Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 1996

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté skall se över underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning. Kommittén skall lägga fram förslag till en ordning som innebär att statsmakterna får tidig och relevant tillgång till uppgifter som är av betydelse för frågan om vad som behöver göras för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden. Vidare skall kommittén lägga fram förslag som främjar en helhetssyn och en tydligare inriktning från regeringens sida när det gäller underrättelseverksamhet i stort liksom grunderna för inhämtning, bearbetning och avrapportering. Översynen skall även innefatta organisatoriska frågor av betydelse i sammanhanget.

Kommittén skall också belysa Försvarets underrättelsenämnds verksamhet, nämndens roll och dess förhållande till regeringen. Kommittén skall ta ställning till om nämndens uppgifter och dess sätt att arbeta behöver ändras. Vidare skall kommittén överväga nämndens sammansättning och om ytterligare specialistkompetens bör knytas till nämnden.

Underrättelsetjänstens roll och uppgifter

Underrättelseverksamhet syftar i regel till att klarlägga främmande makters militära och politiska förhållanden. De organ som verkar inom den svenska underrättelsetjänsten har huvudsakligen uppgifter som är direkt hänförbara till försvaret av Sverige, till svenskt deltagande i internationella insatser och till stöd åt svensk utrikes- och säkerhetspolitik.

Den svenska underrättelsetjänsten har under efterkrigstiden byggts upp för att tillgodose statsmakternas och det militära försvarets olika behov. Verksamheten bedrivs organisatoriskt främst inom Försvarsmakten och vid Försvarets radioanstalt. Utrikesförvaltningens rapportering lämnar ett viktigt bidrag.

De nuvarande principerna för underrättelsetjänsten lades fast av statsmakterna år 1976 (prop. 1975/76: 189, bet. FöU 1975/76:40, rskr.1975/76:376).

Den militära säkerhetsunderrättelsetjänsten vid Försvarsmakten är organiserad och inriktad för militär säkerhetstjänst. Den verksamhetsgrenen berörs dock inte vidare i detta sammanhang.

Den säkerhetsunderrättelsetjänst som Säkerhetspolisen bedriver syftar ytterst till att förebygga och beivra brott mot rikets säkerhet. Med rikets säkerhet avses här den inre säkerheten. Verksamheten innefattar inhämtning av sådana underrättelser om förhållanden utomlands som rör bl.a. spionage mot Sverige, terrorism och, i viss mån, annan verksamhet innefattande grov kriminalitet. Inte heller denna verksamhet berörs vidare i detta sammanhang.

Underrättelsetjänstens huvuduppgift är att ge underlag för den politik och de åtgärder i övrigt som syftar till att värna om landets yttre säkerhet. I fredstid består uppgifterna i att ge regeringen och försvarsledningen förvarning om militära hot mot landet och underlag för beslut som rör försvarets beredskap och krigsduglighet. Verksamheten skall vidare ge underlag för operativ planläggning i form av kunskap om tänkbara motståndares militära resurser, organisation, taktik och utrustning. En annan uppgift är att bidra med underlag för Försvars- maktens långsiktiga utveckling. Underrättelsetjänsten skall också kunna lämna underlag för beslut om åtgärder vid kränkningar av vårt territorium. Den har vidare uppgifter som är relaterade till svenskt deltagande i internationella insatser. I säkerhetspolitiska kriser och i krig övergår uppgifterna till att stödja försvarsansträngningarna. Underrättelsetjänsten skall då lämna underlag för beslut om agerande i krissituationerna och för hur kriget skall föras.

Som ett led i verksamheten bidrar underrättelsetjänsten kontinuerligt med underlag som stöd för svenskt utrikes- och säkerhetspolitik.

Försvarsmakten skall enligt sin instruktion (SFS 1994:642) leda och bedriva militär underrättelsetjänst. För detta ändamål finns i försvarshögkvarteret en särskild enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst (MUST). MUST har väsentligen uppgifter som rör inriktning, samordning, inhämtning och bearbetning på underrättelseområdet.

Försvarets radioanstalt (FRA) är en central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen med uppgift att bedriva signalspaning enligt den inriktning som regeringen samt Försvarsmakten och andra uppdragsgivare anger. Signalspaningen omfattar inhämtning, bearbetning och sammanställning av underrättelser för delgivning.

Inom Försvarets materielverk (FMV) förekommer en kunskapsinhämtning som rör uppgifter om prestanda m.m. för den utrustning som ingår i olika hotbilder och om tekniskt underlag för systemutveckling för det militära försvaret.

Vid Försvarets forskningsanstalt (FOA) sker en bearbetning av underrättelser av grundläggande vetenskaplig natur som rör materiel, teknik och forskning.

Försvarets underrättelsenämnd är en myndighet under regeringen. Nämnden består av sex ledamöter. En av dem är utsedd för att tillföra nämnden juridisk kompetens. För övrigt består nämnden av ledamöter med parlamentarisk erfarenhet. Nämnden skall enligt sin instruktion (SFS 1988:552) följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och Försvarets radio-anstalt och därvid särskilt ägna uppmärksamhet åt de enheter som inhämtar underrättelser med särskilda metoder. Dessutom skall nämnden särskilt granska anslagsframställningar som rör underrättelsetjänsten, uppläggande och förande av de register som behövs för verksamheten liksom medel och metoder för inhämtning av underrättelser samt principer för rekrytering, utbildning m.m. av personal inom underrättelsetjänsten.

Underrättelsenämnden skall lämna Försvarsmakten de synpunkter och de förslag till åtgärder som föranleds av granskningsverksamheten. Om det behövs, skall nämnden också lämna förslag till regeringen.

I en första etapp inför det kommande försvarsbeslutet fattade riksdagen hösten 1995 ett beslut om totalförsvarets förnyelse (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:UFöUl och 1995/96:FöUl samt rskr. 1995/96:44-46). Beslutet innebär ett krav på att totalförsvarets krigsduglighet skall anpassas till förändringar i omvärlden. Denna förmåga till anpassning gäller såväl i det korta perspektivet med hänsyn till det militärstrategiska läget i vår omvärld som mer långsiktigt i förhållande till utvecklingen i omvärlden i vidare mening.

I propositionen framförde regeringen att det var angeläget att vidta åtgärder för att säkerställa att förmågan till anpassning kommer att utnyttjas, om det skulle behövas. Detta borde ske genom särskilda insatser inom underrättelseområdet och inom forskningen för att säkerställa att aktuellt beslutsunderlag finns tillgängligt och genom att skapa organisatoriska former för analys och värdering på hög politisk nivå. Regeringen förklarade att den därför ansåg att den säkerhetspolitiska och militärt inriktade underrättelsetjänsten i nuvarande säkerhetspolitiska läge skall lägga särskild vikt vid informationen om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av betydelse för Sveriges säkerhet. Regeringen framhöll även försvarsforskningens betydelse i sammanhanget (prop. s. 63).

Försvarsutskottet fann för sin del att det var motiverat med en översyn av underrättelsetjänsten för att därmed säkerställa att den ges en sådan ledning och utformning som svarar mot de särskilda behov som inriktningen av totalförsvaret erfordrar (bet. s. 34).

En översyn av underrättelsetjänsten är motiverad även av andra skäl (en del av dem berörs i prop. 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 , s. 65-66).

Allmänt bör till en början framhållas att verksamhet av detta slag både av demokratiska och sakliga skäl bör ses över med jämna mellanrum. Vidare kan följande anföras.

Omvälvningarna i den internationella miljön, särskilt i vårt eget närområde, innebär stora förändringar också för inriktningen av den svenska underrättelsetjänsten och formerna för den. Inte minst bör behovet av underrättelser om de nya hot och risker som behandlas inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet uppmärksammas.

Förändringarna påverkar både behovet av och förutsättningarna för verksamheten.

För det första är behovet av underrättelseinhämtning i dagens läge inte lika dominerande som tidigare i fråga om inriktningen av totalförsvarets beredskap och uthållighet, operativ planläggning och operativ ledning i säkerhetspolitiska kriser och i krig. Kraven på denna del av under- rättelseinhämtningen utgår nu främst från de beredskapskrav som skulle uppkomma i en mer spänd internationell situation. Samtidigt har inhämtnings-behovet ökat när det gäller att utforma och föra säkerhetspolitiken på kort sikt liksom att utforma försvarspolitiken.

För det andra har sedan några år CFE-avtalet (vilket Sverige ej har anslutit sig till) och Wien-dokumentets informations- och verifikationssystem liksom den generellt sett större öppenheten och den militära utvecklingen i OSSE-staterna inneburit nya förutsättningar för den militära underrättelseverksamheten. Mycket av den information som tidigare krävde omfattande underrättelseinhämtning får man i dag som ett led i ett öppet utbyte och därtill med goda verifikationsmöjligheter.

Till de nya förutsättningarna hör emellertid också den omvälvande utvecklingen inom informationshantering och kommunikation. Den snabba utvecklingen inom detta område innebär också ökade möjligheter att dölja information. Underrättelseverksamheten måste i högre grad byggas upp för att maximalt kunna utnyttja det allt mer omfattande och tekniskt sett lättillgängligare globala kunskapsflödet. Utnyttjande av internationella databaser inom ekonomi, politik etc. blir en allt viktigare del liksom samarbete med analytiker vid öppna institut.

Den ökade tillgången till information innebär också att relativt sett större resurser kan och bör omfördelas till underrättelsetjänstens analysverksamhet.

Den nya öppenheten har självfallet sina begränsningar. Dels kommer knappast informations- och verifikationssystemen att överleva mer allvarliga sammanbrott i det europeiska samarbetet, dels måste desinformation och vilseledande så snabbt som möjligt kunna avslöjas och identifieras. Därför behövs alltid en underrättelsefunktion som arbetar med traditionella underrättelsemetoder. Även dessa metoder måste emellertid anpassas till de förändringar som den tekniska utvecklingen kräver och möjliggör.

Kommittén skall göra en översyn av underrättelsetjänstens uppgifter, ledning och utformning.

Kommittén skall utgå från det behov av förändringar inom underrättelsetjänsten som regeringen och försvarsutskottet angav i samband med riksdagsbeslutet år 1995 om totalförsvarets förnyelse. Kommittén skall lägga fram förslag till en ordning som innebär att statsmakterna får tidig och relevant tillgång till uppgifter av betydelse för frågan om vad som behöver göras för att anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden. I sammanhanget skall över- vägas vilka ytterligare satsningar och andra åtgärder som bör göras när det gäller den löpande underrättelseinhämtningen.

Underrättelseinhämtningen måste till stor del inriktas mot den politiska, ekonomiska och militära utvecklingen i vårt närområde. Denna inriktning får emellertid inte utesluta ett vidare perspektiv. Här kan nämnas behovet av kunskap om nya kris- och konfliktområden.

Behov av underrättelser för att utforma och föra svensk säkerhetspolitik skall också beaktas. De delvis nya informationsbehov som följer av det vidgade säkerhetsbegreppet skall uppmärksammas.

Regeringens möjligheter att inrikta underrättelsetjänsten bör utvecklas och bli bättre. En ytterligare samordning av den underrättelseverksamhet som bedrivs av Försvarsmakten (MUST), FRA, FOA och FMV skall övervägas. Samordningen bör dock inte inkräkta på myndigheternas självständighet och ansvar för verksamheten.

En utgångspunkt skall vara statsmakternas behov av ett brett och för Sverige användbart beslutsunderlag.

Även möjligheten till ökad avstämning mellan den militära analysverksamheten och utrikesförvaltningens utrikes- och säkerhetspolitiskt präglade bedömningar skall studeras. Behovet av samverkan med den polisiära säkerhetstjänsten skall uppmärksammas.

Kommittén skall lägga fram förslag som främjar en helhetssyn och en tydligare inriktning från regeringens sida när det gäller underrättelsetjänstens verksamhet i stort liksom grunderna för inhämtning, bearbetning och avrapportering.

Vidare skall avvägningen mellan freds- och krigstida behov och mellan strategiska och operativa krav analyseras.

IT-samhällets snabba framväxt och det växande internationella beroendet gör det särskilt viktigt att analysera balansen och resursfördelningen mellan inhämtning av öppen och hemlig information samt mellan inhämtning, analys och presentation.

Även formerna för hur materialet presenteras skall övervägas.

Översynen skall omfatta verksamheten hos främst Försvarsmakten (MUST) och FRA men även verksamheten hos andra berörda myndigheter. Ett område som särskilt skall studeras är rekryteringen och utbildningen av dem som verkar inom underrättelsetjänsten. Översynen skall innefatta organisatoriska frågor av betydelse i sammanhanget.

Kommittén skall också belysa hur insynen i underrättelsetjänsten genom Försvarets underrättelsenämnd har fungerat. Nämndens roll och förhållande till regeringen och andra organ skall därvid behandlas. En särskild fråga som skall uppmärksammas är de rutiner som tillämpas när nämnden inhämtar upplysningar om arbetet inom underrättelsetjänsten. Mot bakgrund av vad som framkommer skall kommittén ta ställning till om det finns behov av förändringar i fråga om nämndens uppgifter och dess sätt att arbeta. Kommittén skall vidare mot bakgrund härav överväga huruvida det krävs förändringar i nämndens sammansättning och om ytterligare specialistkompetens bör knytas till nämnden.

För att kommittén skall kunna fullgöra sitt uppdrag måste den ta del av handlingar och annat material samt erhålla upplysningar från berörda myndigheter. Även myndigheternas synpunkter på olika frågor är av betydelse för utredningsarbetet. Regeringen har i regleringsbreven avseende budgetåret 1997 för Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Försvarets forskningsanstalt föreskrivit att dessa myndigheter skall lämna erforderligt underlag till utredningen.

Kommittén skall under utredningsarbetets gång samråda med Försvarets underrättelsenämnd.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa konsekvenserna för brott- sligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) och om att beakta jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124).

Eventuella kostnadskonsekvenser skall redovisas. Om förslag leder till ökade kostnader, skall finansieringsförslag lämnas.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 december 1998.