Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att se över de förutsättningar och villkor som gäller för att ett företag skall ha ställning som allmännyttigt bostadsföretag. Utredaren skall i sammanhanget undersöka hur den pågående överföringen av allmännyttiga bostadsstiftelsers bostäder till nybildade kommunala bolag inverkar på tillämpningen av hyreslagstiftningens bruksvärdesregler. Utredaren skall föreslå åtgärder för att motverka icke avsedda effekter för denna lagstiftning av sådana ombildningar.

Utredaren skall vidare lämna förslag om permanenta regler i fråga om villkoren för fortsatt räntestöd vid försäljningar eller andra överlåtelser som berör de allmännyttiga företagen eller deras bostäder. Reglerna skall avlösa de tidsbegränsade bestämmelser som riksdagen beslutat i december 1996 och som gäller till utgången av år 1997.

Utredaren skall slutligen överväga om de kommunala bostadsföretagen i sin verksamhet skall undantas från den geografiska begränsning som följer av den kommunala lokaliseringsprincipen.

Bakgrund

De allmännyttiga bostadsföretagen har allt sedan den moderna bostadspolitikens genombrott på 1940-talet varit ett av de mest kraftfulla instrumenten för bostadsförsörjningen. Genom dem har nära en miljon lägenheter kommit till eller byggts om. Lägenheterna har förmedlats i huvudsak av kommunerna och varit tillgängliga för alla som behövt dem. Företagen har drivits utan vinstsyfte och under kommunal kontroll. De har mot denna bakgrund getts en hyresledande ställning vid bestämningen av bruksvärdet i tvister om hyra.

Uppbyggnaden av de allmännyttiga företagens bostadsbestånd har fått stöd av staten genom mer förmånliga finansierings- och räntestödsvillkor än vad som kommit andra byggherrar till del. Möjligheterna till lånefinansiering har sålunda varit större och räntesubventioner har lämnats för en högre andel av produktionskostnaden än för andra. Detta har gällt fram till den produktion som genomförs med stöd av 1992 års eller senare subventionsregler.

Under senare tid har olika förändringar av ägandet i de allmännyttiga företagen och av deras bostäder aktualiserats i en rad kommuner. I oktober 1996 fann regeringen det därför motiverat att av hänsyn till statens intressen snabbt klargöra i vilka fall sådana förändringar bör påverka företagens ställning som allmännyttiga bostadsföretag. Samtidigt borde ställning tas till i vilken omfattning som kommunerna och företagen vid försäljningar skall kunna tillgodogöra sig värdet av framtida statliga räntesubventioner.

I avvaktan på att långsiktiga bestämmelser kan läggas fast, föreslog regeringen vissa tidsbegränsade bestämmelser om överlåtelser av allmännyttiga bostadsföretag eller deras bostäder (prop. 1996/97:38). Förslagen, som gäller ägarförändringar och överlåtelser som sker under tiden den 12 oktober 1996 - den 31 december 1997, innebär i huvudsak följande:

• Ägandet i ett allmännyttigt bostadsföretag skall kunna breddas utan att företagets ställning som allmännyttigt förloras. Så länge kommunens dominerande inflytande består, lämnas räntestöd enligt de regler som i dag gäller för allmännyttigt ägda bostäder.
• Upphör kommunens dominerande inflytande över företaget skall allmännyttigförklaringen återkallas. Räntestöd skall inte heller längre lämnas för företagets bostäder.
• Avhänder sig ett allmännyttigt bostadsföretag - genom försäljning eller på annat sätt - mer än 25 procent av det bestånd av bostadslägenheter som företaget ägde den 11 oktober 1996, skall räntebidrag inte längre lämnas vare sig för de bostäder som överlåts eller för dem som finns kvar hos företaget.
• Regeringen skall under vissa förutsättningar kunna medge att räntestöd lämnas trots att överlåtelserna omfattar mer än 25 procent av företagets bostadslägenheter.
• Har ett företag på grund av överlåtelserna förlorat rätten till ränte- stöd för sina kvarvarande bostäder, skall förklaringen som allmännyttigt bostadsföretag återkallas.
• Bestämmelserna skall gälla företag som den 11 oktober 1996 hade ställning som allmännyttiga bostadsföretag eller som i låne- och räntebidragshänseende var jämställda med sådana företag.

Förslagen i propositionen har i december 1996 antagits av riksdagen (bet. 1996/97:BoU7, rskr. 1996/97:92).

Regeringen anmälde i den nämnda propositionen att den avsåg att skyndsamt tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag om långsiktiga bestämmelser i frågan. Utredaren skulle behandla dels förutsättningarna för att ett företag skall kunna ha ställningen av allmännyttigt bostadsföretag, dels villkoren för fortsatt räntestöd för sådana företags bostäder vid försäljningar eller andra överlåtelser som berör företagen eller deras bostäder.

Bostadspolitiska utredningen har därefter i sitt nyligen lämnade slutbetänkande Bostadspolitik 2000 - från produktions- till boendepolitik (SOU 1996:156) föreslagit att utredaren får i uppdrag att överväga även frågan om de kommunala bostadsföretagens möjlighet att bedriva verksamhet över kommungränser.

Förutsättningarna för att ett företag skall kunna godkännas som allmännyttigt har allt sedan 1940-talet funnits i författningar om statligt reglerade bostadslån. Huvudvillkoren har varit att företaget drivs utan enskilt vinstsyfte och att kommunen kontrollerar företaget genom att tillsätta i vart fall majoriteten av dess styrelse. Prövningen av om ett företag uppfyller villkoren för ett allmännyttigt företag gjordes tidigare av de dåvarande länsbostadsnämnderna och görs numera av länsstyrelserna. Sedan år 1992 kan allmännyttigförklaringar inte längre meddelas. Vid den omfattande omvandling av kommunala bostadsstiftelser till aktiebolag som nu pågår har därför de nybildade bolag som tagit över stiftelsernas verksamhet inte kunnat förklaras allmännyttiga.

Termen allmännyttigt bostadsföretag används i dag i äldre bostads- finansieringsförfattningar för att avgränsa företag som har rätt till statligt reglerade bostadslån och räntebidrag med högre låne- och bidragsandel än andra bostadsföretag. Den används också i hyreslagstiftningen (JB 12:55) för att ange vilka företags bostäder som i första hand skall användas som jämförelseobjekt vid bestämningen av bruksvärdet vid hyrestvister. Som nyss framhållits förutsätter vidare företagets ställning som allmännyttigt företag alltjämt att det drivs utan vinstsyfte och kontrolleras av kommunen.

Utredaren skall pröva om det finns anledning att på nytt öppna möjligheten att utfärda allmännyttigförklaringar. Övervägandena bör göras mot bakgrund av en analys av de faktiska effekterna av att sådana kommunägda bolag som nu nybildas bl.a. för att överta verksamheten inom tidigare allmännyttiga bostadsstiftelser inte själva får ställningen som allmännyttiga bostadsföretag.

Den första aspekt som skall övervägas är hur man för framtiden kan säkra de huvudsakliga egenskaper hos de kommunala bolagen som enligt nu gällande bestämmelser måste finnas för att ett bostadsföretag skall anses vara allmännyttigt. Utredaren bör överväga om det kan ske redan genom att kommunallagens bestämmelser om bl.a. självkostnadsprincipen tilllämpas på företagen, eller om en allmännyttigförklaring med nuvarande innebörd alltjämt är en förutsättning för att sådana egen- skaper skall kunna krävas hos företagen.

En andra aspekt är hur bruksvärdesprövningar enligt 55 § hyreslagen påverkas av att möjligheten att utfärda nya allmännyttigförklaringar upphörde med införandet av 1992 års subventionsregler. De nya reglerna var inte avsedda att medföra någon saklig förändring av den gällande ordningen för bruksvärdesprövning. Någon sådan förändring bör inte heller aktualiseras i detta sammanhang. Om utredaren finner att de nya reglerna ändå leder till att urvalet av jämförelselägenheter begränsas, skall utredaren överväga om denna icke avsedda effekt bör undanröjas genom att möjligheten att utfärda allmännyttigförklaringar återinförs eller om effekten bättre kan motverkas på annat sätt.

Om utredaren finner att allmännyttigförklaringar kan undvaras för framtiden, skall utredaren pröva om begreppet allmännyttiga bostadsföretag bör utmönstras även för de nuvarande företagen. Konsekvenserna för de företag som för sina tidigare byggda bostäder har lån eller räntebidrag enligt de särskilda regler som gäller för allmännyttiga bostadsföretag behöver därvid beaktas.

Finner utredaren att möjligheten att utfärda allmännyttigförklaringar bör öppnas på nytt eller att befintliga allmännyttiga bostadsföretag bör behålla denna ställning, skall utredaren se över de villkor som bör gälla för ett allmännyttigt företag och föreslå hur dessa villkor skall kunna göras enhetliga, oberoende av när allmännyttigförklaringen har meddelats .

De tidsbegränsade bestämmelser som riksdagen nu beslutat om innebär vidare att räntestöd dras in vid vissa försäljningar av de allmännyttiga bostadsföretagen eller deras bostäder. Bestämmelserna har sin utgångspunkt i ställningstagandet att det är ett väsentligt statligt intresse att »kommunerna även fortsättningsvis kommer att kunna fullgöra de skyldigheter och åtaganden inom bostadsförsörjningens område som är grunden för den nuvarande ansvarsfördelningen inom bostadspolitiken. Starka och väl förvaltade självkostnadsbaserade företag som är öppna för alla grupper av medborgare och kan tillgodose deras behov är även fortsatt en nödvändig tillgång.« (prop. 1996/97:38 s. 5).

Bostadsutskottet har för sin del (1996/97:BoU7 s. 9) uttalat att detta synsätt är det som framöver bör väga tyngst när det gäller de allmännyttiga bostadsföretagen. Även Bostadspolitiska utredningen för i sitt tidigare nämnda slutbetänkande fram en liknande uppfattning.

Utredaren skall utgå från dessa ställningstaganden i sitt arbete.

Utredaren skall ge förslag om de permanenta regler som bör gälla i fråga om rätten till fortsatt räntestöd vid överlåtelser av de allmännyttiga företagen eller deras bostäder - och av de med dem i låne- och bidragshänseende jämställda företagen. Till grund för sina förslag skall utredaren studera effekterna av tidigare genomförda överlåtelser.

Bland de frågor som skall belysas är hur olika försäljningar påverkat utbudet av hyresbostäder på den lokala hyresmarknaden och kommunens möjligheter att förmedla eller anvisa bostäder till dem som behöver bostad. Hit hör också hur försäljningen inverkat på möjligheterna att nå en balanserad sammansättning av bostäder med skilda upplåtelseformer i kommunens olika delar.

En andra grupp av frågor som utredaren skall granska gäller hur hyrorna utvecklats i de bostäder som sålts samt hur minskningen av antalet allmännyttigt ägda bostäder har inverkat på hyresläget på orten. Effekterna för jämförelser vid bruksvärdesprövning enligt 55 § hyreslagen skall belysas.

En tredje grupp av frågor som utredaren skall ta upp gäller hur en försäljning som omfattat delar av ett företags bestånd påverkar företagets långsiktiga utveckling, bl.a. dess möjligheter att erbjuda ett varierat utbud av bostäder för skilda gruppers behov. En väsentlig aspekt i det sammanhanget är hur intäkterna av försäljningen har dispo- nerats - om de har hållits kvar i företaget eller om de i stället helt eller delvis har tillförts kommunen som utdelning eller på annat sätt.

En fjärde och sista grupp av frågor som utredaren skall behandla gäller vilket ägaransvar kommunen tidigare har tagit för företaget och vad som rimligen kunnat krävas för framtiden. Dessa frågor skall ses i ljuset av att det formella kravet på ägarkapital i allmännyttiga bostadsföretag har hållits extremt lågt - men att kommunens engagemang oftast är väsentligt större än vad som återspeglas i det begränsade ägarkapitalet. Genom borgensåtaganden svarar kommunen oftast för långivarnas hela risk i deras relation med företaget. Såväl företagets som kommunens ekonomiska situation vid tidpunkten för försäljningen bör därför analyseras.

Utredaren skall redovisa i vilka fall de genomförda försäljningarna enligt hans uppfattning skulle ha fallit in under de dispensgrunder som redovisas i propositionen, om de nu beslutade temporära reglerna hade gällt vid tiden för överlåtelsen.

Utredarens förslag skall främja en utveckling där kommunerna kan fullgöra sitt bostadsförsörjningsansvar på ett tillfredsställande sätt. Ett mål för den svenska bostadspolitiken är att dagens och framtidens bostadssökande skall kunna erbjudas fullvärdiga bostäder inom ett allsidigt och väl sammansatt bostadsbestånd som möter olika hushålls behov utan en påtvingad skiktning efter hushållens sammansättning eller ekonomiska förutsättningar. Sådana bostäder skall i tillräcklig omfatt- ning kunna upplåtas också med hyresrätt av starka företag som samverkar med kommunen i dess bostadsförsörjningsuppgifter och till kostnader som långsiktigt inte överstiger självkostnaden.

Förslagen skall därför underlätta sådana förändringar som främjar de allmännyttiga bostadsföretagens möjligheter att möta hushållens skiftande behov. Företagen skall kunna minska sitt bostadsinnehav inom områden där de är alltför dominerande för att i stället öka det där de är underrepresenterade. Förslagen skall vidare understödja förändringar som stärker företagens långsiktiga konkurrenskraft och samtidigt säkrar att ett tillräckligt och väl sammansatt bostadsbestånd är tillgängligt för kommunens bostadsförsörjningsuppgifter.

Särskilda hänsyn måste kunna tas till utsatta företags situation. Ett sådant företag bör kunna genomföra försäljningar som är nödvändiga för att företaget skall kunna konsolidera sig och fortsätta att utveckla sitt återstående bostadsbestånd. Rimliga insatser måste samtidigt förutsättas från företagets ägare. Det måste i första hand vara ägarnas sak att se till att företagets eget kapital är tillräckligt.

Anspråken på insatser från ägaren måste dock relateras till kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Det kan i vissa lägen vara mer ändamålsenligt att företaget eller delar av dess bostadsbestånd tas över av nya ägare som har större förutsättningar att driva en uthållig förvaltning. De regler som i övrigt skall förebygga omfattande utförsäljningar av de kommunala företagens bostadsbestånd skall därför utformas så att de inte hindrar rekonstruktioner som syftar till att trygga att kommunen även för framtiden skall kunna fullgöra sina bostadsförsörjningsuppgifter på ett tillfredsställande sätt.

I fråga om överlåtelser i andra fall än de nu nämnda skall utredaren föreslå regler som motverkar säljarens intresse av att genomföra överlåtelsen. I det tillfälliga regelsystemet har för detta ändamål valts regler som innebär i första hand ekonomiska påföljder i form av förlust av rätten till framtida räntestöd. Utredaren är fri att pröva även andra vägar att nå syftet.

De tillfälliga reglerna innebär att regeringen kan lämna fortsatt räntestöd även vid vissa försäljningar som tillsammans med andra åtgärder tas till som en sista utväg för att sanera kommunens ekonomi. Utredaren bör värdera reglerna i denna del i förhållande till andra tänkbara lösningar.

De regler som nu beslutats innebär vidare att ägandet kan breddas i de kommunala bostadsföretagen utan att deras ställning som allmännyttiga företag förloras eller räntestödet minskas. Det gäller så länge kommunen fortfarande har ett dominerande inflytande över företaget. Skälet till förändringen av reglerna i denna del angavs i propositionen på följande sätt:

»Som angavs i det föregående kan en ägarbreddning i vissa fall vara väl motiverad och till och med eftersträvansvärd. Många allmännyttiga företag behöver ha ett stärkt ägarkapital för att möta framtiden, något som kommunerna i dag inte alltid anser sig ha möjlighet att svara för. Ett breddat ägande kan vidare - om minoritetsposten är tillräckligt stor - bidra till att ge företaget mer långsiktigt stabila förhållanden och samtidigt tillföra företaget värdefull ledningserfarenhet. Det bör också vara möjligt att engagera de boende eller dem som arbetar i företaget som medägare i företaget.

Enligt regeringens uppfattning finns det inte skäl att hålla fast vid att ett allmännyttigt företag måste till 100 procent ägas eller kontrolleras av kommunen eller att - i fråga om sådana äldre företag som även har andra ägare - utestående aktier eller andelar inte får säljas till annan än kommunen. Det som även för framtiden är väsentligt är att företagets hyror inte är högre än vad som motiveras av dess självkostnader och att kommunen alltjämt har ett bestämmande inflytande över företaget på sådant sätt att företaget kan fungera som ett instrument för kommunen i fullgörandet av de bostadsförsörjningsuppgifter som åligger kommunen.

• - - För att företaget skall behålla sin karaktär av allmännyttigt bostadsföretag bör fortsättningsvis krävas att kommunen - direkt eller genom ett av kommunen dominerat bolag - har mer än 50 procent av aktierna eller andelarna i företaget när det är fråga om ett bolag eller en förening. I fråga om stiftelser bör krävas att kommunen utser majoriteten av styrelsens ledamöter.«

Utredaren skall utgå från att den nu införda möjligheten till ägarbreddning skall stå kvar för framtiden. Utredaren skall dock överväga om den bestämning som gjorts i de nya reglerna är ändamålsenlig och väl avvägd i förhållande till det angivna syftet, eller om den bör ändras eller preciseras i något avseende.

För kommunala företag gäller bestämmelserna i kommunallagen (1991:900). Av den bestämning av den kommunala kompetensen som görs i 2 kap. 1 § kommunallagen följer bl.a. att den verksamhet som drivs av en kommun eller ett kommunalt företag skall ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, i den mån inte annat följer av särlagstiftning. Några sådana särbestämmelser finns inte för de kommunägda företagens bostadsförvaltning. Den s.k. lokaliseringsprincipen medför således att möjligheterna till samordning av bostadsföretag över kommungränserna begränsas till att i huvudsak gälla möjligheten att inrätta kommunalförbund.

Antalet allmännyttiga bostadsföretag är stort och skillnaderna i storlek mellan dem är betydande. Flera företag är så små att de är sårbara som självständiga förvaltningsenheter. Ålderssammansättningen är vidare i många fall sned. Vissa företag med en stark överrepresentation av yngre eller nyligen ombyggda bostäder har likviditetsproblem. Företag som verkar i tidigare exploaterade delar av samma region kan samtidigt visa stor stabilitet och ekonomisk styrka. Även allmänna marknadsskäl kan tala för att de kommunala bostadsföretagen skall kunna vidga sin verksamhet utanför kommunen.

Utredaren skall överväga om möjligheterna att bilda ändamålsenliga och rationellt sammansatta bostadsföretag bör vidgas genom att ett kommunalt bostadsföretag tillåts att verka även utanför den egna kommunens område. Genom lagen (1994:618) om handel med el, m.m. har en motsvarande möjlighet att gå utanför kommungränserna nyligen öppnats för kommunala företag som producerar och handlar med el eller bedriver nätverksamhet.

Utredaren skall i sammanhanget uppmärksamma de invändningar som från kommunaldemokratiska utgångspunkter kan resas mot en sådan ordning. Utredaren bör därför särskilt överväga om den andra kommunens behov att lösa sina bostadsförsörjningsuppgifter kan tillgodoses på ett tillfreds- ställande sätt, eller om invändningarna har sådan styrka att samordningsbehoven bör tillgodoses på annat sätt än genom att företagens verksamhet undantas från lokaliseringsprincipen.

Arbetet skall bedrivas på sådant sätt att uppdraget kan redovisas till regeringen senast den 1 april 1997.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, kommuner och organisationer.

Utredaren har i sitt arbete att utgå från gällande regler för skatter och avgifter och bör inte föreslå några förändringar på dessa områden.

För utredarens arbete gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) om att beakta jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).