Beslut vid regeringssammanträde den 4 maj 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå åtgärder som kan främja användningen av distansmetoder inom främst vuxenutbildningen och högskolan. Utredarens huvuduppgift är att föreslå en strategi som långsiktigt främjar utvecklingen i hela landet av de möjligheter till distansutbildning som den moderna informationstekniken erbjuder.

Utredaren skall vidare analysera hur radio och TV kan utnyttjas i utbildningens och bildningens tjänst och därvid pröva om en eventuell framtida fjärde markbunden TV-kanal kan utnyttjas för nationell utbildnings- och bildningsverksamhet.

Distansutbildning spar tid och pengar

I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bilaga 9) framhålls att det inom högskola, vuxenutbildning, folkbildning och arbetsmarknadsutbildning finns behov av att föra ut utbild- ningen i nya former och till nya grupper. Ny teknik gör detta möjligt, men formerna behöver anpassas till de många olika behov och förutsättningar som människor har. Regeringen fram- håller att det därför finns anledning att i en särskild kommitté analysera förutsättningarna för en samlad utveckling av den medieburna utbildningen och att det även finns anledning att närmare studera internationella erfarenheter som t.ex. Open University i Storbritannien. Kommittén föreslås även få i upp- drag att stimulera olika former av försöksverksamhet.

För att åstadkomma ett önskvärt nationellt kunskapslyft be- hövs en ökad tillgänglighet till utbildning. Utbildningsbehoven kan inte tillgodoses enbart genom ett utökat antal platser i undervisning, som är bunden i tid och rum. Utbildningar för- medlade genom olika distansmetoder kan därför vara ett viktigt komplement till den traditionella undervisningen för att öka tillgängligheten till studier.

Utbildning på distans ger en betydande frihet i tid och rum som bl.a. många förvärvsarbetande är beroende av. Studierna kan bedrivas antingen enskilt eller i grupp via olika medier. Därtill kan utbildningen genomföras till lägre kostnader både för den enskilde och samhället och även för de företag som väljer denna metod för att öka de anställdas kompetens.

I takt med utvecklingen på det informationstekniska (IT) om- rådet har också intresset för distansmetoder ökat hos många ut- bildningsanordnare och företag. Detta har medfört en pedago- gisk och teknisk utveckling på området som gör att distans- metoderna i än högre grad kan anpassas till de studerandes ön- skemål och behov. Med en väl utformad organisation och för- bättrad information borde distansutbildningen kunna nå ut till betydligt större grupper än den gör i dag.

Den nuvarande situationen visar upp en brokig bild när det gäller utbildning som bedrivs med olika typer av tekniska hjälp- medel. Många utvecklar likartade projekt eller söker stöd för modeller som redan finns i drift på andra håll. Det finns därför behov av informationsinsatser, ett utvecklat erfarenhetsutbyte samt ytterligare utvärdering och forskning på området.

Trots att olika utbildningsanordnare gjort stora ansträngning- ar har det inte skett något avgörande genombrott när det gäller distansmetodernas roll inom utbildningens område. Denna situa- tion är otillfredsställande inte minst mot bakgrund av att fler vuxna behöver få tillgång till utbildning på alla nivåer i utbild- ningssystemet. Särskilt viktigt är det att stimulera och underlätta kompetensutveckling i arbetslivet för de grupper som har kort grundutbildning och som inte så ofta kommer i åtnjutande av personalutbildning. Det är också angeläget att minska trycket på universitet och högskolor genom att erbjuda alternativa, mindre resurskrävande studiemetoder.

Frågan om hur staten kan bidra till utveckling av distansmeto- der i utbildningen har utretts vid flera tillfällen under senare år. En mer fullständig förteckning över tidigare utredningsarbete som bör beaktas biläggs.

År 1991 fick en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett underlag för en fördjupad utredning om hur staten kan bidra till utveckling av distansutbildningen. Utredningen, som överläm- nades i början av år 1992, fick namnet Långt borta och mycket nära - En förstudie om svensk distansutbildning (Ds 1992:3).

Ett år senare överlämnade utredningen om effektivare vuxen- utbildning sitt huvudbetänkande Kunskapens krona (SOU 1993:23). Betänkandet innehåller ett avsnitt om vidgad använd- ning av distansmetoder med förslag till statligt stöd för utveck- ling av distansutbildning.

Utbildningsdepartementet publicerade år 1994 en rapport om Ny informationsteknologi i undervisningen (Ds 1994:21). Den innehåller bl.a. en beskrivning av existerande och kommande informationsteknik av intresse för utbildningsområdet.

Dessa utredningar innehåller genomarbetade förslag och be- skrivningar som fortfarande är aktuella och som bör ligga till grund för det utredningsarbete som här avses.

Distansutbildningen, liksom den nya teknik som nu i allt snabbare tempo görs tillgänglig för olika utbildningsanordnare i Europa, är viktiga delar av de nya programmen för utbildning och yrkesutbildning, Sokrates och Leonardo da Vinci, som EU har fastställt för perioden 1995-1999. Även de båda program- men Adapt och Employment, som har inrättats inom ramen för strukturfonderna, kan, liksom det fjärde ramprogrammet för forskning och utveckling, komma att bidra till utvecklingen på området. Utmärkande för EU:s insatser på utbildningsområdet är den transnationella karaktären som har till syfte att sprida erfarenheter och information till alla medlemsländer.

Regeringen har uttalat att den avser att vidta åtgärder för att åstadkomma ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Som en av dessa åtgärder ingår att stödja användningen av distansunder- visning, både som särskild studieform och som inslag i redan befintlig undervisning.

En särskild utredare skall tillkallas för att föreslå åtgärder för att främja utvecklingen av distansmetoder med användande av informationsteknik inom främst vuxenutbildning och högre utbildning. I förslagen skall också behoven inom grund- och gymnasieskolan beaktas.

Arbetslivets behov och krav är en given utgångspunkt för arbetet när det gäller utredningen om distansmetoder. Det gäller framför allt att underlätta den enskilda människans möjligheter och strävan att genom utbildning förbättra sin ställning på arbetsmarknaden och öka inflytandet över det egna arbetet.

Lika viktigt är emellertid att öka möjligheterna för alla, obe- roende av utbildningsbakgrund, att vidga perspektiven i den personliga utvecklingen och genom bildning bredda och för- djupa sina intresseområden.

För att kunna spela en aktiv roll i ett framtida samhälle måste alla vuxna, oberoende av bakgrund, ha förmåga att delta i och samtidigt kritiskt granska samhällslivets olika företeelser. Detta ställer krav på ökade kunskaper och kännedom både om den egna omvärlden och om andra länder och kulturer. Kun- skapsklyftor måste överbryggas och tendenser till segregation och snedrekrytering i utbildningen motverkas.

Utbildning på alla nivåer för vuxna skall svara mot skilda behov och erbjudas på de studerandes villkor. Erfarenheten visar att det är svårt att rekrytera kortutbildade till vidare ut- bildning, både i och utanför arbetslivet. En strategi för livslångt lärande måste ta tillvara de erfarenheter som finns och de förut- sättningar som krävs för att dessa grupper skall vilja gå in i utbildning. Särskilda ansträngningar behöver göras för att för- bättra de yrkesverksammas möjligheter till högre utbildning.

Internationellt pågår en snabb och svåröverskådlig teknik- utveckling som ger nya och alltmera sofistikerade verktyg för undervisning och utbildning på distans. En omfattande import av teknik och undervisningsmetoder till Sverige pågår, och Sverige lämnar också egna bidrag till utvecklingen. Detta sker på alla nivåer inom företag och organisationer, inom det offent- liga utbildningsväsendet och inom andra myndigheter.

En viktig fråga i sammanhanget är hur svensk utbildning kommer att påverkas av tillväxten av en transnationell distans- utbildning. Inom en nära framtid kommer det t.ex. att bli möj- ligt att studera vid något välkänt utländskt universitet via satellit eller telenät i bostaden eller på arbetsplatsen.

Intressanta utbildningsformer är under utveckling, exempel- vis internutbildning på arbetsplatser ledda av kompetenta perso- ner inom den egna organisationen med stöd på distans av lärare från andra länder. Detta kommer troligen att leda till att delar av fort- och vidareutbildningen i Sverige övertas av nya multi- nationella organisationer. Det är viktigt att utvecklingen på detta område bedöms och värderas i förhållande till svenska utbildningspolitiska mål.

Utredaren skall kartlägga dels nuvarande metoder för distansut- bildning, dels inom vilka områden det finns behov av utveck- ling av metoder och andra åtgärder för sådan utbildning.

Med metoder för distansutbildning avses här olika kombina- tioner av teknik och metodik, som syftar till att överbrygga avstånd i tid och/eller rum mellan den som lär ut och den som skall lära sig, och som förmedlar kunskap och skapar möjlighet till dialog. Det finns ett stort antal sådana metoder som kan an- vändas i olika kombinationer och tillsammans med andra mer traditionella utbildningsmetoder.

Kartläggningen skall visa inom vilka områden, på vilka utbildningsnivåer och för vilka grupper en ökad användning av ny teknik och utvecklade metoder för distansutbildning har bäst förutsättningar att leda till en effektivare och mer flexibel utbildning av hög kvalitet.

Vidare skall utredaren bedöma vilka förutsättningar olika utbildningsanordnare har att komplettera den huvudsakligen använda pedagogiken med inslag av distansmetoder och självin- struerande och interaktiva hjälpmedel. I sammanhanget skall också undersökas om det i de regler som gäller för olika ut- bildningsanordnare finns hinder för en utveckling av distansme- toder.

Det är naturligtvis varken möjligt eller lämpligt att söka dämpa den pågående utvecklingen i avvaktan på att en över- gripande strategi inom medie- och distansutbildningsområdena skall kunna utarbetas. Tvärtom bör det ses som en fördel att ny teknik och nya metoder har växt fram så snabbt och utan stat- liga stimulansåtgärder. Utredningen skall vidare avgränsa vad som bör vara statens åtagande inom detta område enligt rege- ringens direktiv (dir. 1994:23) till samtliga kommitteér och särskilda utredningar att pröva offentliga åtaganden. Det är också angeläget att söka definiera målgrupper och områden som löper risk att bli förbigångna i den pågående utvecklingen.

Utredarens huvuduppgift är att föreslå en strategi som långsik- tigt främjar utvecklingen i hela landet av de möjligheter till distansutbildning som den moderna informationstekniken erbju- der. Förslagen skall bl.a. bygga på erfarenheter från utveck- lingsprojekt som bedrivs under utredningsarbetets gång.

Radio och TV är av utomordentligt stor betydelse för spridning av information, kunskap och kultur. Diskussioner pågår kring inrättandet av en fjärde markbunden TV-kanal. Utredaren skall särskilt analysera hur radio och TV kan utnyttjas i utbildningens och bildningens tjänst. En uppgift är därvid att pröva om en eventuell framtida fjärde markbunden TV-kanal kan utnyttjas för nationell utbildnings- och bildningsverksamhet.

Under sitt arbete skall utredaren bereda och till regeringen lämna förslag om beslut om bidrag till projekt som syftar till att utveckla användningen av distansmetoder i utbildningen. Projekten skall som allmän inriktning ha att tillgodose de behov som utredaren efter sin kartläggning bedömer som särskilt angelägna. Projekten skall utformas så att de i huvudsak är möjliga att utvärdera under utredningsarbetet.

I första hand skall bidragen avse projekt som bedrivs av, i samarbete med eller för redan befintliga utbildningsanordnare, såsom kommunala skolor, statens skolor för vuxna, universitet och högskolor, studieförbund och folkhögskolor, anordnare av arbetsmarknadsutbildning och utbildning inom myndigheter, branschorganisationer och företag. Projekten skall syfta till att göra de olika utbildningarna mera flexibla och tillgängliga för grupper som har svårigheter att utnyttja de möjligheter till utbildning som finns i dag. Utredaren skall bl.a. studera och överväga behovet av stöd till lokala och regionala centra i vilka olika utbildningsanordnare kan samarbeta kring införandet av distansmetoder. Projektförslagen skall inrymmas inom befintliga utgiftsramar.

Utredaren skall vidare söka bedöma i vilken grad olika slag av teknik och metoder kan användas för att med begränsade resur- ser öka tillgängligheten till utbildning som nivåmässigt motsva- rar både gymnasieskolan och högskolan.

Det brukar framhållas att distansutbildning erbjuder möjlig- heter till kostnadseffektiva studier bl.a. genom att behovet av lärarinsatser kan göras begränsat och genom att studierna i stor utsträckning kan bedrivas på fritid eller deltid och utan att deltagarna behöver lämna sitt arbete eller sin hemort.

I detta sammanhang är det troligen särskilt intressant att pröva möjligheterna att utveckla och använda distansmetoder inom de friare studieformer som kännetecknar folkbildningen.

Utredaren skall i sitt arbete beakta erfarenheter av distansut- bildning i andra länder. Särskilt bör erfarenheter inom ramen för EU-program som Sokrates och Leonardo da Vinci studeras. De möjligheter till transnationella utvecklingsprojekt som dessa program erbjuder bör uppmärksammas.

Utredaren skall lägga fram förslag om hur forsknings- och utvecklingsarbetet kring distansutbildning och användningen av informationsteknik bör bedrivas på sikt. Vidare skall utredaren bedöma behovet av och formerna för såväl erfarenhetsutbyte mellan ansvariga för olika slag av distansmetoder i utbildningen som informationsutbyte mellan praktiker och forskare inom området.

Utredaren skall till sitt förfogande ha särskilda referensgrupper för samråd. Till grupperna skall knytas personer med sakkun- skap om de utbildningsanordnare som redan anordnar eller bör stimuleras att anordna distansutbildning, t.ex. högskolan, folk- bildningen, kommunala skolor, Amu-Gruppen, bransch- och företagarorganisationer samt fackliga organisationer. Vidare skall till referensgrupperna knytas personer med pedagogisk, metodisk, ekonomisk och teknisk sakkunskap när det gäller distansutbildning, samt forskare med erfarenhet av FoU-arbete i fråga om distansutbildning.

Antalet referensgrupper och formerna för samråd får utreda- ren själv avgöra.

Utredaren skall vidare när det är lämpligt samråda med IT- kommissionen (dir. 1995:1) samt utredningen inom Utbildningsdepartementet om studiestödssystemet (dir. 1994:148).

I den del av uppdraget som avser om en eventuell framtida fjärde markbunden TV-kanal kan utnyttjas för nationell utbild- nings- och bildningsverksamhet skall utredaren redovisa sina förslag skyndsamt.

Uppdraget i sin helhet skall vara slutfört senast den 31 maj 1998.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1994:23) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden. Utredaren skall även följa regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om regionalpolitiska konse- kvenser (dir. 1992:50) och jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Förslagen får inte leda till utgiftsökningar eller inkomst- minskningar för staten eller kommunerna. Eventuella förslag som medför ökade utgifter skall finansieras genom ompriorite- ringar inom berörda områden. Utredaren får dock inte i sina förslag till finansiering omfördela medel anvisade av konjunk- turskäl till ordinarie verksamhet inom området.

Utredaren skall före den 1 oktober 1995 komma in med en budgetplan över beräknade kostnader för utredningens arbete.

I propositionen 1990/91:85 Växa med kunskaper - om gym- nasieskolans och vuxenutbildningen framfördes behovet av en mer samlad satsning på att utveckla metoder och media för distansutbildning och mediabaserad undervisning inom det offentliga skolväsendet.

Med anledning av propositionen tillsatte regeringen år 1991 en särskild arbetsgrupp med uppgift att stimulera utvecklingen av kunskapscentra. Arbetsgruppen har redovisat två delrapport- er.

En särskild utredare har i betänkandet Långt borta och mycket nära - En förstudie om svensk distansutbildning (Ds 1992:3) gjort en kompetens- och erfarenhetsöversikt, en mål- gruppsanalys, en pedagogisk analys samt en analys av rollför- delningen mellan stat, kommuner m.fl. intressenter i fråga om distansutbildning.

Utredningen om en effektivare vuxenutbildning (dir. 1992:48) fick därefter i uppdrag att bl.a. med utgångspunkt från nämnda förstudie lägga fram förslag om hur staten kan stödja en utveckling av distansutbildningen. Utredaren lämnade dessa förslag år 1993 i huvudbetänkandet Kunskapens krona (SOU 1993:23).

Avseende högre utbildning per distans redovisas vissa slut- satser och förslag i Högskoleutredningens betänkande (SOU 1992:1) Frihet Ansvar Kompetens.

Regeringen gav i april 1992 i uppdrag till universiteten i Linköping och Umeå att i samarbete göra en samlad bedömning av distansutbildningen och redovisa förslag till åtgärder för utveckling och genomförande av distansutbildning inom högre utbildning. Uppdraget redovisades i september 1992 i en rap- port med titeln Svenska Distansrådet - ett förslag till organisa- tion av distansutbildningen inom högskolan.

Inom ramen för arbetet med Agenda 2000 - kunskap och kompetens för nästa århundrade - publicerade Utbildnings- departementet 1994 en rapport om Ny informationsteknologi i undervisningen (Ds 1994:21). Den innehåller dels en beskriv- ning av existerande och kommande informationsteknologi av intresse för utbildningsområdet, dels rapporter om pågående verksamhet av detta slag i USA, Frankrike och Japan.