synpunkter på hur lagstiftningen beträffande dessa frågor bör vara utformad. Skrivelserna kommer att överlämnas till utredaren.

Reglerna om förvärv och förvaltning av hyreshus

Förvärvslagen är ett viktigt instrument för att hålla olämpliga förvärvare borta från fastighetsmarknaden. Förvärvslagen skall därför inte upphävas. Reglerna om förvärv och förvaltning av hyreshus skall i stället ses över i syfte att förbättra möjligheterna att dels förhindra oseriösa förvärvare från att komma in på fastighetsmarknaden, dels ingripa mot sådana försumliga fastighetsägare som, trots den för- handsgranskning som kan ske med stöd av förvärvslagens bestämmelser, lyckats komma in på fastighetsmarknaden. Vid sina överväganden i denna fråga kan utredaren utgå från det faktamaterial m.m. som sammanställts i betänkandet Förvalta bostäder (SOU1994:23).

Hyresgästernas Riksförbund och Sveriges Fastighetsägareförbund har i skrivelser till Justitiedepartementet framfört synpunkter på hur förvärvslagen och bostadsförvaltningslagen kan förbättras. Skrivelserna kommer att överlämnas till utredaren.

Förverkande av hyresrätt vid sena hyresbetalningar och vissa andra hyreslagsfrågor

Trots att hyreslagens bestämmelse om förverkande av hyresrätt vid betalningsdröjsmål genom en lagändring den 1 juli 1993 gjordes mindre sträng mot hyresgästen har det i flera sammanhang påpekats att avhysningarna fortfarande är oroväckande många. Utredaren skall mot den bakgrunden utvärdera förverkandebestämmelsen. Om det visar sig att den eller andra bestämmelser behöver ändras, skall utredaren också lämna förslag till sådana ändringar som ökar hyresgästernas trygghet.

Hyresgästernas Riksförbund har även beträffande hyreslagen gett in skrivelser till Justitiedepartementet. I skrivelserna anförs att det i olika avseenden föreligger brister i hyreslagen och det lämnas även förslag till hur dessa brister kan åtgärdas. Skrivelserna skall överlämnas till utredaren, som själv får ta ställning till vilka förslag som det finns skäl att utreda vidare.

Utredaren skall därvid särskilt uppmärksamma de förslag som rör införande av en skyldighet för hyresvärden att avisera hyran och att skicka skriftliga betalningspåminnelser. Andra frågor som särskilt skall uppmärksammas avser hyresgästens ansvar mot hyresvärden då socialnämnden har åtagit sig att betala hyran och införande av en skyldighet för hyresvärden att underrätta socialnämnden innan ett hyresavtal sägs upp till hyrestidens utgång på grund av störning eller betalningsdröjsmål. Utredaren skall vidare uppmärksamma förslaget om att införa en rätt för hyresgästen att deponera hyran för det fall hyresvärden inte betalar löpande utgifter för fastigheten. Slutligen skall utredaren särskilt uppmärksamma de förslag som går ut på att begränsa dels hyresvärdens möjlighet att kräva borgen som villkor för att ingå ett hyresavtal, dels omfattningen av borgensmannens ansvar. Utredaren skall därvid beakta att motsvarande problem kan finnas även på andra områden inom förmögenhetsrätten.

Övrigt

Utredaren skall samråda med utredningen för översyn av bostadspolitiken (dir. 1995:20) och arbetsgruppen (Fi 1993:C) med uppgift att följa bostadsförsörjningen för svaga hushåll. Utredningsarbetet skall vidare bedrivas i samråd med berörda myndigheter och organisationer på hyresmarknaden.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om regional-politiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om att redovisa jämställdhets-politiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Tidsplan

Den del av utredningsarbetet som gäller hyresförhandlingssystemet och hyresgästinflytandet vid upprustning och ombyggnad skall vara avslutad före utgången av november 1995. Arbetet i sin helhet skall vara avslutat före utgången av maj 1996.