Beslut vid regeringssammanträde den 22 augusti 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda frågor om ansvaret för valutapolitiken.

Utredaren skall

• föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut,
• kartlägga hur det nationella ansvaret för valutapolitiska frågor i detalj är fördelat mellan regering och centralbank i andra EU-länder och hur relationerna mellan regering och centralbank är utformade i dessa länder i valutapolitiska frågor samt
• föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken bör utformas när det gäller valutapolitiken och lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penning- och valutapolitiken.

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast vid utgången av december månad 1996.

Bakgrund

I 9 kap. 12 § regeringsformen anges att "Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik". Därav följer att Riksbanken beslutar om växelkursregimen och att Riksbanken kan ingå avtal med andra centralbanker om växelkurssamarbete. Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen är det regeringen som är behörig att ingå överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation. Växelkurssamarbete som grundar sig på överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation kan därmed komma att falla även under sistnämnda paragraf. Riksbanksfullmäktige har i en skrivelse till riksdagens finansutskott (Dnr 95-1792 Dir) föreslagit att riksdagen hos regeringen skall begära en översyn av den svenska lagstiftningen rörande Riksbanken. Fullmäktige pekar i sin skrivelse på några mer specifika frågor som bör behandlas mot bakgrund av de lagändringar som krävs för alla EU-länder enligt Romfördraget och stadgan för det europeiska centralbankssystemet (ECBS) under etapp två av den ekonomiska och monetära unionen (EMU), dvs. senast då centralbankssystemet upprättas den 1 juli 1998. Skrivelsen berör bl.a. frågan om ett lagstadgat prisstabilitetsmål för penningpolitiken samt lagändringar för att stärka Riksbankens oberoende i enlighet med fördraget och stadgan för det europeiska centralbankssystemet. Riksbanken pekar i detta sammanhang på behovet av en förstärkning av riksbankschefens ställning, ett förbud för Riksbanken att söka eller ta emot instruktioner och nya regler för val av Riksbankens fullmäktige. Riksbanksfullmäktige tar även upp frågan om ansvaret för valutapolitiken på nationell nivå, som inte berörs i fördraget eller stadgan. I skrivelsen anges: "Vid översynen av det svenska regelverket kan skillnaderna mellan den svenska traditionen och den som präglar ECB:s regler aktualisera en diskussion om ansvarsfördelningen när det gäller valutapolitiken." De frågor som riksbanksfullmäktige tar upp i skrivelsen har visserligen till stor del behandlats av Riksbanksutredningen (SOU 1993:20), men utredningen valde att utforma sina förslag med sikte på då rådande förhållanden i Sverige. I riksbanksfullmäktiges skrivelse behandlas de lagändringar som krävs enligt Romfördraget och ECBS-stadgan. En förnyad översyn behöver således göras av dessa frågor. Frågan om ansvaret för valutapolitiken ingick inte i Riksbanksutredningens uppdrag och behöver därför utredas särskilt. Regeringen har i propositionen En politik för arbete, trygghet och utveckling, den s.k. tillväxtpropositionen (prop. 1995/96:25, bet. FiU 1995/96:1, rskr. 1995/96:131) behandlat frågan om Riksbankens ställning: "Sverige har en mycket självständig Riksbank. Det stärker förtroendet för penningpolitiken. Riksbankens oberoende har ökat under senare år. Denna utveckling ligger i linje med utvecklingen i många andra länder. Delvis är det ökade oberoendet ett resultat av den nya riksbankslag som trädde i kraft 1989. Lagändringen innebar bland annat att ordföranden i riksbanksfullmäktige inte längre utses av regeringen och att riksbankschefens mandatperiod numera är 5 år och inte sammanfaller med riksdagens mandatperiod. I konvergensprogrammet (från juni 1995) uttalade regeringen att den avser att senare lägga fram förslag om de återstående förändringarna i dessa avseenden, som skall ske under etapp 2 av EMU." Även frågan om ansvaret för valutapolitiken behandlades i tillväxtpro- positionen: "Sverige har en annan ordning än övriga EU-länder när det gäller ansvarsfördelningen avseende valutapolitiken. I Sverige är det Riksbanken som beslutar om växelkursregimen. I övriga EU-länder vilar ansvaret för denna typ av beslut huvudsakligen på regeringen. På motsvarande sätt har EU-rådet, dvs. företrädare för EU-ländernas regeringar, enligt fördraget rätt att fastställa riktlinjer för den gemensamma valutapolitiken i den monetära unionen. Sådana skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra Sveriges samarbete med andra länder inom EU. Valet av växelkursregim och frågor rörande valutasamarbete med andra länder, inklusive fastställande av centralkurser inom ERM, är centrala frågor inom den ekonomiska politiken. Mot denna bakgrund vore det därför naturligt att ansvaret för dessa frågor ligger hos regeringen." Sveriges medlemskap i EU har förändrat förutsättningarna för valutapolitiken även i andra avseenden. Enligt EG-fördraget, artikel 109m, skall varje medlemsstat behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Idag sker EU:s valutasamarbete inom ramen för Europeiska monetära systemet (EMS). En del av systemet utgörs av växelkursmekanismen (ERM), som är ett avtal mellan centralbankerna om ett fast växelkurssystem med fastställda centralkurser och fluktuationsband för alla deltagande länders valutor. Beslut beträffande centralkurser och deltagande i ERM fattas gemensamt av EU-ländernas centralbankschefer och regeringar. Efter att den ekonomiska och monetära unionen bildats torde ERM komma att ersättas av ett nytt system som skall hantera valutasamarbetet mellan de länder som deltar i valutaunionen och de som står utanför. Inom EU pågår för närvarande ett arbete för att fastställa den närmare utformningen av detta system. Vid förhandlingarna inför det svenska medlemskapet i EU framförde statsrådet Dinkelspiel följande: "Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget." Den svenska positionen förtydligades av statsrådet Dinkelspiel inför riksdagen: "I fråga om övergången från den andra fasen till till den tredje fasen i EMU är det ytterst riksdagen som tar ställning." Denna position upprepades i propositionen Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop.1994/95:19 del 1). I valutaunionen får, enligt EG-fördraget, artikel 109, "rådet genom enhälligt beslut - på rekommendation av ECB eller kommissionen, efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet om prisstabilitet och efter att ha hört Europaparlamentet /...../ - ingå formella avtal om ett växelkurssystem för ecun i förhållande till valutor i tredje land". Rådet får också, "genom beslut med kvalificerad majoritet på rekommendation av ECB eller kommissionen och efter att ha hört ECB för att söka uppnå enighet i överensstämmelse med målet om prisstabilitet, anta, ändra eller upphäva centralkurser för ecun inom växelkurssystemet". Vidare anger fördraget följande: "I avsaknad av ett växelkurssystem i förhållande till en eller flera valutor i tredje land enligt punkt 1 får rådet genom beslut med kvalificerad majoritet, antingen på rekommendation av kommissionen och efter att ha hört ECB eller på rekommendation av ECB, utarbeta allmänna riktlinjer för valutapolitiken i förhållande till dessa valutor. Dessa allmänna riktlinjer skall inte påverka huvudmålet för ECBS som är att upprätthålla prisstabilitet." EU-ländernas regeringar kommer i den tredje etappen av EMU att få en väsentlig roll i utformningen av valutapolitiken inom EU. Med dessa nya förutsättningar finns det anledning att se över den institutionella ramen för valutapolitiken i Sverige.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut såsom val av växelkursregim och valutasamarbete med andra länder. Det är viktigt att fördelningen av ansvaret för valutapolitiska frågor utformas på ett sätt som är ändamålsenligt oavsett val av växelkursregim. Förslaget skall vara förenligt med vad som avtalats i Maastrichtfördraget. Hänsyn måste vidare tas till att riksdagen ännu inte tagit ställning till om Sverige skall delta i den tredje etappen av EMU. Utredaren skall vidare kartlägga hur det nationella ansvaret för valutapolitiska frågor i detalj är fördelat mellan regering och centralbank i andra EU-länder och hur relationerna mellan regering och centralbank är utformade i dessa länder i valutapolitiska frågor. Vid utarbetandet av förslag till lagändringar är det önskvärt att utredaren beaktar fördelningen av beslutskompetensen i övriga EU-länder samt inom den planerade valutaunionen. Den svenska ansvarsfördelningen rörande valutapolitiska frågor bör inte utformas på ett sätt som onödigt komplicerar ett valutapolitiskt samarbete med andra EU-länder. Utredaren skall vidare föreslå hur relationerna mellan regeringen och Riksbanken bör utformas när det gäller valutapolitiken. Valuta- och penningpolitik är i hög grad beroende av varandra. Det är därför viktigt att utredarens förslag rörande valutapolitiken utformas så att trovärdigheten för penningpolitiken säkerställs. Utredaren skall överväga lämplig ansvarsfördelning mellan regeringen och Riksbanken för beslut i frågor om fastställande av centralkurser i växelkurssystem. Ur vissa aspekter kan det synas ändamålsenligt att regeringen fastställer centralkursen. En sådan ordning kan dock medföra nackdelar då beslut om centralkurser är av stor betydelse för möjligheterna att utöva penningpolitik. En fast växelkurs kan ställa krav på penningpolitiken som i vissa situationer är svårförenliga med penning-politikens mål. Denna situation kan uppstå om kronans centralkurs fastställs till en för låg nivå, vilket kan försvåra möjligheterna att hålla nere inflationen. Motsvarande problem kan uppstå om kronan knyts till valutor i länder vars inflationstakt överstiger vad som kan anses vara förenligt med målet för penningpolitiken. Utredaren skall lämna förslag i syfte att minska risken för en målkonflikt mellan penning- och valutapolitiken. Med utgångspunkt från att regeringens beslutförhet inte skall begränsas på ett sätt som i realiteten medför en oklarhet om på vilket organ ansvaret för besluten vilar kan flera tänkbara sätt att minska risken för målkonflikter övervägas. Utredaren skall slutligen föreslå hur arbete och ansvar skall fördelas mellan regeringen och Riksbanken när det gäller valutapolitiska frågor som inte är av den övergripande karaktär som nämnts ovan. Valutapolitiska frågor kan ha olika dignitet och karaktär. Det är inte lämpligt att regeringen beslutar i alla dessa frågor. Utredaren skall utgå ifrån att regeringen skall fatta beslut om växelkursregim och vid fast växelkurs fastställa det system som skall gälla för att bestämma kronans värde i förhållande till utländska valutor. Utredaren skall vidare utgå ifrån att ansvaret för dagliga operativa valutapolitiska åtgärder skall kvarstå hos Riksbanken. Likaså bör Riksbanken även fortsättningsvis besluta i övriga frågor som rör verkställandet av valutapolitiken. Riksbanken skall också kvarstå som förbindelseorgan i valutasamarbeten inom ramen för Internationella valutafonden (IMF) och Bank for International Settlements (BIS).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast vid utgången av december månad 1996.