Bostadspolitik 2000 från produktions- till boendepolitik : slutbetänkande

Förord

Denna publikation är ett särtryck Bostadspolitiska utredningens

ur slutbetänkande. Särtrycket innehåller kommitténs överväganden och förslag. Underlag till kommitténs ställningstagande samt bilagor med bland annat kommittédirektiv, reservationer och särskilda yttranden finns i slutbetänkandet Bostadspolitik 2000, från produktions- till boendepolitik SOU 1996: 156.

Expertrapporter till utredningen är publicerade i separat bilaga till

en slutbetänkandet SOU 1996:156.

;sia-mm m. 7zies-éiazaéiáuqâñtxüü

JsåzhiltgqaimiázéåAw

y

Ytáreêügiqsrwz-Lâåwiläápwâj ahgsaåzzaâiaødâuâm

%

ø wwwut

- A á

Innehån

1 Kommitténs överväganden och förslag 9 . . . . . . . . . . . 1.1 Förutsättningar för 2000-talets boendepolitik 9 . . . . . . . . 1.1.1 Bostadspolitiken är en del av välfärds-

politiken 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2 Boendepolitik i stället för produktions-

politik 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Mål för bostadspolitiken 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 De samhällsekonomiska förutsättningarna 13 . . . . . . . . . . . 1.3.1 Långsiktigt hållbar bostadspolitik 13 . . . . . . . . . . . 1.3.2 Efterfrågan på bostäder 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3 Regionala skillnader 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Hushållens boende 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.1 Hög bostadsstandard 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.2 Boendekostnader 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.3 Bostadsbidrag och bostadstillägg 16 . . . . . . . . . . . . 1.4.4 Hyresnivån 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Boendesegregation 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.1 Problembild 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.2 En sammanhållen politik 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.3 Lokala utvecklingsprogram 19 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.4 Kommunalt ansvar för utvecklings-

19 programmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.5 Statsbidrag till 20 programmen . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.6 Programmens utformning 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.7 Finansiering av stödet 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.8 Samordning med andra insatser 21 . . . . . . . . . . . . . 1.6 Boende för äldre och med funktionspersoner hinder 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6.1 Behov av anpassning för personer med

funktionshinder 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6.2 Bostäders tillgänglighet 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6.3 Särskilda boendefomier 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Ungdomars boende 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll SOU 1996: 156

1.7.1 Ungdomars situation på bostads-

marknaden 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7.2 Utbudet av bostäder för ungdomar 27 . . . . . . . . . . 1.7.3 Information bostadsmarknaden 27 om . . . . . . . . . . 1.7.4 Studenternas bostadssituation 27 . . . . . . . . . . . . . . 1.7.5 Bostadsbidrag till ungdomar 28 . . . . . . . . . . . . . . . 1.8 Jämställdhetsperspektiv 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.9 Ekologiskt långsiktiga perspektiv 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.9.1 Miljökrav för ny- och ombyggnad 31 . . . . . . . . . . . 1.9.2 Prioriterade investeringsbidrag till miljö-

åtgärder i boendet 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.9.3 Samordning av boendets miljöfrågor 32 . . . . . . . . . 1.10 Estetisk kvalitet 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.10.1 Behovet av estetisk kvalitet och god

arkitektur 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.10.2 Kommunala arkitekturprogram 34 . . . . . . . . . . . . . 1.l0.3 Behovet av konstnärlig utsmyckning 34 . . . . . . . . . 1.11 Kommunernas roll i bostadspolitiken 35 . . . . . . . . . . . . . . 1.11.1 Kommunernas ansvar och styrmedel 35 . . . . . . . . . 1.ll.2 Uppgifter för kommunal boendepolitik 36 en . . . . . 111.3 Styrmedel för en boendepolitik 38 . . . . . . . . . . . . . 1.12 Bosparande 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.12.l Sparstimulans 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.l2.2 Förbättrat konsumentskydd 40 . . . . . . . . . . . . . . . . l.l2.3 Slutna bosparsystem bosparkassor 41 - . . . . . . . . . 1.12.4 De unga hushållens bosparande 41 . . . . . . . . . . . . l.l2.5 Bosparande i hyresrätt 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.l2.6 Utveckling av bosparande 42 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.13 Finansiering av bostäder på kreditmarknaden 43 . . . . . . . . 1.14 Bostadsföretagens ekonomiska villkor 44 . . . . . . . . . . . . . l.l4.l Eget kapital 44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114.2 De kommunala bostadsföretagen 45 . . . . . . . . . . . . 1.15 Bostadspolitikens administration 46 . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . l.l6.2 Kostnader för nyproduktion av bostäder 48

. . . . . . 116.3 Neutralitet mellan upplåtelseforrnema 49

. . . . . . . . 1.17 Statens stöd till bostadsproduktionen förslag 50

- . . . . . . . 1.17.l Hyresrätt- nyproduktion 52

. . . . . . . . . . . . . . . . . l.17.2 Hyresrätt befintligt bostadsbestånd 55

- . . . . . . . . . 117.3 Egnahem nyproduktion 58

- . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.17.4 Egnahem befintligt bostadsbestånd 59

- . . . . . . . .

Innehåll 7

1.17.5 Bostadsrättens behandling vid inkomst-

och fastighetsbeskattning 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . l.17.6 Bostadsrätt nyproduktion 61 - . . . . . . . . . . . . . . . l.17.7 Bostadsrätt befintligt bostadsbestånd 62 - . . . . . . . 1.18 Regler för investeringsbidrag 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.l8.1 Bidragsunderlag och garantiunderlag

vid nyproduktion 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.182 Bidrags- och garantiunderlag för nyproducerade

särskilda boendeformer 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.183 Bidrags- och garantiunderlag vid ombyggnad 65 . . . 1.18.4. Särskilda villkor 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.19 Typer investeringsbidrag 66 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.l9.l Basbidrag 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,192 Investeringsbidrag för prioriterade ombyggnads-

åtgärder 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.l9.3 Investeringsbidrag motiveras konjunktursom politiskt 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.20 Regler för statlig kreditgaranti 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.20.l Motiv för att ändra reglerna för kreditgarantin 70 . . 1.20.2 Kreditgarantins omfattning 70 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.20.3 Garanterat belopp 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.20.4 Garantiunderlaget för kreditgarantin 71 . . . . . . . . . l.20.5 Förmånsrätt för garanterade lån 71 . . . . . . . . . . . . . 1.20.6 Ersättning kreditgarantin 71 ur . . . . . . . . . . . . . . . l.20.7 Avgift för kreditgarantin 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.21 Förslagens effekter på hyresnivån i nyproducerade

bostäder 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.22 Statsfinansiella effekter 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122.1 Statens utgifter med gällande regler 74 nu . . . . . . . 1.22.2 Effekter våra förslag 77 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.22.3 Utgifter för omläggning bostadspolitiken 80 av . . . . l.22.4 Den långsiktiga inriktningen av bostads-

politiken 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Kommitténs och

överväganden förslag

1.1 för 2000-talets

Förutsättningar

boendepolitik

1.1.1¶Bostadspolitiken är del välfardspolitiken

en av

Bostadspolitiken är väsentlig del ett samhälles välfärdspolitik. Att

en av det finns goda bostäder i en god boendemiljö är av avgörande betydelse för människors levnadsvillkor. I ett gott samhälle skall barn och ungdomar få möjlighet att växa upp och utvecklas i stimulerande och positiva boendemiljöer.

Det goda boendet är i den meningen en rättighet i synnerhet för unga människor i likhet med rättigheten för barn och ungdomar att få

en utbildning som baseras på egna förutsättningar och önskemål. I det goda samhället byggs och utformas boendemiljöer och bostäder med särskild omsorg för äldre och personer med funktionshinder. Människors möjligheter att få bo kvar i sina invanda och trygga boendemiljöer är en viktig kvalitet.

All nybyggnad, underhåll och ombyggnad sker med hänsyn till framtidsinriktade och långtgående krav på ett miljöanpassat kretsloppssystem. Det goda livet förutsätter också en estetiskt högklassig boendemiljö. Det behöver inte vara dyrare att bygga vackert. Byggandet som konstart behöver åter stå i centrum.

Tidigare bostadspolitik har varit starkt inriktad på den kvantitativa aspekten av bostadsförsörjningen och på möjligheterna att producera och finansiera bostäder till rimliga kostnader. Man kan säga att huvudinriktningen tidigare har varit en produktionspolitik. Denna inriktning

var angelägen när bostadsbristen stor och bostadsstandarden otillräcklig.

var

Befolkningen i Sverige har i dag genomsnittligt sett mycket god

en bostadsstandard. Det finns ingen uttalad bostadsbrist bostadsef-

även om terfrågan ökar i vissa regioner. Dagens problem främst boendemi-

avser ljön i redan byggda områden, segregation i boendet, bristande service

10 Kommitténs överväganden och förslag

och tillgänglighet i bostadsområden och stadsdelar, höga boendekost-

nader i hus m.m. nya En på många sätt ambitiös bostadspolitik har inte kunnat förhindra tilltagande segregation och i vissa fall utannning av boendemiljöer. Arbetslöshet och rotlöshet kan inte byggas bort. En långsiktigt stabil utveckling för bostadsbyggande och boende förutsätter stabil ekonomisk politik. Det är inte möjligt och heller en inte önskvärt utforma långsiktig bostadspolitik som korrigerar för att en instabil Samhällsekonomi. Bostadspolitiken bör därför utformas så att en den bidrar till en önskad stabilitet.

1.1.2 i stället för produktionspolitik Boendepolitik

Huvuddelen befolkningen kommer under de närmaste 10-20 åren att av bo i redan byggda bostadsområden. Även de mest optimistiska om antalet nyproducerade bostäder slår in, kommer tillprognoserna över skottet bostäder litet i förhållande till beståndet. av nya att vara Dagens nyproduktion äger huvudsakligen rum i landets 10-15 största kommuner. En förhållandevis stor del bostäderna byggs i mer av exklusiva lägen och med hög standard. Produktionskostnadema för en dessa bostäder är höga jämfört med vad det kostar att bygga ordinära

bostäder. Trots räntebidragen i nuvarande subventionssystem blir hyror och månadsavgifter så höga att endast betalningsstarka hushåll kan efterfråga bostäder. I praktiken subventionerar således staten i dag denna typ av boendet för relativt ekonomiskt starka hushåll. Kommittén det fördelningspolitisk synpunkt är tveksamt anser att ur med generella medel subventionera bostäder för välsituerade att nya hushåll. Vi för bostadspolitiken i högre grad måste anser att resurserna användas för åtgärder i redan befintliga områden där huvuddelen av befolkningen bor och kommer att bo. Statens stöd bör också tydligt inriktas på underlätta för ekonomiskt hushåll, och särskilt att svaga barnfamiljer, att efterfråga vanliga bostäder i rimliga kostnadslägen. Kommittén gör särskild prioritering insatser i utsatta bostadsen av områden med social problembild. Vi att bostadspolitiken här inte menar kan isolerad från andra politikområden utan måste samordnas med ses politiken arbetsliv och utbildning, barn-, äldre- och handikappför t.ex. kommunikationer, miljö m.m. omsorg, Våra prioriteringar innefattar även särskilda krav på bostäder vad gäller användbarhet och tillgänglighet samt särskilda boendefonner t.ex. för äldre och med funktionshinder. Andra frågor vi valt att personer

Kommitténs överväganden och förslag ll

lyfta fram är ungdomars boendesituation, krav på ett miljö- och kretsloppsanpassat boende samt estetiska kvaliteter. Kommittén lägger huvudvikten vid en politik för boendet i stället för bostadsproduktionen. Vi menar att bostadspolitikens främsta syfte är att ge förutsättningar för alla att bo i goda bostäder. Också detta leder till att politiken

mer måste utformas för boende i redan byggda områden.

1.2¶Mål för

bostadspolitiken

Kommittén föreslår

Bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar.

Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja god uppväxt för barn och

en ungdomar.

Övergripande mål för bostadspolitiken

Kommitténs övergripande mål för framtidens bostadspolitik fokuserar på de boende och allas rätt till ett hem. Vi föreslår följande mål för bostadspolitiken: "Bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ram ar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja god uppväxt

en för barn och ungdomar." Vårt övergripande mål för bostadspolitiken ansluter också till målsättningen för den fysiska planeringen. Enligt lkap. Plan- och Bygglagen 1987: 10 syftar bestämmelserna om planläggning av mark och vatten och om byggande till att "med beaktande av den enskilda människans frihet främja samhällsutveck-

en ling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och god och

en

12 Kommitténs överväganden och förslag

långsiktigt hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle och för kommande generationer".

Vi har valt att precisera det övergripande målet för bostadspolitiken med mål för boendets planering och utveckling, boendets närmiljö samt bostadens utfonnning.

Vi att det skall finnas mänsklig skala och kontinuitet i

menar en bebyggelsens utformning. Det gäller bl.a. utemiljö, tillgänglighet, möjligheter till aktiviteter Bostadsområden skall också vara

m.m. allsidigt sammansatta och därigenom främja möten mellan människor med olika bakgrund och erfarenhet.

De boende skall kunna för och ha möjlighet till delaktighet

ta ansvar och inflytande över sin bostad och närmiljö. Vi menar att samhället skall uppmuntra och inte motverka sund och önskvärd utveckling av

en de boendes medverkan till att förbättra sin situation.

Bostadspolitiken skall överensstämma med miljöpolitikens krav på ett långsiktigt ekologiskt perspektiv med biologisk mångfald, en god hushållning med naturresurser samt skydd natur- och kulturlandskap.

av

Bostaden skall hälsomässigt sund, ändamålsenlig och god

vara av kvalitet. I målen betonas också att bostäder och boendemiljöer skall

användbara och tillgängliga för människor med funktionshinder. vara

Uppfattningar huruvida boendemiljön är bra eller dålig styrs inte

om enbart utformningen bostaden och boendets närmiljö. Minst lika

av av viktig är den totala miljön i det lokalsamhälle bostadens närmiljö

som är del En god livsmiljö erbjuder också bekväm tillgång till

en av. kommunikationer, affärer, skolor, arbetsplatser, fritidsaktiviteter, kulturell mångfald, naturupplevelser m.m.

Kommittén har formulerat följande preciseringar målen för

av bostadspolitiken:

Planering och utveckling av boendet

Alla människor skall oavsett kön, ålder, funktionshinder, ekonomiska -

förutsättningar, etnisk och kulturell bakgrund ha god bostad och

en

boendemiljö. Det är hela samhällets att säkra denna rättighet.

ansvar

Bostadspolitiken bör främja ett samhällsekonomiskt effektivt resurs- -

utnyttjande.

Människors skiftande önskemål och behov av bostäder i livets olika -

skeden skall kunna tillgodoses till rimliga kostnader. Bostadsområden skall allsidigt sammansatta så att människor

- vara

med olika erfarenhet och bakgrund kan mötas. Det skall vara möjligt

att bo kvar i sin invanda och trygga boendemiljö.

Kommitténs överväganden och förslag

Statens stöd till boendet skall ge likvärdiga förutsättningar för skilda -

boendeformer.

Lokalsamhället skall utvecklas så att boende, arbete och fritid bildar -

en helhet.

Planering, byggande och boende skall formas med hänsyn till -

naturens kretslopp och med ett långsiktigt ekologiskt perspektiv.

Boendets närmiljö

Boendemiljön skall vara estetiskt tilltalande, ge trygghet samt -

stimulera till gemenskap och aktivt vardagsliv. Boendemiljön skall utgöra en god livsmiljö för människor i harmoni

-

med det omgivande landskapet och med hänsyn till kulturmiljön.

Bostadsfastigheter och utemiljö skall vårdas och underhållas.

De boende skall ha inflytande över sin närmiljö och aktivt kunna -

delta i arbetet med att utveckla och förvalta sina bostadsområden.

Bostadens utformning

Bostaden skall vara sund, ändamålsenlig och av god kvalitet. -

Bostäder och boendemiljöer skall vara tillgängliga och användbara -

för människor med funktionshinder. Särskilda boendeforrner skall

vara integrerade i bostadsområden.

1.3¶De samhällsekonomiska förutsätt-

ningarna

1.3.1¶Långsiktigt hållbar bostadspolitik

Kommitténs uppdrag är att forma en långsiktigt hållbar bostadspolitik. En sådan politik måste vara starkt förankrad i de samhällsekonomiska förutsättningarna och också utgå från en bred politisk samstämmighet. Med långsiktighet menar vi ett tidsperspektiv på åtminstone ca 20 år.

Regeringen bedömer i finansplanen att det nu finns goda förutsättningar för en långsiktig samhällsekonomisk stabilitet med en inflation på ca 2 % och en låg realränta. Vi vill här understryka att våra förslag till en ny bostadspolitik förutsätter en ekonomisk stabilitet. Den snabba förbättringen av statens finanser bidrar till att den svenska realräntan med all sannolikhet kommer att sjunka. Finansdepartementets bedömning är att realräntan i ett kortare tidsperspektiv, upp till fem år, kommer att vara i storleksordningen 4-5 %. Det är dock inte orealistiskt

14 Kommitténs överväganden och förslag

att förutsätta att realräntan i ett långsiktigt tidsperspektiv kan komma ner till nivå på 3 %. Historiskt sett har detta varit den genomsnittliga

en nivån på realräntan.

1.3.2¶Efterfrågan på bostäder

De svenska hushållen bor i allmänhet bra med god utrymmesstandard och hög kvalitet på bostäderna. Någon bostadsbrist finns egentligen inte även den låga nyproduktionen av bostäder kan medföra en framtida

om bostadsbrist i framför allt storstadsområden och i ytterligare ett antal tillväxtregioner. I övriga landet är efterfrågan på nya bostäder låg.

Den låga efterfrågan på nya bostäder förklaras till delar av att hushållen haft en svag inkomstutveckling samtidigt som boendekostnadema ökat kraftigt främst i samband med skatteomläggningen år 1991. Dessutom finns det i många kommuner ett överskott på bostäder med stor andel tomma lägenheter. Nyproducerade bostäder är trots

en stöd räntebidrag avsevärt dyrare än äldre bostäder de flesta

genom orter i landet. Hushållen väljer därför att bo billigare i det redan byggda beståndet.

De bostäder byggs idag har höga produktionskostnader, ca

som 10 000 12 000 kronor m2 bruksarea BRA enligt Boverkets

- per produktionsstatistik för år 1996. I exklusiva lägen är väsentligt högre kostnader inte ovanliga. I viss utstäckning beror den höga genomsnittskostnaden på att bostäderna byggs med hög standard och med relativt höga mark- och anläggningskostnader i attraktiva lägen i de större städerna. Vidare har det byggts många bostäder i särskilda boendefor-

för äldre och med funktionshinder som är förhållandevis mer personer dyra jämfört med ordinära bostäder. Bostadsproduktionen innehåller också stor andel smålägenheter t.ex. studentbostäder som också ökar

en de genomsnittliga produktionskostnadema.

Boverkets över efterfrågan på bostäder visar att antalet

prognoser bostäder skulle behöva öka med drygt 30 000 lägenheter per år till år 2010. Andra bedömare menar att efterfrågan blir betydligt lägre, 20 000-25 000 nya lägenheter per år. Vår bedömning är att nybyggnadsbehovet ligger i det intervallet dvs. drygt 20 000 bostäder

senare

år. Ett lägre bostadsbyggande än 20 000 lägenheter år kan enligt per per kommitténs mening äventyra den långsiktiga bostadsförsörjningen och produktionskapaciteten.

Boverkets bedömning av ombyggnadsverksarnheten visar att ca 30 000-40 000 lägenheter per år kommer att byggas om fram till

Kommitténs överväganden och förslag 15

2010. Genomsnittskostnaden för ombyggnader beräknas dock bli lägre än vad förekommit på senare år.

som

Givetvis är det svårt att i ett så långt tidsperspektiv förutse bostadsefterfrågan. Den fortsatta konjunkturutvecklingen, hur optimistiskt eller pessimistiskt hushållen på sina framtida inkomster samt hur

ser hushållen väljer att prioritera boendet framför annan konsumtion påverkar starkt utvecklingen. Även med optimistiska bedömningar den ekonomiska utvecklingen

av kommer dock bostadsbyggandet att vara lågt jämfört med produktionen i genomsnitt de senaste 30 åren.

1.3.3¶Regionala skillnader

Det finns stora regionala skillnader i bostadsefterfrågan. Vi bedömer att de regionala skillnaderna riskerar att kvarstå. Bl.a. visar Boverkets

att efterfrågetillväxten sker i storstäderna och i regionala prognoser centra med tillväxt. Där ökar befolkningen och hushållens inkomster och därmed även efterfrågan på bostäder.

I områden med tillväxt blir bostadsefterfrågan fortsatt låg. I

svag sådana områden har många orter i dag ett överskott av bostäder. Här finns enligt vår mening bra bostäder i fina bostadsmiljöer inte minst för barnfamiljer. Att "hela Sverige skall leva" är en av de viktigaste uppgifterna för samhället. De kvaliteter och det kapital som finns på dessa orter bör tas till för den fortsatta bostadsförsörjningen.

vara

Vi dock att det inte är möjligt att med enbart bostadspolitiska

menar medel lösa denna typ problem. Samhället måste föra en samman-

av hållen politik bidrar till en bättre regional balans.

som

1.4¶Hushållens boende

1.4. l Hög bostadsstandard

Hushållen i Sverige har internationellt sett hög ytstandard i sina

en bostäder med genomsnittlig bostadsyta på 50 m2 Den

en per person. höga standarden gäller alla hushållstyper. I egnahem bor främst samboende med bam. Det övervägande flertalet ensamstående bor i lägenheter i flerbostadshus. Statistiken speglar på ett tydligt sätt att hushåll i olika livsfaser väljer olika upplåtelsefonner för sitt boende.

16 Kommitténs överväganden och förslag

1.4.2¶Boendekostnader

Kommittén har uppmärksammat att det finns hushållsgrupper som har

svår ekonomisk situation. Detta gäller framför allt barnfamiljer med en

ensamboende förälder, men även de äldre ensamstående pensionäreren

har relativt ekonomi. Arbetslösa och ofrivilligt deltidsarbetsna en svag lösa med låg inkomst är också en utsatt grupp.

För ensamstående med bam räcker inte den disponibla

en stor grupp inkomsten till de nödvändigaste utgifterna för hyra och andra levnadsomkostnader. Med disponibel inkomst de medel som hushållet

avses faktiskt förfogar över, dvs. hänsyn har tagits till barnbidrag, bostadsbidrag, arbetslöshetsersättning m.m. se kapitel 3.

1.4.3¶Bostadsbidrag och bostadstillägg

Enligt kommitténs uppfattning måste bostadsbidragen till barnfamiljer och ungdomar samt bostadstilläggen till pensionärer kunna tillförsäkra de ekonomiskt hushållen god bostadsstandard även i framtiden.

svaga en Bidragens storlek måste enligt vår mening anpassas till utvecklingen av hyresnivån.

Det är i mycket hög utsträckning ensamstående kvinnor med barn

är beroende bostadsbidragen. Denna hushåll har i dag som av grupp svårast att få inkomsterna att räcka till en ordinär bostad och andra nödvändiga utgifter. Kommittén att förstärkning bostadsbi-

anser en av dragen till barnfamiljer och i synnerhet till ensamstående med barn har mycket hög prioritet.

Bland pensionärerna är det stor övervikt av de äldsta ensamståen-

en de kvinnorna får bostadstillägg. Denna har mycket låga

som grupp pensioner och för dem är bostadstillägget ett nödvändigt tillskott. Pensionäremas bostadstillägg bör enligt vår mening även i fortsättningen behandlas del i pensionssystemet. Vi vill dock betona att

som en bostadstilläggen skall till höjda hyresnivåer.

anpassas

Vi har även i kapitel 6 behandlat och föreslagit vissa förändringar avseende ungdomarnas bostadsbidrag. se avsnitt 1.7.

1.4.4¶Hyresnivån

Hyresnivån är relativt enhetlig i bostadsbeståndet. Det finns i egentlig mening inga billiga lägenheter på den svenska bostadsmarknaden. Även de lägenheter inte är attraktiva har ungefär samma hyresnivå som

som

Kommitténs överväganden och förslag 17

övriga bostadsbeståndet. Det är endast bostäder som byggdes under 1990-talet som avviker från den enhetliga hyresnivån. Hyran för dessa bostäder är i genomsnitt 20 % högre än i det övriga bostadsbeståndet.

Orsakerna till den enhetliga hyresnivån är att söka i tillämpningen

av bruksvärdessystemet. Systemet bygger på att bostäder med lika bruksvärde skall ha samma hyresnivå. I bruksvärdet kan förutom bostadens allmänna standard m.m. även vägas in en lägesfaktor. Enligt kommitténs mening har förändringar i värderingar t.ex.

av en bostads lokalisering och bostadsområdens allmänna attraktivitet inte

av fått önskvärt genomslag i bruksvärdet. Detta har t.ex. inneburit att bostäder i storskaliga miljöer i städernas förorter har lika eller ibland högre hyresnivåer än efterfrågade bostäder i attraktiva lägen. Kommittén anser att hyressättningen på ett bättre sätt bör avspegla människors prioriteringar.

Vi anser att den nödvändiga anpassningen av hyresnivåema i de

flesta fall nedåt bör ske inom ramen för nuvarande system för

hyressättning. Vi vill därför uppmana bostadsmarknadens parter att mer flexibelt använda bruksvärdessystemet. Vi att hyresnivån bör

anser vara avsevärt lägre än i dag i vissa bostadsområdena, t.ex. i områden med en stor andel tomma lägenheter.

1 Boendesegregation

Kommittén föreslår

Staten skall stödja kommunala utvecklingsprogram för utsatta

bostadsområden genom ett bidrag som motsvarar högst 50 % av

kostnaderna för Utvecklingsprogrammen skall

programmen.

uppfylla vissa grundkrav.

Stödet till utvecklingsprogrammen finansieras med medel från

flera politikområden. Bostadspolitiken bidrar med 500 miljoner

kronor per år under åren 1998-2000 och med miljard kronor

en

per år under åren 2001-2010.

Kommitténs överväganden och förslag

1.5.1¶Problembild

Boendesegregationen är ett komplext samhällsproblem med djupa rötter i ekonomiska och sociala förhållanden. Förhållanden på bostadsmarknaden kan bara förklara del de segregationsmönster som en av uppstått. Segregationens allvarligaste konsekvens är att människor med de minst fördelaktiga ekonomiska, sociala och politiska förutsättningarna tenderar samlas i de minst attraktiva bostadsområdena. Utsatta att i samhället hänvisas till utsatta bostadsområden. Dessa grupper bostadsområden erbjuder ofta goda bostäder, storskalighet, men anonymitet, otrygghet, förslitning, dålig miljöanpassning, bristande service och kommunikationer bidrar till att ytterligare försämra m.m. invånarnas levnadsvillkor och livschanser. Under tid har polariseringen ökat mellan de mest attraktiva senare bostadsområdena med resursstarka invånare och de minst attraktiva där de boende Den socio-ekonomiska segregationen är resurssvaga. sammanfaller också i ökad utsträckning med etnisk segregation. Problembilden i de utsatta bostadsområdena är känd sedan decennier och har analyserats i många sammanhang. Det allvarliga i dagens situation problemen fördjupats och nått nivå där de riskerar att är att en En viktig orsak till denna utveckling är den höga pennanentas. arbetslösheten. Möjligheterna att vända negativa utvecklingsspiraler till de och möjligheter finns i områdena genom att ta vara resurser som försämras snabbt känslor vanmakt och utanförskap slår rot. när av

1.5.2¶En sammanhållen politik

Kommittén åtgärder förbättrar levnadsvillkoren för anser att som människor bostadsområden måste högsta prioritet inte bara i utsatta ges inom bostadspolitiken utan inom alla politikområden av betydelse. Bostadspolitiska kommittén att arbetet mot segregationen nu anser kräver sammanhållen politik omfattar insatser inom många en som politikområden och på flera nivåer i samhället. På den nationella nivån krävs främst insatser ökar sysselsättningen och förhindrar att vissa som medborgare från arbetsmarknaden. På den lokala nivån bör utestängs lokalt utvecklingsarbete grundsten i arbetet mot segregationen. vara en För både det lokala och det nationella arbetet gäller att en sammanhållen politik ställer krav på sektorsövergripande samverkan. En stora väl fungerande dialog mellan stat och kommun krävs också för att binda insatser på central och lokal nivå. samman

Kommitténs överväganden och förslag 19

Behovet av en sammanhållen politik gör det angeläget att regeringen snarast förstärker den politiska samordningen av det nationella arbetet mot segregationen.

l 3 Lokala utvecklingsprogram

. Kommittén föreslår att stat och kommuner gemensamt inleder en långsiktig satsning på lokalt utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. Utvecklingsarbetet föreslås byggas upp kring ett lokalt utvecklingsprogram i varje utsatt bostadsområde.

Syftet med utvecklingsarbetet skall vara att säkra alla människors rätt att oavsett kön, ålder, funktionshinder, ekonomiska förutsättningar, etnisk och kulturell bakgrund ha god boendemiljö. Även landets mest

en utsatta bostadsområden skall utvecklas så att kommitténs övergripande mål för bostäder och boendemiljöer uppfylls.

De viktigaste aktörerna i ett utvecklingsarbete är de människor som bor och verkar i de utsatta områdena. Utvecklingsprogrammen måste vara en produkt av deras behov och önskemål. Utvecklingen måste komma underifrån och inte planeras fram i traditionell mening.

1.5.4¶Kommunalt ansvar för utvecklingsprogrammen

Kommunerna har ett ansvar för att samhällsplaneringen i dess helhet främjar ett integrerat och jämlikt boende.

Kommunerna har ett särskilt ansvar för att utvecklingsarbetet i utsatta bostadsområden sätts igång, drivs med kraft och involverar alla de kommunala verksamheterna. Vi menar också att kommunerna har ett särskilt ansvar för att de utsatta bostadsområdena prioriteras i samhällsplanering, lokal näringspolitik etc.

Vidare kommer utvecklingsarbetet i utsatta bostadsområden att kräva långtgående och sektorsövergripande samverkan mellan boende, bostadsföretag, föreningar, organisationer, myndigheter etc. Kommunerna har en nyckelroll för att få till stånd denna samverkan. Den mest angelägna uppgiften för kommunerna blir dock att finna formerna för att stödja utvecklingsprocesser som växer fram från dem som bor och arbetar i området.

20 Kommitténs överväganden och förslag

1.5.5¶Statsbidrag till programmen

Kommittén föreslår att staten ger ett särskilt bidrag till utvecklingsarbetet i utsatta bostadsområden. Statens stöd skall kunna användas både för genomförande och i viss utsträckning för planering, uppföljning samt utvärdering av utvecklingsprogram.

Alla kommuner bedömer att det finns utsatta bostadsområden

som i kommunen behöver utvecklas på det sätt som beskrivits här kan

som söka ett statsbidrag om maximalt 50% av utvecklingsprogrammets kostnader. Ett villkor är att kommunen tillsammans med andra lokala aktörer, t.ex. bostadsföretagen, säkrar finansiering minst 50 % av

en om kostnaderna samt tar ansvar för planering och genomförande.

Kommittén att statens bidrag till utvecklingsprogrammen måste

anser

flexibelt och stort utrymme för anpassningar till lokala vara ge förhållanden. Innehållet i programmen bör inte detaljstyras utan ge möjlighet att genomföra mångfald av åtgärder. Kommittén anser inte

en heller att någon allmängiltig definition av begreppet utsatt bostadsområde är meningsfull. Varje kommun bör utifrån sin överblick av situationen i olika bostadsområden kunna avgöra vilka områden som har

problembild som motiverar särskilda insatser. en

Vi föreslår dock att det statliga stödet förenas med vissa villkor för utformningen utvecklingsprogrammen. Villkoren är avsedda att ge

av de lokala insatserna rätt huvudinriktning och främja uppbyggnaden av väl arbetade och lokalt förankrade De är också avsedda

genom program.

ett underlag för fördelningen statens stöd mellan olika att ge av bostadsområden.

1.5.6¶Programmens utformning

Alla utvecklingsprogram bör utgå från väl genomarbetad beskrivning

en

levnadsvillkor och utvecklingsmöjligheter i området. Programmen av måste också innehålla tydliga mål för utvecklingsarbetet samt precisera programmets kostnader och hur dessa fördelas på olika aktörer. Vidare motiverar behovet utvärdering och kunskapsuppbyggnad att varje

av utvecklingsprogram innehåller plan för kontinuerlig uppföljning och

en utvärdering. Slutligen bör antagna av kommun-

programmen vara fullmäktige för att säkra politisk förankring i kommunen.

Utöver dessa allmänna krav har kommittén valt att lyfta fram ett antal andra faktorer är betydelsefulla vid lokalt utvecklingsarbete

som och kan utgöra antingen direkta villkor för stödet eller utgångs-

som punkter för prioritering av stödet mellan olika områden:

en

Kommitténs överväganden och förslag 21

delaktighet och inflytande för de boende -

förankring i den kommunala och lokala organisationen -

genomtänkta former för samverkan -

åtgärder för ökad sysselsättning -

insatser för grupper med särskilda behov -

kvalitetssäkring av skolorna i området -

insatser för att integrera kvinnors kunskaper och erfarenheter - De boendes delaktighet och inflytande är av så central betydelse att det av programmen åtminstone bör framgå hur de lokala aktörerna avser att säkra ett sådant inflytande.

Utvecklingsprogrammen skall i första hand omfatta sociala åtgärder och riktas mot människorna och boendemiljön i bred bemärkelse. Ombyggnader kan stödjas i särskild ordning de investerings-

genom bidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder som beskrivs i avsnitt 1.19. Lokaler för föreningsliv, kulturaktiviteter m.m. utgör en viktig ingrediens i lokalt utvecklingsarbete. Stödet till utvecklingsprogrammen kan här komplettera de bidrag till samlingslokaler, kulturlokaler etc.

Boverket administrerar. I övrigt skall statens stöd kunna användas som till ett brett spektrum av aktiviteter och åtgärder.

1.5.7¶Finansiering stödet

av

Utvecklingsprogrammen kommer att omfatta åtgärder inom många politikområden. Enligt vår uppfattning är det därför rimligt att ekonomiska från olika politikområden som bostadspolitik, arbets-

resurser marknadspolitik, invandrarpolitik etc. samlas till ett gemensamt statsbidrag. Vi anser att resurser från det bostadspolitiska området inte skall den enda ñnansieringskällan för utvecklingsprogrammen.

vara

Kommittén anser att bostadspolitiken bör lämna ett kraftfullt bidrag motsvarande miljard kronor år till finansieringen av utveck-

en per lingsprogrammen. Budgetmässiga restriktioner innebär dock att bostadspolitikens bidrag måste begränsas till 500 miljoner kronor per under åren 1998-2000. Bidraget bör öka till en miljard kronor per år fr.o.m. år 2001. Stödet till utvecklingsprogrammen bör vara långsiktigt och sträcka sig fram till år 2010.

1.5.8¶Samordning med andra insatser

Under budgetåret 1995/96 har staten satsat 125 miljoner kronor på särskilda insatser i invandrartäta bostadsområden prop. 1994/95:l00,

22 Kommitténs överväganden och förslag

bil 11,bet. 1994/95:Sfu l3,rskr. 1994/952309.Åttastorstadskommuner

har fått stödet för att i samverkan med andra lokala aktörer genomföra en handlingsplan med insatser som bl.a. syftar till att öka invandrarnas arbetskraftsdeltagande.

Ytterligare insatser i invandrartäta bostadsområden motsvarande 245 miljoner kronor per år har föreslagits av Invandrarpolitiska kommittén SOU 1996:55. Denna kommitté föreslår ett statligt stöd till kommunala åtgärdsprogram i utsatta bostadsområden med insatser inom fem verksamhetsområden: arbetsmarknad, vuxenutbildning, delaktighet och engagemang för närmiljön, skolan samt ungdoms- och barnomsorg.

Vårt förslag lokala utvecklingsprogram ansluter nära till de

om principer som gäller för de pågående insatserna i invandrartäta bostadsområden och till Invandrarpolitiska kommitténs förslag. Vår bedömning av behovet av riktade insatser och av hur dessa skall utformas är på flera sätt likartad.

Kommittén anser dock att det är ett stort samhällsintresse att en satsning på utveckling av de utsatta bostadsområdena inte ses som en del av invandrarpolitiken eller riktar sig enbart till invandrartäta bostadsområden i storstäderna. Vi vill betona behovet av en mera generell ansats riktar sig till alla utsatta bostadsområden och utgör

som en del av en mer sammanhållen politik mot segregationen.

Vi anser därför att vårt förslag om lokala utvecklingsprogram bör ses som en naturlig fortsättning och utvidgning av nu pågående insater i utsatta bostadsområden. Vi anser också att Invandrarpolitiska kommitténs förslag till åtgärder bör integreras i vårt förslag om utvecklingsprogram. Insatser särskilt riktade mot invandrare kommer att utgöra en viktig del av många lokala utvecklingsprogram.

Kommittén arbetsgrupp inom regeringskansliet bör få i

anser att en uppdrag att utarbeta de närmare formerna för statens stöd till utvecklingsprogrammen. Länsstyrelsemas roll regionala samordnare

som

statens insatser bör därvid vägas in. Länsstyrelserna har redan ett av samordningsansvar inom flera av de sektorer som har särskild betydelse för det lokala utvecklingsarbetet, exempelvis näringspolitik samt utbildnings- och socialpolitik.

Kommitténs överväganden och förslag 23

1.6¶Boende för äldre och med

personer

funktionshinder

Kommittén anser

Efterlevnaden lagstiftningens krav på att bostäder och av boendemiljöer skall tillgängliga och användbara för äldre vara med funktionshinder måste förbättras. och personer

Kommittén föreslår

Ombyggnadsåtgärder i syfte att förbättra bostäders och boendetillgänglighet och användbarhet eller för att tillskapa miljöers särskilda boendeformer för äldre och med funktionshinpersoner skall prioriterade och få investeringsbidrag. Omfattning der vara inriktning investeringsbidragen för prioriterade omoch av skall bestämmas i samband med ordinarie byggnadsåtgärder budgetarbete.

Nyproduktion särskilda boendefonner skall även i fortsättningav förhöjt bidragsunderlag i det ordinarie en stödjas genom ett stödet till nyproduktionen.

får i uppdrag i samverkan med bl.a. handikapp- och Boverket att genomföra ett för ökad

pensionärsorganisationema program

kunskap och kompetens vad gäller bostäders och närmiljöers tillgänglighet deras användbarhet för äldre och personer samt funktionshinder. Programmet föreslås i tre år. Särskilda med vara Allmänna arvsfonden bör avsättas för den del som medel ur medverkan handikapporganisat-ionema. avser av

för med funk-

1.6.1¶Behov av anpassning personer

tionshinder

med funktionshinder finns i den äldre Den stora gruppen personer befolkningen och då framförallt i de äldsta åldersgruppema. personer 80 år, kommer att fortsätta öka i antal Denna grupp, dvs. personer över

24 Kommitténs överväganden och förslag

in på 2000-talet. Däremot finns inga tecken på att antalet yngre personer med funktionshinder skulle öka i antal. Ökningen av antalet i de äldsta åldersgruppema ställer personer enligt kommitténs mening krav på åtgärder inom främst det ordinära boendet för att göra bostäder och boendemiljöer tillgängliga och mer användbara. Även fler särskilda boendefonner behövs i viss utsträckning. Enligt vår bedömning kommer dock utbyggnadstakten att avsevärt vara lägre än under 1990-talets början.

1.6.2 Bostäders

tillgänglighet

Kommittén anser att det finns brister i bostäders tillgänglighet för personer med funktionshinder. Framförallt gäller detta den äldre bebyggelse där också relativt stor andel de äldre bor. Trappor, en av trånga entréer, brist på hissar, dåligt genomtänkt utemiljö, dålig tillgång till kommunikationer och kommersiell service försvårar eller gör m.m. det omöjligt för funktionshindrade att bo kvar. Kommittén föreslår ingen förändring lagstiftningen. Det är främst av efterlevnaden av reglerna som behöver förbättras. Det är enligt vår mening självklart att lagstiftningens krav på tillgänglighet tillgodoses vid all ny- och ombyggnad av bostäder. Byggherrar, kommuner, mil. som deltar i byggprocessen skall bevaka att lagstiftningen följs. Problemen är dock nämnts störst i det befintliga bostadsbestånsom det. Kommunernas bidrag till bostadsanpassning är betydelsefullt för den individuella anpassningen bostaden och miljön i direkt anslutav ning till bostaden. Vi anser att det även i fortsättningen är angeläget att med statliga investeringsbidrag stimulera investeringar förbättrar bostäders och som boendemiljöers tillgänglighet och användbarhet i det befintliga bostadsbeståndet. Det kan t.ex. gälla installation hissar, ombyggnad av av entreér m.m. Storlek och inriktning på sådana investeringsbidrag för prioriterade ombyggnadsåtgärder skall enligt vårt förslag bestämmas i den ordinarie budgetprocessen avsnitt 1.19.

se

Vi anser också att det är angeläget att kunskaperna och kompetensen om bostäders och boendemiljöers användbarhet och tillgänglighet ökar hos berörda aktörer inom byggsektorn, i kommunerna och inom berörda utbildningslinjer. Detta gäller såväl befintliga bostadsområden och nyproducerade bostäder offentliga miljöer och lokaler. som Vi föreslår att Boverket får ett uppdrag att i samarbete med bl.a. handikapp- och pensionärsorganisationema genomföra treåriga program för att öka kunskaperna och kompetensen i dessa frågor hos berörda

Kommitténs överväganden och förslag 25

aktörer. Särskilda medel Allmänna arvsfonden bör för

ur avsättas programmet i de delar handikapporganisationemas medverkan.

som avser

1.6.3 Särskilda boendeformer

Kommunerna söker i dag alternativ till fortsatt utbyggnad de

en av särskilda boendeformema. Vård och service till äldre och med

personer funktionshinder ges i ökande utsträckning i det ordinära boendet. Kommitténs bedömning är att bostadspolitiken främst bör inriktas på att stimulera till ombyggnader förbättrar tillgängligheten i boendet och

som inte i lika hög grad varit fallet under 1990-talet stimulera

som utbyggnad särskilda boendeformer.

av

Det finns dock grupper, t.ex. med åldersdemens och

personer yngre personer med grav psykisk störning, som inte klarar ett självständigt boende utan att fara illa. Dessa har så omfattande behov

grupper av daglig tillsyn att det är svårt att lösa behoven i det ordinära boendet. Mindre enheter i gruppboende är i regel den bästa lösningen. Det finns enligt Svenska Kommunförbundets bedömning ett behov fortsatt

av utbyggnad av särskilda boendefonner motsvarande l 500

ca nya bostäder år de närmaste tio åren.

per

Kostnaden för att inrätta särskilda boendefonner är högre än för det ordinära boendet. Kommittén därför att investeringsbidrag

anser basbidrag till bostäder i särskilda boendeformer för äldre och

nya funktionshindrade personer skall baseras på ett högre bidragsunderlag än ordinära bostäder enligt motsvarande principer gäller i dag för

som beräkning av räntebidrag se avsnitt 1.18.

Vidare föreslår vi att ombyggnader som tillskapar särskilda boendeformer skall prioriteras och få investeringsbidrag. Omfattning och inriktning av ett sådant investeringsbidrag skall fastställas i det ordinarie budgetarbetet se avsnitt 1.19.

Kommitténs överväganden och förslag

1.7¶Ungdomars boende

Kommittén anser

Kommunerna bör söka vägar att öka utbudet bostäder som av efterfrågas ungdomar. Kommuner, bostadsföretag m.fl. bör av också ungdomar bättre information den lokala bostadsge en om marknaden.

Kommittén föreslår

Boverket, Ungdomsstyrelsen och Högskoleverket får i uppdrag kartlägga utveckla metoder för att bättre kunna följa upp att samt studenternas bostadssituation.

Reglerna för bostadsbidragen till ungdomar i åldern 18-28 år så stödet förbättras till ungdomar med låga införändras att komster. Regelförändringarna sker utan att statens kostnader för

bidragen ökar.

Ungdomspolitiska utredningen dir.l995:154 får i uppdrag att långsiktigt vårt förslag bostadsbidrag till ungdomar väga om helhetssyn på samhällets stöd till ungdomar. i en

1.7.1¶Ungdomars situation på bostadsmarknaden

svårigheter på bostadsmarknaden beror främst på att Ungdomars har minskat bl.a. arbetslöshet och förlängd ungdomars inkomster genom studietid samtidigt boendekostnadema har stigit kraftigt. Ungsom situation försvåras ytterligare att andelen smålägenheter har domars av minskat. bedömning har dock inte någon drastisk försämring av Enligt vår situation på bostadsmarknaden skett. Andelen ungdomar som ungdom ars föräldrarna har stigit, det år inte fråga om några bor kvar hos men förändringar. De flesta ungdomar kan när de flyttar hemifrån dramatiska i lägenhet och behöver inte dela bostad med någon kamrat bo en egen eller bo inneboende.

SOU 1996: 156 Kommitténs överväganden och förslag 27

1.7.2 Utbudet bostäder för ungdomar

av

Kommittén anser att kommunerna tillsammans med bostadsföretag mfl. bör öka tillgången på bostäder till lägre kostnader som är lämpliga för ungdomar. Detta kan främst ske genom ett mer flexibelt utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet med hjälp av ombyggnader av vakanta bostäder, hyresrabatter Genom att utnyttja byggtekniker,

m.m. nya anpassa standarden till vad ungdomar faktiskt anser sig ha behov av

möjlighet till hyresgästmedverkan kan också en viss nyproduksamt ge tion ske av bostäder för ungdomar.

Kommunernas arbete med att öka utbudet av bostäder för ungdomar kommer att stödjas av det regeringsuppdrag som Boverket har att samla, utvärdera samt sprida erfarenheter och nya idéer kring ungdomsbostäder.

1.7.3¶Information om bostadsmarknaden

Vi att kommunerna tillsammans med fastighetsägare m.fl. bör se

anser till att grundläggande information om den lokala bostadsmarknaden finns lätt tillgänglig i alla kommuner. Ett sådant informationsmaterial skulle särskilt underlätta ungdomars bostadssökande samt stärka ungdomars kunskaper om de rättigheter och skyldigheter som gäller på framförallt hyresmarknaden. Bättre tillgång till information är av särskild vikt för ungdomar med funktionshinder som t.ex. söker bostad på studieorten.

1.7.4¶Studenternas bostadssituation

Högskoleutbildningen byggs nu ut i snabb takt genom riksdagens beslut att inrätta 30 000 nya årsstudieplatser. Det är angeläget att denna utbildningssatsning inte hindras av brist på bostäder för studerande. Detta är främst fråga för de berörda kommunerna, vilka har ett

en ansvar för bostadsförsörjningen även för den del av befolkningen som är studenter. För att stödja kommuner som inte kan finna bostäder de studerande inom det befintliga beståndet, har regeringen i årets budgetproposition föreslagit ett tillfälligt investeringsbidrag till studentbostäder prop. 1996/97: l.

Problematiskt i sammanhanget är att kunskaperna om hur studenternas boendesituation ser ut och utvecklas är begränsade. Studenterna är

28 Kommitténs överväganden och förslag

svårfångad i statistiska undersökningar och studentlägenheter en grupp ingår inte i bostads- och hyresundersökningama BHU. Mot bakgrund den snabba utbyggnaden av högskoleutbildningen av behöver kunskaperna studenternas bostadssituation ökas. Kommittén om föreslår därför att Boverket tillsammans med Ungdomsstyrelsen och Högskoleverket får i uppdrag att göra en uppföljning av studenternas boendesituation samt utveckla metoder för att bättre kunna följa hur

denna utvecklas.

1.7.5¶Bostadsbidrag till ungdomar

Kommittén att de ungdomar har problem att täcka sina anser som boendekostnader främst bör stödjas arbetsmarknadspolitiska genom insatser. Det kan dock finnas skäl att behålla ungdomsbostadsbidragen ett stöd för ungdomarna i ett svårt arbetsmarknadsläge. som Nuvarande regler för ungdomsbostadsbidragen behöver reformeras. Bidragen inte ett reellt stöd till ungdomar som har låga inkomster ger och inte studerar. De kan dessutom kostnadsdrivande för nyproduvara cerade studentlägenheter och har icke önskade marginaleffekter för den

som förvärvsarbetar. För att förbättra bidragssystemets funktion föreslår kommittén att reglerna för ungdomsbostadsbidragen förändras på följande punkter: den övre boendekostnadsgränsen sänks till 3 000 kr per månad ersättningsnivån blir 65 % i hela boendekostnadsintervallet l 800-3 000 kr inkomstgränsema höjs till 50 000 kr år för ensamstående och per - 70 000 kr för samboende per bidragsavtrappningen vid inkomster över inkomstgränsen sänks från - 33 % till 20 % Dessa regelförändringar kan genomföras inom nuvarande kostnadsram

för bidraget. Ovanstående förändringar är angelägna på kort sikt. I ett längre perspektiv behöver vårt förslag ungdomsbostadsbidragen vägas in om i helhetssyn på stöd till ungdomar. Även fördelningen mellan en statens bostadsbidrag och andra stödformer t.ex. arbetsmarknadspolitiska som åtgärder för ungdomar bör över. Sådana överväganden bör ske inom ses för den ungdomspolitiska utredning dir. 1995:154 som nu ramen arbetar med analysera ungdomars situation och över vissa att ser ungdomspolitiska frågor.

Kommitténs överväganden och förslag 29

1 J

ämställdhetsperspektiv

Kommittén anser

Jämställdhetsaspekter skall vägas in i all samhällsplanering. I alla kommuner skall kvinnors direkta inflytande över fysisk planering och byggd miljö förstärkas. Den mycket ojämlika maktfördelningen mellan kvinnor och män inom samhällsbyggandet strider mot de jämställdhetspolitiska målen.

Kommittén föreslår

Ett antal kommuner erbjuds statligt stöd för att utveckla kunskaper och metoder som integrerar jämställdhet i fysisk planering och bebyggelseutformning. Boverket har tidigare lagt fram ett förslag med denna inriktning till en kostnad av 4,5 miljoner kronor. Boverket har också föreslagit finansiering.

Det står klart att utformningen av bostäder, bostadsområden och övriga fysiska strukturer som påverkar våra livsvillkor inte skall utvecklas enbart ur ett manligt perspektiv. Samma planeringsmodeller och val av bebyggelseutfonnning gynnar inte självklart både kvinnor och män. Kvinnor och män lever delvis olika vardagsliv vilket kan skapa skilda behov, erfarenheter och prioriteringar.

Kommittén kan samtidigt konstatera att kvinnor till stor del är frånvarande vid de beslut som utövar ett avgörande inflytande på samhällsbyggandet och därmed på människors vardagsliv. Inom flertalet politiska organ och företag som är knutna till samhällsbyggandet råder en mycket skev maktfördelning till kvinnornas nackdel. Detta trots det jäm ställdhetspolitiska målet att makt och inflytande i alla samhällssektorer skall delas lika mellan könen.

Ett ökat kvinnoinflytande över boende och samhällsplanering är i första hand demokratifråga, kan också betraktas ett viktigt

en men som led i ett förstärkt brukarinflytande. Trots de förändringar skett i

som samhället tillbringar kvinnor generellt sett mer tid i bostaden och bostadsområdet än män. Allmänt sett arbetar kvinnor oftare i bostaden, rör sig mer i närmiljön och utnyttjar även i större utsträckning de kollektiva transporterna till och från bostadsområdet.

30 Kommitténs överväganden och förslag

Kvinnors kraftigt ökade förvärvsarbete under efterkrigstiden har inte lett till några genomgripande förändringar av hur bostäder och bostadsområden planeras och utfonnas. Det har heller inte lett till några genomgripande förändringar i arbetsfördelningen mellan könen. Detta innebär på flera sätt ökade påfrestningar i vardagslivet för många kvinnor.

En jämställd samhällsplanering bör utvecklas som genom att

mer integrera både kvinnors och mäns erfarenheter bidrar till att underlätta vardagslivet och främja jämnare fördelning av betalt och obetalt

en arbete mellan könen.

En jämställd samhällsplanering måste ges ett konkret innehåll i ett lokalt sammanhang. Det är i det praktiska planarbetet på kommunal nivå formerna för jämställd samhällsplanering kan utvecklas.

som en Kommittén föreslår att de kommunförsök med statligt stöd som presenterats i Boverkets rapport 1996:4 genomförs för att stärka arbetet förjämställdhet i fysisk planering och byggd miljö.

Inriktningen på det kommunala arbetet bör tydligt vara att integrera jämställdheten i den ordinarie verksamheten. De kommuner som deltar i satsningen har viktig roll föregångare i ett arbete som behöver

en som utföras i alla kommuner. Erfarenhetsåterföring, kunskapsutbyte och kvalificerade utvärderingar måste därför viktiga beståndsdelar i

vara projekten.

Länsstyrelsemas jämställdhetsansvariga bör följa upp hur kvinnorepresentationen utvecklas i kommunerna och ägna särskild uppmärksamhet

kvinnors möjligheter att påverka boendepolitikens utformning och genomförande.

Kommitténs överväganden och förslag 31

1.9¶Ekologiskt långsiktiga perspektiv

Kommittén anser

Miljökrav skall tillgodoses i all ny- och ombyggnad. Endast

projekt uppfyller kraven i gällande miljölagstiftning skall få

som

statsbidrag.

Boendets miljöfrågor behöver samordnas enligt modell efter

arbetet med Agenda 21. Detta gäller i kommuner, länsstyrelserna

regionalt och mellan myndigheter centralt.

Kommittén föreslår

Investeringsbidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder skall

användas för att främja angelägna miljöåtgärder i boendet.

Omfattning och inriktning investeringsbidragen skall be-

av

stämmas i samband med ordinarie budgetarbete.

Ett system för miljö- och energiklassning av bostäder införs.

1.9.1¶Miljökrav för och ombyggnad

ny-

Bostadspolitiska kommittén har inte haft till uppgift att utreda miljöfrå-

i boendet. För detta finns särskilda utredningar med specifika gor uppgifter inom miljöområdet. Vi har ändå ansett det angeläget att lyfta fram de ekologiska aspekterna på boendet.

Kommittén att miljökraven skall tillgodoses i all ny- och

anser ombyggnad bostäder. Ett oekologiskt byggande är långsiktigt dyrt

av och skall inte förekomma. Vi därför att endast och om-

anser nybyggnadsprojekt uppfyller kraven i gällande miljölagstiftning skall

som beviljas statsbidrag.

Miljökraven på byggande och boende skall leda till att de s.k. försiktighets- och substitutionsprincipema tillämpas. l alla sammanhang skall den minst miljöbelastande lösningen väljas och åtgärder som inte är miljömässigt riskfria skall inte genomföras. Miljöfarliga ämnen och metoder skall alltid bytas mot miljömässigt bättre alternativ om sådana finns.

32 Kommitténs överväganden och förslag

Den omfattande forskningen inom miljöområdet genererar fortlöpande ny kunskap om ekologiska samband och tex. de påfrestningar på

om miljön som material, byggmetoder m.m. kan innebära. Den nya kunskapen medför och förändrade krav på byggande och

nya samhällsutfonnning som kommer att återspeglas i en successivt förändrad lagstiftning. Det ställs därför enligt vår mening stora krav på aktörerna inom byggprocessen att tillgodogöra sig regelverk och aktuella kunskaper och att tillämpa dessa i det aktuella byggprojektet.

1.9.2¶Prioriterade till miljöätgär-

investeringsbidrag

der i boendet

Enligt vår uppfattning kan investeringsbidrag även i fortsättningen vara en viktig stimulans för särskilda miljöinriktade åtgärder i bostadsbeståndet. De investeringsbidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder som kommittén föreslår bör bl.a. användas för att anpassa bostadsbeståndet till ett ekologiskt uthålligt boende. Omfattning och inriktning av investeringsbidrag till ombyggnader och andra åtgärder som är motiverade av miljöskäl skall bestämmas i samband med ordinarie budgetarbete. Dessa investeringsbidrag skall reserveras för att utveckla ny kunskap eller för att genomföra praktiska experiment se avsnitt 1.19,

1.9.3¶Samordning boendets miljöfrågor

av

I dag pågår arbete på många håll med att ta fram underlag för miljöoch energideklaration av bostäder. Syftet är att underlätta konsumentens val av miljöriktiga bostäder. En samordning av arbetet behövs. Här kan nämnas att utredningen Konsumenterna och miljön SOU 1996: 108 har föreslagit att Boverket i samråd med Konsumentverket, Naturvårdsverket och marknadens parter skall få i uppdrag att utarbeta ett system för miljö- och energideklaration av bostäder. Vi delar uppfattningen att ett sådant system är angeläget.

Ansvaret för miljöfrågor är i dag fördelat på olika myndigheter. Enligt vår mening behövs ett samlat ansvar för miljöarbetet inom boende och byggande av den typ som genomfördes i samband med arbetet med Agenda 21. Behovet av samordning finns på alla nivåer, dvs. i kommunerna, regionalt länsstyrelserna och också på

genom central nivå genom samordning av centrala myndigheters insatser.

Kommitténs överväganden och förslag 33

1.10¶Estetisk kvalitet

Kommittén anser

Byggnader och boendemiljöer bör utformas utifrån ett estetiskt helhetsperspektiv. Stat och kommun bör bidra till höga estetiska värden i den byggda miljön genom tydliga krav vid nyproduktion och förnyelse av befintlig bebyggelse.

Det nationella handlingsprogrammet för god arkitektur prop. 1996/97:3 bör kompletteras av kommunala arkitekturprogram som bl.a. utgör underlag för tidiga samråd med byggherrar och fastighetsägare.

Vid och ombyggnad av bostäder bör 1 % av den totala

större nybyggkostnaden vara ett rimligt riktvärde för den konstnärliga utsmyckningen.

1.10.1¶Behovet estetisk kvalitet och god arkitektur

av

Kommittén har i sina mål för bostadspolitiken betonat att boendemiljön skall vara stimulerande, estetiskt tilltalande samt vara i harmoni med det omgivande landskapet och kultunniljön. För att nå dessa målsättningar krävs att estetiska värden och god arkitektur får en ökad vikt i samhällsbyggandet och att arkitekter och konstnärer får en starkare ställning vid utformningen av byggnader och boendemiljöer. Hög estetisk kvalitet och en god arkitektur som förenar skönhet med funktion har en central betydelse för långsiktig användbarhet, trivsel och gott resursutnyttjande.

Kommittén kan samtidigt konstatera att arkitekturen som konstart har

ställning i Sverige än i många andra länder. I byggsammanen svagare hang har kvantitativa och rent byggnadstekniska mål i vissa fall trängt ut kvalitativa målsättningar och omsorg om estetiken. Estetiska hänsyn och arkitektonisk omsorg i byggandet likställs ofta felaktigt med merkostnader och tidsförluster.

Ökade estetiska värden i den byggda miljön förutsätter ett estetiskt helhetsperspektiv på utformningen byggnader och miljöer. Estetiska

av krav kan inte vara underordnade ekonomiska och tekniska hänsyn eller tillföras sent i byggprocessen. För att skapa starkare ställning för de

en

34 Kommitténs överväganden och förslag

estetiska värdena krävs också att stat och kommun agerar som föregångare och normsättare. För att god arkitektur och estetiska hänsyn en stark ställning vid ge utformningen byggnader och boendemiljöer behövs en samordnad av arkitekturpolitik. Kommittén att regeringens förslag till handanser lingsprogram för arkitektur och formgivning prop. 1996/97:3 bör genomföras ett led i uppbyggnaden sådan politik. som av en

1.10.2¶Kommunala arkitekturprogram

Kommittén också att det nationella handlingsprogrammet för god anser arkitektur behöver kompletteras medveten och aktiv politik för av en högre estetisk kvalitet på lokal nivå. Kommunerna har Plan- och Bygglagen l987:l0 ett stort genom för att bl.a. ta tillvara kultur- och miljövärden i den befintliga beansvar byggelsen. Kommunerna kan också bestämmelser i detaljplaner genom bebyggelsens utformning. Samtidigt är dock plan- och m.m. styra bygglagstiftningen inriktad på att tillgodose byggnadstekniska krav vid och ombyggnad och normalt brukar varken detalj- eller översiktsplanyutgå från något helhetsperspektiv på estetik och arkitektur. ner Kommittén föreslår därför att kommunerna utarbetar kommunala arkitekturprogram uttryck för kommunens övergripande syn på som ger estetisk och arkitektonisk utformning. Ett sådant program stärker kommunernas kunskap arkitektur och estetik och utgör god grund om en för tidiga samråd med byggherrar och fastighetsägare. Samråd om kvalitet och estetisk utformning bör enligt vår mening ske i ett tidigt stadium i byggprocessen, finns stor risk att motiverade förannars bättringar inte kan genomföras på grund av kostnaderna. Delar av arkitekturprogrammet kan också arbetas i översiktsplanen och kan bilda underlag för konkreta krav på bebyggelsen i programmet detaljplaner.

1.10.3¶Behovet av konstnärlig utsmyckning

Kommittén att konstnärlig utsmyckning kan spela en viktig roll anser tillföra estetiska upplevelser och identitet boendemiljöer. för att ge en Utsmyckningar kan bl.a. skapa igenkänningsmärken som bryter bebyggelsens enfonnighet och anonymitet i storskaliga bostadsområden. Konstnären bör vid sidan arkitekten ha viktig roll vid alla ny- och av en ombyggnader.

Kommitténs överväganden och förslag 35

Konstnärlig utsmyckning kan inte ersätta ett estetiskt helhetsgrepp på bebyggelsens utformning. Någon form konstnärlig utsmyckning kan

av dock betraktas som ett absolut minimikrav på estetisk i

omsorg byggandet. Vid större ny- och ombyggnad av bostäder bör l % av den totala byggkostnaden vara ett rimligt riktvärde för den konstnärliga utsmyckningen.

1.11¶Kommunernas roll i

bostadspolitiken

Kommittén anser

Kommunerna har en nyckelroll i bostadspolitiken med för

ansvar viktiga boendefrågor. Kommunerna kan driva en aktiv bostadspolitik genom att utveckla och använda befintliga styrmedel.

Någon ytterligare lagreglering av kommunernas bostadspolitiska ansvar är inte motiverad i nuläget.

1.11.1 Kommunernas ansvar och

styrmedel

Det finns i kommunerna en lång tradition och erfarenhet av att hantera frågor kring bostadsförsörjningen. Utvecklingen har gått mot att kommunerna på eget bedömer behovet bostadspolitiska

ansvar av insatser och självständigt förfogar över de bostadspolitiska stynnedlen.

Kommunernas bostadspolitiska ansvar för människor som inte på egen hand kan lösa sitt behov av bostad eller har särskilda behov i boendet uttrycks i Socialtjänstlagen 1980:620 m.fl. lagar. Ett allmänt ansvar att planera användningen av mark och vatten samt för utformningen av bostäder och bebyggelse framgår av Plan- och Bygglagen l987:l0 samt Byggnadsverkslagen 1994:847. I övrigt saknas särskild lagstiftning som ålägger kommunerna ett för bostadspoli-

ansvar tiska frågor.

Vi har under vårt arbete inte kunnat påvisa några allvarliga och generella missförhållanden i kommunernas sätt att hantera de bostadspolitiska frågorna. Vi har också konstaterat att bostadsmarknadsläge och problembild skiljer sig mycket mellan kommuner olika storlek och

av mellan kommuner i olika delar av landet.

36 Kommitténs överväganden och förslag

Kommittén därför att motiv saknas för att genom generell

anser lagstiftning ytterligare lagreglera kommunernas bostadspolitiska ansvar.

Kommittén har också bedömt att kommunerna inte behöver tillföras

styrmedel för att kunna driva en framgångsrik bostadspolitik. nya Utveckling och lokal anpassning befintliga styrmedel, framförallt

av samhällsplaneringen, är viktigare uppgift löses bäst av respekti-

en som ve kommun.

Kommittén har särskilt övervägt kommunernas ansvar för

om bostadsförsörjningen motiverar att kommunerna återfår lagstödd

en möjlighet att nå förrnedlingsrätt till privata hyresbostäder. Vi har bedömt att ett sådant behov inte finns idag. En lagstiftning som inte kan motiveras med konkreta missförhållanden skulle snarast försvaga kommunernas möjligheter att nå samförstånd och samverkan med fastighetsägarna.

Kommittén vill dock framhålla att hänsynen till de utsatta hushållen kräver att kommuner och fastighetsägare kommer överens om fömiedlingen bostäder. Om kommunernas förmåga att uppfylla sitt

av bostadssociala allvarligt hotas och förutsättningar för en lösning

ansvar i samförstånd med fastighetsägarna inte finns, bör kommunerna återfå

lagstödd möjlighet att nå fönnedlingsrätt. en

1.1l.2 för en kommunal boendepolitik Uppgifter

Kommittén att den kommunala boendepolitiken omfattar fyra

anser centrala uppgifter:

Skapa goda boendemiljöer för alla

Kommunala insatser kommer att spela avgörande roll för att uppfylla

en de målsättningar för boendet och närmiljön som kommer till uttryck i kommitténs mål för bostadspolitiken och i Plan- och Bygglagens portalparagraf. Denna uppgift kommer att kräva stora kommunala insatser i särskilt de mest utsatta bostadsområdena.

Säkra bostadsförsörjningen för människor med särskilda behov i boendet eller ställning på bostadsmarknaden

en svag

En de viktigaste förutsättningarna för ett självständigt och värdigt liv

av

tillgång till bostad. En den sociala bostadspolitikens är en egen av huvuduppgifter är därmed att lösa bostadsbehovet även för hushåll som inte på hand klarar detta. Kommunala insatser för äldre, för

egen

Kommitténs överväganden och förslag 37

personer med funktionshinder och för andra hushåll med behov av stöd enligt socialtjänstlagen utgör viktiga beståndsdelar i en boendepolitik.

Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen innefattar också människor är hemlösa eller hotas av vräkning. För sådana grupper

som kan bostaden vara en väg tillbaka till en bättre tillvaro eller den sista kvarvarande kopplingen till ett ordnat liv. Ansvaret för dessa utsatta grupper kräver ett väl fungerande samarbete mellan bostadsföretag, kronofogde och socialtjänst.

Ta ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen

Varje kommun har inom sitt område det övergripande ansvaret för utvecklingen bostadsbestånd och boendemiljöer. Kommunen måste

av stå för en helhetssyn på boendefrågoma och väga olika intressen mot varandra. I det övergripande ansvaret ingår att göra en samlad bedömning den långsiktiga balansen mellan utbud och efterfrågan på

av bostäder samt avväga behovet nyproduktion mot behovet av åtgärder

av i det befintliga beståndet.

I flertalet kommuner behöver det övergripande ansvaret omfatta åtgärder underlättar för människor att söka bostad och förbättrar

som den lokala bostadsmarknadens funktionssätt. Lätt tillgänglig information

bostadsmarknaden bidrar till att motverka segregation i boendet och om öka rörligheten på marknaden. En sådan information är också ett stöd för särskilt ungdomars och funktionshindrades bostadssökande. En centralt organiserad förmedlingsverksamhet kan spela en viktig bostadspolitisk roll i särskilt större kommuner där efterfrågan ostäder är växande.

Främja ett integrerat boende

Det lokala arbetet för att motverka boendesegregation kräver inte bara särskilda insatser i redan utsatta bostadsområden. Kommunerna måste också långsiktigt skapa förutsättningar för ett integrerat boende med

mer allsidigt sammansatta bostadsområden.

Vid nybyggnad, ombyggnad och komplettering befintlig be-

av byggelse bör bostäder och boendemiljöer formas så att de kan erbjuda ett gott boende är tillgängligt för många olika av hushåll.

som grupper

38 Kommitténs överväganden och förslag

1.11.3 för

Styrmedel en boendepolitik

Kommittén anser att en aktiv planering för bostäder och boendemiljöer är en nödvändig bas för den kommunala bostadspolitiken. Planering ut-

förutsättning för strategiskt handlande i boendefrågor. gör en

Med dagens stora bestånd moderna bostäder är det naturligt om

av kommunernas planering i första hand utgår från de behov och möjlig-

finns befintliga bostäder och boendemiljöer. En planering heter som i för utveckling existerande boendemiljöer måste integrera både sociala

av och fysiska aspekter, bygga på kunskaper de lokala förhållandena

om och lämna ett stort utrymme för medverkan från de boende. Den måste

sektorsövergripande, eftersom människors vardag inte med även vara någon större meningsfullhet kan delas in i olika sektorer. De förslag om lokala utvecklingsprogram kommittén lämnar är avsedda att

som stimulera en sådan utveckling av den kommunala planeringen.

Framförallt vid nyproduktion ställs i dag ökade krav kunskaper

förhållanden på den lokala bostadsmarknaden, t.ex. vad gäller om efterfrågan på bostäder. God tillgång på information den lokala

om bostadsmarknaden är förutsättning för aktiv kommunal bostadspo-

en en litik. Detta kräver nära samverkan med övriga aktörer på den lokala

en bostadsmarknaden.

En nödvändig del kommunernas bostadspolitiska ansvar är att ta

av ett tydligt ägaransvar för sina bostadsföretag och ta ställning till företagens roll i respektive kommuns boendepolitik. Kommunala bostadsföretag måste ha ett klart bostadspolitiskt uppdrag vid sidan av kraven på sund fastighetsekonomi. Som förvaltare av bostäder har de

en kommunala bostadsföretagen nyckelroll för att skapa ett gott boende

en i befintliga boendemiljöer. Detta gäller särskilt vid utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden.

Kommitténs överväganden och förslag 39

12 Bosparande

Kommittén anser

Kreditmarknadens aktörer bör informera hushållen vikten av om amorterings- och bosparande och dess inverkan på boendekostnadema. Vidare bör aktörerna informera risknivåema i skilda om former bosparande. av

Reglerna för ungdomsbosparandet bör över ungdomsses av politiska utredningen dir. 1995:154, i syfte att göra det till ett rent bosparande.

Kommittén föreslår

Samtliga svenskregistrerade institut marknadsför bosparande som skall omfattas Finansinspektionens tillsyn. av

Särregler med förbättrat skydd för konsumenternas sparmedel införs för s.k. slutna bosparkassor i bolags- eller föreningsfonn. Sparkasseutredningens förslag SOU 1996:81 och skyddsregler i vissa EU-länder bör vägledande för nivån på konsumentsvara kyddet.

1 12.1 Sparstimulans

. Kommittén har haft uppdraget att utreda det behövs åtgärder för att om främja bosparande. Vi att det är viktigt att hushållen har ett anser långsiktigt målinriktat sparande. Bostadsfinansieringen förutsätter ett kapital hos den vill köpa ett egnahem eller en bostadsrätt. eget som Framför det angeläget för hushåll att öka sitt bosparande. allt är unga Skattereformen, den låga inflationen och relativt hög realränta ger en i dag tillräckliga sparstimulanser. Vi har därför bedömt att staten inte behöver stimulera sparandet generell sparpremie. Olika genom t.ex. en generella sparpremier blir också statsfinansiellt kostsamma även slag av premien till den enskilde spararen är blygsam. om Sparpremier till viss typ sparande innebär stor risk för att en av redan sparade medel flyttas mellan olika sparformer utan att man når

40 Kommitténs överväganden och förslag

den målgrupp man vill stimulera till ökat sparande. Forskning

om sparande visar entydigt att det är mycket svårt att med sparstimulanser få nya hushåll att börja spara. För de hushåll helt saknar sparmöj-

som ligheter saknar sparstimulanser över huvud taget mening.

Vi har också funnit att det finns avsevärda svårigheter att avgränsa vad som är bosparande och som skulle kunna berättiga till en eventuell sparpremie. En snäv avgränsning av bosparande, t.ex. till sparande på vissa konton i bank eller i särskilda bosparkassor, är relativt lätt att göra och också lätt att kontrollera. En sådan snäv avgränsning snedvrider dock konkurrensen på kreditmarknaden och missgynnar andra fonner, t.ex. det bosparande som görs i aktiefonder.

Om alla former av sparande som kan leda till bostadsköp skall inkluderas blir definitionen av vad som är bosparande mycket vid. En mängd olika frågor måste också lösas, som t.ex. om det skall vara möjligt att flytta sitt sparande mellan olika spaiformer och kreditinstitut och ändå få behålla en premie, samt hur kontrollen skall ske att de

av sparade medlen verkligen används till bostadsköp.

Förslagen från Utredningen om ett nytt statligt premierat bosparsystem SOU 1994:121, som innefattade en mycket bred definition

av bossparande, avstyrktes av många remissinstanser just på grund av det komplicerade kontrollsystem som utredningens förslag medförde.

Av ovan anförda skäl har kommittén därför avstått från att föreslå något nytt premierat bosparande. Våra förslag är i stället inriktade på att förbättra konsumentskyddet för de bosparformer som redan finns. Vi förutsätter att kreditmarknaden på olika sätt kommer att premiera de hushåll som har ett långsiktigt målinriktat sparande utan att staten behöver träda in med stimulanser av olika slag.

1.12.2 Förbättrat konsumentskydd

Kommittén anser att det är angeläget att de bosparfonner som erbjuds är tillräckligt säkra för spararen. Sparinstitut som marknadsför bosparande skall enligt vår mening stå under Finansinspektionens tillsyn.

Vi menar att Finansinspektionen skall riskpröva och godkänna de sparinstitut som marknadsför bosparsystem. Bosparsystem i Sverige skall enligt vår mening uppfylla nedanstående krav:

Rimlig säkerhet i sparandet skall uppnås av sparinstitutet. -

Metoden för avkastningens beräkning skall vara tillräckligt väl -

beskriven för att kunna förstås av de sparande.

Kommitténs överväganden och förslag 41

Sparandet skall säker avkastning att risknivån - ge en genom

begränsas och kontrolleras. Finansinspektionen skall kontrollera att

utställda garantier till spararna har tillräcklig ekonomisk täckning. En rationell förvaltning till en rimlig kostnad skall tryggas i systemet

-

och förvaltningskostnaden genomlysas för att skapa tillräcklig konkurrens.

1.12.3¶Slutna bosparsystem bosparkassor

- Kommittén föreslår att bankrörelselagen och kreditmarknadsbolagslagen kompletteras med regler för hur konsumentens sparande får förvaltas i slutna bosparsystem. Bl.a. skall regler för likviditeten i bosparkassa

en införas. Reglerna bör enligt vår mening till de gäller för

anpassas som bosparkassor i andra EU-länder, t.ex. Tyskland.

Sparkasseutredningen SOU 1996:81 har föreslagit ett insättarskydd för bosparkassor som drivs i föreningsform. Förslaget är under

nu remissbehandling. Om inte remissvaren framför starka skäl mot Sparkasseutredningens förslag, föreslår vi att insättarskyddet skall gälla alla bosparkassor, dvs. även de som drivs i bolagsform.

1.12.4 De hushållens bosparande

unga

Kommittén har övervägt olika alternativ för att främja den

unga familjens bostadsköp. Om bamfamiljema skall kunna få tillräckligt stora bostäder med markkontakt måste de i regel köpa egnahem, vilket i sin tur kräver sparade medel för insatsen.

Det nuvarande ungdomsbosparandet har begränsad betydelse för unga familjers bostadsköp på grund av de restriktiva reglerna. Ungdomsbosparandet har större betydelse för att grundlägga ett sunt sparbeteende hos ungdomar. Nuvarande regler för ungdomsbosparandet tillåter dock att de sparade medlen används till andra ändamål än köp av bostad. För att ungdomsbosparandet särskilt skall stimulera bosparande, behöver reglerna ändras så att sparandet med statlig subvention bara kan användas för köp av bostad. Den ungdomspolitiska utredningen dir. 1995:154 bör se över reglerna med detta syfte.

Kommittén har vidare övervägt om en särskild kreditgaranti kombinerad med krav på bosparande skulle kunna stimulera

yngre hushåll att öka sitt bosparande och underlätta bostadsköpet. Syftet med en garanti är att minska kostnaden för topplån ned till en nivå som i stort motsvarar bottenlånets kostnad.

42 Kommitténs överväganden och förslag

En kreditgaranti detta slag skulle avse köp av egnahem på

av andrahandsmarknaden. Därigenom finns risk för allmänt prisdrivande

en effekt på egnahem. Vidare skulle troligen de administrativa kostnaderna för garantin inte kunna motiveras av de små sänkningar av lånekostnaderna hushållen får.

som

Vi har funnit att eventuella fördelar med kreditgaranti inte kan

en väga nackdelarna och avstår därför från att föra fram förslag om en

upp sådan garanti. I stor utsträckning bör banker och kreditinstitut kunna utveckla sådana produkter utan statligt stöd.

1.l2.5 Bosparande i hyresrätt

Kommittén har även haft uppdraget att överväga former för bosparande

kommer hyresrätten till del. SABO har lämnat ett förslag som som syftar till stärka det kapitalet i de kommunägda bostadsföre-

att egna tagen. Tanken är att i "allboendefonder" skulle få samma

sparare skattefönnån "ällemanssparande".

som

Eftersom kommittén inte föreslår någon stimulans för bosparande och eftersom den extra skattefönnånen i allemanssparändet försvinner,

vi inte det är motiverat att särskilt premiera den form av anser att sparande SABO föreslår. Vi att SABO kan införa sparande

som menar i allboendefonder även utan skatteförmån. Ett sådant bosparande kommer på sätt andra sparformer att omfattas av de regler

samma som vi föreslår

1.12.6¶Utveckling av bosparande

Kommittén att det är viktigt att hushållen målsparar till sin

menar bostad även inte staten utökar sitt stöd. Sparmedel ger konsumenter-

om

ökade möjligheter att välja bostad. Framför allt bör den unga na familjen informeras behovet att bospara och om de fördelar ett

om av sådant sparande kan Vi att detta är uppgift för kredit-

ge. menar en marknadens aktörer och rekommenderar dem att utveckla informationsverksamheten bo- och amorteringssparande.

om På kreditmarknaden finns olika konkurrerande bosparsystem. Vi förutsätter att det ligger i kreditgivarnas eget intresse att erbjuda sparare i sådana system fönnånligare lån. Spararen har visat sin förmåga att regelbundet kunna vilket ökar sannolikheten att även lånet skall

spara, skötas i framtiden.

Kommitténs överväganden och förslag 43

1.13 av bostäder kreditmark-

Finansiering

naden

Kommittén anser

Det är kreditmarknadens uppgift att utveckla tjänster och produkter som ökar säkerheten och valmöjlighetema för låntagaren.

Det är angeläget att hushållen kan erbjudas lån med t.ex. längre bindningstider och riskspridning.

Kreditmarknaden är avreglerad och utsatt för en ökande internationell konkurrens. En konsumentinriktad marknad bör själv utan statliga regleringar kunna utveckla de kreditformer som efterfrågas. Vi anser inte att staten skall införa regler på detta område, men marknadens parter bör utveckla olika typer av lån som ökar säkerheten och valmöjlighetema för låntagama.

I t.ex. Danmark och USA finns bostadslån som kombinerar en lång bunden ränta med möjlighet för konsumenten att med kort varsel

en lösa in sitt lån. Ränterisken är därigenom lagd på långivaren.

I Sverige är det vanligt att hushållen väljer bostadslån med

numera kort bindningstid eller med rörlig ränta. Orsaken är att nivån på den korta räntan är lägre än räntan på lån med längre bindningstider. Risken för stora förändringar av räntekostnadema blir därigenom stora. Dessutom saknar ofta privatpersonen kunskaper att göra en långsiktig investeringskalkyl vilket är rutin för de professionella låntagama. Korta bindningstider för bostadslån och stora förändringar av räntenivån har därför skapat en berättigad oro hos framför allt privatpersoner för stora oplanerade förändringar av boendekostnadema.

Vi kan konstatera att villkoren för bostadslån är mer placerarstyrda än konsumentstyrda. Enligt konsumentkreditlagen omfattar långivarens allmänna skyldigheter att iaktta god kreditgivningssed och att ta till vara konsumentens intressen. Vi anser att långivarna hittills inte har beaktat konsumentens intressen i tillräcklig omfattning. Vi anser att det finns ett stort behov av ökad konsumentorientering genom bättre underlag för både hushållens investeringsbeslut och val av lånevillkor.

44 Kommitténs överväganden och förslag

Vi anser att det är kreditgivamas ansvar att informera om konsekven-

de val som låntagaren ställs inför. Kraven på information om serna av lånevillkor är bl.a. reglerade i konsumentkreditlagen.

Vidare kommittén att en effektivare skuldsaneringsprocess med

anser kortare behandlingstider är angelägen. Vi har behandlat denna fråga i vårt delbetänkande SOU 1995:98.

1.14¶Bostadsföretagens ekonomiska villkor

Kommittén anser

Det kapitalets andel bostadsfmansieringen måste öka.

egna av Bostadsföretagen skall ha möjlighet att på sikt bygga upp det egna kapitalet.

Frågan kommunala bostadsföretags möjlighet att bedriva

om verksamhet över kommungränser bör behandlas i den särskilda utredning som föreslås i prop. 1996/97:38.

1.14.1¶Eget kapital

Bostadsfmansiering har tidigare huvudsakligen skett med främmande kapital. Många bostadsföretag är därigenom känsliga för ränteförändringar och har låg motståndskraft mot intäktsminskningar eller kostnadsökningar.

Kommittén det angeläget att det egna kapitalets andel av

anser finansieringen ökar. Bostadsföretagen måste ha möjligheter att på sikt bygga det kapitalet. Kommitténs förslag till anpassning av det

upp egna skattemässigt tillåtna värdeminskningsavdraget syftar till ökade insatser av eget kapital i hyresbostäder se avsnitt 1.17.

Vi också att ägarna till bostadsföretagen, privata såväl som

anser kommunala, måste ta ett ägaransvar som bl.a. innebär att ägarna skall förse bostadsföretagen med erfoderligt eget kapital. Det är också ägarnas

att genomföra nödvändiga om struktureringar av fastighetsbestånd ansvar och ägarbild.

Varje fastighetsägare måste enligt vår uppfattning ta det fulla ekonomiska ansvaret för att redan byggda områden utvecklas och

Kommitténs överväganden och förslag 45

underhålls. Detta förutsätter att bostadsföretagen har ekonomisk styrka nog att genomföra ett långsiktigt fastighetsunderhåll och att avsätta reserver för mer omfattande ombyggnadsverksamhet utan statliga subventioner. På sikt måste enligt kommitténs uppfattning bostadsföretagen utveckla en sådan ekonomisk styrka. Våra förslag syftar till att stödja en sådan utveckling.

1.14.2¶De kommunala bostadsföretagen

De kommunala bostadsföretagen har i allmänhet liten andel eget kapital. Vår bedömning är dock att de flesta kommunala bostadsföretag har en relativt stabil ekonomi och att ägarna, kommunerna, har goda förutsättningar att genomföra nödvändiga förändringar.

Det finns dock ett antal kommunala bostadsföretag med dålig ekonomi som genomgripande behöver omstruktureras. Många skuldtyngda bostadsrättsföreningar och privatägda bostadsföretag har kunnat rekonstrueras genom att fastighetsägare, kreditinstitut och staten tillskjutit medel eller skrivit av sina fordringar. Detta har beskrivits

nya i kommitténs delbetänkande SOU 1995:98.

De kommunala bostadsföretagen har inte kunnat få en sådan lösning, eftersom bostadsföretaget i regel har en kommunal borgen för sina lån. I dessa företag kan skulderna bara minskas genom att kommunen går

med kapitaltillskott och löser lånen. I de fall bostadsföretagen ägs av kommuner med svag ekonomi kan därigenom hela kommunens ekonomi sättas på spel. Problem av denna art hänger dock samman med kommunalekonomiska frågor som inte kan lösas inom bostadspolitikens ram.

I flera kommunala bostadsföretag kan en breddning av ägandet vara en väg att stärka företagen och deras kapitalförsörjning. Behovet av att kunna erbjuda ett varierat bostadsbestånd kan vara en annan anledning till omstruktureringar. Regeringen har i oktober 1996 Prop.l996/97:38 föreslagit riksdagen vissa tidsbegränsade bestämmelser om bl.a. villkoren för statligt räntestöd när kommunala bostadsföretag säljer eller på annat sätts överlåter sina bostäder. Enligt förslaget skall bostadsföretagen kunna bredda ägandet och omstrukturera sina bostadsbestånd, men det statliga räntestödet bör normalt upphöra om mer än 25 % av ett kommunalt bostadsföretags fastigheter säljs. Regeringen föreslår också att särskild utredare mer långsiktigt skall se över villkoren för statligt

en räntestöd vid omstruktureringar av kommunala bostadsföretag.

Enligt vår mening har den kommun som avhänder sig sitt dominerande inflytande över bostadsföretaget förlorat ett viktigt medel för att

46 Kommitténs överväganden och förslag

uppfylla bl.a. det lagfästa ansvaret för bostadsförsörjningen. Samtidigt kan vissa omstruktureringar av ägande och bostadsbestånd hos kommunala bostadsföretag ha tungt vägande bostadspolitiska och kommunalekonomiska skäl.

Möjligheterna att göra omstruktureringar av kommunala bostadsföretag påverkas Kommunallagens 1991:900 s.k. lokaliseringsprincip.

av Lokaliseringsprincipen innebär att en kommun och dess egna företag endast kan bedriva verksamhet inom den egna kommunen. Ett kommunalt bostadsföretag kan inte äga fastigheter i en annan kommun eller överta ansvaret för en annan kommuns bostadsföretag. Två eller flera kommuner kan dock gemensamt äga bostadsföretag i aktiebolagsform eller ett kommunalförbund.

genom

Kommittén anser att den särskilda utredning som regeringen föreslagit 1996/97:38 också bör undersöka vilken betydelse

i prop. lokaliseringsprincipen har för kommunernas möjligheter att stärka sina bostadsföretag genom samverkan över kommungränsema.

15 administration

Bostadspolitikens

Kommittén anser

Det är angeläget att regeringen tar initiativ till en översyn av den centrala och regionala administrationen av statens stöd till bostadsbyggandet. De stora förändringar av villkoren för byggande och boende som skett under 1990-talet motiverar även

bredare översyn de statliga organ som arbetar med plan-, en av bygg- och bostadsfrågor.

Kommitténs förslag till nytt bostadsñnansieringssystem samt tidigare beslutade förändringar statens stöd ger på några års sikt ett minskat

av behov bidragsadministration hos Boverkets boendeavdelning och på

av länsstyrelsemas bostadsenheter. Den minskade arbetsbördan motiverar en översyn av dessa organisationers resursbehov och verksamhetsinriktning.

Kommittén har inte haft i uppdrag att överväga hur hela den statliga organisationen för plan-. bygg- och bostadsfrågor behöver anpassas till bostadspolitiska förändringar och till de nya villkoren på bygg- och

Kommitténs överväganden och förslag 47

bostadsmarknadema. Under kommitténs arbete med översynen av bostadspolitiken har dock tydligt framgått att ett behov finns av en mer generell översyn av de statliga organisationer som är verksamma inom samhällsbyggandet. Regeringen har i budgetpropositionen prop. l996/97zl, bil. 7 aviserat särskild utredare under hösten 1996 kommer att få i att en uppdrag att göra översyn organisationen inom plan-, bygg- och en av bostadsväsendet. Kommittén vill betona att en sådan översyn är angelägen. Vid översynen bör särskilt uppmärksammas att förändringarpå bostadsmarknaden kräver för att följa upp bostadssociala na resurser frågor och stödja kommunernas arbete med att bl.a. anpassa samhällsplaneringen till nya krav.

1.16¶Statens stöd till bostadsproduktionen

-

överväganden

1.16.1¶Övergång till investeringsbidrag

En huvuduppgift för kommittén är att åstadkomma ett långsiktigt stabilt finansieringssystem för bostäder. De nuvarande räntebidragen enligt Danellsystemet innebär att staten gör ett åtagande att för all framtid årligt bidrag till hyres- och bostadsrättshus är producerabetala ett som de från år 1993. Nya fastigheter fasas in och statens åtagande kommer successivt att öka. Vi att räntebidragens konstruktion inte är anser förenlig med krav på ett långsiktigt stabilt system. Det är svårt att i efterhand förändra redan beviljade räntebidrag och statens åtagande blir därför mycket långsiktigt. Vi att staten inte bör göra denna typ av anser åtaganden kostnadskonsekvenser är svåröverskådliga. Vi har vars tidigare framhållit att bostadspolitiken skall inordnas i den samhällsekonomiska utvecklingen. Vi därför att statens del i bostadsfinanmenar sieringen skall ha konstruktion är mer flexibel och som går att en som förändra med de ekonomiska förutsättningarna. Vår bedömning är att investeringsbidrag har övervägande fördelar framför räntebidrag statsfinansiell synpunkt. Investeringsbidragens ur årliga kostnader för staten är betydligt lättare att prognosticera än räntebidragen. Det går också relativt lätt att anpassa nivån på bidragen till konjunkturläget och utrymmet i budgeten. Investeringsbidrag kan också rambestämmas, vilket inte går med räntebidrag. Vårt förslag innebär att räntebidragen till och ombyggnadsverknysamhet avskaffas och ersätts med investeringsbidrag. Storleken på

48 Kommitténs överväganden och förslag

investeringsbidraget kan utformas så att det motsvarar nuvärdet de

av framtida utbetalningarna av räntebidrag enligt Danellsystemet. Ur fastighetsekonomisk synpunkt spelar det då ingen roll om bidraget är i form av räntebidrag eller investeringsbidrag. Det kan t.0.m. vara en fördel att direkt få ett större belopp i stället för att få ett löfte om framtida utbetalningar av ett mindre belopp per år. Investeringsbidragen kan därför förväntas ge en större stimulans till nyproduktion än räntebidragen.

Ändringen innebär dock att investeraren tar hela risken för framtida förändringar av räntenivån, en risk som staten i dag delar genom räntebidragen. Vi menar dock att statens åtagande skall vara att se till att räntenivån långsiktigt stabiliseras och inte att dela ränterisker i enskilda projekt.

Räntebidragen upprätthåller i viss mån neutraliteten mellan upplåtelseforrnema på ett smidigare sätt än vad investeringsbidragen gör, genom att räntebidragens storlek och egnahemsägamas avdrag för ränteutgifter automatiskt anpassas till förändringar i räntenivån. Kommittén anser dock att investeringsbidragens fördelar i andra avseenden väger tyngre än de eventuella nackdelar de har neutralitetssynpunkt.

ur

l kommitténs överväganden ingår en kvittning av fastighetsskatten mot en del av investeringsbidragen. Nyproducerade hyreshus skall således inte betala fastighetsskatt och får då också ett lägre investeringsbidrag än vad annars skulle ha varit fallet. Därmed undviker vi att staten först ger ett bidrag som sedan tas tillbaka genom en skatt. Vi anser att förslaget är statsfinansiellt gynnsamt och fastighetsekonomiskt neutralt.

1.l6.2 Kostnader för bostäder

nyproduktion av

Kostnaderna och därmed även hyresnivåema i nyproduktionen är höga. Bostadsinvesteringar uppfattas inte i dag som lönsamma investerarna

av trots relativt omfattande statliga subventioner genom räntebidragen. Dessutom hämmar de s.k. krisårens förlustinvesteringar i bostäder många bostadsföretags och kommuners ambitioner att medverka i en långsiktigt nödvändig nyproduktion av bostäder för 2000-talet genom de stora resurser krisårens bostäder fortfarande tar i anspråk. Detta har belysts i kommitténs delbetänkande SOU 1995:98.

Produktionskostnaden för den vanliga familjebostaden skall inte behöva högre än i genomsnitt l0 000 kronor m2 uthymings-

vara ca per bar lägenhetsyta. Det är denna bostad som är vår utgångspunkt för en diskussion av eventuella behov av fortsatt statligt stöd till nyproducerade bostäder. Vi har också erfarit att den nyligen tillsatta Byggkostnads-

Kommitténs överväganden och förslag 49

delegationen Dir.1996:38 har goda förhoppningar ännu lägre

om produktionskostnader i framtiden.

Den samhällsekonomiska utvecklingen kommer enligt vår mening att avsevärt förbättra förutsättningarna för bostadsinvesteringar.

Våra förslag ger hyresnivåer i storleksordningen 850-1 000 kr

per m2 i nyproduktionen Kommittén redovisar konsekvensberäkningar i bilaga 3. Det motsvarar samma hyresnivå är vanlig i dag för

som nyproducerade bostäder och är också den hyresnivå Danellsyste-

som mets räntebidrag ger med de samhällsekonomiska förutsättningar vi har utgått från. Mer gynnsam utveckling av räntenivån och produktion-

av skostnader för bostäder bör kunna innebära lägre hyresnivåer i nyproduktionen.

1.16.3¶Neutralitet mellan upplåtelseformema

Reglerna för bostadsfinansiering och beskattning skall enligt vår mening sammantagna ge rimlig neutralitet mellan de tre upplåtelseformema hyresrätt, bostadsrätt och egnahem. De nuvarande skillnaderna i räntebidragen för de olika upplåtelseformema har motiverats med att fastighetsägare till hyresrätter och bostadsrättsföreningar skall ha kompensation för egnahemsägamas avdragsrätt för räntekostnadema enligt reglerna för kapitalbeskattning.

Kommittén anser att det är angeläget att konsumentens val

av upplåtelseform inte styrs av ekonomiska villkor som är beroende av statsbidrag och beskattning. Vi har därför försökt beakta kraven på neutralitet i våra förslag. Någon exakt neutralitet går dock inte att åstadkomma. Orsaken är att skatter och statsbidrag beräknas på olika underlag i de tre upplåtelseformema.

Värdet av egnahemsägarens ränteavdrag beror på överlåtelsepriset och insats av eget kapital inklusive amorteringar. Ränteavdrag upp till 100 000 kr ger den enskilde en skatteminskning med 30 % ränteut-

av giftema. För belopp över 100 000 kr är skatteminskningen 21 %.

Räntebidragen och i vårt förslag även investeringsbidragen

- beräknas däremot andel schablonberäknad produktionskost-

som av en nad utan något samband med belåningsgrad.

l bostadsrätten kan båda systemen i dag förekomma samtidigt genom att den enskilde medlemmen kan ta lån för sin insats och därmed få ränteavdrag, medan bostadsrättsföreningar får räntebidrag i huvudsak enligt samma regler som hyreshus.

Fastighetsskatten beräknas på sätt för alla upplåtelsefonnema,

samma dvs. som en procentandel av taxeringsvärdet. Taxeringsvärdet fastställs

50 Kommitténs överväganden och förslag

dock på helt olika grunder för småhus och flerbostadshus. Taxeringsvärdena för småhus utgår från överlåtelsepriser för egnahem medan taxeringsvärdena för flerbostadshus utgår från avkastningsvärdet för hyreshus, vilket i sin tur beror på hyresnivåema. Hyreshus och bostadsrätter i småhusform taxeras som egnahem. Kommittén behandlar i förslagen hyresrätt, bostadsrätt och egnahem och för sig. var en

1.17¶Statens stöd till bostadsproduktionen

-

förslag

Kommittén föreslår

Prioriterade ombyggnadsåtgärder i främst hyresbostäder skall få investeringsbidrag inom på en miljard kr per år.

en ram

Kommunala utvecklingsprogram i utsatta bostadsområden skall få statsbidrag. Bostadspolitiken bidrar med 500 milj kr år

per 1998-2000 och l miljard kr år 2001-2010. Även andra

per politikområden bör kunna skjuta till medel.

Nyproducerade hyreshus skall i syfte att bibehålla neutraliteten mellan upplåtelseforrnema få ett basbidrag på 10 % av ett schablonberäknat bidragsunderlag och också befrias från fastighetsskatt. Basbidraget höjs till 20 % fastighetsskatten kvarstår

om enligt nuvarande regler.

Egnahem skall behålla ränteavdrag och fastighetsskatt i sin nuvarande form.

Bostadrättens behandling i skattelagstiftningen skall ses över i enlighet med tidigare utredningar. Förslagen innebär att fastighetsskatten ersätts med schablonintäkt, att bostadsrättsföre-

en ningarna får full avdragsrätt för ränteutgifter samt att principerna för taxering bostadsrätter blir lika de som gäller för

av mer egnahem.

Kommitténs överväganden och förslag 51

Kommittén föreslår att statens stöd till finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder förändras. Vi föreslår en övergång från räntebidrag till investeringsbidrag för det direkta produktionsstödet.

Förslagen innebär en prioritering av insatser i det redan byggda beståndet. Sålunda föreslår kommittén att 1 miljard kr årligen avsätts för prioriterade ombyggnadsåtgärder. Inriktningen av dessa åtgärder skall enligt vår mening fastställas i det ordinarie budgetarbetet.

Vidare föreslår vi, som tidigare beskrivits i avsnitt 1.5, en särskild satsning på utsatta bostadsområden med social problembild. Kommunala utvecklingsprogram skall i sådana områden förbättra boendemiljö och levnadsvillkor under medverkan av de boende. Barns uppväxtvillkor skall särskilt uppmärksammas. Enligt vårt förslag skall bostadspolitiken bidra till finansieringen med 500 miljoner kr per år 1998-2000 och en miljard kr per år 2001-2010. Staten bör även tillskjuta medel från andra områden, t.ex. invandrar- och arbetsmarknadspolitiken, för att finansiera utvecklingsprogrammen.

Vi föreslår ett basbidrag till nyproducerade hyreshus på 10 % av en schablonberäknad kostnad. Förutsättningen är att nyproducerade hyreshus inte skall betala fastighetsskatt. Basbidraget syftar främst till att tillsammans med befrielse från fastighetsskatten upprätthålla neutralitet med egnahemsägarens avdragsrätt för räntekostnader enligt reglerna för kapitalbeskattning.

Statens kostnader för basbidragen till hyresrätter och den subvention i form kommer att utgå till bostadsrätter beräknas bli ca 1,1

annan som miljard kronor. Detta motsvarar en nyproduktion av 13 000 lägenheter i hyres- och bostadsrättshus. Om t.ex. ytterligare 10 000 lägenheter skulle byggas blir kostnaderna ca 800 miljoner kronor högre för basbidragen.

Kommittén har också övervägt ett alternativ med bibehållen fastighetsskatt. I detta alternativ skall basbidraget vara 20 % för att upprätthålla neutralitet med egnahem.

För egnahem föreslår vi inga förändringar av skatter och bidrag.

Vi föreslår att bostadsrättens behandling i skattelagstiftningen skall ses över i enlighet med förslagen i Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57 och Bostadsrättsvärderingskommittén SOU 1992:8. Förslagen innebär att fastighetsskatten ersätts med en schablonintäkt och att bostadsrättsföreningarna får full avdragsrätt för ränteutgifter. Vidare föreslås att bostadsrätter taxeras efter liknande principer som för egnahem.

Konsekvensen av dessa förslag är att bostadsrättshus inte skall behandlas som hyreshus. T.ex. skall inte nyproducerade bostadsrättshus få basbidrag. Den del av de kalkylerade kostnaderna på 1,1 miljarder

52 Kommitténs överväganden och förslag

kronor för basbidragen som avser stöd till nyproducerade bostadsrättshus skall enligt vårt huvudförslag på annat sätt tillgodogöras bostadsrättshusen. I våra kalkyler har vi dock i fortsättningen räknat in stödet till bostadsrättshusen i summan 1,1 miljarder kronor.

En förutsättning för de förändrade reglerna för bostadsrättshus är att förändringen kan genomföras så att neutraliteten mellan bostadsrätten och övriga upplåtelsefonner kan upprätthållas. Ytterligare en förutsättning är att statens kostnader inte skall öka totalt.

1.17.l Hyresrätt nyproduktion

-

Kommittén föreslår

Räntebidragen skall avskaffas.

Ingen fastighetsskatt skall betalas för hyreshus med värdeår 2000

och senare.

Ett basbidrag skall lämnas efter det huset färdigställts. Bidraget

är 10 % schablonberäknad produktionskostnad.

av en

Det skattemässiga värdeminskningsavdraget skall i normalfallet

3 % per år.

vara

En schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna beviljas.

Förslagens grundprincip

Kommittén föreslår att räntebidragen till hyreshus med värdeår 2000 och skall upphöra och att dessa hus inte skall betala fastig-

senare hetsskatt. Förslaget innebär att endast nyproducerade hyreshus med värdeår 1999 och tidigare kan få räntebidrag. Detta gäller såväl räntebidrag enligt l993-års regler Danell-systemet tidigare regler.

som

Hyreshusen skall få ett basbidrag på 10 % som utgår från en schablonberäknad produktionskostnad. Basbidraget är ett engångsbidrag som lämnas närhuset är färdigställt.

Kommitténs överväganden och förslag 53

Vi föreslår också att det skattemässiga värdeminskningsavdraget skall höjas från dagens 2 % till 3 % per år. Därigenom minskar avskrivningstiden bostadsinvestering från 50 år till 33 år.

för en

Vi att dessa förslag förutsättningar för en fortsatt nypro-

anser ger duktion av hyresbostäder med bibehållen neutralitet med andra upplåtelseformer, utan att det därutöver behövs ytterligare ekonomiska insatser från stat och kommun.

Fastighetsskatt

Kommittén föreslår att fastighetsskatt inte skall tas ut på nyproducerade hyreshus med värdeår 2000 och senare. Förslaget innebär att en del av de direkta bidragen till nyproduktionen kvittas mot fastighetsskatten. Vi

att det varken fastighetsekonomisk eller statsfinansiell synpunkt anser ur finns anledning att ge ett bidrag som sedan tas tillbaka genom en skatt. Förslaget minskar dessutom bostadsföretagens och bidragsmyndighetemas administrationskostnader.

Alternativt förslag med bibehållen fastighetsskatt

Det finns emellertid skattemässiga komplikationer med kommitténs huvudförslag. Vi har därför även övervägt ett alternativ där fastighetsskatten behålls med nuvarande utformning och skattesats vilket innebär att ingen fastighetskatt betalas de första fem åren, halv skatt år sex till tio och hel skatt efter tio år.

I detta alternativ höjs basbidraget till 20 %, vilket investerarens

ur synpunkt villkor för investeringen som om ingen fastig-

ger samma hetsskatt betalas. Höjningen från 10 % till 20 % motsvarar således värdet av fastighetsskatten.

Om den fortsatta beredningen visar att komplikationer med olika fastighetsskatteregler för nyproducerade och äldre bostadshus inte kan bemästras eller att det är svårt att förebygga att reglerna kringgås

- -bör det senare alternativet väljas.

Ur bostadspolitisk synvinkel är dock alternativet med slopad fastighetsskatt för hyreshus att föredra. Vi förordar därför det

nya alternativet och våra förslag i det följande bygger på detta.

Basbidrag

Kommittén föreslår således ett basbidrag på 10 % och ingen fastighetsskatt för nyproducerade hyreshus med värdeår 2000 och senare. Som nämnts ovan skulle basbidraget vara 20 % om nuvarande regler för fastighetsskatt behålls.

54 Kommitténs överväganden och förslag

Vårt förslag är en metod att åstadkomma önskad neutralitet mellan egnahem och hyresbostäder. Basbidraget tillsammans med befrielsen från fastighetsskatten kompenserar för egnahemsägamas ränteavdrag. Någon kalkylmässigt exakt motsvarighet går dock inte att nå eftersom värdet av ränteavdragen beror på räntenivån. Detta framgår av bilaga 3 till betänkandet.

Enligt vår uppfattning skall basbidraget finnas under en längre period och endast prövas mot större förändringar i samhällsekonomin, t.ex. avsevärt lägre räntenivå än i dag eller förändrad nivå på kapitalbeskattningen.

Värdeminskningsavdrag

Riksskatteverket rekommenderar ett skattemässigt värdeminskningsavdrag på 2 % för bostadshus, dvs. en avskrivningstid på 50 år. Vi anser att den ekonomiska livslängden är betydligt kortare och att Riksskatteverket därför bör ändra sin rekommendation.

I en ekonomi med stabilt låga prisökningar har ett rättvisande värdeminskningsavdrag en stor ekonomisk betydelse i motsats till vad som gäller i en ekonomi med hög inflation och med stora nominella värdeökningar på fastigheter. Ur bostadspolitisk synpunkt är det angeläget att investeringar i bostäder skrivs av på kortare tid än i dag och att det ges möjlighet till rättvisande skattemässigt värdeminskningsavdrag. Sådana framställningar har hitills avvisats av Riksskatteverket.

Enligt vår mening är efter ca 35 år ombyggnads- och renoveringsbehoven så omfattande att fastigheten då bör vara avskriven för att möjliggöra reinvesteringar. Kommittén anser det därför synnerligen angeläget att Rikskatteverket höjer det skattemässigt tillåtna värdeminskningsavdraget för bostadshus från 2 % till 3 % per år. Detta skulle enligt vår uppfattning bättre motsvara den värdeminskning som i dag är aktuell för bostadshus. Därigenom minskar avskrivningstiden för bostadsinvesteringar från 50 till 33 år och bostadsföretagen kommer enligt vår uppfattning i högre grad att av egen kraft kunna finansiera ny- och ombyggnadsverksamhet utan statliga subventioner.

Kreditgaranti

Kommittén föreslår att det också i fortsättningen skall finnas en statlig kreditgaranti för nyproducerade bostäder av likartad konstruktion som i dag. Vi återkommer till detta i avsnitt 1.19.

Kommitténs överväganden och förslag 55

1.17 befintligt bostadsbestånd

Hyresrätt -

Kommittén föreslår

äldre räntebidragen skall inte förändras l992-års regler och De tidigare.

Bidragsunderlaget för beviljade räntebidrag enligt 1993-års regler skall skrivas ned med trettiondel l/30-del

Danellsystemet en

räntebidragen nått 30 %-nivån. Räntebidragen upphör per år när då efter 30 år.

Fastighetsskatt skall betalas enligt nuvarande regler.

Investeringsbidrag skall kunna lämnas till prioriterade ombyggnadsåtgärder inom på 1 miljard kr år. en ram per

skattemässigt tillåtna värdeminskningsavdraget skall vara Det 3 % per år.

schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna beviljas till En

ombyggnadsprojekt.

Äldre räntebidrag

föreslår de räntebidrag är beviljade enligt l992-års Kommittén att som äldre regler inte förändras. Bidragen minskar enligt regler och ännu upphör helt år 2005. År 1996 är dessa reglerna successivt och ca på 27 miljarder kronor den största posten i statens stöd till räntebidrag bostäder. Merparten dessa räntebidrag avser bostadshus som är av under de s.k. krisåren och har betydande ekonomiska byggda som Denna problembild har ingående belysts i kommitténs svårigheter. delbetänkande SOU 1995:98.

Räntebidrag enligt 1993-års regler

det skulle önskvärt att direkt lösa in de Kommittén anser att vara räntebidragen enligt 1993 års regler Danellsystemet med ett beviljade investeringsbidrag motsvarar nuvärdet räntebidragen. Därigenom som av

56 Kommitténs överväganden och förslag

skulle administrationskostnadema för räntebidragen minska och staten skulle inte vara bunden de långfristiga åtaganden räntebidragen av som innebär. En sådan lösning innebär dock alltför stor statsfmansiell en påfrestning de närmaste åren och vi har därför bedömt det inte att nu är möjligt att lösa Danellsystemet. Vi rekommenderar dock de av att kvarstående räntebidragen i Danellsystemet löses och när det av om finns budgettekniska förutsättningar för detta. Kommittén föreslår nedskrivning bidragsunderlaget för en av beviljade räntebidrag enligt Danellsystemet. Bidragsunderlaget bör räknas ned enligt en tänkt 30-årig amorteringsplan. Nedskrivningen startar vid den tidpunkt när räntebidragen enligt reglerna nått nivå på en 30 %. Förslaget innebär att räntebidragen därefter minskar på samma sätt som en amortering av ett topplån på 30 år. Vi har inte funnit något motiv för att i all framtid ge ett årligt räntebidrag på 30 % av en schablonberäknad ursprunglig produktionskostnad.

Fastighetsskatt

Kommittén föreslår inte någon förändring fastighetsskatten för av hyreshus i det befintliga bostadsbeståndet. Det gäller samtliga bostadshus, dvs. även de enligt reglerna ännu inte har börjat betala som fastighetsskatt. De bostadshus som byggdes under de s.k. krisåren 1988-92 kommer enligt reglerna att börja betala fastighetsskatt inkomståret 1998. Dessa bostadshus har en hög kostnadsnivå på grund främst höga produkav tionskostnader. En del av de ekonomiska svårigheterna beror också på att retroaktiva regelförändringar för räntebidragen medförde högre kapitalkostnader än vad som ursprungligen kunde förutses. Fastighetsskatten blir nu ytterligare ekonomisk påfrestning för det sent en byggda bostadsbeståndet se kommitténs delbetänkande SOU 1995:98. Det finns därför skäl att justera fastighetsskatten för dessa hus. Vi har dock inte bedömt att det finns utrymme i statsbudgeten för ett förslag om lägre fastighetsskatt för dessa årgångar bostadshus. Vi har därför inte lagt något sådant förslag. Vi har i vårt delbetänkande även uppmärksammat att dessa nyare bostadshus genom tillämpningen av reglerna i den rullande fastighetstaxeringen på många orter får ett för högt taxeringsvärde i förhållande till marknadsvärdet och till taxeringen äldre hus. av Kommittén vill för sin del åter framhålla att det är utomordentligt angeläget att tillämpningen av reglerna ändras så att krisårgångamas bostadshus inte taxeras för högt.

Kommitténs överväganden och förslag 57

Nytt värdeår

Hus som modemiseras kan enligt nuvarande bestämmelser få ett nytt värdeår. Vi föreslår inga förändringar, vilket innebär att bostadshus

som vid modernisering får värdeåret 2000 och inte skall betala

senare fastighetsskatt. Det krävs omfattande ombyggnader för fastighet

att en skall få ett nytt värdeår. Det kommer därför att dröja relativt många år innan det finns ombyggda hus med värdeår 2000 och i någon

senare större omfattning.

Investeringsbidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder

Kommittén föreslår att det skall finnas investeringsbidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder av hyreshus inom en ram på totalt miljard

en kr per år. Investeringsbidragen kan över tiden ha olika inriktning

som t.ex. att stimulera vissa miljöåtgärder, tillgänglighetsskapande åtgärder, eller ombyggnad till särskilda boendeforrner för äldre och andra funktionshindrade Bidragen kan också användas till t.ex. för-

personer. bättringar av miljöer och andra ombyggnader i särskilt utsatta bostadsområden eller för bebyggelsefömyelse i områden med stor andel tomma lägenheter.

Inriktningen av investeringsbidragen till ombyggnad bör bestämmas i samband med statens budgetarbete se avsnitt 1.17.

Värdeminskningsavdrag

Kommittén anser att Riksskatteverket även för befintliga hyrehus skall höja det högsta skattem ässigt tillåtna värdeminskningsavdraget från 2 % till 3 % år, vilket innebär att avskrivningstiden minskar från 50 till

per 33 år.

Förändringen av värdeminskningsavdraget är nödvändig för att göra det möjligt för bostadsföretagen att av egen ekonomisk kraft kunna svara för ny- och ombyggnadsinvesteringar se även avsnitt l.l4.l.

Kreditgaranti

Kommittén föreslår att ombyggnadsprojekt skall kunna få en statlig kreditgaranti se avsnitt 1.20.

58 Kommitténs överväganden och förslag

l.17.3 Egnahem nyproduktion

-

Kommitténs utgångspunkter

Reglerna för räntebidrag är oförändrade, dvs. bidragen trappas ned och upphör helt enligt gällande regler.

Kapitalbeskattningens regler ränteutgifter förändras inte.

om

Reglerna för fastighetsskatt år oförändrade.

Kommittén föreslår

En schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna erbjudas.

Kommitténs utgår från nuvarande kapitalbeskattning och konstaterar att rätten till skatteminskning för ränteutgifter kvarstår i sin nuvarande form. Vi utgår även från att fastighetsskatten behålls enligt nuvarande regler. Annars skulle egnahemmen få gynnad ställning än andra

en mer upplåtelseformer.

I konsekvens med kraven på neutralitet med andra upplåtelseformer skall inte nyproducerade egnahem ha basbidrag.

Räntebidrag till nyproducerade egnahem kommer enligt l993-års regler att upphöra helt år 2000. Det innebär att egnahem som påbörjas åren 1998-1999 fortfarande kan få räntebidrag till relativt små belopp, 9,3 % den schablonberäknade räntekostnaden år 1998 och 2,7 % år

av 1999. Vi föreslår ingen förändring av dessa regler.

Vi föreslår schablonberäknad kreditgaranti för nyproducerade

en egnahem motsvarande utformning för hyres- och bostadsrättshus

av som se avsnitt 1.20.

Kommitténs överväganden och förslag 59

1.17.4 Egnahem befintligt bostadsbestånd

-

Kommitténs utgångspunkter

Räntebidragen förändras inte.

Kapitalbeskattningens regler om ränteutgifter är oförändrade.

Fastighetsskatten förändras inte.

Kommittén utgår från att nu gällande regler för bidrag och skatter till de befintliga egnahemmen inte skall förändras. Sålunda ligger reglerna fast för redan beviljade räntebidrag.

Skattelättnaden för ränteutgifter förutsätts vara oförändrad och som en konsekvens även fastighetsskatten för befintliga egnahem.

Viss prioriterad ombyggnad i egnahem, t.ex. miljöinriktade åtgärder, kan enligt våra förslag få investeringsbidrag se avsnitt 1.19.

l.17.5 Bostadsrättens behandling vid inkomst-

och fastighetsbeskattning

En bostadsrättsförening är en ekonomisk förening som gemensamt äger bostadsfastigheter. Medlemsskap innebär att föreningen kan upplåta en bostad i föreningens fastigheter. Reglerna för räntebidrag är desamma för hus ägs bostadsrättsförening och för hyreshus. Flerbos-

som av en tadshus ägs bostadsrättsföreningar taxeras hyreshus och

som av som småhus ägda bostadsrättsföreningar som egnahem.

av

Bostadsrättsföreningamas organisationer HSB, Riksbyggen och

- SBC har i en skrivelse till kommittén den 30 september 1996 framfört

att bostadsrätten, även den kan sägas vara mellanfonn mellan

om en äganderätt och hyresrätt, bör behandlas mer likt egnahem vad gäller beskattning och statsbidrag.

Skälet är att de boende i egnahem och bostadsrätter gör en kapitalinsats som medför ett visst ekonomiskt risktagande. Skillnaden är endast att egnahemmen är ett enskilt ägande och bostadsrätten ett gemensamt ägande. I hyresrätten är det däremot frågan om ett kund- leverantörsförhållande mellan den boende och fastighetsägaren. Egnahemsägaren och

60 Kommitténs överväganden och förslag

bostadsrättshavaren betalar vid varje tidpunkt den självkostnad som bostaden betingar medan hyresgästens hyra bestäms i förhandlingar.

Organisationerna föreslår att bostadsrättsföreningar skall ges rätt till skatteminskning/skatteåterbäring genom ränteavdrag som ger samma ekonomiska effekt de ränteavdrag egnahem kan göra i

som ägare av dag.

En sådan modell har föreslagits av Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57. Förslaget innebär att fastighetsskatten slopas och ersätts

schablonintäkt. Ränteutgiftema kvittas mot schablonintäkten. Om av en inkom leder till ett underskott får föreningen tillbaka 30 % av återstoden i form av en negativ skatt. I de fall schablonintäkten överstiger erlagda räntor utgår skatt för motsvarande del.

BostadsrâttsvärderingskommitténSOU l992:8föreslåratttaxerings-

värdet på ett bostadsrättshus grundas det sammanlagda marknadsvärdet på de bostadsrätter som ingår i bostadsrättsföreningen.

Utredningarnas förslag har remissbehandlats men ännu inte lett till några förändringar av reglerna för bostadsrätter.

Vi har enligt våra direktiv inte i uppgift att behandla skattelagstiftningen. Vi dock att bostadsrättens behandling i skattelagstiftningen

anser bör över i enlighet med de nämnda utredningarnas förslag. En sådan

ses översyn bör ske i anslutning till beredningen av våra förslag.

Vårt huvudförslag är således att beskattning och taxering av bostadsrättsföreningar förändras i enlighet med utredningarnas förslag. Vi har dock även utarbetat ett alternativ som visar hur bostadsrättsföreningar kan behandlas nuvarande regler för beskattning och

om taxering bostadsrättsföreningar bibehålls.

av

En förändring reglerna för beskattning bostadsrättsföreningar

av av innebär i sammanfattning följande:

Bostadsrättsföreningamas fastigheter taxeras i enlighet med fastig- -

hetsbeskattningsutredningens förslag. En schablonintäkt skall tas som en inkomst av föreningen.

- upp

Föreningens ränteutgifter får dras mot schablonintäkten. - av

Ränteutgifter utöver schablonintäkten ligger till grund för åter- -

betalning till föreningen. Intäkter överstiger ränteutgiftema beskattas enligt kapitalbe-

- som

skattningens regler.

De enskilda bostadsrättsinnehavama gör precis som i dag avdrag för -

ränteutgifter enligt kapitalbeskattningens regler.

sina egna

Kommitténs överväganden och förslag 61

1.17.6 Bostadsrätt nyproduktion

-

Kommittén föreslår

Reglerna för beskattning och taxering av fastigheter ägda av bostadsrättsföreningar skall ses över i enlighet med förslagen från Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57 och Bostadsrättsvärderingskommittén SOU 1992:8, vilket innebär att fastighetsskatten ersätts med en schablonintäkt, bostadsrättsföreningar ges full avdragsrätt för ränteutgifter och att taxeringen av fastigheterna förändras.

Räntebidragen skall avskaffas.

En schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna tillhandahållas.

Översyn av beskattning och taxering av bostadsrätter

Kommittén föreslår att reglerna för beskattning av bostadsrättsföreningar och taxering av deras fastigheter skall ses över i enlighet med förslagen i Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57 och Bostadsrättsvärderingskommittén SOU 1992:8. Vi utgår då från att förändrade regler för bostadsrätter inte skall innebära att statens kostnader ökar totalt. Neutraliteten med övriga upplåtelsefonner skall även upprätthållas.

Vidare skall även bostadsrätten kunna få schablonberäknad statlig

en kreditgaranti se avsnitt 1.20.

Enligt vår uppfattning är det angeläget att förändringarna för fastigheter ägs av bostadsrättsföreningar kan träda i kraft samtidigt

som

våra övriga förslag. Detta innebär att hus får värdeåret 2000 som som och senare inte skall få räntebidrag och att de skall beskattas och taxeras enligt de principer de båda refererade utredningarna

som föreslagit.

62 Kommitténs överväganden och förslag

Alternativt förslag för bostadsrätter

Om skattereglema för fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar inte förändras skall inte heller nyproducerade bostadsrättshus med värdeår 2000 och senare betala fastighetsskatt. Vidare får nyproducerade hus

ägs bostadsrättsföreningar precis som andra hyreshus ett som av basbidrag på 10 % av ett schabloniserat bidragsunderlag. Bostadsrättsföreningen kan också erhålla kreditgaranti.

Basbidraget till bostadsrättshus skall dock kopplas till föreningens faktiska lån. Skälet till att koppla basbidraget till bostadsrättsföreningar-

faktiska lån är att de enskilda medlemmarna har möjlighet att nas utnyttja ränteavdragen i kapitalbeskattningen för lån på den egna insatsen. Prövning belåningsgraden för att fastställa basbidragets

av storlek sker normalt i samband med prövning kreditgarantin.

av

Vidare skall bostadsrättsförening vara skyldig att betala tillbaka

en hela basbidraget medlemmarna inom tio år genom kapitaltillskott

om sänker föreningens lån så att de blir lägre än ett bidragsunderlag som skrivs ned på sätt ett 30-årigt lån med rak amortering.

samma som

1.17.7 Bostadsrätt bostadsbestånd

- befintligt

Kommittén föreslår

Reglerna för beskattning och taxering skall förändras även för

befintliga bostadsrättsföreningar i enlighet med förslagen i

Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57 och Bostads-

rättsvärderingskommittén SOU 1992:8.

Avtrappningen samtliga räntebidrag till bostadsrättshus, dvs.

av

både enligt l993-års regler och enligt tidigare regler, skall följa

de regler som gäller för egnahem.

En schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna beviljas till

ombyggnadsprojekt.

Kommittén föreslår således att befintliga bostadsrättsföreningar omfattas

förslag nyproducerade bostadsrätter, dvs. fastighetsav samma som skatten ersätts schablonintäkt och bostadsrättsföreningen får full

av en

Kommitténs överväganden och förslag 63

avdragsrätt för ränteutgifter. Vidare skall även taxeringen förändras så att taxeringsvärdet på bostadsrättshuset grundas det sammanlagda marknadsvärdet på de bostadsrätter som ingår i bostadsrättsföreningen.

Även reglerna för räntebidrag till bostadsrättsföreningama skall förändras eftersom bostadsrättsföreningen kommer att kunna göra avdrag för sina ränteutgifter på likartat egnahem. Vi föreslår

sätt som således avtrappningen takt och nivå samtliga räntebidrag till

att av bostadsrättshus skall följa de regler gäller för egnahem. Detta gäller

som både räntebidrag enligt l993-års regler Danellsystemet och enligt de äldre reglerna.

Förslagen innebär att bostadsrättsföreningar med stora ränteutgifter, dvs. i regel föreningar med hus eller nyligen ombyggda hus

nya kommer att få relativt bättre ekonomi jämfört med nuvarande regler.

en Däremot kommer föreningar med låg belåning och små ränteutgifter att få ett relativt sämre utfall.

Eftersom förändringen för de befintliga bostadsrättshusen innebär att samtliga hus skall omtaxeras är det rimligt att sätta tidpunkten för genomförande till år 2000. Vi denna tidpunkt kommer således samma regler gälla både för de bostadsrättshusen med värdeår 2000 och

att nya

och för de befintliga bostadsrättshusen. senare

Alternativt förslag

Om inte reglerna för beskattning och taxering bostadsrättshus ändras

av skall de befintliga bostadsrättsföreningama behandlas enligt samma principer i dag, dvs. likt hyresrätten se avsnitt 1.17.2.

som mer

64 Kommitténs överväganden och förslag

1.18 för

Regler investeringsbidrag

Kommittén föreslår

Samtliga investeringsbidrag skall beräknas som en procentandel av ett schabloniserat bidragsunderlag.

Bidragsunderlaget för nyproducerade bostäder skall vara ll 000 kr m2 bruksarea för bostadsändamål för de första 35 m2. För

per varje tillkommande m2 bostadsyta skall bidragsunderlaget minska med 35 kr m2 för hela bostadsytan. Högst 120 m2 bostadsyta

per är bidragsberättigad.

Bidragsunderlaget för särskilda boendefonner för äldre och

med funktionshinder skall 13 000 kr m2 de personer vara per första 35 m2. För varje tillkommande kvadratmeter bostadsyta därutöver skall samma bidragsunderlag som för det ordinära boendet gälla.

Bidragsunderlaget för ombyggnad beräknas enligt nuvarande regler.

Kommittén att alla investeringsbidrag skall beräknas med likartad

anser teknik. Utgångspunkten för beräkningarna är ett schabloniserat bidragsunderlag enligt samma modell som gäller i dag.

1.18.1 Bidragsunderlag och garantiunderlag vid ny-

produktion

Vi föreslår att bidragsunderlaget, som också är underlag för kreditgarantin för nyproducerade bostäder skall ll 000 kr m2

vara per bruksarea för bostadsändarnål mark t.o.m. 35 m2. Om

ovan upp bostadsytan är större minskar bidraget med 35 kr m2 för all yta i

per lägenheten. Bidrag och även kreditgaranti till högst 120 m2

ges per lägenhet. Motivet till att förändra den tekniska beräkningen av bidragsunderlaget i förhållande till de regler som gäller i Danellsystemet är

Kommitténs överväganden och förslag 65

främst att undvika tröskeleffekten i ersättningen vid 35 m2 bostadsyta. Nuvarande regler har även inneburit en överkompensation av kostnaderna för små lägenheter som inte är särskilda boendeformer.

Bidragsunderlagets storlek till nyproducerade bostäder framgår av tabell 1.1 se även bilaga 3.

1.18.2¶Bidrags- och garantiunderlag för nyproducera-

de särskilda boendeformer

Vi föreslår att bidrags- och garantiunderlaget vid nyproduktion av särskilda boendeformer för äldre och funktionshindrade personer skall

högre än för ordinära lägenheter. Skälet är att kostnaderna är högre vara för den handikappanpassning behövs och för personalutrymmen.

som Bidragsunderlaget är dessutom högre enligt dagens regler.

Vi föreslår att bidrags- och garantiunderlaget skall vara 13 000 kr

m2 de första 35 m2 dvs. 2 000 kr m2 högre än i ordinära per per bostäder. För bostadsyta tillkommer utöver 35 m2 skall bidrags-

som underlaget vara detsamma som för det ordinära boendet dvs. minska med 35 kronor m2 från nivån ll 000 kronor. Minskningen gäller

per dock inte hela bostadsytan utan endast den bostadsyta som är större än 35 m2.

1.18.3¶Bidrags- och garantiunderlag vid ombyggnad

Bidrags- och garantiunderlaget för ombyggnadsåtgärder beräknas enligt nu gällande regler för räntebidragen till ombyggnadsverksamhet. Underlaget motsvarar 90 % av en skälig kostnad för ombyggnaden till den del kostnaden överstiger 100 000 kr. Bidragsunderlaget får normalt

66 Kommitténs överväganden och förslag

inte bli högre än 80 % av schablonbeloppet för nybyggda bostäder. Vid beräkningen skall husets värde före ombyggnaden dras bort.

1.18.4 Särskilda villkor

Enligt de regler som gäller i dag skall endast arbete som utförs av momsregistrerat företag kunna berättiga till investeringsbidrag.

Om upplåtelsefonnen för hus som fått investeringsbidrag förändras till egnahem eller till bostadsrätt som inte är berättigat till investeringsbidrag, skall investeringsbidraget betalas tillbaka. Vi föreslår också att ett utbetalt statligt investeringsbidrag säkras på lämpligt sätt, t.ex.

inteckning i fastigheten. genom en

1.19 av investeringsbidrag Typer

Kommittén föreslår följande typer av investeringsbidrag

Basbidrag till nyproducerade hyreshus.

Investeringsbidrag för prioriterade ombyggnadsåtgärder främst till hyreshus. Sådana investeringsbidrag kan också i vissa fall avse bostadsrättshus och egnahem.

Investeringsbidrag som motiveras konjunkturpolitiskt.

I våra förslag finns några olika typer investeringsbidrag. Förslagen

av sammanfattas nedan.

1.19.1¶Basbidrag

Basbidraget till nyproducerade hyreshus kompenserar för egnahemsäga-

ränteavdrag. Bidraget skall 10% fastighetsskatten rens vara om avskaffas och 20 % om fastighetsskatten kvarstår i sin nuvarande utfonnning.

i

l

Kommitténs överväganden och förslag

I ett alternativt förslag för bostadsrätter föreslår vi att även nyproducerade bostadsrättshus skall få ett basbidrag. Förutsättningen är dock att vårt huvudförslag om förändrad beskattning och taxering av bostadsrättshus inte genomförs.

1.19.2¶Investeringsbidrag för prioriterade

ombyggnadsåtgärder

De nuvarande räntebidragen till ombyggnadsåtgärder ersätts i vårt förslag med investeringsbidrag för prioriterade ombyggnadsåtgärder i främst hyreshus. Sådana investeringsbidrag kan också i vissa fall avse bostadsrättshus och egnahem trots att dessa upplåtelseformer kompenseras med avdragsrätten för ränteutgifter. Något generellt investeringsbidrag för ombyggnad föreslås således inte.

Vi menar att staten endast skall ge bidrag till prioriterade ombyggnader. Övrig ombyggnadsverksamhet skall kunna ske utan bidrag. Vårt förslag att öka det årliga värdeminskningsavdraget för hyreshus syftar till detta.

Vi har i detta betänkande prioriterat ombyggnadsåtgärder som syftar till att förbättra tillgänglighet och användbarhet för äldre och personer med funktionshinder samt olika slag av miljöåtgärder för ett långsiktigt kretsloppsanpassat boende. Även ombyggnad tillskapar särskilda

som boendefonner är prioriterad. Vi vill också understryka vikten av att kunna förbättra och bygga om utsatta bostadsområden.

Många kommuner har stora problem med överskott av lägenheter. I några fall har rivning av i teknisk mening bra fastigheter skett. Kommittén anser att ombyggnader som görs för att skapa alternativ användning av sådana fastigheter och därmed begränsa kapitalförstöring-

är angelägna. Inom ramen för prioriterade ombyggnadsåtgärder bör en enligt vår mening även denna typ av projekt ingå.

Vi föreslår en årlig total ram för prioriterade ombyggnadsåtgärder på totalt en miljard kr per år. Priotitering av åtgärder samt omfattning och inriktning av olika delar inom ramen skall göras av regering och riksdag i det ordinarie budgetarbetet.

Vi anser dock att det är önskvärt att bidrag med viss inriktning finns i minst två tre år och att villkoren för bidrag aviseras minst ett halvår

innan de träder i kraft. Alltför korta bidragstider ger små förutsättningar att bidragen utnyttjas på ett genomtänkt sätt. Det blir också en oplanerad ryckighet över tiden i investeringsvolymema.

68 Kommitténs överväganden och förslag

1.19.3¶Investeringsbidrag som motiveras konjunkturpolitiskt

I dag finns olika typer investeringsbidrag se bilaga 4 som av

av konjunkturskäl har införts i syfte att stimulera bostadsbyggandet. De är finansierade arbetsmarknadspolitiska medel och ingår inte i den

av långsiktiga bostadspolitiken. År 1995 uppgick de arbetsmarknadspolitiska medlen i form investeringsbidrag till 2,5 miljarder kr och

av de uppskattas för år 1996 till 6 miljarder kr.

ca

Denna bidrag kommer med stor sannolikhet att vara önskvär-

typ av da i framtiden. Vi att det är värdefullt att sådana arbets-

även anser marknadspolitiska medel kan förstärka de bostadspolitiska insatsema. Prioriteringen de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör också enligt

av vår mening kunna följa den prioritering görs inom bostadspolitiken

som

till ombyggnadsåtgärder förbättrar tillgängligheten för äldre t.ex. som och funktionshindrade eller till långsiktigt hållbar miljömi-

personer en passning bostäder.

av

Bidragen bör i utsträckning kunna utformas enligt vår modell,

stor dvs. räknas procentandel ett schablonberäknat bidrags-

som en av underlag. Storlek och inriktning bestäms givetvis rådande kon-

av junkturläge.

Kommitténs överväganden och förslag 69

1.20 för statlig

Regler kreditgaranti

Kommitten föreslår

En statlig kreditgaranti skall kunna erbjudas för lån som avser nybyggda permanenta bostäder samt för lån som avser ombyggnadsåtgärder.

Garantiunderlaget för kreditgarantin skall beräknas enligt samma regler bidragsunderlaget för investeringsbidrag.

som

Garantiunderlaget skall för vissa miljöåtgärder syftar till ett

som långsiktigt kretsloppsanpassat boende höjas på motsvarande sätt

bidrags- och garantiunderlaget för särskilda boendeformer som för äldre och personer med funktionshinder.

Garantibeloppet skall motsvara högst 25 % av garantiunderlaget för hyres- och bostadsrättshus och 35 % garantiunderlaget för

av egnahem.

Det garanterade lånets förmånsrättsläge skall grundas på garantiunderlaget och vissa tillägg pantvärde.

Pantsäkerheten för det garanterade lånet skall placeras för hyresoch bostadsrättshus inom högst 90 % och för egnahem 100 % av pantvärdet.

Ersättning kreditgarantin skall högst lämnas för förluster som

ur

det garanterade lånet samt 50 % de tillägg för ränta och avser av andra kostnader enligt 6 kap. 3§ jordabalken det

som avser garanterade lånet.

Den årliga avgiften för kreditgarantin skall vara 0,25 % av det garanterade beloppet.

I övrigt skall regler gälla som i dag.

samma

70 Kommitténs överväganden och förslag

1.20.1 Motiv för att ändra reglerna

för kreditgarantin

Kreditgarantin ger enligt vår mening tillgång till krediter på bättre villkor än vad marknaden annars skulle kunna erbjuda. Kreditgarantin säkerställer också att räntesättning och storlek på lån kan bli relativt enhetlig oavsett var i Sverige låntagaren bor. En förutsättning för kreditgarantin är att låntagarens betalningsfönnåga är tillräcklig enligt sedvanlig kreditprövning.

Kreditgarantier enligt 1993 års regler innebär mer begränsade risker för förluster än vad 1992 års regler har medfört se vidare kommitténs delbetänkande SOU 1995:98. I vissa fall finns ändå utrymme för en belåning inte kan bäras enbart fastighetens avkastning. Garanti-

som av systemet medverkar därigenom inte i tillräcklig utsträckning till att tillgodose rimliga krav på att fastighetsägaren skall bära den yttersta risken för sitt investeringsbeslut.

Reglerna för kreditgarantin behöver därför i vissa delar ändras. Syftet med förändringarna är att åstadkomma ett långsiktigt och stabilt garantisystem med låga garantiavgifter som täcker kostnaderna.

1.20.2¶Kreditgarantins omfattning

Kommittén föreslår att en statlig kreditgaranti skall kunna lämnas för lån nybyggnad permanenta bostäder i samtliga upplåtelse-

som avser av former samt för lån som avser ombyggnad av hyreshus och bostadsrättshus.

l.20.3 Garanterat belopp

Det garanterade beloppet motsvarar högst 25 % av garantiunderlaget för hyres- och bostadsrättshus och högst 35 % av garantiunderlaget för egnahem. Skillnaden i garanterat belopp motiveras av att statens förlustrisker är avsevärt större för juridiska personer, dvs. bostadsföretag och bostadsrättsföreningar än för fysiska personer.

Kommitténs överväganden och förslag 71

1.20.4¶Garantiunderlaget för

kreditgarantin

Kommittén föreslår att garantiunderlaget för kreditgarantin skall motsvara bidragsunderlaget för investeringsbidrag se avsnitt 1.18. Vi anser också att det skall vara möjligt att göra tillägg till garantiunderlaget. Detta gäller underlaget till både ny- som ombyggnader.

Vi föreslår att garantiunderlaget höjs till 13 000 kronor m2 för de

per första 35 m2 vid nybyggnad särskilda boendeformer och även för

av miljöåtgärder syftar till långsiktigt kretsloppsanpassat boende.

som Därefter trappas underlaget ned på samma sätt för det ordinära

som boendet dvs. med 35 kr ni: från nivån ll 000 kr m2. Detta skall

per per dock inte gälla för de första 35 m2 bostadsyta endast för den

utan bostadsyta som tillkommer därutöver. Kreditgarantin kan beviljas för högst 120 m2 bostadsyta lägenhet.

per

Även vid ombyggnad kan garantiunderlaget höjas, för investe-

t.ex. ringar i uppvärmning med förnyelsebara energikällor, vattenburna värmesystem i stället för direktverkande och hissinstallationer vid ombyggnad.

1.20.5 Fönnånsrätt för garanterade lån

Det garanterade lånets förmånsrätt bestäms av ett pantvärde, som motsvarar garantiunderlaget och vissa tillägg. Vid nybyggnad av hyresoch bostadsrättshus görs tillägg för vissa lokaler och egnahem för

av den del av taxeringsvärdet för tomtmarken överstiger 150 000 kr.

som För ombyggnad görs tillägg för taxeringsvärdet före ombyggnaden.

Pantsäkerhet för det garanterade lånet placeras för hyres- och bostadsrättshus inom högst 90 % och för egnahem inom högst 100 % av pantvärdet.

1.20.6 kreditgarantin

Ersättning ur

Vi föreslår att ersättning ur kreditgarantin högst lämnas för förluster som avser det garanterade lånet samt 50 % av de tillägg för ränta och andra kostnader enligt 6 kap. 3§ jordabalken som långivaren haft för det garanterade lånet.

Förslaget innebär en förändring av nuvarande regler på så sätt att långivaren tar en självrisk på 50 % för räntor och andra kostnader för de garanterade lånen.

72 Kommitténs överväganden och förslag

1.20.7¶Avgift för kreditgarantin

För kreditgarantin tas ut årlig avgift långsiktigt skall täcka en som kostnaderna för administration och förluster. Avgiften fastställs inledningsvis till 0,25 % garanterat belopp. Det är en halvering av av den avgift som gäller i nuvarande system.

1.21 Förslagens effekter på hyresnivån i ny-

bostäder

producerade

Vi har i inledningen till detta betänkande konstaterat att de generella subventionema till nyproduktionen i dag främst gynnar välsituerade hushåll, vilket fördelningspolitisk synpunkt är tveksamt. De restriktiour i statsbudgeten gäller för denna utredning liksom för alla andra ner som utredningar inte något utrymme för ökat stöd till nyproduktion av ger bostäder. Ett sådant utökat stöd har heller inte varit vårt primära syfte. Vi vill vidare understryka att ökningar boendekostnader som av följer räntebidragen minskar enligt gällande regler inte är en följd av att våra förslag. Denna förändring är förutsättning för saneringen av av en statsfinansema och också för statens utgifter inom bostadspoger ramen litikens område. Vi har inte funnit att det finns utrymme att utöka nu denna ram. En omläggning bidrag till nyproducerade hyreshus från av statens räntebidrag till investeringsbidrag basbidrag, påverkar inte hyresnivån. Det är nivån på bidragen inverkar på hyresnivån och inte formen som bidrag. Den nivå vi har valt på basbidraget kan justeras både av som uppåt och nedåt. Det främsta motivet för vårt val basbidrag, dvs. 10 % av bidragsav underlaget fastighetsskatten upphör 20 % om fastighetsskatten om kvarstår är hyreshus skall få lika stor subvention som egnahem. att Bidragets nivå är således bestämt kravet på neutralitet mellan av upplåtelseformema. Vi har valt att inte subventionera nyproduktion av

bostäder därutöver. Vi har föreslagit att det eviga räntebidraget enligt Danelläven skall ned att bidragsunderlaget skrivs ned med systemet trappas genom 30-del varje år. Denna nedtrappning medför viss ökning av hyresnien våema jämfört med nuvarande Danellsystem. Vi har jämfört hyresnivåema i hus är finansierade enligt vårt som förslag med hyrorna i hus är finansierade med räntebidrag enligt som nuvarande regler och också med räntebidrag där bidragsunderlaget

Kommitténs överväganden och förslag 73

skrivs ned. I tabell 1.2 och 1.3 redovisas resultaten. Utgångspunkten för beräkningarna är att en investering i ett nytt hyreshus skall vara lönsam vid en räntenivå på 7,5 % och med en uppräkning av hyrorna med 2 % per år, dvs. i takt med inflationen se vidare bilaga Konsekvenser av förslagen.

Tab. 1.2 Hyra per m i nyproducerade hus

Räntebidrag Räntebidrag Utredningens

m. nuvarande m. nedskrivet förslag,

regler, 30% bidragsunderlag basbidrag 10%

Tab. 1.3 Hyra per månad i nyproducerade hus

Räntebidrag Räntebidrag Utredningens

nuvarande m. nedskrivet förslag,

m.

regler, 30% bidragsunderlag basbidrag 10%

Tabellema visar att vårt förslag med basbidrag till nyproduktionen ger

hyresnivåer som i bostäder med räntebidrag där bidragsunderlasamma get trappas ned. Detta framgår tydligt av tabell 1.3. Jämförelsen mellan vårt förslag och räntebidrag enligt nuvarande regler visar att skillnaden i hyresnivå är störst för små lägenheter. Detta beror på att vårt förslag beräknas på ett lägre bidragsunderlag, 11 000 kr per m2 för de första 35 m2 jämfört med 13 000 kr m2 i Danellsystemet. Utfallet är dock

per relativt gynnsammare för de större lägenheterna i vårt förslag.

74 Kommitténs överväganden och förslag

Tab. 1.4 Procentuell skillnad mellan hyresnivån i utredningens förslag jämfört med nuvarande system

Räntebidrag Räntebidrag m. nuvarande nedskrivet m.

Hyresnivån i nyproducerade bostäder kommer med vårt förslag inte att överstiga den nivå förutsattes år 1992 när Danellsystemet infördes.

som Detta belyses i bilaga Den snabba förbättringen svensk ekonomi

av medför att statens stöd till nyproduktionen kan minska något utan att därför hyresnivåerna påverkas negativt. Också detta förhållande är en del bostadspolitikens bidrag till allmän ekonomisk stabilitet. Vår

av bedömning är därför att det föreslagna systemet medger en

av oss fortsatt nyproduktion i den omfattning vi tidigare antagit.

1.22¶Statsfinansiella effekter

1.22.l Statens utgifter med nu gällande regler

Statens utgifter för bostadspolitiken kommer att minska avsevärt även

nuvarande regler. År 1996 beräknas om inga förändringar görs av statens utgifter för bostadspolitiken uppgå till ca 37 miljarder kronor. De

är räntebidrag 27 miljarder kr och bostadsbidrag till stora posterna barnfamiljer och ungdomar på 8,5 miljarder kronor. Utgiftema för räntebidrag och bostadsbidrag minskar dock automatiskt genom beslut som redan är tagna.

Sålunda sjunkter utgifterna för räntebidragen till som lägst 7,3 miljarder kr år 2009. Därefter ökar utgifterna igen och kan enligt kalkylerna bli 15 miljarder kr år 2025 om inga förändringar görs av reglerna. Prognoserna över räntebidragens utveckling äv gjorda av

Kommitténs överväganden och förslag 75

Boverket och bygger på de antaganden bostadsbyggande och

om räntenivå vi har utgått från i detta betänkande se bilaga 3.

m.m. som

Utgiftema för bostadsbidragen beräknas 5,6 miljarder kronor år

vara 1998, årlig utgift sedan är oförändrad om inte t.ex. hyres- och

en som inkomstgränser höjs. Vi dock att det är orealistiskt att inte höja

anser bidragen. Om t.ex. bostadsbidragen skulle räknas upp med inflationen, dvs. med 2 % år, skulle utgiften 6,3 miljarder kronor 2005

per vara och 7 miljarder kronor år 2010. I våra kalkyler har vi dock utgått från de regler som nu är beslutade.

Till utgifter för bostadssektom hör även kreditförluster för statens kreditgaranti till bostäder, vilka uppgår till 1,3 miljarder år 1996. Även dessa utgifter minskar successivt och beräknas ha upphört i de delar

berör statsbudgeten inom några år. som

Kostnaderna för bostadstilläggen till pensionärer på totalt 10,4 miljarder kr brukar inte del av bostadspolitiken utan

anses vara en behandlas del pensionssystemet. Dessa kostnader är således

som en av inte inkluderade i statens utgifter för bostadspolitiken. Detsamma gäller de konjunkturrelaterade bidragen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. se tabell 1.5.

76 Kommitténs överväganden och förslag

Tab. 1.5 Statens nettoutgifter för bostadspolitiken med nuvarande

finansieringssystem, milj kr

1996 1998 2005 2010 Fastighetsskatt:

flerbostadshus 5 100 6 500 9 300 11 000

egnahem 13 400 14 100 17 100 19 500 Ränteavdrag för -16 700 -14 200 -13 600 -15 000 egnahem Summa intäkter 1 800 6 400 12 800 15 500 Räntebidrag:

äldre regler 26 400 14 900 2 800 0

Danell-regler l 000 2 100 4 900 7 700 Förluster för kre-

Bostadstillägg

pensionärer 10 400 10 000 10 000 10 000

Bidrag arbets-

marknadspolitik 6 000 2 000 l 000 l 000

Med oförändrade regler för räntebidrag och bostadsbidrag skulle statens utgifter för bostadspolitiken bli 13 miljarder kronor 2005 och

ca fortfarande 13 miljarder kronor år 2010. År 2025 skulle

vara ca utgifterna åter öka till drygt 20 miljarder kronor, beroende på att räntebidragen successivt ökar igen. I bilaga 3 finns en framskrivning av utgifterna ända till år 2030. Fastighetsskatten kan betraktas som en finansieringskälla för bostadspolitiken. Vidare är egnahemsägamas ränteavdrag en förlorad skatteintäkt för har starkt samband med bostadspolitiken och

staten som kan kostnad för bostadspolitiken. Statens netto för bostads-

ses som en politiken blir med dessa utgångspunkter intäkter från fastighetsskatten

i

Kommitténs överväganden och förslag 77 sou 1996:156

i

i

minus egnahemsägarnas ränteavdrag minus utgifter för bostadspolitiken

enligt År 1996 beräknas statens netto minus 35 miljarder ovan. vara 1998 minus 18 miljarder kronor. År 2005 är bostadspolitikronor och ken i självñnansierad med ett netto på endast minus 0,5 stort sett miljarder kronor. Bostadspolitiken kommer att ett överskott på drygt ge 2 miljarder kr 2010 vidare bilaga 3.

se

1.22.2 Effekter våra förslag av

De statsfinansiella effekterna våra förslag redovisas i samma av uppställning i tabell 1.6. Våra förslag medför större utgifter de inledande åren kommer på längre sikt att ett bättre nettoutfall men ge för staten. har in uppskattning vilket år nettoutgiften I förslagen vägts en av faller Statens utgifter för investeringsbidragen blir t.ex. inte lika stora ut. de anslagna medlen de första åren eftersom bidragen betalas ut som först byggnadsprojekt är färdigställt. På sätt är det inte när ett samma troligt utgifterna för statens stöd till kommunala utvecklingsprogram att kommer falla ut i full utsträckning de första åren. att

78 Kommitténs överväganden och förslag

Tab. 1.6 Statens utgifter och intäkter för bostadspolitiken enligt

utredningens förslag, milj kr

1998 1999 2000 2005 2010 F astighetsskatt:

flerbostadshus 6 500 7 000 7 500 9 100 10 400

egnahem 14100 14 400 14 700 17100 19 500 Ränteavdrag egnahem -14 200 -12 000 -12 300 -13 600 -15 000 Summa intäkter: 6 400 9 400 9 900 12 600 14 900 Räntebidrag:

äldre regler 14 900 11 300 10 000 2 800 O

Danellsystemet 2 100 2 300 l 800 700 600 Förluster av kreditgarantier 1 500 1 000 1 000 0 0 Investeringsbidrag

nyproduktion 0 0 1 100 1 100 1 100

ombyggnad 200 600 1 000 1 000 1 000

avdrag

Kommitténs förslag i kombination med den automatiska minskningen av statens utgifter för räntebidragen innebär således en avsevärd förbättring statsñnansema från ett underskott på 18 miljarder kr för

av bostadsfinansieringen år 1998 till ett överskott på 5,6 miljarder kr år 2010.

l kommitténs alternativ med bibehållen fastighetsskatt och ett basbidrag på 20 % blir statens nettoutfall något mindre gynnsamt åren 1999-2010. Skillnaden är ca l miljard kronor. Här redovisas nettoutfallet för kommitténs huvudförslag jämfört med nettoutfallet av

Kommitténs överväganden och förslag 79 i z

I bilaga 3 finns detaljerad nuvarande fmansieringssystem. en mer redovisning resultaten för de olika åren. av

nettoutgift år mellan utredningens Tab. 1.7 Skillnad i statens per nuvarande stöd till bostadspolitiken, milj. kr. förslag och

År förslag Nuvarande regler Skillnad Utredningens

000 -17 700 -300 1998 -18

700 -ll 000 -700 1999 -ll

100 -9 400 700 2000 -ll

700 200 l 500

årens nettoutgifter summerade t.o.m. år 2010. I tabellen finns de olika

här visar att nettoutfallet för vårt En enkel summering på det sättet

nuvarande stöd. Utfallet blir än mer förslag positivt för staten än är mer

till år 2020 och 2030 se bilaga 3. positivt man skulle summera om korrekt jämföra utfall enkel Givetvis är det inte helt att genom en

och de åren är värda summering. Utgifter/intäkter i dag närmaste mer

fram i tiden. Vi har därför också

än utgifter/intäkter som ligger längre

utfallet vårt förslag och jämfört det med prognoser nuvärdesberäknat av

över utfallet nuvarande system. av

nuvärdesberäkning fram till och med 2010 ger i stort En sådan

utfall för vårt förslag och för nuvarande system. sett exakt samma

0,1 miljard kronor. Om nuvärdesberäkningarna Skillnaden är mindre än

2030 vårt förslag 30 miljarder omfattar nettoutfallen ända till år ger ca

80 Kommitténs överväganden och förslag

kronor bättre nettoutfall. Kalkylerna visar således vårt förslag att långsiktigt är statsfinansiellt gynnsamt än nuvarande bidragssystem. mer

1.22.3 Utgifter för

omläggning av bostadspolitiken

Kommittén är medveten de budgetrestriktioner gäller för denna om som liksom för andra statliga kommittéer. Prognoserna över utgifter och intäkter för staten visar att våra förslag underskott åren 1998-2004 ger i förhållande till nuvarande stöd till bostadspolitiken. Detta underskott är dock inhämtat och finansierat i sin helhet 2010. Därefter är våra förslag statsfinansiellt mer gynnsamma än nuvarande system med räntebidrag. Skillnaderna beror främst på att vi ersätter en årlig utbetalning av räntebidrag, för vilka statens utgifter ökar år från i år i takt med bostadsproduktionen med ett engångsbelopp. Vi anser att det är omöjligt att konstruera ett system där nuvarande årliga räntebidrag ersätts med investeringsbidrag får utan att staten utgifter för omläggningen. Eftersom våra förslag innebär klart bättre ett nettoutfall för staten i ett längre tidsperspektiv nuvarande regler än om behålls anser vi att omläggningen bör ske så snart möjligt dvs. från som den l januari 1998. Detta är motiverat också att lång övergångstid av en kan orsaka onödiga störningar på bostadsmarknaden. Statens utgifter för omläggningen är relativt små de år då budgetramama är fastlagda, 0,3 miljarder kronor år 1998 respektive 0,7 miljarder kronor år 1999. Den successivt sjunkande räntenivån bör kunna lägre utgifter för räntebidragen dessa år än vad budge som geterats. Detta utrymme bör enligt vår mening kunna användas för att finansiera våra förslag. I övrigt föreslår vi att finansieringen omläggningen bostadspoav av litiken för åren 2000-2004 inarbetas i budgetramama så omläggatt ningen av bostadspolitiken kan ske från l januari 1998.

l.22.4 Den bostads-

långsiktiga inriktningen av

politiken

Vår sammanställning visar att besluten höjd fastighetsskatt och om omläggningen räntebidragen medför att bostadssektorns belastning av på statsfinansema har minskat kraftigt. Vi visar också att 18 miljarder kronor kommer att dras in från bostadssektom från år 1996 till 1998. Denna förändring är naturligtvis viktig del i det Riksdagen en av antagna programmet för sanering av statens budget.

Kommitténs överväganden och förslag 81

Från år 1998 till år 2005 kommer nettoutgiftema för bostadssektom att minska med ytterligare 17 miljarder kronor. Detta är

senare utgiftsområdet helt finansierat. Förutsättningarna för denna utveckling är att den ekonomiska politiken är uthållig och fortsatt stabil låg

ger en räntenivå och låg inflation. Kommittén har under sitt arbete noterat att fastighetsskatten och taxeringen av bostadsfastigheter har stor betydelse för boendekostnader och fastighetsekonomi. Det har emellertid inte ingått i våra direktiv att utreda dessa frågor. Vi menar att det är angeläget att fastighetsbeskattningen inte motverkar viktiga bostadspolitiska mål. Enligt vår uppfattning bör en översyn göras av fastighetsbeskattningen ett

ur bostadspolitiskt perspektiv. Översynen bör ske skyndsamt i sådana former att förändringar kan träda i kraft samtidigt med våra övriga förslag.

Enligt vår uppfattning bör i den fortsatta politiska beredningen ett antal utvecklingsvägar prövas. Vi anser att det är angeläget att bostadsbidragen framförallt till barnfamiljer förbättras. Vi också att det

anser kan finnas utrymme för generella eller riktade insatser för att sänka fastighetsskatten, t.ex. för de s.k. krisårgångamas fastigheter.

Våra förslag ger efter år 2005 ett utrymme för förändringar inom bostadspolitikens område. Vi anser dock att utrymmet inte bör täckas in redan nu.

Vi anser att vi med våra förslag har skapat det utrymme som erfordras för en långsiktigt stabil och social bostadspolitik.

øv3laUD.

e 2

F

é m

l

i

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

gymnasieskolan hur gár det U. 26. Ny kursi trafikpolitiken + Bilagor. K. Den nya - . kunskapslyftochlivslångtlärande. Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27.Enstrategiför . finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28. Detforskningspolitiskalandskapeti Norden . Om kön och fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29.Forskningoch Pengar. U. . regeringskonferensen1996.UD. 30.Borgenärsbrotten en översynav ll kap. - Politikomrádenunderlupp.Frågorom EU:s första brottsbalken.Fi. . samverkan pelareinför regeringskonferensen1996. UD. 31.Attityderoch lagstiftning i Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . bra erfarenheter arbeteti EU. UD. 32. Mössochmänniskor. Exempel av Av vitalt intresse.EU:sutrikes-och IT-användningbland barnoch ungdomar.SB. . myndighetsroll K. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33.Banverkets m.m. laddadfråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik+ expertbilaga.A. Batterierna en- . Kriminalunderrättelseregister Omjärnvägenstrañkledningm.m. K. 35. . lO.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. 11.EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför 36.Högskolai Malmö. U. två- och trehjuligamotorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN:s familjeår. Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38.Nationalstadsparker.M. . 1995. svårigheter. Fi. 39.Rapportfrån klimatdelegationen 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheter 40.Elektroniskdokumenthantering.Ju. finansmaktensområde.Fi. 41.Statensmaritimaverksamhet.Fö. 15.Union för bådeöstochväst.Politiska,rättsliga 42.Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekterav EU:s sjätte ochoffentligheti EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder. UD. utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga 44.Översynav skatteflyktslagen. rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier 46.Enskildavägar. K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47.Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ ochlokalsamhälle. U. .Sverige, EU ochframtiden.EU 96-kommitténs 48.ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNational Reportfor HabitatlI. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20.Samordnadrollfördelninginom tekniskforskning. 50.Förbudmot vapenpå allmän platsm.m. Ju. U. 5l. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 2 Reform och förändring.Organisationoch ring alternativoch förslag. A. . verksamhetvid universitetochhögskolorefter 52.Preciseringav handelsändamáleti detaljplan.M. 1993ársuniversitets-ochhögskolereform.U. 53. Kalkningav sjöaroch vattendrag.M. 22.Inflytande riktigt Om eleversrätt till 54.Kooperativa möjligheter i storstadsomráden.S. inflytande,delaktighetochansvar.U. 55.Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23.Kartläggningochanalysavdenoffentliga sektorns 55.Pâvägmotegenföretagande.A. ochtjänstermed 55.Vägarin i Sverige. A. upphandlingav varor miljöpåverkan.N. 56.Hälftenvore nog om kvinnoroch män - 24.FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagochdebattinför 57.Pensionssamordningför svenskari EU-tjänst.Fi. regeringskonferensen1996.UD. 58.Finansieringenav detcivila försvaret.Fö.

25.Frånmassmediatill multimedia att digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens 1996

offentligautredningar

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikenskunskapsgrund. 86.Utveckladsamordninginom detcivila försvaret Enprincipdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten.Kartläggning, EU96-kommitténserfarenheter. UD. övervägandenoch förslag. Fö. 60.Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och .Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter dengemensamma .Kameraövervakning.Ju. jordbrukspolitiken. UD. .Samverkanmellanhögskolanoch de småoch 6l.Olika länder olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. och förhållandetmellanstoraoch småstateri EU. .Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. .Den privata vårdensomfattningoch framtida 62. EU, konsumenternaoch maten ersättningsformer denationella - En översynav Förväntningaroch verklighet. Jo. för läkareoch sjukgymnaster. - taxoma 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 92.IT i miljöarbetet.M. 64. FörsäkringskassanSverige Översynav yrkestrañklagstiftning.K. - 93. Ny socialförsäkringensadministration. S. 94.Nationell teleadresskatalog.K. 65.Administrationenav EU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K. i Sverige.Jo. 96. Strukturförändringoch besparing. 66. Utvärderatpersonval.Ju. En uppföljning genomfördaförändringar av 67.Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö. Fi. 97. Effektivareförsvarsfastigheter 68. Någrafolkbokföringsfrågor. Fi. Utvärdering reform. Fö. av en 69.K0mpetensoch kapital + bilaga. N. 98. Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet. N. effekterna LEMO-reformen. Fö. av 7l. Lokal demokratiochdelaktigheti Sverigesstäder 99. Aweckling medinlärning. Erfarenheterfrån ochlandsbygd.ln. personal.Fö. LEMO-reformensavvecklingav 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister. S. 100.Ett nytt systemför skattebetalningar.Del A. 73. Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B. Volym 1 Engranskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73.SwedishNuclearRegulatoryActivities. och bilagor. Fi. Volume l An Assessment.M. 10 .Kämavfall teknik ochplatsval.KASAMs - - 74.Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. yttrandeöver SKBsFUD-Program95. M. Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. U. - - 74. SwedishNuclear RegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbar utveckling. - en 75.Värdeni folkhögskolevärlden.U. Del l och 2. M. 76. EU:sregeringskonferens procedurer, aktörer, 104.Konsumentskydd elmarknaden.C. forrnalia.Sammanfattningavett seminariumi 105.Att främja donationertill universitet april 1996.UD. och högskolor. U. 77. Utländskaförsäkringsgivaremed verksamheti från Kiruna till Malmö. 106.EU och Sverige- Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78.Elberedskapen.Organisation, ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering.N. 107.Union gränser konsekvenser,möjligheter, utan - 79.Översynav revisionsreglerna.Fi. seminariumi problem.Sammanfattningavett 80.Viktigt meddelande. november1995. UD. Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C. 8l.Skydd för sparandei sparkasseverksamhet.Fi. delbetänkande 109.Från åkerlottertill Paradis ett- 82. En översynav luft- sjö- och spärtrafikens från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angåendeöverlåtelserochtomträttsupplátelser av 83.Allmänt pensionssparande.S. vissahögskolefastigheter.Fi. 84. Ekobrottsforskning.Ju. ll0. Inför Svensktkulturnät lT ochframtiden ett - 85. EgonJönsson en kartläggningav lokala sam- inom kulturomrâdet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrâdet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

lll. Bevakadövergång.Åldersgränserför ungaupp 137.Kommunalförbundochgemensamnämnd

-

till 30 år. C två former för kommunalsamverkan.ln. 112.Integreringav miljöhänsyninom den statliga 138.Nybehörighetsreglering hälso-och sjukvårdens

förvaltningen. M. områdem.m. 113.En allmänochaktiv försäkring vid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi.

rehabilitering. Del l och 2. S. 140 K0:s biträde enskilda.In.

. 114.En körkortsreform.K. 141.Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. S. 115.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsemasroll i infrastmkmrplarteringen.K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143.Krock ellermöte Om denmångkulturella

-

utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.Fi. 144.Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145.Arbetstid ll9. Lättnadi dubbelbeskattningen mindreav företags längdförläggning och inflytande + bilagedel.A.

inkomster.Fi. 146.Att återerövravardagen.S.

i slutbetänkande.U. 147.Övergångsbestämmelsertill ntiljöbalken.M. 120.Högskolan Malmö - 121.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148.Översyn forvärvslagenoch hyreslagen

av 122.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenochpant.Ju.

ochhantverksutövande.U. 149.Elberedskapen.Författningsfrågor.N. 123.iakttagelserochförslag efter omstruktureringenav 150.En allmänoch sammanhållenarbetslöshets-

försvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för enhållbarhälsoutveckling. 151.Bidraggenomarbete En antologi.S.

-

Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvomaochframtiden.N.

Bilaga Miljörelateradehälsorisker. 153.Hållbarutvecklingi Sverigesskärgårdsomráden.

Bilaga Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet. M.

Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Trerapporteromstudiecirklar.U.

-

anAction Planfor Sweden.S. 155.Omtankaromvattendrag 125.Drogeri trafiken.Ju. ett nyttangreppssätt.M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A och Del B. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till

- 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck+ + Bilaga. In. 128.Skyddetavkulturmiljön. En översynav

kulturminneslagensbestämmelserombyggnader

ochkulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch

ortnamn.Ku. 129.Denkommunalasjälvstyrelsenoch grundlagen.In. 130.Detvå kulturema.RapporteravKlausRichard

Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStålvantsamtKent

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. 13 Externvärderingavhot ochfömtåga.Bilagormed

.

underlagsmaterialtill UTFÖR:s slutbetänkande

SOU 1996:123.Fö. 132.Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens

metoderochresultat.Bilagor medunderlagsmaterial

till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. 133.Jämställdvård. Olikavård lika villkor. S, 134.Jämställdvård. Möteni vårdenur ett

tvärvetenskapligtperspektiv.S. 135.Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ.

Kunskapslägeoch behovav framtidaFoU. 136.EffekteravEU:sjordbmkspolitik. Jo.

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer,

formalia. Sammanfattning ettav seminariumi Mössoch människor. Exempelpå bra april 1996. 76 IT-användningbland barn och ungdomar.32

frán Kiruna till Malmö. EU och Sverige-

Justitiedepartementet Sammanfattning fyra regionalamötenav

1995-96.106 Kriminalunderrättelseregister Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, DNA-register. 35 problem. Sammanfattning ettav seminariumi Elektroniskdokumenthantering.40 november1995. 107 Presumtionsregelni expropriations1agen.45

Förbudmot vapen allmänplatsm.m. 50 Försvarsdepartementet

Utvärderatpersonval.66 Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier Ekobrottsforskning.84 efter muck. bostadsbidrag,dagpenning, Tredimensionellfastighetsindelning.87 försäkringar. 18 Kameraövervakning.88 Statensmaritima verksamhet.41 Droger i trafiken. 125 Finansieringenavdet civila försvaret.58 Översynavförvärvslagenoch hyreslagen Utveckladsamordninginom det civila försvaret Borgenochpant.148 och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

Utrikesdepartementet övervägandenoch förslag. 86

Strukturförändringoch besparing. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför Enuppföljningav genomfördaförändringar regeringskonferensen1996. 4 inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första Effektivare försvarsfastigheter pelare inför regeringskonferensen1996.5 Utvärderingav en reform. 97 Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns Vem styr försvaret Utvärderingav erfarenheterav arbeteti EU. 6 effekternaav LEMO-reformen. 98 Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7 LEMO-reformensavvecklingavpersonal.99 Union för bådeöstochväst. Politiska, rättsliga iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav ochekonomiskaaspekteravEU:s sjätte försvaretsledning och stöd. 123 utvidgning. 15 De två kulturema.RapporteravKlausRichard Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStälvantsamtKent utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill rättigheteri EU. 16 UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.130 Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19 underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga SOU 1996:123.131 EU-ländersförslagoch debattinför Detstoraochsnabbagreppet.OmLEMO-reformens regeringskonferensen1996. 24 metoderoch resultat.Bilagormedunderlagsmaterial Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.132 och offentlighet i EU. 42

Jämställdheteni EU. Spelregleroch Socialdepartementet

verklighetsbilder. 43 Sverigesmedverkani FN:sfamiljeár. 37 Europapolitikenskunskapsgrund. Kooperativamöjligheter i storstadsomráden.54 En principdiskussionutifrån FörsäkringskassanSverige Översynav EU 96-kommitténserfarenheter.59 socialförsäkringensadministration.64 Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 utvidgningenseffekter den gemensamma Allmänt pensionssparande.83 jordbrukspolitiken. 60 EgonJönsson en kartläggningavlokala Olika länder olika takt. Om flexibel integration - - samverkansprojektinom rehabiliteringsomrádct.85 och förhållandetmellanstoraoch småstateri EU.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Denprivatavårdensomfattningoch framtida

Pensionssamordning svenskariför EU-tjänst.57 ersättningsformer Enöversynavde nationella

- Medborgerlig insyn i kommunalaentreprenader.67 taxomaför läkareoch sjukgymnaster.91

Några folkbokföringsfrågor. 68 En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch

Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti rehabilitering.Del 1 och 113

Sverige. 77 Barnkonventionenoch utlänningslagen.115 Översyn

av revisionsreglema.79 Miljö för enhållbarhälsoutveckling.

Skydd för sparandei sparkasseverksamhet.8li

Förslagtill nationellthartdlingsprogram.124

Ett nytt systernför skattebetalningar.Del A. Bilaga Miljörelateradehälsorisker. 124

Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B. Bilaga Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124

Författningsförslag, författningskommentarer Environmentfor SustainableHealthDevelopment an

- och bilagor. 100 Action Planfor Sweden.124

Från åkerlotter till Paradis ettdelbetänkande Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A och Del B. 126 -

från Utredningenom universitetsfastigheterm.m. Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133

angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplátelscrtv Jämställdvård.Möteni vårdenur ett

vissahögskolefastigheter.109 tvärvetenskapligperspektiv.134

Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystrofi.

utredningen. 116 KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. 135

Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117 Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens

Lättnad i dubbelbeskattningenav mindre företags områdem.m. 138

inkomster. 119 Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m. 141

Skatt avfall. 139 Att återerövravardagen.146

Bidraggenomarbete En antologi.151 Utbildningsdepartementet

-

Kommunikationsdepartementet Dennya gymnasieskolan hur går det 1

-

Samverkansmönsteri svenskforskningsfmarsiaing. Omjärnvägenstrafikledningm.m. 9

l EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför

Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. två-och trehjuligamotorfordon.11

20 Bättretrafik medväginformatik. 17

Reform och förändring. Organisationoch verksamhet Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26

vid universitetoch högskolorefter 1993års Banverketsmyndighetsrollm.m. 33

universitets-och högskolereform.21 Enskildavägar.46

Inflytande riktigt Om eleversrätt till En luft- sjö- ochspårtrañkens -

översynav inflytande, delaktighetoch

ansvar.22 tillsynsmyndigheter.82

Enstrategi för kunskapslyftoch livslångt lärande.27 Ny yrkestrañklagstiftning.93

Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Nationellteleadresskatalog.94

l990-ta1et.28 Botniabanan.95

Forskningoch Pengar.29 Enkörkortsreform114

Högskolai Malmö. 36 StationStockholmNord. 118

Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserfö Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121

individ och lokalsamhälle.47 Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.142

Värden i folkhögskolevärlden.75

Sammanhålletstudiestöd.90

Finansdepartementet

TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. 102

- Kommuneroch landstingmed betalnings främja

Att donationertill universitet svårigheter.12

och högskolor. 105 Budgetlag regeringensbefogenheter

- Högskolani Malmö slutbetänkande.120

finansmaktensområde.14

Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscrklar Borgenärsbrotten enöversynav 11kap.

- och hantverksutövande.122 brottsbalken.30

Folkbildningensinstitutioner. 127 Översyn skatteflyktslagen.

av Krock eller Om denmångkulturellaslolan.143 Reformeratförhandsbesked.44 möte-

Tre rapporterom studiecirklar.154

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Jordbruksdepartementet Närings- och handelsdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn. 13 Ökadkonkurrens i handelnmed livsmedel. 144

EU, konsumenternaochmaten Elberedskapen.Författningsfrágor.149

Förväntningaroch verklighet. 62 Gruvoma och framtiden.152 - Administrationenav EU:s jordbrukspolitik

i Sverige.65 Civildepartementet

EffekteravEUzsjordbrukspolitik. 136 Fritid i förändring.

Om kön och fördelningav fritidsresurser. 3

Arbetsmarknadsdepartementet

Forskning för vår vardag. 10 Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34+ Attityder och lagstiftning i samverkan

Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring + bilagedel. 31

alternativoch förslag.51 Konsumentskydd elmarknaden.104

Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Konsumenternaoch miljön. 108

Påvägmot egenföretagande.55 Bevakadövergång.Åldersgränserför till

ungaupp Vägar i Sverige.55 30 är. lll

Hälftenvore nog omkvinnor och män

- 90-taletsarbetsmarknad.56 Inrikesdepartementet

Medicinskaundersökningari arbetslivet. 63 Lokal demokrati och delaktigheti Sverigesstäderoch

Arbetstid landsbygd. 71

längdjörläggning och inflytande + bilagedel. 145 Den kommunalasjälvstyrelsenoch grundlagen.129

Enallmänochsammanhållenarbetslöshets- Kommunalförbundoch nämnd

gemensam försäkring.150 tvâ former för kommunalsamverkan.137

KO:s biträde enskilda.140 Kulturdepartementet

Bostadspolitik2000 frän produktions-till- Frånmassmediatill multimedia boendepolitik+ Särtryck+ Bilaga156

attdigitaliserasvensktelevision. 25

Viktigt meddelande. Miljödepartementet

Radiooch TV i Kris och Krig. 80 Batterierna laddadfråga. 8

- en Inför ettSvensktkultumät IT och framtiden Nationalstadsparker.38

inomkulturområdet.110 Rapport från klimatdelegationen1995.

Skyddet kulturmiljön. En översynav av Klimatrelaterad forskning. 39

kultunnimeslagensbestämmelserom byggnader Precisering handelsândamåleti detaljplan. 52

av ochkulturmiljöer,prästgárdar,kyrkstäderoch Kalkning sjöar och vattendrag53

av ortnarrm.128 Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet.

Volym l En granskning.73

Näringsdepartementet -

SwedishNuclear RegulatoryActivities. Kartläggningochanalysavden offentliga sektorns Volume l An Assessment.73

upphandlingav varoroch tjänster med Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet.

miljöpåverkan.23 Volym 2 Faktaredogörelser.74

- ShapingSustainableHomesin an Urbanizing SwedishNuclear RegulatoryActivities.

World. SwedishNationalReport for HabitatlI. 48 Volume 2 Descriptions.74

- Reglerför handelmedel. 49 IT i miljöarbetet. 92

Kompetensoch kapital+ bilaga. 69 Kärnavfall teknik och platsval.KASAMs

- Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet. 70 yttrandeöver SKBs FUD-Program95. 101

Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Miljöbalken. En skärptoch samordnad

finansiering.78 miljölagstiftning för hållbar utveckling,

en Samverkanmellanhögskolanoch de småoch Del 1 och 2. 103

medelstoraföretagen.89 Integrering miljöhänsyninom denstatliga

av

förvaltningen. 112

Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.147

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Hållbarutvecklingi Sverigesskärgârdsområden.153 Omtankaromvattendrag en nytt angreppssätt.155

.

v

e

Förord

Denna publikation är ett särtryck Bostadspolitiska utredningens

ur slutbetänkande. Särtrycket innehåller kommitténs överväganden och förslag. Underlag till kommitténs ställningstagande samt bilagor med bland annat kommittédirektiv, reservationer och särskilda yttranden finns i slutbetänkandet Bostadspolitik 2000, från produktions- till boendepolitik SOU 1996: 156.

Expertrapporter till utredningen är publicerade i separat bilaga till

en slutbetänkandet SOU 1996:156.

;sia-mm m. 7zies-éiazaéiáuqâñtxüü

JsåzhiltgqaimiázéåAw

y

Ytáreêügiqsrwz-Lâåwiläápwâj ahgsaåzzaâiaødâuâm

%

ø wwwut

- A á

Innehån

1 Kommitténs överväganden och förslag 9 . . . . . . . . . . . 1.1 Förutsättningar för 2000-talets boendepolitik 9 . . . . . . . . 1.1.1 Bostadspolitiken är en del av välfärds-

politiken 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2 Boendepolitik i stället för produktions-

politik 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Mål för bostadspolitiken 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 De samhällsekonomiska förutsättningarna 13 . . . . . . . . . . . 1.3.1 Långsiktigt hållbar bostadspolitik 13 . . . . . . . . . . . 1.3.2 Efterfrågan på bostäder 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3.3 Regionala skillnader 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Hushållens boende 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.1 Hög bostadsstandard 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.2 Boendekostnader 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.3 Bostadsbidrag och bostadstillägg 16 . . . . . . . . . . . . 1.4.4 Hyresnivån 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5 Boendesegregation 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.1 Problembild 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.2 En sammanhållen politik 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.3 Lokala utvecklingsprogram 19 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.4 Kommunalt ansvar för utvecklings-

19 programmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.5 Statsbidrag till 20 programmen . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.6 Programmens utformning 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.7 Finansiering av stödet 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.8 Samordning med andra insatser 21 . . . . . . . . . . . . . 1.6 Boende för äldre och med funktionspersoner hinder 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6.1 Behov av anpassning för personer med

funktionshinder 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6.2 Bostäders tillgänglighet 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6.3 Särskilda boendefomier 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Ungdomars boende 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll SOU 1996: 156

1.7.1 Ungdomars situation på bostads-

marknaden 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7.2 Utbudet av bostäder för ungdomar 27 . . . . . . . . . . 1.7.3 Information bostadsmarknaden 27 om . . . . . . . . . . 1.7.4 Studenternas bostadssituation 27 . . . . . . . . . . . . . . 1.7.5 Bostadsbidrag till ungdomar 28 . . . . . . . . . . . . . . . 1.8 Jämställdhetsperspektiv 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.9 Ekologiskt långsiktiga perspektiv 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.9.1 Miljökrav för ny- och ombyggnad 31 . . . . . . . . . . . 1.9.2 Prioriterade investeringsbidrag till miljö-

åtgärder i boendet 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.9.3 Samordning av boendets miljöfrågor 32 . . . . . . . . . 1.10 Estetisk kvalitet 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.10.1 Behovet av estetisk kvalitet och god

arkitektur 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.10.2 Kommunala arkitekturprogram 34 . . . . . . . . . . . . . 1.l0.3 Behovet av konstnärlig utsmyckning 34 . . . . . . . . . 1.11 Kommunernas roll i bostadspolitiken 35 . . . . . . . . . . . . . . 1.11.1 Kommunernas ansvar och styrmedel 35 . . . . . . . . . 1.ll.2 Uppgifter för kommunal boendepolitik 36 en . . . . . 111.3 Styrmedel för en boendepolitik 38 . . . . . . . . . . . . . 1.12 Bosparande 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.12.l Sparstimulans 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.l2.2 Förbättrat konsumentskydd 40 . . . . . . . . . . . . . . . . l.l2.3 Slutna bosparsystem bosparkassor 41 - . . . . . . . . . 1.12.4 De unga hushållens bosparande 41 . . . . . . . . . . . . l.l2.5 Bosparande i hyresrätt 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.l2.6 Utveckling av bosparande 42 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.13 Finansiering av bostäder på kreditmarknaden 43 . . . . . . . . 1.14 Bostadsföretagens ekonomiska villkor 44 . . . . . . . . . . . . . l.l4.l Eget kapital 44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114.2 De kommunala bostadsföretagen 45 . . . . . . . . . . . . 1.15 Bostadspolitikens administration 46 . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . l.l6.2 Kostnader för nyproduktion av bostäder 48

. . . . . . 116.3 Neutralitet mellan upplåtelseforrnema 49

. . . . . . . . 1.17 Statens stöd till bostadsproduktionen förslag 50

- . . . . . . . 1.17.l Hyresrätt- nyproduktion 52

. . . . . . . . . . . . . . . . . l.17.2 Hyresrätt befintligt bostadsbestånd 55

- . . . . . . . . . 117.3 Egnahem nyproduktion 58

- . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.17.4 Egnahem befintligt bostadsbestånd 59

- . . . . . . . .

Innehåll 7

1.17.5 Bostadsrättens behandling vid inkomst-

och fastighetsbeskattning 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . l.17.6 Bostadsrätt nyproduktion 61 - . . . . . . . . . . . . . . . l.17.7 Bostadsrätt befintligt bostadsbestånd 62 - . . . . . . . 1.18 Regler för investeringsbidrag 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.l8.1 Bidragsunderlag och garantiunderlag

vid nyproduktion 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.182 Bidrags- och garantiunderlag för nyproducerade

särskilda boendeformer 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.183 Bidrags- och garantiunderlag vid ombyggnad 65 . . . 1.18.4. Särskilda villkor 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.19 Typer investeringsbidrag 66 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.l9.l Basbidrag 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,192 Investeringsbidrag för prioriterade ombyggnads-

åtgärder 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.l9.3 Investeringsbidrag motiveras konjunktursom politiskt 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.20 Regler för statlig kreditgaranti 69 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.20.l Motiv för att ändra reglerna för kreditgarantin 70 . . 1.20.2 Kreditgarantins omfattning 70 . . . . . . . . . . . . . . . . 1.20.3 Garanterat belopp 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.20.4 Garantiunderlaget för kreditgarantin 71 . . . . . . . . . l.20.5 Förmånsrätt för garanterade lån 71 . . . . . . . . . . . . . 1.20.6 Ersättning kreditgarantin 71 ur . . . . . . . . . . . . . . . l.20.7 Avgift för kreditgarantin 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.21 Förslagens effekter på hyresnivån i nyproducerade

bostäder 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.22 Statsfinansiella effekter 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122.1 Statens utgifter med gällande regler 74 nu . . . . . . . 1.22.2 Effekter våra förslag 77 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.22.3 Utgifter för omläggning bostadspolitiken 80 av . . . . l.22.4 Den långsiktiga inriktningen av bostads-

politiken 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Kommitténs och

överväganden förslag

1.1 för 2000-talets

Förutsättningar

boendepolitik

1.1.1¶Bostadspolitiken är del välfardspolitiken

en av

Bostadspolitiken är väsentlig del ett samhälles välfärdspolitik. Att

en av det finns goda bostäder i en god boendemiljö är av avgörande betydelse för människors levnadsvillkor. I ett gott samhälle skall barn och ungdomar få möjlighet att växa upp och utvecklas i stimulerande och positiva boendemiljöer.

Det goda boendet är i den meningen en rättighet i synnerhet för unga människor i likhet med rättigheten för barn och ungdomar att få

en utbildning som baseras på egna förutsättningar och önskemål. I det goda samhället byggs och utformas boendemiljöer och bostäder med särskild omsorg för äldre och personer med funktionshinder. Människors möjligheter att få bo kvar i sina invanda och trygga boendemiljöer är en viktig kvalitet.

All nybyggnad, underhåll och ombyggnad sker med hänsyn till framtidsinriktade och långtgående krav på ett miljöanpassat kretsloppssystem. Det goda livet förutsätter också en estetiskt högklassig boendemiljö. Det behöver inte vara dyrare att bygga vackert. Byggandet som konstart behöver åter stå i centrum.

Tidigare bostadspolitik har varit starkt inriktad på den kvantitativa aspekten av bostadsförsörjningen och på möjligheterna att producera och finansiera bostäder till rimliga kostnader. Man kan säga att huvudinriktningen tidigare har varit en produktionspolitik. Denna inriktning

var angelägen när bostadsbristen stor och bostadsstandarden otillräcklig.

var

Befolkningen i Sverige har i dag genomsnittligt sett mycket god

en bostadsstandard. Det finns ingen uttalad bostadsbrist bostadsef-

även om terfrågan ökar i vissa regioner. Dagens problem främst boendemi-

avser ljön i redan byggda områden, segregation i boendet, bristande service

10 Kommitténs överväganden och förslag

och tillgänglighet i bostadsområden och stadsdelar, höga boendekost-

nader i hus m.m. nya En på många sätt ambitiös bostadspolitik har inte kunnat förhindra tilltagande segregation och i vissa fall utannning av boendemiljöer. Arbetslöshet och rotlöshet kan inte byggas bort. En långsiktigt stabil utveckling för bostadsbyggande och boende förutsätter stabil ekonomisk politik. Det är inte möjligt och heller en inte önskvärt utforma långsiktig bostadspolitik som korrigerar för att en instabil Samhällsekonomi. Bostadspolitiken bör därför utformas så att en den bidrar till en önskad stabilitet.

1.1.2 i stället för produktionspolitik Boendepolitik

Huvuddelen befolkningen kommer under de närmaste 10-20 åren att av bo i redan byggda bostadsområden. Även de mest optimistiska om antalet nyproducerade bostäder slår in, kommer tillprognoserna över skottet bostäder litet i förhållande till beståndet. av nya att vara Dagens nyproduktion äger huvudsakligen rum i landets 10-15 största kommuner. En förhållandevis stor del bostäderna byggs i mer av exklusiva lägen och med hög standard. Produktionskostnadema för en dessa bostäder är höga jämfört med vad det kostar att bygga ordinära

bostäder. Trots räntebidragen i nuvarande subventionssystem blir hyror och månadsavgifter så höga att endast betalningsstarka hushåll kan efterfråga bostäder. I praktiken subventionerar således staten i dag denna typ av boendet för relativt ekonomiskt starka hushåll. Kommittén det fördelningspolitisk synpunkt är tveksamt anser att ur med generella medel subventionera bostäder för välsituerade att nya hushåll. Vi för bostadspolitiken i högre grad måste anser att resurserna användas för åtgärder i redan befintliga områden där huvuddelen av befolkningen bor och kommer att bo. Statens stöd bör också tydligt inriktas på underlätta för ekonomiskt hushåll, och särskilt att svaga barnfamiljer, att efterfråga vanliga bostäder i rimliga kostnadslägen. Kommittén gör särskild prioritering insatser i utsatta bostadsen av områden med social problembild. Vi att bostadspolitiken här inte menar kan isolerad från andra politikområden utan måste samordnas med ses politiken arbetsliv och utbildning, barn-, äldre- och handikappför t.ex. kommunikationer, miljö m.m. omsorg, Våra prioriteringar innefattar även särskilda krav på bostäder vad gäller användbarhet och tillgänglighet samt särskilda boendefonner t.ex. för äldre och med funktionshinder. Andra frågor vi valt att personer

Kommitténs överväganden och förslag ll

lyfta fram är ungdomars boendesituation, krav på ett miljö- och kretsloppsanpassat boende samt estetiska kvaliteter. Kommittén lägger huvudvikten vid en politik för boendet i stället för bostadsproduktionen. Vi menar att bostadspolitikens främsta syfte är att ge förutsättningar för alla att bo i goda bostäder. Också detta leder till att politiken

mer måste utformas för boende i redan byggda områden.

1.2¶Mål för

bostadspolitiken

Kommittén föreslår

Bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar.

Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja god uppväxt för barn och

en ungdomar.

Övergripande mål för bostadspolitiken

Kommitténs övergripande mål för framtidens bostadspolitik fokuserar på de boende och allas rätt till ett hem. Vi föreslår följande mål för bostadspolitiken: "Bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ram ar. Boendemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja god uppväxt

en för barn och ungdomar." Vårt övergripande mål för bostadspolitiken ansluter också till målsättningen för den fysiska planeringen. Enligt lkap. Plan- och Bygglagen 1987: 10 syftar bestämmelserna om planläggning av mark och vatten och om byggande till att "med beaktande av den enskilda människans frihet främja samhällsutveck-

en ling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och god och

en

12 Kommitténs överväganden och förslag

långsiktigt hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle och för kommande generationer".

Vi har valt att precisera det övergripande målet för bostadspolitiken med mål för boendets planering och utveckling, boendets närmiljö samt bostadens utfonnning.

Vi att det skall finnas mänsklig skala och kontinuitet i

menar en bebyggelsens utformning. Det gäller bl.a. utemiljö, tillgänglighet, möjligheter till aktiviteter Bostadsområden skall också vara

m.m. allsidigt sammansatta och därigenom främja möten mellan människor med olika bakgrund och erfarenhet.

De boende skall kunna för och ha möjlighet till delaktighet

ta ansvar och inflytande över sin bostad och närmiljö. Vi menar att samhället skall uppmuntra och inte motverka sund och önskvärd utveckling av

en de boendes medverkan till att förbättra sin situation.

Bostadspolitiken skall överensstämma med miljöpolitikens krav på ett långsiktigt ekologiskt perspektiv med biologisk mångfald, en god hushållning med naturresurser samt skydd natur- och kulturlandskap.

av

Bostaden skall hälsomässigt sund, ändamålsenlig och god

vara av kvalitet. I målen betonas också att bostäder och boendemiljöer skall

användbara och tillgängliga för människor med funktionshinder. vara

Uppfattningar huruvida boendemiljön är bra eller dålig styrs inte

om enbart utformningen bostaden och boendets närmiljö. Minst lika

av av viktig är den totala miljön i det lokalsamhälle bostadens närmiljö

som är del En god livsmiljö erbjuder också bekväm tillgång till

en av. kommunikationer, affärer, skolor, arbetsplatser, fritidsaktiviteter, kulturell mångfald, naturupplevelser m.m.

Kommittén har formulerat följande preciseringar målen för

av bostadspolitiken:

Planering och utveckling av boendet

Alla människor skall oavsett kön, ålder, funktionshinder, ekonomiska -

förutsättningar, etnisk och kulturell bakgrund ha god bostad och

en

boendemiljö. Det är hela samhällets att säkra denna rättighet.

ansvar

Bostadspolitiken bör främja ett samhällsekonomiskt effektivt resurs- -

utnyttjande.

Människors skiftande önskemål och behov av bostäder i livets olika -

skeden skall kunna tillgodoses till rimliga kostnader. Bostadsområden skall allsidigt sammansatta så att människor

- vara

med olika erfarenhet och bakgrund kan mötas. Det skall vara möjligt

att bo kvar i sin invanda och trygga boendemiljö.

Kommitténs överväganden och förslag

Statens stöd till boendet skall ge likvärdiga förutsättningar för skilda -

boendeformer.

Lokalsamhället skall utvecklas så att boende, arbete och fritid bildar -

en helhet.

Planering, byggande och boende skall formas med hänsyn till -

naturens kretslopp och med ett långsiktigt ekologiskt perspektiv.

Boendets närmiljö

Boendemiljön skall vara estetiskt tilltalande, ge trygghet samt -

stimulera till gemenskap och aktivt vardagsliv. Boendemiljön skall utgöra en god livsmiljö för människor i harmoni

-

med det omgivande landskapet och med hänsyn till kulturmiljön.

Bostadsfastigheter och utemiljö skall vårdas och underhållas.

De boende skall ha inflytande över sin närmiljö och aktivt kunna -

delta i arbetet med att utveckla och förvalta sina bostadsområden.

Bostadens utformning

Bostaden skall vara sund, ändamålsenlig och av god kvalitet. -

Bostäder och boendemiljöer skall vara tillgängliga och användbara -

för människor med funktionshinder. Särskilda boendeforrner skall

vara integrerade i bostadsområden.

1.3¶De samhällsekonomiska förutsätt-

ningarna

1.3.1¶Långsiktigt hållbar bostadspolitik

Kommitténs uppdrag är att forma en långsiktigt hållbar bostadspolitik. En sådan politik måste vara starkt förankrad i de samhällsekonomiska förutsättningarna och också utgå från en bred politisk samstämmighet. Med långsiktighet menar vi ett tidsperspektiv på åtminstone ca 20 år.

Regeringen bedömer i finansplanen att det nu finns goda förutsättningar för en långsiktig samhällsekonomisk stabilitet med en inflation på ca 2 % och en låg realränta. Vi vill här understryka att våra förslag till en ny bostadspolitik förutsätter en ekonomisk stabilitet. Den snabba förbättringen av statens finanser bidrar till att den svenska realräntan med all sannolikhet kommer att sjunka. Finansdepartementets bedömning är att realräntan i ett kortare tidsperspektiv, upp till fem år, kommer att vara i storleksordningen 4-5 %. Det är dock inte orealistiskt

14 Kommitténs överväganden och förslag

att förutsätta att realräntan i ett långsiktigt tidsperspektiv kan komma ner till nivå på 3 %. Historiskt sett har detta varit den genomsnittliga

en nivån på realräntan.

1.3.2¶Efterfrågan på bostäder

De svenska hushållen bor i allmänhet bra med god utrymmesstandard och hög kvalitet på bostäderna. Någon bostadsbrist finns egentligen inte även den låga nyproduktionen av bostäder kan medföra en framtida

om bostadsbrist i framför allt storstadsområden och i ytterligare ett antal tillväxtregioner. I övriga landet är efterfrågan på nya bostäder låg.

Den låga efterfrågan på nya bostäder förklaras till delar av att hushållen haft en svag inkomstutveckling samtidigt som boendekostnadema ökat kraftigt främst i samband med skatteomläggningen år 1991. Dessutom finns det i många kommuner ett överskott på bostäder med stor andel tomma lägenheter. Nyproducerade bostäder är trots

en stöd räntebidrag avsevärt dyrare än äldre bostäder de flesta

genom orter i landet. Hushållen väljer därför att bo billigare i det redan byggda beståndet.

De bostäder byggs idag har höga produktionskostnader, ca

som 10 000 12 000 kronor m2 bruksarea BRA enligt Boverkets

- per produktionsstatistik för år 1996. I exklusiva lägen är väsentligt högre kostnader inte ovanliga. I viss utstäckning beror den höga genomsnittskostnaden på att bostäderna byggs med hög standard och med relativt höga mark- och anläggningskostnader i attraktiva lägen i de större städerna. Vidare har det byggts många bostäder i särskilda boendefor-

för äldre och med funktionshinder som är förhållandevis mer personer dyra jämfört med ordinära bostäder. Bostadsproduktionen innehåller också stor andel smålägenheter t.ex. studentbostäder som också ökar

en de genomsnittliga produktionskostnadema.

Boverkets över efterfrågan på bostäder visar att antalet

prognoser bostäder skulle behöva öka med drygt 30 000 lägenheter per år till år 2010. Andra bedömare menar att efterfrågan blir betydligt lägre, 20 000-25 000 nya lägenheter per år. Vår bedömning är att nybyggnadsbehovet ligger i det intervallet dvs. drygt 20 000 bostäder

senare

år. Ett lägre bostadsbyggande än 20 000 lägenheter år kan enligt per per kommitténs mening äventyra den långsiktiga bostadsförsörjningen och produktionskapaciteten.

Boverkets bedömning av ombyggnadsverksarnheten visar att ca 30 000-40 000 lägenheter per år kommer att byggas om fram till

Kommitténs överväganden och förslag 15

2010. Genomsnittskostnaden för ombyggnader beräknas dock bli lägre än vad förekommit på senare år.

som

Givetvis är det svårt att i ett så långt tidsperspektiv förutse bostadsefterfrågan. Den fortsatta konjunkturutvecklingen, hur optimistiskt eller pessimistiskt hushållen på sina framtida inkomster samt hur

ser hushållen väljer att prioritera boendet framför annan konsumtion påverkar starkt utvecklingen. Även med optimistiska bedömningar den ekonomiska utvecklingen

av kommer dock bostadsbyggandet att vara lågt jämfört med produktionen i genomsnitt de senaste 30 åren.

1.3.3¶Regionala skillnader

Det finns stora regionala skillnader i bostadsefterfrågan. Vi bedömer att de regionala skillnaderna riskerar att kvarstå. Bl.a. visar Boverkets

att efterfrågetillväxten sker i storstäderna och i regionala prognoser centra med tillväxt. Där ökar befolkningen och hushållens inkomster och därmed även efterfrågan på bostäder.

I områden med tillväxt blir bostadsefterfrågan fortsatt låg. I

svag sådana områden har många orter i dag ett överskott av bostäder. Här finns enligt vår mening bra bostäder i fina bostadsmiljöer inte minst för barnfamiljer. Att "hela Sverige skall leva" är en av de viktigaste uppgifterna för samhället. De kvaliteter och det kapital som finns på dessa orter bör tas till för den fortsatta bostadsförsörjningen.

vara

Vi dock att det inte är möjligt att med enbart bostadspolitiska

menar medel lösa denna typ problem. Samhället måste föra en samman-

av hållen politik bidrar till en bättre regional balans.

som

1.4¶Hushållens boende

1.4. l Hög bostadsstandard

Hushållen i Sverige har internationellt sett hög ytstandard i sina

en bostäder med genomsnittlig bostadsyta på 50 m2 Den

en per person. höga standarden gäller alla hushållstyper. I egnahem bor främst samboende med bam. Det övervägande flertalet ensamstående bor i lägenheter i flerbostadshus. Statistiken speglar på ett tydligt sätt att hushåll i olika livsfaser väljer olika upplåtelsefonner för sitt boende.

16 Kommitténs överväganden och förslag

1.4.2¶Boendekostnader

Kommittén har uppmärksammat att det finns hushållsgrupper som har

svår ekonomisk situation. Detta gäller framför allt barnfamiljer med en

ensamboende förälder, men även de äldre ensamstående pensionäreren

har relativt ekonomi. Arbetslösa och ofrivilligt deltidsarbetsna en svag lösa med låg inkomst är också en utsatt grupp.

För ensamstående med bam räcker inte den disponibla

en stor grupp inkomsten till de nödvändigaste utgifterna för hyra och andra levnadsomkostnader. Med disponibel inkomst de medel som hushållet

avses faktiskt förfogar över, dvs. hänsyn har tagits till barnbidrag, bostadsbidrag, arbetslöshetsersättning m.m. se kapitel 3.

1.4.3¶Bostadsbidrag och bostadstillägg

Enligt kommitténs uppfattning måste bostadsbidragen till barnfamiljer och ungdomar samt bostadstilläggen till pensionärer kunna tillförsäkra de ekonomiskt hushållen god bostadsstandard även i framtiden.

svaga en Bidragens storlek måste enligt vår mening anpassas till utvecklingen av hyresnivån.

Det är i mycket hög utsträckning ensamstående kvinnor med barn

är beroende bostadsbidragen. Denna hushåll har i dag som av grupp svårast att få inkomsterna att räcka till en ordinär bostad och andra nödvändiga utgifter. Kommittén att förstärkning bostadsbi-

anser en av dragen till barnfamiljer och i synnerhet till ensamstående med barn har mycket hög prioritet.

Bland pensionärerna är det stor övervikt av de äldsta ensamståen-

en de kvinnorna får bostadstillägg. Denna har mycket låga

som grupp pensioner och för dem är bostadstillägget ett nödvändigt tillskott. Pensionäremas bostadstillägg bör enligt vår mening även i fortsättningen behandlas del i pensionssystemet. Vi vill dock betona att

som en bostadstilläggen skall till höjda hyresnivåer.

anpassas

Vi har även i kapitel 6 behandlat och föreslagit vissa förändringar avseende ungdomarnas bostadsbidrag. se avsnitt 1.7.

1.4.4¶Hyresnivån

Hyresnivån är relativt enhetlig i bostadsbeståndet. Det finns i egentlig mening inga billiga lägenheter på den svenska bostadsmarknaden. Även de lägenheter inte är attraktiva har ungefär samma hyresnivå som

som

Kommitténs överväganden och förslag 17

övriga bostadsbeståndet. Det är endast bostäder som byggdes under 1990-talet som avviker från den enhetliga hyresnivån. Hyran för dessa bostäder är i genomsnitt 20 % högre än i det övriga bostadsbeståndet.

Orsakerna till den enhetliga hyresnivån är att söka i tillämpningen

av bruksvärdessystemet. Systemet bygger på att bostäder med lika bruksvärde skall ha samma hyresnivå. I bruksvärdet kan förutom bostadens allmänna standard m.m. även vägas in en lägesfaktor. Enligt kommitténs mening har förändringar i värderingar t.ex.

av en bostads lokalisering och bostadsområdens allmänna attraktivitet inte

av fått önskvärt genomslag i bruksvärdet. Detta har t.ex. inneburit att bostäder i storskaliga miljöer i städernas förorter har lika eller ibland högre hyresnivåer än efterfrågade bostäder i attraktiva lägen. Kommittén anser att hyressättningen på ett bättre sätt bör avspegla människors prioriteringar.

Vi anser att den nödvändiga anpassningen av hyresnivåema i de

flesta fall nedåt bör ske inom ramen för nuvarande system för

hyressättning. Vi vill därför uppmana bostadsmarknadens parter att mer flexibelt använda bruksvärdessystemet. Vi att hyresnivån bör

anser vara avsevärt lägre än i dag i vissa bostadsområdena, t.ex. i områden med en stor andel tomma lägenheter.

1 Boendesegregation

Kommittén föreslår

Staten skall stödja kommunala utvecklingsprogram för utsatta

bostadsområden genom ett bidrag som motsvarar högst 50 % av

kostnaderna för Utvecklingsprogrammen skall

programmen.

uppfylla vissa grundkrav.

Stödet till utvecklingsprogrammen finansieras med medel från

flera politikområden. Bostadspolitiken bidrar med 500 miljoner

kronor per år under åren 1998-2000 och med miljard kronor

en

per år under åren 2001-2010.

Kommitténs överväganden och förslag

1.5.1¶Problembild

Boendesegregationen är ett komplext samhällsproblem med djupa rötter i ekonomiska och sociala förhållanden. Förhållanden på bostadsmarknaden kan bara förklara del de segregationsmönster som en av uppstått. Segregationens allvarligaste konsekvens är att människor med de minst fördelaktiga ekonomiska, sociala och politiska förutsättningarna tenderar samlas i de minst attraktiva bostadsområdena. Utsatta att i samhället hänvisas till utsatta bostadsområden. Dessa grupper bostadsområden erbjuder ofta goda bostäder, storskalighet, men anonymitet, otrygghet, förslitning, dålig miljöanpassning, bristande service och kommunikationer bidrar till att ytterligare försämra m.m. invånarnas levnadsvillkor och livschanser. Under tid har polariseringen ökat mellan de mest attraktiva senare bostadsområdena med resursstarka invånare och de minst attraktiva där de boende Den socio-ekonomiska segregationen är resurssvaga. sammanfaller också i ökad utsträckning med etnisk segregation. Problembilden i de utsatta bostadsområdena är känd sedan decennier och har analyserats i många sammanhang. Det allvarliga i dagens situation problemen fördjupats och nått nivå där de riskerar att är att en En viktig orsak till denna utveckling är den höga pennanentas. arbetslösheten. Möjligheterna att vända negativa utvecklingsspiraler till de och möjligheter finns i områdena genom att ta vara resurser som försämras snabbt känslor vanmakt och utanförskap slår rot. när av

1.5.2¶En sammanhållen politik

Kommittén åtgärder förbättrar levnadsvillkoren för anser att som människor bostadsområden måste högsta prioritet inte bara i utsatta ges inom bostadspolitiken utan inom alla politikområden av betydelse. Bostadspolitiska kommittén att arbetet mot segregationen nu anser kräver sammanhållen politik omfattar insatser inom många en som politikområden och på flera nivåer i samhället. På den nationella nivån krävs främst insatser ökar sysselsättningen och förhindrar att vissa som medborgare från arbetsmarknaden. På den lokala nivån bör utestängs lokalt utvecklingsarbete grundsten i arbetet mot segregationen. vara en För både det lokala och det nationella arbetet gäller att en sammanhållen politik ställer krav på sektorsövergripande samverkan. En stora väl fungerande dialog mellan stat och kommun krävs också för att binda insatser på central och lokal nivå. samman

Kommitténs överväganden och förslag 19

Behovet av en sammanhållen politik gör det angeläget att regeringen snarast förstärker den politiska samordningen av det nationella arbetet mot segregationen.

l 3 Lokala utvecklingsprogram

. Kommittén föreslår att stat och kommuner gemensamt inleder en långsiktig satsning på lokalt utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. Utvecklingsarbetet föreslås byggas upp kring ett lokalt utvecklingsprogram i varje utsatt bostadsområde.

Syftet med utvecklingsarbetet skall vara att säkra alla människors rätt att oavsett kön, ålder, funktionshinder, ekonomiska förutsättningar, etnisk och kulturell bakgrund ha god boendemiljö. Även landets mest

en utsatta bostadsområden skall utvecklas så att kommitténs övergripande mål för bostäder och boendemiljöer uppfylls.

De viktigaste aktörerna i ett utvecklingsarbete är de människor som bor och verkar i de utsatta områdena. Utvecklingsprogrammen måste vara en produkt av deras behov och önskemål. Utvecklingen måste komma underifrån och inte planeras fram i traditionell mening.

1.5.4¶Kommunalt ansvar för utvecklingsprogrammen

Kommunerna har ett ansvar för att samhällsplaneringen i dess helhet främjar ett integrerat och jämlikt boende.

Kommunerna har ett särskilt ansvar för att utvecklingsarbetet i utsatta bostadsområden sätts igång, drivs med kraft och involverar alla de kommunala verksamheterna. Vi menar också att kommunerna har ett särskilt ansvar för att de utsatta bostadsområdena prioriteras i samhällsplanering, lokal näringspolitik etc.

Vidare kommer utvecklingsarbetet i utsatta bostadsområden att kräva långtgående och sektorsövergripande samverkan mellan boende, bostadsföretag, föreningar, organisationer, myndigheter etc. Kommunerna har en nyckelroll för att få till stånd denna samverkan. Den mest angelägna uppgiften för kommunerna blir dock att finna formerna för att stödja utvecklingsprocesser som växer fram från dem som bor och arbetar i området.

20 Kommitténs överväganden och förslag

1.5.5¶Statsbidrag till programmen

Kommittén föreslår att staten ger ett särskilt bidrag till utvecklingsarbetet i utsatta bostadsområden. Statens stöd skall kunna användas både för genomförande och i viss utsträckning för planering, uppföljning samt utvärdering av utvecklingsprogram.

Alla kommuner bedömer att det finns utsatta bostadsområden

som i kommunen behöver utvecklas på det sätt som beskrivits här kan

som söka ett statsbidrag om maximalt 50% av utvecklingsprogrammets kostnader. Ett villkor är att kommunen tillsammans med andra lokala aktörer, t.ex. bostadsföretagen, säkrar finansiering minst 50 % av

en om kostnaderna samt tar ansvar för planering och genomförande.

Kommittén att statens bidrag till utvecklingsprogrammen måste

anser

flexibelt och stort utrymme för anpassningar till lokala vara ge förhållanden. Innehållet i programmen bör inte detaljstyras utan ge möjlighet att genomföra mångfald av åtgärder. Kommittén anser inte

en heller att någon allmängiltig definition av begreppet utsatt bostadsområde är meningsfull. Varje kommun bör utifrån sin överblick av situationen i olika bostadsområden kunna avgöra vilka områden som har

problembild som motiverar särskilda insatser. en

Vi föreslår dock att det statliga stödet förenas med vissa villkor för utformningen utvecklingsprogrammen. Villkoren är avsedda att ge

av de lokala insatserna rätt huvudinriktning och främja uppbyggnaden av väl arbetade och lokalt förankrade De är också avsedda

genom program.

ett underlag för fördelningen statens stöd mellan olika att ge av bostadsområden.

1.5.6¶Programmens utformning

Alla utvecklingsprogram bör utgå från väl genomarbetad beskrivning

en

levnadsvillkor och utvecklingsmöjligheter i området. Programmen av måste också innehålla tydliga mål för utvecklingsarbetet samt precisera programmets kostnader och hur dessa fördelas på olika aktörer. Vidare motiverar behovet utvärdering och kunskapsuppbyggnad att varje

av utvecklingsprogram innehåller plan för kontinuerlig uppföljning och

en utvärdering. Slutligen bör antagna av kommun-

programmen vara fullmäktige för att säkra politisk förankring i kommunen.

Utöver dessa allmänna krav har kommittén valt att lyfta fram ett antal andra faktorer är betydelsefulla vid lokalt utvecklingsarbete

som och kan utgöra antingen direkta villkor för stödet eller utgångs-

som punkter för prioritering av stödet mellan olika områden:

en

Kommitténs överväganden och förslag 21

delaktighet och inflytande för de boende -

förankring i den kommunala och lokala organisationen -

genomtänkta former för samverkan -

åtgärder för ökad sysselsättning -

insatser för grupper med särskilda behov -

kvalitetssäkring av skolorna i området -

insatser för att integrera kvinnors kunskaper och erfarenheter - De boendes delaktighet och inflytande är av så central betydelse att det av programmen åtminstone bör framgå hur de lokala aktörerna avser att säkra ett sådant inflytande.

Utvecklingsprogrammen skall i första hand omfatta sociala åtgärder och riktas mot människorna och boendemiljön i bred bemärkelse. Ombyggnader kan stödjas i särskild ordning de investerings-

genom bidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder som beskrivs i avsnitt 1.19. Lokaler för föreningsliv, kulturaktiviteter m.m. utgör en viktig ingrediens i lokalt utvecklingsarbete. Stödet till utvecklingsprogrammen kan här komplettera de bidrag till samlingslokaler, kulturlokaler etc.

Boverket administrerar. I övrigt skall statens stöd kunna användas som till ett brett spektrum av aktiviteter och åtgärder.

1.5.7¶Finansiering stödet

av

Utvecklingsprogrammen kommer att omfatta åtgärder inom många politikområden. Enligt vår uppfattning är det därför rimligt att ekonomiska från olika politikområden som bostadspolitik, arbets-

resurser marknadspolitik, invandrarpolitik etc. samlas till ett gemensamt statsbidrag. Vi anser att resurser från det bostadspolitiska området inte skall den enda ñnansieringskällan för utvecklingsprogrammen.

vara

Kommittén anser att bostadspolitiken bör lämna ett kraftfullt bidrag motsvarande miljard kronor år till finansieringen av utveck-

en per lingsprogrammen. Budgetmässiga restriktioner innebär dock att bostadspolitikens bidrag måste begränsas till 500 miljoner kronor per under åren 1998-2000. Bidraget bör öka till en miljard kronor per år fr.o.m. år 2001. Stödet till utvecklingsprogrammen bör vara långsiktigt och sträcka sig fram till år 2010.

1.5.8¶Samordning med andra insatser

Under budgetåret 1995/96 har staten satsat 125 miljoner kronor på särskilda insatser i invandrartäta bostadsområden prop. 1994/95:l00,

22 Kommitténs överväganden och förslag

bil 11,bet. 1994/95:Sfu l3,rskr. 1994/952309.Åttastorstadskommuner

har fått stödet för att i samverkan med andra lokala aktörer genomföra en handlingsplan med insatser som bl.a. syftar till att öka invandrarnas arbetskraftsdeltagande.

Ytterligare insatser i invandrartäta bostadsområden motsvarande 245 miljoner kronor per år har föreslagits av Invandrarpolitiska kommittén SOU 1996:55. Denna kommitté föreslår ett statligt stöd till kommunala åtgärdsprogram i utsatta bostadsområden med insatser inom fem verksamhetsområden: arbetsmarknad, vuxenutbildning, delaktighet och engagemang för närmiljön, skolan samt ungdoms- och barnomsorg.

Vårt förslag lokala utvecklingsprogram ansluter nära till de

om principer som gäller för de pågående insatserna i invandrartäta bostadsområden och till Invandrarpolitiska kommitténs förslag. Vår bedömning av behovet av riktade insatser och av hur dessa skall utformas är på flera sätt likartad.

Kommittén anser dock att det är ett stort samhällsintresse att en satsning på utveckling av de utsatta bostadsområdena inte ses som en del av invandrarpolitiken eller riktar sig enbart till invandrartäta bostadsområden i storstäderna. Vi vill betona behovet av en mera generell ansats riktar sig till alla utsatta bostadsområden och utgör

som en del av en mer sammanhållen politik mot segregationen.

Vi anser därför att vårt förslag om lokala utvecklingsprogram bör ses som en naturlig fortsättning och utvidgning av nu pågående insater i utsatta bostadsområden. Vi anser också att Invandrarpolitiska kommitténs förslag till åtgärder bör integreras i vårt förslag om utvecklingsprogram. Insatser särskilt riktade mot invandrare kommer att utgöra en viktig del av många lokala utvecklingsprogram.

Kommittén arbetsgrupp inom regeringskansliet bör få i

anser att en uppdrag att utarbeta de närmare formerna för statens stöd till utvecklingsprogrammen. Länsstyrelsemas roll regionala samordnare

som

statens insatser bör därvid vägas in. Länsstyrelserna har redan ett av samordningsansvar inom flera av de sektorer som har särskild betydelse för det lokala utvecklingsarbetet, exempelvis näringspolitik samt utbildnings- och socialpolitik.

Kommitténs överväganden och förslag 23

1.6¶Boende för äldre och med

personer

funktionshinder

Kommittén anser

Efterlevnaden lagstiftningens krav på att bostäder och av boendemiljöer skall tillgängliga och användbara för äldre vara med funktionshinder måste förbättras. och personer

Kommittén föreslår

Ombyggnadsåtgärder i syfte att förbättra bostäders och boendetillgänglighet och användbarhet eller för att tillskapa miljöers särskilda boendeformer för äldre och med funktionshinpersoner skall prioriterade och få investeringsbidrag. Omfattning der vara inriktning investeringsbidragen för prioriterade omoch av skall bestämmas i samband med ordinarie byggnadsåtgärder budgetarbete.

Nyproduktion särskilda boendefonner skall även i fortsättningav förhöjt bidragsunderlag i det ordinarie en stödjas genom ett stödet till nyproduktionen.

får i uppdrag i samverkan med bl.a. handikapp- och Boverket att genomföra ett för ökad

pensionärsorganisationema program

kunskap och kompetens vad gäller bostäders och närmiljöers tillgänglighet deras användbarhet för äldre och personer samt funktionshinder. Programmet föreslås i tre år. Särskilda med vara Allmänna arvsfonden bör avsättas för den del som medel ur medverkan handikapporganisat-ionema. avser av

för med funk-

1.6.1¶Behov av anpassning personer

tionshinder

med funktionshinder finns i den äldre Den stora gruppen personer befolkningen och då framförallt i de äldsta åldersgruppema. personer 80 år, kommer att fortsätta öka i antal Denna grupp, dvs. personer över

24 Kommitténs överväganden och förslag

in på 2000-talet. Däremot finns inga tecken på att antalet yngre personer med funktionshinder skulle öka i antal. Ökningen av antalet i de äldsta åldersgruppema ställer personer enligt kommitténs mening krav på åtgärder inom främst det ordinära boendet för att göra bostäder och boendemiljöer tillgängliga och mer användbara. Även fler särskilda boendefonner behövs i viss utsträckning. Enligt vår bedömning kommer dock utbyggnadstakten att avsevärt vara lägre än under 1990-talets början.

1.6.2 Bostäders

tillgänglighet

Kommittén anser att det finns brister i bostäders tillgänglighet för personer med funktionshinder. Framförallt gäller detta den äldre bebyggelse där också relativt stor andel de äldre bor. Trappor, en av trånga entréer, brist på hissar, dåligt genomtänkt utemiljö, dålig tillgång till kommunikationer och kommersiell service försvårar eller gör m.m. det omöjligt för funktionshindrade att bo kvar. Kommittén föreslår ingen förändring lagstiftningen. Det är främst av efterlevnaden av reglerna som behöver förbättras. Det är enligt vår mening självklart att lagstiftningens krav på tillgänglighet tillgodoses vid all ny- och ombyggnad av bostäder. Byggherrar, kommuner, mil. som deltar i byggprocessen skall bevaka att lagstiftningen följs. Problemen är dock nämnts störst i det befintliga bostadsbestånsom det. Kommunernas bidrag till bostadsanpassning är betydelsefullt för den individuella anpassningen bostaden och miljön i direkt anslutav ning till bostaden. Vi anser att det även i fortsättningen är angeläget att med statliga investeringsbidrag stimulera investeringar förbättrar bostäders och som boendemiljöers tillgänglighet och användbarhet i det befintliga bostadsbeståndet. Det kan t.ex. gälla installation hissar, ombyggnad av av entreér m.m. Storlek och inriktning på sådana investeringsbidrag för prioriterade ombyggnadsåtgärder skall enligt vårt förslag bestämmas i den ordinarie budgetprocessen avsnitt 1.19.

se

Vi anser också att det är angeläget att kunskaperna och kompetensen om bostäders och boendemiljöers användbarhet och tillgänglighet ökar hos berörda aktörer inom byggsektorn, i kommunerna och inom berörda utbildningslinjer. Detta gäller såväl befintliga bostadsområden och nyproducerade bostäder offentliga miljöer och lokaler. som Vi föreslår att Boverket får ett uppdrag att i samarbete med bl.a. handikapp- och pensionärsorganisationema genomföra treåriga program för att öka kunskaperna och kompetensen i dessa frågor hos berörda

Kommitténs överväganden och förslag 25

aktörer. Särskilda medel Allmänna arvsfonden bör för

ur avsättas programmet i de delar handikapporganisationemas medverkan.

som avser

1.6.3 Särskilda boendeformer

Kommunerna söker i dag alternativ till fortsatt utbyggnad de

en av särskilda boendeformema. Vård och service till äldre och med

personer funktionshinder ges i ökande utsträckning i det ordinära boendet. Kommitténs bedömning är att bostadspolitiken främst bör inriktas på att stimulera till ombyggnader förbättrar tillgängligheten i boendet och

som inte i lika hög grad varit fallet under 1990-talet stimulera

som utbyggnad särskilda boendeformer.

av

Det finns dock grupper, t.ex. med åldersdemens och

personer yngre personer med grav psykisk störning, som inte klarar ett självständigt boende utan att fara illa. Dessa har så omfattande behov

grupper av daglig tillsyn att det är svårt att lösa behoven i det ordinära boendet. Mindre enheter i gruppboende är i regel den bästa lösningen. Det finns enligt Svenska Kommunförbundets bedömning ett behov fortsatt

av utbyggnad av särskilda boendefonner motsvarande l 500

ca nya bostäder år de närmaste tio åren.

per

Kostnaden för att inrätta särskilda boendefonner är högre än för det ordinära boendet. Kommittén därför att investeringsbidrag

anser basbidrag till bostäder i särskilda boendeformer för äldre och

nya funktionshindrade personer skall baseras på ett högre bidragsunderlag än ordinära bostäder enligt motsvarande principer gäller i dag för

som beräkning av räntebidrag se avsnitt 1.18.

Vidare föreslår vi att ombyggnader som tillskapar särskilda boendeformer skall prioriteras och få investeringsbidrag. Omfattning och inriktning av ett sådant investeringsbidrag skall fastställas i det ordinarie budgetarbetet se avsnitt 1.19.

Kommitténs överväganden och förslag

1.7¶Ungdomars boende

Kommittén anser

Kommunerna bör söka vägar att öka utbudet bostäder som av efterfrågas ungdomar. Kommuner, bostadsföretag m.fl. bör av också ungdomar bättre information den lokala bostadsge en om marknaden.

Kommittén föreslår

Boverket, Ungdomsstyrelsen och Högskoleverket får i uppdrag kartlägga utveckla metoder för att bättre kunna följa upp att samt studenternas bostadssituation.

Reglerna för bostadsbidragen till ungdomar i åldern 18-28 år så stödet förbättras till ungdomar med låga införändras att komster. Regelförändringarna sker utan att statens kostnader för

bidragen ökar.

Ungdomspolitiska utredningen dir.l995:154 får i uppdrag att långsiktigt vårt förslag bostadsbidrag till ungdomar väga om helhetssyn på samhällets stöd till ungdomar. i en

1.7.1¶Ungdomars situation på bostadsmarknaden

svårigheter på bostadsmarknaden beror främst på att Ungdomars har minskat bl.a. arbetslöshet och förlängd ungdomars inkomster genom studietid samtidigt boendekostnadema har stigit kraftigt. Ungsom situation försvåras ytterligare att andelen smålägenheter har domars av minskat. bedömning har dock inte någon drastisk försämring av Enligt vår situation på bostadsmarknaden skett. Andelen ungdomar som ungdom ars föräldrarna har stigit, det år inte fråga om några bor kvar hos men förändringar. De flesta ungdomar kan när de flyttar hemifrån dramatiska i lägenhet och behöver inte dela bostad med någon kamrat bo en egen eller bo inneboende.

SOU 1996: 156 Kommitténs överväganden och förslag 27

1.7.2 Utbudet bostäder för ungdomar

av

Kommittén anser att kommunerna tillsammans med bostadsföretag mfl. bör öka tillgången på bostäder till lägre kostnader som är lämpliga för ungdomar. Detta kan främst ske genom ett mer flexibelt utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet med hjälp av ombyggnader av vakanta bostäder, hyresrabatter Genom att utnyttja byggtekniker,

m.m. nya anpassa standarden till vad ungdomar faktiskt anser sig ha behov av

möjlighet till hyresgästmedverkan kan också en viss nyproduksamt ge tion ske av bostäder för ungdomar.

Kommunernas arbete med att öka utbudet av bostäder för ungdomar kommer att stödjas av det regeringsuppdrag som Boverket har att samla, utvärdera samt sprida erfarenheter och nya idéer kring ungdomsbostäder.

1.7.3¶Information om bostadsmarknaden

Vi att kommunerna tillsammans med fastighetsägare m.fl. bör se

anser till att grundläggande information om den lokala bostadsmarknaden finns lätt tillgänglig i alla kommuner. Ett sådant informationsmaterial skulle särskilt underlätta ungdomars bostadssökande samt stärka ungdomars kunskaper om de rättigheter och skyldigheter som gäller på framförallt hyresmarknaden. Bättre tillgång till information är av särskild vikt för ungdomar med funktionshinder som t.ex. söker bostad på studieorten.

1.7.4¶Studenternas bostadssituation

Högskoleutbildningen byggs nu ut i snabb takt genom riksdagens beslut att inrätta 30 000 nya årsstudieplatser. Det är angeläget att denna utbildningssatsning inte hindras av brist på bostäder för studerande. Detta är främst fråga för de berörda kommunerna, vilka har ett

en ansvar för bostadsförsörjningen även för den del av befolkningen som är studenter. För att stödja kommuner som inte kan finna bostäder de studerande inom det befintliga beståndet, har regeringen i årets budgetproposition föreslagit ett tillfälligt investeringsbidrag till studentbostäder prop. 1996/97: l.

Problematiskt i sammanhanget är att kunskaperna om hur studenternas boendesituation ser ut och utvecklas är begränsade. Studenterna är

28 Kommitténs överväganden och förslag

svårfångad i statistiska undersökningar och studentlägenheter en grupp ingår inte i bostads- och hyresundersökningama BHU. Mot bakgrund den snabba utbyggnaden av högskoleutbildningen av behöver kunskaperna studenternas bostadssituation ökas. Kommittén om föreslår därför att Boverket tillsammans med Ungdomsstyrelsen och Högskoleverket får i uppdrag att göra en uppföljning av studenternas boendesituation samt utveckla metoder för att bättre kunna följa hur

denna utvecklas.

1.7.5¶Bostadsbidrag till ungdomar

Kommittén att de ungdomar har problem att täcka sina anser som boendekostnader främst bör stödjas arbetsmarknadspolitiska genom insatser. Det kan dock finnas skäl att behålla ungdomsbostadsbidragen ett stöd för ungdomarna i ett svårt arbetsmarknadsläge. som Nuvarande regler för ungdomsbostadsbidragen behöver reformeras. Bidragen inte ett reellt stöd till ungdomar som har låga inkomster ger och inte studerar. De kan dessutom kostnadsdrivande för nyproduvara cerade studentlägenheter och har icke önskade marginaleffekter för den

som förvärvsarbetar. För att förbättra bidragssystemets funktion föreslår kommittén att reglerna för ungdomsbostadsbidragen förändras på följande punkter: den övre boendekostnadsgränsen sänks till 3 000 kr per månad ersättningsnivån blir 65 % i hela boendekostnadsintervallet l 800-3 000 kr inkomstgränsema höjs till 50 000 kr år för ensamstående och per - 70 000 kr för samboende per bidragsavtrappningen vid inkomster över inkomstgränsen sänks från - 33 % till 20 % Dessa regelförändringar kan genomföras inom nuvarande kostnadsram

för bidraget. Ovanstående förändringar är angelägna på kort sikt. I ett längre perspektiv behöver vårt förslag ungdomsbostadsbidragen vägas in om i helhetssyn på stöd till ungdomar. Även fördelningen mellan en statens bostadsbidrag och andra stödformer t.ex. arbetsmarknadspolitiska som åtgärder för ungdomar bör över. Sådana överväganden bör ske inom ses för den ungdomspolitiska utredning dir. 1995:154 som nu ramen arbetar med analysera ungdomars situation och över vissa att ser ungdomspolitiska frågor.

Kommitténs överväganden och förslag 29

1 J

ämställdhetsperspektiv

Kommittén anser

Jämställdhetsaspekter skall vägas in i all samhällsplanering. I alla kommuner skall kvinnors direkta inflytande över fysisk planering och byggd miljö förstärkas. Den mycket ojämlika maktfördelningen mellan kvinnor och män inom samhällsbyggandet strider mot de jämställdhetspolitiska målen.

Kommittén föreslår

Ett antal kommuner erbjuds statligt stöd för att utveckla kunskaper och metoder som integrerar jämställdhet i fysisk planering och bebyggelseutformning. Boverket har tidigare lagt fram ett förslag med denna inriktning till en kostnad av 4,5 miljoner kronor. Boverket har också föreslagit finansiering.

Det står klart att utformningen av bostäder, bostadsområden och övriga fysiska strukturer som påverkar våra livsvillkor inte skall utvecklas enbart ur ett manligt perspektiv. Samma planeringsmodeller och val av bebyggelseutfonnning gynnar inte självklart både kvinnor och män. Kvinnor och män lever delvis olika vardagsliv vilket kan skapa skilda behov, erfarenheter och prioriteringar.

Kommittén kan samtidigt konstatera att kvinnor till stor del är frånvarande vid de beslut som utövar ett avgörande inflytande på samhällsbyggandet och därmed på människors vardagsliv. Inom flertalet politiska organ och företag som är knutna till samhällsbyggandet råder en mycket skev maktfördelning till kvinnornas nackdel. Detta trots det jäm ställdhetspolitiska målet att makt och inflytande i alla samhällssektorer skall delas lika mellan könen.

Ett ökat kvinnoinflytande över boende och samhällsplanering är i första hand demokratifråga, kan också betraktas ett viktigt

en men som led i ett förstärkt brukarinflytande. Trots de förändringar skett i

som samhället tillbringar kvinnor generellt sett mer tid i bostaden och bostadsområdet än män. Allmänt sett arbetar kvinnor oftare i bostaden, rör sig mer i närmiljön och utnyttjar även i större utsträckning de kollektiva transporterna till och från bostadsområdet.

30 Kommitténs överväganden och förslag

Kvinnors kraftigt ökade förvärvsarbete under efterkrigstiden har inte lett till några genomgripande förändringar av hur bostäder och bostadsområden planeras och utfonnas. Det har heller inte lett till några genomgripande förändringar i arbetsfördelningen mellan könen. Detta innebär på flera sätt ökade påfrestningar i vardagslivet för många kvinnor.

En jämställd samhällsplanering bör utvecklas som genom att

mer integrera både kvinnors och mäns erfarenheter bidrar till att underlätta vardagslivet och främja jämnare fördelning av betalt och obetalt

en arbete mellan könen.

En jämställd samhällsplanering måste ges ett konkret innehåll i ett lokalt sammanhang. Det är i det praktiska planarbetet på kommunal nivå formerna för jämställd samhällsplanering kan utvecklas.

som en Kommittén föreslår att de kommunförsök med statligt stöd som presenterats i Boverkets rapport 1996:4 genomförs för att stärka arbetet förjämställdhet i fysisk planering och byggd miljö.

Inriktningen på det kommunala arbetet bör tydligt vara att integrera jämställdheten i den ordinarie verksamheten. De kommuner som deltar i satsningen har viktig roll föregångare i ett arbete som behöver

en som utföras i alla kommuner. Erfarenhetsåterföring, kunskapsutbyte och kvalificerade utvärderingar måste därför viktiga beståndsdelar i

vara projekten.

Länsstyrelsemas jämställdhetsansvariga bör följa upp hur kvinnorepresentationen utvecklas i kommunerna och ägna särskild uppmärksamhet

kvinnors möjligheter att påverka boendepolitikens utformning och genomförande.

Kommitténs överväganden och förslag 31

1.9¶Ekologiskt långsiktiga perspektiv

Kommittén anser

Miljökrav skall tillgodoses i all ny- och ombyggnad. Endast

projekt uppfyller kraven i gällande miljölagstiftning skall få

som

statsbidrag.

Boendets miljöfrågor behöver samordnas enligt modell efter

arbetet med Agenda 21. Detta gäller i kommuner, länsstyrelserna

regionalt och mellan myndigheter centralt.

Kommittén föreslår

Investeringsbidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder skall

användas för att främja angelägna miljöåtgärder i boendet.

Omfattning och inriktning investeringsbidragen skall be-

av

stämmas i samband med ordinarie budgetarbete.

Ett system för miljö- och energiklassning av bostäder införs.

1.9.1¶Miljökrav för och ombyggnad

ny-

Bostadspolitiska kommittén har inte haft till uppgift att utreda miljöfrå-

i boendet. För detta finns särskilda utredningar med specifika gor uppgifter inom miljöområdet. Vi har ändå ansett det angeläget att lyfta fram de ekologiska aspekterna på boendet.

Kommittén att miljökraven skall tillgodoses i all ny- och

anser ombyggnad bostäder. Ett oekologiskt byggande är långsiktigt dyrt

av och skall inte förekomma. Vi därför att endast och om-

anser nybyggnadsprojekt uppfyller kraven i gällande miljölagstiftning skall

som beviljas statsbidrag.

Miljökraven på byggande och boende skall leda till att de s.k. försiktighets- och substitutionsprincipema tillämpas. l alla sammanhang skall den minst miljöbelastande lösningen väljas och åtgärder som inte är miljömässigt riskfria skall inte genomföras. Miljöfarliga ämnen och metoder skall alltid bytas mot miljömässigt bättre alternativ om sådana finns.

32 Kommitténs överväganden och förslag

Den omfattande forskningen inom miljöområdet genererar fortlöpande ny kunskap om ekologiska samband och tex. de påfrestningar på

om miljön som material, byggmetoder m.m. kan innebära. Den nya kunskapen medför och förändrade krav på byggande och

nya samhällsutfonnning som kommer att återspeglas i en successivt förändrad lagstiftning. Det ställs därför enligt vår mening stora krav på aktörerna inom byggprocessen att tillgodogöra sig regelverk och aktuella kunskaper och att tillämpa dessa i det aktuella byggprojektet.

1.9.2¶Prioriterade till miljöätgär-

investeringsbidrag

der i boendet

Enligt vår uppfattning kan investeringsbidrag även i fortsättningen vara en viktig stimulans för särskilda miljöinriktade åtgärder i bostadsbeståndet. De investeringsbidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder som kommittén föreslår bör bl.a. användas för att anpassa bostadsbeståndet till ett ekologiskt uthålligt boende. Omfattning och inriktning av investeringsbidrag till ombyggnader och andra åtgärder som är motiverade av miljöskäl skall bestämmas i samband med ordinarie budgetarbete. Dessa investeringsbidrag skall reserveras för att utveckla ny kunskap eller för att genomföra praktiska experiment se avsnitt 1.19,

1.9.3¶Samordning boendets miljöfrågor

av

I dag pågår arbete på många håll med att ta fram underlag för miljöoch energideklaration av bostäder. Syftet är att underlätta konsumentens val av miljöriktiga bostäder. En samordning av arbetet behövs. Här kan nämnas att utredningen Konsumenterna och miljön SOU 1996: 108 har föreslagit att Boverket i samråd med Konsumentverket, Naturvårdsverket och marknadens parter skall få i uppdrag att utarbeta ett system för miljö- och energideklaration av bostäder. Vi delar uppfattningen att ett sådant system är angeläget.

Ansvaret för miljöfrågor är i dag fördelat på olika myndigheter. Enligt vår mening behövs ett samlat ansvar för miljöarbetet inom boende och byggande av den typ som genomfördes i samband med arbetet med Agenda 21. Behovet av samordning finns på alla nivåer, dvs. i kommunerna, regionalt länsstyrelserna och också på

genom central nivå genom samordning av centrala myndigheters insatser.

Kommitténs överväganden och förslag 33

1.10¶Estetisk kvalitet

Kommittén anser

Byggnader och boendemiljöer bör utformas utifrån ett estetiskt helhetsperspektiv. Stat och kommun bör bidra till höga estetiska värden i den byggda miljön genom tydliga krav vid nyproduktion och förnyelse av befintlig bebyggelse.

Det nationella handlingsprogrammet för god arkitektur prop. 1996/97:3 bör kompletteras av kommunala arkitekturprogram som bl.a. utgör underlag för tidiga samråd med byggherrar och fastighetsägare.

Vid och ombyggnad av bostäder bör 1 % av den totala

större nybyggkostnaden vara ett rimligt riktvärde för den konstnärliga utsmyckningen.

1.10.1¶Behovet estetisk kvalitet och god arkitektur

av

Kommittén har i sina mål för bostadspolitiken betonat att boendemiljön skall vara stimulerande, estetiskt tilltalande samt vara i harmoni med det omgivande landskapet och kultunniljön. För att nå dessa målsättningar krävs att estetiska värden och god arkitektur får en ökad vikt i samhällsbyggandet och att arkitekter och konstnärer får en starkare ställning vid utformningen av byggnader och boendemiljöer. Hög estetisk kvalitet och en god arkitektur som förenar skönhet med funktion har en central betydelse för långsiktig användbarhet, trivsel och gott resursutnyttjande.

Kommittén kan samtidigt konstatera att arkitekturen som konstart har

ställning i Sverige än i många andra länder. I byggsammanen svagare hang har kvantitativa och rent byggnadstekniska mål i vissa fall trängt ut kvalitativa målsättningar och omsorg om estetiken. Estetiska hänsyn och arkitektonisk omsorg i byggandet likställs ofta felaktigt med merkostnader och tidsförluster.

Ökade estetiska värden i den byggda miljön förutsätter ett estetiskt helhetsperspektiv på utformningen byggnader och miljöer. Estetiska

av krav kan inte vara underordnade ekonomiska och tekniska hänsyn eller tillföras sent i byggprocessen. För att skapa starkare ställning för de

en

34 Kommitténs överväganden och förslag

estetiska värdena krävs också att stat och kommun agerar som föregångare och normsättare. För att god arkitektur och estetiska hänsyn en stark ställning vid ge utformningen byggnader och boendemiljöer behövs en samordnad av arkitekturpolitik. Kommittén att regeringens förslag till handanser lingsprogram för arkitektur och formgivning prop. 1996/97:3 bör genomföras ett led i uppbyggnaden sådan politik. som av en

1.10.2¶Kommunala arkitekturprogram

Kommittén också att det nationella handlingsprogrammet för god anser arkitektur behöver kompletteras medveten och aktiv politik för av en högre estetisk kvalitet på lokal nivå. Kommunerna har Plan- och Bygglagen l987:l0 ett stort genom för att bl.a. ta tillvara kultur- och miljövärden i den befintliga beansvar byggelsen. Kommunerna kan också bestämmelser i detaljplaner genom bebyggelsens utformning. Samtidigt är dock plan- och m.m. styra bygglagstiftningen inriktad på att tillgodose byggnadstekniska krav vid och ombyggnad och normalt brukar varken detalj- eller översiktsplanyutgå från något helhetsperspektiv på estetik och arkitektur. ner Kommittén föreslår därför att kommunerna utarbetar kommunala arkitekturprogram uttryck för kommunens övergripande syn på som ger estetisk och arkitektonisk utformning. Ett sådant program stärker kommunernas kunskap arkitektur och estetik och utgör god grund om en för tidiga samråd med byggherrar och fastighetsägare. Samråd om kvalitet och estetisk utformning bör enligt vår mening ske i ett tidigt stadium i byggprocessen, finns stor risk att motiverade förannars bättringar inte kan genomföras på grund av kostnaderna. Delar av arkitekturprogrammet kan också arbetas i översiktsplanen och kan bilda underlag för konkreta krav på bebyggelsen i programmet detaljplaner.

1.10.3¶Behovet av konstnärlig utsmyckning

Kommittén att konstnärlig utsmyckning kan spela en viktig roll anser tillföra estetiska upplevelser och identitet boendemiljöer. för att ge en Utsmyckningar kan bl.a. skapa igenkänningsmärken som bryter bebyggelsens enfonnighet och anonymitet i storskaliga bostadsområden. Konstnären bör vid sidan arkitekten ha viktig roll vid alla ny- och av en ombyggnader.

Kommitténs överväganden och förslag 35

Konstnärlig utsmyckning kan inte ersätta ett estetiskt helhetsgrepp på bebyggelsens utformning. Någon form konstnärlig utsmyckning kan

av dock betraktas som ett absolut minimikrav på estetisk i

omsorg byggandet. Vid större ny- och ombyggnad av bostäder bör l % av den totala byggkostnaden vara ett rimligt riktvärde för den konstnärliga utsmyckningen.

1.11¶Kommunernas roll i

bostadspolitiken

Kommittén anser

Kommunerna har en nyckelroll i bostadspolitiken med för

ansvar viktiga boendefrågor. Kommunerna kan driva en aktiv bostadspolitik genom att utveckla och använda befintliga styrmedel.

Någon ytterligare lagreglering av kommunernas bostadspolitiska ansvar är inte motiverad i nuläget.

1.11.1 Kommunernas ansvar och

styrmedel

Det finns i kommunerna en lång tradition och erfarenhet av att hantera frågor kring bostadsförsörjningen. Utvecklingen har gått mot att kommunerna på eget bedömer behovet bostadspolitiska

ansvar av insatser och självständigt förfogar över de bostadspolitiska stynnedlen.

Kommunernas bostadspolitiska ansvar för människor som inte på egen hand kan lösa sitt behov av bostad eller har särskilda behov i boendet uttrycks i Socialtjänstlagen 1980:620 m.fl. lagar. Ett allmänt ansvar att planera användningen av mark och vatten samt för utformningen av bostäder och bebyggelse framgår av Plan- och Bygglagen l987:l0 samt Byggnadsverkslagen 1994:847. I övrigt saknas särskild lagstiftning som ålägger kommunerna ett för bostadspoli-

ansvar tiska frågor.

Vi har under vårt arbete inte kunnat påvisa några allvarliga och generella missförhållanden i kommunernas sätt att hantera de bostadspolitiska frågorna. Vi har också konstaterat att bostadsmarknadsläge och problembild skiljer sig mycket mellan kommuner olika storlek och

av mellan kommuner i olika delar av landet.

36 Kommitténs överväganden och förslag

Kommittén därför att motiv saknas för att genom generell

anser lagstiftning ytterligare lagreglera kommunernas bostadspolitiska ansvar.

Kommittén har också bedömt att kommunerna inte behöver tillföras

styrmedel för att kunna driva en framgångsrik bostadspolitik. nya Utveckling och lokal anpassning befintliga styrmedel, framförallt

av samhällsplaneringen, är viktigare uppgift löses bäst av respekti-

en som ve kommun.

Kommittén har särskilt övervägt kommunernas ansvar för

om bostadsförsörjningen motiverar att kommunerna återfår lagstödd

en möjlighet att nå förrnedlingsrätt till privata hyresbostäder. Vi har bedömt att ett sådant behov inte finns idag. En lagstiftning som inte kan motiveras med konkreta missförhållanden skulle snarast försvaga kommunernas möjligheter att nå samförstånd och samverkan med fastighetsägarna.

Kommittén vill dock framhålla att hänsynen till de utsatta hushållen kräver att kommuner och fastighetsägare kommer överens om fömiedlingen bostäder. Om kommunernas förmåga att uppfylla sitt

av bostadssociala allvarligt hotas och förutsättningar för en lösning

ansvar i samförstånd med fastighetsägarna inte finns, bör kommunerna återfå

lagstödd möjlighet att nå fönnedlingsrätt. en

1.1l.2 för en kommunal boendepolitik Uppgifter

Kommittén att den kommunala boendepolitiken omfattar fyra

anser centrala uppgifter:

Skapa goda boendemiljöer för alla

Kommunala insatser kommer att spela avgörande roll för att uppfylla

en de målsättningar för boendet och närmiljön som kommer till uttryck i kommitténs mål för bostadspolitiken och i Plan- och Bygglagens portalparagraf. Denna uppgift kommer att kräva stora kommunala insatser i särskilt de mest utsatta bostadsområdena.

Säkra bostadsförsörjningen för människor med särskilda behov i boendet eller ställning på bostadsmarknaden

en svag

En de viktigaste förutsättningarna för ett självständigt och värdigt liv

av

tillgång till bostad. En den sociala bostadspolitikens är en egen av huvuduppgifter är därmed att lösa bostadsbehovet även för hushåll som inte på hand klarar detta. Kommunala insatser för äldre, för

egen

Kommitténs överväganden och förslag 37

personer med funktionshinder och för andra hushåll med behov av stöd enligt socialtjänstlagen utgör viktiga beståndsdelar i en boendepolitik.

Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen innefattar också människor är hemlösa eller hotas av vräkning. För sådana grupper

som kan bostaden vara en väg tillbaka till en bättre tillvaro eller den sista kvarvarande kopplingen till ett ordnat liv. Ansvaret för dessa utsatta grupper kräver ett väl fungerande samarbete mellan bostadsföretag, kronofogde och socialtjänst.

Ta ett övergripande ansvar för bostadsförsörjningen

Varje kommun har inom sitt område det övergripande ansvaret för utvecklingen bostadsbestånd och boendemiljöer. Kommunen måste

av stå för en helhetssyn på boendefrågoma och väga olika intressen mot varandra. I det övergripande ansvaret ingår att göra en samlad bedömning den långsiktiga balansen mellan utbud och efterfrågan på

av bostäder samt avväga behovet nyproduktion mot behovet av åtgärder

av i det befintliga beståndet.

I flertalet kommuner behöver det övergripande ansvaret omfatta åtgärder underlättar för människor att söka bostad och förbättrar

som den lokala bostadsmarknadens funktionssätt. Lätt tillgänglig information

bostadsmarknaden bidrar till att motverka segregation i boendet och om öka rörligheten på marknaden. En sådan information är också ett stöd för särskilt ungdomars och funktionshindrades bostadssökande. En centralt organiserad förmedlingsverksamhet kan spela en viktig bostadspolitisk roll i särskilt större kommuner där efterfrågan ostäder är växande.

Främja ett integrerat boende

Det lokala arbetet för att motverka boendesegregation kräver inte bara särskilda insatser i redan utsatta bostadsområden. Kommunerna måste också långsiktigt skapa förutsättningar för ett integrerat boende med

mer allsidigt sammansatta bostadsområden.

Vid nybyggnad, ombyggnad och komplettering befintlig be-

av byggelse bör bostäder och boendemiljöer formas så att de kan erbjuda ett gott boende är tillgängligt för många olika av hushåll.

som grupper

38 Kommitténs överväganden och förslag

1.11.3 för

Styrmedel en boendepolitik

Kommittén anser att en aktiv planering för bostäder och boendemiljöer är en nödvändig bas för den kommunala bostadspolitiken. Planering ut-

förutsättning för strategiskt handlande i boendefrågor. gör en

Med dagens stora bestånd moderna bostäder är det naturligt om

av kommunernas planering i första hand utgår från de behov och möjlig-

finns befintliga bostäder och boendemiljöer. En planering heter som i för utveckling existerande boendemiljöer måste integrera både sociala

av och fysiska aspekter, bygga på kunskaper de lokala förhållandena

om och lämna ett stort utrymme för medverkan från de boende. Den måste

sektorsövergripande, eftersom människors vardag inte med även vara någon större meningsfullhet kan delas in i olika sektorer. De förslag om lokala utvecklingsprogram kommittén lämnar är avsedda att

som stimulera en sådan utveckling av den kommunala planeringen.

Framförallt vid nyproduktion ställs i dag ökade krav kunskaper

förhållanden på den lokala bostadsmarknaden, t.ex. vad gäller om efterfrågan på bostäder. God tillgång på information den lokala

om bostadsmarknaden är förutsättning för aktiv kommunal bostadspo-

en en litik. Detta kräver nära samverkan med övriga aktörer på den lokala

en bostadsmarknaden.

En nödvändig del kommunernas bostadspolitiska ansvar är att ta

av ett tydligt ägaransvar för sina bostadsföretag och ta ställning till företagens roll i respektive kommuns boendepolitik. Kommunala bostadsföretag måste ha ett klart bostadspolitiskt uppdrag vid sidan av kraven på sund fastighetsekonomi. Som förvaltare av bostäder har de

en kommunala bostadsföretagen nyckelroll för att skapa ett gott boende

en i befintliga boendemiljöer. Detta gäller särskilt vid utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden.

Kommitténs överväganden och förslag 39

12 Bosparande

Kommittén anser

Kreditmarknadens aktörer bör informera hushållen vikten av om amorterings- och bosparande och dess inverkan på boendekostnadema. Vidare bör aktörerna informera risknivåema i skilda om former bosparande. av

Reglerna för ungdomsbosparandet bör över ungdomsses av politiska utredningen dir. 1995:154, i syfte att göra det till ett rent bosparande.

Kommittén föreslår

Samtliga svenskregistrerade institut marknadsför bosparande som skall omfattas Finansinspektionens tillsyn. av

Särregler med förbättrat skydd för konsumenternas sparmedel införs för s.k. slutna bosparkassor i bolags- eller föreningsfonn. Sparkasseutredningens förslag SOU 1996:81 och skyddsregler i vissa EU-länder bör vägledande för nivån på konsumentsvara kyddet.

1 12.1 Sparstimulans

. Kommittén har haft uppdraget att utreda det behövs åtgärder för att om främja bosparande. Vi att det är viktigt att hushållen har ett anser långsiktigt målinriktat sparande. Bostadsfinansieringen förutsätter ett kapital hos den vill köpa ett egnahem eller en bostadsrätt. eget som Framför det angeläget för hushåll att öka sitt bosparande. allt är unga Skattereformen, den låga inflationen och relativt hög realränta ger en i dag tillräckliga sparstimulanser. Vi har därför bedömt att staten inte behöver stimulera sparandet generell sparpremie. Olika genom t.ex. en generella sparpremier blir också statsfinansiellt kostsamma även slag av premien till den enskilde spararen är blygsam. om Sparpremier till viss typ sparande innebär stor risk för att en av redan sparade medel flyttas mellan olika sparformer utan att man når

40 Kommitténs överväganden och förslag

den målgrupp man vill stimulera till ökat sparande. Forskning

om sparande visar entydigt att det är mycket svårt att med sparstimulanser få nya hushåll att börja spara. För de hushåll helt saknar sparmöj-

som ligheter saknar sparstimulanser över huvud taget mening.

Vi har också funnit att det finns avsevärda svårigheter att avgränsa vad som är bosparande och som skulle kunna berättiga till en eventuell sparpremie. En snäv avgränsning av bosparande, t.ex. till sparande på vissa konton i bank eller i särskilda bosparkassor, är relativt lätt att göra och också lätt att kontrollera. En sådan snäv avgränsning snedvrider dock konkurrensen på kreditmarknaden och missgynnar andra fonner, t.ex. det bosparande som görs i aktiefonder.

Om alla former av sparande som kan leda till bostadsköp skall inkluderas blir definitionen av vad som är bosparande mycket vid. En mängd olika frågor måste också lösas, som t.ex. om det skall vara möjligt att flytta sitt sparande mellan olika spaiformer och kreditinstitut och ändå få behålla en premie, samt hur kontrollen skall ske att de

av sparade medlen verkligen används till bostadsköp.

Förslagen från Utredningen om ett nytt statligt premierat bosparsystem SOU 1994:121, som innefattade en mycket bred definition

av bossparande, avstyrktes av många remissinstanser just på grund av det komplicerade kontrollsystem som utredningens förslag medförde.

Av ovan anförda skäl har kommittén därför avstått från att föreslå något nytt premierat bosparande. Våra förslag är i stället inriktade på att förbättra konsumentskyddet för de bosparformer som redan finns. Vi förutsätter att kreditmarknaden på olika sätt kommer att premiera de hushåll som har ett långsiktigt målinriktat sparande utan att staten behöver träda in med stimulanser av olika slag.

1.12.2 Förbättrat konsumentskydd

Kommittén anser att det är angeläget att de bosparfonner som erbjuds är tillräckligt säkra för spararen. Sparinstitut som marknadsför bosparande skall enligt vår mening stå under Finansinspektionens tillsyn.

Vi menar att Finansinspektionen skall riskpröva och godkänna de sparinstitut som marknadsför bosparsystem. Bosparsystem i Sverige skall enligt vår mening uppfylla nedanstående krav:

Rimlig säkerhet i sparandet skall uppnås av sparinstitutet. -

Metoden för avkastningens beräkning skall vara tillräckligt väl -

beskriven för att kunna förstås av de sparande.

Kommitténs överväganden och förslag 41

Sparandet skall säker avkastning att risknivån - ge en genom

begränsas och kontrolleras. Finansinspektionen skall kontrollera att

utställda garantier till spararna har tillräcklig ekonomisk täckning. En rationell förvaltning till en rimlig kostnad skall tryggas i systemet

-

och förvaltningskostnaden genomlysas för att skapa tillräcklig konkurrens.

1.12.3¶Slutna bosparsystem bosparkassor

- Kommittén föreslår att bankrörelselagen och kreditmarknadsbolagslagen kompletteras med regler för hur konsumentens sparande får förvaltas i slutna bosparsystem. Bl.a. skall regler för likviditeten i bosparkassa

en införas. Reglerna bör enligt vår mening till de gäller för

anpassas som bosparkassor i andra EU-länder, t.ex. Tyskland.

Sparkasseutredningen SOU 1996:81 har föreslagit ett insättarskydd för bosparkassor som drivs i föreningsform. Förslaget är under

nu remissbehandling. Om inte remissvaren framför starka skäl mot Sparkasseutredningens förslag, föreslår vi att insättarskyddet skall gälla alla bosparkassor, dvs. även de som drivs i bolagsform.

1.12.4 De hushållens bosparande

unga

Kommittén har övervägt olika alternativ för att främja den

unga familjens bostadsköp. Om bamfamiljema skall kunna få tillräckligt stora bostäder med markkontakt måste de i regel köpa egnahem, vilket i sin tur kräver sparade medel för insatsen.

Det nuvarande ungdomsbosparandet har begränsad betydelse för unga familjers bostadsköp på grund av de restriktiva reglerna. Ungdomsbosparandet har större betydelse för att grundlägga ett sunt sparbeteende hos ungdomar. Nuvarande regler för ungdomsbosparandet tillåter dock att de sparade medlen används till andra ändamål än köp av bostad. För att ungdomsbosparandet särskilt skall stimulera bosparande, behöver reglerna ändras så att sparandet med statlig subvention bara kan användas för köp av bostad. Den ungdomspolitiska utredningen dir. 1995:154 bör se över reglerna med detta syfte.

Kommittén har vidare övervägt om en särskild kreditgaranti kombinerad med krav på bosparande skulle kunna stimulera

yngre hushåll att öka sitt bosparande och underlätta bostadsköpet. Syftet med en garanti är att minska kostnaden för topplån ned till en nivå som i stort motsvarar bottenlånets kostnad.

42 Kommitténs överväganden och förslag

En kreditgaranti detta slag skulle avse köp av egnahem på

av andrahandsmarknaden. Därigenom finns risk för allmänt prisdrivande

en effekt på egnahem. Vidare skulle troligen de administrativa kostnaderna för garantin inte kunna motiveras av de små sänkningar av lånekostnaderna hushållen får.

som

Vi har funnit att eventuella fördelar med kreditgaranti inte kan

en väga nackdelarna och avstår därför från att föra fram förslag om en

upp sådan garanti. I stor utsträckning bör banker och kreditinstitut kunna utveckla sådana produkter utan statligt stöd.

1.l2.5 Bosparande i hyresrätt

Kommittén har även haft uppdraget att överväga former för bosparande

kommer hyresrätten till del. SABO har lämnat ett förslag som som syftar till stärka det kapitalet i de kommunägda bostadsföre-

att egna tagen. Tanken är att i "allboendefonder" skulle få samma

sparare skattefönnån "ällemanssparande".

som

Eftersom kommittén inte föreslår någon stimulans för bosparande och eftersom den extra skattefönnånen i allemanssparändet försvinner,

vi inte det är motiverat att särskilt premiera den form av anser att sparande SABO föreslår. Vi att SABO kan införa sparande

som menar i allboendefonder även utan skatteförmån. Ett sådant bosparande kommer på sätt andra sparformer att omfattas av de regler

samma som vi föreslår

1.12.6¶Utveckling av bosparande

Kommittén att det är viktigt att hushållen målsparar till sin

menar bostad även inte staten utökar sitt stöd. Sparmedel ger konsumenter-

om

ökade möjligheter att välja bostad. Framför allt bör den unga na familjen informeras behovet att bospara och om de fördelar ett

om av sådant sparande kan Vi att detta är uppgift för kredit-

ge. menar en marknadens aktörer och rekommenderar dem att utveckla informationsverksamheten bo- och amorteringssparande.

om På kreditmarknaden finns olika konkurrerande bosparsystem. Vi förutsätter att det ligger i kreditgivarnas eget intresse att erbjuda sparare i sådana system fönnånligare lån. Spararen har visat sin förmåga att regelbundet kunna vilket ökar sannolikheten att även lånet skall

spara, skötas i framtiden.

Kommitténs överväganden och förslag 43

1.13 av bostäder kreditmark-

Finansiering

naden

Kommittén anser

Det är kreditmarknadens uppgift att utveckla tjänster och produkter som ökar säkerheten och valmöjlighetema för låntagaren.

Det är angeläget att hushållen kan erbjudas lån med t.ex. längre bindningstider och riskspridning.

Kreditmarknaden är avreglerad och utsatt för en ökande internationell konkurrens. En konsumentinriktad marknad bör själv utan statliga regleringar kunna utveckla de kreditformer som efterfrågas. Vi anser inte att staten skall införa regler på detta område, men marknadens parter bör utveckla olika typer av lån som ökar säkerheten och valmöjlighetema för låntagama.

I t.ex. Danmark och USA finns bostadslån som kombinerar en lång bunden ränta med möjlighet för konsumenten att med kort varsel

en lösa in sitt lån. Ränterisken är därigenom lagd på långivaren.

I Sverige är det vanligt att hushållen väljer bostadslån med

numera kort bindningstid eller med rörlig ränta. Orsaken är att nivån på den korta räntan är lägre än räntan på lån med längre bindningstider. Risken för stora förändringar av räntekostnadema blir därigenom stora. Dessutom saknar ofta privatpersonen kunskaper att göra en långsiktig investeringskalkyl vilket är rutin för de professionella låntagama. Korta bindningstider för bostadslån och stora förändringar av räntenivån har därför skapat en berättigad oro hos framför allt privatpersoner för stora oplanerade förändringar av boendekostnadema.

Vi kan konstatera att villkoren för bostadslån är mer placerarstyrda än konsumentstyrda. Enligt konsumentkreditlagen omfattar långivarens allmänna skyldigheter att iaktta god kreditgivningssed och att ta till vara konsumentens intressen. Vi anser att långivarna hittills inte har beaktat konsumentens intressen i tillräcklig omfattning. Vi anser att det finns ett stort behov av ökad konsumentorientering genom bättre underlag för både hushållens investeringsbeslut och val av lånevillkor.

44 Kommitténs överväganden och förslag

Vi anser att det är kreditgivamas ansvar att informera om konsekven-

de val som låntagaren ställs inför. Kraven på information om serna av lånevillkor är bl.a. reglerade i konsumentkreditlagen.

Vidare kommittén att en effektivare skuldsaneringsprocess med

anser kortare behandlingstider är angelägen. Vi har behandlat denna fråga i vårt delbetänkande SOU 1995:98.

1.14¶Bostadsföretagens ekonomiska villkor

Kommittén anser

Det kapitalets andel bostadsfmansieringen måste öka.

egna av Bostadsföretagen skall ha möjlighet att på sikt bygga upp det egna kapitalet.

Frågan kommunala bostadsföretags möjlighet att bedriva

om verksamhet över kommungränser bör behandlas i den särskilda utredning som föreslås i prop. 1996/97:38.

1.14.1¶Eget kapital

Bostadsfmansiering har tidigare huvudsakligen skett med främmande kapital. Många bostadsföretag är därigenom känsliga för ränteförändringar och har låg motståndskraft mot intäktsminskningar eller kostnadsökningar.

Kommittén det angeläget att det egna kapitalets andel av

anser finansieringen ökar. Bostadsföretagen måste ha möjligheter att på sikt bygga det kapitalet. Kommitténs förslag till anpassning av det

upp egna skattemässigt tillåtna värdeminskningsavdraget syftar till ökade insatser av eget kapital i hyresbostäder se avsnitt 1.17.

Vi också att ägarna till bostadsföretagen, privata såväl som

anser kommunala, måste ta ett ägaransvar som bl.a. innebär att ägarna skall förse bostadsföretagen med erfoderligt eget kapital. Det är också ägarnas

att genomföra nödvändiga om struktureringar av fastighetsbestånd ansvar och ägarbild.

Varje fastighetsägare måste enligt vår uppfattning ta det fulla ekonomiska ansvaret för att redan byggda områden utvecklas och

Kommitténs överväganden och förslag 45

underhålls. Detta förutsätter att bostadsföretagen har ekonomisk styrka nog att genomföra ett långsiktigt fastighetsunderhåll och att avsätta reserver för mer omfattande ombyggnadsverksamhet utan statliga subventioner. På sikt måste enligt kommitténs uppfattning bostadsföretagen utveckla en sådan ekonomisk styrka. Våra förslag syftar till att stödja en sådan utveckling.

1.14.2¶De kommunala bostadsföretagen

De kommunala bostadsföretagen har i allmänhet liten andel eget kapital. Vår bedömning är dock att de flesta kommunala bostadsföretag har en relativt stabil ekonomi och att ägarna, kommunerna, har goda förutsättningar att genomföra nödvändiga förändringar.

Det finns dock ett antal kommunala bostadsföretag med dålig ekonomi som genomgripande behöver omstruktureras. Många skuldtyngda bostadsrättsföreningar och privatägda bostadsföretag har kunnat rekonstrueras genom att fastighetsägare, kreditinstitut och staten tillskjutit medel eller skrivit av sina fordringar. Detta har beskrivits

nya i kommitténs delbetänkande SOU 1995:98.

De kommunala bostadsföretagen har inte kunnat få en sådan lösning, eftersom bostadsföretaget i regel har en kommunal borgen för sina lån. I dessa företag kan skulderna bara minskas genom att kommunen går

med kapitaltillskott och löser lånen. I de fall bostadsföretagen ägs av kommuner med svag ekonomi kan därigenom hela kommunens ekonomi sättas på spel. Problem av denna art hänger dock samman med kommunalekonomiska frågor som inte kan lösas inom bostadspolitikens ram.

I flera kommunala bostadsföretag kan en breddning av ägandet vara en väg att stärka företagen och deras kapitalförsörjning. Behovet av att kunna erbjuda ett varierat bostadsbestånd kan vara en annan anledning till omstruktureringar. Regeringen har i oktober 1996 Prop.l996/97:38 föreslagit riksdagen vissa tidsbegränsade bestämmelser om bl.a. villkoren för statligt räntestöd när kommunala bostadsföretag säljer eller på annat sätts överlåter sina bostäder. Enligt förslaget skall bostadsföretagen kunna bredda ägandet och omstrukturera sina bostadsbestånd, men det statliga räntestödet bör normalt upphöra om mer än 25 % av ett kommunalt bostadsföretags fastigheter säljs. Regeringen föreslår också att särskild utredare mer långsiktigt skall se över villkoren för statligt

en räntestöd vid omstruktureringar av kommunala bostadsföretag.

Enligt vår mening har den kommun som avhänder sig sitt dominerande inflytande över bostadsföretaget förlorat ett viktigt medel för att

46 Kommitténs överväganden och förslag

uppfylla bl.a. det lagfästa ansvaret för bostadsförsörjningen. Samtidigt kan vissa omstruktureringar av ägande och bostadsbestånd hos kommunala bostadsföretag ha tungt vägande bostadspolitiska och kommunalekonomiska skäl.

Möjligheterna att göra omstruktureringar av kommunala bostadsföretag påverkas Kommunallagens 1991:900 s.k. lokaliseringsprincip.

av Lokaliseringsprincipen innebär att en kommun och dess egna företag endast kan bedriva verksamhet inom den egna kommunen. Ett kommunalt bostadsföretag kan inte äga fastigheter i en annan kommun eller överta ansvaret för en annan kommuns bostadsföretag. Två eller flera kommuner kan dock gemensamt äga bostadsföretag i aktiebolagsform eller ett kommunalförbund.

genom

Kommittén anser att den särskilda utredning som regeringen föreslagit 1996/97:38 också bör undersöka vilken betydelse

i prop. lokaliseringsprincipen har för kommunernas möjligheter att stärka sina bostadsföretag genom samverkan över kommungränsema.

15 administration

Bostadspolitikens

Kommittén anser

Det är angeläget att regeringen tar initiativ till en översyn av den centrala och regionala administrationen av statens stöd till bostadsbyggandet. De stora förändringar av villkoren för byggande och boende som skett under 1990-talet motiverar även

bredare översyn de statliga organ som arbetar med plan-, en av bygg- och bostadsfrågor.

Kommitténs förslag till nytt bostadsñnansieringssystem samt tidigare beslutade förändringar statens stöd ger på några års sikt ett minskat

av behov bidragsadministration hos Boverkets boendeavdelning och på

av länsstyrelsemas bostadsenheter. Den minskade arbetsbördan motiverar en översyn av dessa organisationers resursbehov och verksamhetsinriktning.

Kommittén har inte haft i uppdrag att överväga hur hela den statliga organisationen för plan-. bygg- och bostadsfrågor behöver anpassas till bostadspolitiska förändringar och till de nya villkoren på bygg- och

Kommitténs överväganden och förslag 47

bostadsmarknadema. Under kommitténs arbete med översynen av bostadspolitiken har dock tydligt framgått att ett behov finns av en mer generell översyn av de statliga organisationer som är verksamma inom samhällsbyggandet. Regeringen har i budgetpropositionen prop. l996/97zl, bil. 7 aviserat särskild utredare under hösten 1996 kommer att få i att en uppdrag att göra översyn organisationen inom plan-, bygg- och en av bostadsväsendet. Kommittén vill betona att en sådan översyn är angelägen. Vid översynen bör särskilt uppmärksammas att förändringarpå bostadsmarknaden kräver för att följa upp bostadssociala na resurser frågor och stödja kommunernas arbete med att bl.a. anpassa samhällsplaneringen till nya krav.

1.16¶Statens stöd till bostadsproduktionen

-

överväganden

1.16.1¶Övergång till investeringsbidrag

En huvuduppgift för kommittén är att åstadkomma ett långsiktigt stabilt finansieringssystem för bostäder. De nuvarande räntebidragen enligt Danellsystemet innebär att staten gör ett åtagande att för all framtid årligt bidrag till hyres- och bostadsrättshus är producerabetala ett som de från år 1993. Nya fastigheter fasas in och statens åtagande kommer successivt att öka. Vi att räntebidragens konstruktion inte är anser förenlig med krav på ett långsiktigt stabilt system. Det är svårt att i efterhand förändra redan beviljade räntebidrag och statens åtagande blir därför mycket långsiktigt. Vi att staten inte bör göra denna typ av anser åtaganden kostnadskonsekvenser är svåröverskådliga. Vi har vars tidigare framhållit att bostadspolitiken skall inordnas i den samhällsekonomiska utvecklingen. Vi därför att statens del i bostadsfinanmenar sieringen skall ha konstruktion är mer flexibel och som går att en som förändra med de ekonomiska förutsättningarna. Vår bedömning är att investeringsbidrag har övervägande fördelar framför räntebidrag statsfinansiell synpunkt. Investeringsbidragens ur årliga kostnader för staten är betydligt lättare att prognosticera än räntebidragen. Det går också relativt lätt att anpassa nivån på bidragen till konjunkturläget och utrymmet i budgeten. Investeringsbidrag kan också rambestämmas, vilket inte går med räntebidrag. Vårt förslag innebär att räntebidragen till och ombyggnadsverknysamhet avskaffas och ersätts med investeringsbidrag. Storleken på

48 Kommitténs överväganden och förslag

investeringsbidraget kan utformas så att det motsvarar nuvärdet de

av framtida utbetalningarna av räntebidrag enligt Danellsystemet. Ur fastighetsekonomisk synpunkt spelar det då ingen roll om bidraget är i form av räntebidrag eller investeringsbidrag. Det kan t.0.m. vara en fördel att direkt få ett större belopp i stället för att få ett löfte om framtida utbetalningar av ett mindre belopp per år. Investeringsbidragen kan därför förväntas ge en större stimulans till nyproduktion än räntebidragen.

Ändringen innebär dock att investeraren tar hela risken för framtida förändringar av räntenivån, en risk som staten i dag delar genom räntebidragen. Vi menar dock att statens åtagande skall vara att se till att räntenivån långsiktigt stabiliseras och inte att dela ränterisker i enskilda projekt.

Räntebidragen upprätthåller i viss mån neutraliteten mellan upplåtelseforrnema på ett smidigare sätt än vad investeringsbidragen gör, genom att räntebidragens storlek och egnahemsägamas avdrag för ränteutgifter automatiskt anpassas till förändringar i räntenivån. Kommittén anser dock att investeringsbidragens fördelar i andra avseenden väger tyngre än de eventuella nackdelar de har neutralitetssynpunkt.

ur

l kommitténs överväganden ingår en kvittning av fastighetsskatten mot en del av investeringsbidragen. Nyproducerade hyreshus skall således inte betala fastighetsskatt och får då också ett lägre investeringsbidrag än vad annars skulle ha varit fallet. Därmed undviker vi att staten först ger ett bidrag som sedan tas tillbaka genom en skatt. Vi anser att förslaget är statsfinansiellt gynnsamt och fastighetsekonomiskt neutralt.

1.l6.2 Kostnader för bostäder

nyproduktion av

Kostnaderna och därmed även hyresnivåema i nyproduktionen är höga. Bostadsinvesteringar uppfattas inte i dag som lönsamma investerarna

av trots relativt omfattande statliga subventioner genom räntebidragen. Dessutom hämmar de s.k. krisårens förlustinvesteringar i bostäder många bostadsföretags och kommuners ambitioner att medverka i en långsiktigt nödvändig nyproduktion av bostäder för 2000-talet genom de stora resurser krisårens bostäder fortfarande tar i anspråk. Detta har belysts i kommitténs delbetänkande SOU 1995:98.

Produktionskostnaden för den vanliga familjebostaden skall inte behöva högre än i genomsnitt l0 000 kronor m2 uthymings-

vara ca per bar lägenhetsyta. Det är denna bostad som är vår utgångspunkt för en diskussion av eventuella behov av fortsatt statligt stöd till nyproducerade bostäder. Vi har också erfarit att den nyligen tillsatta Byggkostnads-

Kommitténs överväganden och förslag 49

delegationen Dir.1996:38 har goda förhoppningar ännu lägre

om produktionskostnader i framtiden.

Den samhällsekonomiska utvecklingen kommer enligt vår mening att avsevärt förbättra förutsättningarna för bostadsinvesteringar.

Våra förslag ger hyresnivåer i storleksordningen 850-1 000 kr

per m2 i nyproduktionen Kommittén redovisar konsekvensberäkningar i bilaga 3. Det motsvarar samma hyresnivå är vanlig i dag för

som nyproducerade bostäder och är också den hyresnivå Danellsyste-

som mets räntebidrag ger med de samhällsekonomiska förutsättningar vi har utgått från. Mer gynnsam utveckling av räntenivån och produktion-

av skostnader för bostäder bör kunna innebära lägre hyresnivåer i nyproduktionen.

1.16.3¶Neutralitet mellan upplåtelseformema

Reglerna för bostadsfinansiering och beskattning skall enligt vår mening sammantagna ge rimlig neutralitet mellan de tre upplåtelseformema hyresrätt, bostadsrätt och egnahem. De nuvarande skillnaderna i räntebidragen för de olika upplåtelseformema har motiverats med att fastighetsägare till hyresrätter och bostadsrättsföreningar skall ha kompensation för egnahemsägamas avdragsrätt för räntekostnadema enligt reglerna för kapitalbeskattning.

Kommittén anser att det är angeläget att konsumentens val

av upplåtelseform inte styrs av ekonomiska villkor som är beroende av statsbidrag och beskattning. Vi har därför försökt beakta kraven på neutralitet i våra förslag. Någon exakt neutralitet går dock inte att åstadkomma. Orsaken är att skatter och statsbidrag beräknas på olika underlag i de tre upplåtelseformema.

Värdet av egnahemsägarens ränteavdrag beror på överlåtelsepriset och insats av eget kapital inklusive amorteringar. Ränteavdrag upp till 100 000 kr ger den enskilde en skatteminskning med 30 % ränteut-

av giftema. För belopp över 100 000 kr är skatteminskningen 21 %.

Räntebidragen och i vårt förslag även investeringsbidragen

- beräknas däremot andel schablonberäknad produktionskost-

som av en nad utan något samband med belåningsgrad.

l bostadsrätten kan båda systemen i dag förekomma samtidigt genom att den enskilde medlemmen kan ta lån för sin insats och därmed få ränteavdrag, medan bostadsrättsföreningar får räntebidrag i huvudsak enligt samma regler som hyreshus.

Fastighetsskatten beräknas på sätt för alla upplåtelsefonnema,

samma dvs. som en procentandel av taxeringsvärdet. Taxeringsvärdet fastställs

50 Kommitténs överväganden och förslag

dock på helt olika grunder för småhus och flerbostadshus. Taxeringsvärdena för småhus utgår från överlåtelsepriser för egnahem medan taxeringsvärdena för flerbostadshus utgår från avkastningsvärdet för hyreshus, vilket i sin tur beror på hyresnivåema. Hyreshus och bostadsrätter i småhusform taxeras som egnahem. Kommittén behandlar i förslagen hyresrätt, bostadsrätt och egnahem och för sig. var en

1.17¶Statens stöd till bostadsproduktionen

-

förslag

Kommittén föreslår

Prioriterade ombyggnadsåtgärder i främst hyresbostäder skall få investeringsbidrag inom på en miljard kr per år.

en ram

Kommunala utvecklingsprogram i utsatta bostadsområden skall få statsbidrag. Bostadspolitiken bidrar med 500 milj kr år

per 1998-2000 och l miljard kr år 2001-2010. Även andra

per politikområden bör kunna skjuta till medel.

Nyproducerade hyreshus skall i syfte att bibehålla neutraliteten mellan upplåtelseforrnema få ett basbidrag på 10 % av ett schablonberäknat bidragsunderlag och också befrias från fastighetsskatt. Basbidraget höjs till 20 % fastighetsskatten kvarstår

om enligt nuvarande regler.

Egnahem skall behålla ränteavdrag och fastighetsskatt i sin nuvarande form.

Bostadrättens behandling i skattelagstiftningen skall ses över i enlighet med tidigare utredningar. Förslagen innebär att fastighetsskatten ersätts med schablonintäkt, att bostadsrättsföre-

en ningarna får full avdragsrätt för ränteutgifter samt att principerna för taxering bostadsrätter blir lika de som gäller för

av mer egnahem.

Kommitténs överväganden och förslag 51

Kommittén föreslår att statens stöd till finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder förändras. Vi föreslår en övergång från räntebidrag till investeringsbidrag för det direkta produktionsstödet.

Förslagen innebär en prioritering av insatser i det redan byggda beståndet. Sålunda föreslår kommittén att 1 miljard kr årligen avsätts för prioriterade ombyggnadsåtgärder. Inriktningen av dessa åtgärder skall enligt vår mening fastställas i det ordinarie budgetarbetet.

Vidare föreslår vi, som tidigare beskrivits i avsnitt 1.5, en särskild satsning på utsatta bostadsområden med social problembild. Kommunala utvecklingsprogram skall i sådana områden förbättra boendemiljö och levnadsvillkor under medverkan av de boende. Barns uppväxtvillkor skall särskilt uppmärksammas. Enligt vårt förslag skall bostadspolitiken bidra till finansieringen med 500 miljoner kr per år 1998-2000 och en miljard kr per år 2001-2010. Staten bör även tillskjuta medel från andra områden, t.ex. invandrar- och arbetsmarknadspolitiken, för att finansiera utvecklingsprogrammen.

Vi föreslår ett basbidrag till nyproducerade hyreshus på 10 % av en schablonberäknad kostnad. Förutsättningen är att nyproducerade hyreshus inte skall betala fastighetsskatt. Basbidraget syftar främst till att tillsammans med befrielse från fastighetsskatten upprätthålla neutralitet med egnahemsägarens avdragsrätt för räntekostnader enligt reglerna för kapitalbeskattning.

Statens kostnader för basbidragen till hyresrätter och den subvention i form kommer att utgå till bostadsrätter beräknas bli ca 1,1

annan som miljard kronor. Detta motsvarar en nyproduktion av 13 000 lägenheter i hyres- och bostadsrättshus. Om t.ex. ytterligare 10 000 lägenheter skulle byggas blir kostnaderna ca 800 miljoner kronor högre för basbidragen.

Kommittén har också övervägt ett alternativ med bibehållen fastighetsskatt. I detta alternativ skall basbidraget vara 20 % för att upprätthålla neutralitet med egnahem.

För egnahem föreslår vi inga förändringar av skatter och bidrag.

Vi föreslår att bostadsrättens behandling i skattelagstiftningen skall ses över i enlighet med förslagen i Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57 och Bostadsrättsvärderingskommittén SOU 1992:8. Förslagen innebär att fastighetsskatten ersätts med en schablonintäkt och att bostadsrättsföreningarna får full avdragsrätt för ränteutgifter. Vidare föreslås att bostadsrätter taxeras efter liknande principer som för egnahem.

Konsekvensen av dessa förslag är att bostadsrättshus inte skall behandlas som hyreshus. T.ex. skall inte nyproducerade bostadsrättshus få basbidrag. Den del av de kalkylerade kostnaderna på 1,1 miljarder

52 Kommitténs överväganden och förslag

kronor för basbidragen som avser stöd till nyproducerade bostadsrättshus skall enligt vårt huvudförslag på annat sätt tillgodogöras bostadsrättshusen. I våra kalkyler har vi dock i fortsättningen räknat in stödet till bostadsrättshusen i summan 1,1 miljarder kronor.

En förutsättning för de förändrade reglerna för bostadsrättshus är att förändringen kan genomföras så att neutraliteten mellan bostadsrätten och övriga upplåtelsefonner kan upprätthållas. Ytterligare en förutsättning är att statens kostnader inte skall öka totalt.

1.17.l Hyresrätt nyproduktion

-

Kommittén föreslår

Räntebidragen skall avskaffas.

Ingen fastighetsskatt skall betalas för hyreshus med värdeår 2000

och senare.

Ett basbidrag skall lämnas efter det huset färdigställts. Bidraget

är 10 % schablonberäknad produktionskostnad.

av en

Det skattemässiga värdeminskningsavdraget skall i normalfallet

3 % per år.

vara

En schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna beviljas.

Förslagens grundprincip

Kommittén föreslår att räntebidragen till hyreshus med värdeår 2000 och skall upphöra och att dessa hus inte skall betala fastig-

senare hetsskatt. Förslaget innebär att endast nyproducerade hyreshus med värdeår 1999 och tidigare kan få räntebidrag. Detta gäller såväl räntebidrag enligt l993-års regler Danell-systemet tidigare regler.

som

Hyreshusen skall få ett basbidrag på 10 % som utgår från en schablonberäknad produktionskostnad. Basbidraget är ett engångsbidrag som lämnas närhuset är färdigställt.

Kommitténs överväganden och förslag 53

Vi föreslår också att det skattemässiga värdeminskningsavdraget skall höjas från dagens 2 % till 3 % per år. Därigenom minskar avskrivningstiden bostadsinvestering från 50 år till 33 år.

för en

Vi att dessa förslag förutsättningar för en fortsatt nypro-

anser ger duktion av hyresbostäder med bibehållen neutralitet med andra upplåtelseformer, utan att det därutöver behövs ytterligare ekonomiska insatser från stat och kommun.

Fastighetsskatt

Kommittén föreslår att fastighetsskatt inte skall tas ut på nyproducerade hyreshus med värdeår 2000 och senare. Förslaget innebär att en del av de direkta bidragen till nyproduktionen kvittas mot fastighetsskatten. Vi

att det varken fastighetsekonomisk eller statsfinansiell synpunkt anser ur finns anledning att ge ett bidrag som sedan tas tillbaka genom en skatt. Förslaget minskar dessutom bostadsföretagens och bidragsmyndighetemas administrationskostnader.

Alternativt förslag med bibehållen fastighetsskatt

Det finns emellertid skattemässiga komplikationer med kommitténs huvudförslag. Vi har därför även övervägt ett alternativ där fastighetsskatten behålls med nuvarande utformning och skattesats vilket innebär att ingen fastighetskatt betalas de första fem åren, halv skatt år sex till tio och hel skatt efter tio år.

I detta alternativ höjs basbidraget till 20 %, vilket investerarens

ur synpunkt villkor för investeringen som om ingen fastig-

ger samma hetsskatt betalas. Höjningen från 10 % till 20 % motsvarar således värdet av fastighetsskatten.

Om den fortsatta beredningen visar att komplikationer med olika fastighetsskatteregler för nyproducerade och äldre bostadshus inte kan bemästras eller att det är svårt att förebygga att reglerna kringgås

- -bör det senare alternativet väljas.

Ur bostadspolitisk synvinkel är dock alternativet med slopad fastighetsskatt för hyreshus att föredra. Vi förordar därför det

nya alternativet och våra förslag i det följande bygger på detta.

Basbidrag

Kommittén föreslår således ett basbidrag på 10 % och ingen fastighetsskatt för nyproducerade hyreshus med värdeår 2000 och senare. Som nämnts ovan skulle basbidraget vara 20 % om nuvarande regler för fastighetsskatt behålls.

54 Kommitténs överväganden och förslag

Vårt förslag är en metod att åstadkomma önskad neutralitet mellan egnahem och hyresbostäder. Basbidraget tillsammans med befrielsen från fastighetsskatten kompenserar för egnahemsägamas ränteavdrag. Någon kalkylmässigt exakt motsvarighet går dock inte att nå eftersom värdet av ränteavdragen beror på räntenivån. Detta framgår av bilaga 3 till betänkandet.

Enligt vår uppfattning skall basbidraget finnas under en längre period och endast prövas mot större förändringar i samhällsekonomin, t.ex. avsevärt lägre räntenivå än i dag eller förändrad nivå på kapitalbeskattningen.

Värdeminskningsavdrag

Riksskatteverket rekommenderar ett skattemässigt värdeminskningsavdrag på 2 % för bostadshus, dvs. en avskrivningstid på 50 år. Vi anser att den ekonomiska livslängden är betydligt kortare och att Riksskatteverket därför bör ändra sin rekommendation.

I en ekonomi med stabilt låga prisökningar har ett rättvisande värdeminskningsavdrag en stor ekonomisk betydelse i motsats till vad som gäller i en ekonomi med hög inflation och med stora nominella värdeökningar på fastigheter. Ur bostadspolitisk synpunkt är det angeläget att investeringar i bostäder skrivs av på kortare tid än i dag och att det ges möjlighet till rättvisande skattemässigt värdeminskningsavdrag. Sådana framställningar har hitills avvisats av Riksskatteverket.

Enligt vår mening är efter ca 35 år ombyggnads- och renoveringsbehoven så omfattande att fastigheten då bör vara avskriven för att möjliggöra reinvesteringar. Kommittén anser det därför synnerligen angeläget att Rikskatteverket höjer det skattemässigt tillåtna värdeminskningsavdraget för bostadshus från 2 % till 3 % per år. Detta skulle enligt vår uppfattning bättre motsvara den värdeminskning som i dag är aktuell för bostadshus. Därigenom minskar avskrivningstiden för bostadsinvesteringar från 50 till 33 år och bostadsföretagen kommer enligt vår uppfattning i högre grad att av egen kraft kunna finansiera ny- och ombyggnadsverksamhet utan statliga subventioner.

Kreditgaranti

Kommittén föreslår att det också i fortsättningen skall finnas en statlig kreditgaranti för nyproducerade bostäder av likartad konstruktion som i dag. Vi återkommer till detta i avsnitt 1.19.

Kommitténs överväganden och förslag 55

1.17 befintligt bostadsbestånd

Hyresrätt -

Kommittén föreslår

äldre räntebidragen skall inte förändras l992-års regler och De tidigare.

Bidragsunderlaget för beviljade räntebidrag enligt 1993-års regler skall skrivas ned med trettiondel l/30-del

Danellsystemet en

räntebidragen nått 30 %-nivån. Räntebidragen upphör per år när då efter 30 år.

Fastighetsskatt skall betalas enligt nuvarande regler.

Investeringsbidrag skall kunna lämnas till prioriterade ombyggnadsåtgärder inom på 1 miljard kr år. en ram per

skattemässigt tillåtna värdeminskningsavdraget skall vara Det 3 % per år.

schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna beviljas till En

ombyggnadsprojekt.

Äldre räntebidrag

föreslår de räntebidrag är beviljade enligt l992-års Kommittén att som äldre regler inte förändras. Bidragen minskar enligt regler och ännu upphör helt år 2005. År 1996 är dessa reglerna successivt och ca på 27 miljarder kronor den största posten i statens stöd till räntebidrag bostäder. Merparten dessa räntebidrag avser bostadshus som är av under de s.k. krisåren och har betydande ekonomiska byggda som Denna problembild har ingående belysts i kommitténs svårigheter. delbetänkande SOU 1995:98.

Räntebidrag enligt 1993-års regler

det skulle önskvärt att direkt lösa in de Kommittén anser att vara räntebidragen enligt 1993 års regler Danellsystemet med ett beviljade investeringsbidrag motsvarar nuvärdet räntebidragen. Därigenom som av

56 Kommitténs överväganden och förslag

skulle administrationskostnadema för räntebidragen minska och staten skulle inte vara bunden de långfristiga åtaganden räntebidragen av som innebär. En sådan lösning innebär dock alltför stor statsfmansiell en påfrestning de närmaste åren och vi har därför bedömt det inte att nu är möjligt att lösa Danellsystemet. Vi rekommenderar dock de av att kvarstående räntebidragen i Danellsystemet löses och när det av om finns budgettekniska förutsättningar för detta. Kommittén föreslår nedskrivning bidragsunderlaget för en av beviljade räntebidrag enligt Danellsystemet. Bidragsunderlaget bör räknas ned enligt en tänkt 30-årig amorteringsplan. Nedskrivningen startar vid den tidpunkt när räntebidragen enligt reglerna nått nivå på en 30 %. Förslaget innebär att räntebidragen därefter minskar på samma sätt som en amortering av ett topplån på 30 år. Vi har inte funnit något motiv för att i all framtid ge ett årligt räntebidrag på 30 % av en schablonberäknad ursprunglig produktionskostnad.

Fastighetsskatt

Kommittén föreslår inte någon förändring fastighetsskatten för av hyreshus i det befintliga bostadsbeståndet. Det gäller samtliga bostadshus, dvs. även de enligt reglerna ännu inte har börjat betala som fastighetsskatt. De bostadshus som byggdes under de s.k. krisåren 1988-92 kommer enligt reglerna att börja betala fastighetsskatt inkomståret 1998. Dessa bostadshus har en hög kostnadsnivå på grund främst höga produkav tionskostnader. En del av de ekonomiska svårigheterna beror också på att retroaktiva regelförändringar för räntebidragen medförde högre kapitalkostnader än vad som ursprungligen kunde förutses. Fastighetsskatten blir nu ytterligare ekonomisk påfrestning för det sent en byggda bostadsbeståndet se kommitténs delbetänkande SOU 1995:98. Det finns därför skäl att justera fastighetsskatten för dessa hus. Vi har dock inte bedömt att det finns utrymme i statsbudgeten för ett förslag om lägre fastighetsskatt för dessa årgångar bostadshus. Vi har därför inte lagt något sådant förslag. Vi har i vårt delbetänkande även uppmärksammat att dessa nyare bostadshus genom tillämpningen av reglerna i den rullande fastighetstaxeringen på många orter får ett för högt taxeringsvärde i förhållande till marknadsvärdet och till taxeringen äldre hus. av Kommittén vill för sin del åter framhålla att det är utomordentligt angeläget att tillämpningen av reglerna ändras så att krisårgångamas bostadshus inte taxeras för högt.

Kommitténs överväganden och förslag 57

Nytt värdeår

Hus som modemiseras kan enligt nuvarande bestämmelser få ett nytt värdeår. Vi föreslår inga förändringar, vilket innebär att bostadshus

som vid modernisering får värdeåret 2000 och inte skall betala

senare fastighetsskatt. Det krävs omfattande ombyggnader för fastighet

att en skall få ett nytt värdeår. Det kommer därför att dröja relativt många år innan det finns ombyggda hus med värdeår 2000 och i någon

senare större omfattning.

Investeringsbidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder

Kommittén föreslår att det skall finnas investeringsbidrag till prioriterade ombyggnadsåtgärder av hyreshus inom en ram på totalt miljard

en kr per år. Investeringsbidragen kan över tiden ha olika inriktning

som t.ex. att stimulera vissa miljöåtgärder, tillgänglighetsskapande åtgärder, eller ombyggnad till särskilda boendeforrner för äldre och andra funktionshindrade Bidragen kan också användas till t.ex. för-

personer. bättringar av miljöer och andra ombyggnader i särskilt utsatta bostadsområden eller för bebyggelsefömyelse i områden med stor andel tomma lägenheter.

Inriktningen av investeringsbidragen till ombyggnad bör bestämmas i samband med statens budgetarbete se avsnitt 1.17.

Värdeminskningsavdrag

Kommittén anser att Riksskatteverket även för befintliga hyrehus skall höja det högsta skattem ässigt tillåtna värdeminskningsavdraget från 2 % till 3 % år, vilket innebär att avskrivningstiden minskar från 50 till

per 33 år.

Förändringen av värdeminskningsavdraget är nödvändig för att göra det möjligt för bostadsföretagen att av egen ekonomisk kraft kunna svara för ny- och ombyggnadsinvesteringar se även avsnitt l.l4.l.

Kreditgaranti

Kommittén föreslår att ombyggnadsprojekt skall kunna få en statlig kreditgaranti se avsnitt 1.20.

58 Kommitténs överväganden och förslag

l.17.3 Egnahem nyproduktion

-

Kommitténs utgångspunkter

Reglerna för räntebidrag är oförändrade, dvs. bidragen trappas ned och upphör helt enligt gällande regler.

Kapitalbeskattningens regler ränteutgifter förändras inte.

om

Reglerna för fastighetsskatt år oförändrade.

Kommittén föreslår

En schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna erbjudas.

Kommitténs utgår från nuvarande kapitalbeskattning och konstaterar att rätten till skatteminskning för ränteutgifter kvarstår i sin nuvarande form. Vi utgår även från att fastighetsskatten behålls enligt nuvarande regler. Annars skulle egnahemmen få gynnad ställning än andra

en mer upplåtelseformer.

I konsekvens med kraven på neutralitet med andra upplåtelseformer skall inte nyproducerade egnahem ha basbidrag.

Räntebidrag till nyproducerade egnahem kommer enligt l993-års regler att upphöra helt år 2000. Det innebär att egnahem som påbörjas åren 1998-1999 fortfarande kan få räntebidrag till relativt små belopp, 9,3 % den schablonberäknade räntekostnaden år 1998 och 2,7 % år

av 1999. Vi föreslår ingen förändring av dessa regler.

Vi föreslår schablonberäknad kreditgaranti för nyproducerade

en egnahem motsvarande utformning för hyres- och bostadsrättshus

av som se avsnitt 1.20.

Kommitténs överväganden och förslag 59

1.17.4 Egnahem befintligt bostadsbestånd

-

Kommitténs utgångspunkter

Räntebidragen förändras inte.

Kapitalbeskattningens regler om ränteutgifter är oförändrade.

Fastighetsskatten förändras inte.

Kommittén utgår från att nu gällande regler för bidrag och skatter till de befintliga egnahemmen inte skall förändras. Sålunda ligger reglerna fast för redan beviljade räntebidrag.

Skattelättnaden för ränteutgifter förutsätts vara oförändrad och som en konsekvens även fastighetsskatten för befintliga egnahem.

Viss prioriterad ombyggnad i egnahem, t.ex. miljöinriktade åtgärder, kan enligt våra förslag få investeringsbidrag se avsnitt 1.19.

l.17.5 Bostadsrättens behandling vid inkomst-

och fastighetsbeskattning

En bostadsrättsförening är en ekonomisk förening som gemensamt äger bostadsfastigheter. Medlemsskap innebär att föreningen kan upplåta en bostad i föreningens fastigheter. Reglerna för räntebidrag är desamma för hus ägs bostadsrättsförening och för hyreshus. Flerbos-

som av en tadshus ägs bostadsrättsföreningar taxeras hyreshus och

som av som småhus ägda bostadsrättsföreningar som egnahem.

av

Bostadsrättsföreningamas organisationer HSB, Riksbyggen och

- SBC har i en skrivelse till kommittén den 30 september 1996 framfört

att bostadsrätten, även den kan sägas vara mellanfonn mellan

om en äganderätt och hyresrätt, bör behandlas mer likt egnahem vad gäller beskattning och statsbidrag.

Skälet är att de boende i egnahem och bostadsrätter gör en kapitalinsats som medför ett visst ekonomiskt risktagande. Skillnaden är endast att egnahemmen är ett enskilt ägande och bostadsrätten ett gemensamt ägande. I hyresrätten är det däremot frågan om ett kund- leverantörsförhållande mellan den boende och fastighetsägaren. Egnahemsägaren och

60 Kommitténs överväganden och förslag

bostadsrättshavaren betalar vid varje tidpunkt den självkostnad som bostaden betingar medan hyresgästens hyra bestäms i förhandlingar.

Organisationerna föreslår att bostadsrättsföreningar skall ges rätt till skatteminskning/skatteåterbäring genom ränteavdrag som ger samma ekonomiska effekt de ränteavdrag egnahem kan göra i

som ägare av dag.

En sådan modell har föreslagits av Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57. Förslaget innebär att fastighetsskatten slopas och ersätts

schablonintäkt. Ränteutgiftema kvittas mot schablonintäkten. Om av en inkom leder till ett underskott får föreningen tillbaka 30 % av återstoden i form av en negativ skatt. I de fall schablonintäkten överstiger erlagda räntor utgår skatt för motsvarande del.

BostadsrâttsvärderingskommitténSOU l992:8föreslåratttaxerings-

värdet på ett bostadsrättshus grundas det sammanlagda marknadsvärdet på de bostadsrätter som ingår i bostadsrättsföreningen.

Utredningarnas förslag har remissbehandlats men ännu inte lett till några förändringar av reglerna för bostadsrätter.

Vi har enligt våra direktiv inte i uppgift att behandla skattelagstiftningen. Vi dock att bostadsrättens behandling i skattelagstiftningen

anser bör över i enlighet med de nämnda utredningarnas förslag. En sådan

ses översyn bör ske i anslutning till beredningen av våra förslag.

Vårt huvudförslag är således att beskattning och taxering av bostadsrättsföreningar förändras i enlighet med utredningarnas förslag. Vi har dock även utarbetat ett alternativ som visar hur bostadsrättsföreningar kan behandlas nuvarande regler för beskattning och

om taxering bostadsrättsföreningar bibehålls.

av

En förändring reglerna för beskattning bostadsrättsföreningar

av av innebär i sammanfattning följande:

Bostadsrättsföreningamas fastigheter taxeras i enlighet med fastig- -

hetsbeskattningsutredningens förslag. En schablonintäkt skall tas som en inkomst av föreningen.

- upp

Föreningens ränteutgifter får dras mot schablonintäkten. - av

Ränteutgifter utöver schablonintäkten ligger till grund för åter- -

betalning till föreningen. Intäkter överstiger ränteutgiftema beskattas enligt kapitalbe-

- som

skattningens regler.

De enskilda bostadsrättsinnehavama gör precis som i dag avdrag för -

ränteutgifter enligt kapitalbeskattningens regler.

sina egna

Kommitténs överväganden och förslag 61

1.17.6 Bostadsrätt nyproduktion

-

Kommittén föreslår

Reglerna för beskattning och taxering av fastigheter ägda av bostadsrättsföreningar skall ses över i enlighet med förslagen från Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57 och Bostadsrättsvärderingskommittén SOU 1992:8, vilket innebär att fastighetsskatten ersätts med en schablonintäkt, bostadsrättsföreningar ges full avdragsrätt för ränteutgifter och att taxeringen av fastigheterna förändras.

Räntebidragen skall avskaffas.

En schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna tillhandahållas.

Översyn av beskattning och taxering av bostadsrätter

Kommittén föreslår att reglerna för beskattning av bostadsrättsföreningar och taxering av deras fastigheter skall ses över i enlighet med förslagen i Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57 och Bostadsrättsvärderingskommittén SOU 1992:8. Vi utgår då från att förändrade regler för bostadsrätter inte skall innebära att statens kostnader ökar totalt. Neutraliteten med övriga upplåtelsefonner skall även upprätthållas.

Vidare skall även bostadsrätten kunna få schablonberäknad statlig

en kreditgaranti se avsnitt 1.20.

Enligt vår uppfattning är det angeläget att förändringarna för fastigheter ägs av bostadsrättsföreningar kan träda i kraft samtidigt

som

våra övriga förslag. Detta innebär att hus får värdeåret 2000 som som och senare inte skall få räntebidrag och att de skall beskattas och taxeras enligt de principer de båda refererade utredningarna

som föreslagit.

62 Kommitténs överväganden och förslag

Alternativt förslag för bostadsrätter

Om skattereglema för fastigheter som ägs av bostadsrättsföreningar inte förändras skall inte heller nyproducerade bostadsrättshus med värdeår 2000 och senare betala fastighetsskatt. Vidare får nyproducerade hus

ägs bostadsrättsföreningar precis som andra hyreshus ett som av basbidrag på 10 % av ett schabloniserat bidragsunderlag. Bostadsrättsföreningen kan också erhålla kreditgaranti.

Basbidraget till bostadsrättshus skall dock kopplas till föreningens faktiska lån. Skälet till att koppla basbidraget till bostadsrättsföreningar-

faktiska lån är att de enskilda medlemmarna har möjlighet att nas utnyttja ränteavdragen i kapitalbeskattningen för lån på den egna insatsen. Prövning belåningsgraden för att fastställa basbidragets

av storlek sker normalt i samband med prövning kreditgarantin.

av

Vidare skall bostadsrättsförening vara skyldig att betala tillbaka

en hela basbidraget medlemmarna inom tio år genom kapitaltillskott

om sänker föreningens lån så att de blir lägre än ett bidragsunderlag som skrivs ned på sätt ett 30-årigt lån med rak amortering.

samma som

1.17.7 Bostadsrätt bostadsbestånd

- befintligt

Kommittén föreslår

Reglerna för beskattning och taxering skall förändras även för

befintliga bostadsrättsföreningar i enlighet med förslagen i

Fastighetsbeskattningsutredningen SOU 1994:57 och Bostads-

rättsvärderingskommittén SOU 1992:8.

Avtrappningen samtliga räntebidrag till bostadsrättshus, dvs.

av

både enligt l993-års regler och enligt tidigare regler, skall följa

de regler som gäller för egnahem.

En schablonberäknad statlig kreditgaranti skall kunna beviljas till

ombyggnadsprojekt.

Kommittén föreslår således att befintliga bostadsrättsföreningar omfattas

förslag nyproducerade bostadsrätter, dvs. fastighetsav samma som skatten ersätts schablonintäkt och bostadsrättsföreningen får full

av en

Kommitténs överväganden och förslag 63

avdragsrätt för ränteutgifter. Vidare skall även taxeringen förändras så att taxeringsvärdet på bostadsrättshuset grundas det sammanlagda marknadsvärdet på de bostadsrätter som ingår i bostadsrättsföreningen.

Även reglerna för räntebidrag till bostadsrättsföreningama skall förändras eftersom bostadsrättsföreningen kommer att kunna göra avdrag för sina ränteutgifter på likartat egnahem. Vi föreslår

sätt som således avtrappningen takt och nivå samtliga räntebidrag till

att av bostadsrättshus skall följa de regler gäller för egnahem. Detta gäller

som både räntebidrag enligt l993-års regler Danellsystemet och enligt de äldre reglerna.

Förslagen innebär att bostadsrättsföreningar med stora ränteutgifter, dvs. i regel föreningar med hus eller nyligen ombyggda hus

nya kommer att få relativt bättre ekonomi jämfört med nuvarande regler.

en Däremot kommer föreningar med låg belåning och små ränteutgifter att få ett relativt sämre utfall.

Eftersom förändringen för de befintliga bostadsrättshusen innebär att samtliga hus skall omtaxeras är det rimligt att sätta tidpunkten för genomförande till år 2000. Vi denna tidpunkt kommer således samma regler gälla både för de bostadsrättshusen med värdeår 2000 och

att nya

och för de befintliga bostadsrättshusen. senare

Alternativt förslag

Om inte reglerna för beskattning och taxering bostadsrättshus ändras

av skall de befintliga bostadsrättsföreningama behandlas enligt samma principer i dag, dvs. likt hyresrätten se avsnitt 1.17.2.

som mer

64 Kommitténs överväganden och förslag

1.18 för

Regler investeringsbidrag

Kommittén föreslår

Samtliga investeringsbidrag skall beräknas som en procentandel av ett schabloniserat bidragsunderlag.

Bidragsunderlaget för nyproducerade bostäder skall vara ll 000 kr m2 bruksarea för bostadsändamål för de första 35 m2. För

per varje tillkommande m2 bostadsyta skall bidragsunderlaget minska med 35 kr m2 för hela bostadsytan. Högst 120 m2 bostadsyta

per är bidragsberättigad.

Bidragsunderlaget för särskilda boendefonner för äldre och

med funktionshinder skall 13 000 kr m2 de personer vara per första 35 m2. För varje tillkommande kvadratmeter bostadsyta därutöver skall samma bidragsunderlag som för det ordinära boendet gälla.

Bidragsunderlaget för ombyggnad beräknas enligt nuvarande regler.

Kommittén att alla investeringsbidrag skall beräknas med likartad

anser teknik. Utgångspunkten för beräkningarna är ett schabloniserat bidragsunderlag enligt samma modell som gäller i dag.

1.18.1 Bidragsunderlag och garantiunderlag vid ny-

produktion

Vi föreslår att bidragsunderlaget, som också är underlag för kreditgarantin för nyproducerade bostäder skall ll 000 kr m2

vara per bruksarea för bostadsändarnål mark t.o.m. 35 m2. Om

ovan upp bostadsytan är större minskar bidraget med 35 kr m2 för all yta i

per lägenheten. Bidrag och även kreditgaranti till högst 120 m2

ges per lägenhet. Motivet till att förändra den tekniska beräkningen av bidragsunderlaget i förhållande till de regler som gäller i Danellsystemet är

Kommitténs överväganden och förslag 65

främst att undvika tröskeleffekten i ersättningen vid 35 m2 bostadsyta. Nuvarande regler har även inneburit en överkompensation av kostnaderna för små lägenheter som inte är särskilda boendeformer.

Bidragsunderlagets storlek till nyproducerade bostäder framgår av tabell 1.1 se även bilaga 3.

1.18.2¶Bidrags- och garantiunderlag för nyproducera-

de särskilda boendeformer

Vi föreslår att bidrags- och garantiunderlaget vid nyproduktion av särskilda boendeformer för äldre och funktionshindrade personer skall

högre än för ordinära lägenheter. Skälet är att kostnaderna är högre vara för den handikappanpassning behövs och för personalutrymmen.

som Bidragsunderlaget är dessutom högre enligt dagens regler.

Vi föreslår att bidrags- och garantiunderlaget skall vara 13 000 kr

m2 de första 35 m2 dvs. 2 000 kr m2 högre än i ordinära per per bostäder. För bostadsyta tillkommer utöver 35 m2 skall bidrags-

som underlaget vara detsamma som för det ordinära boendet dvs. minska med 35 kronor m2 från nivån ll 000 kronor. Minskningen gäller

per dock inte hela bostadsytan utan endast den bostadsyta som är större än 35 m2.

1.18.3¶Bidrags- och garantiunderlag vid ombyggnad

Bidrags- och garantiunderlaget för ombyggnadsåtgärder beräknas enligt nu gällande regler för räntebidragen till ombyggnadsverksamhet. Underlaget motsvarar 90 % av en skälig kostnad för ombyggnaden till den del kostnaden överstiger 100 000 kr. Bidragsunderlaget får normalt

66 Kommitténs överväganden och förslag

inte bli högre än 80 % av schablonbeloppet för nybyggda bostäder. Vid beräkningen skall husets värde före ombyggnaden dras bort.

1.18.4 Särskilda villkor

Enligt de regler som gäller i dag skall endast arbete som utförs av momsregistrerat företag kunna berättiga till investeringsbidrag.

Om upplåtelsefonnen för hus som fått investeringsbidrag förändras till egnahem eller till bostadsrätt som inte är berättigat till investeringsbidrag, skall investeringsbidraget betalas tillbaka. Vi föreslår också att ett utbetalt statligt investeringsbidrag säkras på lämpligt sätt, t.ex.

inteckning i fastigheten. genom en

1.19 av investeringsbidrag Typer

Kommittén föreslår följande typer av investeringsbidrag

Basbidrag till nyproducerade hyreshus.

Investeringsbidrag för prioriterade ombyggnadsåtgärder främst till hyreshus. Sådana investeringsbidrag kan också i vissa fall avse bostadsrättshus och egnahem.

Investeringsbidrag som motiveras konjunkturpolitiskt.

I våra förslag finns några olika typer investeringsbidrag. Förslagen

av sammanfattas nedan.

1.19.1¶Basbidrag

Basbidraget till nyproducerade hyreshus kompenserar för egnahemsäga-

ränteavdrag. Bidraget skall 10% fastighetsskatten rens vara om avskaffas och 20 % om fastighetsskatten kvarstår i sin nuvarande utfonnning.

i

l

Kommitténs överväganden och förslag

I ett alternativt förslag för bostadsrätter föreslår vi att även nyproducerade bostadsrättshus skall få ett basbidrag. Förutsättningen är dock att vårt huvudförslag om förändrad beskattning och taxering av bostadsrättshus inte genomförs.

1.19.2¶Investeringsbidrag för prioriterade

ombyggnadsåtgärder

De nuvarande räntebidragen till ombyggnadsåtgärder ersätts i vårt förslag med investeringsbidrag för prioriterade ombyggnadsåtgärder i främst hyreshus. Sådana investeringsbidrag kan också i vissa fall avse bostadsrättshus och egnahem trots att dessa upplåtelseformer kompenseras med avdragsrätten för ränteutgifter. Något generellt investeringsbidrag för ombyggnad föreslås således inte.

Vi menar att staten endast skall ge bidrag till prioriterade ombyggnader. Övrig ombyggnadsverksamhet skall kunna ske utan bidrag. Vårt förslag att öka det årliga värdeminskningsavdraget för hyreshus syftar till detta.

Vi har i detta betänkande prioriterat ombyggnadsåtgärder som syftar till att förbättra tillgänglighet och användbarhet för äldre och personer med funktionshinder samt olika slag av miljöåtgärder för ett långsiktigt kretsloppsanpassat boende. Även ombyggnad tillskapar särskilda

som boendefonner är prioriterad. Vi vill också understryka vikten av att kunna förbättra och bygga om utsatta bostadsområden.

Många kommuner har stora problem med överskott av lägenheter. I några fall har rivning av i teknisk mening bra fastigheter skett. Kommittén anser att ombyggnader som görs för att skapa alternativ användning av sådana fastigheter och därmed begränsa kapitalförstöring-

är angelägna. Inom ramen för prioriterade ombyggnadsåtgärder bör en enligt vår mening även denna typ av projekt ingå.

Vi föreslår en årlig total ram för prioriterade ombyggnadsåtgärder på totalt en miljard kr per år. Priotitering av åtgärder samt omfattning och inriktning av olika delar inom ramen skall göras av regering och riksdag i det ordinarie budgetarbetet.

Vi anser dock att det är önskvärt att bidrag med viss inriktning finns i minst två tre år och att villkoren för bidrag aviseras minst ett halvår

innan de träder i kraft. Alltför korta bidragstider ger små förutsättningar att bidragen utnyttjas på ett genomtänkt sätt. Det blir också en oplanerad ryckighet över tiden i investeringsvolymema.

68 Kommitténs överväganden och förslag

1.19.3¶Investeringsbidrag som motiveras konjunkturpolitiskt

I dag finns olika typer investeringsbidrag se bilaga 4 som av

av konjunkturskäl har införts i syfte att stimulera bostadsbyggandet. De är finansierade arbetsmarknadspolitiska medel och ingår inte i den

av långsiktiga bostadspolitiken. År 1995 uppgick de arbetsmarknadspolitiska medlen i form investeringsbidrag till 2,5 miljarder kr och

av de uppskattas för år 1996 till 6 miljarder kr.

ca

Denna bidrag kommer med stor sannolikhet att vara önskvär-

typ av da i framtiden. Vi att det är värdefullt att sådana arbets-

även anser marknadspolitiska medel kan förstärka de bostadspolitiska insatsema. Prioriteringen de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör också enligt

av vår mening kunna följa den prioritering görs inom bostadspolitiken

som

till ombyggnadsåtgärder förbättrar tillgängligheten för äldre t.ex. som och funktionshindrade eller till långsiktigt hållbar miljömi-

personer en passning bostäder.

av

Bidragen bör i utsträckning kunna utformas enligt vår modell,

stor dvs. räknas procentandel ett schablonberäknat bidrags-

som en av underlag. Storlek och inriktning bestäms givetvis rådande kon-

av junkturläge.

Kommitténs överväganden och förslag 69

1.20 för statlig

Regler kreditgaranti

Kommitten föreslår

En statlig kreditgaranti skall kunna erbjudas för lån som avser nybyggda permanenta bostäder samt för lån som avser ombyggnadsåtgärder.

Garantiunderlaget för kreditgarantin skall beräknas enligt samma regler bidragsunderlaget för investeringsbidrag.

som

Garantiunderlaget skall för vissa miljöåtgärder syftar till ett

som långsiktigt kretsloppsanpassat boende höjas på motsvarande sätt

bidrags- och garantiunderlaget för särskilda boendeformer som för äldre och personer med funktionshinder.

Garantibeloppet skall motsvara högst 25 % av garantiunderlaget för hyres- och bostadsrättshus och 35 % garantiunderlaget för

av egnahem.

Det garanterade lånets förmånsrättsläge skall grundas på garantiunderlaget och vissa tillägg pantvärde.

Pantsäkerheten för det garanterade lånet skall placeras för hyresoch bostadsrättshus inom högst 90 % och för egnahem 100 % av pantvärdet.

Ersättning kreditgarantin skall högst lämnas för förluster som

ur

det garanterade lånet samt 50 % de tillägg för ränta och avser av andra kostnader enligt 6 kap. 3§ jordabalken det

som avser garanterade lånet.

Den årliga avgiften för kreditgarantin skall vara 0,25 % av det garanterade beloppet.

I övrigt skall regler gälla som i dag.

samma

70 Kommitténs överväganden och förslag

1.20.1 Motiv för att ändra reglerna

för kreditgarantin

Kreditgarantin ger enligt vår mening tillgång till krediter på bättre villkor än vad marknaden annars skulle kunna erbjuda. Kreditgarantin säkerställer också att räntesättning och storlek på lån kan bli relativt enhetlig oavsett var i Sverige låntagaren bor. En förutsättning för kreditgarantin är att låntagarens betalningsfönnåga är tillräcklig enligt sedvanlig kreditprövning.

Kreditgarantier enligt 1993 års regler innebär mer begränsade risker för förluster än vad 1992 års regler har medfört se vidare kommitténs delbetänkande SOU 1995:98. I vissa fall finns ändå utrymme för en belåning inte kan bäras enbart fastighetens avkastning. Garanti-

som av systemet medverkar därigenom inte i tillräcklig utsträckning till att tillgodose rimliga krav på att fastighetsägaren skall bära den yttersta risken för sitt investeringsbeslut.

Reglerna för kreditgarantin behöver därför i vissa delar ändras. Syftet med förändringarna är att åstadkomma ett långsiktigt och stabilt garantisystem med låga garantiavgifter som täcker kostnaderna.

1.20.2¶Kreditgarantins omfattning

Kommittén föreslår att en statlig kreditgaranti skall kunna lämnas för lån nybyggnad permanenta bostäder i samtliga upplåtelse-

som avser av former samt för lån som avser ombyggnad av hyreshus och bostadsrättshus.

l.20.3 Garanterat belopp

Det garanterade beloppet motsvarar högst 25 % av garantiunderlaget för hyres- och bostadsrättshus och högst 35 % av garantiunderlaget för egnahem. Skillnaden i garanterat belopp motiveras av att statens förlustrisker är avsevärt större för juridiska personer, dvs. bostadsföretag och bostadsrättsföreningar än för fysiska personer.

Kommitténs överväganden och förslag 71

1.20.4¶Garantiunderlaget för

kreditgarantin

Kommittén föreslår att garantiunderlaget för kreditgarantin skall motsvara bidragsunderlaget för investeringsbidrag se avsnitt 1.18. Vi anser också att det skall vara möjligt att göra tillägg till garantiunderlaget. Detta gäller underlaget till både ny- som ombyggnader.

Vi föreslår att garantiunderlaget höjs till 13 000 kronor m2 för de

per första 35 m2 vid nybyggnad särskilda boendeformer och även för

av miljöåtgärder syftar till långsiktigt kretsloppsanpassat boende.

som Därefter trappas underlaget ned på samma sätt för det ordinära

som boendet dvs. med 35 kr ni: från nivån ll 000 kr m2. Detta skall

per per dock inte gälla för de första 35 m2 bostadsyta endast för den

utan bostadsyta som tillkommer därutöver. Kreditgarantin kan beviljas för högst 120 m2 bostadsyta lägenhet.

per

Även vid ombyggnad kan garantiunderlaget höjas, för investe-

t.ex. ringar i uppvärmning med förnyelsebara energikällor, vattenburna värmesystem i stället för direktverkande och hissinstallationer vid ombyggnad.

1.20.5 Fönnånsrätt för garanterade lån

Det garanterade lånets förmånsrätt bestäms av ett pantvärde, som motsvarar garantiunderlaget och vissa tillägg. Vid nybyggnad av hyresoch bostadsrättshus görs tillägg för vissa lokaler och egnahem för

av den del av taxeringsvärdet för tomtmarken överstiger 150 000 kr.

som För ombyggnad görs tillägg för taxeringsvärdet före ombyggnaden.

Pantsäkerhet för det garanterade lånet placeras för hyres- och bostadsrättshus inom högst 90 % och för egnahem inom högst 100 % av pantvärdet.

1.20.6 kreditgarantin

Ersättning ur

Vi föreslår att ersättning ur kreditgarantin högst lämnas för förluster som avser det garanterade lånet samt 50 % av de tillägg för ränta och andra kostnader enligt 6 kap. 3§ jordabalken som långivaren haft för det garanterade lånet.

Förslaget innebär en förändring av nuvarande regler på så sätt att långivaren tar en självrisk på 50 % för räntor och andra kostnader för de garanterade lånen.

72 Kommitténs överväganden och förslag

1.20.7¶Avgift för kreditgarantin

För kreditgarantin tas ut årlig avgift långsiktigt skall täcka en som kostnaderna för administration och förluster. Avgiften fastställs inledningsvis till 0,25 % garanterat belopp. Det är en halvering av av den avgift som gäller i nuvarande system.

1.21 Förslagens effekter på hyresnivån i ny-

bostäder

producerade

Vi har i inledningen till detta betänkande konstaterat att de generella subventionema till nyproduktionen i dag främst gynnar välsituerade hushåll, vilket fördelningspolitisk synpunkt är tveksamt. De restriktiour i statsbudgeten gäller för denna utredning liksom för alla andra ner som utredningar inte något utrymme för ökat stöd till nyproduktion av ger bostäder. Ett sådant utökat stöd har heller inte varit vårt primära syfte. Vi vill vidare understryka att ökningar boendekostnader som av följer räntebidragen minskar enligt gällande regler inte är en följd av att våra förslag. Denna förändring är förutsättning för saneringen av av en statsfinansema och också för statens utgifter inom bostadspoger ramen litikens område. Vi har inte funnit att det finns utrymme att utöka nu denna ram. En omläggning bidrag till nyproducerade hyreshus från av statens räntebidrag till investeringsbidrag basbidrag, påverkar inte hyresnivån. Det är nivån på bidragen inverkar på hyresnivån och inte formen som bidrag. Den nivå vi har valt på basbidraget kan justeras både av som uppåt och nedåt. Det främsta motivet för vårt val basbidrag, dvs. 10 % av bidragsav underlaget fastighetsskatten upphör 20 % om fastighetsskatten om kvarstår är hyreshus skall få lika stor subvention som egnahem. att Bidragets nivå är således bestämt kravet på neutralitet mellan av upplåtelseformema. Vi har valt att inte subventionera nyproduktion av

bostäder därutöver. Vi har föreslagit att det eviga räntebidraget enligt Danelläven skall ned att bidragsunderlaget skrivs ned med systemet trappas genom 30-del varje år. Denna nedtrappning medför viss ökning av hyresnien våema jämfört med nuvarande Danellsystem. Vi har jämfört hyresnivåema i hus är finansierade enligt vårt som förslag med hyrorna i hus är finansierade med räntebidrag enligt som nuvarande regler och också med räntebidrag där bidragsunderlaget

Kommitténs överväganden och förslag 73

skrivs ned. I tabell 1.2 och 1.3 redovisas resultaten. Utgångspunkten för beräkningarna är att en investering i ett nytt hyreshus skall vara lönsam vid en räntenivå på 7,5 % och med en uppräkning av hyrorna med 2 % per år, dvs. i takt med inflationen se vidare bilaga Konsekvenser av förslagen.

Tab. 1.2 Hyra per m i nyproducerade hus

Räntebidrag Räntebidrag Utredningens

m. nuvarande m. nedskrivet förslag,

regler, 30% bidragsunderlag basbidrag 10%

Tab. 1.3 Hyra per månad i nyproducerade hus

Räntebidrag Räntebidrag Utredningens

nuvarande m. nedskrivet förslag,

m.

regler, 30% bidragsunderlag basbidrag 10%

Tabellema visar att vårt förslag med basbidrag till nyproduktionen ger

hyresnivåer som i bostäder med räntebidrag där bidragsunderlasamma get trappas ned. Detta framgår tydligt av tabell 1.3. Jämförelsen mellan vårt förslag och räntebidrag enligt nuvarande regler visar att skillnaden i hyresnivå är störst för små lägenheter. Detta beror på att vårt förslag beräknas på ett lägre bidragsunderlag, 11 000 kr per m2 för de första 35 m2 jämfört med 13 000 kr m2 i Danellsystemet. Utfallet är dock

per relativt gynnsammare för de större lägenheterna i vårt förslag.

74 Kommitténs överväganden och förslag

Tab. 1.4 Procentuell skillnad mellan hyresnivån i utredningens förslag jämfört med nuvarande system

Räntebidrag Räntebidrag m. nuvarande nedskrivet m.

Hyresnivån i nyproducerade bostäder kommer med vårt förslag inte att överstiga den nivå förutsattes år 1992 när Danellsystemet infördes.

som Detta belyses i bilaga Den snabba förbättringen svensk ekonomi

av medför att statens stöd till nyproduktionen kan minska något utan att därför hyresnivåerna påverkas negativt. Också detta förhållande är en del bostadspolitikens bidrag till allmän ekonomisk stabilitet. Vår

av bedömning är därför att det föreslagna systemet medger en

av oss fortsatt nyproduktion i den omfattning vi tidigare antagit.

1.22¶Statsfinansiella effekter

1.22.l Statens utgifter med nu gällande regler

Statens utgifter för bostadspolitiken kommer att minska avsevärt även

nuvarande regler. År 1996 beräknas om inga förändringar görs av statens utgifter för bostadspolitiken uppgå till ca 37 miljarder kronor. De

är räntebidrag 27 miljarder kr och bostadsbidrag till stora posterna barnfamiljer och ungdomar på 8,5 miljarder kronor. Utgiftema för räntebidrag och bostadsbidrag minskar dock automatiskt genom beslut som redan är tagna.

Sålunda sjunkter utgifterna för räntebidragen till som lägst 7,3 miljarder kr år 2009. Därefter ökar utgifterna igen och kan enligt kalkylerna bli 15 miljarder kr år 2025 om inga förändringar görs av reglerna. Prognoserna över räntebidragens utveckling äv gjorda av

Kommitténs överväganden och förslag 75

Boverket och bygger på de antaganden bostadsbyggande och

om räntenivå vi har utgått från i detta betänkande se bilaga 3.

m.m. som

Utgiftema för bostadsbidragen beräknas 5,6 miljarder kronor år

vara 1998, årlig utgift sedan är oförändrad om inte t.ex. hyres- och

en som inkomstgränser höjs. Vi dock att det är orealistiskt att inte höja

anser bidragen. Om t.ex. bostadsbidragen skulle räknas upp med inflationen, dvs. med 2 % år, skulle utgiften 6,3 miljarder kronor 2005

per vara och 7 miljarder kronor år 2010. I våra kalkyler har vi dock utgått från de regler som nu är beslutade.

Till utgifter för bostadssektom hör även kreditförluster för statens kreditgaranti till bostäder, vilka uppgår till 1,3 miljarder år 1996. Även dessa utgifter minskar successivt och beräknas ha upphört i de delar

berör statsbudgeten inom några år. som

Kostnaderna för bostadstilläggen till pensionärer på totalt 10,4 miljarder kr brukar inte del av bostadspolitiken utan

anses vara en behandlas del pensionssystemet. Dessa kostnader är således

som en av inte inkluderade i statens utgifter för bostadspolitiken. Detsamma gäller de konjunkturrelaterade bidragen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. se tabell 1.5.

76 Kommitténs överväganden och förslag

Tab. 1.5 Statens nettoutgifter för bostadspolitiken med nuvarande

finansieringssystem, milj kr

1996 1998 2005 2010 Fastighetsskatt:

flerbostadshus 5 100 6 500 9 300 11 000

egnahem 13 400 14 100 17 100 19 500 Ränteavdrag för -16 700 -14 200 -13 600 -15 000 egnahem Summa intäkter 1 800 6 400 12 800 15 500 Räntebidrag:

äldre regler 26 400 14 900 2 800 0

Danell-regler l 000 2 100 4 900 7 700 Förluster för kre-

Bostadstillägg

pensionärer 10 400 10 000 10 000 10 000

Bidrag arbets-

marknadspolitik 6 000 2 000 l 000 l 000

Med oförändrade regler för räntebidrag och bostadsbidrag skulle statens utgifter för bostadspolitiken bli 13 miljarder kronor 2005 och

ca fortfarande 13 miljarder kronor år 2010. År 2025 skulle

vara ca utgifterna åter öka till drygt 20 miljarder kronor, beroende på att räntebidragen successivt ökar igen. I bilaga 3 finns en framskrivning av utgifterna ända till år 2030. Fastighetsskatten kan betraktas som en finansieringskälla för bostadspolitiken. Vidare är egnahemsägamas ränteavdrag en förlorad skatteintäkt för har starkt samband med bostadspolitiken och

staten som kan kostnad för bostadspolitiken. Statens netto för bostads-

ses som en politiken blir med dessa utgångspunkter intäkter från fastighetsskatten

i

Kommitténs överväganden och förslag 77 sou 1996:156

i

i

minus egnahemsägarnas ränteavdrag minus utgifter för bostadspolitiken

enligt År 1996 beräknas statens netto minus 35 miljarder ovan. vara 1998 minus 18 miljarder kronor. År 2005 är bostadspolitikronor och ken i självñnansierad med ett netto på endast minus 0,5 stort sett miljarder kronor. Bostadspolitiken kommer att ett överskott på drygt ge 2 miljarder kr 2010 vidare bilaga 3.

se

1.22.2 Effekter våra förslag av

De statsfinansiella effekterna våra förslag redovisas i samma av uppställning i tabell 1.6. Våra förslag medför större utgifter de inledande åren kommer på längre sikt att ett bättre nettoutfall men ge för staten. har in uppskattning vilket år nettoutgiften I förslagen vägts en av faller Statens utgifter för investeringsbidragen blir t.ex. inte lika stora ut. de anslagna medlen de första åren eftersom bidragen betalas ut som först byggnadsprojekt är färdigställt. På sätt är det inte när ett samma troligt utgifterna för statens stöd till kommunala utvecklingsprogram att kommer falla ut i full utsträckning de första åren. att

78 Kommitténs överväganden och förslag

Tab. 1.6 Statens utgifter och intäkter för bostadspolitiken enligt

utredningens förslag, milj kr

1998 1999 2000 2005 2010 F astighetsskatt:

flerbostadshus 6 500 7 000 7 500 9 100 10 400

egnahem 14100 14 400 14 700 17100 19 500 Ränteavdrag egnahem -14 200 -12 000 -12 300 -13 600 -15 000 Summa intäkter: 6 400 9 400 9 900 12 600 14 900 Räntebidrag:

äldre regler 14 900 11 300 10 000 2 800 O

Danellsystemet 2 100 2 300 l 800 700 600 Förluster av kreditgarantier 1 500 1 000 1 000 0 0 Investeringsbidrag

nyproduktion 0 0 1 100 1 100 1 100

ombyggnad 200 600 1 000 1 000 1 000

avdrag

Kommitténs förslag i kombination med den automatiska minskningen av statens utgifter för räntebidragen innebär således en avsevärd förbättring statsñnansema från ett underskott på 18 miljarder kr för

av bostadsfinansieringen år 1998 till ett överskott på 5,6 miljarder kr år 2010.

l kommitténs alternativ med bibehållen fastighetsskatt och ett basbidrag på 20 % blir statens nettoutfall något mindre gynnsamt åren 1999-2010. Skillnaden är ca l miljard kronor. Här redovisas nettoutfallet för kommitténs huvudförslag jämfört med nettoutfallet av

Kommitténs överväganden och förslag 79 i z

I bilaga 3 finns detaljerad nuvarande fmansieringssystem. en mer redovisning resultaten för de olika åren. av

nettoutgift år mellan utredningens Tab. 1.7 Skillnad i statens per nuvarande stöd till bostadspolitiken, milj. kr. förslag och

År förslag Nuvarande regler Skillnad Utredningens

000 -17 700 -300 1998 -18

700 -ll 000 -700 1999 -ll

100 -9 400 700 2000 -ll

700 200 l 500

årens nettoutgifter summerade t.o.m. år 2010. I tabellen finns de olika

här visar att nettoutfallet för vårt En enkel summering på det sättet

nuvarande stöd. Utfallet blir än mer förslag positivt för staten än är mer

till år 2020 och 2030 se bilaga 3. positivt man skulle summera om korrekt jämföra utfall enkel Givetvis är det inte helt att genom en

och de åren är värda summering. Utgifter/intäkter i dag närmaste mer

fram i tiden. Vi har därför också

än utgifter/intäkter som ligger längre

utfallet vårt förslag och jämfört det med prognoser nuvärdesberäknat av

över utfallet nuvarande system. av

nuvärdesberäkning fram till och med 2010 ger i stort En sådan

utfall för vårt förslag och för nuvarande system. sett exakt samma

0,1 miljard kronor. Om nuvärdesberäkningarna Skillnaden är mindre än

2030 vårt förslag 30 miljarder omfattar nettoutfallen ända till år ger ca

80 Kommitténs överväganden och förslag

kronor bättre nettoutfall. Kalkylerna visar således vårt förslag att långsiktigt är statsfinansiellt gynnsamt än nuvarande bidragssystem. mer

1.22.3 Utgifter för

omläggning av bostadspolitiken

Kommittén är medveten de budgetrestriktioner gäller för denna om som liksom för andra statliga kommittéer. Prognoserna över utgifter och intäkter för staten visar att våra förslag underskott åren 1998-2004 ger i förhållande till nuvarande stöd till bostadspolitiken. Detta underskott är dock inhämtat och finansierat i sin helhet 2010. Därefter är våra förslag statsfinansiellt mer gynnsamma än nuvarande system med räntebidrag. Skillnaderna beror främst på att vi ersätter en årlig utbetalning av räntebidrag, för vilka statens utgifter ökar år från i år i takt med bostadsproduktionen med ett engångsbelopp. Vi anser att det är omöjligt att konstruera ett system där nuvarande årliga räntebidrag ersätts med investeringsbidrag får utan att staten utgifter för omläggningen. Eftersom våra förslag innebär klart bättre ett nettoutfall för staten i ett längre tidsperspektiv nuvarande regler än om behålls anser vi att omläggningen bör ske så snart möjligt dvs. från som den l januari 1998. Detta är motiverat också att lång övergångstid av en kan orsaka onödiga störningar på bostadsmarknaden. Statens utgifter för omläggningen är relativt små de år då budgetramama är fastlagda, 0,3 miljarder kronor år 1998 respektive 0,7 miljarder kronor år 1999. Den successivt sjunkande räntenivån bör kunna lägre utgifter för räntebidragen dessa år än vad budge som geterats. Detta utrymme bör enligt vår mening kunna användas för att finansiera våra förslag. I övrigt föreslår vi att finansieringen omläggningen bostadspoav av litiken för åren 2000-2004 inarbetas i budgetramama så omläggatt ningen av bostadspolitiken kan ske från l januari 1998.

l.22.4 Den bostads-

långsiktiga inriktningen av

politiken

Vår sammanställning visar att besluten höjd fastighetsskatt och om omläggningen räntebidragen medför att bostadssektorns belastning av på statsfinansema har minskat kraftigt. Vi visar också att 18 miljarder kronor kommer att dras in från bostadssektom från år 1996 till 1998. Denna förändring är naturligtvis viktig del i det Riksdagen en av antagna programmet för sanering av statens budget.

Kommitténs överväganden och förslag 81

Från år 1998 till år 2005 kommer nettoutgiftema för bostadssektom att minska med ytterligare 17 miljarder kronor. Detta är

senare utgiftsområdet helt finansierat. Förutsättningarna för denna utveckling är att den ekonomiska politiken är uthållig och fortsatt stabil låg

ger en räntenivå och låg inflation. Kommittén har under sitt arbete noterat att fastighetsskatten och taxeringen av bostadsfastigheter har stor betydelse för boendekostnader och fastighetsekonomi. Det har emellertid inte ingått i våra direktiv att utreda dessa frågor. Vi menar att det är angeläget att fastighetsbeskattningen inte motverkar viktiga bostadspolitiska mål. Enligt vår uppfattning bör en översyn göras av fastighetsbeskattningen ett

ur bostadspolitiskt perspektiv. Översynen bör ske skyndsamt i sådana former att förändringar kan träda i kraft samtidigt med våra övriga förslag.

Enligt vår uppfattning bör i den fortsatta politiska beredningen ett antal utvecklingsvägar prövas. Vi anser att det är angeläget att bostadsbidragen framförallt till barnfamiljer förbättras. Vi också att det

anser kan finnas utrymme för generella eller riktade insatser för att sänka fastighetsskatten, t.ex. för de s.k. krisårgångamas fastigheter.

Våra förslag ger efter år 2005 ett utrymme för förändringar inom bostadspolitikens område. Vi anser dock att utrymmet inte bör täckas in redan nu.

Vi anser att vi med våra förslag har skapat det utrymme som erfordras för en långsiktigt stabil och social bostadspolitik.

øv3laUD.

e 2

F

é m

l

i

1996 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

gymnasieskolan hur gár det U. 26. Ny kursi trafikpolitiken + Bilagor. K. Den nya - . kunskapslyftochlivslångtlärande. Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27.Enstrategiför . finansiering. U. U. Fritid i förändring. 28. Detforskningspolitiskalandskapeti Norden . Om kön och fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29.Forskningoch Pengar. U. . regeringskonferensen1996.UD. 30.Borgenärsbrotten en översynav ll kap. - Politikomrádenunderlupp.Frågorom EU:s första brottsbalken.Fi. . samverkan pelareinför regeringskonferensen1996. UD. 31.Attityderoch lagstiftning i Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . bra erfarenheter arbeteti EU. UD. 32. Mössochmänniskor. Exempel av Av vitalt intresse.EU:sutrikes-och IT-användningbland barnoch ungdomar.SB. . myndighetsroll K. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33.Banverkets m.m. laddadfråga. M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik+ expertbilaga.A. Batterierna en- . Kriminalunderrättelseregister Omjärnvägenstrañkledningm.m. K. 35. . lO.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. 11.EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför 36.Högskolai Malmö. U. två- och trehjuligamotorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN:s familjeår. Kommuneroch landstingmedbetalnings- 38.Nationalstadsparker.M. . 1995. svårigheter. Fi. 39.Rapportfrån klimatdelegationen 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheter 40.Elektroniskdokumenthantering.Ju. finansmaktensområde.Fi. 41.Statensmaritimaverksamhet.Fö. 15.Union för bådeöstochväst.Politiska,rättsliga 42.Demokratioch öppenhet.Om folkvaldaparlament och ekonomiskaaspekterav EU:s sjätte ochoffentligheti EU. UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder. UD. utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga 44.Översynav skatteflyktslagen. rättigheteri EU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier 46.Enskildavägar. K. efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, 47.Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar. Fö. individ ochlokalsamhälle. U. .Sverige, EU ochframtiden.EU 96-kommitténs 48.ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNational Reportfor HabitatlI. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20.Samordnadrollfördelninginom tekniskforskning. 50.Förbudmot vapenpå allmän platsm.m. Ju. U. 5l. Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 2 Reform och förändring.Organisationoch ring alternativoch förslag. A. . verksamhetvid universitetochhögskolorefter 52.Preciseringav handelsändamáleti detaljplan.M. 1993ársuniversitets-ochhögskolereform.U. 53. Kalkningav sjöaroch vattendrag.M. 22.Inflytande riktigt Om eleversrätt till 54.Kooperativa möjligheter i storstadsomráden.S. inflytande,delaktighetochansvar.U. 55.Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23.Kartläggningochanalysavdenoffentliga sektorns 55.Pâvägmotegenföretagande.A. ochtjänstermed 55.Vägarin i Sverige. A. upphandlingav varor miljöpåverkan.N. 56.Hälftenvore nog om kvinnoroch män - 24.FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagochdebattinför 57.Pensionssamordningför svenskari EU-tjänst.Fi. regeringskonferensen1996.UD. 58.Finansieringenav detcivila försvaret.Fö.

25.Frånmassmediatill multimedia att digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens 1996

offentligautredningar

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikenskunskapsgrund. 86.Utveckladsamordninginom detcivila försvaret Enprincipdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten.Kartläggning, EU96-kommitténserfarenheter. UD. övervägandenoch förslag. Fö. 60.Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och .Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter dengemensamma .Kameraövervakning.Ju. jordbrukspolitiken. UD. .Samverkanmellanhögskolanoch de småoch 6l.Olika länder olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. och förhållandetmellanstoraoch småstateri EU. .Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. .Den privata vårdensomfattningoch framtida 62. EU, konsumenternaoch maten ersättningsformer denationella - En översynav Förväntningaroch verklighet. Jo. för läkareoch sjukgymnaster. - taxoma 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 92.IT i miljöarbetet.M. 64. FörsäkringskassanSverige Översynav yrkestrañklagstiftning.K. - 93. Ny socialförsäkringensadministration. S. 94.Nationell teleadresskatalog.K. 65.Administrationenav EU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K. i Sverige.Jo. 96. Strukturförändringoch besparing. 66. Utvärderatpersonval.Ju. En uppföljning genomfördaförändringar av 67.Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö. Fi. 97. Effektivareförsvarsfastigheter 68. Någrafolkbokföringsfrågor. Fi. Utvärdering reform. Fö. av en 69.K0mpetensoch kapital + bilaga. N. 98. Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet. N. effekterna LEMO-reformen. Fö. av 7l. Lokal demokratiochdelaktigheti Sverigesstäder 99. Aweckling medinlärning. Erfarenheterfrån ochlandsbygd.ln. personal.Fö. LEMO-reformensavvecklingav 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister. S. 100.Ett nytt systemför skattebetalningar.Del A. 73. Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B. Volym 1 Engranskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73.SwedishNuclearRegulatoryActivities. och bilagor. Fi. Volume l An Assessment.M. 10 .Kämavfall teknik ochplatsval.KASAMs - - 74.Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet. yttrandeöver SKBsFUD-Program95. M. Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. U. - - 74. SwedishNuclear RegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. En skärptoch samordnad Volume 2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbar utveckling. - en 75.Värdeni folkhögskolevärlden.U. Del l och 2. M. 76. EU:sregeringskonferens procedurer, aktörer, 104.Konsumentskydd elmarknaden.C. forrnalia.Sammanfattningavett seminariumi 105.Att främja donationertill universitet april 1996.UD. och högskolor. U. 77. Utländskaförsäkringsgivaremed verksamheti från Kiruna till Malmö. 106.EU och Sverige- Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78.Elberedskapen.Organisation, ansvarsfördelning 1995-96.UD. och finansiering.N. 107.Union gränser konsekvenser,möjligheter, utan - 79.Översynav revisionsreglerna.Fi. seminariumi problem.Sammanfattningavett 80.Viktigt meddelande. november1995. UD. Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C. 8l.Skydd för sparandei sparkasseverksamhet.Fi. delbetänkande 109.Från åkerlottertill Paradis ett- 82. En översynav luft- sjö- och spärtrafikens från Utredningen universitetsfastigheter om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angåendeöverlåtelserochtomträttsupplátelser av 83.Allmänt pensionssparande.S. vissahögskolefastigheter.Fi. 84. Ekobrottsforskning.Ju. ll0. Inför Svensktkulturnät lT ochframtiden ett - 85. EgonJönsson en kartläggningav lokala sam- inom kulturomrâdet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrâdet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

lll. Bevakadövergång.Åldersgränserför ungaupp 137.Kommunalförbundochgemensamnämnd

-

till 30 år. C två former för kommunalsamverkan.ln. 112.Integreringav miljöhänsyninom den statliga 138.Nybehörighetsreglering hälso-och sjukvårdens

förvaltningen. M. områdem.m. 113.En allmänochaktiv försäkring vid sjukdomoch 139.Skatt avfall. Fi.

rehabilitering. Del l och 2. S. 140 K0:s biträde enskilda.In.

. 114.En körkortsreform.K. 141.Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m. S. 115.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsemasroll i infrastmkmrplarteringen.K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143.Krock ellermöte Om denmångkulturella

-

utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.Fi. 144.Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145.Arbetstid ll9. Lättnadi dubbelbeskattningen mindreav företags längdförläggning och inflytande + bilagedel.A.

inkomster.Fi. 146.Att återerövravardagen.S.

i slutbetänkande.U. 147.Övergångsbestämmelsertill ntiljöbalken.M. 120.Högskolan Malmö - 121.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148.Översyn forvärvslagenoch hyreslagen

av 122.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenochpant.Ju.

ochhantverksutövande.U. 149.Elberedskapen.Författningsfrågor.N. 123.iakttagelserochförslag efter omstruktureringenav 150.En allmänoch sammanhållenarbetslöshets-

försvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för enhållbarhälsoutveckling. 151.Bidraggenomarbete En antologi.S.

-

Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvomaochframtiden.N.

Bilaga Miljörelateradehälsorisker. 153.Hållbarutvecklingi Sverigesskärgårdsomráden.

Bilaga Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet. M.

Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Trerapporteromstudiecirklar.U.

-

anAction Planfor Sweden.S. 155.Omtankaromvattendrag 125.Drogeri trafiken.Ju. ett nyttangreppssätt.M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A och Del B. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till

- 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck+ + Bilaga. In. 128.Skyddetavkulturmiljön. En översynav

kulturminneslagensbestämmelserombyggnader

ochkulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch

ortnamn.Ku. 129.Denkommunalasjälvstyrelsenoch grundlagen.In. 130.Detvå kulturema.RapporteravKlausRichard

Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStålvantsamtKent

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. 13 Externvärderingavhot ochfömtåga.Bilagormed

.

underlagsmaterialtill UTFÖR:s slutbetänkande

SOU 1996:123.Fö. 132.Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens

metoderochresultat.Bilagor medunderlagsmaterial

till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. 133.Jämställdvård. Olikavård lika villkor. S, 134.Jämställdvård. Möteni vårdenur ett

tvärvetenskapligtperspektiv.S. 135.Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ.

Kunskapslägeoch behovav framtidaFoU. 136.EffekteravEU:sjordbmkspolitik. Jo.

1996 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen EU:s regeringskonferens procedurer,aktörer,

formalia. Sammanfattning ettav seminariumi Mössoch människor. Exempelpå bra april 1996. 76 IT-användningbland barn och ungdomar.32

frán Kiruna till Malmö. EU och Sverige-

Justitiedepartementet Sammanfattning fyra regionalamötenav

1995-96.106 Kriminalunderrättelseregister Unionutangränser konsekvenser,möjligheter, DNA-register. 35 problem. Sammanfattning ettav seminariumi Elektroniskdokumenthantering.40 november1995. 107 Presumtionsregelni expropriations1agen.45

Förbudmot vapen allmänplatsm.m. 50 Försvarsdepartementet

Utvärderatpersonval.66 Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier Ekobrottsforskning.84 efter muck. bostadsbidrag,dagpenning, Tredimensionellfastighetsindelning.87 försäkringar. 18 Kameraövervakning.88 Statensmaritima verksamhet.41 Droger i trafiken. 125 Finansieringenavdet civila försvaret.58 Översynavförvärvslagenoch hyreslagen Utveckladsamordninginom det civila försvaret Borgenochpant.148 och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

Utrikesdepartementet övervägandenoch förslag. 86

Strukturförändringoch besparing. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför Enuppföljningav genomfördaförändringar regeringskonferensen1996. 4 inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 Politikområdenunderlupp. Frågor om EU:s första Effektivare försvarsfastigheter pelare inför regeringskonferensen1996.5 Utvärderingav en reform. 97 Ett år med EU. Svenskastatstjänstemäns Vem styr försvaret Utvärderingav erfarenheterav arbeteti EU. 6 effekternaav LEMO-reformen. 98 Av vitalt intresse.EU:s utrikes- och Avveckling med inlärning. Erfarenheterfrån säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7 LEMO-reformensavvecklingavpersonal.99 Union för bådeöstochväst. Politiska, rättsliga iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav ochekonomiskaaspekteravEU:s sjätte försvaretsledning och stöd. 123 utvidgning. 15 De två kulturema.RapporteravKlausRichard Förankringoch rättigheter. Om folkomröstningar, Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStälvantsamtKent utträdesrätt,medborgarskapoch mänskliga Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill rättigheteri EU. 16 UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.130 Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19 underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga SOU 1996:123.131 EU-ländersförslagoch debattinför Detstoraochsnabbagreppet.OmLEMO-reformens regeringskonferensen1996. 24 metoderoch resultat.Bilagormedunderlagsmaterial Demokratioch öppenhet.Om folkvalda parlament till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.132 och offentlighet i EU. 42

Jämställdheteni EU. Spelregleroch Socialdepartementet

verklighetsbilder. 43 Sverigesmedverkani FN:sfamiljeár. 37 Europapolitikenskunskapsgrund. Kooperativamöjligheter i storstadsomráden.54 En principdiskussionutifrån FörsäkringskassanSverige Översynav EU 96-kommitténserfarenheter.59 socialförsäkringensadministration.64 Miljö ochjordbruk. Om EU:s miljöregler och Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 utvidgningenseffekter den gemensamma Allmänt pensionssparande.83 jordbrukspolitiken. 60 EgonJönsson en kartläggningavlokala Olika länder olika takt. Om flexibel integration - - samverkansprojektinom rehabiliteringsomrádct.85 och förhållandetmellanstoraoch småstateri EU.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Denprivatavårdensomfattningoch framtida

Pensionssamordning svenskariför EU-tjänst.57 ersättningsformer Enöversynavde nationella

- Medborgerlig insyn i kommunalaentreprenader.67 taxomaför läkareoch sjukgymnaster.91

Några folkbokföringsfrågor. 68 En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch

Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti rehabilitering.Del 1 och 113

Sverige. 77 Barnkonventionenoch utlänningslagen.115 Översyn

av revisionsreglema.79 Miljö för enhållbarhälsoutveckling.

Skydd för sparandei sparkasseverksamhet.8li

Förslagtill nationellthartdlingsprogram.124

Ett nytt systernför skattebetalningar.Del A. Bilaga Miljörelateradehälsorisker. 124

Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B. Bilaga Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124

Författningsförslag, författningskommentarer Environmentfor SustainableHealthDevelopment an

- och bilagor. 100 Action Planfor Sweden.124

Från åkerlotter till Paradis ettdelbetänkande Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A och Del B. 126 -

från Utredningenom universitetsfastigheterm.m. Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133

angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplátelscrtv Jämställdvård.Möteni vårdenur ett

vissahögskolefastigheter.109 tvärvetenskapligperspektiv.134

Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystrofi.

utredningen. 116 KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. 135

Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117 Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens

Lättnad i dubbelbeskattningenav mindre företags områdem.m. 138

inkomster. 119 Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m. 141

Skatt avfall. 139 Att återerövravardagen.146

Bidraggenomarbete En antologi.151 Utbildningsdepartementet

-

Kommunikationsdepartementet Dennya gymnasieskolan hur går det 1

-

Samverkansmönsteri svenskforskningsfmarsiaing. Omjärnvägenstrafikledningm.m. 9

l EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför

Samordnadrollfördelning inom teknisk forskning. två-och trehjuligamotorfordon.11

20 Bättretrafik medväginformatik. 17

Reform och förändring. Organisationoch verksamhet Ny kurs i trañkpolitiken + Bilagor. 26

vid universitetoch högskolorefter 1993års Banverketsmyndighetsrollm.m. 33

universitets-och högskolereform.21 Enskildavägar.46

Inflytande riktigt Om eleversrätt till En luft- sjö- ochspårtrañkens -

översynav inflytande, delaktighetoch

ansvar.22 tillsynsmyndigheter.82

Enstrategi för kunskapslyftoch livslångt lärande.27 Ny yrkestrañklagstiftning.93

Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Nationellteleadresskatalog.94

l990-ta1et.28 Botniabanan.95

Forskningoch Pengar.29 Enkörkortsreform114

Högskolai Malmö. 36 StationStockholmNord. 118

Cirkelsarnhället.Studiecirklarsbetydelserfö Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121

individ och lokalsamhälle.47 Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.142

Värden i folkhögskolevärlden.75

Sammanhålletstudiestöd.90

Finansdepartementet

TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. 102

- Kommuneroch landstingmed betalnings främja

Att donationertill universitet svårigheter.12

och högskolor. 105 Budgetlag regeringensbefogenheter

- Högskolani Malmö slutbetänkande.120

finansmaktensområde.14

Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscrklar Borgenärsbrotten enöversynav 11kap.

- och hantverksutövande.122 brottsbalken.30

Folkbildningensinstitutioner. 127 Översyn skatteflyktslagen.

av Krock eller Om denmångkulturellaslolan.143 Reformeratförhandsbesked.44 möte-

Tre rapporterom studiecirklar.154

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Jordbruksdepartementet Närings- och handelsdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn. 13 Ökadkonkurrens i handelnmed livsmedel. 144

EU, konsumenternaochmaten Elberedskapen.Författningsfrágor.149

Förväntningaroch verklighet. 62 Gruvoma och framtiden.152 - Administrationenav EU:s jordbrukspolitik

i Sverige.65 Civildepartementet

EffekteravEUzsjordbrukspolitik. 136 Fritid i förändring.

Om kön och fördelningav fritidsresurser. 3

Arbetsmarknadsdepartementet

Forskning för vår vardag. 10 Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.34+ Attityder och lagstiftning i samverkan

Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring + bilagedel. 31

alternativoch förslag.51 Konsumentskydd elmarknaden.104

Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Konsumenternaoch miljön. 108

Påvägmot egenföretagande.55 Bevakadövergång.Åldersgränserför till

ungaupp Vägar i Sverige.55 30 är. lll

Hälftenvore nog omkvinnor och män

- 90-taletsarbetsmarknad.56 Inrikesdepartementet

Medicinskaundersökningari arbetslivet. 63 Lokal demokrati och delaktigheti Sverigesstäderoch

Arbetstid landsbygd. 71

längdjörläggning och inflytande + bilagedel. 145 Den kommunalasjälvstyrelsenoch grundlagen.129

Enallmänochsammanhållenarbetslöshets- Kommunalförbundoch nämnd

gemensam försäkring.150 tvâ former för kommunalsamverkan.137

KO:s biträde enskilda.140 Kulturdepartementet

Bostadspolitik2000 frän produktions-till- Frånmassmediatill multimedia boendepolitik+ Särtryck+ Bilaga156

attdigitaliserasvensktelevision. 25

Viktigt meddelande. Miljödepartementet

Radiooch TV i Kris och Krig. 80 Batterierna laddadfråga. 8

- en Inför ettSvensktkultumät IT och framtiden Nationalstadsparker.38

inomkulturområdet.110 Rapport från klimatdelegationen1995.

Skyddet kulturmiljön. En översynav av Klimatrelaterad forskning. 39

kultunnimeslagensbestämmelserom byggnader Precisering handelsândamåleti detaljplan. 52

av ochkulturmiljöer,prästgárdar,kyrkstäderoch Kalkning sjöar och vattendrag53

av ortnarrm.128 Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet.

Volym l En granskning.73

Näringsdepartementet -

SwedishNuclear RegulatoryActivities. Kartläggningochanalysavden offentliga sektorns Volume l An Assessment.73

upphandlingav varoroch tjänster med Svenskkämteknisk tillsynsverksamhet.

miljöpåverkan.23 Volym 2 Faktaredogörelser.74

- ShapingSustainableHomesin an Urbanizing SwedishNuclear RegulatoryActivities.

World. SwedishNationalReport for HabitatlI. 48 Volume 2 Descriptions.74

- Reglerför handelmedel. 49 IT i miljöarbetet. 92

Kompetensoch kapital+ bilaga. 69 Kärnavfall teknik och platsval.KASAMs

- Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet. 70 yttrandeöver SKBs FUD-Program95. 101

Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Miljöbalken. En skärptoch samordnad

finansiering.78 miljölagstiftning för hållbar utveckling,

en Samverkanmellanhögskolanoch de småoch Del 1 och 2. 103

medelstoraföretagen.89 Integrering miljöhänsyninom denstatliga

av

förvaltningen. 112

Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.147

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Hållbarutvecklingi Sverigesskärgârdsområden.153 Omtankaromvattendrag en nytt angreppssätt.155

.

v

e

Förord

Bostadspolitiska utredningen Dir 1995:20 har bl.a. till uppgift att ta fram underlag för beslut bostadspolitiken på längre sikt. Uppgiften

om är att precisera mål för fortsatt social bostadspolitik och ge förslag

en

lämpliga medel för genomförandet. Utredningen har lämnat ett delom betänkande, 1990-talets bostadsmarknad första utvärdering SOU

- en 1995:98 och avlämnar nu sitt slutbetänkande.

Utredningen publicerar i denna bilaga ett antal expertrapporter. De ingår i det underlagsmaterial utredningen tagit del av. Utredningen

som har inte tagit ställning till innehållet i de enskilda rapporterna. Var och en av experterna svarar själv för de åsikter som förs fram.

Rapporterna har skrivits av Mai Almén, Peter Englund, Johanna Jacobsson, Stellan Lundström, Inga-Lisa Sangregorio, Annika Schéele, Bengt Turner, Christin Whitehead och Anders Victorin.

Utredningen vill rikta ett varmt tack till författarna.

§‘m:;;,s—-

UL‘.

Innehåll

Vägen till bostadspolitik utan subventioner 7

en

. . . . . . . . Peter Englund

Nya villkor för bostadsföretagen 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . Stellan Lundström

Kommunernas möjligheter att målstyra

kvaliteter i bostäder och boendemiljöer 49

. . . . . . . . . . . . . Annika Schéele

Bostadsbyggande för funktionshindrade 127

. . . . . . . . . . . . Mai Almén

Och så det det där med kvinnorna 151

var

. . . . . . . . . . . . . . Inga-Lisa Sangregorio

Upplåtelse bostad i Sverige och övriga 175

av

. . . . . . . . . . . Norden

Anders Victorin

Comparative Housing Finance B. Turner, C. Whitehead, Jacobsson 275

. . . . . . . . . . . . .

1¶Vägen till en bostadspolitik utan subventioner

Av professor Peter Englund, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala Universitet

Bakgrund

I jämförelse med andra länder inkomstnivå förbrukar bostadssamma sektorn i Sverige större figur Detta är delvis en effekt av resurser; se års relativa ekonomiska tillbakagång; det svenska bostadsbeståndet senare har byggts i förväntan högre inkomstnivå än den idag framstår om en som sannolik. Delvis är det effekt omfattande subventionering av som en av en såväl produktion och ägande bostäder konsumtion av boendetjänster. av som Idag befinner i eller mindre total reträtt från denna politik. oss en mer Storleken subventionerna behöver efter vad som är samhällsanpassas ekonomiskt försvarbart med tanke de snedvridande effektema av ett allmänt högt skattetryck. En stor del nedskärningen av subventionerna har av redan genomförts, och det uppgifi for den Bostadspolitiska utredningen är en att överväga ytterligare framtida nedskärningar, eller eventuella temporära subventioner för att mildra verkningarna en kanske alltför snabb övernya av

Figur Bostadskonsumtion och total privat konsumtion i olika OECDländer 1990, ECU per capita

Sverige , O

O O

no sono woo 1000 nano anno 10000 11000 12000 iaooo privatkonsumtion

Källa: Eurostat

8 Vägen till bostadspolitik utan subventioner en

gångsprocess. Samtidigt behöver bostadsbeståndet efter lägre anpassas en förväntad framtida inkomstnivå. Uppsatsens syfte är att diskutera villkoren för framtida bostadspolitik med hänsyn tagen till att befinner mitt i nödvändig anpassningsoss en process av denna art. Har den besvärligaste delen av anpassningen redan bakom oss, och kan låta bostadsektom fortsätta att sig mot ett nytt anpassa normalläge utan nya ingrepp Eller är övergångsproblemen inom bostadssektom, främst kanske byggbranschen, redan så allvarliga att man bör vara extra försiktig med ytterligare ändringar i regelverket i dagens läge, även om sådana skulle vara långsiktigt välmotiverade Bör t överväga att man o m införa temporära subventioner, i fomi investeringsbidrag Diskust ex av sionen är helt makroorienterad och tar inte de särskilda problem kan upp som finnas i vissa bostadsområden eller drabbats särskilt hårt orter som av en ekonomiska krisen. Subventionerna av bostadssektom har tagit sig olika uttryck: räntesubventioner till ägarna av små- och flerfamiljshus, periodvisa investeringsbidrag riktade till byggarna av nya och ombyggda bostäder, och inkomstprövade bostadsbidrag riktade till de boende. Vidare bör skattebehandlingen av småhusägama, före 1991 års skattereform, ses som en indirekt subvention; mot full nominell avdragsrätt för räntor svarade schablonintäktsen beskattning enligt en låg realränta. Utformningen räntesubventionema har av vägletts av en stark strävan efter symmetri mellan olika upplåtelseformer, med hänsyn tagen till skattereglema. Härigenom har hyressektom getts i princip samma subventionsgrad ägarsektom. Man kan därför säga att som i grunden har haft omfattande generell subventionering bostadsen av konsumtionen. Härtill kommer vissa selektiva inslag. Dels kan de låga hyrorna i centrala innerstadslägen till följd av bruksvärdesprövningen ses som ett förtäckt stöd till en viss hyresgäster, än utan direkta grupp av om statsfinansiella konsekvenser. Vidare är bostadsbidragen selektiva till sin konstruktion eftersom de är inkomstberoende. De subventionerar dock bara bostadsutgifier upp till övre gräns, och de flesta bidragstagare ligger över en den gränsen. De påverkar därför inte i första hand bostadsvalet, bör utan ses som ett allmänt inkomststöd. Även räntebidragen kan uppfattas selektiva som eftersom de är knutna till vissa årgångar. Som närmare diskuteras i avsnitt 4 nedan påverkar de emellertid kostnadsbilden för hela beståndet. Sarnmantagna är de selektiva subventionema små i förhållande till det generella stödet. Argumenten för generella subventioner bostadskonsumtionen är av dock ganska Gängse skatteteori den s.k. teorin för "optimal svaga. beskattning utgår från att skatte- och subventionssystemets allmänna utformning vägleds av två mål: jämn inkomstfördelning och liten snedvridning av konsumtionsmönstret i förhållande till medborgarnas önskningar. Det första målet talar för särskilt låg skatt nödvändighetsvaror, eñersom

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 9

sådana varor utgör en särskilt stor andel av låginkomsttagamas budget. Det andra målet talar for en låg skatt varor vars efterfrågan är särskilt priskänslig, eftersom höga skatter skulle leda till särskilt stora effektivitetsforluster snedvridningar här. Tillämpat bostäder talar fordelningsmålet for subventioner, eftersom bostadskonsumtionens budgetandel allmänt sett är större för hushåll med låga inkomster Effektivitetsmålet, å andra sidan, talar for särskilt höga skatter bostäder, eñersom efterfrågan enligt flertalet undersökningar är förhållandevis okänslig for prisvariationer. Sammantaget är det därför for bostäder liksom for andra varor inklusive mat och hotelltjänster svårt att finna övertygande argument for subventioner eller en särskilt lindrig beskattning. Vi har knappast tillräckligt exakta kunskaper for att ett meningsfullt sätt avvika från den allmänna filosofi om likformighet som vägledde 1991 års skattereforrn. Inkomstfordelningen påverkas sannolikt effektivare genom mer direkt riktade åtgärder t progressiva inkomstskatter, inkomstberoende bostadsbidrag

ex och olika åtgärder inom socialpolitik, arbetsmarknadspolitik och utbildningspolitik.

Jag kommer därför att utgå ifrån att några generella stöd till bostadssektom i form av räntesubventioner, allmänna investeringsbidrag eller en olikformig skattebehandling inte bör utgå längre sikt. Argumenten for detta är allmängiltiga men förstärks naturligtvis att det i integrerad

av en världsekonomi knappast går att höja det allmänna skattetrycket, utan att det tvärtom antagligen måste sänkas. Konkurrensen om offentliga medel kommer att vara mycket hård framöver.

Efter 1991 års skatterefomi och den påbörjade awecklingen av räntesubventionema kommer i stort sett inga generella subventioner att kvarstå efter 2002.3 Frågan den återstående awecklingen kommer

är om

Skillnaderna tycks ha ökat under 1990-talet; seTurner 1996. Resonemanget förutsätter att en likformig kapitalbeskattning utgör en norm, och att en awikelse från likformighet därför kan uppfattas som en subvention av bostadssektom. 1991 års skattereform prägladesav principen om likformighet, trots att argumenten för lilcforrniga konsumtionsskatter i princip inte är starka. Däremot talar allmängiltiga skäl for att skattesystemetbör utformas så att avkastningskravet reala investeringar i olika sektorer blir detsamma;seEnglund 1989 för en principdiskussion. Agell, Englund och Södersten1995 tabell 8.2 redovisar kalkyler avden reala avkastning före alla skatter som en investering måstegeför att frnansiären av investeringenska få en viss real avkastning efter skatt. Kravet en villainvestering höjdes till följd av skattereformen, men ligger fortfarande något under kravet investeringar i näringslivet i övrigt. 3För närvarande förutsätts en evig räntesubvention på 30 procent till hyressektom. Detta kan dock sessom en korrektion för att hyreshusenbelastasmed såväl fastighetsskatt som skatt på överskott i rörelsen; en sorts dubbelbeskattning.Mer rätlinjigt vore att avskaffa såväl räntesubventionersomfastighetsskatt och endastbeskattahyresfastigheter genom en lämpligt utformad bolagsskatt.

10 Vägen till bostadspolitik utan subventioner

en

att utsätta bostadssektorn för alltför hårda påfrestningar. Den frågan ska ses mot bakgrund de andra störningar som drabbat bostadsmarknaden. Det

av gäller dels den makroekonomiska krisen, lett till en varaktigt lägre

som produktions- och inkomstnivå än vad som tidigare förväntades. Dels har penningpolitiken lagts i riktning mot inflationsbekämpning, med åt-

om följande högre realräntor under utdragen övergångsperiod. Sammantagna

en har dessa chocker haft mycket kraftiga negativa effekter bostadsefterfrågan och satt igång anpassningsprocess med stora effekter

en fastighetspriser, byggande och boendekostnader. För att bedöma förutsättningarna för den framtida bostadspolitiken är det viktigt att försöka bedöma var befinner oss i denna process.

Bostadsmarknadens anpassningsprocess en aggregerad

modell

Det kan lämpligt att utgå från principiell och mycket stiliserad modell

vara en

anpassningsprocessen. Det finns då skäl att skilja marknaden för egna av hem småhus å sidan och hyresfastigheter å den andra. Vi bortser här

ena från bostadsrätterna många sätt intar en mellanställning. Bl a är de

som speciella grund att fördelningen räntekostnader mellan föreningen

av av och dess medlemmar kan se så olika ut i olika föreningar, och att priserna bostadsrätter i högbelånade föreningar mycket väl kan falla ned till noll med åtföljande konkursrisk. Den viktigaste principiella skillnaden mellan hyreslägenheter och småhus är att småhusprisema är fritt rörliga, och därför i princip kan förväntas reagera omedelbart när efterfrågan ändras medan hyrorna är styrda avtal och långsiktiga kontrakt.

av

Låt oss börja med småhusmarknaden och se hur den reagerar störningar som påverkar efterfrågan. Efterfrågan småhus påverkas i princip boendekostnader och inkomster, och börjar med att betrakta

av den situation där efterfrågan plötsligt minskat till följd av fallande inkomster. På kort sikt förutsätts bostadsbeståndet vara helt fixerat, men efter en tid påverkas det genom nybyggande, avgångar och ombyggnader. Så länge som beståndet är konstant måste eñerfrågeminskrtingen motverkas genom minskade boendekostnader för att jämvikt mellan efterfrågan och utbud ska bibehållas. För småhus utgörs boendekostnaderna i princip av kapitalkostnader och driftskostnader. Eftersom det inte finns skäl att tro att drifts-

Stora flytt- och transaktionskostnadermedför visserligenatt flertalet hushåll inte kommer att ändra sin bostadskonsumtionvid måttligt ändrade priser och inkomster. Prisbildningen bestämsi stället av den minoritet bland hushållen somväljer att flytta. Det är dock inte uppenbarthur dettaförhållande skulle påverkaanalysen,och väljer att bortseifrån det.

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 11

kostnadma påverkas måste anpassningen komma via kapitalkostnadema. De reala kapitalkostnadema kan skrivas som nominalränta efter skatt minus nominell värdestegring, eller uttryckt med symboler

1 e P-r-l-t+f-P,

där P är prisnivån småhus, r är räntesatsen, t skattesatsen för kapitalinkomster ränteavdrag, f fastighetsskatten eller schablonintäktsskatt före 1991 uttryckt som andel av marknadsvärdet, och P den procentuella förväntade prisökningstaktenÃ

Eftersom räntan och skatten inte ändras till följd av den tänkta inkomstrninskningen, måste anpassningen ta sig uttryck i att prisnivån P faller och/eller att prisökningstaltten P tilltar. Om for ett ögonblick bortser från den senare möjligheten blir slutsatsen att småhusprisema måste falla omedelbart. Den lägre prisnivån kommer att påverka lönsamheten i byggsektorn. Byggandet minskar eller avstannar helt, och härigenom inleds en anpassning av bostadsbeståndet, vilket minskar som ett resultat av förslitning. Under denna process kommer jämvikt, vid den lägre

nya inkomstnivån, att vara förenlig med gradvis stigande boendekostnader, dvs med gradvis stigande småhuspriser, i takt med att beståndet krymps. Priserna kommer att fortsätta stiga tills de nått tillbaka till den långsiktiga jämviktsnivån, där det åter är lönsamt att bygga precis så mycket att det räcker till att ersätta förslitningen av beståndet.

Anpassningsprocessen illustreras schematiskt i figur En lägre inkomstnivå leder omedelbart till lägre huspriser panel a och lägre boendekostnader panel b. Detta kommer att medföra ett mer eller mindre fullständigt stopp for allt nybyggande panel c vilket leder till att beståndet gradvis minskar panel d. Med ett minskande bestånd ändras balansen mellan utbud och eñerfrågan, och boendekostnader och huspriser ökar efter hand. När husprisema åter blivit tillräckligt höga kommer byggandet igång,

bostadspolitiska sammanhang fokuseras alltför oña kapitalutgifler, dvs summan av nominella råntebetalningar och amorteringar. Det finns flera problem med detta. För det första blandar man ihop arnorteringar, som är ett sparande,med råntekostnader.För det andra tittar man inte realräntan som år den relevanta råntekostnaden.För det tredje bortser man från kostnaden för det egna kapitalet. Kapitalkostnadsuttrycket i texten år enklast att tolka för en fullt belånad fastighet där r helt enkelt är den nominella låneräntan. Annars ska r tolkas som ett vågt medelvärde mellan låneräntan och alternativkostnaden för eget kapital. De nominella kapitalutgiñema snarareän kapitalkostnadema kan dock ha betydelseför hushåll med likviditetsproblem, sominte kan höja sin belåning och som inte har tillgång till andra resurser för att finansiera sin bostadskonsumtion. Flertalet empiriska studier tyder dock att sådanahushåll år ganskafå. De nominella kapitalutgiñema kan också ha betydelse för fastighetsbolag utan tillräckligt eget kapital, även om bristen eget kapital för de allmännyttiga bolagen utgör en självpålagd restriktion.

12 Vägen till en bostadspolitik utan subventioner

Figur 2. Bostadsmarknadens anpassning efter en permanent inkomstminskning

Pris Boendekostnad

Z’

Kf

Tid Tid

a b

Byggande Bestånd

Tid Tid

c d

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 13

och marknaden närmar sig den jämvikten. I formella teoretiska modeller

nya kan visa att anpassningsprocessen är monoton, så som den ritats i

man figurema, såväl om bostadskonsumentema har statiska förväntningar om framtida priser som om de är rationella nog att precis förutse hur priserna kommer att utvecklas.5 Som figuren är ritad kommer priset lång sikt att återvända till nivån före inkomstminskningen. Detta förutsätter att byggbranschens produktionskostnader för bostäder är opåverkade lång sikt

nya och detsamma gäller markkostnadema. Åtminstone i centrala storstads-

att lägen måste naturligtvis räkna med varaktig negativ effekt

man en markprisema, och dänned de långsiktiga boendekostnaderna. För att analysera eñektemas storlek kan man utgå från att den samlade bostadsefterfrågan beror inkomster och boendekostnader. För att hålla efterfrågan oförändrad krävs då att

procentuell inkomständring-inkomstelasticitet 2

procentuell boendekostnadsändring-priselasticitet.

Detta uttryck anger hur mycket boendekostnadema måste minska kort sikt för att motverka den eñerfrågeminskning inkomstfallet gett upphov

som till. Boendekostnaderna bestäms av småhusprisema enligt uttryck 1. Småhusprisemas relativa fall torde dock bli mindre än den relativa minskningen av boendekostnadema, eftersom tendensema till prisfall åtminstone vid rationella förväntningar dämpas av förväntade framtida prisstegringar. Boendekostnadsminskningen kommer således att realiseras genom en kombination av initiellt prisfall och förväntan framtida

om prisökningar; jfr uttryck 1. Ju snabbare förväntade prisökningar desto mindre blir det initiella prisfallet. Hur snabbt priserna kommer att återhämta sig beror hur snabbt utbudet vilket i sin tur beror förslitning

anpassas, och byggandets priskänslighet.

Låt oss nu övergå från inkomstminskning till en ökning av någon komponent av boendekostnadema, t sänkt marginalskatt

ex genom en ränteavdragen Den principiella analysramen är densamma men detaljerna blir något annorlunda. I det här fallet kräver jämvikt vid kortsiktigt tixt utbud att de totala boendekostnadema förblir opåverkade. För att så ska bli fallet fordras enligt uttryck 1, precis vid inkomstminskning,

som en en kombination av fallande prisnivå småhus och förväntningar om framtida stigande priser. Anpassningsprocessen är principiellt densamma enligt

som

5Det kortsiktiga prisfallet blir djupare med statiska än med rationella förväntningar; se Poterba 1984 för en närmare formell analys. Cykliska förlopp kan uppstå om förväntningarna bildas andra sätt, t ex om hushållen extrapolerar den historiska prisutvecklingen enligt vissa mönster.

14 Vägen till en bostadspolitik utan subventioner

figur 2 med den skillnaden att boendekostnadema nu stiger gradvis från den ursprungliga nivån.

Hittills har enbart uppehållit oss vid ägarmarknadema. Låt oss också kort beröra anpassningen hyresmarknaden. Om hyrorna vore fritt rörliga och omförhandlades löpande vore den ovan genomförda analysen direkt tillämplig även här. En inkomstminskning skulle kort sikt leda till hyressänkningar, och en kostnadsökning t ex höjd ränta efter skatt skulle inte påverka hyrorna. I båda fallen skulle fastighetsprisema falla med åtföljande kapitalförluster. I verkligheten är hyrorna bundna långsiktiga

av avtal, även en oreglerad hyresmarknad, och med stor tröghet

reagerar eñerfrågebortfall. I det svenska förhandlingssystemet finns det också en tendens till att kostnadsökningar även kort sikt vältras över hyresgästerna, genom tillämpning av bruksvärdesystemet. Vid fallande inkomster kan man således vänta oförändrad hyra och vid ökade kostnader en höjd hyresnivå. I båda fallen blir följden outhyrda lägenheter, åtminstone

hyresmarknaden i jämvikt i utgångsläget. Även denna anpassning om var leder till kapitalförluster för fastighetsägarna och minskat byggande

tills en ny långsiktig jämvikt uppnåtts.

En tolkning av de senaste årens utveckling på bostadsmarknaden

En rad sammanfallande händelser under 90-talets första år har i grunden ändrat förutsättningarna för bostadspolitiken: fallande inkomster eller i varje fall avtagande tillväxt, ökad arbetslöshet, högre realränta, ändrat skattesystem. Syftet med detta avsnitt är att överslagsmässigt kvantiñera dessa faktorers inverkan bostadsmarknaden.

Bostadsvalet representerar ett långsiktigt beslut, och efterfrågan påverkas inte i större utsträckning av tillfälliga inkomstvariationer. I stället styrs den av hushållens uppfattning om den långsiktigt hållbara inkomstnivån, den s.k. permanenta inkomsten. Det är knappast någon tvekan att

om hushållens förväntningar framtida inkomster påverkats den

om av ekonomiska krisen, även om storleksordningen kan svår att bedöma. En

vara grov uppskattning kan man genom att utgå från nationalproduktens utveckling som illustreras i figur Det kan kanske ligga närmare till hands att i stället titta hushållens disponibla inkomster. Det är dock inte lämpligt. Under 1990-talets första ökade disponibelinkomstema nämligen extra snabbt som en avspegling av de växande budgetunderskotten, och det

vore synnerligen missvisande att detta ett tecken ökade permanenta

se som inkomster. Eftersom inkomsten längre sikt kommer produktions-

ur resultatet är det bättre att utgå från BNP. Mellan 1970 och 1990 den

var

Vägen till en bosladspolitik utan subventioner 15

genomsnittliga tillväxten 2,0 procent per år. Låt oss anta att hushållens inkomstförväntningari slutet 1980-talet utgick från att denna trend skulle

av fortsätta. 1990-talet medförde som bekant ett klart trendbrott med tre år av fallande BNP. Trots en viss återhämtning ligger BNP ännu 1995 blott 0,7 procent över 1990 års nivå. Om antar att den svenska ekonomin kan

nu återgå till den gamla tillväxttakten om 2 procent från denna lägre nivå, men däremot inte återhämta de gjorda förlusterna jämfört med en utveckling enligt den historiska trenden, innebär det att de pennanenta inkomsterna fallit med 9 procent till följd av 90-talskrisen.

Figur 3. Real BNP 1970-1995, miljarder kronor 1985 års priser

Beräkningen av boendekostnademas utveckling kompli-

rymmer kationer av annat slag. Som diskuterats ovan är den centrala komponenten realräntan efter skatt, närmare bestämt den förväntade realräntan

som grundas den förväntade prisstegringen fastigheten. Några direkta mätningar av prisförväntningama låter sig dock inte göras. Om tittade

man

den realiserade prisutvecklingen skulle man konstatera att fluktuationema varit enonna, från tvåsiñiiga positiva tal i slutet av 80-talet till negativa siffror några år senare, variationer knappast avspeglar förväntningamas

som utveckling. En långsiktigt rimligare ansats är att anta att husprisema förväntats stiga i takt med den allmänna prisutvecldingen. Utgående från detta antagande presenteras i tabell 1 beräkningar den reala

av boendekostnaden i småhus för tre år: 1985, 1995 och 2000. Siffroma för det senare året utgör en prognos gjord under förutsättning av samma

I6 Vägen till bostadspolitik utan subventioner

en

skattesystem 1995 och borttagna räntesubventioner i enlighet med idag

som fattade beslut. Vidare antas penningpolitiken bli framgångsrik i så måtto att inflationsmålet nås och framstår fullt trovärdigt. Det innebär en inflation

som

två procent och en återgång till historiskt normala realräntor om tre procent obligationer och ytterligare procent bostadslån. Även

en om detta inte framstår som ett orealistiskt ränteantagande får det antagligen ses

optimistiskt i den meningen att sannolikheten är större for avvikelser som uppåt än nedåt.

Tabell Real boendekostnad i småhus

andel av markn värde Kapitalkostnad som 1,4% 7,3% 3,8% andel av byggkostnad Drift o avskrivning 4% 4% 4% Boendekostnad 5,4% 11,3% 7,8%

Not: Beräkningarna tar hänsyntill moms och räntesubventionerse texten. De förutsätter att marknadspriset på ett nybyggt hus motsvarar byggkostnadeninkl ett normalt vinstpåslag.

Låt oss börja med att titta de störningar som redan inträffat och jämföra 1985 med 1995. Beräkningarna utgår från nominalräntan, vilken endast var obetydligt lägre 1995 än tio år tidigare. Samtidigt hade inflationen fallit med 4 procent och marginalskatten räntor minskat från 50 till 30 procent. Den samlade effekten blev en flerdubbling av realräntan efter skatt. Kapitalkostnaden som andel av marknadsvärdet med hänsyn tagen till schablonintäkts- resp fastighetsskatt steg från 1,8 till 7,3 procent. Dessa siffror gäller for ett hus utan räntsubventioner. Marknadsvärdet dessa hus hänger emellertid samman med subventionemas storlek. Det diskonterade nuvärdet av räntesubventionema till ett nybyggt hus uppgick i mitten av 80talet till ca 20 procent av byggkostnadema Jakobsson 1996. Rimligen kapitaliseras skillnaden i subvention mellan nyare och äldre hus i stor utsträckning i marknadsvärdena.

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 17

Om konkurrensen byggmarknaden fungerar måste priset ett nybyggt hus med subventioner ligga i nivå med byggkostnaderna. Om subventionema kapitaliserades fullt ut skulle det ha inneburit att priset ett äldre hus helt utan subventioner i mitten av 1980-talet skulle ha legat 20 procent under byggkostnaden, korrigerat för depreciering.7 På basis av detta

kan kapitalkostnad 1,8 procent av marknadsvärdet for resonemang en 1985 till 1,4 byggkostnadema 80 1,8. År

översättas procent av procent av 1995 när subventionsawecklingen var god väg hade nuvärdet av räntesubventionema minskat till 8 procent av byggkostnadema. Vid en jämförelse mellan 1985 och 1995 behöver man också ta hänsyn till att momsen höjdes som en del av skattereformen. Härigenom ökade byggkostnadema efter moms med 9,4 procent enligt beräkningar i SOU 1989:35 sid. 163. Den sammantagna effekten av de kvarstående räntesubventionema och den höjda momsen var att marknadsprisnivån 1995 under de gjorda antagandena borde ligga i paritet med byggkostnadema inklusive den gamla momsen. För att bedöma de totala boendekostnadema behöver man slutligen lägga till driftskostnader inkl underhåll och forslitning. Om summan av dessa något skönsmässigt sätts till fyra procent blir slutsatsen att de totala boendekostnadema skulle ha något mer än fördubblats från 1985 till 1995.3 Siñioma i tabellen ska ses som representativa genomsnittsvärden. Som framgår av figur 4 kan utvecldigen beskrivas i än mer dramatiska termer utgående från enskilda år, t ex en tredubbling fyra år från 1989 till 1993.9

Även jämförelse mellan siñroma för 1985 och 1995

en ger en dramatiskt bild. Också dessa siffror ska dock snapshots

snarast ses som av en process där hushållen kontinuerligt reviderat sin uppfattning om bostadspolitiken, kreditmarknadsläget mm. Det är sannolikt att efterfrågan for flertalet hushåll aldrig styrts av så höga boendekostnader som 1995 års siffror i tabellen indikerar, utan att hushållen tittat längre fram mot långsiktigt mer normala realräntor. Det kan vara särskilt befogat, eftersom husköp görs med ett decennieperspektiv för ögonen grund av de höga transaktionskostnadema. Siffroma for år 2000 tyder återgång till

en en långsiktigt normal kostnadsnivå, baserat antagandet att stabiliserings-

mer

7Dettaantagandefår visst stöd resultat rapporterade i Englund, Quigley och Redfeam

av 1996, som tyder på en kapitaliscringsgtad omkring 80%, och Berger 1996 som redovisar estimat i överkant på 100%.Båda studierna är dock preliminära och resultaten synnerligen osäkra. Boendekostnadema beror också småhusprisemas utveckling. Det reala småhuspriset låg dock på ungefär samma nivå 1985som 1995se fig. 6. 9Beräkxiingama följer sammauppläggning som i tabell Inflationen representerasav ett treårs glidande medelvärdeav förändringarna i konsumentprisindex. 1°Dehöga nominalräntoma har troligen främst hafi betydelseför den minoritet av hushåll varsbostadsvalbegränsasav likviditetsrestriktioner.

18 Vägen till bostadspolitik utan subventioner

en

Figur 4. Boendekostnad i småhus i procent av husvärde, 1980-1995

10 -----------

2 /

o . . . . . .

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 19901991 1992 1993 1994

-2

politiken kommer att ha framgång så att realräntan fore skatt kommer ned till långsiktigt normala 3 procent, vilket med 2 procents inflation och en procents marginal till obligationsräntan ger en bostadsränta 6 procent, ett par procentenheter under de nivåer som gäller när detta skrivs

1996. Även med hänsyn tagen till skärpningen fastighetssensommaren av skatten från 1996 handlar det om en halvering av realräntan efter skatt jämfört med 1995. Den stora nedgången av realräntan har mycket större betydelse for boendekostnadema än att räntesubventionema blir fullt awecklade, vilket endast bidrar till att höja boendekostnadema med 0,3 procentenheter mellan 1995 och 2000. Slutresultatet av kalkylen blir att boendekostnadema år 2000, uttryckta som andel av byggkostnadema, hamnar 44 procent över 1985 års nivå. Låt oss ta denna siffra som en uppskattning av den förväntade långsktiga kostnadsnivå som styr dagens bostadseñerfrågan.

Sammanfattningsvis leder dessa beräkningar till bedömningen att hushållens permanenta inkomster fallit med 9 procent och att boendekostnadema for småhus uttryckta per krona husvärde stigit med 44

- procent i förhållande till den senare delen av 1980-talet. Det behöver väl

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 19

knappast poängteras att dessa siffror är behäñade med mycket stor osäkerhet, den skenbara exaktheten till trots.

Att göra motsvarande beräkningar av boendekostnadema for hyreslägenheter är både lättare och svårare än för småhus. Det är lättare i den meningen att hyran till skillnad från boendekostnaden i småhus i

- princip är direkt observerbar. Problemet är dock är intresserade den

att av långsiktigt uthålliga hyresnivån; om hyrorna vore fullt flexibla och omedelbart anpassades för att uppnå kortsiktig jämvikt skulle det inte finnas något som helst utrymme för kortsiktiga hyreshöjningar, vilket direkt motsägs av hyresutvecklingen under de aktuella åren. En alternativ, och för svenska förhållanden nog mer realistisk, ansats är att utgå från att hyrorna även kort sikt anpassas efter bostadsföretagens långsiktiga kostnader. I grund och botten påverkas kostnadskalkylen faktorer för småhus

av samma och hyreshus, men det finns två skillnader. För det första har många allmännyttiga bostadsföretag inte skattemässigt utrymme för att utnyttja den fulla skatteeffekten av ränteavdragen. För det andra är nuvärdet av räntesubventionema väsentligt högre for hyresfastigheter, framför allt därför att de enligt nu gällande regler ska vara eviga till 30 procent. Jag har inte underlag for att kvantifiera dessa båda motverkande effekter. Eftersom räntesubventionemas storlek har awägts just i syfte att kompensera för småhusägamas ränteavdrag, kan de kanske antas vara av samma storleksordning.

I figur 5 presenteras hyresnivåns utveckling. Som bekant representerar 1990-talet ett trendbrott med en närmast explosionsartad hyreshöjning inom loppet av några år. Den reala nivån hyran för en genomsnittlig lägenhet 3 rum och kök steg med 32 procent mellan 1989 och 1995, dvs inte så långt ifrån den beräknade långsiktiga kostnadsökningen för småhus. Slutsatsen är att fastighetsägarna direkt har vältrat över den största delen av kostnadsökningen de boende. Om marknaden hade varit i balans under slutet av 80-talet borde detta ha resulterat i omfattande vakanser och tomma lägenheter 90-talet, vilket också blivit fallet många orter. I centrala storstadslägen låg dock hyrorna bra bit under marknadsnivån, och det

en fanns därför utrymme for hyreshöjningar utan vakanser som följd. På andra orter har tendensen till stora vakanser efter hand motverkats med hyresrabatter o dyl.

Mot ovanstående bakgrund framstår det inte orimligt att för en

som makroorienterad analys bortse från skillnaderna mellan småhus- och hyresmarknadema och anta att effektema den samlade bostadsefterfrågan kan representeras av de siffror som beräknat för småhusen: 44 procents kostnadsökning och 9 procents inkomstrninskning. Låt också anta att dessa

oss

Se t exjämförelsen med priserna bostadsrätteri Turner 1992.

20 Vägen till bostadspolitik utan subventioner

en

Figur 5. Hyra kvadratmeter i allmännyttiga bostadsföretag 3 rum

per

och kök, 1970-1995, 1985 års priser.

ZUO

;mo II ttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttt tttttttttttttttttttt, m., . ___

M tttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttt4-

m., ________..

mm I972 un: 1970 I97 19m Inez mu rasa nu 1900 1a: 1094

Källa: Bostads-och hyresundersökningarna.

siffror ganska snabbt slog igenom bostadsmarknaden under några år i början av 90-talet. Nästa steg är då att fråga hur stora effekter detta kan beräknas ha haft småhuspriser och byggande. Som framgått av diskussionen i förra avsnittet beror detta eñerfrågans pris- och inkomstkänslighet.

Det finns en omfattande empirisk litteratur om efterfrågan bostäder. Svenska exempel är Bentzel fl 1957, DuRietz 1977,

m Brownstone, Englund och Persson 1988, Gustafsson et al. 1980, Anderstig 1987, Englund, Hendershott och Turner 1995 och Nydahl 1996. Metodproblemen är stora a av två skäl. För det forsta är bostaden

mycket heterogen ett problem oftast försökt kringgå en vara, som man genom att använda ett endimensionellt index "bostadskvantitet". Det kan vara antal rum eller kvadratmeter eller, hellre, ett värdeindex, t ex marknadspris deflaterat med ett prisindex. For det andra bortser man i allmänhet från hushållsbildningens betydelse for den samlade bostadseñerfrågan. I praktiken tar man hushållsstrukturen för given och utgår från att varje hushåll efterfrågar en och endast en bostad.

Metodproblemen till trots finns en viss samstämnrighet i litteraturen om att bostadsefterfrågan är oelastisk. Representativa estimat är en

Vägen till bostadspolitik utan subventioner 21

en

inkomstelasticitet +0,4 och boendekostnadselasticitet -0,3. Om

en tillämpar dessa tal våra uppskattningar de aktuella kostnads- och

av inkomständringarna blir resultatet ett efterfrågebortfall 17 procent O,4-9+0,3-44. Detta ska ses som en genomsnittssiffra. Självfallet har olika

marknaden påverkats olika. Höginkomsttagama har fått den segment av största ökningen sina boendekostnader, men samtidigt har de under dessa

av

hållit sina inkomster bättre än hushåll med lägre inkomster, vilka

uppe också drabbats hårdare arbetslösheten. Det är därför svårt att ha någon

av bestämd uppfattning den relativa eñerfrågeutvecklingen hos olika

om kategorier av boende. Däremot är det uppenbart att en allmän etterfrågeminskning innebär ett skift efterfrågan från större till mindre

av bostäder och därmed motsvarande skillnader i prisutvecklingen hus av olika storlek och kvalitet. Vidare finns det skäl att räkna med viss överföring av efterfrågan från småhus till lägenheter, till följd av lägre inkomster och ett eñerfrågeskift mot mindre bostäder.

En viktig fråga är hur utdragen anpassningsprocessen kan väntas bli. På lång sikt, när fastighetsprisema åter har anpassat sig efter produktionskostnaderna, måste bostadsbeståndet ha minskat i proportion till eñerfrågebortfallet, en minskning som ska ses i förhållande till den utvecklingsbana som hade varit att vänta med utgångspunkt från förväntade inkomster och kostnader under slutet av 80-talet. Det handlar alltså om ett skiñ nedåt av nivån den tillväxtbana vars lutning bestäms av den långsiktiga ökningen av befolkningens storlek och inkomster. Vi har ovan beräknat eñerfrågebortfallet till 17 procent, vid givna småhuspriser. Sannolikt kommer dock småhusprisema att långsiktigt hamna en något lägre nivå än tidigare eftersom ett minskat småhusbestånd kan väntas leda till något lägre markpriser även lång sikt.

Det kortsiktiga anpassningsförloppet kan analyseras i termer av figur

Ur uttryck 2 kan utläsa att boendekostnaderna, vid kortsiktigt fixt bostadsbestånd, skulle behöva sjunka med 12 procent för att kompensera för en inkomstminskning 9 procent 9-0,4/0,3 12. Om boendekostnaderna per krona fastighetspris samtidigt ökat med 44 procent blir den samlade effekten vid givna förväntningar framtida prisutveckling att fastighets-

- om prisema måste falla med 56 procent. Som tidigare framhållits är det dock inte realistiskt att anta att förväntningarna de framtida priserna skulle förbli

om opåverkade; husköpare och -säljare inser rimligen att prisfallet åtminstone delvis är tillfälligt och att priserna kommer att stiga när marknaden anpassar

Dessa siffror stämmerbådemed aktuella studier för Sverige och med deninternationella litteraturen. SeMayo 1981 för en resultatöversiktoch Muth 1987 och Goodman 1989 för diskussionerav metodproblemen. Se Englund, Hendershott och Turner 1995 fig 3 för illustrativa simuleringar av efterfrågeskiñet från storatill småbostäder.

22 Vägen till en bostadspolitik utan subventioner

sig mot den nya långsiktiga jämvikten. Experiment med en numerisk simuleringsmodell tyder att det initiella prisfallet blir mindre än hälften så stort under antagande om att hushållen perfekt forutser hela anpassningsbanan rationella förväntningar de tror att de lägre priserna ska

som om bestå oförändrade statiska forväntningar; Åsberg och Åsbrink 1995.

se Slutsatsen är alltså att de kostnads- och inkomstchocker som drabbade bostadsmarknaden omkring 1990, de uppfattades som plötsliga engångs-

om chocker, kan ha lett till omedelbara reala prisfall med 20-25 procent, en storleksordning är i linje med den faktiska utvecklingen småhus-

som av priserna under dessa år; sefigur

Figur Realt prisindex på småhus 1970-1995 l985l

/

e /

V/ m

V /

A

1370 1972 1974 W76 1970 10 182 IHJ 136 ING VDO ‘W2 14

Uppskattningen ett realt prisfall 20-25 procent begagnade

av avser fastigheter utan räntesubventioner. Nyhusprisema, som är avgörande for nybyggandet, påverkas också direkt räntesubventionema. Det system for

av räntesubventioner som tillämpats de två senaste decennierna har inneburit att staten subventionerat mellanskillnaden mellan en garanterad ränta och marknadsräntan. Den garanterade räntan har startat mycket låg nivå for

en att sedan skrivas upp år for tills den så småningom nått marknadsräntan och subventionen bortfallit helt. Under förutsättning att den annonserade upptrappningen av garantiräntan förväntas bli bestående kan man utifrån antaganden om framtida räntor beräkna diskonterade nuvärden av dessa subventioner; se Jakobsson 1996. Figur 7 illustrerar resultatet av sådana beräkningar. Vi ser att subventionema var relativt konstanta omkring 15 procent av byggkostnaderna under 1980-talet med en tillfällig topp 1990, när

Vägen till bostadspolitik utan subventioner 23 en

marknadsräntoma särskilt höga. Införandet Danell-reglerna 1993 var av innebar sedan halvering av subventionsgraden. en

Figur Nuvärde räntesubventioner i procent av byggkostnad, av nybyggda hus olika år

/

/

/

6 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Om subventionssystemet inte ändrats och byggkostnadema utvecklats i jämn takt skulle subventionsvärdet vid varje tidpunkt vara en avtagande funktion fastighetens ålder. Som illustreras figur 8 för tre olika av av tidpunkter 1985, 1990 och 1993 gäller också ett sådant mönster i stort - sett trots de extra upptrappningar den garanterade räntan som gjorts vid av olika tillfällen. Om dessa subventionsskillnader fullt kapitaliserade skulle vore också kunna utläsa motsvarande prisskillnader mellan hus av olika årgångar. För nyare fastigheter ska därför till de 20-25 procenten som beräknats läggas effekten de nedtrappade subventionema, vilken ovan av uppgår till knappa 10 jämför ett representativt 80-talsår med procent om 1993 och till 15 procent jämför med ett tänkt subventionsfritt 2000. om Slutsatsen blir då att prisnivån nybyggda hus bör ha fallit med mer än 30 procent från 80-tal till 90-tal. Det är svårt att jämföra denna prediktion med verkligheten med tanke att det obetydliga byggandet under de senaste åren dominerats av speciella objekt.

24 Vägen till en bostadspolitik utan subventioner

Figur Nuvärde räntesubventioner i procent av nybyggnads-

av kostnad, hus av olika ålder observerade 1985, 1990 och 1993.

-O-1985

-9-1990

-‘D-1993

Med så mycket lägre marknadspriser försvinner lönsamheten i byggandet, och det är därför inte förvånande att antalet nya lägenheter 1995 fallit till ungefär en fjärdedel av genomsnittet for 80-talet och endast ungefär 15 procent av siffroma för toppåret 1991; sefigur 9." Mer förvånande är att toppen för byggandet nåddes så sent 1991, år den i flera år

som samma som annonserade skattereformen genomfördes. Eñersläpningen kan delvis förklaras av långa planerings- och genomförandetider för byggprojekt, men det är svårt att inte också se vissa tecken irrationalitet eller bristande tilltro till att skattereformen verkligen skulle genomföras fullt ut.

Bejmm och Lundström 1996 aktuell analys lönsamheten i byggsektorn.

ger en av

.SOU 1996:156 Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 25

Figur 9. Antal nybyggda lägenheter, 1969-1985.

-o-Srnlus

-O-Flomdn

‘IUD 1071I973 1975 1971 1973 131 13 VH5 IH7 10 ‘IE1 ‘IDS 15

Hur länge dröjer det innan åter har balans bostadsmarknaden med prisnivåer som gör byggande i normal skala lönsamt Om dagens situation utan nämnvärt byggande består, kommer beståndet minska

att gradvis genom forslitning. Om den uppgår till procent år, skulle det ta

en per 17 år innan beståndet minskade så mycket att utbud och efterfrågan möttes vid fastighetspriser är lika höga byggkostnadema. Samtidigt

som som kommer den samlade eñerfrågan att öka till följd folkökning och att det

av tillkommer generationer med högre inkomster. Enligt

nya permanenta aktuella befolkningsprognoser kommer antalet hushåll i åldrarna 20-70

att öka med 0,45 procent per år under de närmaste åren. Med inkomst-

en tillväxt 2 procent år och inkomstelasticitet 0,4 ökar efterfrågan

per en per hushåll med 0,8 procent per år. Under dessa förutsättningar kommer efterfrågan och utbud att mötas efter 7-8 år, inget nybyggande sker. Om

om anpassningsprocessen började när byggandet kollapsade 1993 skulle den enligt denna mycket grova kalkyl kunna slutförd omkring sekelskifiet.

vara Vi skulle i så

fall ha ungefär halva anpassningsprocessen bakom oss.

Ökningen ligger dock helt inom de äldre åldersgruppema,

över 50 år. Befolkningen mellan 20 och 50 år väntas minska fram till sekelskiftet och därefter i sett

vara ston oförändrad fram till år 2025 Statistisk årsbok, tab 35.

26 Vägen till bosradspolitik utan subventioner

en

Problem med den aggregerade modellen

Den aggregerade modell utgått från kan förhoppningsvis ge en grov

som fingervisning anpassningsprocessens omfattning, men den är uppen-

om barligen orealistisk i flera avseenden. Dess mest uppenbara brist är att den behandlar bostadsmarknaden enda marknad för homogen vara och

som en en bortser från att den i själva verket består ett nät nära sammanflätade

av av delmarknader för bostäder med olika läge, kvalitet En realistisk

mm. mer analys borde naturligtvis beakta de chocker som olika delmarknader utsatts för år, t ändrad regional arbetsfördelning, en ökad andel äldre

senare ex en

medfört växande efterfrågan för servicelägenheter, och en ökad andel som en studenter stimulerat efterfrågan universitetsortema. Sådana specifika

som omständigheter förklarar mycket det byggande trots allt förekommit

av som även under de värsta krisåren. De förklarar också att det kommer att dröja mycket länge innan får något nybyggande de delmarknader där

se efterfrågan utvecklats under genomsnittet till följd av industrikriser eller andra faktorer. Medan marknadsprisema vissa attraktiva orter redan idag ligger i paritet med byggkostnadema, når de andra orter inte upp till mer än hälften vad det kostar att producera ett nytt hus.

av

En brist är att modellen bortser från lägesfaktorer. En hel del

annan byggande beror ändrade stadsplaner gjort det möjligt att bygga i

som tidigare oexploaterade men attraktiva lägen Sankt Eriks sjukhus är ett aktuellt exempel. Sådant byggande förlänger i princip anpassningsprocessen, eftersom det leder till ett större utbudsöverskott mindre attraktiva delmarknader.

Den aggregerade modellen tar heller inte hänsyn till att bostäder är odelbara enheter. En minskad efterfrågan innebär således inte, som för vanliga att köper färre enheter av varan, utan att man efterfrågar

varor, man

enhet; ett hus representerar en mindre mängd "boendeen annan som tjänster". En allmän efterfrågeminskning tar sig alltså uttryck i en ökad efterfrågan mindre enheter kombinerad med en kraftigt minskad efterfrågan större enheter not 13. Det innebär att prisskillnaden

se

mellan små och stora hus kan väntas minska. Nybyggandet kommer, när det väl kommer igång, att koncentreras till mindre och enklare bostäder. Detta allmänna mönster står inte i strid med det faktum att en betydande del av byggandet under senare år har bestått av exklusiva hus i attraktiva lägen. I dessa fall handlar det nämligen lägen redan tidigare varit

om som efterfrågade, där byggande inte kommit till stånd, tillfälligheter eller

men av av stadsplaneskäl.

Tendensen till särskilt stora prisfall större och dyrare fastigheter bekräftas också statistiken. Från toppen 1991 till 1995 föll småhuspiisema

av i de högsta taxeringsvärdesklassema över 500.000 kronor med 20 procent, medan nedgången endast 10-13 procent för småhus med taxeringsvärden

var

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 27

under 250.000 kronor. Samtidigt kan de ökade inkomstklyñor sett tecken

de allra senaste åren komma att motsatt effekt med ett skift av efterfrågan mot större hus. Det är därför inte självklart om nybyggandet, när det väl tar fart om några år, kommer att vara koncentrerat till stora eller små hus.

En annan disaggregering som är värd att ägna en tanke är den mellan olika upplåtelsefomier. A priori skulle man inte vänta sig särskilt stora effekter här eftersom de genomförda reformerna i stort sett ökat kostnaderna lika mycket för småhusägare, bostadsrättsföreningar och ägare av hyresfastigheter. Det finns dock ett par skäl till att vissa effekter valet av upplåtelseforrn ändå kan ha uppstått. För det första har kostnadsökningarna fått stort direkt genomslag i hyrorna, medan effekten för köpare småhus

av och bostadsrätter mildrats av de kraftiga prisfallen dessa marknader. För det andra har det allmänna efterfrågeskiftet mot mindre bostäder sannolikt medfört ett skilt från småhus till hyres- och bostadsrättslägeheter. Eftersom båda dessa mekanismer gynnat bostadsrätterna är det knappast förvånande att det är just denna marknad som börjat se prisstegringar under 1995 och 1996.

Hushållsbildning och ekonomiska faktorer

En bostad är en odelbar enhet av en viss storlek och kvalitet. Nästan alla studier av efterfrågan på bostäder avser storlek och kvalitet den enda bostad som varje hushåll bebor eller huvudbostaden om hushållet har tillgång till mer än en bostad. Frågan hur många bostäder efterfrågas

om som är däremot styvmoderligt behandlad. Det totala antalet bostäder kan delas upp i två komponenter: antalet hushåll och antalet bostäder hushåll.

per Antalet hushåll beror i sin tur dels storleken den vuxna befolkningen dels antalet hushåll per vuxen individ. Frågan är nu hur känsliga de olika komponenter som konstituerar antalsetterfrågan är för boendekostnadema. Eftersom det handlar om grundläggande demografiska förhållanden ligger det nära till hands att tänka sig att de är relativt okänsliga för ekonomiska variabler.

Om antalseñefrågan vore mycket oelastisk skulle även en liten ökning av antalet hushåll stor inverkan husprisema, den inte möttes med ett

om tillräckligt stort bostadsbyggande. Utvecklingen av antalet hushåll skulle i så fall vara en dominerande faktor för husprisema, medan de faktorer

som diskuterade i föregående avsnitt inkomster och boendekostnader skulle

- vara av underordnad betydelse. Ekonometriska studier av prisbildningen bekräftar också att demografiska faktorer ofta representerade enbart av

antalet personer i yrkesaktiva åldrar t ex 30-60 år har stor betydelse för

-

28 Vägen till bostadspolitik utan subventioner

en

prisutvecklingen nationell nivå. På sätt och vis kan det synas förvånande, eftersom just befolkningens storlek och ålderssammansättning tillhör de variabler kan prognosticeras med ganska stor säkerhet, till skillnad från

som realräntor och annat. Det borde därför vara naturligt att byggherrar och olika planeringsorgan tittar befolkningsprognoser när de planerar det

noga framtida byggandet, och skulle därför normalt inte vänta sig större

man obalanser mellan utbud och efterfrågan antalet bostäder. Sådana obalanser kan dock uppstå, grund prognosmissar eller av andra skäl. Låt oss

av därför granska de olika komponenterna bestämmer antalseñerfrågan

som något nännare.

Storleken den befolkningen påverkas främst av födelsetal

vuxna flera decennier bakåt i tiden och av dödstal idag, faktorer som inte har mycket med dagens boendekostnader och inkomster att göra. Men de påverkas också, särskilt lokal nivå, av migration. Ett antal studier tyder att relativa boendekostnader har betydelse för migrationen, vilken därför verkar utjämnande husprisemas utveckling i olika regioner. Däremot påverkar boendekostnadema knappast migrationen över gränserna i någon större utsträckning. Storleken den vuxna befolkningen kan därför uppfattas oberoende boendekostnader och fastighetspñser.

som av

Nästa faktor av betydelse är den genomsnittliga hushållsstorleken. Här har det skett stora förändringar över tiden. Eñer andra världskriget, år 1945, bestod det genomsnitliga hushållet av 3,15 personer, en siffra som 1990 hade sjunkit till 2,14. Medan befolkningen ökade mycket snabbare än

Tabell 2: Ökning antal personer och antal hushåll tusental

av

Antal hushåll

Antal personer

Källa: Folk- och bostadsräkninganna.

"En kontroversiell, studie för USA av Mankiw och Weil 1989

uppmärksammad,men tillmäter befolkningens åldersstruktur helt avgörandebetydelse. Studier för Sverige av Heibom 1994 och Hon 1995 ger mer blandade resultat där inkomster och boendekostnader har väl så stor betydelseför prisutvecklingen som demografiska förhållanden. Enligt Berg 1996 har skillnaden mellan ökningen avbefolkningen i husköparålder 20- 44 år och säljarålder45-64 år storbetydelseför prisutvecklingen. Se Gabriel, Shack-Marquez och Wascher 1992 för USA och Edin, Heibom och

t ex Nilsson 1996 för Sverige.

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 29

antalet hushåll 50- och 60-talen, har motsatsen gällt under senare år. På 70-talet ökade antalet hushåll t dubbelt så snabbt som antalet personer;

0 m se tabell Den omsvängning som tabellen illustrerar har inte bara med ett minskat antal bam att göra. Antalet enpersonshushåll har gradvis ökat i alla åldersgrupper; se tabell som avser perioden med ökad hushållsbildning eñer 1970. Särskilt snabb har ökningen varit i åldersgruppen 16-24 år, där siffrorna framför allt avspeglar benägenheten att flytta från föräldrahemmet. Just ungdomsboendet är sannolikt känsligt för ekonomiska variabler, vilket också den omvända utvecklingen under 90-talet med en ökande andel mambor tyder på.13

Tabell 3: Enpersonshushåll som andel av befolkningen i olika åldersgrupper

Källa: Folk- och bostadsräkningarna.

En ytterligare faktor som bestämmer antalseñerfrågan är antalet hushåll med flera bostäder, övemattningslägenheter. Enligt 1990 års

t ex Folk- och bostadsräkning fanns det 4.043.000 lägenheter att jämföra med 3.830.000 hushåll. Skillnaden 213.000 överskrider vida antalet outhyrda lägenheter som då endast registrerades till 3.500. Här talar mycket för att känsligheten för ekonomiska variabler kan vara stor, men tyvärr finns i stort sett inga studier området.

Även vissa komponenter antalseñerfrågan troligen är ganska

om av kostnadskänsliga, har liten grund att tro att det skulle gälla för helheten. En obalans mellan antal efterfrågade och utbjudna bostäder torde därför ett starkt genomslag marknadsprisema. En uppskattning antals-

av efterfrågan bör därför dominerande faktor vid bedömning det

vara en av framtida byggandet. Så är också fallet i de prognoser tidigare gjorts för

som Långtidsutredningama vid Statens Institut för Bostadsforskning, liksom de bedömningar av efterfrågan Boverket löpande gör senast i Boverket

som 1996. Med tanke den centrala roll Boverkets bedömningar spelar i

som olika sammanhang finns det skäl att granska dem närmare.

Enligt ekonometriska studier för USA, Haurin, Hendershott och Kim 1993, är

t ex benägenhetenatt lämna föräldrahemmet en avtagandefunktion av boendekostnadema.

30 Vägen till bostadspolitik utan subventioner

en

Som bas for Boverkets kalkyl ligger rena befolkningsprognoser kombinerade med historiska hushållskvoter for olika åldersgrupper. Härtill lägger antaganden antalseñerfrågans pris- och inkomstkänslighet.

man om Man använder sig inkomstelasticitet 0,4 och en priselasticitet

av en -0,2. Dessa värden kan representativa normalvärden for storleks-

ses som eñerfrågan jämför diskussionen i avsnitt 3 ovan. Som bedömningar av antalseñerfrågan måste de dock betraktas gripna ur luflen. Det innebär

som naturligtvis inte de är orimliga, eller att det är fel att basera bedömning

att en

kvalificerade gissningar; att helt bortse från ekonomiska faktorer skulle

liktydigt med ett implicit antagande om nollelasticitet. Resultatet av vara Boverkets senaste beräkningar sammanfattas i tabell

Tabell 4: Boverkets bedömning efterfrågeökning 1996-2001, antal

av bostäder

Källa: Boverket 1996, tabell

Som spelar den antagna inkomstelasticiteten en nyckelroll. En

synes så hög elasticitet 0,4 kan kanske te sig rimlig sedd i ett historiskt

som perspektiv, eftersom det snabbt ökande antalet hushåll under hela efterkrigstiden sammanfallit med en snabb inkomstökning, och eftersom man sett ett brott trenden i samband med 90-taIskrisen. Frågan är emellertid hur

av sannolikt det är att trenden mot fler och mindre hushåll ska återupptas så fort inkomsterna börjar växa igen. Åtminstone till den del som trenden sammanhänger med ett växande antal skilsmässor och splittrade familjer bottnar den i sociala samband med ekonomiska förhållanden är

mönster vars oklara. Min gissning nästan lika löst grundad som Boverkets är att

- inkomstelasticiteten for antalseñerfrågan kan ligga omkring 0,1 och

snarare främst hänför sig till ungdomsboendet. Ett sådant antagande resulterar i en efterfrågeökning ligger 100.000 under Boverkets bedömningar.

som Härutöver räknar Boverket 21.000 efterfrågade lägenheter som ett

nya

Ekonometriska skattningar for Storstockholmsregionen baseradepå den modell som presenterasi Anderstig och Schéele 1994 ger en inkomstelasticitet för yngre ensamstående 0,09 for valet mellan att bilda hushåll och att bo kvar hosföräldrarna. Efiersom

skulle vänta sig att detta är den mest inkomstkänsliga komponenten i antalsman efterfrågan,tyder resultatetpå att den aggregeradeelasticitetenär ännu lägreän 0,1.

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 31

resultat framtida kostnadsminskning när räntorna väntas ned. Med

av en ett mer långsikigt perspektiv är det emellertid inte säkert att den räntenedgång är att vänta under de närmaste åren innebär någon större

som minskning de långsiktigt förväntade kostnaderna i det längre perspektiv

av som bestämmer bostadseñerfrågan.

Det förda resonemanget leder till bedömningen att antalseñerfrågan ökar med 100.000 bostäder under de närmaste fem åren. För att

ca nya denna efterfrågan ska mötas med nybyggande utan subventioner fordras en högre pris- och hyresnivå än dagens. Här kan två möjligheter tänkas. Den ena är att priserna verkligen kommer att drivas upp i takt med att de nya hushållen strömmar ut bostadsmarknaden. I så fall är frågan närmast inom vilka segment som byggande blir lönsamt. Prisutvecklingen hittills under 90talet, likaväl som den principiella diskussion fört ovan, talar för att det är mindre småhus och lägenheter som först skulle bli lönsamma att bygga. Här måste emellertid upprepas den reservationen att en allmänt ojämnare inkomstfördelning kan medföra ett rakt motsatt mönster. Den andra möjligheten är att det existerande beståndet och antalseñerfrågan visar sig flexibla att man klarar av att härbärgera ett ökande antal hushåll inom dagens bestånd genom ombyggnader av beståndet till fler och mindre lägenheter och genom att färre hushåll disponerar två lägenheter. Härtill kommer de vakanta lägenheter som kan komma att tas i bruk.

7 Avslutande kommentarer

Det förefaller att råda en välmotiverad enighet i vida kretsar om att de

- generella subventionerna till bostadssektorn bör awecklas. En huvudfråga är då i vilken takt avvecklingen ska genomföras. Ett antal argument talar för att den bör göras gradvis. De hänger alla med att

samman bostadssektorns tidigare gynnade ställning skapat kapitaliseringseffekter

av olika slag. En snabb avveckling ger då motsvarande kapitalförluster. Det gäller dels inom byggbranschen som kunnat expandera över den storlek som är långsiktigt hållbar. En krympning är alltså nödvändig. Ett minskat byggande kan få två effekter på branschen, positiv och negativ. Å

en en ena sidan kan en allmän lönsamhetspress driva fram extra rationaliseringar och slå ut ineffektiva producenter. Det är allmän uppfattning att

en subventionssystemet bar en del av skulden för att byggkostnaderna skenade

Detta styrks den för Storstockholmsregionen gjorts Anderstig och

av prognos som av Schéele1994. Enligt derasbasprognos,figur 4.2, faller hela eñerfrågeökningenfram till sekelskiftet hyreslägenheter, och 70 procent därav avser lägenhetermed l-2 rum och kök.

32 Vägen till bostadspolitik utan subventioner

en

iväg under delen 80-talet" och kostnadsutvecklingen under de

senare av senaste åren kan tolkas som att en del av rationaliseringsutrymmet som

utnyttjas för kostnadssänkningar. Å andra sidan skapades har kunnat riskerar alltför drastisk med ett byggande nära nollnivån i

en process ytterligare flera år att leda till kapitalförluster i form av utslagning av branschspecifikt kunnande byggts under decennier. Det är väl

som upp inte särskilt djärvt att påstå att den senare risken är mer överhängande idag.

Ett annat slag av kapitalförluster uppstår bland hushållen. Med fallande nominella priser mellan 1991 och 1993 har ägarna av småhus

som och bostadsrätter i vissa fall fått det egna kapitalet utraderat. Kapital-

se förlusterna har inneburit en godtycklig omfördelning av förmögenheter och inkomster från fastighetsägare till förmån för andra grupper, och från de oftast äldre hushåll planerar att lämna småhus- eller bostadsrätts-

som marknaden till förmån för de oftast yngre hushåll som överväger att träda

på marknaden. Vid sidan av effekterna inkomstfördelningen har kapitalförlusterna också haft betydelse genom att försvaga hushållens balansräkningar och därmed försämra deras situation kreditmarknaden; den som köpte ett hus med 20 procent eget kapital omkring 1990 och som inte lyckats prestera något eget sparande därefter har sannolikt noll eget kapital idag, vilket skapar stora svårigheter att finansiera ett ändrat boende, t o m att köpa en billigare bostad. Detta har med all sannolikhet skapat inlåsningseffekter på bostadsmarknaden och kan vara en viktig delförklaring till den drastiskt minskade omsättningen av småhus under 90talet.

Risken för att skapa stora och oväntade kapitalförluster utgör ett generellt argument mot snabbt genomförda reformer, och det finns uppenbarligen en hel del att anföra mot såväl bostadspolitiken som övrig ekonomisk politik i detta avseende. Läsaren tycker kanske att det är något post festum att ta upp den diskussionen här och nu. Trots allt har såväl skatterefonnen som omläggningen av penningpolitiken bakom oss, en god

Se Wigren 1995 för analys effektiviteten i byggbranschen.

en av Se Agell et al. 1996 avsnitt 7.6 för närmare diskussion av skattereformenoch

en kapitalförluster småhus. Hur viktig denna mekanism är i praktiken är dock oklart. Beräkningar baserade data från SCB:sHINK-undersökningar fram till 1992visar att andelen högt skuldsattahushåll återbörjade öka 1991efter flera årsminskning. Ökningen ärdock inte särskilt stor, ochen extrapolering utifrån utvecklingen av småhusprisertyder inte att andelenhögbelånade hushåll skulle vara mycket högre idag än i mitten av80-talet; seEnglund 1995.

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 33

del av awecklingen av räntebidragen är genomförd och en tidsplan finns för återstoden. Rimligen har lejonparten kapitalförlusterna redan tagits. Icke

av desto mindre är frågan relevant därför att skadeverkningama också hänger samman med hur långvarig processen blir. I extremfallet skulle kunna

man frukta en generation inlåsta husägare och så försvagad byggbransch att

av en

skulle stå inför betydande samhälleliga extrakostnader den dag byggandet skjuter fart igen. Det är i detta perspektiv ska diskussionen omkring

man se Boverkets byggprognoser om 35.000 påbörjade lägenheter fram till

per 2001. Om den prognosen skulle slå ter sig farhågoma för såväl byggbranschen som de inlåsta småhusägama obefogade. Min bedömning landar ett väsentligt mindre byggande. Ändå finns det knappast skäl att tro

en långt utdragen Även rimligt är, skulle halvera

process. om man, som Boverkets bedömning och räkna med att byggandet fram till sekelskiftet skulle ligga kvar l5-20.000 lägenheter år, talar underliggande

per demografiska trender i kombination med forslitning det gamla beståndet

av för en viss ökning snart därefter. Ökningen kommer visserligen antagligen att koncentreras mindre bostäder, företrädesvis hyreslägenheter, medan det finns risk för att småhusmarknaden kommer pressad under längre

att vara en tid. Sammantaget framstår ändå riskerna med införa

att temporära subventioner, som kan visa sig svåra att aweckla, större än riskerna att vidare mot en bostadsmarknad helt fii från generella subventioner.

34 Vägen till bostadspolitik utan subventioner en

REFERENSER

Agell, J., P. Englund och Södersten 1995, Svensk skattepolitik i teori och praktik. 1991 års skattereform, bilaga 1 till SOU 1995:104, Fritzes. Anderstig, C. 1987, Residential Location, Tenure and Secondary Dwelling. A Model of Housing Choice Applied to Stockholm, Scandinavian Housing and Planning Research 145-162. Anderstig, C och S. Schéele 1994, Bostadsefterfrágan i Stockholmsregionen år 2005, Inregia. Bejrum, H. och S. Lundström 1996, Bostadsbyggande på nya grunder - En debattsknft spelregler, skatter och subventioner, REREC AB. om Bentzel, 1957, Den privata konsumtionen i Sverige 1931-65, R. m lndustriens Utredningsinstitut. Berg, L. 1996, "Age Distribution, and Saving and Consumption Sweden, opublicerat manuskript, nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Berger, T. 1996, The Capitalisation of Subsidies into House Prices, opublicerat manuskript, institutionen för bostadsforskning, Uppsala universitet. Boverket 1996, Efterfrågan på bostäder i landets regioner 1996-2010, Boverket Rapport 1996:3. Brownstone D., P. Englund och M. Persson 1988, A Microsimulation Model of Swedish Housing Demand, Journal of Urban Economics 23, 179-198. DuRietz, G. 1977, Determinants of Housing Demand Analysis of - Census Data for the County of Stockholm, Swedish Journal Economics, 312-325. Edin, P.-A., M. Heiborn och C. Nilsson 1996, Interregional Migration Sweden, opublicerat manuskript, nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Englund, P. 1989, Principiella aspekter beskattningen av kapitaloch arbetsinkomster, appendix 2 till SOU 1989:34, Rdormerad företagsbeskattning, Fritzes. Englund, P. 1995, Balansräkningarna och den ekonomiska politiken, i Ekonomisk politik. En vänbok till Assar Lindbeck, SNS Förlag. Englund, P., P.H. Hendershott och B. Turner 1995, The Tax Reform and the Housing Market, Tax Reform Evaluation Report No 20, Konjunkturinstitutet och Ekonomiska Rådet. Englund, P., Quigley och C. Redfearn 1996, Improved Price Indexes for Durable Goods: Measuring the Course of Swedish

Vägen till en bostadspolitik utan subventioner 35

Housing Prices, working paper 1996:11, nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Gabriel, S.A., Shack-Marquez och W.L. Wascher 1992, Regional House Price Dispersion and Interregional Migration, Journal of Housing Economics 235-256. Goodman, A.C. 1989, Topics Empirical Urban Housing Research, i R.F. Muth och A.C. Goodman, The Economics of Housing Markets, Harwood Academic Publishers. Gustafsson, J.R., P. Holm, B. Hårsman och F. Snickars 1980, Housing Policy and Housing Market Models Some Disaggregate Analysis,

- Swedish Council for Building Research, D16: 1980. Haurin, D., P.H. Hendershott och D. Kim 1993, Housing Decisions of American Youth, Journal Urban Economics 35, 28-45. Heiborn, M. 1994, Demographic Factors and the Demand for Housing, working paper 1994:30, nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Hort, K. 1995, The Determinants of Short-Term Fluctuations Single- Family House Prices Sweden 1967-1993, opublicerat manuskript, nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Jakobsson, 1996, Changes the Housing Subsidy System, opublicerat manuskript, institutionen för bostadsforskning, Uppsala universitet. Mankiw, G. och D. Weil 1989, The Baby Boom, the Baby Bust, and the Housing Market", Regional Science and Urban Economics 19, 235-258. Mayo, S.K. 1981, Theory and Estimation the Economics of Housing Demand, Journal of Urban Economics 10, 95-116. Muth, R.F. 1987, The Demand and Supply of Housing Service: A Critical Survey of the Empirical Literature, i E.S. Mills red. Handbook Regional and Urban Economics, North-Holland. Poterba, 1984, Tax Subsidies to Owner-Occupied Housing, Quarterly Journal Economics 99, 729-752. Turner, B. 1992, Hyrornas marknadsanpassning jämförelse med

- en bostadsrdassektom, Ds 1992:74, Finansdepartementet. Turner, B. 1996, Vad hände med jämlikheten i boendet, opublicerat manuskript, institutionen för bostadsforskning, Uppsala universitet. Wigren, R. 1995, Byggkostnader och bostäder, Meyer Information och Förlag. Åsberg, P. och Åsbrink 1994, Capitalisation Effects the Market for Owner-Occupied Housing A Dynamic Approach, Tax Reform

- Evaluation Report No Konjunkturinstitutet och Ekonomiska Rådet.

.gâvau a: — ;3"::§a:aaeaz‘:;¢:3"‘’m ézd

M ;Hem g ö

x L är A

;iâuáøm

..-- 444i.hg|

2 villkor för

Nya bostadsföretagen

Av docent Stellan Lundström, Institutionen för

fastigheter och byggande, KTH

Introduktion

Kommunala och privata bostadsföretag, liksom bostadsrättsföreningama, agerar i slutet av 1990-talet med drastiskt förändrade villkor. Och för att vi ska få fungerande bygg- och bostadsmarknader måste dessa villkor förstås till sina huvuddelar samtliga aktörer. Detta kan också

av uttryckas som att såväl bostadskonsumentema ñnansiärema,

som kommunen och bostadsförvaltarna måste tala språk. Aktörema

samma måste förstå sina nya roller och finna långsiktigt hållbar riskför-

en delning.

50 års medveten och konsekvent bostadspolitik har byggt ett

upp antal institutioner har haft klart markerade uppgifter på bostadsm

som arknaden. Som byggherrar har vi i stor utsträckning sett kommunala bostadsföretag och kooperationen, främst HSB och Riksbyggen. Finansiärema främst bottenlåneinstituten har agerat inom för

- — ramen statliga regleringar och fungerat som leverantörer av krediter till delvis givna priser. Inom denna har också olika intresseorganisationer

ram som Hyresgästema, Villa- och Fastighetsägarna, Byggentreprenörerna samt SABO m.fl. funnit sina roller. De har agerat inom de Spelregler som bestämts av riksdag och regering. Och ofta har uppfattat staten

man som motpart i ett spel om inkomst- och förmögenhetsfördelning.

Mycket av de tidigare förutsättningarna för bostadsmarknaden är

nu borta. Spelplanen De samhällsekonomiska förutsättningarna

är ny. ser helt annorlunda ut jämfört med tidigare. De politiskt bestämda spelreglerna har också efter hand fått dimensioner. Vi allt oftare ord

nya ser som marknad, kunder och konkurrens. En viktig faktor är att staten tagit ett ordentligt kliv tillbaka riskbärare för nyinvesteringar i bostads-

som sektom. Mer eller mindre uttalat är att byggherren/fastighetsägaren i större utsträckning ska stå för såväl affärsrisken som den finansiella risken. Rollema är då nya, men också förutsättningarna för att en

vara aktiv part på bostadsmarknaden.

De förändringar som skett under relativt kort tid är den

en av

38 Nya villkor för bostadsföretagen

omfattning att de måste förstås och mötas med en ny uppsättning regler. Ty varje form marknad kräver regler och institutioner som är av anpassade till sina uppgifter. Här avgränsas framställningen till en diskussion ramverket för bostadsföretagen och privatbostäder i form om bostadsrätter. Diskussionen förs med ledorden eget kapital, lönsamav het, långsiktighet, riskfördelning och kunden i centrum.

Ökat behov eget kapital

av

Svenska fastighetsföretag är jämfört med motsvarande företag i utlandet lågt kapitaliserade, dvs de har litet eget kapital andel av marknadssom värdet. Det lilla kapitalet framstår än tydligare om vi jämför med egna industriföretag. Nu finns ett flertal förklaringar till den aktuella fördelningen mellan lånat och eget kapital i bostadssektom:

I Stat och kommun har under lång tid agerat riskbärare som I Hög inflation i kombination med skattesystemet har gynnat låne-

finansiering I Fastigheter har ansetts säkra investeringar som

Att kommunala bostadsföretag i princip kunnat agera utan eget kapital förklaras främst kommunal borgen och att staten indirekt garanterat av företagens stabilitet dvs. tagit såväl affärsrisken som den finansiella risken. Detsamma gäller i stor utsträckning för bostadsrättshavarna. Många bostadsrättshavare har också upplevt en trygghet i det stora bostadsrättskollektivet. De privata hyresfastighetsägama har tämligen tryggt kunnat i skydd de kommunala bostadsföretagen. En agera av form garanti för kostnadstäckning har med automatik transporterats av över till de privata ägarna via systemet för hyressättning. Ett generellt fenomen i företagsvärlden är att hög inflation i kombination med avdrag för låneräntor finansiering med lån gynnar jämfört med kapital. Till bilden hör också att avkastningen från eget kapital dubbelbeskattas i aktiebolagsformen. Dessa faktorer i eget kombination med att fastigheter ansetts säkra investeringar, dvs. som med liten risk för prisfall, har långsiktigt belåningsgraderna. pressat upp Med staliga och kommunala garantier i kombination med inflation har företagen inte känt ett behov eller ens kunnat, bygga upp ett av, eget kapital via avskrivningar och nedplöjda vinster från den kostnadsanpassade affärsrörelsen fastighetsförvaltningen. Detta har bland uttryckts byggnadsavskrivningarna ofta satts lika med annat av att låneamorteringen i bostadsrättsföreningama och de kommunala bostads-

Nya villkor för bostadsföretagen 39

företagen. I många privata fastighetsföretag har överhuvudtaget inte

man gjort några avskrivningar. Med värdestegring om än bara i nominella

termer har avskrivningar inte känts angeläget.

~

Att företagen inte medvetet byggt upp, eller tillåtits bygga upp, ett kapital gör att finansieringen blir svår vid reinvesteringar. Och behovet

ytterligare subventioner vid ombyggnad kan särskilt artikuleras när av nybyggnaden genomfördes givet kraftig subvention. De bostads-

en företag agerat på tillväxtmarknader har kunnat bygga upp ett eget

som kapital eftersom stor efterfrågan, uttryckt via låga direktavkastnings-

en krav, har drivit marknadsvärdena och därigenom har det egna

upp kapitalet ökat.

För närvarande ifrågasätter många kommuner sina borgensåtaganden och inte längre automatiska garantier och subventioner. Detta

staten ger i kombination med låg inflation och lägre marginalskatteeffekter ger en omsvängning i behovet eget kapital. Den för tillfället stora över-

av likviditeten i det finansiella systemet gör dock att bottenlångivama inte fullt ut ställer krav på hög soliditet. Det finns till och med hos långivama viss för att hushåll och företag amorterar för mycket

en oro lånestockama krymper i vissa fall. Amorteringama är dock fullt motiverade hushållens synvinkel. Ty husen faller i värde de

ur avskrivs

De avknoppningar skett av fastighetsbolag från bankerna ger en

som fingervisning kapitalbehovet hos företag som långsiktigt önskar

om utgöra "going concern". Dvs. företag som fortlöpande kan förnya sin kapitalstock med bibehållen soliditet och därtill i olika konstellationer

aktiv affärspartner. Avknoppningama Diligentia, Näckebro vara en av och Tornet antyder i detta sammanhang soliditetsmål på 30 till 50 procent. Om fastighetsägaren ska riskbärare torde det

ensam vara långsiktigt krävas åtminstone 30 procent eget kapital mätt mot marknadsvärde.

Frågan uppbyggnaden eget kapital får ytterligare näring när

om av det är mycket talar för att byggnademas ekonomiska livslängd

som förkortas. Byggnaderna och deras funktioner föråldras allt snabbare

investeringarna ska tjänas in på kortare tid. Detta får också konsekven-

för såväl byggande förvaltning. Husen kan inte byggas för att ser som stå i 100 år och kunderna de boende måste ges högre prioritet i den

- dagliga förvaltningen.

Inom bostadsrättsformen har avskrivningarna och deras innebörd ett antal extra dimensioner. För det första har de flesta bostadsrättsföreningar levt i utpräglad kontantvärld pengar och pengar ut.

en - Fonderingarna har i regel varit små i relation till det framtida reinvesteringsbehovet. Och investeringarna har i huvudsak lånefinansierats

40 Nya villkor för bostadsföretagen

med bankernas och statens goda minne. De senaste årens dyra bostadsrättsproduktion med åtföljande obestånd har åskådliggjort den i vissa avseenden knepiga beslutsprocessen och ansvarsfördelningen. Särskilt beslutsprocessen kommer att ställas på hårda när krav ställs på ett

prov ökat sparande via fondering och avskrivningar för att finansiera framtida reinvesteringar.

Är målet bygga långsiktigt stabila bostadsföretag och

att upp bostadsrättsföreningar så finns det bara ett enkelt medel givet

en marknadslösning mera eget kapital. Andelen eget kapital kan minskas

om något annat kollektiv än fastighetsinvesteraren eller bostadsrättshavaren tar hela eller delar av riskerna affärsrisk i form exempelvis

vakanser eller finansiell risk i form t.ex. ränteuppgång.

av en

Några slutsatser och reflexioner:

I Många kommuner har idag ansträngd ekonomi och allt fler

en

ifrågasätter sina borgensåtagaden till bostadsföretagen

I Många bostadsföretag privata och kommunala har idag för

- -

litet eget kapital om de ska verka på en konkurrensutsatt

marknad med låg inflation och få subventioner

I Företagen måste producera större driftnetton för att långsiktigt

rymma större avskrivningar

I De skattemässigt tillåtna avskrivningarna måste ökas avsevärt

I Bostadsrättsföreningamas kapitaluppbyggnad är särskilt svår-

hanterlig. "Vem ska betala för den framtida ombyggnaden: De

som bor nu, eller de som bor i framtiden" Bostadsrättens

långsiktiga överlevnad som upplåtelsefonn på en avreglerad

marknad utan subventioner kräver nya juridiska/ekonomiska

regler

Endast lönsamma projekt

genomförs

I en bostadssektor med ett utbrett kostnadstänkande och kraftiga subventioner kommer lönsamhetsmålen ofta i skymundan. Arbetsmarknadspolitik eller "då vi ändå håller på så kan vi bygga 50 lägenheter till". Kalkylema har saknats eller varit bristfälliga. I många företag har det också funnits en hyresm arginal i det äldre beståndet som gjort att man haft ett internt utrymme att subventionera nyproduktion

Nya villkor för bostadsföretagen 41

och ombyggnader. Den viktigaste förklaringen till många investeringsbeslut är ändå att någon extern burit risken och tillskjutit kapital. Fastighets- och bankkrisen har lyft fram lönsamhet det som grundläggande kravet för att ett projekt ska genomföras. Det är endast lönsamma projekt som stärker bostadsföretagets resultat- och balansräkning. Denna utgångspunkt har anammats såväl byggherren nu av som långivaren. Och de absolut viktigaste parametrarna för lönsamhet är i nämnd ordning investeringsutgiften, hyran och kostnaden för kapitalet realräntan. Med kraftiga subventioner och omför-delningsm ål, på som 1980-talet, försvinner dessa parametrar i en diskussion garanterade om räntenivåer och fastighetsskatt. De lönsamhetsproblem som idag finns inom bostadssektom kan förenklat beskrivas på följande sätt:

I Fastighetsbeskattningen med stämpelskatt, fastighetsskatt, reavinstbeskattning, skatt på näringsverksamhet etc sammantaget den av omfattningen att priserna på andrahandsmarknaden ned. pressas Generellt måste andrahandsmarknadens priser stiga väsentligt för att någon nyproduktion ska kunna motiveras. I Med tillväxt i ekonomin BNP på 2 procent kan investeringar en ca inte bära realräntor på 5 till 7 procent. Realräntoma måste sjunka ett par procentenheter för att investeringar ska kunna motiveras med en så låg tillväxt som 2 procent. Den höga realräntan dämpar generellt priserna på alla långsiktiga investeringar. I Produktionsprisema inkluderande mark, material m.m. är anpassade uppåt till situation med kraftiga subventioner. en I Den något oklara risk- och rollfördelningen driver förräntningsupp kraven och skapar allmän försiktighet hos investerarna/byggen herrama. Vi befinner oss i skarven mellan ett reglerat system och ett system med mera marknadsinslag. I övergångsfasen är osäkerheten hos aktörerna särskilt stor. I Många bostadsföretag och bostadsrättsföreningar med produktion från åren 1987-1993 kommer långt fram i tiden att dras med lönsamhetsproblem. De nyttor skapas i förvaltningen kan aldrig som motivera den kapitalinsats som gjordes. Frågan för många är vem som ska bära den kapitalavskrivning krävs för att driva som verksamheten vidare

Rubriken "endast lönsamma projekt genomförs" leder tankarna till en investeringssituation. Men i förlängning växer ett portföljtänkande en fram där varje objekt i beståndet måste motivera sin existens utifrån lönsamhetsaspekter. Med ett lönsamhetstänkande kommer också ett

42 Nya villkor för bostadsföretagen

aktivt handhavande fastighetsbeståndet. Hur företaget bygger mera av till, bygger köper, säljer och hyr ut måste vara del i en långsiktig

om, strategi syftar till att tillfredsställa såväl kundernas önskemål om

som

god boendemiljö till rimlig kostnad som ägarnas avkastningskrav. en

Lönsamhetsaspektema finns också i bostadsrätten fast i en annan

—fonn. Boendenyttoma måste långsiktigt förväntas överstiga kostnaderna i föreningen och värdet den insatsen i form av kapital och

av egna arbete. Problematiken i bostadsrätten är aktörernas bostadsrätts-

havarnas/köpamas, finansiärens och mäklarnas möjlighet att genom-

lysa vilka långsiktiga intäkts- och kostnadsposter finns. Vilket

som investerinsgbehov finns, vad händer med finansieringen och beskattningen etc. Detta beror delvis på den juridiska konstruktionen och att bostadsrätten när det gäller finansiering och beskattning uppfattas vara ett mellanting mellan hyreshus och småhus.

Några slutsatser och reflexioner:

I Lönsainhetstänkandet ställer många invanda begrepp på

huvudet och skapar grogrund för en ny kultur och nytt

agerande i bostadsföretagen

I De abrupt införda kraven på lönsamhet gör att övergångs-

perioden med ett lågt byggande blir förhållandevis lång

I Många bostadsföretag, främst kommunala, har idag kapital-

baser i form bokförda värden de inte långsiktigt kan

av som

förränta. Och verksamheten kan finansieras och drivas vidare

därför att det finns stark ägare kommunen. Förlustema

en -

har inträffat, inte realiserats. Privata ägare i samma

men

finansiella situation har i stor utsträckning gått i konkurs

I Den ökade marknadsföringen och lönsamhetstänkandet skapar

i vissa fall grogrund för ett mindre etiskt förfarande i fastig-

hetsförvaltningen. Ett förfarande där konsumenten hyres-

-

kommer i kläm. Detta motiverar branschen att införa

gästen -

någon form auktorisation för fastighetsförvaltare

av

I I syfte att underlätta lönsamhetsanalysen och stärka bostads-

upplåtelseforrn måste genomsynligheten ökas. Det

rätten som

finns då idag mycket talar för att bostadsrätten i allt

som

väsentligt finansiellt och skattemässigt bör behandlas som

småhus privatbostad. Den ekonomiska planen bör

- dvs. som

också ett bättre innehåll och ökad status

ges

Nya villkor för bostadsföretagen 43

Att vara långsiktig

Våra livbolag och pensionskassor brukar det mest långsiktiga

anses vara som finns. De ska trygga pensioner som kanske utfaller om 40 år. I begreppet långsiktig ligger att man inte tar några stora risker i vare sig byggande eller fastighetsaffärer. Men det är också givet att man håller sina fastighetsstockar värdemässigt intakta modernisering samt

genom köp och försäljning. I långsiktigheten ligger ofta också att man vårdar kapitalet väl har ett bra underhåll och har långsiktiga relationer med

- nöjda kunder.

Långsiktighet är ett positivt ord som fått extra klang genom det stora genomslag miljö- och kretsloppsfrågoma fått. Med ett kretslopp-

som stänkande får begrepp som livscykelekonomi och förvaltningsplaner nya dimensioner. En ägare kan dock bara långsiktig i praktisk

vara vara handling företaget är kompetensmässigt och finansiellt starkt.

om Långsiktighet i praktiken kräver ett gott eget kapital och grund-

en läggande god lönsamhet. Långsiktighet innebär att företagen tänker långt för att kunna parera kort. Detta kräver en väl utvecklad marknadskännedom, och inte minst en kännedom om de egna kunderna och de egna fastigheterna.

Långsiktighet kräver också det vi kallar en rimlig kostnadsparitet. Med detta att bostäder olika ålder ska betinga priser dra

menas av kostnader speglar kundernas värderingar modemitet och

som av funktionalitet. Med dagens system för räntebidrag i kombination med låg inflation får vi i reala termer allt högre kostnader över tiden för byggnader föråldras. Detta förstärks av fastighetsskatten som

som successivt trappas in. Vi kan då säga att subventionema och beskattningen leder till helt felaktig kostnadsparitet. De privata och

en kommunala bostadsföretagen med stor andel räntebidrag och nyproduktion hamnar i finansiella dilemman när de realt ökade kostnaderna inte kan övervältras på det övriga beståndet. Och de boende i bostadsrätt ser sina insatser smälta bort och många föreningar hamnar på obestånd.

Långsiktighet i bostadsrättsförening ställer stora krav på ram-

en verket. Ty i föreningen finns över tiden bostadsrättshavare med vitt skilda motiv och ekonomisk kapacitet. Från nyinflyttade med stora lån till äldre hushåll med god ekonomi, därtill tänker sig flytta. I ett

som mera marknadsmässigt system där bostadsrättshavama ska bära alla kostnader krävs väsentligt andra regler jämfört med nuvarande för att fastighetskapitalet ska bibehållas och ge ett gott boende för flera generationer. Bland annat torde det krävas särskilda regler för fondering och avskrivningar samt regler med högt ställda krav på ekonomisk plan för föreningen en form av fortlöpande kvalitetsmärkning.

-

44 Nya villkor för bostadsföretagen

Några slutsatser och reflexioner:

I Långsiktighet i flera dimensioner kräver finansiellt starka företag med hög och bred kompetens i ledning och styrelser I Långsiktighet på bostadsmarknaden kräver också tydliga regler och institutioner är anpassade till förutsättningarna

som I Finansierings- och beskattningssystemen måste medverka till ett över tiden rimligt förhållande mellan kostnader och funktion, ofta uttryckt i ord som paritet I Långsiktighet i bostadsrättsformen på marknad utan större

en subventioner kräver särskilda regler för fondering och avskrivningar. Därtill måste den ekonomiska planen lyftas fram och krav ställas på en fortlöpande och långsiktig förvaltningsplanering

Riskfördelningen är central

Att det idag byggs få bostäder, förutom studentlägenheter och äldreboende, kan delvis förklaras med begreppet riskfördelning. Färdriktningen när det gäller riskfördelning är också eller mindre klar. Det

mer allmänna i form stat och kommun överlåter i större utsträckning till

av enskilda aktörer att ta såväl den marknadsbestämda affärsrisken som den finansiella risken. Vi går från ett kollektivt till ett enskilt risktagande. Effekten förskjutningen i riskbärande förstärks när många bostads-

av av och bostadsrättsföretagen sig har tillräcklig kompetens eller en

vare finansiell ställning gör det möjligt att bära risk i någon större

som utsträckning. En ytterligare förstärkning detta fås när kreditinstituten

av i allt större utsträckning utför förhandsvärdering s.k. rating av orter och företag. Detta är då underlag för riskanpassade kreditvill-

som mera kor.

För byggherren kan ett bostadsprojekt ses som en option. Det är möjligt att utföra idag, det kan skjutas på framtiden. Projektet kan

men också ändra storlek och inriktning. Även ett projekt är lönsamt idag

om så kan det skjutas in i framtiden eftersom det finns förväntningar om ännu högre lönsamhet. Optionskaraktären hos byggprojekten på en fri marknad gör att det krävs goda lönsamhetsmarginaler för att bygget ska sättas igång. Detta ska då ytterligare delförklaring till den

ses som en för närvarande begränsade nyproduktionen.

Nya villkor för bostadsföretagen 45

Vill vi på i övrigt avreglerad marknad skapa förutsättningar för

en ett byggande som långsiktigt ett positivt bidrag till samhälls-

ger ekonomin kan följande åtgärder effektiva:

vara

Uppbyggnad av finansiellt och kompetensmässigt starka bostadsföretag Ett regelsystem som systematiskt minskar den affärsmässiga risken. Till exempel möjligheten att skriva långa hyreskontrakt i samband med ny- och ombyggnad fortlöpande omprövas på marknads-

som mässiga villkor. En kreditriskförsäkring där samhället via del risken

staten tar en av kan ha hög marginaleffekt på volymen investeringar

en Krav på kommunerna att de i samverkan med näringslivet utför systematiska marknadsanalyser underlag för ett byggprogram

som Utbyggnad av en god infrastruktur som ger underlag för höga fastighetsvärden i relation till produktionskostnadema En genomlysning av bostadsrättsfonnen i syfte att skapa

genomsynliga och långsiktigt hållbara juridiska och ekonomiska lösningar Att tidigt i byggprocessen engagera ñnansiärerna så att de förstår projektens syfte och målgrupp

46 Nya villkor för bostadsföretagen

Några slutsatser och reflexioner:

I Många de ovanstående punkterna handlar om genomav synlighet, enkelhet, och transaktionskostnader. engagemang Det handlar också att förstå hur aktörerna främst då om - byggherrana tänker i olika situationer I Vill vi minska optionskaraktären hos byggprojekt gäller det att öka informationen och analysera och därtill precisera förutsättningarna, dvs. hur kommer de institutionella reglerna ut den närmaste planeringsperioden att se I Kommunen med ett allt större för bostadspolitiken tar ansvar allt större risk. Det måste då kombineras med att kommuen instrument för att genomföra sin politik. Till exempel nen ges bör då fastighetsskatten göras kommunal I Det kan finnas samhällsekonomiska vinster i att kollektivet i form staten tar på sig rollen bärare del av av som av en kreditrisken Vi går i vid mening från kostnads- och utbudsstyrd I nu en bostadsmarknad där kollektivet i form stat och kommun av riskbärare. Vi är också i vid mening på väg mot agerat som lönsarnhets- och efterfrågestyrd bostadsmarknad där de en enskilda aktörerna förväntas ta på sig rollen som riskbärare. Detta ingen enkel förändring att genomföra. Det tar också är tid innan starka institutioner vuxit upp. Och i slutändan nya får vi inkomst- och förmögenhetsfördelning med andra en ny vinnare och förlorare jämfört med tidigare.

De boende som kunder i centrum

Spelplanen och spelreglerna för bostadsinstitutionema måste ytterst hushållen de boende kunder är tillfredsställda. anpassas så att - som - Det viktigaste för hushållet är då att det i varje steg livscykeln finns av boendealtemativ såväl smak plånbok. I ett kraftigt ett som passar som utbudsstyrt vi hittills levt med kommer andra kriterier system - som de boendes välfärd få ett stort inflytande på vad byggs och än att som hur förvaltningen går till. Sätter vi kunden i centrum växer ett antal delvis kriterier för bostadsmarknaden fram. nya Bostadsm arknadens ska tillgodose olika behov och betalningsförm åga i olika livscykeln. Ett alternativ då måste finnas för steg av som

Nya villkor för bostadsföretagen 47

ungdomarna bostadsbörjama är den billiga första hyreslägenheten

- som har ett gott läge, men inte behöver ha tip top teknisk standard.

en Härvid har den hittills förda bostadspolitiken medfört att detta alternativ i dag saknas. Hyreslägenhetema och bostadsrätterna är i stor utsträckning modemiserade.

Bostadsmarknaden ska alltid ge alternativ till hushållens anpassningar av boendet. Viktigt härvid är att över 90 procent alla anpassningar

av av boendet sker inom det existerande beståndet byten, köp, reparatio-

ner etc. Nyproduktionen har härvid liten betydelse. I beståndet bör det finns ett flertal konkurrerande bostadsföretag. Dessa bör finansiellt

vara rustade så att de över hela produktutbudet har viss andel vakanser

som omedelbart kan tas i anspråk. Detta kräver kapitalstyrka och

en hyressättning som till efterfrågan. En finansiell grundförut-

anpassas sättning för dagens kommunala bostadsföretag är att det inte finns några vakanser förutom den vakans som följer direkt omflyttning den s.k.

av friktionsvakansen.

Rörligheten på bostadsmarknaden är ett centralt begrepp vi sätter

om kunden i centrum. Det innebär att skatter, lagar etc bör utformade

vara så att kostnaderna för bostadsbyten hålls på lägsta möjliga nivå. Ytterst gäller det att skapa attraktiva alternativ på bostadsmarknaden gör

som att hushåll i olika generationer och upplåtelseforrner inte känner sig inlästa i den nuvarande bostaden.

Med kunden i centrum gäller det att bryta de monpolistiska drag

upp som finns på marknaden. I de flesta kommuner finns ett stort och dominerande bostadsföretag som på grund av sin storlek ofta kan agera monopolistisk. Den finansiella situationen i många dessa företag

av leder också till en fortlöpande hyrorna uppåt. Företagens

press av storlek måste då bedömas efter hur stora de är på den lokala delmarknaden och inte i det absoluta antalet lägenheter.

Kulturen i hela bygg- och fastighetssektom präglas ord

av som produktion och teknik. Kunden har ofta kommit i andra hand efter husen. I ett samhälle med fokus på efterfrågan krävs väsentligt andra kompetenser i de institutioner är servicepartners på bostads-

som marknaden främst då kompetens inom boendeservice, miljö, ekonomi,

marknadsföring etc. Detta ställer krav på företagen långt utanför den traditionella bostadspolitikens ram. Bostadspolitiken kan dock medverka till en annan företagskultur att tydligt institutionernas

genom ange nya roller.

"

;aina .,s3:.l:.dnab’£i;§"6B§§i§:

L am mm. ,agm :sem na: :så ma

Fzizamaifgx:nakna néiibam na21naIAaqz£1a;§qJ:såg: V

ag

% a

j små "

’;f "Lj§nd

‘ i ’

%9W%r*‘i.

3:, xogfiagfiéii

gas

, V‘T

i

a

. ja. ‘V,

¥..2i..a ‘V

m

I mi. gas:mångas; . % ,

"1¥Ia

§3ig3§§

Miâüsâ

Wâáênäåfââä

z

man .å

ha mi

% L

.

.l"1‘ . rh..:;;;- 4 ;

. V i ‘ m

i V

. . y

Å j i .-WM wivijmmfiztibwn

ê L

Mif? :§06 ;nya

M

itgiünaah iq await Bumêaliâámit

äamaøezgqvzmmâgsüêøxwsr£w¢aa§a:%a§aa§ssW:

E..;..v.

mmm :se:

i iiäiigä°iâ7åäsváälåzá.irxgeszs1313.,S£31e~.rv: i §vé.;’,.I1t.—"1‘fi~v'is.¥’:.,§;é&:7

v

mmm.: :Triståz::xvstaä$ma21åé%áiiâ%å

mg. :äga ska

‘livssvykeln. wmi êâvsá

.av

ISOU 1996:156

3¶Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter

i bostäder och boendemiljöer

Av tek.ar., ark. SAR, Annika Schéele, Centrum för stadsmiljö-

forskning, Högskolan i Örebro, Bomiljögruppen i Örebro

FÖRORD

Föreliggande rapport redovisar ett uppdrag från den bostadspolitiska utredningen till undertecknad vid Centrum för stadsmiljöforskning, Högskolan i Orebro och Bomiljögruppen i Orebro AB. Uppdraget att att studera och

avser kommentera kommuners möjligheter att målstyra kvaliteter i bostäder och boendemiljöer. I detta syfte har sex kommunledningar och deras kommunala planerare samt ledningen för de kommunalapostadsföretag besökts för samtal i ämnet. De sex kommunerna är Ostersund, Orebro, Trollhättan, Skövde, Borås och Staffanstorp. Besöken i kommunerna och hos de kommunala bostadsföretagen blev mycket lärorika genom den generositet varmed jag bemöttes och det engagerade intresse som omgav den bostadspolitiska frågan. Den kärva marknaden och det låga bostadsbyggandet till trots, så fortfar visioner och planer för boendet att gripa in central fråga i den

som en kommunala vardagsverkligheten. Länsarkitekten i Orebro har gett uttryck för samma erfarenhet inom ramen för en anslutande studie om bostadsfrågan i Orebro län och därigenom berikat denna studies underlagsmaterial. sekretariatet för den bostadspolitiska utredningen har, särskilt Ulla Åhs

genom och Mattias Gustafsson, deltagit med värdefull kritik och synpunkter på föreliggande rapportering. Stort tack till Agne Sandberg vid Centrum på

som ett förtjänstfullt sätt omformat mitt råmanus till en tryckbar skrift.

Det är min förhoppning att jag med denna skrift lyckas förmedla såväl de besökta som andras kommuners uppfattningar om sina möjligheter att målstyra kvaliteter i boendet och boendemiljöer. Att frågan är vid och av väsentlig demokratisk och strategisk betydelse framgår av bostadsministems uttalande i förordet till den svenska rapporten till FNs världskonferens om boende och bosättning, Habitat II:

Det är i hemmen och grannskapen i våra städer, byar och gles-bygd

som förväntningarna ska mötas om anständiga levnads-villkor,

om

adekvata arbetsplatser och tillgång till utbildning och arbete, om

mänsklig utveckling, en säker och hälsosam livsmiljö och

möjligheter att delta i samhällsliv och politik."

Jörgen Anderssonmin översättningfrånengelska

Uttalandet artikulerar en boendepolitik som omfattar hela vardagslivet och

som förutsätter att enskilda människor med boendet bas ska kunna forma sina

som liv sätt som anges. Den politiken förutsätter ett paradigmskifte från

en kommunal kulturtraditionen för planering med 50-åriga rötter till 1947 års

ner bostadssociala utredning och samma års byggnadslag och stadga. En utmaning som förpliktar

INNEHÅLL

FÖRORD ...49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. INNEHÅLL ...50

SAMMANFATTNING ...51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

OM ÄNDRADE FÖRUTSÄTTNINGAR PROJEKTET - FÖR BOENDET ...S4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

MÅLEN OCH KVALITETER I BOENDET ...58 2. DE NYA . .

SEX KOMMUNER 1996

...70 4. KOMMUNALA VISIONER . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. KOMMUNERNA OCH DE NUVARANDE

STYRMEDLEN ...88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ÖVERVÄGANDEN TILL DE NYA MÅLEN ...104 . . . . . . .

7. NÄRHETSSTÖDET

KÄLLFÖRTECKNING ...119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

BILAGA 1 Centrala frågeställningar i intervjuerna i de berörda kommunerna _121 med representanter . .

BILAGA 2 Korta karakteristiska över de sex - _122 kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 51

. .

SAMMANFATTNING

från bostads- till boendepolitik -

För 50 år sedan lade den bostadssociala utredningen och 1947 års byggnadslag och stadga den breda grunden till Sveriges sociala bostadspolitik. Kommunerna fick ett centralt ansvar för planering och byggande samt genom sina bostadsföretag även för utformning och förvaltning. Den praktiska bostadspolitiken kom att omfatta hela befolkningen. Nu, ett halvsekel senare, befinner sig Sveriges kommuner i

en helt annan situation. Uppbyggnaden är klar, för framtiden gäller en boendepolitik för förvaltning med upprätthållande av en god och hållbar socioekonomisk och fysisk miljö.

Produktionen av bostäder i stor skala kunde under uppbyggnadsskedet ske enligt en samsyn mellan de starka aktörerna. Idag råder många olika uppfattningar om vilken strategi för framtiden som är den rätta. Entydighet i regelsystem och praktik fungerar inte i ett samhälle för mångsidighet och flexibilitet och där många intressen kommer i konflikt. De stora produktionsvänliga projektens tid är förbi. l stället behöver små, varierade, individuella kompletteringar och anpassningar till nya situationer och villkor. Som en följd av de mångsidiga och även mångtydiga kraven, kan kommunerna inte längre bedriva en patriarkal uppifrånstyrd planering i samverkan endast med ett fåtal intressen.

Denna studie syftar till att analysera kommunernas möjligheter att i rådande situationer målstyra kvaliteter i bostäder och boendemiljöer. Mina besök hos några få bland många handlingskraftiga, framtidsinriktade kommuner visar att alternativa planeringsmetodet prövas. Gemensamt är att större hänsyn tas till lokala förhållanden och befolkningens önskemål. Detta är ingalunda lätt. Aktörema på marknaden har sina positioner i skilda världar. De har därmed olika erfarenheter och kunskaper. De betraktar miljö

samma med olika skärpa och perspektiv. Samsyn blir helt naturligt svårt att uppnå, vilket hindrar effektiv samverkan, även aktörna sällar sig till

om likalydande uttalanden. Färdiga metoder för partsammansatt planering och brukar-inflytande föreligger inte heller, det finns värdefull bank

men en av idéer, erfarenheter och experiment både vad gestaltning, strategier och

avser genomföranden.

Den allt överbryggande erfarenheten är att boendemiljöer inte skapas

av hus allenast, människorna som bor och verkar där förutan. En politik för goda boendemiljöer spränger därmed de gamla för bostads-

ramarna politikens område och kan närmast betecknas politik för att

som en underlätta och stödja människors egna förmågor att organisera sin vardag med arbete, boende, kultur och samlevnad. Kommunernas möjligheter att påverka miljöutformning och levnadsvillkor avgörs till stor del de

av kommunala aktörernas vilja att anträda kunskapsresa. Den bör ha

en resan en inriktning, nämligen de boendepolitiska målen. Den bostadspolitiska kommitténs förslag till mål har varit utgångspunkten för denna studies analys av kommunernas eventuella behov kunskaper och styrmedel.

av nya Målen förutsätts ligga till grund för en strävan ute i kommunerna att hitta

52 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

stråk för framtida utveckling av boendet.

av samsyn en

De målen för det första planering och utveckling av boendet.

nya avser Nyckelord är: Helhetssyn, integration, närhet, hänsyn till såväl kvinnors

mäns behov och önskemål samt utveckling av miljöns gestaltning i som både estetiskt, morfologiskt och kretsloppsperspektiv. Det andra målområdet -närmiljönz Den ska vara stimulerande och trygg,

avser ekologiskt hållbar, upprätthålla mänsklig värdighet och jämlikhet, medge delaktighet och inflytande samt utgöra god uppväxtmiljö för barn och

en ungdomar. Det tredje området avser -bostaden, som ska vara sund, ändamålenslig, användbar, tillgänglig och estetiskt tilltalande. Bostaden

skall upplåtas till rimlig kostnad. Kap 2

Målstyming kräver kunskap hur målen omtolkas till konkreta

om egenskaper hos miljön. Hög kvalitet innebär då att målen är uppfyllda

skapat vissa bestämda överenskomna kvaliteter/egenskaper. genom att man Att få något gjort det sagt, blir strategin för att uppnå hög kvalitet.

som var Då är inte fråga att hög kvalitet givet kostar mer än låg. Däremot finns

om ett samband mellan dålig styrning och låg kvalitet med åtföljande onödiga

kostnader för att rätta till fel och misstag. Kap 2

En begreppsapparat för kvalitet och kvalitetsstyrning föreslås kap s 9. Likaså föreslås att kommunernas möjligheter säkras till tidigt samråd med byggherrar, förvaltare och brukare inför fömyelseåtgärder. Den kommunala vilka kvaliteter är särskilt viktiga i det enskilda

synen som fallet skall kunna förmedlas. Som instrument finns detaljplanen och områdesbestämmelser. I kommunerna prövas även kvalitetsprogram för estetiska frågor, godtagna av fullmäktige. Kap 2

Kommunerna är inte nöjda med nuvarande regler för kvalitetsstyrning

byggnaders utformning. För ett rimligt genomförande av estetiska av kvaliteter och andra kvalitetshöjande miljöförbättringar föreslås att byggherren/fastighetsägaren stimuleras till insatser för samråd, reflexion och omprövning ytterst tidigt i projekt, innan låsningar idéer och kapital

av inträder. Då finns störst möjligheter till kreativa lösningar och till att skala programmet från onödiga kostnadsdrivande kvaliteter. Möjligheterna ökar även att genomföra betydande förbättringar i befintliga miljöer, utan kapitalkrävande byggande, med förändrad förvaltning eller brukande

men

miljön, tidiga partsammansatta samråd med stöd av sakkunniga. av genom Kap 2 och 5

Vad kräver omedelbara åtgärder är enligt kommunerna de

som sammansatta sociala problem som råder i vissa av miljönprogrammets bostadsområden. Social, ekonomisk och etnisk segregation med utflyttning och tomma lägenheter är ett problem även i besökta mindre och medelstora städer och orter. Gemensamt för de minst attraktiva bostadsområdena i de besökta kommunerna är, att de ligger avskärrnade från städernas centrum och utan förankring i natur- eller kulturlandskap, att de är monotona, ensartade samt storskaliga för sin ort. De nås via och avskärrnas samtidigt

onaturligt utformade trafikleder, även om de ligger ganska nära av centralare bebyggelse. De nämnama för attraktionskraft, brist

gemensamma

attraktion, lokaliseringen och anknytningen/bristen

tycks dels vara anknytning till ortens kulturcentrum. Dels tycks likformighet och etappstorlek i förhållande till ortsstorlek ha genomslagskraft.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 53

. .

Trots inflyttning till flera kommuner minskar inte antalet outhyrda bostäder i motsvarande omfattning. Efterfrågan bostäder är inte demografiskt

av en bestämt fråga, inte heller en fråga om in- eller utflyttning, utan om ekonomiska villkor och framtidstro. Försök att med planering få tillstånd rationella flyttkedjor för att frigöra billiga bostäder de resurssvaga, barnvänliga bostäder barnfamiljer etc kommer därmed skam. Kunskap saknas om hur flyttkedjor faktiskt ser ut. De uppkommer spontant i meningen planerbart av en yttre makt. Det förefaller vanskli att förlita sig till att de ska vara rationella i ett planeringsperspektiv och kunna ligga till grund för det begränsade bostadsbyggande som kan komma i fråga. Kap 4

De kommunala bostadsföretagen har genom sin verksamhet större kontakt med den lokala bostadsmarknaden än den planerande kommunen. Dessa bägge aktörer har även olika perspektiv framtiden grundat sina olika ansvarsområden: helhetssyn över kommunen i sin helhet, respektive intresse att stärka det företaget och värna dess hyresgäster. Detta

egna om avtecknas i de livliga diskussioner som tycks råda mellan den planerande kommunen och det kommunala bostadsföretaget den framtida

om bostadspolitiken och dess konkreta utformning. Kap 4

Försök att integrera ekonomisk, social och fysisk utvecklingsplanering för vissa angelägna delar av en kommun görs flera håll inom för

ramen översynen av den kommunala översiktsplanen. Olika former för lokala fördjupningar tycks vara ett konstruktivt sätt att integrera sektorsintressen och att finna samverkansforrner för genomförande där många aktörer och intressen är berörda. För detta sammanhang föreslås att översiktsplanen betraktas som ett kommunalt instrument för utveckling hela eller delar

av av kommunen genom partsammansatt styrning över sektors- och ansvarsgränser i former där även brukare kan få inflytande. Kap 5 och 6 Som ett exempel stimulans utsatta stadsdelar och ökad hållbarhet hos

av miljön i ett ekologiskt perspektiv skisseras en lokal utveckling utifrån den

s k närhetsprincipen": De boende och deras arbetsgivare föreslås premieras när förvärvsarbete kan utföras i bostadens grannskap. Dessutom föreslås att en paitssammansatt organisation skapas stadsdelsnivå, dels kan

som närhets-organisera och skapa arbetstillfällen, dels vara arbetsgivare. En sådan organisation mellan det privata och det offentliga bör utvecklas enligt varje stadsdelens särskilda förutsättningar Kap 7.

Observandum För uppläggning av studien, analys och tolkning förslag samt

av egna förslag ansvarar författaren

ensam.

Örebro i september 1996

Annika Schéele

54 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

PROJEKTET

OM ÄNDRADE FÖRUTSÄTTNINGAR FORN BOENDET

- KOMMUNERNA OCH BOSTADSFRÅGAN Kommunernas för att alla medborgare ska ha tillgång till goda

ansvar bostäder och god livsmiljö står fast. Som dåvarande bostadsministern

en skriver i inledningen till den svenska rapporten för Habitat II, citerat i förordet handlar bostadsfrågan idag mer om att ordna anständiga

ovan, levnadsvillkor än att bygga många bostäder. Det-kommunala ansvaret innebär därmed i praktiken något annat än tidigare. Frågan som denna studie aktualiserar är hur det bostadspolitiska ansvaret ska förvaltas av kommunerna. Många planeringsformer och andra styrinstrument finns att tillgripa. Behövs de Räcker de Vilka aspekter hos den komplexa boendefrågan ska särskilt bevakas av kommunerna

Denna studie är inriktad på ett begränsat perspektiv: Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter i bostäder och boendemiljöer. Att frågan behöver ställas beror just på att boendeproblemen fördjupats, men även ändrade förutsättningar. Det sätt vilket kommunerna i en tidigare situation bedrivit praktisk bostadspolitik, bland annat genom fysisk planering, planläggning och granskning bebyggelseutformning är inte längre det

av mest centrala för framtiden. De stora projektens tid är förbi. Så även den självklarhet med vilken kommuner kunde förutsäga hur folk ville bo. En

har splittrats marknad där allehanda villkor styr efterfrågan samsyn en bostäder. Det kommunala ansvaret omfattar med allt större tyngd även hur folk som redan bor, klarar sin vardag, ekonomiskt och praktiskt.

PLANERING I STÄNDIG FÖRÄNDRING Efterkrigstidens tilltro till rationalistisk planering som styrinstrument i kommunerna övergick under sjuttiotalet till en allt tilltagande misstro till planering till förmån marknadskrafter som styrinstrument för vardagslivets organisering och en efter förmåga och ansvar. Socialtjänstens

av var medverkan i samhällsplaneringen prövades under en mellantid, som komplement till fysisk teknisk planering i en rad projekt med skiftande

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 55

. .

kortvariga resultat. Att övergå från individorienterat arbete till strukturpåverkande var inte lätt. Inte heller att integrera förvaltningstänkande med framtidsplanerande.

Under tidigt åttiotal kunde flera trender inom den kommunala planeringen skönjas. Partssammansatta informellt tillsatta projektgrupper förekom eller ersatte i varierande grad den kommunalpolitiska dialogen förtroendemän

tjänstemän. Förhandlingsplanering blev ett begrepp. Entreprenörsandan premierades. Samtidigt växte byalag fram i glesbygder, där människorna tog den lokala framtiden i egna händer i kampen mot utflyttning och nedläggning av service och skolor eller mot etablering av verksamheter som hotade den ekologiska miljön. I många städer skärptes boendesegregationen med en ny etnisk innebörd, tidigare inte erfarit.

Under nittiotalets början komplicerades bilden ytterligare av fastighetskris, ökad arbetslöshet, skärpt etnisk segregation och brist på framtidstro. Antalet tomma lägenheter ökade i de större bostadsområdena byggda under miljonprogrammets dagar, de nyaste och dyraste bostäderna var också svåruthyrbara, men så småningom hyrdes de ut eller såldes med ytterligare dränering av miljonprogramområden som följd.

Den statliga styrningen av samhällsplanering ändrade samtidigt karaktär från regelstyming till kunskapsproduktion och dialog.

Samtidiga kraftfulla förändringar för boendet, sker inom såväl omvärlden: konjukturella och strukturella, som de statliga styrsystemen: bygglagar och förordningar, statlig bostadsfinansiering, skattereglering. En skärpt uppmärksamhet angående vissa kulturella värden kan registreras: hänsyn till natur och kultur, mångfald, estetik, individualitet. Existensiella frågor som att leva i nuet och att leva i en tid med snabba och oväntade förändringar tillhör vardagens dryftemål.

Allt detta, från enskilda människors förändrade vardag till ändrade styrmedel tvingar fram ett paradigmskifte inom den kommunala beslutsapparaten. Det kanske är dags, så här 50 år efter det magiska året 1947, då den bostadssociala utredningen sagt sitt, och den nya byggnadslagen sjösattes.

56 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

SEX KOMMUNER HAR BESÖKTS I en sådan förändrad situation kändes det naturligt för detta projekt att besöka några kommuner, där det fanns tecken handlingskraft och framtidstro, omvärldsförhållanden till trots. Besökta kommuner har definitivt ingen problemfri tillvaro, den är i vissa fall mycket bekymmersam. Så mycket intressantare att se vilka strategier för målstyming som prövas.

PROJETETS SYFTE Föreliggande rapport redovisar ett uppdrag att studera och kommentera kommuners möjligheter att målstyra kvaliteter i bostäder och boendemiljöer. I detta syfte har sex kommunledningar och deras kommunala planerare samt ledningen för respektive kommunala bostadsföretagen besökts för samtal i ämnet.

RAPPORTERINGEN Efter detta inledande kapitel 1 behandlas kvalitetsbegreppet kapitel 2, centralt för uppgiften att dryfta kommunernas möjligheter att styra kvaliteter. PBL aktualierar begreppsanalysen, eftersom rollen som kvalitetsansvarig apostroferas med en innebörd av kvalitet som avviker från gängse språkbruk. Detta kan lätt leda till missförstånd och vantolkning av PBL.

I kapitel 3 beskrivs de sex besökta kommunerna genom några få basfakta. I nästföljande kapitel 4 refereras kommunledningamas visioner och hotbilder inför framtiden. Mål och problembeskrivningar diskuteras. Författarens reflexioner bygger inte enbart bygger erfarenheter från

de sex kommunerna, utan samlad kunskap i ämnet. Kommunerna har emellertid bidragit med viktig aktualisering och nyansering. I kapitel 5 refereras kommunernas erfarenheter och synpunkter tillgängliga styrinstrument. Kapitel 6 diskuterar de kommunala visionerna och bostadspolitiska kommitténs mål i förhållande till den faktiska situation som råder i kommunerna. Behov av tillskott eller revideringar av kommu-nernas styrmedel lyfts fram.

Det sista kapitlet 7 innehåller ett förslag till premiering av rumslig närhet

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 57

. .

mellan boende och arbete. Premieringen föreslås riktad till den enskilda människorna som väljer att verka lokalt och de företag gör närhet mellan

som boende och arbete möjligt. Syftet är att vitalisera boendemiljöer och minimera resor och restider. Som framgår finns de nödvändiga strukturerna för förslaget i stort sett redan etablerade, särskilt i de k mi1jonprogram—

s områdena. Som lämpligt planeringsinstrument föreslås översiktsplanen med lokala delplaner.

58 Kommunernas möjligheter målstyra kvaliteter. att . .

DE NYA MÅLEN OCH KVALITETER I BOENDET 2 .

DE BOSTADSPOLITISKA MÅLEN NYA Utgångspunkter för studie och avrapportering är bostadspolitiska kommitténs diskussioner de bostadspolitiska målen. Tre om nya målområden har identifierats: och omvärlden, i både biologisk, fysisk och social mening. Bostaden i funktionell och ekonomisk mening. Planering och utveckling av boendet. De centrala punkterna i de tre målområdena har här tolkats vara:

FÖR NÄRMILJÖN stimulerande och trygg miljö - - Ekologiskt hållbar miljö Värdig ömsesidighet, integritet, identitet miljö - Jämlik på lika villkor för kön, klass, ras och generation - - Delaktighet och inflytande ° God uppväxt miljö

FÖR BOSTADEN Sund, ändamålsenlig, användbar, tillgänglig - Estetiskt tilltalande - Rimlig kostnad

ANGÅENDE PLANERING OCH UTVECKLING - Helhetssyn ° Integration, av olika funktioner Integration sociala, etniska och ekonomiska grupper eller strukturer - av Hänsyn till könens olika behov och önskemål - Gestaltning i ett morfologisktl och ett kretsloppsperspektiv. - -

Morfologi kommer detgrekiska morphé form och logos diskurs. Läran omform av ochstruktur. Termen har flera betydelser,men i dettasammanhanganvändsbegreppet med innebördenvetenskapliga studier avstruktur och form. Här avsesfrämst kultur och natur.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 59

. .

KVALITET, VAD ÄR DET Kvalitet handlar både om sakfrågan och om ansvar för utförandet, både

om produkt och process. Hög kvalitet är något du kan lita på och där det finns en bestämd person eller institution som är ansvarig för att produkten håller måtten. Du kan vända dig till någon för prövning produkten inte har de

om utlovade egenskaperna.

"Kvalitet" används i en rad olika betydelser. Med införandet av kvalitetsansvarig’, ’kontrollplan’ och kvalitetssäkring i Plan- och bygglagen PBL med förarbeten blir det nödvändigt att reda ut begreppet. Sammanblandningen av flera olika betydelser leder till missförstånd

om lagens mening och om lämplig utformning praxis. En begreppsanalys

av torde, detta oaktat, vara en förutsättning för att reda ut kommuners möjligheter att styra just "kvaliteter" i boendet.

I denna skrift används kvalitet ii i vardagsbetydelsen värdefullt", "fint" eller enligt någon annan outtalad mening om vad som är bra respektive dåligt. Hög kvalitet antas ofta motsvara en hög kostnad. I det följande ska se att detta inte är givet.

Kvalitet är här att motsvara på förhand uppgjorda krav. Kvalitet är också en egenskap som kan kontrolleras. Detta sätt att tolka kvalitet kommer från industriteknologin och industriell tillverkning, där kontroll

av utlovade egenskaper är A och 0 för säljbarheten. Det innehåller såväl

en överenskommelse om VAD som ska göras som en försäkran ATT detta

om faktiskt kommer att genomföras. Man skulle kunna uttrycka det som: något som håller vad det lovar Och den tolkningen närmar sig en rimlig tolkning för detta sammanhang. Kvalitet inom samhällsplanering Inom samhällsplanering är det rimligt att kvalitet att uppfylla de politis-

avser ka målen eller att på annat sätt uppnå det målen syftar till. För att

som kvalitet ska kunna mätas, krävs en avsikt.

Om vi övergår från att använda kvalitetsbegreppet inom industriell produktion till att applicera det på samhällsplanering och arkitektur uppstår

ett par problem.

Det första problemet är att samhällsplanering inte kan genomföras med

en

60 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

förhand uppställd beskrivning, som kontrollinstrument. Samhällsplanering är politik och att påverka ett samhälle som hela tiden förändras och

avser där olika intressen och synsätt ställs mot varandra. Samhällsplanering kan heller aldrig slutföras. Hur ska då resultatet kontrolleras Det går inte att upprätta ritning att utföra kontrollen mot.2. Ansvaret för varför något inte

en utvecklas planerat är dessutom svårt att lokalisera. Många samhälls-

som sektorer och intressen är involverade, en del synligt och andra i bakgrunden.

Det ersätter ritning och beskrivning är de politiska målen.

program som Men målen i sig kan inte utgöra bedömningsgrunder för kontroll. Först måste målen översättas i relevanta kvaliteter, egenskaper, till något som går att kontrollera. Det kan vara en funktion, en beskaffenhet hos en produkt eller ett sätt att söka sig fram till målet.

Kvalitetsbestämning föregår alltid kvalitetskontroll och stymingl3 Målsrvrning kräver för det första kvalitetbestämning med vilka egen-

en skaper/kvaliteter kan vi uppfylla målen , därefter kan kvalitetssggrning ta vid hur jag till att fram de rätta, de sålunda bestämda, egenskaperna

ser Hur får jag rätt kvalitet översättningen målen till kvaliteter genom vilka målen ska uppnås

av benämner jag kvalitetsbestämningl En kvalitetsbestämning är alltid ofullständig och till viss del nonnativ i förhållande till målen. En heltäckande

gång för alla giltig kvalitetsbestämning är inte möjlig. Därför ligger eller en det i sakens natur att reflektera över om valda kvaliteter är rimliga eller giltiga i det enskilda fallet. Då är det syftet bakom målen som utgör kontrollinstrumentet, bedömningsgrunden.

Låt som exempel ta målet om tillgänglighet för funktionshindrade i

oss den byggda miljön. En kvalitet som hävdas för att uppnå tillgänglighet för rörelsehindrade i bostäder och lokaler är att det finns hiss. Men alla vet att hiss ensamt inte gör en lokal tillgänglig eller användbar för en rörelsehindrad. Man behöver komma fram byggnaden och in i dess olika delar.

2 Däremot kan vissaenskildaplaneringåtgärderutvärderas, först långt efter "avslutad"

men

etappoch meden lång radreservationer. Set ex Elander Schéele1993. Men

målstyrningen skall perdefinition inriktas föregenomförandetoch inte efter.

3 Detta är detaljerat och konkret behandlat Schéele,1996,kommande.

mer av

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter 61

. . .

Rimliga följdkrav utgör tillsammans med hissen de kvaliteter som medger tillgänglighet. God tillgänglighet är en god kvalitet. Svårtillgängligt är

en dålig kvalitet. Att bedöma en byggnads tillgänglighet enbart utifrån hissförekomst leder fel. Man har då inte sett till syftet, t ex att

en rullstolsbunden person ska kunna nå vissa angivna delar av byggnaden och utföra vissa uppgifter. Går inte det, är hissen i detta enstaka fall onödig. Kvaliteten förblir låg. Samtidigt kan byggnaden för andra än rörelsehindrade ha yppersta kvalitet vad gäller brandsäkerhet, kretsloppsanpassat brukande CIC

.

62 Kommunernas möjligheter målstyra kvaliteter.

att

. .

Figur: Begreppsförklaring; tillgänglighet som exempel.

SYFTE ÄVEN RÖRELSEHINDRADE SKA KUNNA

i i

ANVÄNDA SIGAv ,ENVISS BYGGD MILJÖ

v MÅL TIILGÄNGLIGI-IET FÖR RORELSEHINDRADE

KVALITET ATT EGENSKAPER I DEN BYGGDA

DE

MILJÖN, som UNDERLÃTTAR TELGÄNG-

gLIGHETEN, FAKTISKT FINNS DÄR

KVALITETSBESTÃMNNG AII’ FÖRTECKNA DE EGENSKAPER SOM SKA

ll

UNDERLÄTTA TELGÅNGLIGHBTEN

KVALITETSSTYRNING ATI SETILL ATTDEN BYGGDA MILJÖN KAN

FÅ ocH KONIIVIERATT FÅ EGENSKAPERNA

yENLIGT LISTAN

p KVALI’I‘ETSKONTROLL ATI STEGVIS SB EFTER AIT LISTANENLIGT

KYALITETSBESTÄIVININGEN FAKTISKT

GENOMFORTS

Observera skillnaden mellan att styra och att kontrollera. Det förra handlar

att före och göra något möjligt. Det senare handlar om att efter och om

att detta något verkligen blev utfört som det var sagt. Se till är inte se detsamma som att se efter Enligt nuvarande PBL överförs det slutliga ansvaret för kvalitetskontrollen tydligare byggherren. Kvalitetsstymingen för byggnader har alltid legat byggherren via arkitekten och projektledaren projektering och byggledning Kvalitesbestämningen är till vissa detaljer reglerad enligt PBL, men förutsätter att arkitekten av byggherren får möjligheter att upprätta ett lämpligt program samt projektera efter detta.

Det är inte möjligt att bestämma vad kvalitet är utan att - ha ett mål, 0återkoppla det till ett syfte

kunna analysera målet i förhållande till syftet ° ° kunna översätta målet till skriftligt program som kan översättas i byggd

struktur,

kunna översätta skrivna ord till ritning, trots att det skrivna aldrig kan -

beskriva allt, vilket innebär att syftet måste vara begripligt och accepterat

Kommunernas möjligheter att målsryra kvaliteter. 63 . .

- kunna översätta ritning till byggnad, trots att ritning aldrig kan vara fullständig vilket innebär att syftet måste begripligt och accepteratfl vara För att kvalitetsarbete ska fungerat krävs således vissa kontinuitet i en

ansvaryförhålliziáii i

,ft;‘¢c:harbete:.f

Kvalitet inom arkitektur Problem nummer två uppträder när vi rör inom domäner.

oss arkitekturens

Utan att fördjupa oss i arkitekturens mening, kan konstatera arkitektur att är en konstart. Det är samtidigt brukskonst. Arkitektur har dessutom en beställare som inte givet att samla konst, vill ha byggnad avser men en som ska svara mot en viss verksamhet eller funktion. När talar boende om är en rad intressenter är direkt berörda, däribland och kommun, dvs stat "samhället".

Inom konsten, dvs litteratur, teater, bildkonst, skulptur och arkitektur används kvalitet annat sätt än enligt Man kan tala ypperlig ovan. om kvalitet, men även om hög respektive och låg kvalitet. Ofta används begreppet estetik och estetisk för de synliga konsterna, däribland arkitekturen. Men liksom för samhällsplaneringen kan för konsten inte man sätta upp på förhand uppgjorda sakkrav. Tvärtom är förutsättningen för en levande konst att den är fri från sakliga förhandsbeställningar och ickekonstnärers förutfattade mening om hur ett verk skall gestaltas. Det finns förvisso en professionell kulturkritik, skolad i att sätta upp regler för god och dålig konst. Kvalitet är vad enligt den kulturella som eliten, recensenterna, gäller inom varje kulturforrn. Det är väl artikulerat ett val som görs under ett offentligt samtal vad är god kvalitet och vad om som som är dålig. En sund arkitekturkritik är sålunda förutsättning en för att kunna bestämma och därigenom stimulera, styra mot, god arkitektur. Idag

4 Dennaskrivning kan tyckastjatig och full av truismer,meni dessarader ligger mycket av förklaring till varför olika aktörer i byggbranschensersåolika by ggnorrners funktion och ansvars-och rollfördelningar i byggprocessenmellan kommun, byggherre, konsulter och byggare.Om vi nogaanalyserarvarkunskapoch intresse för olika delaravden nedtecknadehändelsekedjanligger. framgårlämpligamönsterför ansvars-och arbetsfördelning.

64 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

finns emellertid inga demokratiskt sanktionerade arkitekturpolitiska mål men

väl förslag.5

Eftersom arkitektur är brukskonst är det rimligt och demokratiskt att beställare i vid mening brukare, politiker, ägare, förvaltare, finansiärer deltar i arkitekturkritisk debatt och bestämmer reglerna för vad som är bra

en och vad är dåligt. Parallellt med en sådan lekmannakritik kommer alltid

som att finnas elitkritik. Konsteliten kommer att "se sig sitta inne med

en kunskapen de rätta bedömningskriterinerna, som inte går att

om förutbestämma, utan i mycket handlar om känslomässiga och intuitiva upplevelser vid konfrontation med arkitekturen och som förhoppningsvis bottnar i vetenskapliga kunskaper estetik. Denna elitkritik är inte att förakta, då

om den i sin känslomässiga5 professionalitet kan integrera långt fler delkvaliteter än vad rationell icke-konstnärlig sakbedömning kan klara. Konst och

en konstkritik har därför sin givna roll inom samhällskritiken.

Kvalitet i samhällets stat och kommun mening är även för arkitektur, enligt min tolkning, ändå att betrakta synonymt med måluppfyllelse, att något

som blir utfört både enligt en uttalad saklig och outtalad konstnärlig känslomässig avsikt. Det handlar således om att något blir gjort både som det var sagt och önskat. Det önskade kan t en trivsam, vacker eller harmo-

vara ex nisk miljö. Det sagda sakliga, antal rum, takhöjd, materialval, etc, kan

och kontrolleras. Det önskade kan bara önskas beskrivas i förväg, normeras fram, inte Det kostar inte självklart att producera7. Där gäller

norrneras. mer

5 Jagtänkerhär denkulturpolitiska utredningen.

6 Med känslomässi härfrämst sinnligt dvs att fatta med sina tränadesinnen:

8t avses uPP

lukt, hörsel, smak,känsel, rörelser.Psyket ligger utanför sinnenamen även det

syn,

engageras eni känslomässigupplevelse.

7 Senär det sak producenten,det kan konstnären,arkitekten eller

en annan om vara

entreprenörentarbetalt enligt marknadensmekanismer. Dettaären upphandlingsfråga

brukar lösasi olika tävlingsformer eller genom sk parallella uppdrag för att göra

som

klart för betällarenvad hon/hankan räknamed attfå ävenavicke normerbaraavtalsbara

kvaliteter tex deestetiska.Kostnader och kvaliteter avhandlasutförligare i

som Schéele,1996kommande.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 65

. .

inga avtal, men väl ett ansvar. För att kunna utkräva det ansvaret plägar

beställaren anlita en arkitekt han/hon litar på, som tidigare visat sig kunna

uppfylla de estetiska, trivselmässiga kraven byggd miljö. Precis i

en som tekniska sammanhang handlar hög kvalitet inte någonting annat än hög

om

överensstämmelse mellan beslut och genomförande.

HÖG KVALITET TILL LÃG KOSTNAD KRÄVER

TIDIGT

KVALITETSARBETE

Vid planering och byggande bestäms kvaliteten i programskedet, dvs innan

förslag till konkreta lösningar utarbetas och presenterasg

Ju högre mått av

konsensus samsyn som råder kring vad som är önskvärda kvaliteter, desto

lättare är det att kvalitetsstyra. God kvalitetsstyrning i konsensusklimat

innebär inte endast att önskvärda kvaliteter genomförs, utan även att icke

nödvändiga och rent av tillfälliga kvaliteter rensas bort. Därav följer att tidiga

samråd med så många intressenter som möjligt ökar möjligheterna

att pressa

produktionskostnadema och samtidigt skapa attraktiva miljöer.

Resonemanget förutsätter en målmedveten kommun/byggherre är

som öppen för idéer och förslag samt en planerare/arkitekt kan införliva

som andras visioner och översätta dem till fysisk form och struktur.

I praktiken finns just i det tidiga skedet minst till idéutveckling

resurser och samråd. Underlag för beslut investering finns inte. Därmed finns i

om formell mening inget projekt. Utan projekt inga investeringsbeslut. Utan kapitalinvestering sker endast begränsat utvecklingsarbete i form samråd

av eller idéutveckling. När investeringsbeslutet väl är taget, förutsätts

av projektkulturella skäl att kort projekttid minskar kostnaderna. det är sant endast om de stora investeringarna ligger tidigt i projektet och det beror i så fall att räntekostnadema är relativt höga redan vid beslut

samt att man om investering börjar kalkylera med den inkomst skall följa.

som

Det är endast i tanken som kostnader är höga tidigt i projektet. Vad säger att stora investeringar ska göras tidigt Vad säger att framtida planerade inkomster ska debiteras nutiden Dessa tankefigurer leder tvärtom till ökade framtida kostnader p.g.a. begränsade insatser just då dessa i

ger som mest värderingsbart utbyte Tid för reflexion och omprövning bättre resultat,

ger dvs högre kvalitet.

Från finansiärens utgångspunkter skulle ekonomiskt och tidsmässigt

en välavvägd investering tidigt i projektet minska riskerna för felinvestering och

öka möjligheterna till en ekonomiskt hållbar miljö.

8 Såär det antingen aktörerna är medvetna om det eller Låg medvetenhet

ger tillfälliga resultat.

66 möjligheter målstyra kvaliteter. Kommunernas att . .

3. SEX KOMMUNER 1996

URVALET Sex kommuner har besökts för att inom studiens syfte aktualisera och som belysa de kommunstudier inom det bostadspolitiska området som bl a Boverket gjort. Iden meningen har det varit angeläget att illustrera de skilda villkor kan råda mellan i vissa avseenden jämförbara och i andra mycket som olika kommuner. De besökta kommunerna tillhör dem där det fanns exempel handlingskraft och tilltro till den förmågan att driva bostadspolitiska egna frågor att utnyttja de möjligheter som står till buds idag, genom omvärldsförhållanden till trots. Urvalet är tillfälligt och pragmatiskt. Det finns många andra kommuner där handlingskraftig och målstyrning imponerar. De tre storstäderna är undantagna urvalet. Deras villkor utreds av ur storstadsutredningen.

besökta kommunerna med mellanstora och/eller mindre tätorter är: De sex ÖSTERSUND ÖREBRO SKÖVDE TROLLHÄTTAN BORÅS STAFFANSTORP

BASFAKTA OM KOMMUNERNA Nedan redovisas utrymmesskäl ett mycket hårt urval av fakta, som dock av torde läsaren en översiktlig uppfattning om likheter och skillnader i ge planeringsförutsättningar. Se även bilaga II.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 67

. . Tabell 1: Befolkning och bostäder, tusental.

- Källa: Kommunernas egen statistik angivet år.

Kommentar: Det finns i samtliga kommuner utom Staffanstorp bostäder ingen vill ha

som till det aktuella priset. Som framgår av tabellen fanns 1990 i samtliga kommuner utom Örebro fler bostäder än hushåll 1990. Antalet åretruntbostäder är sedan 1992 högre än antalet hushåll även i Örebro.

Skillnaden mellan antalet åretruntbostäder och antalet hushåll innebär att det inte finns någon mantalsskriven för det överskjutande antalet bostäder. Uppgifter om mantalsskrivning erhålls ur Folk och bostadsräkningen, den senaste daterad 1990. Förhållandet kan till en viss del grunda sig dubbel bosättning på grund av studier och arbetspendling samt att ombyggnader pågår. Men detta förklarar långt ifrån hela skillnaden. Ett allmänt karakteristika för 1990-talet är att alla besökta kommuner, trots sina olikheter, redovisar ett överskott av lägenheter.

Kommunalägda outhyrda lägenheter Kommentar. Merparten av de kommunalägda tomma lägenheterna finns i bostadsområden byggda åren 1965 1974 miljonprogramområdena och/eller 1988-93 kris-

årgångama.

Enligt uppgifter från de kommunala bostadsföretagen i respektive kommun fanns nyåret 1996 i samtliga kommuner outhyrda lägenheter.

Dessa var fördelade ett icke önskvärt sätt mellan de minst attraktiva bostads-

68 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. . .

områdena.

Tabell 2: Uthyrningssituation i de kommunala bostadsföretagen

årsskiftet 1995/96.

Kommun Andel outhyrda Antal lägenheter 0/0 - - Outhyrda Totalt

5.000 130 2,6

Östersund

Kommunernas egen statistik

Vissa näringslivsstrukturer Näringslivsstrukturen skiljer sig kraftigt kommunerna emellan. Reser vi från Östersund i Jämtland söderut till Staffanstorp i Skåne så reser vi samtidigt från kommun med hög sysselsättning inom den offentliga

en sektorn till med låg. Omvända förhållandet råder för tillverknings-

en industrin. Nord/sydaxeln är självfallet ingen förklarande variabel, även om näringslivshistorien skiljer sig från en nordlig landsändan till en sydlig. Trollhättan är den de kommunerna som fortfarande har en centralort

av sex

utpräglad industrikaraktär. Vi ska se i det följande hur näringslivsav strukturen kan präglar bostadspolitiken.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 69

. .

Tabell 3: Arbetstillfällen år 1993 inom tillverkning, byggande

och offentliga tjänster, %.

Källa: Kommunernas egen statistik.

Tabell 4: Nettoinpendling 1993 i förhållande till antalet

arbetstillfällen i kommunerna.

Kommun: %

- -

Östersund 9,66 Orebro

—

-

nettoutpendling Källa: Kommunernas egen statistik.

Kommentar: Redan de grundläggande förutsättningarna som ligger i den lokala näringslivsstrukturen och läget i landet och trakten ger varje kommun sin profil.

I bilaga H återfinns ytterst korta karakteristika över kommunerna. De har

var och en sina lokala förutsättningar och drag. De kommunala bostadsföretagen är mycket olika till uppbyggnad, organisation, företagande och policy. Inte bara storleken varierar utan även vad företaget står för. Det kan

vara en byggherreorganisation eller en bostadsförvaltande organisation med större eller mindre inslag av kapitalförvaltande inriktning och kompetens. Till ytterligare visso varierar fastighetsbeståndet mycket till ålder, typ och värde.

70 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

4 KOMMUNALA VISIONER

.

Kommunledningens, planeramas och de kommunala bostadsföretagarna i de

kommunerna var mycket kreativa i sina olika sätt att måla visioner och sex hotbilder för den lokala framtiden. Min strävan var att de kommunala aktörerna själva skulle styra samtalen. I de olika kommunernas syn nuläge och framtid fanns både lokala skillnader och gemensamma drag. Skillnaderna kan härledas ur de olika villkor som kan läsas ut bland annat av ovanstående strukturdata. De kunde också förklaras med den lokalkännedom om hur olika aktörer i kommunen hanterar rådande situationer. Se även bilaga H med kommunkarakteristika. Samtalen rörde nästan uteslutande den lokala situationen. Detta kan ha förstärkts av mitt brev inför mötet bilaga I, men möjligheten att höja samtalet till en nordisk eller global eller annan nivå fanns, eftersom samtalen var mycket fria. Endast i Norrland refererades ständigt till sydligare svenska och europeiska nejder som självklart annorlunda än de norrländska.

Referatet nedan prioriterar de gemensamma dragen.

VAD VILL KOMMUNEN Gemensamt för kommunerna: de vill skapa en attraktiv kommun där folk vill l Attraktionskraften vill kommunerna öka genom att skapa - inflyttning ° högre sysselsättning - skattekraft ° den måttfulla staden - attraktiva varierade småskaliga boenderniljöer ° varierande upplevelserika turistiska besöksplatser och stadscentra

Nedan refereras visioner och föreställningar verifierade av kommunala dokument som bostadsförsörjningsprogram, Översiktsplaner och andra måldokument.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 71

. .

Att växla inpendling till inflyttning genom attraktiva boplatser och varda milöer I de besökta kommunerna var samtliga kommunledningar med sina planerande tjänstemän starkt inriktade på att åstadkomma attraktiva levnadsvillkoroch miljöer. Rubriken ovan kunde formulerats som: "... en attraktiv kom-

dit folk vill flytta". Samtalen handlade mycket om den rådande inpendmun lingen som en potential till inflyttning. Förutsättningen för att växla över inpendlingen till bosättning ansågs vara attraktiva boendemiljöer i attraktiva lägen.

Attraktionskraften hos bostaden ansågs ligga i arkitektoniska kvaliteter, individuell utformning, marknära och rart till rimlig kostnad. Boendemiljön skulle karakteriseras av småskalighet och variation med läge vid vatten, höjd eller sluttning och med panoramautsikt eller också lägen nära centrum. Det unikt positiva för trakten framhölls, Östersunds sluttning mot

t ex ner älven med panoramat mot fjällen eller Skövdes sluttning mittemot Billingen. Fördelaktigt även att befinna sig inom den måttfulla staden eller i en

var levande by, gärna med äldre kulturbebyggelse.

F örankring som ett nyckelord Den gemensamma nämnaren var att vara förankrad till natur eller kultur, helst till båda samtidigt. Här pekade man på fill-in projekt inom stadskämor, parkeringsplatser tidigare avrivna tomter som nu bebyggdes. I Staffanstorp, fick en bensinmack och en idrottsplats vid centrum lämna plats för en tät och stadslik centrumbebyggelse av skånekaraktär. Så genialt kunde täthet och kulturlandskap tillföras en befintlig homogen villabebyggelse som tidigare inte hade någon starkt sammanhållande struktur. Staffanstorp konkurrerar därmed med grannkommunema och har skapat en kraftfull nettoutpendling Folk bor där och pendlar till arbetet

Man kan hävda att det gemensamma draget i "attraktivitet", så som det skisseras av de planeringsansvariga, utgår från ett morfologiskt synsätt, dvs att boplatsen skall anknyta till eller ingå i en befintlig struktur, natur eller kulturgiven, samtidigt som boendet med sin funktion inte behöver vara

72 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

delaktigt i den ursprungliga strukturen Det unika ställdes vidare det

mot redan i övermått byggda och avsåg både platsen och den enskilda bostadens utformning. Här kan förstå bostaden som bas för den egna identiteten, den unika personen som är ’jag’.10

Att växla över från industriell produktion till kunskapsproduktion Samtliga kommuner utom Staffanstorp är högskoleorter. De tre västergötska ingick alla två eller tre kommuner i samverkan kring regional

som en av en högskola, med utbildningen fördelad över orterna. Det har kunnat konstateras att orter med högskoleutbildning fungerar som magneter på befolkningsströmmar och företagande, varför det kommunala

intresset var givet. Såväl samverkan som konkurrens grannkommuner emellan

om lokaliseringar av olika linjers utbildningsresurser och lokaler kunde konstateras.

Studenternas bostadsbehov var givetvis ett välkommet tillskott till bostadsefterfrågan. Försök att hänvisa studenter till tomma lägenheter i miljonprogramområden eller krisårgångsområden visade sig dock inte alltid fungera. Antingen låg de för avlägset med studenternas mått mätt eller också attraherade inte studentboendet i den form som tillhandahölls. En fortsatt beredskap för att ta emot studenter inryms i kommunernas utbyggnadsplaner.

Att växla över från industrinäring till mötes-och turistnäring. Varje kommun sökte sin framtidsnisch inom näringsliv men även

som boende- och besöksort. I varje kommun kan man utläsa trendbrott i frarntidssyn och vad man vill lyfta fram som unikt i förhållande till andra trakter, där det unika är det attraktiva.

I städer vid vattendrag Örebro och Trollhättan betonades skönheten i

som en stadsgestaltning som medvetet tog sin utgångspunkt i ån/älven och de

9 Morfo1ogi seordförklaring i not kapitel 1° Se Schéele, 1994. 11 Min tolkning av trendbrott framgåravde kommunvisa mellanrubrikema i bilaga II.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 73

. .

sammanhängande strandpartierna. Trollhättan har nyligen fått sin industriminnesfyllda Göta Älv utnämnd till nationalstadspark, medan i Örebro

man arbetar för att få sin stadspark vid Svartån förklarad som sådan. I dessa fall ansågs inte stränderna vara lämpliga bostadsplatser, utan skulle förbehållas stadsborna och turismen som allmänna parker och Strövområden, gärna integrerade med historiska platser för upplevelser.

Det allmänna intresset av att hålla stadens eller traktens övergripande natur-och kulturtillgångar tillgängliga för en bred allmänhet understöddes av en politisk vilja att göra kommunens städer, byar och landskap till turistattraktioner. Man uttryckte olika sätt en stolthet över sin bygd och accepterade sin historia som ett arv att förvalta i förhållande till "Platsens Själ"12

.

Turismen som ersättningsindustri tycks ligga som en hägring över landet. Flera kommuner arbetade med s k kva1itetsp1aner för centrala delarna

av centralortema samt för byar och äldre förortsrniljöer se vidare nedan. Med turism menas i detta sammanhang inte enbart den traditionella privatturismen, utan även konferens-, mötes-och mässverksamhet: Även det leder till en inströmning av människor som vill ha miljöupplevelser och

som konsumerar varor och tjänster.

VAD ÄR PROBLEMEN, HINDREN I ETT KOMMUNALT PERSPEKTIV Staden är såväl ett socialt, kulturellt, ekonomiskt fysiskt fenomen och

som låter sig som sådant inte byggas fram i ett enda planerat sammanhang.

Miljonprogrammens bostadsbyggande lokaliserades enligt urbaniseringens separatistiska syn stad och land. I miljonprogrammets områden sammanförs bebyggelsens brist på fysisk förankring till en bygds natur och kultur, med befolkning än

en som mer vanligt har en svag ekonomisk och social förankring till ett samhälle.

Miljonprogrammets bostadsområden lokaliserades enligt stadsbyggnads-

en ideologi som bland annat innebar funktionsseparering och zonindelning. Var funktion sin plats. Arbetet skulle utföras annat håll än i bostadsområdet. Det senare var förbehållet boende och bostadsnära service,

omsorg 12 Platsenssjäl :genius loci är ett begreppför varjeplats unikum. SeLex Redvall,

1987.

74 Kommunernas möjligheter att mâlstyra kvaliteter.

. .

och undervisning för de yngsta. Detta var ett avsteg från de s k ABCstadsdelar som uppfördes under de tidigare efterkrigsdecenniema. I dessa skulle A arbete, B: boende och C: service och centrumfunktioner samordnas. Vällingby och Farsta är riksbekanta exempel.

Krisårgångamas bostadsbyggande I de besökta kommunerna kunde konstateras att det sena 80-talets storskaligare produktion, de s k krisårgångamas, lokaliserats till platser som inte motsvarar vad man idag anser vara lämpliga. Det handlar om skogsmiljöer eller fält helt avskuma både från äldre stadsrniljöer och spännande eller vacker natur- eller kulturmiljö. Lokaliseringarna förutsätter bilism och den ständigt växande staden. Produktionen motsvarar 80-talets visioner om den goda bostaden med hög materiell standard och god tillgäng-lighet med trivsam, välplanerad närmiljö för gemenskap och möjligheter till livslångt boende i området. Den visionen handlade inte som idag om individuellt boende i unika lägen utan om användbara vardagslivsanpassade bostäder.

De fysiskt relativt homogena områdena ligger emellertid mellan 4 och 6 km från sin basort, dvs från stadens centrum. Även de områden ligger

som förhållandevis nära den äldre stadsmiljön, visar upp "sår" eller glapp i de

anknytning till staden kunde ha uppnåtts. Den organiskt lägen där en växande bebyggelse, eller den "stadsmässighet" som eftersträvats, har förlorats i gränslandet mot staden eller naturen. Visst finns partier, som på ett lyckosamt sätt kunnat anpassas till omgivande kulturlandskap, men stadsdelarna eller områdena som sådana ligger trots det avsides enligt samma funktionsuppdelande mönster som tidigare.

Enligt vilka strukturer, teorier eller ideologier de allra senaste årens utbyggnad av bostäder har skett har ännu inte analyserats.

13 "Krisårgångama"ärbostäderbyggdaåren1988 93. De har i sin produktionsprocess

-

frånbesluttill färdiga bostädermed sin tidplanöverflyglat systemförändringarvad gäller

företags-ochIönebeskattning,valutabestämmelser,fastighetsbeskattning.bostads-

ñnansiering.bostadssubventionering,byggreglering och slutligen fastighets-och arbets-

marknad.Dettaharinneburit retroaktivt verkandeändradeekonomiskaoch marknadsmässigavilllkor, somför osedvanligtmångaenskildaprojekt kommit att innebäraen ohållbar ekonomisk situation. Däravnamnet.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 75

. .

Framtidsvisionerna stämmer dåligt med grunden för efterkrigstidens planläggning och markreserv. Den eftersläpning alltid finns, mellan planering, planläggning och

som planberedskap å ena sidan och stadsutbyggnad å den andra tenderar

att binda framtida utveckling till gårdagens stadsbyggnadsmönster.

Ju snabbare samhällsförändringar; desto oftare kommer frågan att bli:

Ska vi bygga på mark som är lämplig eller på mark kommunen har i - som beredskap

Lokalisering av bebyggelse är bestämd den fysiska planeringen och

av planläggningen. Bebyggelse i större skala kräver dessutom ett i allmänhet under många år införskaffat kommunalt markinnehav. Etappindelning över flera år av förberedande genomförande med trafikleder och

annan infrastruktur som vatten, avlopp och värme samt service bestämmer ofta decennier i förväg var tätortsutbyggnad i större skala ska ske.

Lägg därtill att framtida exploatering i flera kommuner beräknas

numera frigöra kapital genom markförsäljning och debitering stadsplane-

av kostnader. Sådana intäkter kan ett icke oväsentligt tillskott till svaga

ses som kommunala budgetar. Konflikter blir givna, när stadsbyggnadsmönster ska omprövas.

Skillnaderna mellan visionernas lokaliseringar och de nyligen genomförda utbyggnaderna framkom i kommunerna på olika sätt både ett

som stadsgestaltningsproblem och som ett ekonomiskt. Att exploatera enligt de gamla planerna gav inte en de kommunala visionernas stad. Bostadsföretagen förhöll sig kallsinninga till att satsa på exploatering till dagens kostnader om det skulle ske i lägen där riskerade efterfrågan

man en svag från dem som eventuellt var beredda att betala. Att inte exploatera enligt tidigare planläggning medförde samtidigt uppenbara ekonomiska konsekvenser för kommunen. Konflikten mellan tidigare och nutida syn stadsutveckling förklarades

av en planarkitekt som ett synnerligen allvarlig och existensiellt problem. Enbart det sätt vilket man tvingas närma sig 70-och 80-talens bostadsområden anger områdets kvalitet. Man leds via trafikleder utan förankring i omgivningen och utan att ge människor en möjlighet att närma sig bebyggelsen enligt ett naturligt rörelsemönster även fungerar till fots

som

76 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

eller cykel. Med "naturligt" menas här att man ska kunna ta sig fram i orienteringsbar riktning. Så fort man tvingas att röra sig ut en överordnad led i obegriplig riktning, för att komma till ett område, så får man känsla av avlägsenhet och onaturlighet. Trafikleden ger ingen känsla av förankring; den är svår att orientera sig ifrån, särskilt om den efter svepande omvägar landar i ett skogsområde, som till synes omotiverat avröjts fläckvis för exploatering med bostäder.

Samma fenomen gäller även de äldre kommunala bostadsområdena. De är avskurna från staden enligt miljonprogrammets modell och förutsättningar. De har vidare, som en följd av den urbaniserings- och migrations-

i olika skeden förevarit sedan 70-talets början, blivit boplats för process som människor med svag ekonomisk och social förankring i stad eller bygd. Bristen social förankring ger bristfällig information om var det kan vara trevligt eller lämpligt att bo och heller inga kontakter som breddar vägen dit. Bristen ekonomisk förankring ger heller ingen ekonomisk möjlighet att välja.

Det är öppen fråga hur framtida processer kommer att påverka

en krisårgångamas bebyggelser, se vidare nedan. Boven i dramat kan tyckas vara de konjunkturrnässiga och strukturella icke förutsägbara förändringar arbets-, bostads- och fastighetsmarknadema. Svag framtidstro i kombination med dyra bostäder leder knappast till bostadsefterfrågan. Den strategi som kan tyckas lämplig, torde handla om en ytterst aktiv mark- och fastighetsverksarnhet i syfte att ornfördela det kommunala beståndet till lägen som enligt en realistisk framtidsvision kan bedömas som lämpliga.

7Samhället som ett konkret fysiskt och socialt centrum eller som en abstraktion synonym med ’staten’ Idag tycks den medvetna eller omedvetna strävan vara, att åter sammanföra fysiska, sociala och ekonomiska strukturer genom en förstärkning av den lokala förankringen mellan den byggda miljön och människor och verksamheter där. Rumslig "närhet" "variation" och "integrering" som plane-

14 T Kronogårdenoch Lextorp i Trollhättan, Brickebackenoch Vivalla i Örebro,Södra

ex

Ryd i Skövde, Hässleholmenoch Hulta i Borås.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 77

. .

ringsfilosofi tycks ersätta modernismens filosofi om rumslig "separation" "zonering" och massproduktion.

Uttrycket: "Jag vill bo nere samhället", eller "nu går jag ner till samhället" är hämtat från efterkrigstidens språkbruk. Det betyder både att man vill bo/vara i den äldre centrala stads- eller bybebyggelse och att man vill befinna sig i det ekonomiska och sociala samhällets centrum. Det var där något hände, om det hände något. Där "råkades" man, dvs man råkade träffas. Förr, under tidig efterkrigstid var samhället ett begrepp som innefattade både bebyggelse och samhällsliv. Lokaliseringen sammanföll med allokeringen. Det fysiska och det ekonomiska, sociala var oupplösligen ömsesidigt förankrat i vartannat. Sannolikt används fortfarande samhälle som en beteckning för tätortens centrum av människor som bor i utkanten

av mindre tätorter. Sedermera har samhället i den offentliga debatten

blivit en abstraktion, oftast synonymt med det offentliga, eller ’staten’ Så talar språket om när vardagsverkligheten förändras i människors medvetande

Det ovan sagda innebär inte att alla människor vill bo i tätortscentra eller tätt inpå varandra Det innebär heller inte att det finns en allmän eller kommunal strävan att exploatera stadens parker eller kulturområden. Det innebär däremot att bostadens utformning och boplatsens läge bägge ska

vara meningsfulla och motsvara arbetets villkor och fritidens krav. Vardagslivet ska fungera. Har en person en vardagslivssituation, som inte kräver närhet bostad-förvärvsarbete, kan vederbörande pendla. Boplatsens kvaliteter och pendlingens upplevelse skall då vägas mot dess kostnad. Vacker boplats och trevlig resväg kan betalas i reskostnad och tomtkostnad.

Den som däremot har ett vardagsliv som kräver integrering mellan förvärvsarbete och hemarbete, grund bam eller

t ex av omsorg om egna föräldrar i kombination med försörjning, väljer möjligt att inte pendla

om eller resa till arbetet för att på så sätt tjäna tid och undvika kostnader. Tid och kostnader måste annars vägas upp av en nettoinkomstökning.

Det kommunala bostadsföretaget blir en viktig aktör för att försäkra kommunmedborgarna ett varierat bostadsbestånd anpassat till olika livsfonner.

78 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

For vem ska framtidens bostäder byggas 1980-talets bostadsuzformningar byggde på en vision om den goda bostaden

överensstämde med vardagslivets behov tillgänglighet, användsom av barhet, närhet till och service samt en trygg närmiljö. Visionerna

omsorg omfattade emellertid inte föreställningar om lämpliga lägen. 1990-talets trender, de kan skönjas, visar goda bostäder för vitala ensamboende,

som med lokaliserade till platser, tänkta för 1970-talets bamfamiljer. Den omsättning på bostadsmarknaden som tycks nödvändig för att få ekvationen mellan behov och tillgång att gå ihop, är inte lätt att få till stånd. Den ojämlika kostnadsfördelningen mellan olika årgångar av bostäder stämmer sällsynt illa med respektive innehavares omvänt ojämlika ekonomiska köpkraft

Visionen det framtida boendet ansågs i de besökta kommunerna enligt

om måldokument sikt kunna realiseras till redan planlagd mark och framför allt till kommunalägd mark. Samtidigt uttalade samma måldokument som nämnts önskemål om småskalig bebyggelse i vackra lägen eller inom

ovan befintlig tätbebygelse. Konflikten mellan vision och realiserbarhet handlar inte enbart stadsgestaltning och stadsbyggnadsideologi, utan även om för

om vem som framtidens bostäder bör respektive kan byggas. Flera kommuner försöker motsvarande sätt lösa den konflikten med ett kortsiktigt mål och ett långsiktigt i förhoppning om att ekvationen mellan det önskvärda och det möjliga med tiden ska ihop:

För den närmaste tiden ägnas uppmärksamheten att komplettera tätorter, bygga om för äldre och studenter. Enstaka villabyggen förbereds allt efter visat intresse från villabyggaren och från fall till fall. Kommunala småhusköer är avskaffade i flera kommuner. Planer större småhusområden med homogen utformning tycks inte vara aktuella.

På sikt bör enligt visionerna attraktivt utformade bostäder och vackra trivsamma närmiljöer skapas. Tveksamhet råder emellertid om vem som kommer att efterfråga de nya bostäderna och för vem de befintliga ska förnyas. I de kommunala visionerna ligger att alla åldrar och hushållskategorier skall stimuleras att flytta in i kommunen. Idag finns tillgängligt de outhyrda lägenheterna samt bostadsrätter i kris till salu. Som princip anser de allmännyttiga bostadföretagen att outhyrda lägenheteter bör tas i anspråk

15 Se Boverket, 1995,och Björklund, 1995, den s.k."Byggutmaningens" bostäder.

samt

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 79

. .

innan nya bostäder byggs i kommunen. Men att i konkurrens med grannkommunerna locka till sig inflyttare med hjälpav ortens outhyrda lägen-

heterna i de minst attraktiva lägena bedöms av kommunledningen och planerama inte vara en framkomlig väg. Det klassiska alternativet att ta emot inflyttare, är att erbjuda dem det senast byggda. Inte heller detta alternativ anses realistiskt. Bostäderna är för dyra och endast åtkomliga för en liten elit på bostadsmarknaden.

Enda sättet är enligt många planerare, att bygga för dem som har råd. Det kan vara sådana som redan bor orten, flyttar, lämnar en annan bostad efter sig. På så sätt kan man få snurr bostadsmarknaden så att inflyttama kan ta sig in någon lämplig stans i flyttkedjan. Det tycks emellertid inte

som om denna ekvation skulle hop. Forskning om flyttning visar hög generell omflyttning, men forskning om flyttkedjomas betydelse finns inte. Man bör tills så visats förhålla sig skeptisk till att flyttkedjor skulle släppa fram

nya hushåll till bostäder de kan betala. Verkligheten är inte givet lika rationell som bilderna i planerares huvuden.

Vilka hushåll tillhör nybyggenas köpkrets Att det är köpstarka små grupper med Specialintressen är många överens Det kan

om. vara medelålders par med utflugna barn vill lämna villan för mindre

som en bostadsrättslägenhet eller hyresrättsdito. Det kan köpstarka ungdomar

vara som ännu inte har något försörjningsansvar, dvs välutbildade

unga förvärvsarbetande. Det kan vara äldre med behov stöd, tillgänglighet och

av service i sitt boende.

Enligt kommunernas bostadsförsörjningsprogram eller motsvarande vill man

i Östersund bygga studentbostäder och gruppbostäder för äldre, vilket främst ordnas genom fill-in-projekt och ombyggnader i Östersunds tätort samt enstaka småhus. Majoriteten bostadssökande

vill ha 1-2 rok, 80 % av dessa hushåll är barnlösa. De flesta dem står i bostadskö är mellan

av som 20 och 35 år.

i Örebro bygga tillgängliga små lägenheter främst

för äldre, billiga .. ungdomsbostäder, studentbostäder i högskoleområdet, gruppbostäder och specialbostäder "för särskilda grupper".

80 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

i Skövde bygga särskilt för studenter, kvinnor och invandrare. .

i Trollhättan närmast bygga smålägenheter och småskaliga bamfamilje-

. bostäder med markkontakt för att på längre sikt komplettera bebyggelse i befintliga stadsdelar, förnya och förändra användning i äldre bostadsområden.

i Borås kort sikt bygga till gruppbostäder för äldre samt bygga

om

. styckebyggda småhus, senare bygga ekologiska småhus i gruppbebyggelse för alla.

i Staffanstorp bygga bostäder för alla i det nya centrat till bomässan

. 1997.

Det ligger en konflikt mellan ° för vilka man kan bygga kostsamma bostäder,

vilka behöver bostäder samt ° som

dessa helt olika grupper vill bo i förhållande till planlagd och 0 var

kommunalägd mark hur dessa helt olika vill bo i förhållande till vad som finns

- grupper

tillgängligt till rätt pris den rådande marknaden

En konkret beskrivning av konflikten kräver en förenkling:

De har råd med höga boendekostnader sitter inlästa i egna hus de

som inte vill sälja med förlust. Om de lyckas sälja vill de sannolikt inte hyra dyra små bostäder i ocentralt läge där kommunens markreserv ligger. Inte heller vill de flytta till inattraktiva, stora, homogena, opersonliga bostadsområden, även själva bostaden är ypperligt välplanerad och prisvärd och även om

om närmiljön rustats upp med planteringar, konstverk och hus för gemenskap. De flyttar troligen in i stora prisvärda stadsvåningar, som de kommer över

kontakter, envishet samt tid och råd att vänta. Möjligen ställs sådana genom våningar till förfogande genom att tidigare hyresgäster flyttar till servicelägenhet eller gruppboende för äldre. Att bygga för äldre är också en strategi samtliga kommuner tillgripit för att få tillstånd flyttkedjor.

som

flyttkedjor bör utföras i utvärderande syfte Studier av

.

16 Vi saknarkunskap hur flyttkedjor dagensmarknad i praktiken.

om serut

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 81

. .

De som idag är bostadslösa är främst ungdomar och invandrare. Ungdomarna vill ha små centrumnära billiga lägenheter för kortare tids boende. Det kan tillgodoses inom befintlig främst privat bostadsmarknad, genom nybyggnad eller ombyggnader för detta särskilda ändamål. De senare leder då till kategoriboende, något som ungdomarna i längden inte efterfrågar. Invandrare å andra sidan vill ofta bo där deras landsmän bor, men inte gärna där många andra icke-svenskar bor. De söker sig eller blir hänvisade till områden där många invandrare redan bor och ökar belastningen områden som är socialt och ekonomiskt sköra.

Från fysisk planering till tvärsektoriellt agerande med ekonomisk ansvar för riskkapital Det är fortfarande en öppen fråga huruvida krisårgångamas bostadsområden ifortsättningen kommer att vara socialt attraktiva.

De ekonomiska negativa följderna av 80-talets överproduktion av bostäder i förhållande till senare tiders facit kan avläsas i samtliga besökta kommuner. Det handlar såväl om den allmänt allvarliga ekonomiska situationen för kommun, näringsliv och civilt samhälle, som om konkreta bekymmer för kommunen som ekonomiskt direkt ansvarig för riskfyllda byggnadsinvesteringar.

Bostadsrättsföreningar i kris finns i samtliga besökta kommuner. Man hänvisar till de sk krisårgångarnas konjunkturmässiga och strukturellt betingade problem samt för de bebyggelsemas långa avstånd från centrum. De konkreta följderna, "krisårgångsproblemed, ansågs för stort utbud

vara av bostäder orten samt för höga hyror respektive avgifter/insatser i det senaste beståndet. Intressant nog utpekades endast i kommun ett

en kommunalägt krisårgångsområde som krisartat vad gäller social boendemiljö, dvs som socialt mindre attraktivt. Problemet med krisårgångama tycks vara att de till en början var svåruthyrda grund av höga hyresnivåer och att de med sin låt vara fördröjda uthyrning dränerade äldre hyresbostads-

- -

17 Om "krisårgångarna", 12, sidan 22.

senot

82 Kommunernas möjligheter målstyra kvaliteter. att . .

områden betalande hyresgäster och därmed medförde skärpt socioekonomiskt och etnisk segregation orten. Den faktiska uthyrningssituationen för krisårgångarnas hyresrätter har inte kunnat kontrolleras. Troligt de med sina höga arkitektoniska och gestaltningsmässiga är att bostads- och närmiljökvaliteter, efter första tid tröghet vid uthymingen en av ändå fick sina hyresgäster i konkurrens med billigare men mindre attraktiva bostäder i homogena och tristare bostadsområden. I några kommuner har förmedlingsprinciper medfört att de, inte själva kunnat betala sina som hyror, heller inte tillåtits hyra inom krisårgångamas" dyra bestånd. Att omflyttningen är hög i bostadsområden är ett känt gammalt faktum. nya Tidigare har omsättningen sjunkit, när områden etablerats med högre nya hyror. Idag byggs inga områden som kan "ta över" nybyggarproblemen. Därför det troligt krisårgångamas områden, kommer att behålla sin är att höga omsättning med risk för utarmning med segregation och förslitning följd. Till deras fördel talar den småskaliga ägoformen, där privata som egnahem, bostadsrätter och hyresrätter i privat eller kommunal ägo samsas kring områdescentrum, skola, daghem och eventuell butik. Den samma småskaliga blandningen upplåtelseformer har tidigare visat sig medföra en av människor olika samhällsklasserls. Till dess nackdel talar integrering av ur boendekostnader, lokalisering till perifera lägen avskärmade från höga näringsliv, bredare kulturliv och sociala kontakter med andra än ett nyinflyttade grannar.

riglglgdémninggn, den beredvilliga planläggningen och bygglovgivningen under 80- Mycket av talets år kan bottna i brist på företagsinriktad insyn i bostadssenare marknaden.

Samtliga kommunala bostadsföretag åtnjuter kommunal borgen. Det ger ett förhandlingsläge i förhållande till finansieringsinstitut som vanligen resuli 1 % lägre ränta bostadslån, förutom den räntesänkning som terar en

18 Setill exempelutvärdering SödraBjörklunda, ÖrebroSIB av

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 83

. .

beror på företagets egen finansiella kraft. Vissa kommuner har dessutom gått i borgen för Riksbyggens och HSB:s bostadsrättsföreningar byggda under 1980- och 90-talet. Någon kommun har gått i borgen för egnahemslån,

men inte för bostadsrättsföreningar.

Kommunens borgensåtaganden är det tydligaste exemplet på förhållanden som ger inblickar bakom de fasader sluts mot andra

som aktörer. De ger inblick i bostadsmarknadsproblem, torde påverka

som kommunledningens på bostadsförsörjningsfrågor, inklusive framtids-

syn planering.

Att insyn i marknadens villkor ger kunskap, insikt och verklighets-

en uppfattning som kan vara oersättlig för kommunledning, är rimlig

en en tanke. Så är emellertid inte alltid fallet.

Den unika lokala situationen sitter i kommunledningamas ryggrad och påverkar deras visioner och hotbilder inför framtiden. Men den lokala

syn situationen är inte uppenbar i alla sina delar för och Den roll har

var en. man inom planering och förvaltning bostäder, bostadsområden och

av kommundelar avgör vilken bild kan uppfatta. Om t kommun inte

man ex en har gått i borgen för bostadsrättsföreningar byggt bostäder under de k

som s krisåren, så finns heller ingen kunskap dessas ekonomiska situation. De

om bostadsrättsansvariga röjer självfallet inte sin situation, eftersom det skulle förvärra densamma. Bostadsrättsinnehavare skulle fly inte förr och

om köpare skulle dra sig undan. Blotta ryktet ekonomiska problem slår

om undan marknaden för fastigheten. Rykte om framgång däremot stärker marknaden. Alltså är det synnerligen svårt för kommunala beslutsfattare att erhålla relevant information från marknadens aktörer underlag till fortsatt

som bostadsplanering.

Som illustration till påståendet kan nämnas att SCB årligen för statistik över outhyrda lägenheter. Den förs kommunvis för kommunala

bolag, men länsvis för privata, två skäl. Den privata integriteten kan röjas med

av kommunvis statistik i små kommuner. Man räknar inte med få in

att rättvisande svar om presentationen blir för detaljerad. Eftersom inte

svaren är helt tillförlitliga, är en detaljerad redovisning statistisk olämplig.

84 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

I varje kommun utom kom frågan om senare års bostadsrätter spontant

en,

till diskussion. I den avvikande kommunen förekom ingen kommunal upp borgen till bostadsrätter. Planeraren där, mycket sakkunnig, ansåg att marknaden för bostadsrätter var god i kommunen, eftersom alla bostadsrättshus byggda senare tid blivit sålda. VD:n för det kommunala bostadsbolaget motsatt uppfattning, eftersom han som betydelsefull

var av aktör på ortens bostadsföretagsmarknad hade insikt och kunskap om bostadsföretags ekonomier som inte kommer andra till del. Kommunens planerare får således icke relevant underlag för fortsatt planering.

VAD VILL DET KOMMUNALA BOSTADSFÖRETAGET Gemensamt för bostadsföretaget är att de vill skapa - attraktivare bostäder - ekonomiskt starkt företag

De två målen tillsammans och var för sig mot företagets två roller eller

svarar syften: Det ena att vara till för de boende. Det andra att skapa ett starkt företag ägarna, kommuninnevånarna. Det tidigare syftet uppfylls genom att tillhandahålla attraktiva bostäder för dem som redan bor där. Det andra syftet uppnås att förvalta och förmera sitt pund t ex genom

genom kapitalförvaltning och genom att öka sina marknadsandelar. Som antyds

finns inga vattentäta skott mellan målen, så att det ena endast svarar ovan mot det ena syftet och det andra mot det andra syftet. Ett ekonomiskt starkt företag har större möjligheter att skapa attraktiva bostäder, givet att kunskap och vilja finns. Attraktiva bostäder drar till sig marknadsandelar. Men det existerar ändå en motsättning mellan företagens bägge syfte. Det ena riktar sig till boendet, det andra till ekonomin. Ett bra boende kräver sin kunskap,

och prioriteringar av företagets samlade resurser. Att driva ett engagemang affärsmässigt framgångsrikt företag kräver andra typer av kunskap och ansträngningar. Framförallt utvecklas dessa bägge målområden i olika verksamhetskulturer. Frågan är hur en kreativ balans skall upprätthållas

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 85

. .

mellan dessa bägge skiljaktiga kulturer inom företagen.

De bostadsföretag som besökts, kännetecknas samtliga av att de, enligt min bedömning, är medvetna om skiljaktigheten i syftena och arbetar med olika metoder och kompetenser med bägge syften för ögonen integrerat eller parallellt.

Företagens gemensamma dunderrnedicin för måluppfyllelse innehåller: - ingen utbyggnad med nya bostäder före full uthyrning - ökad egenregi-förvaltning ~ aktivare kapitalförvaltning 0 friare hyressättning

Medicinen är pragmatiskt anpassad efter företagens syn marknadsproblemen, de finansiella såväl som de bostadsmässiga.

I samtliga kommuner dominerar det kommunala bostadsföretaget bostadsmarknaden sitt stora innehav. Se tabell 1 i kapitel Även de "små"

genom företagen är stora sin ort. Det ger dem ett utrymme för ett företagsinriktat handlande, även om det strider mot det kommunala allmänintresset.

VAD ÄR PROBLEMET SETTI FÖRETAGS- KONTRA KOMMUN- PERSPEKTIV

Antalet tomma lägenheter består De motstridiga målen att bygga ut kommunen respektive att anpassa marknaden efter det kommunala företaget förekommer i samtliga besökta kommuner.

Befolkningen har ökat i samtliga kommuner under de senaste åren både genom inflyttning och födelseöverskott. Trots detta har inte tomma lägenheter eller nyss färdigställda tagits i anspråk i motsvarande grad, Malmö-Lund-regionens Staffanstorp undantaget

. 19 Där har inflyttningen ökad ett språngartatsättgenomenmycket kraftfull utbyggnad

orten somännuinte kan utvärderas.

86 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

De kommunala bostadsföretagen kämpar med många tomma lägenheter. Kvalitetsplaner, utvecklingsprojekt och andra experiment tillgrips för att råda bot på det problemet. Samtidigt planerar kommunerna att fortsätta utbyggnaden av bostäder Bostadsföretagen avböjer mer eller mindre absolut att delta i utbyggnaden. De koncentrerar i stället sin energi att med olika strategier få antalet outhyrda lägenheter i beståndet. Vissa önskvärda

ner strategier är inte givet acceptabla från kommunens utgångspunkter.

segregationen skärps i miljonprogrammets områden Det finns beredskap för att differentiera hyror för att motverka segrega-

en tionen.

Kreativa idéer om hyressättningens effekter diskuteras i vissa kommuner. Där vill företaget sänka hyresnivån radikalt för att attrahera hyreskänsliga hyresgäster. Med hyreskänsliga menas de som själva betalar sin hyra. Om beräkningen håller skulle betalningsstarka hyresgäster flytta in i de idag minst attraktiva bostadsområdena. Förslaget har den poängenatt det inte kostar något. Hyresförlusten skulle vägas om i hyressänkning precis så mycket att den totala hyresförlusten inte ökade. Svårigheten är att göra en rimlig beräkning samt skapa en flexibel hyressättning där nivån regleras efter behov och där metoden accepteras av hyresmarknadens parter.

Monopolstrukturer kan avläsas De kommunala bostadsföretagen är hyresledande. De är även hyresdominerande. Om ett dominerande företag ett kommunalt har en överlag låg hyresnivå i förhållande till efterfrågan orten, leder det till att inget annat bostadsföretag kan konkurrera med nybyggda bostäder, även om viss bostadsbrist råder orten. Kommunens önskan att dra till sig fler invånare motverkas i sådana fall av att ytterligare bostäder inte kan byggas på orten. Hyressättningen den befintliga äldre marknaden blir även så låg att ombyggnader och renoveringar blir svåra för andra företag att genomföra. På sikt förslits sådan marknad det privata beståndet.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 87

I ett kommunalt bostadsföretags perspektiv kan strategin vara lyckosam.

I synnerhet samma bolag har ansvaret för den mest sårbara delen av

om ortens bostadsmarknad, t de minst attraktiva bostäderna. Differentierad

ex hyresnivå behöver heller inte innebära en lägre generella hyresnivån inom

företaget. Målet att konsolidera företaget är relevant i ett ägarperspektiv, dvs

i kommunmedborgarnas perspektiv viss sikt. Enligt kommunledningar är

det dock mindre lyckosamt i ett längre kommunalt utvecklingsperspektiv.

SAMMANFATTANDE KOMMENTAR Det finns allmänna förhållanden som försvårar det bostadspolitiska samarbetet mellan den kommunala planeringen för en konkurrenskraftig centralort och det kommunala företagets arbete för ett konkurrenskraftigtföretag, trots att förlitar sig till marknadsmekanismer.

man samma

Förutsättningar för intimare samverkan torde emellertid finnas inom den arsenal planeringsformer med den fysiska planeringen som utgångspunkt,

av

utvecklats för att möta olika utvecklingstendenser för orten i fråga. som Sådana former är enligt erfarenheter i Orebro # Komgletteringsplanering innebär att allt från till csa 35 bostäder byggs

en

förtätning eller komplement i direkt anslutning till befintlig bebyggelse. som Kan även gälla nybyggnation/ombyggnad/upprustning i kombination. # Reduceringsglanering är det omvända förhållandet av vad som ovan sägs. En till flera bostäder rivs, eventuellt i kombination med ombyggnad och/eller ändrad användning grannbebyggelsen. Fysiska ändringar brukar

av bli följden. # Andrad användning av befintlig bebyggelse är en kontinuerlig process, särskilt i centralortemas centra. # Nischbyggande i liten skala t ex bostäder för gamla, handikappade, kroniskt sjuka, studenter, ungdomar, ekologiskt aktiva, kollektivboende. # upprustning i stor eller liten skala utförd med stöd av riktade ROT-

olika tidsbegränsade slag. bidrag av # Nyexplogtering av s.k. "normalbebyggelse" sker endast i mindre skala om alls.

Dess former behöver kompletteras med nerifrånplanering för bygd i bruk.

88 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

5 KOMMUNERNA OCH DE NUVARANDE STYRMEDLEN

.

Bostadspolitiska kommitténs mål för bostadspolitiken har presenterats. Kommunerna har kommit till tals med sina visioner och hotbilder inför framtiden. Undertecknad har redovisat olika kvalitetsbegrepp och vilket som lämpar sig för det bostadspolitiska området. Resonemang har förts om hur kommunernas och den bostadspolitiska kommitténs mål förhåller sig till dem som gäller idag. Exempel på sådana kvaliteter, som skulle behöva lyftas fram och ges särskilt stöd med tanke på rådande situationer och nya mål har också presenterats.

Vilka möjligheter har då kommunerna förutsatt de nya målen, men

gällande lagar och förordningar att styra mot dessa kvaliteter även under

åtstramade ekonomiska och andra villkor

I det följande görs en genomgång av formella och informella styrinstrument samt andra strategier som kommunerna praktiserat eller vill se förverkligade för att uppnå sina mål. Önskar sig kommunerna styrmedel

nya för att tackla den nya situationen Kräver rådande bostadsmarknads- och planeringsvillkor nya styrmedel I så fall vilka

DE FORMELLA STYRINSTRUMENTEN Plan- och bygglagen Nedan behandlas endast de delar av PBL som berörts i kommunsamtalen. I övrigt hänvisas till den utredning som för närvarande pågår inom Boverket.

Väsentligheter i sammanhanget som styrs av PBL är främst

planmonopolet 2- planprocessen 3° byggandet

Planmonopolet Slutsats: Kommunernas erfarenheter av planmonopolet är oförändrat goda. Det ger kommunen stora möjligheter att via plankrav styra lokalisering och exploatering. Frågan är bara hur kommunen styr i tider när stadsgestaltning och utveckling av kvaliteter i bostäder och boendemiljöer inte sker genom nyexploatering utan genom förvaltning i vid mening.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 89

. .

Omstruktureringar i små ägobyte, ändrad verksamhet i mindre

steg genom omfattning, bostadsfördelning, förmedling och förvaltningsrutiner i övrigt styr hur boendet fungerar och hur boendemiljöer utvecklas såväl

fysiskt som ekonomiskt.

Planprocessen Slutsats Det är i dag viktigt att påminna sig det självklara faktum PBL

att styr planering och byggande men förvaltning utom vad gäller kontroll och besiktningskrav på viss teknisk apparatur i byggnaderna. Slutsats Inom ramen för översiktsplaneinstitutet finns goda utrymmen för att driva lokal utvecklingsplanering i samverkan med dem arbetar eller

som bor på plats. Slutsats Översiktsplanen möjlighet till integrering andra struktu-

ger av rella frågor än markanvändning, nämligen ekonomiska, ekologiska, sociala och tekniska. En sådan övergripande plan kan mycket väl vara superlokal.

Vid tiden för kommunbesöken var överarbetningen översiktsplanema

av aktuella. Det kan ha givit intrycket av att översiktsplaneringen övertagit stor del av de strategiska planeringsresursema. Men samtidigt förefaller det

som om man inom översiktsplaneinstitutet funnit former för framtidsplanering

en som kan utvecklas till att fungera mycket väl i tider förvaltning och

av utveckling av befintlig stadsbygd, landsort och byar.

Ett av flera mycket intressanta exempel översiktsplanearbete är framtagandet av de stadsdelsvisa rapporterna samt det k LOU—projektet i

s Trollhättan, som avser Lokala Ornrådes- och Utvecklingsplaner inom

ramen för översiktsplaneringen. LOU-arbetet motsvarar handlingspro-grammen i översiktsplanen och utvecklas i flera steg underifrånplanering. Målet är

av att handlingsprogrammet skall utfonnas dem bor och arbetar i varje

av som stadsdel tillsammans med planerare och politiker. Utvecklingssteg 1 innebär att de som arbetar inom den kommunala förvaltningen ute i stadsdelarna

men får inta en "brukarroll" och tillsammans med planerarna arbeta fram handlingsplaner för sina stadsdelar med den kunskap

de har om möjligheter och problem, önskemål och krav ute fältet. I ett andra ska

steg de kommunala verksamhetsansvariga ute på fältet tillsammans med det kommunala bostadsföretagets fältpersonal mobilisera de boende i planerings-

90 Kommunernas möjligheter målstyra kvaliteter. att . .

arbete. Det sker idag att fasta planerings- och samrådsgrupper bildas genom med möjlighet att under ett par år ägna programarbetet viss tid inom ramen för tjänsten respektive sitt boende. Att i utvecklingsskedet ett nytt arbetssätt börja nerifrånarbetet med de av kommunalanställda representanter för brukarna grundar sig förutom som att de besitter stor och bred lokalkunskap att de är så många och enkelt kan sammankallas sin arbetsgivare. Erfarenheterna är övervägande av mycket goda. Mycken kunskap om lokala förhållanden har producerats och många förslag till förbättringar har framkommit. Detta har även kommit den kommunala verksamheten som sådan till godo.

Inom för översiktsplanearbetet finns utrymme för olika kommunala ramen kompetenser samt för näringsliv, föreningsliv och enskilda att mötas i ett brett utvecklingsarbete sådan karaktär som det s k "agenda 21-arbetet av syftar till. På denna övergripande planeringsnivå kan ekonomiska, ekologiska, sociala och rumsliga frågor behandlas i ett lokalt sammanhang. Att översiktsplanearbete måste geografiskt översiktligt är inte en gång vara för alla givet.

Byggandet Vad gäller den produktionsförberedande planläggningen och bygglovinstitutet har stora ändringar skett i PBL med ikraftträdanden dels 1995-01-01, dels 1995-07-01. Här diskuteras kvalitetsansvar och kvalitetskontroll med avseende nämnda ändringar. Begreppen i lagen sätts i samband med kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter i bostäder och boendemiljöer. Kvalitet hur något är eller ska vara beskaffat. Att bestämma /välja anger kvalitet hos produkt görs att beskriva denna beskaffenhet. I en en genom kapitel 3 om kvalitetsbegreppet benämner jag denna procedur ovan kvalitets-bestämning. För att kvalitetsbegreppet ska bli meningsfullt inom samhällsplanering och stadsgestaltning med dess extremt sammansatta produkter bör det kopplas till artikulerade mål. Målen utgör underlaget till kvalitetsbestämningen, dvs till den text som säger hur resultatet av

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 91

. .

planeringen ska vara beskaffat. Att tolka hur målen ska översättas till projektering av fysisk form underlättas i sin tur av att man vet syftet

-

med dem. Då underlättas kvalitetsstyrning. En utvärdering kan poängen därmed bli tekniskt möjlig, givet de reservationer som i sammanhanget måste göras se kapitel 3 ovan.

Av PBL:s portalparagraf kap framgår syftet med lagen att främja en viss samhällsutveckling samt målen som syftet strävar mot hur det goda samhället ska se ut

att med beaktande av den enskilda människans frihet främja

en

samhällsutveckling med jämlika och goda levnadsförhållanden och en

god och långsiktigt hållbar miljö för människorna i dagens samhälle

och för kommande generationer." Lag 1993:419

Målforrnuleringen kräver som synes en konkretisering till kvaliteter. För planläggning och bebyggelsens lokalisering gäller PBL, kap 2 med sina fyra paragrafer om lokalisering, markanvändning, struktur och utformning. För byggnaders lokalisering mm gäller kap 3 som i sin tur hänvisar till i 2§ Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk mm, BVL Lag 1994:847 med sina nio så kallade tekniska egenskapskrav som ram för kvalitetsbegreppet. Till denna lag hör även en förordning. Kap 4 -7 avser planering, planläggning och plangenomförande. Kap 8 definierar vad som kräver bygglov, rivningslov och marklov, medan 9:e kapitlet avhandlar den nya ordningen om byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll. Lagar och paragrafer kopplas samman i ett sinnrikt nätverk till ett styrinstrument för kommunen i förhållande till byggherren 9cl_1ett ramverk för byggherren att hålla sig inom vid sin planering och projektering för byggandet.

Lagen med förordningar ska vara underlag för den kvalitetsbestämning är i samhällets intresse.

som Kvalitetsbestämningen formuleras enligt den nuvarande lagtekniken i k

s krav. Därmed anger samhället inte hur något ska vara beskaffat, utan vilka egenskaper som ska uppnås. Dessa kan givetvis uppnås ett oändligt antal sätt. Poängen är att vissa mål och syften skall vara ledstjärnor.

Här börjar problemen. För att kunna veta vilka kvaliteter och egenskaper som leder rätt, krävs initierad kunskap och erfarenhet om utformning och

92 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

gestaltning. Sådan kunskap kräver bland annat insikt i hur man bygger. För att bygga krävs däremot inte nödvändigtvis kunskap om gestaltning och utfonnning. I klartext: byggbranschen behöver inte och har inte kunskap om arkitektur, arkitektbranschen bör ha kunskap om hur man bygger för att

men kunna bevaka att gestaltningen uppnår den kvalitet som eftersträvas. Paradoxalt nog hörs ofta motsatsen hävdas, dvs att om de byggsakkunniga får bestämma hur byggnad ska se ut, så blir den billigare och under-

en förstått bättre. Denna paradox nämns som underlag för att förstå kommuner-

problem med att klara kvalitetsstymingen med stöd av nuvarande PBL nas och påminner samtidigtom MEMs Mats Erik Molanders tolkning

Ar, EN

léoigsimxagu

oNotw

FOEDVHANDEQ

IVIEMNH#rND

lmsmmx

MELIAN Fm-

HANDLAREN

’I’A/EL‘

HDPABEN

ä

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 93

. .

Hår har Vi.fávbeued bostadsområde.: Vi hoppas att m5 nja N93

cd nya

varse-mc bara.: just hd.. v.ln1v Lag-é :nu VWLJÖCCKpazgw pa‘ de lekmlska 5554emen/.

Slutsats. Lagstiftningen om kontrollplan, kvalitetsansvarig, och byggsamråd reglerar kontrollarbetet, icke byggnaders och miljöers kvalitet 20 Slutsats Samhällets ansvar ligger därmed tyngst i skedet för kvalitetsbestämning. I praktiken tycks det idag på sina håll som om kommunen kommer in på arenan för samråd först inför organiseringen kvalitets-

av kontrollen. Kvalitetskontrollen styrs av PBL kap Kraven dokumenteras i en kontrollplan som är ett av instrumenten för kvalitetssäkring, dvs för kontroll av att vad som är bestämt faktiskt efterlevs. Kontrollplanen anger således vad som ska kontrolleras och hur kontrollen ska till, men självfallet inte vilka konkreta kvaliteter som ska finnas Det dokumenteras i ritning och beskrivning vanligt sätt. Observera vidare att kvalitetsansvarig enligt PBL endast ansvarar för att kontrollplanen upprättas och följs, inte för projektets utfornming. Innehållet ska godkännas s k "byggsamråd" före byggstart, där kommunen,

20 Rubriken ovanmotiverasavett vanligtmissförståndatt dennya tågordningenenligt

PBL skulle garanterabyggnadernasgestaltningoch miljökvaliteter. Såär inte fallet. Tågordningenavserregler för hur kontroll avnågotom ärfárdigprojekterat ska ske underbyggskedet.

94 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

byggherren, experter inklusive kvalitetsansvariga deltar.

Ansvar för att rätt kvaliteter beaktas är inte detsamma som ansvar för att kvalitetskontroll utförs t ex enligt kontrollplanen. Det förra är kvalitetsbestämning och den sker i det förberedande projekteringsskedet, dvs ett år eller mer före byggstart. Det senare är kvalitetsstyming eller kontroll och kan per definition endast utföras efter det att bestämning av kvaliteter redan är utförd. En kontroll att kontrollen kommer att ske i viktiga avseenden kan t

av

ske några veckor före byggstart vid ett byggsamråd. Därefter bör tid ex finnas för slutförhandling mellan byggherre och entreprenör.

Slutsats Kommunen har ingen möjlighet att bevaka kvalitetsintressen under kvalitetsbestämningsskedet. PBL:s intentioner förutsätter att kommunen har möjligheter att bevaka byggandet i ett kvalitetsperspektiv. Det innebär att kommunen ska ha möjligheter att bevaka en byggnation när den går att påverka, dvs före produktionsskedet. Detta börjar i princip ett år före byggstart vad gäller nybyggnad eller ändring av större objekt kortare tid för mindre objekt som kräver bygganmälan. Då kan nämligen allmänna intressen angående bostadspolitiska kvaliteter arbetas i ett projekt utan onödiga kostnader. Därefter torde professionell byggherre anse att krav som kommer utifrån

en inte kan tillgodoses till rimlig kostnad.

Idag finns inget formellt krav byggherren eller dennes konsulter att kontakta kommunen under produktbestämningsskedet. Först när alla handlingar är klara, upphandling redan är slutförd, dvs minst tre veckor före byggstart, behöver byggherren ta kontakt med byggnadsnämnden. Då har byggnadsnämnden att kalla till byggsamråd, där man kommer överens om hur bygget ska kontrolleras, men inte om hur det ska utformas.

Bygglovet avser numera endast förhållanden till tomten, dvs yttre kvaliteter. All inre utformning anses byggherren själv kunna ansvara för. Dokumenterad erfarenhet från Norge och Sverige visar emellertid att så inte är fallet.

Samhällets krav på byggandet måste framgå för varje enskilt fall redan vid mark- och fastighelsköp.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 95

. .

Krav enligt allmänna intressen skall för att inte anses medföra "onödiga" kostnader kunna förutses via formella dokument, som prövas i

en intressereglering mellan allmänna och enskilda intressen och beslut i laga ordning, t.ex. i detaljplan eller områdesbestämmelser. Dessa instrument kan överprövas, vilket självfallet är ett rimligt rättssäkerhetskrav. Finns plandokument, innebär den kommunala bevakningen inget annat än att byggherren förutsätts läsa dokumenten. Kostnaderna för att uppfylla kraven ingår ett självklart sätt i den kalkylerbara tomtkostnaden ingångsvärdet och kommer så sätt inte att belasta byggprojektet i en Vägning mellan olika alternativa utfonnningar. Anses ingångsvärdet vara för högt kan bedömningen tendera att motivera avsteg från samhällets krav tillgänglighet.

t ex Men är krav som gäller den aktuella platsen klart dokumenterade, har byggherren att ta hänsyn till dem i sin kalkyl. Går kalkylen inte ihop är tomten fel vald. Det är inte givet att samhällskraven är oskäliga. Fel i lokaliseringsskedet val av tomt bör inte övervältras på kvalitetsbestämningsskedet, som ofta tycks ske i praktiken. Är från allmänt intresse viktig kvalitet inte berörd i dokument

en av typen detaljplan eller områdesbestämmelser kan kommun få svårt att hävda den.

Slutsats Kvalitetsstyming av byggandet måste ske i ett skede när utformningen fortfarande kan påverkas. Vi kan kanske dra den slutsatsen att de bostadspolitiska mål som avses påverka planering och byggande skall uttolkas i konkreta kvaliteter och på

vi var " l "r ontroll i a band ed kvalitetsbe tämnin

en. Idag tycks målen stämmas av i samband med den praktiska organiseringen av kontrollen av vad som redan är färdigprojekterat, dvs bestämt, avtalat och köpt upphandlat. Då får de svårligen någon genomslagskraft i praktiken. Om något redan är avtalat och köpt byggherre och entreprenör emellan, uppträder överkostnader vid ändring. Kommunen har då att ta ställning till det ekonomiskt skäliga, men utifrån helt felaktiga förutsättningar.

Rutiner bör med andra ord utformas både med hänsyn till styrkeförhållanden mellan parterna vid de möten där besluten fattas, och med utgångspunkt i en rimlig tidsplanering ett projekt. Var sak har sin tid.

av

96 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

Slutsats Kvalitetsstyrning av stadens gestaltning kräver kunskap om sambanden mellan estetik, planering, projektering och byggande samt den intressereglering som alltid är aktuell. I samhällets intresse är det viktigt med en vital, sakkunnig och framförallt kreativ kraft hos den kommunala byggnadsnämnden för att hävda, stimulera och initiera god kvalitet både i saklig och estetisk mening. Kvalitet innebär att avtal mellan beställare och utförare hålls. Vad gäller samhällets krav och intressen är kommunen beställare och byggherren utförare. Kostnaden uppkommer när avtal inte hålls, dvs när låg kvalitet uppnås. Det kostnadseffektiva uppnås när avtal hålls, dvs när hög kvalitet uppnås. Det torde ligga i samhällets intresse att uppnå hög kvalitet, man vet vad man får och det kostar mindre. I denna filosofi ingår att inte betala för vad som inte är beställt, dvs för onödiga, icke önskade egenskaper. Det är det som är konsten med kvalitetsstyming som leder till hög kvalitet för låg kostnad.

en

Markinnehavet, maktfaktor eller kvarnsten Slutsats: En aktiv och radikal mark- och bostadspolitik i syfte att omstrukturera och säkra den kommunala mark- och bostadsinnehavet, torde öka kommunens möjligheter att målstyra kvaliteter i boende och boende-miljöer. En entydig erfarenhet i kommunerna är att planmonopol och kommunalt markinnehav i kombination är ett starkt styrinstrument i tider av expansion. De ger möjligheter att i hög grad påverka lokalisering, utformning och även i viss mån prioritering av kvaliteter såväl genom planläggning som upprättande av exploaterings- eller projektavtal.

I tider som nu råder, med ett i praktiken totalt byggstopp, finns däremot mycket små möjligheter för kommunen att få igång ett byggande även om lokal bostadsbrist råder. De förfrågningar om exploatering med bostäder,

trots allt kan komma från byggherrehåll, inriktas inte givet tomter som inom det kommunala markinnehavet. Här inträder den konflikt som berörts i kapitel 4 "Kommunala visioner". Byggherrar ser lokalisering av bostäder utifrån andra kriterier än vad kommunerna gjorde vid tiden för markköpen. Den situation kan uppkomma, att byggherrar efterfrågar byggrätter på ickekommunal mark medan kommunen vill realisera sin egen mark innan den planlägger på andra platser. Här står kommunen i samma motstridiga

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 97

. .

marknadsförhållande till byggherrar som de kommunala bostadsföretagen står till kommunen:

En byggherre vill bygga bostäder, men tillåts inte lokalisera dem till ett enligt marknaden lämpligt läge, innan kommunen har blivit med sin mark.

av En kommun vill bygga ut, men får inte med sig det kommunala bostadsföretaget förrän det lyckats hyra ut alla sina lägenheter. I detta läge finns åtminstone två vägar att gå:

Det ena sättet är att vidhålla, att mark och bostäder anskaffande med utgångspunkt i andra villkor än dagens, fortfarande duger inför framtiden. Det begränsar kommunens möjligheter att styra mot kvaliteter enligt deras aktuella mål för boendet.

Den andra vägen är att bedriva en mycket aktiv och konkret mark- och bostadspolitik och därmed omstrukturera sitt mark- och bostadsinnehav till en även inför framtiden betryggande omfattning, men med lokalisering

en och struktur som bättre rimmar med de nya bostadspolitiska målen.

Exploateringsavtal, projektavtal Exploaterings- och projektavtal eller liknande förutsätter att kommunen har mark att sälja eller upplåta i läge och med villkor byggherren bedömer

som som acceptabelt. Se vidare under "Markinnehavet .. ovan.

Kvalitetsprogram Slutsats: Kvalitetsprogram kan aldrig ersätta kunnigt och omsorgsfullt gjord projektering, men väl inspirera och informera beställare, så att de stimuleras att ställa krav på och lyssna till kunniga konsulter. Kvaliteter i den inre miljön samt varaktigheten i färvaltningsskedet hos boendekvaliteter kräver sina egna kvalitetsdokument. I syfte att med positiva medel påverka den privata fastighetsmarknaden upprättas i de besökta kommunerna någon form av kvalitetsprogram för den yttre miljön. I dessa mer eller mindre informella dokument visas olika exempel önskvärd gestaltning och formgivning av miljöer och detaljer. Skrifterna är vackert och pedagogiskt gjorda och fungerar säkert utmärkt både som information och underlag för diskussioner mellan

som byggnadsnämndens tjänstemän och fastighetsägare och deras konsulter.

Kvaliteter inne i bostäder eller lokaler, som t ex användbarhet, tillgäng-

98 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

lighet och säkerhet behandlas inte samma sätt.

Kvalitetsprogrammen har inte formell status i den meningen att de är bindande. De bygger att information om kommunens mening främst i estetiska utformningsfrågor skall respekteras av byggherrar. I vissa fall ingår kvalitetsprogrammen i projektprogram för en specifik exploatering och kan

sådant få större direkt inflytande än en informationsbroschyr med som generell giltighet. Det kan låta paradoxalt att generella råd skulle väga lättare

styrmedel än projektanknutna. Det beror att de projektanknutna som principerna kan diskuteras med presumtiva byggherrar innan dessa erbjuds markanvisning och finnas med i förhandlingspaketet.

I planjuridisk mening kan lokala utfonnnings- och andra kvalitetsprinciper endast bli bindande som ornrådes- eller detaljplanebestämmelser. Generella principer, beslutade enligt en ordning vid sidan av den formella planprocessen, är inte bindande för utformning av enstaka fall. All byggnation består enstaka fall. I detta sammanhang bör emellertid nämnas

av kommunernas möjligheter att med stöd av PBL via program- och informationstexter sanktionerade av kommunfullmäktige, uttala sig i utseendefrågor.

Tillvägagångssättet med dialogpedagogik och information i stället för efterhandsgranskning och kontroll anses vara ett roligare och lång sikt bättre metod. I det korta perspektivet och där kommunen inte varit part vid mark- och fastighetsöverlåtelse, kvarstår problemen med oacceptabla lösningar upptäcks i efterhand. Ofta handlar för övrigt de dåliga

som lösningarna planlösningar och utformningar inne i byggnader och det

om berörs som nämnts inte i kvalitetsprogrammen. De olämpliga lösningarna härrör främst från dålig eller ofullständig projektering i kombination med

en okunnig byggherre. Konsekvenserna kan bli onödiga kostnader och/eller sänkt användbarhet för brukaren.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 99

. .

De kommunala bostadsföretagen Slutsats I tider när den praktiska lokala bostadspolitiken ska klaras inom ramen för befintligt bostadsbestånd och befintliga anläggningar skärps de kommunala bostadsföretagens roll som en av kommunens bostadspolitiska huvudaktörer. Slutsats Därmed krävs en hårdare integrering mellan den kommunala planeringsapparaten och det kommunala bostads-företaget, såväl policymässigt som i det konkreta planerings- och utvecklingsarbetet. Det senare torde komma att omfatta såväl en aktiv mark- och fastighetspolitik med omstrukturering av bestånd och marktillgångar, som utveckling av olika stadsdelar och glesbygden

Numera påpekas ofta att Sverige har de bostäder som behövs för lång tid framöver. En mycket stor del av dessa bostäder är byggda under de senaste decennierna och i allmännyttig regi. Dessa bostäder ägs och förvaltas av kommunala stiftelser och bolag eller allmännyttiga kooperativa organisationer med kommunal representation i styrelserna. Alldeles givet blir för tiden framöver de kommunala bostadsföretagen en av kommunens bostadspolitiska huvudaktörer. Deras bostadspolitiska betydelse grundar sig förutom det kommunala ägandet bl a deras stora innehav orten. Man kan säga att det kommunala bostadsföretaget har följande roller vilket

genom det driver praktisk bostadspolitik: Företaget i rollen som

instrument för genomförande i sak av bostadspolitiska beslut -

inom det egna beståndet nyckelaktör i lokala och centrala nätverk och allianser inom de

-

bostadspolitiska sfären

förebilder för övriga bostadsförvaltare -

marknadsledande i meningen dominerande på orten och därmed -

styrande/påverkande den övriga bostadsmarknaden hyresledande enligt nuvarande fömandlingsordning.

-

Det kommunala bostadsföretaget ses detta till trots överlag ett i

som förhållande till kommunen självständigt företag. Språkbruk och associationer stöder den bilden. Samtidigt pågår i flera kommuner diskussioner hur

om kommunens möjligheter att påverka bostadsföretagets policy och konkreta handlande ska utformas. Ägarinstruktioner diskuteras några håll,

100 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

samarbetsprojekt andra. Man tycks ha kommit längst i integreringen mellan det kommunala planeringsarbetet och den kommunala bostadsförvaltningen där tillsammans driver konkreta gemensamma projekt.

man Det kan bostadsutbyggnad som förutsätter detaljplanläggning och

vara en exploateringsavtal. Det kan även handla om lokalt utvecklingsarbete riktat mot sociala problemstadsdelar.

Där det lokala utvecklingsarbetet inordnats i översiktsplanearbetet tycks de bägge kommunen respektive bolaget ha funnit en gemensam

organen bas att utgå från med uppdelning på olika geografiska områden:

av ansvar Kommunen driver det konkreta arbetet i stadsdelen men utanför det kommunala bolagets bostadsområden, medan bolaget arbetar i sitt eget bestånd. Man kan fråga sig om inte arbetet skulle kunna nå längre med en geografisk integrering, tydligare uppdelning i arbetsuppgifter mellan

men den planerande och den förvaltande kompetensen. Dubbelarbete och dubbla budskap kan bli följden av att företaget arbetar med områdesutveckling sin sida gatan, medan kommunen arbetar med i princip samma sak andra sidan. Strukturpåverkande bostadsförvaltning och områdesutveckling är svårt och kan behöva befruktning mellan planerande och förvaltande

en kulturer. Här kan de kommunala företagens policydokument och kvalitets-

å sidan och de kommunala kvalitetsprogrammen å den program den ena andra bilda underlag för gemensamma kvalitetsdokument till nytta för en ny, kreativ arbets- och ansvarsfördelning mellan kommun och bostadsföretag.

Som tidigare framgått varierar förutsättningarna för en integrering mellan kommunala planeringen och den kommunala bostadsförvaltningen från en kommun till en annan. Yttre villkor och ortskulturer gör sitt. Medan ett kommunalråd ofta slänger sig telefonen" till VD för bostadsföretaget, när idéer behöver dryftas eller problem lösas, så tillstår man annat håll, att så olika synsätt råder mellan kommun och företag i samma fråga, att ett konstruktivt samarbete är svårt att upprätthålla. Som framgår kap 4 "Kommunala visioner", finns saklig grund för olika

av perspektiv hos kommun respektive företag, för hur den praktiska bostadspolitiken ska bedrivas. Samtidigt ska den kommunala bostadspolitiken framgent i allt högre grad klaras med befintliga resurser i form av bostäder

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 101

. .

och anläggningar. Det torde innebära att vägar får sökas för att hitta gemensamma mål och inriktningar för den praktiska lokala bostadspolitiken. Diskussionerna kring policyfrågor torde även fortsättningsvis bli allt livligare kommun och bostadsföretag emellan.

INFORMELLA STYRINSTRUMENT I det kommunala vardagslivet finns självfallet många olika informella tillvägagångssätt att styra eller påverka. Vid de korta kommunbesök

som genomförts fanns emellertid inte förutsättningar att utröna kommunala organs förhållande till omvärlden inom det bostadspolitiska on1rådet. Vissa reflexioner kan ändå vara sin plats.

Forskning om urban politik bedrivs med olika teorier som grund. Ett gemensamt drag i senare års urbanforskning är bilden av en mycket komplex beslutsprocess med många aktörer och intressen involverade. Stadsbyggandet är de facto en kapitalintensiv, komplex och tidskonsumerande process, där de många starka aktörerna till betydande del har motstridiga intressen. En ny erfarenhet för alla parter är att fast egendom inte besitter ett fast eller stigande värde. Kapitalinvestering i mark- och bostäder eller byggande har i stället blivit ett ytterst riskfyllt tilltag. Diskussioner hur

om värdet åter ska stabiliseras har inte hunnit till vetenskaplig

mogna ny kunskap eller beprövad erfarenhet. Enligt teorier om s k urbana regimer krävs för ett medvetet handlande bl a att koalitioner eller nätverk bildas och att medlemmarna kan uppfatta ett gemensamt syfte med ett visst handlande och där de ser en gemensam handlingsinriktning för att nå detta syfte. Det torde inte vara någon vild gissning att koalitionernas sammansättning kommer att avgöra, om brukarnas boendevärderingar eller befintlig markoch fastighetsägostruktur kommer utslagsgivande vid prioritering

att vara av kvaliteter under dyliga informella rådslag.

Kvalitet har kommit att bli ett av nyckelorden i försöken att upprätthålla bostäders marknadsvärden. Kunskaper bebyggelsekvaliteter och

om

21 Se Stoker, 1995.

102 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

brukares prioriteringar vad gäller boende och bostäder finns emellertid inom branschen till stor del som s k tyst kunskap, en förtrogenhetskunskap som inte förmedlas. Den är svår att artikulera. Den ena parten tycks, när orden tryter, ofta välja att ta för givet att den andra redan vet. I sådana situationer blir information, samråd och informella möten parterna emellan av stor vikt.

Möten och samråd Sjmgtgz Befintliga nätverk av aktörer behöver vidgas för att vinna handlingskraft till front för utveckling av medborgarnas vardagsliv. Nätverkets

en förmåga är att hitta framkomliga vägar att handla som tillräckligt många aktörer kan acceptera. Nätverkets berättigande måste ständigt ifrågasättas

funktion det politiska önskvärda i förhållande till vad nätverket som en av finner acceptabelt.

Enligt uppgift förekommer i samtliga besökta kommuner informella samråd mellan olika parter i stadsbyggnadsprocessen vad avser bostadsbyggandet. Kvaliteter dryftas under sådana samråd, i synnerhet när särskilda utbyggnadsprojekt är aktuella De nätverk kommunledningama aktiverar för samråd omsluter fler eller

som färre av följande aktörskategoiier: ° kommunledningen - kommundirektören - planeringschefen, samt varierande av fastighetschefen,

exploateringschefen, planchefen och miljöchefen ° det kommunala bostadsföretagets VD ° HSB, Riksbyggen - någon/några av traktens entreprenörer, även de byggare som samtidigt

brukar fungera som byggherre ° hyresgästföreningen ° de boende, gäller särskilda projekt ° kommunanställda, kommuninnevånama gäller programarbete

inom ramen för översiktsplanearbetet

Listan blir längre när vissa utvecklingsprojekt diskuteras eller när kommunala räddningsaktioner för bostadsföretag i kris kommer tal. Då tillkommer, men inte annars t ex

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 103

. .

- finansiärer Fastighetsägarföreningen nämndes däremot inte som samarbetspartner i de aktuella kommunerna.

KOMMENTAR Avsnittet har behandlat den uppsättning styrinstrument som kommunerna själva berört som väsentliga och användbara. Med siktet inställt fortsatt planläggning för utbyggnad anses de nuvarande instrumenten fungera väl för kommunens syften. Men då ska komma ihåg att man i den utsträckning man funnit det lämpligt, utvecklat nya instrument inom ramen för befintliga. Jag tänker här särskilt översiktsplan som lokal utvecklingsplan och kvalitetsprogram som bygglovsgrundande dokument. De nya byggreglema i kombination med den nya bygglovs- och granskningsprocessen fungerar däremot mindre väl eller inte alls. Avvikande mening finns dock på andra håll i landet, t ex i Stockholm, där konkurrensen marken är hård och stadens strategi med en kombination av

om markförhandling, kvalitetssamråd, kommunala riktlinjer för utformning, samt formell styrning tycks fungera.

I nästa kapitel behandlas de nya bostadspolitiska målen i perspektiv

av gällande regler och praxis. Frågor ställs om vad som krävs för att genomföra den nya bostadspolitiken.

104 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

6. ÖVERGÅNGEN TILL DE NYA MÅLEN AKTUELLA FÖRHÅLLANDEN SOM PÅVERKAR DE KOMMUNALA MÅLEN Slutsats: Planering för bostadsbyggande och bostadsutformning är, trots avstannad byggnation, lika centrala områdena inom den lokala bostadspolitiken som tidigare, men betraktas i ett bredare perspektiv.

I de kommunala visionerna och farhågorna är det några ständigt återkommande drag som verifierar detta påstående. T ex:

l Det står helt klart att bostadsbehov/efterfrågan inte bara är en fråga

om

. demografisk prognos. Bedömningar som grundas framskrivningar av befolkningsutveckling med födelse- och dödstal och in- respektive utflyttning samt pendling etc., är inte tillräckliga.

2. Bostadsefterfrågan är i hög grad en konjunkturfråga, där framtidstro och tillgång till arbete avgör vilket typ av bostad som efterfrågas om sådan alls efterfrågas. Det gäller såväl upplåtelseform som kostnadsnivå och läge i förhållande till arbete, utbildning, omsorg och kultur.

3. Som en följd av 1 och 2 ovan går utbyggnadsbehovet inte att prognostisera fram som tidigare. Strategier och utbyggnadsplaner som bygger den ständigt växande staden löper risk att haverera. Det medför a negativa med konsekvenser för det som genomförts som en etapp, som skulle kräva fortsatt utbyggnad för att fungera.

4. Trögheten på bostadsmarknaden, bland annat orsakad av kostnadsvariationer mellan olika årgångars bostäder med "inlåsningseffekter" som följd, leder till att eventuella nytillskott bostadsmarknaden inte kan efterfrågas av de nya bostadssökande. Samtidigt är omflyttningen mellan bostäder betydande till sin omfattning.

5. Man kan inte förlita sig flyttkedjor som ett instrument för att manipulera bostadsmarknaden, så att rätt hushåll fick tillgång till rätt

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 105

. .

bostad. Flyttkedjor går inte att planera fram och för övrigt finns

som planeringsunderlag ingen kunskap om hur de spontana flyttkedjoma ser ut.

6. Segregationens negativa effekter för livsmiljön och för bostadsförvaltning återfinns främst i s.k. miljonprogramområden, d.v.s. stora, enformiga, få-funktionella områden uppbyggda under kort tid och i bristande kontakt med andra stadsdelar.

7. Den strukturförändring inom arbetsmarknaden som skett och sker har hittills medfört att allt fler människor uppehåller sig i och kring bostadens närmiljö större delen av dygnet. I ett ordinärt bostadsområde vistas

om dagarna en befolkning som motsvarar minst hälften dem bor där.

av som Samtidigt är det många som ger sig ut ur området under vardagen för arbete och studier. Såväl in- som utpendling ett område uppnår mycket höga

ur tal22se vidare kapitel 7.

8. Dag- och nattbefolknings skiljer sig inte bara i städernas centrum, utan även i bostadsområdena. Även där i periferin finns många arbetstillfällen.

- - Därmed finns en dagbefolkning som skiljer sig från nattbefolkningen. Medan centra har en tendens att avfolkas under natten är däremot periferin befolkad såväl natt som dag. Begreppet "sovstad" är inte längre relevant,

om det nu någonsin varit det.

9. Den stadsbyggnadsteori utifrån vilket bostadsbebyggelsen lokaliserats och utformats, skilt från de flesta miljöer som planerats för aktivitet och förvärv, förutsatte en dagbefolkning av helt struktur än vad i dag

annan som är fallet. Att t ex resa kollektivt från ett område där bor till

man ett annat där man arbetar låter sig ofta inte göras med mindre än via

att man reser

22 Där finns dels desomhar sitt förvärv i bostadensnärmiljö. vilket motsvararfler än

10%av den boendebefolkningen. Dessabor i mycket liten utsträckning i området

ifråga. Där finns delsdeungaoch de pensionerade,drygt 30 % avbefolkningen,dels de

hemarbetandebarnlediga och andrahushållsverksamma,dels de arbetslösaoch andra icke förvärvsverksamma,somtill sin omfattning varierar mellan olika områden.

106 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

kommunens centrum. Hela städers och bygders kommunikationsnät har behov av översyn.

DE KOMMUNALA VISIONERNA OCH DEN BOSTADSPOLITISKA KOMMITTENS MÅL Målomrâde 1: Planering och utveckling mellan strukturpå-

verkan och bevarande Skägg Bostadspolitiken på lokal nivå spränger gränserna för den centrala bostadspolitiken. Kommunens åtgärder för att styra mot sina bostadspolitiska mål hänför sig inte bara till förhållanden hos bostaden och bostadsområdet. Hela staden måste betraktas liksom andra samhällssektorer som arbete, utbildning, omsorg, kultur och kommunikation.

Som framgår punkterna l-9 ovan berörs fysiska gestaltningsfrågor med

av relevans för bostadspolitiken på en högre nivå, nämligen den om stadsgestaltning och stadens form och innehåll samt om glesbygdens förutsättningar boplats. Därmed inplaceras bostadspolitiken en högre

som fysisk planeringsnivå än tidigare även för den mest lokala och i sig konkreta planeringssituationen. Jag kallar detta för det vertikala/övergripande perspektivet A. Den lokala bostadspolitiken berör en vidare fråga än den om bostäder och boende. Den handlar i praktiken om hela vardagslivet. Visioner om boendet och vardagen kan inte fångas in enbart under vad vi ofta associerar till bostadspolitik eller som program och genomförande av ekonomiska och fysiska förutsättningar för boendet isolerat från övrigt vardagsliv. De måste även omfatta arbete, utbildning, omsorg och vård samt kommunikationer. Jag kallar detta för det horisontella/överbryggande perspektivet B.

Bostadspolitiska strategier och medel inriktades i kommunerna mot dessa visionära nivåer, den gestaltningsmässigt övergripandeA från stadens till bygdernas gestaltning och den överbryggande B om vardagslivets organisering. Härav följer inte att de årens kommunala handlande

senare alltid varit i visionär riktning. En skillnad mellan vision och handlande kan registreras. Månne just därför som dagens visioner innehåller krav andra

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 107

. .

instrument än de tillgängliga och återigen en annan nivå än inom den tidigare bostadspolitikens område. Helhetssyn och integrering av resurser och kostnader efterfrågas för att man ska kunna handla enligt visionema.

Vad som under målområde 2 "Närmiljö" se nedan betraktas som viktiga miljöfrågor, blir för målen angående "Planering och utveckling" viktiga strukturfrågor.

Mål: "Helhetssyn", "integration", "genderperspektiv", morfologiskt medveten gestaltning" för ett kretsloppssamhälle" Slutsats Det är knappast möjligt att med traditionella bostadsplaneringseller områdesmetoder stärka sköra boendemiljöer annat än för korta kostsamma perioder. Förändringar som utgår från enskilda människors

egna beslut torde större livslängd än de som kan komma utifrån uppifrån. Slutsats Oversiktsplanearbetet har visat sig vara en konstruktiv för

ram lokal utvecklingsplanering. På den nivån överbryggande men lokal kan

- sociala, ekonomiska, ekologiska och fysiska planer samordnas. Sådana lokala fördjupningar av översiktsplanen skall avse såväl förnyelse som förvaltning av befintliga resurser. Aven förvaltning kräver planer där det framgår vad som ska göras när.

Två vägar har antytts av kommunerna. Den kommunala ledningen betonar strukturpåverkande insatser samt utbyggnad och nybyggande, medan det kommunala bostadsföretaget betonar det befintliga samt förvaltning, underhåll och kompletteringsbebyggelse. Kommunens planeringsorgan arbetar strukturinriktat inom befintlig bebyggelse med ett organiskt avgränsat område som planeringsornråde, medan företaget arbetar inom sina fastighetsgränser. Tidigare erfarenheter av grannskapsarbetc, "områdesarbete", "stadsdelsfömyelse", "fastighetsförädling" och ROT-projekt kärt barn har många namn är att insatserna, som ofta varit för storskaliga, blivit kostsamma och givit effekter endast på kort sikt. De få undantagen är de där de boende givits reella möjligheter att utforma och delta i fömye1sen.23

I nästa kapitel ställs ett förslag till stimulansåtgärder för problemfyllda stadsdelar, som utgår från den enskilda människans beslut och kan

egna som

23 Se Vidén 1991, Schéele,Elander Öresjö,

xex et Rundlöf,l990, och 1996.

108 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

genomföras inom befintliga system och inom den befintliga miljön utan kostsamma fysiska eller administrativa åtgärder.

Även den bostadspolitiska kommitténs mål år anpassade till dessa övergripande respektive överbryggande nivåer. Enligt perspektiv B ses boendet som bas för vardagslivet. Jämför med målen om delaktighet och inflytande, om värdighet, om stimulerande och trygg miljö, helhetssyn, integration och hänsyn till könens olika behov och önskemål. Sådana visioner bygger det lilla livet nere i de konkreta bostadsmiljöerna och utgår från dess befolkning och inte från de starka bostadspolitiska aktörerna. Där finns med andra 0rd överbryggningen till andra samhällssektorer som arbetsmarknads- och näringslivsfrågor. Målen är likaledes anpassade till perspektivet för stadsgestaltning A. Visioner om byggande och fysisk gestaltning av stadsdelen, staden och bygden kan jämföras med målen om estetiskt tilltalande, morfologiska och ekologiska perspektiv, om integration och god uppväxtmiljö.

Målområde 2: Närmiljön Mz‘il:Stimu1erande och trygg miljö", "ekologiskt hållbar", "värdig,

jämlik, god uppväxtmiljö" med delaktighet och inflytande. Slutsats: Såväl de kommunala visionerna som de bostadspolitiska målen förutsätter åtgärder, som inte kan hanteras enbart inom den traditionella bostadspolitiska ramen Dessa åtgärder behöver bearbetas i planer. Observera att för plan finns per definition en avsikt att genomföra. Ett

en

däremot utlovar inget genomförande men väl en inriktning på det program som eventuellt genomförs. Ãterskapandet trygghet, trivsel och stimulans i destruktiva miljöer utgår i

av flera kommunala visioner, från kvarboende av befolkning och bibehållande av byggnader. Ändringar skall inriktas levnadsförutsättningar för dem som redan bor där. Visionerna handlar attraktivitet, ekonomisk och social hållbarhet inför

om framtiden samt om att skapa uthållighet hos det befintliga. Det uttolkas som

trygg och stimulerande miljö, vilket bland annat omfattar ett ansvar för att en utan stora fysiska omvälvningar återskapa tryggheten i de miljöer som rapporteras hotfulla och destruktiva. Här ansluter de kommunala visionema

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 109

. .

till bostadskommitténs mål för närmiljön. Vi kan särskilt konstatera att hållbarhet i ekonomisk och ekologisk mening poängteras både centralt och lokalt, liksom poängteringen av värdighet, jämlikhet och delaktighet som en viktig miljöfråga.

De problem som ska angripas är sådana att de inte rimligen kan åtgärdas inom ramen för fysisk planering, byggande eller bostadsförvaltning, då de bottnar i individers och hushålls hela socioekonomiska situation med utbildning, arbete och hälsa samt förankring i det svenska samhället och orten. Däremot är problem lokaliserade till boendemiljöer, varför de effektivaste sätt torde behöva åtgärdas med boendet som utgångspunkt.

Det finns olika förslag till förbättringar levnadsvillkoren, särskilt för dem

av som bor i de minst attraktiva bostadsområdena, som anses "trista", enformiga och opersonliga. Något förslag handlar om en drastisk sänkning

av hyran i dessa områden, andra om att utnämna dem till stödområden och proklamera särskilt ekonomiskt stöd till företagande och bostadsförvaltning inom områdena. Jag återkommer nedan med ett förslag, diskuterat i Örebro inom en studiecirkel om framtiden kallad "Tankamas Trädgård" där jag själv deltagit.

Målområde 3: Bostaden Slutsats: Hög överensstämmelse mellan kommunala och statliga mål kan konstateras med reservation för denna undersöknings begränsade underlag. Mä "Varsamhet, tillgänglighet, hushållning, byggnaders tekniska egenskaper. Slutsats: Kommunernas erfarenheter av sina möjligheter att målstyra byggandet är som nämnts inte särskilt goda. Det är troligen på dessa punkter

som plan och bygglagen behöver ses över.

De gällande målen för varsamhet, tillgänglighet och hushållning samt byggnaders övriga egenskapskrav kvarstår i kommitténs förslag. Se även kapitel 3 ovan om kvalitet särskilt kvalitetsbestämning i förhållande till kvalitetsstyming och kvalitetskontroll. En utvärdering och översyn av PBL sker för närvarande inom Boverket.

110 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

Angående kvaliteter hos vad som byggts under senare år hänvisas till Eva Björklunds utvärdering Björklund, 1995.

MÅL "Estetik" 24 Slutsats: En sakkunnig och engagerad kraft inom kommunen med god estetisk skolning kan bli kommunernas "instrument" för att styra mot ett mål om estetiskt tilltalande miljöer.

Instrument bör utprovas för att minimera eller övervinna rådande kommunikationsproblem mellan olika kategorier yrkesfolk och lekmän i förhållande till estetik Kvalitetsprogram antagna av fullmäktige kan vara ett sätt. Dock bör klargöras vad som menas med estetik.

Okade möjligheter till investeringar redan på idéstadiet underlättar god samverkan mellan intressenter och projekterande arkitekt. Det ger i sin tur förutsättningar för en djupare insikt om arkitekturens mening och syfte i det enskilda fallet. Därmed underlättas god byggnadskonst.

För att kunna arbeta mot mål om estetik måste man ha kunskap om estetik. Det krävs även kunskap gg möjlighet att bedöma estetik utifrån planer, ritningar och beskrivningar. Att utifrån ritningar och beskrivningar bedöma vad kan komma att bli estetiskt tilltalande kräver inte enbart förmåga att

som läsa ritningar och beskrivningar som produktionshandlingar, dvs för att kunna bygga efter dem, utan också förmåga att läsa dokumenten som föreställningar om estetiska strukturer. Detta är inte självförklarande, utan kräver sin särskilda inlärning och träning vid sidan av vad man t ex behöver för att kunna bygga. Det kräver helt enkelt sin särskilda kompetens. I kvalitetsprogram bör särskiljas vad kan generella utgångs-

noga som vara punkter och vad som är direkt beroende av den aktuella platsens lokala förhållanden.

Mä "Rimlig kostnad" En viktigt uppgift för kommunen är att kunna hantera kostnadsfrågor i förhållande till byggnaders egenskaper och till estetik, så att inte bristande kunskap leder till föreställningen att en estetisk utformning av hög kvalitet per definition kostar mer än enful och dålig.

Tillräckliga investeringar för reflexion, idéutveckling och samråd tidigt i projektet är en viktig förutsättning för rimlig kostnad.

Målet rimliga kostnader för bostaden har icke uppnåtts. Osäkerhet råder

om

24 Angåendeden målformuleringen estetisktilltalande" hänvisasäventill kapitel 2

nya

särskilt avsnittet: "Kvalitet inom arkitektur".

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 111

. .

om vad det, vid sidan om kapitalkostnader, egentligenär kostar "för

som mycket". Här är problemet att de kommunala organ som ska planera och målstyra inte har insyn i eller aktuell kunskap om entreprenadupphandling, dess väsen och sakinnehåll. Byggkostnader bestäms i ytterst komplicerad

en och sluten värld. Vad som säkert kan sägas är att kvalitet i meningen bra lösning och vackert, estetiskt inte prissätts i sig. Det finns således inget samband mellan pris för en byggnation å ena sidan respektive val sämre

av eller bättre lösningar enligt de kommunala målen å den andra sidan.25

I kommunen finns byggherreorgan, t ex inom gatu- och parkförvaltningar och inom eventuella kommunala byggnadskommittéer. Samrådsrutiner eller till och med rotation mellan tjänster inom planerande och byggande organ skulle kunna öka kunskapen om byggkostnader hos målstyrande tjänstemän. En öppen debatt hur vissa mål för byggd miljö

om skulle kunna avsätta sig på byggprislistan hälsosam. Det kunde

vore förhoppningsvis motverka mytbildningen om att det som är bra kostar

mer än det som är dåligt.

25 Se Schéele,1996kommande.

tex

112 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

7. NÄRHETSSTÖDET

-

ATT MÖTA VISION OCH FARHAGORO INOM RAMEN FÖR

-

BEFINTLIGA STRUKTURER

Nedan följer ett konkret förslag till planering utifrån en stadsbyggnadsideologi fysisk och funktionell närhet och integration. Det tar avstånd

om från mycket i efterkrigstidens ideologier och teorier om den uppdelade staden, där arbete hade sin tid och plats, medan boende hade sin och fritid återigen sin. Dessa funktionella och fysiska zonerna sammanbinds med nödvändighet av trafik, fordons- och teleburen. Förslaget tar också avstånd från planering för produktion till förmån för planering för förvaltning. En sådan kan bara bedrivas inifrån och utgå från enskilda människors spontana handlande.

FÖRÅLDRAT PLANERINGSPARADIGM Det moderna samhället förutsätter fysisk separering av vissa verksamheter. Men det gäller främst miljöstörande industriell verksamhet och sådan som genererar tät eller tung fordonstrafik. Industrisamhällets planeringsmodeller kan inte längre gälla för tjänste- och inforrnationssamhället. Vårt tänkande är emellertid så präglat av separationsidén att den leder i sådana banor, även när integration skulle vara att föredra ur miljösynpunkt, ur resurssynpunkt och även vara det mest tidseffektiva.

Bostadsstadsdelar i kris I många bostadsområden råder dold eller öppen kris: Hög arbetslöshet, allmän sysslolöshet, kriminalitet, förstörelse, våld etc. Vi känner väl till att problem den här sorten är koncentrerade till vissa av miljonprogrammets

av mer storskaliga bostadsområden med sin funktionella ensidighet och yttre tristess, med sina ypperligt funktionella och praktiska bostäder, god

men service, bra barnomsorg och skolor.

Kvinnorna- med ett miljö- och närhetsperspektiv Sedan 70-talet har kvinnokretsar i eget intresse diskuterat hur vardagslivet ska kunna omorganiseras till förmån för ett enklare, rimligare och trevligare

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 113

. .

vardagsliv som även för kvinnor rymmer såväl familj, professionalitet och personlighetsutveckling. I sin mest konkreta form har det handlat om att få dygnets timmar att räcka till för alla de roller dagens kvinnor tar sig eller känner sig tilldelade. I sin ideologiska inriktning har det handlat det

om hållbara och öppna samhället, där alla delar ansvar och arbete såväl för det lilla livet som för en gemensam jordisk överlevnad.Kvinnodebatten ett

om nytt vardagsliv och de problem fömyelsen vill angripa ansluter till debatten om den skärpta etniska och socioekonomiska segregationen. Den berör en tung hotbild, vars konkreta uttryck redan är verklighet i amerikanska och

a sydafrikanska getton, där det öppna våldet är vardag och där ett område kan ha fler ungdomar i fängelse än vid college och universitet. I sammanhanget förordas ett nerifrånperspektiv, något som sällan låtit sig realiseras.

Nerifrånstrategi Den långa vägen bort från en destruktiv utveckling i vissa bostadsområden och stadsdelar rymmer många korta steg och flera kompletterande små experiment. Steg som utgår från de boendes och arbetandes beslut

egna varken förutsätter eller inrymmer överordnade beslut. De utgår istället

organs från enskilda personers beslut. Det leder till att revolutionerande eller kostsamma ombyggnader av områden eller omorganisationer inte kan förutsättas. Däremot finns förutsättningar för en livskraftig långsiktig process för vitalisering av utarmade miljöer.

NÄRHETSPRINCIPEN Närhetsarbete eller distansarbete fråga perspektivval

- en om

. Närhetsprincipen bygger på fysisk närhet mellan arbete och bostad. Jag kallar arbete nära bostaden för "närhetsarbete" för att markera perspektivbytet från den debatt och forskning som behandlar k

s distansarbete. Syftet med förslaget är således att underlätta arbete nära bostaden de arbetandes/boendes villkor.

Det gäller dels för alla dem som redan arbetar i bostadsnära miljöer, dels för dem idag utför sitt arbete i

som kontorsmiljöer eller arbetsområden. De förra är redan idag talrika, har

men för den skull inte avsatt nämnvärda spår i planering och utformning den

av

114 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

fysiska miljön. Det handlar om s k osynligt kvinnoarbete som barn- och äldreomsorg, undervisning service och viss administration. Den senare, de

kan kallas presumtiva distansarbetare, är sådana som kan men ännu inte som har utlokaliserats från kontorsmiljöer eller arbetsområden hem till bostaden. Språkbruket illustrerar ett arbetsgivarperspektiv.

Idén går ut på att alla de som sedan länge förvärvsarbetar i bostadsnära miljöer och i bostäder, cza 10 % av dem som bor, ska premieras om de arbetar i samma stadsdel som de bebor. Samtidigt ska de arbetsgivare premieras gör detta möjligt. Motivet för att premiera de arbetande är att

som de tillför sitt arbete en lokalkunskap som höjer deras yrkeskompetens främst arbete inom vård, undervisning och omsorg. Motivet för att premiera arbetsgivarna är att de minimerar miljöförstörande och energikrävande arbetsresor.25 Premieringen förutsätts stimulera naturlig omplacerings-

en

så att allt färre pendlar mellan perifera stadsdelar, och allt fler lever process, sin vardag mer lokalt.

Alla de som framgent väljer att förvärvsarbeta nära eller i bostaden inom andra sektorer än ovan nämnda premieras samma sätt. Motivet är att de

ett tillskott till boendemiljön med nya verksamheter och med sin egen ger personliga närvaro. För deras arbetsgivare gäller samma sak som för ovan nämnda. För att få en uppfattning om vilka processer som skulle kunna skapas och vad det skulle kunna betyda i minskad arbetslöshet och stimulans till utarmade miljöer illustreras nedan med ett konkret exempel.

NÄRHETSPRINCIPEN PÅ DEN MÅTTFULLA STADSDELENS NIVÅ Vi utgår från Vivalla- Lundby kommundel i Örebro. Se kartbild. Vivalla Lundby kommundel ligger 2,5 5 km Örebro centrum och

- norr om omfattar ett område som är cza 2 km brett och 2,5 km långt. Det innehåller tre delområden åtskilda trafikleder: "Vivalla" ett låghusområde med

av

26 Korta bilresor ärde särklassi milj Fördessafungerar

mest

inte katalysatorsystemet. 27 Statistikunderlaget ärinhämtat från Örebro kommunsstatistikavdelning. Illustratio-

ärgjorda Marica Ohlson, Bomiljögruppen i ÖrebroAB.

nerna av

Kommunernas möjligheter måLstyra kvaliteter. 115 att . .

kommunala hyresrätter byggt 1970-74, "Lundby", ett bostadsrätts- och villaområde byggt under mitten av 70-talet samt "Boglundsängen" ett arbetsområde utbyggt under 1970- och 80-talen.

I kommundelen bor årsskiftet 95/96 7.994 Av dem är 5.374 personer. svenskar och 2.620 är invandrare. Arbetslösheten är 9 % i Vivalla och 3 % i Lundby. Befolkningsomsättningen är hög i Vivalla.

I området finns 1.543 förvärvsarbetsplatser, hälften i bostadsområdet, resten i arbetsområdet. Ut ur området reser varje dag 2.825 för att arbeta, personer medan 1.347 reser in i området skäl. Den k "nettoutpendlingen" av samma s är 1.478. Det är således ett betydande antal arbetsrcsor utförs i bägge som riktningarna varje dag, till kostnad miljöförstöring vad gäller bilandet och av till priset av tid för samtliga. Endast 282 både arbetar och bor i personer kommundelen

Av transfereringspengar in i området uppgår 35 miljoner /âr i socialbidrag medan 23 miljoner kr/år delas ut i bostadsbidrag. Över 60 hushållen % av åtnjuter någon av dessa två stödfonner. Tillsammans med arbetslöshetsersättningar och förtidspensioner uppgår förmodligen transfereringskostnaderna till c:a 150.000.000 kr/år osäker siffra. Under 1996 söker 60 nya hushåll per månad om socialbidrag grund att de inte själva av ser någon möjlighet att försörja sig. Det är dubbelt så stor ökning jämfört en med förra årets.

Närhetsprincipen; för social kraft och energibesparing. l För Vivalla-Lundby har man målet att all verksamhet ska syfta till . starkare sociala nätverk, aktivare liv, bättre tillsyn och omsorg om barn och gamla, sänkt arbetslöshet, större framtidstro. I det syftet får den både som arbetar och bor i området får bonus lönen. Motivet är att vederbörande har lokalkunskap och social kunskap och därmed är bättre skickad utföra sitt att arbete enligt målet än en som inte har det.

116 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

2. För Vivalla-Lundby har man även målet att spara energi och tid dels för den biologiska miljöns skydd, dels till hushållens tidsbudget. Tiden kan användas till något konstruktivt enligt den enskildes val. I det syftet får det företag Vivalla-Lundbybo anställd för verksamhet i området

som har en sänkt arbetsgivaravgift i energiåterbäringsbidrag. Företagets säte är ointressant. Deltidsverksamhet i området, t ex i hemmet, räknas som bidragsunderlag.

nollsumme-transferering för arbetsgivaren så länge arbets-

Idén är en givaravgift och bonus ligger procentsats. Kostnaden uppgår vid 5

samma % bonus/arbetsgivaravgiftssänkning till 2,5 % för kommun/stat i sänkt skatteintäkt förutsatt att inkomsttagaren har 50 % marginalskatt. Arbetstagaren får nettoinkomstökning som räcker till hyra av ytterligare ett

en

8 kvm, SABO:s medelhyra 1996 mindre sovrum

I Vivalla-Lundby skulle reformen redan idag premiera de 282 personer

bor och arbetar där, men kan inom snar framtid komma att angå alla som med arbetstillfällen som vanligen förekommer likvärdigt i de flesta bostadsområden de kommunala. Det vill här säga 575 tjänster. För dem gäller det att tänka i banor som: "Jag är duktigare mitt jobb, när jag jobbar i mitt eget område, än när jag far iväg till ett annat. Det märks bl a, genom att jag får högre lön."

Inom en längre framtid kan människor tänkas anpassa sig till närhetsprincipen eftersom de vinner både tid, pengar och sociala kontakter. De får lättare att integrera förvärv, omsorg, tillsyn och fritid.

Om 1 en% transfereringspengama till området satsas i startbidrag,

av skulle berörda parter i projektform kunna utöka och intensifiera det lokala arbetsmarknadspolitiska arbete som redan pågår på många håll. Försäkringskassa, arbetsförmedling, facken, arbetsgivarna, de boende och de arbetande samt fastighetsägarna kunde tillsammans finna former för att utöka antalet arbetstillfällen i bostadsnära lägen. En princip som redan är under utveckling i Vivalla-Lundby handlar om att erbjuda socialhjälpstagare kommunalt arbete i området. Framledes kan olika former utvecklas för att organisera ansvaret områdesvis.

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 117 . .

74-- år 1996 f LUNDBY l hushållenhärfår social-och/ellerbostadsbidrag. 20% av ärbor7.994människor

m 1996 VIVALLA , ‘§H5r arbetar1.543personer. l 340människorär öppetarbetslösa.

hushållenhärfår social-ochellerbostadsbidrag. . 60 % av 4 I

år 2010 LUNDBY hushållenhärfår social-och/ellerbostadsbidrag. 5 % av .Härbor 8.100 människor.

år 2010 VIVALLA Härarbetarcza2.500personer. 40 människorär öppetarbetslösa

l I hushållenhärfår social-ochellerbostadsbidrag. 20 % av Inpendlingenharsjunkitfrån 1.347till 500. Utpendlingcnharsjunkitfrån2.825till 1.500ochär nedgående.

118 Kommunernas möjligheter att måLstyra kvaliteter.

. .

Vinster för framtiden Listan vinster kan göras lång. Social kontroll och förvaltningsmedverkan leder till effektivare och resurssnålare användning av el, vatten, mark, lokaler och människor. I stället för kostsamma ombyggnader sker reparationer vartefter svagheter visar sig i byggnader anläggningar och tekniska system. Sopor återanvänds lokalt, viss mat tillagas och säljs i området, etc. Människor får råd att efterfråga bra bostäder, omsorg och stöd, eftersom de får bonus lönen.

Förslaget vinner att genomföras generellt. Först då får närhetsprincipen den värdemässiga tyngd som krävs för att få genomslagskraft. Därefter torde önskvärda effekter sysselsättningen och för stimulans kunna uppnås. Detta motsäger inte behovet av särskilt stöd till områden med särskilda behov. Till närhetsprincipen kan där kopplas fler åtgärder och en högre grad av ekonomisk stimulans.

Örebro i september 1996

Annika Scheele

5%mmIJN ;Aoimmun vinn w,nAlAnMa¢.N mamma1Ilm:|4:Ib7luI: xx‘:mrmczrmSve:fáláfmhøi molumen udwww. 96:a. Manner mätta -MCLno :u: Pmau.-.

I Mgränsen

15in vgnu.A-unuy devrnnounr;LÃSMBEYSLÖSHETnöt.Moe;serasea:-N,A

sguAyg,,.,uo1-uuoasrmsrrnATT -mnnuuaum:

- M6"W°T" °’€ arnemanr6r.uw:,-v:ulunonvA1mu .nu u; OqK:%T

GINA:eorznmsreucnsé-aneumu.så

G -~Ar ran:-mcuNAc.-serumLaIAA.tAuNgpgu

N / MH y~:-um

Evs am AcneuexvnamcarrmHap

W s.. 5%OLMnöjagjuten 5%FSL

men a: /-- r sonol5€MDomGouna.€ lNoMundan

VW

si. .maPassaexfru/A

4 u.P-E5-£QR51-Au-.-arm.-rs

MwlsrrnämnduratuNMw-1 f kår

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 119

. .

KÄLLFÖRTECKNING Björklund, E. 1995: Lägenhetskvaliteti 1991 och 1994 års produktion.

Boverket 1995,: Underlagsmaterial till Bostadspolitiska utred-

-

ningen, Dir 1995:20, Del III HI. Boverket. 1995.

Boverket 1995: Underlagsmaterial till Bostadspolitiska utredningen, Dir

1995 :20, Del I+II III, Boverket. 1995.

Elander, A. Schéele 1993: Public Housing, Policy Communities and

Area Improvement Sweden Learning from Experience.

- -I: Froessler, P. red1993: From Policy to Practice, International Perspectives on Housing and Social Renewal. Working paper no 31. Arbeitsgruppe Bestandsverbesserung. AGB. Dortmund.

Hurtig, E., Paulson, S. Sundberg : Utvärderingar av Skogshojdens

trädgårdsstad. Slutrapport. Arkitektur bostadsplanering. CTH.

~ Göteborg.

Lindell, U.1996: Kronogården, Trollhättan Att möta sociala behov i

-

boendet. -I: Plan 411996.

Redvall, C. 1987: Bostadens estetik Omrelationen mellan människor och

bostad. Göteborg. Arkitektur. CTH.

Schéele, A. 1994: Så vill bo. Omgemensamt och särskiljande i våra

bostadsdrömmar. Rapport nr 29 i Centrum för stadsmiljöforsknings skriftserie. Örebro.

Schéele, A. 1996, kommande: Athenaprojektet. En byggherres

erfarenheter av målstyrt byggande.

120 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. . .

Schéele, A. B. Rundlöf 1996, kommande: En kommuns möjligheter att målstyra vid ombyggnad av privata flerbostadshus. Centrum för stadsmiljöforsknings skriftserie. Högskolan i Örebro. Örebro.

Schéele, A., Elander, B. Rundlöf 1990: När olika världar mötas. Om samordnad boendeservice och områdesfömyelse. Ds 1990:69. Bostadsdepartementet.Stockh0lm.

SOU 1995:98. 1990-talets bostadsmarknad en första utvärdering. - Delbetänkande av bostadspolitiska utredningen.

Stoker, G. 1995: Regime Theory and Urban Politics. Judge, D., - Stoker, G. H. Wolman 1995: Theories of Urban Politics. Sage Publications. New Delhi.

Vidén, S. et 1991: Bättre bostadsfömyelse. Sammanställningar och slutsatser av 19 FoU-projekt. Boverket.

Thorsenius, K. M. Lagerblad 1995: "Varför inte kommunal b0stadspo1itik". Plan 4: 1995. -

Öresjö, E. 1996: Att vända utvecklingen. Kommenterad genomgång av aktuell forskning om segregation i boendet. SABO Utvecklings rapport nr 57. Stockholm.

Kommunala dokument och kommunernas egen statistik. -- Samtalsintervjuer med företrädare för kommunledning, komunal planering -och kommunalabostadsföretag i debesökta kommunerna, samt med länsarkitekten i Orebro län.

Kommunernas möjligheter målstyra kvaliteter. 121

att

. .

BILAGA CENTRALA F RÄGESTÃLLNINGAR

I INTElVJU-

ERNA MED REPRESENTANTER I DE BERORDA

KOMMUNERNA

Frågeställningar

l fiort orientering ang rådandebostadsmarknadssituationi kommunen

råder underskott överskottav bostäder.vilken typ av. vilken upplåtelseforin. vissaområden

är marknadssituationenkopplad till segregation vilken sons.hur -

är vissa åldersgrupper särskilt utsatta.vissahushållstyper - Orienteringens syfte äratt gekvalitetsdiskussionenenlokal referensramoch att därfömyansera den allmännabild som aboverketi sinaårsrapporterframställer om bostadsmarknadslägeti landet.Finns läget beskrivet tarjag tacksamtemot en sådanbeskrivning i förväg.

I Ang lokala mål för bostadspolitiken medanknytning till kvaliteteri vid mening

hur sermålen ut. i vilka dokumentfinns deredovisade - Även här ärjag tacksamför evskriftligt informationsmaterial i förväg. som en bakgrund

lll Ang styrinstrument

vilka instrument anserNi användbaraför att säkradekommunala bostadspolitiska målen

hur använderNi dem Vari bristerde -

t ex: PBL i sina olika delar. andra ramlagar, andraformella instrument. markinnehav. det kommunalabostadsföretaget,bostadsförmedling,informella rådslag eller annaninformell utåtriktad verksamhet.annat

lV Vilka instrument eller andramöjligheter saknas

V Vilka samarbetar Ni medför att förverkliga debostadspolitiskamålenvad avserkvaliteter

Vilka vänder Ni Er till för att stimulera en utveckling avett bra boendei kommunen

Kommentar Frågornaovankantyckasomfattande.Jagvill dänörpoangtemattdetrörsigominformella samtali syfteattkompletteraoch aktualitetge forskningochdebatt kvaliteterboendetochom I kommunersmöjligheterattstyra.lnfon-nationochsynpunkter samtalfrån I Erkommunavses användassomunderlaglör mittpm/enligt-uppdragull utredningenomkvalitctsdiskussioncr, Minnesanteckningar samtalenfrån kommer översâindasatt ullvederbörandeförgranskningforatt undvikamissförstånd.

122 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

BILAGA 2: KORTA KARAKTERISTIKA ÖVER DE SEX

KOMMUNERNA

Teckningen nedan är ytterst förenklad och närmast journalistisk. Syftet är att lyfta fram skillnader och likheter av allmänt intresse, inte att ge nyanserade och i den meningen sanna bilder specifika kommuner. I möjligaste mån

av har jag följt kommunernas egna informationstexter.

ÖSTERSUND VIDDENS RIKE, EN PORT TILL NORGE

, Kommunen tillhör de största i landet, till ytan räknat. Drygt hälften av befolkningen bor i glesbygd. Östersund är den enda större staden/tätorten i kommunen, med högskola, flygplats och regionalt sjukhus. Det kommunala bostadsföretaget har där under senare genom att bygga nytt utökat sitt bostadsbestånd till 21,32 % 1996 det totala bostadsbeståndet i

av kommunen. Militäranläggningen som är av stor arbetsmarknadsbetydelse för trakten hotas nedläggning. Stat och kommun dominerar som arbetsgivare.

av

ÖREBRO, FRÅN PLANERINGENS "MÖNSTERSTAD" TILL

"ÅSTADEN" SVARTÅN. TURISTERNAS VID Örebro kommun är idag landets sjätte, befolkningsmässigt räknat. Högskola, flygplats och regionsjukhus markerar Örebro länets

som medelpunkt och centralort. Kommunen hade under efterkrigstiden en mycket hög ambitionsnivå när det gäller bostadspolitik och planering enligt Den Svenska Modellen". En följd därav är det kommunala bostadsbolagets dominerande ställning orten med över 38 % av alla bostäderna i sin ägo. Mottot att bygga goda bostäder alla till rimlig kostnad. Nu är målet att

var erbjuda attraktiva bostäder med god service inom ramen för ett varierat fastighetsbestånd.

SKÖVDE, FRÅN MILITÄRSTAD TILL HÖGSKOLEORT Större delen Skövde stad ligger på Billingesluttningen ner mot

av stambanan. Skövde är centralort i såväl kommun som län och storleksmässigt mycket dominant i kommunen men så icke i länet. Där finns flera större städer Falköping, Lidköping och Mariestad. Skövde är

som

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 123

. .

tillsammans med Karlsborg ett militärt centrum, framtid är osäker.

vars Högskolan ersätter i viss mån militärförläggningen grund för inflyttning

som och bostadsefterfrågan.

FRÅN VATTENKRAFT "ÅLVSTADEN "MED

TILL NATIONALSTADSPARK Trollhättans läge invid Göta älv, just där den är mest dramatiskt, ledde

som under industrialiseringen till att staden attraherade energikrävande industrier och vattenkraftsteknologi. Vattenkraftsmiljön i stadens hjärta har nyligen utsetts till Sveriges tredje nationalstadspark. Kommunen har sin tätortsbefolkning i huvudsak inom Trollhättan, närmare bestämt till 80 %. Trollhättan domineras av ett fåtal stora industriarbetsplatser, bland

annat Volvo Aero och SAAB.

FRÅN TEXTILSTAD TILL "PARKSTAD" Borås dominerar länet med sin storlek och sitt läge mitt Västgötaslätten. Liksom Skövde ligger staden en sluttning mot järnvägen. Borås är

ner en högskoleort. Den tidigare karaktären textilindustri- och handelsstad har

av övergått till en centralortens med hög andel yrkesverksamma inom den offentliga sektorn. Hestra Parksta, arkitektoniskt variationsrik

en bostadsbebyggelse inlemmad i jordbrukets kulturlandskap, symboliserar kommunens bostadspolitiska kvalitetsambitioeer.

FRÅN SOCKERBRUK vn ETT VÄGSKÄL FÖRORT

VIA TILL ATTRAKTIV BO-I-BY-MILJÖ I EN REGION Staffanstorp ligger skånska slätten nära både Lund, Malmö och Sturup. Orten har till skillnad frå nämnda kommuner ingen högskola.

ovan egen Kommunen avviker många sätt: Man har ett kraftigt utpendlingsöverskott, men bygger ändå nya bostäder för alla hushållstyper, vilket är tämligen unikt. 1997 ska man ha Svensk bostadsmässa BO97 i Staffanstorps centrum, som förtätats och fömyats enligt ett kommunalt kvalitetsprogram.

DE KOMMUNALA BOSTADSFÖRETAGEN

124 Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter.

. .

Kommentar: De kommunala bostadsföretagen är mycket olika till uppbyggnad, organisation, företagande och policy. Inte bara storleken varierar utan även vad företaget står för. Det kan vara en byggherreorganiation eller en bostadsförvaltande organisation med större eller mindre inslag av kapitalförvaltande inriktning och kompetens. Till yttermera vissa varierar fastighetsbeståndet mycket till ålder, typ och värde.

I samtliga kommuner finns ett kommunalt bostadsföretag. Borås har faktiskt sex, ett för varje område som var kommun före sammanslagningen 1972 Företagen skiljer sig i hög grad från varandra både vad avser bostadsbestånd, ekonomi, policy företagsorganisation, och arbetssätt.

Ett kommunalt eller "allmännyttigt" bostadsföretag kan inte definieras eller karakteriseras begreppet "allmännyttigt" eller kommunalt enbart.

genom Vissa, allt färre villkor långt skiljer företagen

men är gemensamma, men mer åt. Andelen bostäder i kommunen skiljer sig avsevärt kommunerna emellen, från Örebro där ÖBO äger än 38 % bostäderna i kommunen till

mer av Östersund, Staffanstorp och Borås där företager äger mellan 15 och 16 %. De kommunala bostadsföretagen i Skövde och Trollhättan befinner sig i ett mellanläge med runt 20 % bostadsmarknaden inom det egna beståndet.

av

Antalet anställda i bostadsföretagen skiljer sig även åt, vilket illustrerar helt olika företagsorganisationer och företagsinriktning. Medan ÖSBO har

en handfull anställda och Staffanstorpshus AB har 10 så har ÖBO

personer, 420. Det betyder att personaltätheten per bostad varierar från en anställd per 1.000 lägenheter till en per 104 lägenheter. Självfallet döljer sig helt olika organisationer t ex vad gäller extern- respektive egenregi-förvaltning bakom sådana skillnader.

Östersundsbostäder t har tills nyligen främst arbetat som

ex, en byggherreorganisation med en policy som "ställföreträdande konsument" VD Företaget äger idag c:a 5.000 bostäder och har därutöver producerat c:a 700 småhus för försäljning via tomtkön. Så sent som 1975 hade företaget endast en anställd nuvarande VD. Idag har man sedan 6-7 år fyra anställda inom den centrala förvaltningen förutom fastighetsskötaren. VD fungerade

Kommunernas möjligheter att målstyra kvaliteter. 125

. .

tidigare som projektledare för bostadsproduktion med byggledning i

egenregi. Det kommunala ansvaret var koncenterat till produktionsansvaret. Flerbostadshusen ägdes ÖSBO förvaltades HSB och Riksbyggen

av men av

entreprenad. Idag utför ÖSBO själv den tekniska förvaltningen och planerar att ta över den sociala och ekonomiska.

Skövdebostäder ett annat exempel, är liksom Östersunds-

som bostäder mycket stabilt vad gäller ledning, organisation och policy,

men arbetar enligt delvis andra principer. Båda företagen är mycket kvalitetsmedvetna och arbetar ytterst metodiskt och långsiktigt med kvalitetsutveckling. Tonvikt byggande respektive förvaltning är olika hos dessa bägge exempel.

4 för funktionshin-

Bostadsbyggande

drade

Av arkitekt Mai Almén, expert i handikapp-

planering

Resonemangen och slutsatserna bygger dels på forskning, undersökningar och lagstiftning och dels på mångåriga erfarenheter, både och

egna handikapprörelsens.

FRAMTIDSKRAV NÖDVÄNDIGA BESLUT

-

Funktionshindrade skall i likhet med andra människor i samhället kunna välja en fullvärdig bostad där önskar. Beroende på i

man vilket skede i livet befinner sig, skall det kunna bostad

man vara en för kortare tid eller för livslångt boende. Man måste kunna byta bostad av egen vilja.

Handikapprörelsens vinkling på social bostadspolitik blir med nödvändighet att föra fram den fysiska tillgängligheten och användbarheten för funktionshindrade, möjligheterna till överblick över bostadsbeståndet, tillgåggeg på ggvåndbara bostäder och normala kostnaderna för dessa.

För att uppnå detta måste författningsstödet, i de lagar

som berörs, stärkas både i själva fbrfattninggtexten och i föreskriftega

till dessa på sådant sitt att kommunerna får skyldighet

— att uppfylla ovanstående. Dessutom måste kommunerna få skyldighet att ställa de entydiga, relevanta krav då finns fastställda i

som föreskrifterna, på olika aktörer.

Sanktionsmöjligheterna måste stärkas. Handikappombudsmannen måste kunna driva processer mot kommuner och byggherrar, som inte följer lagstiftningen.

Den grund- eller basanpassning bostäder och bostadens

av närmiljö till funktionshindrade krav alltsedan

personers som man 1960-talet har talat för måste komma till stånd både vid nybyg-

gande och ombyggnad. Stimulansåtgärder måste tillskapas inom

128 Bostadsbyggande för funktionshindrade

byggsektorn för att påskynda denna utveckling.

Denna basanpassning måste basera sig på behov från alla grupper

funktionshindrade. Det innebär krav på orienterbarhet och krav av på möjligheter att vid behov enkelt kunna ordna olika varianter av gruppboende likaväl att ge personligt stöd i den individuella

som bostaden. Det innebär krav på material och arbetsutförande utifrån olika allergikers behov, krav på ljudmiljön och krav på undvikande

rörelsehinder i miljön Dessa krav måste konkretiseras i av osv. detalj av de som har kunskap om problemen.

Den ekonomiska helhetssituationen för funktionshindrade måste

sådan att bostadskostnaderna kan täckas utan anlitande av vara i ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen.

De beslut gör detta möjligt måste fattas på riksnivå. Så

som länge inte entydiga och relevanta krav ställs, kommer funktionshindrade aldrig att på villkor andra människor integreras

samma som i boendet.

Motargumentet kommer alltid att vara att byggkostnadema

- som kommer öka. Man kommer att säga att bostadsytan kommer att öka,

att att materialen eller färgerna eller något annat är dyrare när man skall funktionsanpassa och att bostäderna detta skäl kommer att bli för

av dyra.

De dyra bostäder hittills producerats har inte blivit dyra p.g.a.

som anpassning till funktionshindrade, eftersom detta skett i mycket liten utsträckning. Det är väldigt ofta lägenheter med stora, dåligt utnyttjade ytor där formerna på är fel för att de skall kunna utnyttjas av

rummen rörelsehindrade, är dyra. Nedan redogörs bl.a. för studier som visar

som att med omsorgsfull projektering ökar inte lägenhetsytoma även om rörelsehindrades behov tillgodoses.

I samhällsplaneringen lägger stor vikt vid orienterbarheten

man utifrån icke-funktionshindrades behov. Man måste här även ställa krav

utgår från funktionshindrades behov utvecklingsstörda, synskadasom de, hörselskadade, hjärnskadade och andra. Kunskapen finns.

Att välja rätt material, färg, form eller struktur på olika produkter från början kostar för det mesta ingenting.

I samband med Agenda 21-arbetet måste också ställa krav på

man att alla byggprodukter blir både kretsloppsanpassade Q icke-allergiframkallande. Hänsyn måste tas till att inte heller människor skall skadas av olika produkter.

Ge Boverket i uppdrag att i samarbete med Handikappförbunden och Kommunförbundet ordna tävling Byggutmaning

en -

både för nybyggnad och ombyggnad av bostäder, där det ställs -

Bostadsbyggande för funktionshindrade 129

entydiga, relevanta krav för att tillgodose funktionshindrades behov. Byggutmaningen skall samtidigt bestå i att hålla kostnaderna. nere

DAGSLÄGET

De bostadspolitiska målen har alltsedan åtminstone 1967

prop 100

varit: "Hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder god kvalité till skäliga kostnader." av Vi vill så gärna tro att de vackra ord oupphörligen som upprepas stämmer med verkligheten Men för funktionshindrade gäller personer inte detta. De beslut om bindande krav, skulle sett till detta blev som att verklighet, har aldrig blivit fattade.

Vad är tillgodosett

De beslut som tagits för att uppnå den bostadspolitiska målsättningen för funktionshindrade kan sammanfattas i två punkter:

Förslaget: "Bestämmelser 1976-08-23,Kompletteringar och ändringar av SBN 1975 vid utvidgning 42a§ i BS att omfatta nybyggda av bostäder" överlämnades till Bostadsdepartementet från Statens Planverk för fastställelse vilket skedde 1977-01-27. Iden inledande paragrafen sades att den dimensionerande har varit gruppen "personeri rullstol i stort sett är oberoende assistans och som av som har god manövreringsförmåga i sin vanliga manuella rullstol." Det kan tilläggas att dessutom behövde kunna stödja på sina ben man och svänga runt för att klara del aktiviteter. en För personer med nedsatt orienteringsfönnåga hänvisades till Svensk Byggnorm, SBN 61:2, behandlade placering manöverorgan, som av vägvisning och undvikande hinder. Dessa bindande föreskrifter av har fram till dags dato i stort sett endast tillämpats i hissar. För allergiker hänvisades till kommentarer till SBN kap 31, som berörde material medför besvär för allergiker. Men krav som inga ställs ännu på undvikande dessa. av I BS 48a § sades i lagtexten att vid ombyggnad bostäder skall av 42a § tillämpas i skälig omfattning. Eftersom föreskrifter och anvisningar aldrig innehållit konkreta utfonnningskrav på vad detta skulle innebära, har mycket få ombyggda bostäder till anpassats funktionshindrades behov förutom vid del ombyggnader en som riktat sig direkt till svårt sjuka äldre. Ovanstående inriktning har 1987 förts vidare till PBL och 1995 till BVL, Lagen tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, och BVF om

130 Bostadsbyggande för funktionshindrade

Förordningen tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. - om Men PBL, BVL och BVF är ramlagar med funktionskrav, som skall tolkas och fastläggas via beslut ute i kommunerna, utom i de fall där Boverket har gjort tolkningama. Dessa tolkningar finns redovisade i Boverkets Byggregler och Konstruktionsregler. få kommuner vill/vågar politiker fatta dessa beslut. Man är I ytterst få på sig skadeståndskrav tolkar "utöver lagen". rädd för att om man Enligt skadeståndslagen måste tolkningarna då "mot bättre vara vetande" och det skall de självfallet inte vara Men funktionskra- skall tolkas entydigt dem som har vetandet på detta ven av område Nu blir resultatet att enskilda projektorer när de ritar och de enskilda tjänstemännen vid varje bygganmälan tolkar lagen utifrån sin kunskap/okunskap i dialog/konflikt med villig/ovillig byggherre.

I "Lagen 1947:523 kommunala åtgärder till bostadsförsörjom ningens främjande m.m." ändrades 3§ den l juli 1985 till att i sin helhet lyda: "En kommun skall fortlöpande bedriva bostadsförsörjningsplanering i syfte alla i kommunen får bostad av god att en egen kvalite ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen samt att inom kommunen förbereds och genomförs". Inga ändringar i föreskrifter och anvisningar till BS eller senare till PBL 1/7-87 eller BVL 1/7-95 förekom. Dessa berör alltså även i fortsättningen bara nyproduktionen och bara rörliga rörelsehindrade utan behov av hjälp. Föreskrifter är tvingande. Men när dessa är obefintliga eller luddiga blir utfallet inte det tänkta.

Illustration innebörden i ovanstående lagar av

För illustrera innebörden i praktiken ovanstående två punkter att av följer del exempel. I dessa exempel talas det i huvudsak rörliga en om rörelsehindrade. Detta beror på att i lagarna talar funktionshinman om drade föreskrifter för bostäder och bostadens närmiljö hittills i men att princip bara har handlat rörliga rörelsehindrades behov. om Självklart måste i framtiden också ha föreskrifter tillman som godoser Synskadades, hörselskadades, allergikers, utvecklingsstördas och andra funktionshindrades behov. I bygglagstiftningen används idag handikappbegreppet för "personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga". Ovanstående innebär dessutom handikappbegreppet måste ändras i enlighet med Handiatt

Bostadsbyggande för funktionshindrade 131

kapputredningens förslag.

Det är bara att konstatera att vi alltid har byggt för ett segregerat boende för funktionshindrade och gör så än idag, för sedan att med bostadsanpassningsbidrag under mycket stränga regler och när det anses tekniskt möjligt anpassa delar den enskildes - av bostadsmiljö. För rörliga rörelsehindrade har viss förbättring skett under årens lopp räknat från l960-talet. Men fortfarande är föreskrifterna sådana hiss att inte krävs i tvåplans flerbostadshus. Tolkningar denna föreskrift har av lett till att inte heller kräver hiss i treplans flerbostadshus med man sadeltak s.k. 2‘/2-planshus, treplans suoterréingflerbostadshus om man kan nå någon av de övre våningama utifrån, treplans flerbostadshus om de två övre våningarna är utformade tvåplansbostäder eller byggnad som med högst två bostadslägenheter. Den besökstillgänglighet för rörelsehindrade sig personer man menar bygga för i alla bostäder gäller inte heller markbostäder bostäder med direkt ingång till lägenheten utifrån i flerfamiljshus, radhus, kedjehus och friliggande villor, eftersom tillåter till tre trappsteg till man upp upp entrédörren. Om man ändå blir hjälpt in i huset är kravet på besöksanpassad toalett sådant, att endast rörliga rullstolsbuma utan behov hjälp och av med möjlighet att stödja på sina ben och svänga runt kan använda dessa. För rollatoranvändare med hjälpbehov kan det också en vara omöjligt att använda toaletten. Beträffande utemiljön sägs t.ex. angörings- eller parkeringsatt en plats för rörelsehindrades fordon skall kunna anordnas inom 25 meters gångavstånd från tillgänglig entré. Man behöver alltså inte den en göra från början och alltså finns den inte där. Gångvägar tillåts ha lutning på 1:12 fast vet att detta är en man en säkerhetslutning för att inte välta baklänges kör uppför med när man rullstol. Majoriteten rullstolsbuma och rollatoranvändare behöver betydligt flackare lutningar för att klara förflyttningarna själva. Mot bakgrund av ovanstående konstateras att vi inte för någon av grupperna av funktionshindrade besöksanpassar våra bostäder och bostadsområden. För permanentboende sägs det att de här bristerna skall gå att rätta till. Men det gäller endast den enskildes bostad. Någon besöksanpassning sker aldrig i efterhand. I förordningen tekniska egenskapskrav sägs att byggnad om om en med färre än tre våningsplan innehåller bostäder inte kan nås från som marken, skall de dock projekterade och utförda vara på sådant sätt att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet. Men så

132 Bostadsbyggande för funktionshindrade

sker inte. Dessutom vet vi att många kommuner är mycket restriktiva med att bevilja bostadsanpassningsbidrag till lyftanordningar. De ovannämnda trappstegen till entrédörren i markbostäder skall upp kunna ersättas och vilplan. Detta måste man som projektor av ramp redan på projekteringsstadiet ha visat hur det skall lösas vid ett framtida behov. Men ytterst sällan tillgodoser denna basanpassning, vilket man resulterar i att det ofta är omöjligt att få fungerande bostadsanpassningar. Beträffande avfallsutrymme till bostäder stod det så sent som i Boverkets Nybyggnadsregler 1988 i kap 2:171: "Varje bostad skall ha tillgång till sopnedkast eller avfallsutrymme för hushållsavfall. Detta skall kunna nås i rullstol." Observera att i svensk av en person lagstiftning är formuleringen skall tvingande I den gällande BBR 94 står i kap 3:331: eller i anslutning till byggnader skall finnas avfallsutrymmen kan nyttjas boende och som av andra brukare." Inför framtagandet alla de lösningar för sophanteringssystem av nya dagligen presenteras förekommer aldrig diskussionen funktionssom om hindrades behov vid sophantering trots att lagstiftningen är tvingande. Entydiga utformningskrav saknas vilket resulterar i att man inte löser problemen. Toalettema skall efter ändring utrustningen kunna användas för av personlig hygien dusch, bad. Men måtten valts tillgodoser som "personer i rullstol i stort sett är oberoende av assistans och som som har god manövreringsfönnåga i sin manuella rullstol". Och dessutom har Handikappforskningens minimimått för denna funktiongrupp pressats 10 där, 15 här och 20 cm där Att flytta väggar och än värre cm cm ventilationsschakt och toalettstolar för att få fungerande hygienrumsmått är ofta omöjligt. De valda måtten fungerar alltså för det övervägande antalet rörelsehindrade rullstolsbuma och heller för rollatorberoende med behov av hjälp. Sovrummen går inte att möblera med parsängsuppställning, då denna möblering inte möjlighet till med rullstol, heller med ger passage rollator, förbi sångens fotända och kan t.ex. heller komma fram man till fönstret. Och sovplats vid permanentboende i tvåplansbostad tvingas som en rörelsehindrad acceptera "avskiljbar sovplats sovalkov" man som en i vardagsrummet på bottenvåningen BBR94, 3:222. För icke rörelsehindrade sägs i BBR94 3:21: "Avskiljbar del skall ha av rum fönster och så utformad, att den med bibehållen funktion kan vara avskiljas med från resten rummet." Detta gäller bl.a. "rum för väggar av sömn och vila".

Bostadsbyggande för funktionshindrade 133

För att köken efter ändring av inredningen skall kunna användas för matlagning av person i rullstol måste det bl.a. finnas plats för högskåp till inbyggnadsugn och plats för att ha separata kyl- och frysskåp. I verkligheten är det så att denna plats visar sig inte finnas i övervägande delen av bostäderna när väl anpassningar behöver göras.

Övergången till byggnonner i form av funktionskrav, byggherremas Övertagande av det totala ansvaret för att lagstiftningen följs kombinerat med ett statligt stöd till bostadsbyggandet som premierar små ytor, har de senaste åren förvärrat situationen. I en utredning som utförts på Boverkets uppdrag, där man jämfört lägenhetsplaner från 1991 och 1994 visas hur man krymper ytor för 3 rok och mindre lägenheter genom att bl.a. minska ytor för kök och sovrum och därmed minska tillgänglighet och användbarheten för rörelsehindrade.

Exempel finns idag på att nybyggda "+55"-bostäder olika storlek

av i ett plan har sovrum på 6 kvm eller 7 kvm. Byggherren svarar att om man får ett funktionshinder får man sova i vardagsrummet eller flytta

Under år har kommunerna ställt krav på fungerande mått för

senare gruppbostäder, särskilda boendeformer för äldre och sjukhem. Dessa krav har varit tvungna att uppfylla för att få del av de tillfälliga

man statsbidragen. Nu när statsbidragen är slut ger man avkall på dessa krav och att när de boende inte klarar av att bo på ett ställe, får man

menar flytta dem till något annat. Detta sker samtidigt som man talar om kvarboende till livets slut.

Vilka är problemen i boendet för funktionshindrade

Den lagstadgade rätten till en egen bostad av god kvalité och till skäliga kostnader med friheten och integriteten skyddad existerar inte. Valfrihet på villkor som andra medborgare har

samma funktionshindrade inte.

Rörliga rörelsehindrade har ett begränsat antal lägenheter att välja

mellan. Dessa lägenheter måste sedan dessutom bostadsanpassas. För

att sedan få byta bostad till återigen måste bostadsanpassas

en som

krävs särskilda skäl, måste redovisas och bedömas vid sökandet

som av det nya bostadsanpassningsbidraget. För gravt rörelsehindrade gäller samma restriktioner som för rörliga

rörelsehindrade i mycket större utsträckning. Bostäder med rätt

men

form på så att det efter bostadsanpassning finns plats för

rummen,

hjälpare samtidigt sitter i stor elrullstol är ytterst sällsynta.

som man

134 Bostadsbyggande för funktionshindrade

För samtliga rörelsehindrade gäller att vill bo i större

om man en bostad 4 rok eller större. och ibland även 3 rok och t.o.m. 2 rok

- är dessa 2-plansbostäder. Man får då finna sig i att endast kunna bebo bottenplanet. Endast om det finns minderåriga bam i familjen blir det diskussion om att installera trapphiss eller hissa-

en annan nordning för att göra hela bostaden tillgänglig för den rörelsehindrade.

4. Allergiker har i praktiken inga möjligheter att veta om den bostad de välier kommer att fungera för dem. Inga krav har ställts på materialval eller byggprocess för att undvika allergiproblem i bostäder. Varudeklaration av i huset ingående material och deras emissioner förekommer inte heller. Inga generella krav ställs heller på att byggnader, i vilka vi idag vet att det förekommer allergiframkallande material skall byggas om

- Viss hjälp kan man få via bostadsanpassningsbidrag BAB om

man kan bevisa sambandet mellan sina besvär och det utpekade materialet. Men om det rör sig om byggtekniska fel får man ingen hjälp från samhällets sida. Som boende i huset måste själv få

man byggherren eller byggentreprenören att rätta till felet. Detta är i praktiken omöjligt. Kvalitetssäkring saknas vid felsökning och åtgärdande av sjuka hus, vilket gör att fukt- och mögelskador inte åtgärdas fullständigt så att allergiker kan flytta tillbaka.

5. För allergiker kan bostadshusets närmaste omgivning också orsaka problem i form av allergiframkallande växter eller verksamheter som medför besvär för allergiker.

Utvecklingsstörda har idag mvcket svårt att få en för dem fungerande privat bostad i det ordinarie beståndet. där bostäderna vid behov kan kompletteras med gemensamma utrymmen för ett antal personer. Dessa bostäder får inte samlokaliseras med bostäder för äldre eller bostäder för andra funktionshindrade så att likhet med institutioner eller vårdmiljöer uppstår.

För psykiskt sjuka gäller idag samma problem som för utvecklingsstörda.

Att som funktionshindrad kunna flytta till en annan kommun om man behöver någon form av bostadsanpassning är idag förenat med stora problem. Den tilltänkta kommunen har ingen skyldighet att hjälpa mig att finna en lämplig bostad. Om man behöver bostadsan-

Bostadsbyggande för funktionshindrade 135

passning har man skyldighet att leta reda på bostad endast

en som skall behöva anpassas utöver vad har krävts enligt Svensk

som Byggnorm, för att komma i åtnjutande BAB. Bostadsförmedling-

av amas upphörande försvårar ytterligare möjligheterna att finna

en lämplig bostad. I ovanstående grupper inkluderas det stigande antalet äldre

som utan bostadsanpassning inte kan bo kvar i sin bostad.

Enligt "Lagen om bostadsanpassningsbidrag", skall med

personer funktionshinder bidrag till anpassning bostaden

genom av ges möjlighet till ett självständigt liv i eget boende. Problemen idag är många: a Bostadsanpassningsbidraget är idag 100% kommunalt, med ett visst statligt bidrag i en med många andra bidrag

gemensam pengapåse; Det förekommer att kommuner under delen

senare av året hävdar att pengarna är slut. trots att BAB säger att det är de sökandes behov som skall styra och att kommunerna har skyldighet att avsätta tillräckligt med pengar. b Många handläggare ger vid muntliga förfrågningar muntliga nei utan att uppmana de sökande att söka skriftligt för att därmed ges sin lagstadgade rätt att överklaga besluten. När de sökande handi-

av kapprörelsen uppmanats att i alla fall söka, har vid många tillfällen de muntliga nejen blivit skriftliga ja. Detta är ett sätt att hålla nere kostnaderna eftersom de allra flesta inte känner till sina rättigheter. c Handläggarnas kunskap/okunskap. vilia till förståelse/inlevelseförggg och fantasi för att lösa problemen är av stor begdelse för hur de funktionshindrades rättigheter blir tillgodosedda. d Trots att man har rätt till BAB, tvingar kommunerna ibland människor att flytta till annan bostad med hyror som är olösliga för den sökande för att hålla nere bostadsanpassningskostnaderna.

som olösliga och därmed hamna i socialbidragsberoendet. f Enligt BAB och de olika propositionstextema skall funktionshindrade barn och ungdomar på lika villkor med andra barn och ungdomar kunna träna för ett självständigt liv i eget boende. Det är emellertid oerhört svårt att få bidrag så att detta verkligen uppfylls. g Många bostadsanpassningar borde blivit gjorda för att

som underlätta för äldre blir aldrig giorda utifrån frågeställningen: "Hur länge kommer de att bo kvar i denna bostad" och Hur länge kommer han/hon att leva" h Många bostadsanpassningar som borde blivit giorda utifrån att

136 Bostadsbyggande för funktionshindrade

man skall ha ett självständigt liv blir aldrig gjorda med hänvisning till att "det kan anhöriga göra dig".

10. Ungdomar med funktionshinder olika sorter förväntas de

av - om är i behov av bostadsanpassning bosätta sig för livet i sin första

bostad efter föräldrahemmet. De får hoppa över flera led i utvecklingen. Ungdomar byter ofta bostad. Detta måste också ungdomar med funktionshinder kunna göra lika lätt Och funktionshindrade

—— ungdomar behöver också billiga bostäder.

11. Att studera på högskoleoitema och kunna välja den studieväg jag själv vill uppfattar vi som en självklarhet. Studentbostädema är inte anpassade till människor med olika funktionshinder och som vi sett ovan inte de vanliga bostäderna heller. Och oftast inte studielokalema heller. Detta blir ett "Moment 22". Man kan inte som funktionshindrad flytta in hos en kompis eller i ett uthymingsrum, som andra ungdomar kan, och sedan väl på plats börja leta efter en annan

— bostad, som passar bättre.

12. Om enligt Lag och stöd och service till vissa funktionshindra-

man de, LSS, tillhör någon av personkretsama säger 959 att man har rätt till "bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna Om man vill byta kommun skall man i så fall kunna få förhandsbesked LSS-handläggaren.

av Problemet är att denna paragraf tolkas olika i olika kommuner

ofta så att LSS-handläggaren inte sig ha skyldighet att hjälpa

anser någon från en annan kommun till bostad om bostadsanpassning behövs. Eller så åberopar man som skäl för ett avslag om bostad i en annan kommun, att behovet av en bostad enligt LSS redan är tillgodosett. Inte heller känner handläggarna av bostadsanpassningsbidrag till LSS och vilka rättigheter har enligt denna lag.

man

13. Kostnaderna för en fungerande bostad kan bli oöverstigliga för väldigt många funktionshindrade idag.

Som ovan beskrivits hänvisas man att flytta till betydligt dyrare —

bostäder än de man redan bebor med hänvisning till att bo-

stadsanpassningsbidraget blir mindre.

KBH, kommunalt bostadstillägg för handikappade, finns kvar i -

ytterst få kommuner. Man har fått ersättning för "merkost-

Bostadsbyggande för funktionshindrade 137

nad", vilket har varierat mellan kommunerna. hyresnedsättning eget arbete, vilket diskuteras — p.g.a. som ett framtidsaltemativ till att sänka sin hyra, kan i liten man utsträckning komma i åtnjutande av. funktionshindrade har ofta förtidspension och/eller lönebidrags- — anställning i någon form. Deras låga inkomster medför att man inte har möjlighet att spara till äldreboende, vilket också diskuteras som ett framtidsaltemativ. många tvingas redan söka socialbidrag för att klara sin hyra och p.g.a. sina funktionshinder har inga möjligheter att arbeta man sig ur denna situation.

14. I utredningsdirektiven till Bostadpolitiska kommittén står det :"... Det innebär bl.a. att statens del de framtida kostnaderna för av boendet fortsatt måste minska...". Vidare står på sid "Onödig byråkrati skall motverkas. Den reella valfriheten skall främias. Lyhördheten inför de enskildas önskemål måste öka. Planeringen inför framtiden skall ske med medborgarna, inte för dem."

Valfrihet för på bekostnad Vad vet människor i allmänhet, vem vems byggare och byggherrar hur det behöver planerat när får om vara man ett funktionshinder och när blir äldre Man efterfrågar inte man tillgängligheten och användbarheten förrän akut står inför man problemet. Men då är det ofta så dyrt eller svårt att åstadkomma det att inte blir gjort. Den reella valfriheten existerar inte när vi bäst som behöver den./

138 Bostadsbyggande för funktionshindrade

HISTORIK.

Boendestudier

Före 1939 fanns det inga systematiska studier bostadsvanor och de

av olika bostadsfunktionema och de krav dessa ställer på utform-

som ningen av bostaden.

1939 startade Svenska Arkitekters riksförbund SAR och Svenska Slöjdföreningen SSF den k Bostadsutredningen BU. Man studerade

s mycket ingående kökets funktioner också funktioner och praktiska

men problem ihygienrum, och vardagsrum. 1944 bildades Hemmens

sovrum forskningsinstitut HFI tillsammans med BU gjorde ett grund-

som läggande pionjärarbete fick avgörande betydelse för hur vi sedan

som har byggt våra bostäder.

Men i dessa studier utgick ifrån genomsnittsperson med

man en genomsnittliga kroppsmått och utan några fysiska svagheter. Dåvarande Rasbiologiska Institutet hjälpte till i sökandet efter denna genomsnitt-

Resultatet från dessa studier låg sedan till grund för bostadssperson.

utgavs i olika varianter 1942, 1945, 1954, 1960 och 1964. normer som Dessa skulle uppfyllda för att få statliga lån.

normer vara

I början på 1950-talet startades boendestudier med "rullstols"- och "käppinvalider" Svenska Vanförevårdens Centralkommitté SVCK

av och HFI. Normalbostaden forskningen på 40-talet redan

var genom uppbunden för friska genomsnittsmänniskor. Att ändra dessa

av normer utifrån resultaten från studierna med "rullstols"- "käppinvalider" var inte tänkbart. Man istället fasta på det skilde vilket ledde till att

tog som rörelsehindrades boende bara kunde lösas med särskilda invalidlägenheter. Skriften "Bostäder för vanföra" bl.a. arkitekt Henrik Müller

av kom 1951. Denna skrift kom i upplaga 1959. De första invalid-

ny bostäderna byggdes 1951.

Men de allra flesta rörelsehindrade bodde och bor ännu idag i normalbostäder, vilket innebär att vardagen för många är ytterst

arbetsam.

Det relativa handikappbegreppet

På den här tiden ansåg att hur handikappad individ var i

man en samhället berodde på individen egenskaper och eventuella fysiska

defekter.

Under slutet 1960-talet fördes synsättet fram att handikapp är en

av

Bostadsbyggande för funktionshindrade 139

relation mellan individen och dess omgivning. Hur handikappad

man blir beror på omgivningens utformning och inte på hur individuella

ens funktioner är. Detta synsätt och gehör under 1970-talet

vann mer mer och 1981 kom så WHO med definition det relativa handikappbe-

en av greppet:

Skadan är det som sker i människans kropp,

Till följd skadan kan funktionsnedsättning uppstå,

av en

Handikappet uppstår i relation mellan individen med funktions-

en

hinder och omgivningen. Exempel: Om bor på andra våningen

man

och inte kan gå i trappor och huset inte har hiss, handikap-

är man

pad för att ta sig in och ut ur sin bostad. Men huset har hiss, är

om

man inte handikappad ur denna aspekt. I december 1993 antog FN:s generalförsamling enhälligt ett förslag

om internationella regler för med funktionshinder. I dessa

personer Standardregler använder sig relativa handikappbegrepp.

man av samma

I Handikapputredningens delbetänkande SOU 1991:46 har

man uttryckt samhällets färdriktning för nödvändiga och kraftfulla reformer på följ ande sätt: "Funktionsnedsättningar skall betraktas flera

som en av naturliga och oundvikliga variationer hos en befolkning. Människor med funktionsnedsättningar och deras behov är inte ständigt "problem"

nya som skall lösas i särskild ordning. Mångfalden och människors

funktionsnedsättningar finns alltid att räkna med."

-

Bostadsanpassningsbidrag

För att i någon mån råda bot på det förhållandet att vi byggde bostäder som bara passade vissa delar befolkningen, infördes det första

av invalidbostadsbidraget 1959 och maximerat till 7 000 kronor.

var Bidragets storlek höjdes efterhand till 12 000 kronor, 15 000 kronor, 20 000 kronor och till för att som idag inte ha någon maximigräns. Bidraget har också bytt namn och heter bostadsanpassnings-

numera bidrag.

Den totala kostnaden för bostadsanpassningsbidraget uppgår sedan många år tillbaka årligen till drygt 600 miljoner kronor för hela landet. Detta är endast bygg- och materialkostnaden. Kostnaden för de kommunala tjänstemännens arbetsterapeuter och ingenjörer arbetsin-

- satser tillkommer.

Från början var bidraget begränsat till att gälla en bostad. Om jag absolut i behov att flytta till kommun kunde bidrag

var av en annan utgå till en ny bostad i den nya kommunen. Sedermera ändrades detta så att bidrag också kunde utgå till bostad i kommun.

en annan samma

140 Bostadsbyggande för funktionshindrade

Och samhället skulle inte lägga några synpunkter på av vilka skäl man ville flytta.

Idag har emellertid denna rättighet återigen starkt begränsats. förhållande till tidigare praxis innebär nu gällande bestämmelse en skärpning. Även i de fall då åtgärden bostadsanpassningen varken kan

omfattande eller kostnadskrävande skall det finnas särskilda skäl anses för valet bostad, för att åtgärden skall berättiga till bidrag. Särskilda

av skäl kan exempelvis föreligga när det är fråga om en bostad som ligger nära vårdinrättning den funktionshindrade bör ha tillgång till

en som prop 1992/93:58 19" ur Handbok för bostadsanpassningsbidraget.

s

Många kommuner hårddrar denna ändring och förvägrar människor den bostadsanpassning de har rätt till.

Man tvingar också människor att flytta till redan anpassade lägenheter som kanske inte fungerar tillfredsställande i alla fall även om det innebär ekonomiskt ohållbara förhållande hyreshöjning på 18 000

kronor året eller till områden där man bryter sitt sociala nätverk,

om -—

har tillgång till kommersiell service osv.

Från början bidraget statligt och detta förhållande ändrades först

var

l 1988, då kommunerna fick ta över finansieringen med 40%. Sedermera har detta ändrats ytterligare så att kommunerna stod för 60%

bidraget och idag är det helt finansierat av kommunerna. Dessa får av dock visst bidrag från staten i den klumpsumma man får för finansiering av många andra åtaganden.

Historiskt har detta inneburit att husägare och planerande myndigheter inte har ansträngt sig för att göra normalbostaden basanpassad för funktionshindrade människor. Alibit för att slippa ta ansvar för detta vid det normala bostadsbyggandet har varit att staten går in och betalar för anpassningarna i efterhand.

Att anpassningarna många gånger är ytterst dyra och ibland omöjliga att genomföra har inte velat inse. Ansvaret har legat på någon

man

och vad det kostat har inte känts i den kommunala kassan. annan Förrän 1988

Önskemål bostadsmiljöns anpassning till funktionshindrade

om

Under början och mitten 1960-talet fanns tankar kring och förekom

av diskussion att bostäder skulle göras tillgängliga för rörelsehindrade

om människor.

I "God Bostad 1964" skrev faktiskt fast försiktigt "Den

man — stora individer olika anledningar har nedsatt rörelseförmå-

grupp som av

är i högsta grad beroende av hur samhället planeras i olika avga

Bostadsbyggande för funktionshindrade 141

seenden. Det är synnerligen angeläget att planeringen tar sikte på att tillgodose deras behov." Efter att ha gett lite olika råd hur man

om skulle kunna utforma hissar att det är önskvärt att även tre- och

fyravåningshus utrustas med hiss trösklar att de bör undvikas

- , - -

dörrbredder, bostäderna rymlighet, kök och badrum sade man: "Med , en sådan omtänksam bostadsplanering blir familj inte tvingad att

en söka ny bostad om någon av dess medlemmar skulle drabbas av ett handikapp." Men inga krav ställdes Och den bostadstekniska måttstandarden som godtogs längst bak i skriften var för genomsnittsmänniskan utan fysiska defekter

Handboken BYGG innehöll några korta kapitel författade av ark

- SAR Henrik Müller kök och badrum för invalider, de gällde

——om men bara invalidbostäder

Och eftersom inga krav ställdes att normal bostaden skulle anpassas till funktionshindrade människor så skedde det inte heller

1965 aktualiserade Bostadsbyggnadsutredningen vissa frågor om ändringar i byggnadslagstiftningen i de rörelsehindrades intresse. I ett yttrande över detta föreslog Byggnadsstyrelsen en ny bestämmelse i byggnadsstadgan med följande lydelse: "Byggnad, där personer bo eller vistas, skall så utformas att däri befintliga utrymmen i skälig omfattning bli bekvämt tillgängliga och användbara även för personer med av ålder, invaliditet eller sjukdom nedsatt rörelseförmåga."

Statens institut för byggnadsforskning fick i sin tur yttra sig över detta. De lade istället ett nytt förslag till bestämmelse i byggnadsstad-

"Byggnad skall så utformas att tillfartsvägar och entréer samt i gan: byggnaden befintliga utrymmen avsedda för allmänheten i skälig utsträckning blir bekvämt tillgängliga och användbara för personer med av ålder, invaliditet eller sjukdom nedsatt rörelseförmåga." Man anförde i samband med detta inte ansåg att bostadslägenheter skulle

att man omfattas av bestämmelsen. Man ansåg att lägenheter för gravt rörelsehindrade skulle byggas med statliga bidrag och byggandet av bostäder för människor med lindrigare rörelsehinder kunde bevakas genom bostadsstyrelsens lånebestämmelser.

Dess två förslag till bestämmelser remissbehandlades sedan och endast tre instanser, jämvägsstyrelsen, Svenska stadsförbundet och Sveriges Allmännyttiga bostadsföretag SABO förordade Byggnadsstyrelsens förslag där alltså bostäder ingick medan bl.a. Statens Handi-

— kappråd anslöt sig till Byggnadsforskningsinstitutets förslag.

Kompromissen blev den att både tillfartsvägar och bostäder uteslöts

bestämmelsen, kom att lyda sålunda: "De utrymmen i byggnad ur som till vilka allmänheten äger tillträde skola i skälig omfattning utformas så att de bliva tillgängliga för och kunna nyttjas av personer vilkas

142 Bostadsbyggande för funktionshindrade

rörelseförmåga är nedsatt till följd av ålder, invaliditet eller sjukdom."

Till "utrymmen i byggnad till vilka allmänheten äger tillträde"

avses här bl.a. entréutrymme fram till trappa och till hiss i flerfamiljshus.

Ovanstående formulering infördes som ny paragraf, 42a § i Byggnadsstadgan och trädde ikraft den l juli 1966. I praktiken kom den inte att gälla förrän 1 januari 1970, eftersom tillämpningsbestämmelsema

- Handikappbyggnonnerna trädde ikraft först då.

—

I Statens Planverks aktuellt 4/1972 finns artikel "Ökad

nr en om tillgänglighet till arbetsplatser och bostäder" där man konstaterar att bostäder inte behandlas i Handikappbyggnorrnen men berättar hur normalbostaden kan byggas för att passa också rörelsehindrade.

Men fortfarande ställdes inga krav och därmed byggdes hela miljonprogrammet utan att bostäderna planerades för att också fungera for rörelsehindrade, vilket inkluderar äldre människor

Under början på 1970-talet arbetade Bostadsstyrelsen på förslag till nya bostadsnonner. Först kom förslag till God Bostad 1970 och sedan förslag till bostadsnorrner 1973. I båda dessa resonerades det ganska mycket om bostadsmiljöns tillgänglighet och användbarhet för rullstolsbuma. Men det gällde rörliga rullstolsbuma utan behov av hjälp och med möjlighet att stödja på sina ben och svänga runt.

Dessa båda förslag kom aldrig till utförande. Återigen fanns diskussionerna och önskemålen, men inga krav ställdes. Och därmed hände ingenting.

Handikappforskningen

Avdelningen för Handikappforskning vid Göteborgs Universitet startade 1968. Under ledning läkaren prof. Sven-Olof Brattgård och med en

av tvärvetenskaplig bredd på medarbetarnas kompetens bl.a. arkitekter, inredningsarkitekter, arbetsterapeuter, sjukgymnaster, civilingenjörer startade man studiet av bostadens olika funktioner ur rörelsehindrades synvinkel. Man arbetade bl.a. med "spegelreflexmetoden" som innebar att golv och väggar rutades in och att man på strategiska platser satte speglar så att man kunde se alla rörelser i tre dimensioner. Studierna filmades. Detta innebar att man kunde stanna filmerna precis var man ville och via rutsystemet på filmen avgöra vilka minimimått som

- krävdes för att de olika aktiviteterna skulle klaras.

Vid studierna delade man upp försökspersonerna i fyra olika grupper: Grupp Rs: Personer i rullstol med särskilt stora krav och behov beträffande hjälpmedel och assistans. Grupp Rp: Personer i rullstol med behov av personlig assistans och

Bostadsbyggande för funktionshindrade 143

stora utrymmen för manövrering av rullstolen. Ofta används elektriska rullstolar. Kan reumatiker.

ex. vara Grupp R0: Personer i rullstol som i stort sett är oberoende assistans

av och som har god manövreringsförmåga i sin i regel manuella rullstol. Grupp Ghz Personer med gångsvårigheter och som därför behöver olika slag av gånghjälpmedel såsom käppar, kryckor, bockar mm.

Handikappforskningens studier låg till grund för de mått man valde vid de kommande skrivningama föreskrifter och anvisningar. Men

av man har inte tagit deras mått för lite svårare rörelsehindrade utan man har pressat minimåtten för rörliga rullstolsbuma med 5-20 cm. Dessa centimetrar är ofta skillnaden mellan att till nöds kunna fungera i en miljö och att det skall vara omöjligt och skillnaden mellan en god eller dålig arbetsmiljö för assistentema.

Nu säger många och har gjort under alla de trettiofem år som gått

sedan dessa diskussioner startade att det ökar ytan och därmed

kostnaderna alldeles för mycket.

Men Handikappforskningen gjorde ytterligare en studie: Man gick igenom typritningar från hela Göteborgs stads bostadsproduktion under 1968 publicerade i Byggforskningens informationsblad B20:l97l. Syftet var att se om rörelsehindrades krav på bostaden skulle öka ytorna. Och visar där att det handlar lite annorlunda

man om en organisation av ytorna inom de givna ytterväggarna till lägenheterna.

Inga ytor skulle behöva ökas

Liknande jämförelser har gjorts i Lund 20 år senare. Där visade det sig dessutom vid jämförelse mellan två trerumslägenheter 78 kvm

resp. 82 kvm att den mindre lägenheten från början fungerar bättre för

rörelsehindrade och dessutom skulle möjlig att anpassa på ett bättre

vara och betydligt billigare sätt än den större lägenheten. Den mindre hade då dessutom varit billigare att bygga från början.

Det hela handlar om att från början veta vilka mått som krävs för att de olika funktionerna skall bli tillgodosedda. Och att man från samhällets sida vågar fatta besluten om att kräva dess mått Då men inte förr kommer vi att få de bostäder som vi behöver

- för framtiden för att vi skall kunna uppfylla den bostadspolitiska målsättningen från 1967 vad gäller rörelsehindrades bostäder.

Den växande skaran äldre kan då också klara sig längre i sin bostad utan anpassningar Det var ett mål man satte upp i början på 1970talet att man skulle kunna bo hemma till livets slut. Utifrån denna

målsättning måste faktiskt ställa andra måttkrav på hall, sovrum

man och hygienutrymme än vad man har gjort hittills dessa krav sammanfaller självklart med yngre rörelsehindrades krav.

Måtten fanns framtagna via Handikappforskningen och förhållandena

144 Bostadsbyggande för funktionshindrade

påpekades i remissvaren 1975 se i det följande. Och vi ser också idag att det väldigt ofta beror på:

hygienutrymmets utformning

sovrummets storlek

tillgängligheten till bostaden

Bostäder i 42 a § i BS

Så kom då Planverkets och bostadsstyrelsens förslag om ändring i 42a § byggnadsstadgan nybyggande och förslag om tillämpningsföreskrifter av 1975-10-27 ut på remiss.

För 42 § i BS föreslogs och antogs så småningom två väsentliga

a förändringar:

Bostäder för annat ändamål än fritidsändamål skall utformas så att

de blir tillgängliga för och kan nyttjas av personer vilkas rörelseför-

måga eller orienteringsförmåga är nedsatt till följd av ålder,

handikapp eller sjukdom. Begränsningen att anpassningen endast skall ske i skälig omfattning tas bort. Men några väsentliga inskränkningar i det ovanstående gjordes samtidigt i 42a § i BS:

"Bostadsbyggnad i två våningar och bostadsbyggnad med högst två

bostadslägenheter får uppföras utan hiss eller motsvarande anord-

ning."

"Byggnadsnämnden kan medgiva undantag från kravet på tillgänglig-

het till bostadsbyggnad i högst två våningar och bostadsbyggnad med

högst två bostadslägenheter, där då påkallas med hänsyn till terrängförhållandena." Vid ombyggnad nybyggnad skulle 42 a § gälla i skälig omfattning

för de delar av byggnaden som berördes av ändringen.

De föreskrifter och anvisningar som valdes tillgodosåg "personer i rullstol i stort sett är oberoende av assistans och som har god

som manövreringsförmåga i sin vanliga manuella rullstol." Det kan tilläggas

dessutom måste kunna stödja på sina ben och svänga runt för att man att klara en del aktiviteter.

De föreskrifter och anvisningar skrevs för ombyggnad innehöll

som inga krav på handikappanpassning och i praktiken har inga eller ytterst få bostäder handikappanpassats vid ombyggnad.

med nedsatt orienteringförmåga hänvisades till Svensk

För personer Byggnorm SBN 61:2, som behandlar placering av manöverorgan,

vägvisning och undvikande hinder. Trots att dessa är bindande

av

Bostadsbyggande för funktionshindrade 145

föreskrifter har de fram till dags dato i stort sett aldrig tillämpats förutom i hissar. För allergiker hänvisas till kommentarer till SBN kap 31 berör som material som medför besvär för allergiker. Men inga krav ställdes på undvikande dessa. av Samtidigt som man gjorde alla dessa inskränkningar talade i man propositionstexten om de kostnadsbesparingar kan göra i samhället man om man anpassar bostäderna till de funktionshindrades behov. Man talade också om att förutseende projektering gör att bostäderna inte en blir dyrare även om de anpassas till handikappade. Hissen är ett undantag. Trots de lågt ställda kraven 1975/76 har försämringar skett fram till dagens krav i väldigt många fall. Under 1980-talet tolkade Statens Planverk utifrån den nivå valts tveksamheter uppstod på - som - som ett positivt sätt utifrån rörelsehindrades synvinkel. Men vid senare revideringar under 1990-talet har väsentliga försämringar skett. Ett väsentligt exempel med hänvisning till kravet "fullvärdig om bostad" är: I SBN 1980 står vad gäller bostäder i Hera plan: kap 71:11 "Som bostad i flera plan, som är tillgänglig för personer med handikapp, godtas bostadslägenhet i vilken entréplanet kök, matplats rymmer och hygienrum samt antingen vardagsrum i vilket sovplats kan avskiljas, eller två sovrum, ett är möblerbart med soffgrupp." varav Uttolkningen av vad som accepteras "avskiljbar sovplats" finns som att läsa i statens planverk aktuellt 1978 under rubriken "planverket svarar": "Hur stor ska den sovplats ska kunna skiljas från vara som av vardagsrummet om det inte finns annat på entréplanet sovrum Behöver den ha fönster Svar: Sovplatsen bör 7 kvm och vara försedd med fönster." I "Byggnaders handikappanpassning, Kommentarsamling 1981" står: - "Om saknas förutsätts att vardagsrum kan avskiljas, så att sovrum man får ett sovrum min kursivering för person." en I Statens planverks "Kommentarer till Svensk Byggnorm 1985" står i kap 71:11: "På entréplanet förutsätts därför fungerande bostad en vara anordnad. Om sovrum saknas förutsätts att vardagsrummet kan avskilj as, så att man får ett sovrum min kursivering för person:" en Plan- och bygglagen PBL trädde i kraft 1/7-1987. I Nybyggnadsreglerna BFS 1988:18 kap 2:221 föreskrifter och allmänna råd till PBL står. entréplanet skall kunna ordna avskiljbar bäddp1ats." man en I och med denna skrivning har man ifrågasatt den tidigare uttolkningen och i.o.m. Boverkets Byggregler 94 har tydliggjort man

146 Bostadsbyggande för funktionshindrade

försämringen: kap 3:222: bostäder med flera plan skall entréplanet rymma avskiljbar bäddplats sovalkov".

Går tillbaka och tittar på vad som blev godkänt av de kommu-

man nala myndigheterna ur ovanstående aspekt fram till 1987, ser man att övervägande delen tvåplansbostäder inte uppfyller föreskrifterna.

av

Eftersom ytterst få större lägenheter byggs i ett plan och eftersom allt fler 2-och 3-rumslägenheter också någon outgrundlig anledning

av föreslås att delas i två plan innebär detta för framtiden antingen att

upp samhället får betala stora när man skall hjälpa människor att

summor, kunna bo kvar eller så måste människor tvingas flytta när förflyttningen i trappor blir ett problem. Och detta blir ett problem vet vi från bl.a. Låginkomstutredningens del "Den befolkningens hälsotill-

vuxna stånd". Där visas att 13 % befolkningen mellan 15-75 år är

ca av rörelsehindrad eller kraftigt rörelsehindrad och INTE kan gå i trappor sid 22-28. I åldrarna 75 år och uppåt stiger siffran.

Bostadsförbättringsprogrammet ROT-programmet

I ROT-programmet från 1983 för förbättring bostadsbeståndet slås

av återigen fast "att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader." Det övergripande målet för bostadsförbättringsprogrammet är att genomföra sådana förbättringar i bostadsbeståndet som är bostadssocialt angelägna och samhällsekonomiskt försvarbara.

Man konstaterar att tillgängligheten för människor med rörelsehinder eller andra särskilda problem är dålig i många bostadsområden samtidigt

har dessa problem ökar. Man säger att de som man vet att grupper som flesta vill bo kvar i sin invanda miljö och att detta också skulle minska kostnaderna för särskilda och vårdinsatser. Vidare påpekas att

omsorgsbåde de allmännyttiga bostadsföretagen och de enskilda fastighetsägarna i sin verksamhet måste ta ett socialt Sker inte detta ökar istället

ansvar. anspråken på samhällets och kontroll.

ansvar

Hemställan i denna proposition blir skall godkänna bidrag

att man för vissa tillgänglighetsskapande åtgärder. Det blev hissbidraget som redogörs för nedan.

Hissbidrag

Enligt "Förordningen 1983:1025 statsbidrag för hissinstallationer

om i bostadshus m.m." beslöt riksdagen att under åren 1984-1986 avsätta

Bostadsbyggande för funktionshindrade 147

100 miljoner kronor för vart och åren för installation hissar i

ett av av bostadshus. Statsbidraget 30% kostnaden under förutsättning att

var av kommunen betala 20% kostnaden. ianspråktagna medel över-

av flyttades till följande år. När utgången 1986 kom fanns

av en betydande del bidragssumman kvar beroende på att många kommu-

av ner inte var villiga att skjuta till sin del kostnaden.

av

Allergiutredningen m.m.

Under slutet av 1980-talet har problemen med s.k. sjuka hus

uppmärksammats, att människor blir sjuka och utvecklar bl.a. allergier. Först under 1990-talet har närmare miljömedicinska samband mellan hus och hälsa fått den uppmärksamhet som frågan kräver, dels tack vare allergiutredningen 1989 och dels insatser från Folkhälsoinstitu-

genom tet och yrkesmedicinska kliniken vid regionsjukhuset i Örebro.

ex.

År 1992 infördes obligatorisk ventilationskontroll. Det har visat sig

att smuts och damm i luftkanaler är stor orsak till ohälsosam luft i

en hus.

Plan- och bygglagen

Med Plan- och bygglagen l/7 1987 kom flera stora förändringar:

Byggherren tog över ett mycket större ansvar för att tolka och följa -

lagen Man införde funktionskrav i föreskrifter och anvisningar och slopade

-

många exakta måttkrav.

Genom PBL fick kommunerna det huvudsakliga ansvaret för ut- -

formningen bebyggelsemiljön på lokal nivå. Statens för

av ansvar

den lokala miljön har i och med PBL begränsats. Det innebär t.ex.

att kommunerna genom politiska beslut måste avgöra hur man i

respektive kommun mer i detalj skall tolka de funktionskrav som

säger hur miljön skall utformad för att tillgodose tillgänglig-

vara

heten och användbarheten för funktionshindrade. Med ändringarna i Plan- och bygglagen, trädde i kraft 1/7-1995

som förstärktes ovanstående förändringar:

Byggherren har det totala ansvaret för att lagen följs samtidigt som -

funktionskraven tagit de exakta måttkraven.

över ännu mer av

Inga brukare eller brukarorganisationer endast byggherren har - - -

möjlighet att överklaga. Om byggherren anser att byggnadsnämnden

gått för långt i kontrollplanen i sina önskemål kontroll kan han

om

148 Bostadsbyggande för funktionshindrade

överklaga denna. Brukare eller brukarorganisationer kan endast

uppmärksamma byggnadsnämnden på om man anser att någon byggherre inte följer lagstiftningen. Om det är fallet skall

senare byggnadsnämnden enligt 10 kap PBL ta upp och pröva frågan.

Ur tillgänglighets- och användbarhetsaspekten för funktionshindrade har det redan visat sig vara katastrofalt Boverkets studie, som tidigare refererats till, visar detta. Och andra rapporter från hela landet visar sak. Man saknar antingen tillräcklig kompetens eller

samma tillräcklig vilja för att tolka lagen som det är menat utifrån de funktionshindrades behov

Återigen dokumenteras diskrepansen mellan kommittédirektivens och propositionstexternas kraftfulla formuleringar till förmån för tillgängligheten och användbarheten av den byggda miljön för funktionshindrade och den verklighet som luddigt formulerade föreskrifter och anvisningar leder till

I propositionen 1985 sägs: "Vidare skall bostäder utformas på ett sådant sätt att de kan bli fullvärdig min kursivering bostad för den

en

är t rullstolsbunden eller har nedsatt orienteringsförmåga." sid som ex 493. På sidan före sägs: "...måste målet för samhällets strävanden vara att alla bostäder skall kunna bli tillgängliga. Först därmed ges förutsättningar för att människor skall kunna bo kvar i sin bostad även om de ålder eller orsak får nedsatt rörelse- eller orienterings-

av annan förmåga."

I kommittédirektiven 1992 till översyn plan- och bygglagen

av klarlägger vilka tre allmänna intressen som är så väsentliga att de

man bör ha företräde framför enskilda intressen. Det första är hälsa och säkerhet, det andra är miljöhänsyn och det tredje är "tillgängligheten 1 den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga". Vidare står det "Det är viktigt att dessa allmänna intressen preciseras och att detta tydligt framgår av lagtexten.

Resultatet blev att 3 kap 7§ i PBL, gällde tillgänglighetsan-

som passning vid nybyggnad upphörde att gälla och likaså de delar av 3 kap

gällde tillgänglighetsanpassning vid ombyggnad. Innehållet 10 § som överfördes istället till Lagen tekniska egenskapskrav på byggnads-

om verk, BVL 2 kap §:8 och till Förordningen tekniska egenskap-

mm., om skrav på byggnadsverk, BVF 12 l4-l7 §§. Föreskrifter och

m.m., anvisningar till dessa finns i Boverkets Byggregler, i sin tur är de

som

kritiserade funktionskraven. ovan

Bostadsbyggande för funktionshindrade 149

Källor:

AB Svensk Byggtjänst och Handikappinstitutet, Bygg Ikapp Handi- -

kapp, Sthlm 1995.

Bostadsdepartementet, Planverkets och bostadsstyrelsens skrivelse -

1975-10-27 med hemställan dels ändring i 42a § byggnads-

om

stadgan, dels regeringens fastställande av tillämpningsföreskrifter till

42a § m.m.

Bostadsstyrelsens författningssamling, Bostadsstyrelsens information -

till förordningen 1983:1025 om statsbidrag för hissinstallationer i

bostadshus BOFS 1985:1, HISS Sthlm 1985.

m.m.,

Boverket, Boverkets nybyggnadsregler/föreskrifter och allmänna råd -

BFS 1988:18, Sthlm 1989.

Boverket, Byggregler 94, BFS 1993:57 med ändringar BFS 1995: 17, -

Karlskrona 1995.

Boverket, Handbok för bostadsanpassningsbidraget. -

BYGG, handbok för hus-, väg- och vattenbyggnad, Sthlm 1962. -

Byggnadslagen och Byggnadsstadgan, 7:e upplagan, Kristianstad -

1968.

Bättre för alla, Basanpassning bostäder, Lunds kommun, utgåva - av

1994.

Förordningen 1983:1025 statsbidrag för hissinstallationer i - om

bostadshus m.m.

Förslag till basanpassning lägenheter i nyproduktion, Almén — av

m. fl., Lund 1992.

Grundanpassning bostadsanpassning för rullstolsburna, Almén, - -

Mai, Lund 1988.

Handikappinstitutet, Bygg Handikappvänligt, Sthlm 1984. -

Johansson, Sten: befolkningens hälsotillstånd, Utkast till - Den vuxna

kap 3 i betänkande svenska folkets levnadsförhållanden, Sthlm

om

1970.

Kungliga Bostadsstyrelsen 1964, God Bostad idag och imorgon, -

Sthlm 1964.

Paulsson, Jan: Om människorna i bostadspolitiken, Att bo 2/74 -

Regeringens kommittédirektiv, Dir. 1992: 104, Översyn av plan- och -

bygglagen, Sthlm 1992.

Regeringens proposition 1975/76:l98 om ändring i byggnads- -

stadgan 1959:612, Sthlm 1976.

Regeringens proposition 1984/85:l42 om förbättrade boendeför- -

hållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka.

Regeringens proposition 1983/84:40, Bostadsförbättringspro- -

grammet, ROT-programmet, Sthlm 1983.

150 Bostadsbyggande för funktionshindrade

Regeringens proposition 1985/86:1. -

Regeringens proposition 1993/94:l78: Ändring i Plan- och bygg- -

lagen m.m.

Socialstyrelsen, Meddelandeblad 9/94. -

SOU 1984:78 Bo på villkor, Sthlm 1984. - egna

SOU 1991:46 Betänkande 1989 års Handikapputredning, - av

Göteborg 1991.

Standardiseringskommisionen i Sverige, SIS, Svensk Standard SS -

914221, Sthlm 1994.

Standardiseringskommisionen i Sverige, SIS, Svensk Standard SS -

914222, Stockholm 1994.

Statens Handikappråd, Statens Handikappråd informerar nr 2 1981, -

Sthlm 1981

Statens Planverk, statens planverk aktuellt 1/1978, Sthlm 1978. -

Statens Planverk, statens planverk aktuellt 4/1972, Sthlm 1972. -

Statens Planverk, SBN Kap 691 Handikappbyggnormer, Sthlm 1969. -

Statens Planverk, Svensk Byggnorm 1975, Sthlm 1978. -

Statens Planverk, Svensk Byggnorm 1980, Sthlmn 1980. -

Statens Planverk, Byggnaders handikappanpassning, Utdrag ur -

byggnadsstadgan, Svensk byggnorm SBN 1980 och Kommen-

tarsamling 1981, Uppsala 1981.

Statens Planverk, Kommentarer till Svensk Byggnorm, Kommen- -

tarsamling 1985, Sthlm 1985.

Svensk författningssamling, SFS 1987:10 Plan- och bygglagen, -

Sthlm 1987.

Svensk författningssamling, SFS 1987:246 Lag om ändring i Plan- -

och bygglagen, Sthlm 1987.

Svensk författningssamling, SFS 1987:383 Plan- och byggför- -

ordningen.

Svensk författningssamling, SFS 1994:847, tekniska krav på - Lag om

byggnadsverk, m.m.

Svensk författningssamling, SFS 1994: 1215, Förordning om tekniska -

egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

Utdrag av protokoll över kommunikationsärenden hållit inför Hans -

Majzt Konungen i statsrådet på Stockholms slott den ll mars 1966.

5 Och så var det det där med

kvinnorna

Av Inga-Lisa Sangregorio

Om kön och boende

För mycket länge sedan blev jag ombedd att skriva ett avsnitt om Kvinnan och samhället i en uppslagsbok för skolbruk. Det utrymme som stod till mitt förfogande var 44 rader. Texten skulle stå sist i boken tillsammans med motsvarande brasklappstext om rasfrågan. Tack vare dessa båda texter kunde redaktörema med gott samvete låta resten av boken handla om normala människor, det vill säga vita män.

Om jag accepterade erbjudandet Ja. Min text börjar så här: Ingen skulle komma på idén att skriva ett särskilt avsnitt om "Mannen och samhället" i en bok som denna. Det är ett tydligt exempel på att kvinnans ställning i samhället inte är lika självklar mannens.

som

Det gäller, mutatis mutandis, även för denna essä.

Från kvinnor till kvinnor

I slutet 60-talet, när jag skrev mina första bostadspolitiska artiklar

av och förde in ett kvinnoperspektiv i min kritik de ekonomiska

av stynnedlen, fick jag ibland höra att bostadsfrågan är väl ingen kvinnofråga. Kritikerna ifrågasatte inte att det fanns kvinnofrågor men väl att bostadsfrågan hörde dit.

Tio år vid den första nordiska kvinnokonferensen på temat

senare, Bygga och bo på kvinnors villkor, vågade det gemensamma slutdokumentet tveklöst uttala sig vad kvinnor önskar: Kvinnor önskar

om ett samhälle är organiserat med hänsyn till barns behov och

som människornas dagliga sociala förnyelse. Vi önskar ett liv där den enskilde upplever sig själv som en hel människa, i ett meningsfullt sammanhang...

I dag kan jag läsa den texten med viss nostalgi. Jag håller med om praktiskt taget varje ord, men sen dess har begreppet kvinna dekon-

152 Och så det det där med kvinnorna

var

struerats till den grad att det knappast är möjligt att skriva om kvinnor utan citationstecken och utan att problematisera och precisera. Låtmig därför börja med en snabbhistorik över de senaste decenniemas kvinnorörelse och markering från vilken utgångspunkt jag skriver

en av detta.

Från 60-tal till 90-tal

Den nya våg av kvinnorörelsen som uppstod ungefär samtidigt i många västländer under sextiotalets sista år utgick från att kvinnor har gemensamma intressen över klassgränsema. Det gällde att bekämpa den underordning som drabbar kvinnor just på grund av vårt kön. I sin första fas hörde den svenska delen denna kvinnorörelse hemma

av nya i det som brukar kallas likhetsfeminismen: jämställdhet mellan män och kvinnor sågs som ett viktigt mål.

g

I mitten av sjuttiotalet kom en reaktion mot det som kritikerna menade var en eländesbeskrivning av kvinnors liv. Kvinnor var inte bara underbetalda, utnyttjade, misshandlade, våldtagna utan också starka, vackra, kloka, kunniga. Kvinnliga egenskaper och erfarenheter borde värderas högre. I sina mer extrema varianter närmade sig denna debatt det som i feminismens historia brukar kallas särartsfeminismen, där en uppvärdering av det kvinnliga tenderar att bli viktigare än jämställdhet, framför allt om jämställdhet innebär en anpassning av kvinnorna till manliga beteenden och värderingar.

Åttiotalet blev guldålder för kvinnoforskningen, både kvantitativt

en och kvalitativt. Samtidigt blev denna forskning allt mer teoretisk, och klyftan mellan teori och politisk handling växte. Man tenderade att betona skillnaderna mellan kvinnor mer än likheterna. I de nya analyserna var det inte bara klass utan också etnisk tillhörighet och livsform skilde kvinnorna åt. Även det nyttigt att

som om var problematisera sjuttiotalets ganska oreflekterade tro på systerskap riskerade denna betoning av skillnader att i postmodernistiskt nit rasera förutsättningarna för en gemensam kvinnokamp.

Nittiotalet slutligen har redan hunnit både nytändning av den

se en politiska kvinnorörelsen stödstrumporna och en upphaussning av den biologiska kvinnligheten och därmed ett sociobiologiskt grundat

av särartstänkande livmoderfeminismen, gröt i huvet-debatten.‘ Många som inte har lust att se anatomin som öde drog därför säkert en

l En sammanfattning av denna debatt finns i Björk, 1966

Och så var det det där med kvinnorna 153

lättnadens suck när feminist i 1996 års feministiska innebok

en ung vällustigt och intelligent avrättade särartsfeminismen. Att kvinna

vara ska inte någonting ñnt, skriver Nina Björk i Under det

vara rosa täcket. Det ska ointressant.

vara

Denna skiss till kronologi speglar trender, förstärkta

en snarare av mediernas jakt på det och behov att detronisera gårdagens

nya av sanningar, än verkliga förändringar. En riktigare beskrivning

vore kanske att säga att samtliga dessa uppfattningar existerar vid varje given tidpunkt, men att ljuset flyttas och framhäver olika riktningar olika starkt vid olika tidpunkter.

Den konspiratoriskt lagda kan ofta hitta paralleller inom

andra samhällsområden. När det varit brist på arbetskraft har likhetsideologin haft överhanden, medan livmoderfeminismens blomstring inträffade samtidigt som arbetslösheten nådde rekordsiffror. En neutral

mer förklaring är att överdrifter i riktning väcker behov att återställa

en av balansen, ofta överdrifter i motsatt riktning.

nog genom

Erfarenheter, inte natur

Min egen inställning, som naturligtvis präglar det jag skriver, är att det är sakligt tvivelaktigt och politiskt riskabelt att dra långtgående slutsatser av de biologiska skillnaderna mellan könen. Av det biologiska faktum att kvinnor kan föda barn följer inte att vi bör ha lägre lön eller har speciell fallenhet för att städa toaletter, inte heller att vi är

men bättre eller klokare än män.

I dagens samhälle har kvinnor emellertid delvis andra

som grupp erfarenheter än män som grupp, inte på grund vad vi är utan

av snarare på grund av vad vi gör. Dessa erfarenheter leder till att kvinnor, fortfarande andra saker och bedömer andra saker

som grupp, ser som viktiga

än män som grupp.

Det är viktigt att kvinnors delvis annorlunda erfarenheter, värderingar och prioriteringar får påverka politiken, inte bara demokratiska skäl

av utan också av omsorg om de politiska beslutens kvalitet.

Man ska emellertid inte inbilla sig att det är möjligt att lägga till kvinnoperspektivet extra pusselbit och låta allt annat förbli

som en oförändrat. Som Yvonne Hirdman uttryckt det: det räcker inte att addera, måste röra också

man om

154 Och så det det där med kvinnorna var

"Kvinnor och barn bor mest"

Finns det då verkligen någon skillnad mellan mäns och kvinnors syn på boendet Är det inte bara feministisk myt Män och kvinnor bor en faktiskt ofta tillsammans i bostäder de gemensamt valt. Och om det som verkligen finns skillnader är det så klokt att betona dem nu - Låt mig först besvara den sista frågan, med formulering hämtad en från Toril Mois bok Simone de Beauvoir: För att konkret jämlikhet om ska kunna genomföras, måste konkreta skillnader först erkännas. Kanske behöver det också gång påpekas att skillnaderna gäller än en män och kvinnor Självfallet finns det inom varje grupp som grupp. individer med värderingar vanligare hos det motsatta könet.: som är Det är sant att både män och kvinnor bor i byggsektoms produkter,

ofta medlemmar hushåll, trots allt tal om jämställdsom av samma men het ligger det fortfarande sanning i formuleringen från sjuttiotalet en Kvinnor och barn bor mest. En mina vänner, under period arbetade vid byggforskav som en ningen i Danmark, ett drastiskt exempel på detta. Hon fick ofta ta gav hand delegationer från andra länder som ville studera danska om bostadsområden. En kväll efter middagen började några av medlemmarna i sådan delegation, alla män, att beklaga sig för henne. De en så mycket och nästan aldrig hemma. Det så synd om deras reste var var familjer, så sällan fick träffa dem. som Och ni ska planera bostadsområden, sa min vän. - Så lever lyckligtvis inte många, även om man räknar bort men extremfallen delegationen eller den som räknat ut hur som ovan man mycket det kostar honom i minuten att vistas i sin villa den är så dyr han måste arbeta nästan jämt för att betala räntorna, ägnar män i att genomsnitt tid än kvinnor avlönat arbete utanför hemmet och mer mindre tid det oavlönade arbetet i hem och bostadsområden. När det

första barnet föds minskar modern ofta sin arbetstid utanför hemmet, medan småbamsfäder tvärtom tenderar att öka sin arbetstid. Att fritid

har olika betydelse för män och kvinnor framgår av att mäns halt av

stresshormoner går när arbetsdagen är slut, medan kvinnornas ner tvärtom ökar.

2 Män till äventyrs känner sig besläktade med det som i denna essä som mer beskrivs "kvinnligt" än med det "manliga" kan trösta sig med att det som handlar socialt kön, inte eller i varje fall inte bara om biologiskt kön. om - -

Och så det det där med kvinnorna 155

var

Det är bara alltför lätt att fortsätta uppräkningen konkreta skillnader

av mellan könen: - få branscher är så mansdominerade som byggsektorn. 97 procent

av

cheferna och mer än 90 procent av dem som arbetar inom bygg-

nadsindustrin är män - de som har sitt yrkesarbete förlagt till bostadsområdena är ofta

kvinnor inom barnomsorg, äldreomsorg, skolor. Vårdsektom är lika

kvinnodominerad som byggsektorn är mansdominerad: 93 procent av

dem som har till yrke att ta hand bam och gamla är kvinnor.

om - kvinnors resmönster skiljer sig från mäns. Kvinnor lägger

ner

ungefär lika lång tid på resor som män men reser kortare sträckor,

med andra färdmedel de går, cyklar och åker kollektivt oftare än