Prop. 1994/95:19

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen

Regeringens proposition 1994/ 95 : 19

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen PTOP- 1994/95:19

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 11 augusti 1994 '

Carl Bildt

Ulf Dinkelspiel (Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Sveriges förhandlingar om medlemskap i Europeiska unionen (EU) avslutades i april i är. Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsför- drag mellan Europeiska unionens medlemsländer och de ansökande länderna Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget och slutakten undertecknades den 24 juni 1994. Svenska folket skall i en folkom- röstning den 13 november 1994 ta ställning till om Sverige skall inträda som medlem i unionen eller inte.

Som ett led i det förberedelsearbete som måste komma till stånd, om folkomröstningen utmynnar i ett ja till EU, föreslås i propositionen att riksdagen godkänner anslutningsfördraget samt slutakten till fördraget. Därutöver lämnas förslag till bl.a. övergripande lagstiftning med anledning av Sveriges anslutning till unionen. I förslaget till lag finns bestämmelser om överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska gemenskaperna och införlivande av anslutningsfördraget och de grund— läggande fördragen liksom de rättsakter m.m. som hittills antagits av Europeiska gemenskaperna. Vidare föreslås i lagen författningsreglering av bl.a. samråd mellan regering och riksdag inför frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd.

Skulle folkomröstningen resultera i ett negativt utslag är det regeringens avsikt att återkalla propositionen.

l Riksdagen 1994/95. ! saml. Nr 19. Del 1.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 augusti 1994

Närvarande: statsministem Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Unckel, Ask

Föredragande: statsrådet Dinkelspiel

Regeringen beslutar propositionen 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Prop. 1994/95: 19

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut ...................... 17 Lagtext ................................. 18 2.1 Förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ............ 18 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar ...... 21 2.3 Förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för jäm— och stålmarknaden (CECA—lagen) ............... 22 Ärendet och dess beredning m.m .................. 23 FÖRSTA DELEN Allmänna överväganden ....................... 26 4.1 Inledning ............................ 26 4.2 Sverige i Europa ....................... 28 4.3 Demokrati och inflytande .................. 33

4.3.1 EU vilar på demokratisk grund .......... 33 4.3.2 Likhet inför lagen .................. 37 4.3.3 Sverige behöver rösträtt i EU ........... 37 4.3.4 Sveriges inflytande i EU .............. 39 4.4 Utrikes— och säkerhetspolitik ................ 40

4.4.1 Den alleuropeiska integrationsprocessen

i dag .......................... 40 4.4.2 Integrationen i Västeuropa ............. 42 4.4.3 En EU—medlemskaps betydelse för Sverige i utrikes— och säkerhetspolitiskt hänseende . . . . 43 4.5 Ekonomi och välfärd ..................... 45 4.5.1 Makroekonomiskt samarbete ............ 45 4.5.2 Ekonomiska risker som är förenade med ett utanförstående ..................... 47

4.5.3 Medlemsavgiften och statsbudgeten ........ 49 4.6 Miljö .............................. 50 4.7 EU — möjligheternas union ................. 52 ANDRA DELEN Historik ................................. 53 Förhandlingarna m.m. ........................ 62 6.1 Förhandlingarnas gäng ................... 62 6.2 Förhandlingsarbetets organisation ............. 66 6.3 Det svenska beredningsarbetet ............... 67 Anslutningsfördraget ......................... 70 7.1 översikt ............................ 70 7.2 Särlösningar för Sverige ................... 72

Prop. 1994/95: 19

7.3

7.4

Genomförandebestämmelser, bilagor, protokoll, slutakt och förklaringar ................... Slutaktens rättsliga betydelse ................

De grundläggande fördragen . . . . . . . . . . ..........

8.1 8.2

8.3 8.4 8.5

8.6

8.7

Inledning ............................ Romfördraget ......................... 8.2.1 Ingressen ........................ 8.2.2 Första delen: Principerna (artiklarna 1—7c) . . . 8.2.3 Andra delen: Unionsmedborgarskap

(artiklarna 8—8c) ................... 8.2.4 Tredje delen: Gemenskapens politik ....... 8.2.5 Fjärde delen: Associering av

utomeuropeiska länder och territorier (artiklarna 131-136a) ................ 8.2.6 Femte delen: Gemenskapens institutioner . . . . 8.2.7 Sjätte delen: Allmänna bestämmelser och

slutbestämmelser (artiklama 210—248) ...... 8.2.8 Protokoll och bilagor ................ Euratomfördraget .............. _ ......... Parisfördraget ......................... Maastrichtfördraget ...................... 8.5.1 Utrikes- och säkerhetspolitik .......... 8.5.2 Inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter . Gemenskapemas institutioner och deras roll ..... 8.6.1 Beslutsprocessen .................. 8.6.2 Övervakningsförfarandet ............. 8.6.3 Gemenskapsrätten utgör en egen

rättsordning ..................... Framtida fördragsändringar ................

Avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna ..... 9.1

'9.2 9.3

Gemenskapens traktatkompetens ............. 9.1.1 Gemenskapen har traktatkompetens genom uttryckliga bestämmelser i Romfördraget 9.1.2 Gemenskapen har traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens .................. Förfarandet vid ingåendet av internationella avtal . . Sveriges anslutning till vissa avtal, m.m. ...... 9.3.1 Konventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Maastrichtfördragets mål .......................... 9.3.2 Gemenskapens avtal blir bindande för Sverige ....................... 9.3.3 Sverige förbinder sig att tillträda s.k. blandade avtal m.m. och att ansluta sig till vissa interna överenskommelser ........ 9.3.4 Anpassningar m.m. måste ske avseende

75 76

78 78 79 80 80

82 82

95 95

95 96 97 98 99 100 102 103 103 1 10

111 111

113 113

113

Prop. 1994/95: 19

existerande avtal .................. 117 Prop. 1994/95: 19 9.3.5 Sverige ansluts till vissa rådsbeslut m.m. . . . 118 9.3.6 Sveriges förbinder sig att tillträda EG-

konventioner enligt artikel 220 i

Romfördraget m.m. ................ 1 18 9.3.7 Övriga konventioner och instrument på rättsväsendets och inrikespolitikens område . . 119 9.3.8 Närmare om Sveriges tillträde till vissa avtal m.m. ......................... 1 19 10 Konsekvensutredningama ..................... 121 10.1 Samhällsekonomi ...................... 121 10.2 Utrikes- och säkerhetspolitik ............... 121 10.3 Kommuner och landsting ................. 122 10.4 Välfärden och jämställdheten ............... 122 10.5 Suveränitet och demokrati ................ 123 10.6 Miljö ............................. 123 TREDJE DELEN 11 Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital . . . . 125 11.1 Inledning ........................... 125 11.2 Fri rörlighet för varor ................... 129 11.2.1 Förbud mot kvantitativa restriktioner mellan medlemsländerna ........... 130 11.2.2 Tullar och kvantitativa restriktioner i handeln mellan Sverige och EG ....... 131 11.2.3 Statliga handelsmonopol ............ 132 11.2.4 Prisreglema på stålområdet .......... 133 11.2.5 Offentlig upphandling ............. 133 11.2.6 Tekniska handelshinder ............ 134 11.2.7 Gränskontroll i samhandeln .......... 136 11.2.8 EG:s regler om indirekta skatter ....... 139 11.2.9 Krigsmateriel .................. 145 11.2.10 Strategiskt känsliga varor ........... 146 11.3 Personers rörlighet ..................... 147 11.3.1 Social trygghet för personer som flyttar inom Europeiska unionen ........... 148 11.3.2 Ömsesidigt erkännande av kompetensbevis ................. 149 11.4 Etablering .......................... 150 11.5 Tjänster ............................ 151 11.5.1 Finansiella tjänster ............... 152 11.5.2 Transporttjänster ................ 154 11.6 Fria kapitalrörelser . * .................... 156 11.7 Civilrättsliga regler (bolagsrätt, immaterialrätt m.m.) ............................. 157 11.7.1 Bolagsrätt ..................... 157 11.7.2 Handelsagenter ................. 158 11.7.3 Immaterialrätt .................. 158 5

11.8 Förvaltningen av den inre marknaden ......... 159

12

13

14

15

16

Transportpolitik ........................... 12.1 Inledning ........................... 12.2 Landtransporter ....................... 12.3 Inre vattenvägar ....................... 12.4 Sjöfart ......... _. ................... 12.5 Luftfart ............................ 12.6 Farligt gods ......................... 12.7 Post och telekommunikationer .............. 12.8 Transeuropeiska nät (TEN) ................

Konkurrenspolitik .......................... 13.1 Inledning ........................... 13.2 Konkurrensregler för företag ............... 13.3 Översikt över de områden, där Sverige i sak redan har samma regler som EG ................ 13.4 Områden där skillnader i sak föreligger i förhållande till EG:s regler ................ 13.5 Statsstöd ...........................

Konsumentpolitiska frågor .................... 14.1 Konsumentpolitiken inom EG .............. 14.2 Svensk konsumentpolitik i ett medlemskapsperspektiv ..................

Utbildning. forskning och utveckling .............. 15.1 Samarbetet inom utbildningsornrädet .......... 15. 1 . 1 Utbildningssamarbetet inom EG ....... 15.1.2 Konsekvenser för Sverige av EES—avtalet ................... 15.1.3 Medlemskapets innebörd ........... 15.2 Samarbete inom forskning och utveckling ....... 15.2.1 FoU—samarbetet inom EG .......... 15.2.2 Sveriges deltagande i FoU—samarbetet . . . 15.3 Inrikmingen av Sveriges deltagande i EU—samarbete ........................ 15.3.1 Utbildning .................... 15.3.2 Forskning och utveckling ........... 15.4 Tolkning och översättning .................

Hälso- och socialpolitiska frågor ................ 16.1 Allmänna socialpolitiska frågor ............. 16.2 Hälsopolitiska frågor .................... 16.3 Alkoholpolitiska frågor .................. 16.3.1 Unionens kompetens på alkoholområdet . . 16.3.2 Svensk alkoholpolitik ............. 16.3.3 Förhandlingsresultat .............. 16.3.4 Allmänna överväganden ............ 16.4 Narkotikafrägor ................. ' ...... 16.4.1 Narkotikafrågoma inom unionen ......

161 161 162 165 165 166 167 167 169

171 171 172 174

175

176 '

180

183 183 183

194 194 196 197

200 200 201 202 202 205 206 208 21 1 21 1

Prop. 1994/95: 19

16.4.2 Svensk narkotikapolitik ............ 212 Prop. 1994/95:19 16.4.3 Allmänna överväganden ............ 213 17 Jämställdhetspolitiska frågor ................... 215 18 Arbetsmarknads— och arbetslivsfrågor ............. 218 18.1 Den sociala dimensionen ................. 218 18.1.1 Sociala protokollet ........... '. . . . 219 18.1.2 EES-avtalet ................... 221 18.1.3 Medlemskapets innebörd ........... 221 18.2 Sysselsättning ........................ 222 18.2. 1 Socialfonden ................... 222 18.2.2 EU—initiativ för ökad sysselsättning ..... 223 18.2.3 Medlemskapets innebörd ........... 223 18.3 Arbetsmiljö ......................... 224 18.3.1 EG:s regler .................... 224 18.3.2 EES-avtalet ................... 225 18.3.3 Medlemskapets innebörd ........... 226 18.4 Arbetsrätt ........................... 226 18.4. 1 EES-avtalet ................... 227 18.4.2 Inför ett medlemskap .............. 228 19 Kultur— och mediepolitiska frågor ............... 230 19.1 Kultursamarbetet inom EU ................ 230 19.2 EG:s uppgifter på medieområdet ............ 231 19.3 EU:s inverkan på det nordiska kultur- och mediesamarbetet ...................... 233 19.4 Svenska språkets ställning i EU ............. 233 19.5 Kultur— och mediepolitiska effekter av EU:s åtgärder på andra områden ................ 234 19.5.1 Kulturstöd .................... 234 19.5.2 Utförsel av kulturföremål ........... 235 19.5.3 Upphovsrätt ................... 236 19.5.4 Mervärdesskatt ................. 236 19.5.5 Effekter för kulturmiljövården ........ 237 20 Miljöpolitiska frågor ........................ 238 20.1 Inledning ........................... 239 20.2 EG:s miljöpolitik ...................... 240 20.2.1 Frarnväxten av en gemensam miljöpolitik . 240 20.2.2 Miljöregler i Romfördraget .......... 240 20.2.3 Utvecklingen av miljöarbetet inom EU . . . 241 20.3 Förhandlingsresultatet och det framtida svenska miljöarbetet inom EU ................... 243 20.3.1 Resultatet av förhandlingarna ......... 243 20.3.2 Det svenska miljöarbetet i EU ........ 247 20.4 Avgaskrav för bilar ..................... 251 20.5 Kemiska produkter ..................... 253 20.6 Utsläpp till luft och vatten ................ 257

21

22

20.7 Avfall ............................. 20.8 Regler om naturvård .......... . .......... 20.8.1 Bakgrund ..................... 20.8.2 Direktiv om bevarande av arter och naturliga livsmiljöer .............. 20.8.3 Förhandlingsresultatet ............. 20.8.4 Genomförandet i Sverige ........... 20.8.5 CITES och andra regler om handel ..... 20.9 Mark— och planfrågor ................... 20.9.1 EG:s arbete med planering, markanvändning och hushållning med naturresurser ................... 20.9.2 Konsekvenser för det svenska planeringssystemet ...............

Euratom ............................... 21.1 Inledning ........................... 21.2 Forskning .......................... 21 .3 Informationsspridning ................... 21 .4 Hälsoskydd .......................... 21.5 Hantering av radioaktivt avfall .............. 21 .6 Investeringar ......................... 21.7 De gemensamma företagen ................ 21 .8 Försörjning ......................... 21 .9 Uranbrytning ........................ 21.10 Säkerhetskontroll av klyvbart material ......... 21.11 Äganderätt .......................... 21.12 Den gemensamma marknaden på

kämenergiornrådet .....................

Jordbruk och fiske ......................... 22.1 Jordbruk ........................... 22.1.1 Inledning ..................... 22.1.2 Konsekvenser av ett medlemskap ...... 22. 1 .3 Vegetabilieproduktionen ............ 22.1 .4 Animalieproduktionen ............. 22.1.5 Trädgårdssektom ................ 22.1.6 Strukturåtgärder inom jordbruket inklusive stöd till jordbruk i mindre gynnade områden i södra Sverige ................. 22.1.7 Stöd till jordbruket i norra Sverige ..... 22.1.8 Kompletterande miljöersättning till jordbruket .................... 22.1.9 Jordbruksstatistik .............. '. . 22.2 Fiske ............................. 22.3 Skogsbruk .......................... 22.4 Rennäringen ......................... 22.5 Livsmedel, veterinära frågor, foder och frågor om

264 264

265 267 268 270 272

272

273

278 278 280 281 281

286

306

Prop. 1994/95: 19

23

24

25

Växtskydd och växtodling ................. 22.5.1Inledning...........; ......... 22.5.2 Livsmedel .................... 22.5.3 Veterinära området ............... 22.5.4 Frågor om Växtskydd och växtodling . . . .

Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken ..... 23.1 Inledning ............ . ............... 23.2 Tullunionen ......................... 23.2. 1 'Ilullagstiftningen ................. 23.2.2 Administrativt tullsamarbete ......... 23.2.3 Den gemensamma tulltarilfen och TARIC . 23.2.4 Tullsuspensioner ................ 23.2.5 'Ibllnivåerna . . . . : ............... 23.2.6 Ursprungsregler .' ................ 23.2.7 Det allmänna tullpreferenssystemet (GSP) . 23.2.8 Särskilda varukontroller vid EU:s yttergräns ..................... 23.2.9 Varumärkesintrång (counterfeit) ....... 23.2.10 Gemensam exportkontroll av strategiskt känsliga varor .................. 23.3 Den gemensamma handelspolitiken ........... 23.3.1 Avtal med tredje land ............. 23.3.2 Handelspolitiska skyddsåtgärder ....... 23.3.3 Handelssanktioner ............... 23.3.4 Exportstöd .................... 23.3.5 Uppträdande i internationella organisationer ..................

Regionalpolitiska frågor ...................... 24. 1 Inledning ........................... 24.2 EG:s strukturpolitik ..... -. .............. 24.3 Förhandlingsresultatet vad gäller strukturfondema . . 24.4 Nationell regionalpolitik . . . |. .............. Närings— och energipolitiska frågor ; .............. 25.1 De allmänna förutsättningama för näringspolitiken . 25.1.1 EG:s näringspolitik : ............... 25.1.2 Instrumenten . . . . ; ............... 25.1.3 Medlemskap eller EES ............ 25.2 Sverige och Europa .............. . ...... 25.3 Kol- och stålfrågor ..................... 25.3.1 Avtalen och institutionerna .......... 25.3.2 Konsekvenser av medlemskap ........ 25.4 Övriga branschfrågor . . . . : ............... 25.5 Småföretagsfrågor ...... - ............... 25.6 Energipolitiska frågor . . . . ' ............... 25.6.1 Utvecklingen inom EU ............ 25.6.2 EES—avtalet och '

318 318 318

324

327 328 330 330 334 334 336 337 339 341

342 342

343 343 345 355 359 361

362

363 364 365 366 368

371 371 371 372

375 376

382

Prop. 1994/95: 19

26

27

28

29

medlemskapsförhandlingama ......... 25.6.3 Konsekvenser av ett EU—medlemskap

Utrikes- och säkerhetspolitik .................. 26.1 Framväxten av det utrikespolitiska samarbetet 26.2 Tillkomsten av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ...................... 26.3 Instrument för den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken ...................... 26.4 Försvarsfrågan inom den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken .................. 26.5 Den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken i ett svenskt medlemskapsperspektiv ...........

Biståndspolitik ............................ 27.1 EG:s biståndspolitik .................... 27.2 Sveriges bistånd till utvecklingsländema vid ett EU-medlemskap ...................... 27.3 EG:s stöd till Central— och Östeuropa ......... 27.4 Sverige och EU:s östsarnarbete .............

Europeiska investeringsbanken ................. 28.1 Verksamhet .......................... 28.2 Organisation ......................... 28.3 Den svenska kapitalinsatsen ...............

Rättsliga och inrikes frågor .................... 29.1 Inledning ........................... 29.2 Invandrings- och asylpolitik ............... 29.2.1 Allmänt ...................... 29.2.2 Dublinkonventionen .............. 29.3 Kontroll av gemenskapens yttre gränser ........ 29.3.1 Konventionen angående kontroller av personer som passerar yttre gränser (yttre gränskontrollkonventionen) ...... 29.3.2 Yttre gränskontrollkonventionen och EES—avtalet ................... 29.3.3 Det europeiska inforrnationssystemet (EIS) ....................... 29.3.4 Nuvarande svensk ordning .......... 29.3.5 Gränskontrollgruppen ............. 29.4 Brottsbekämpning i ett EU—perspektiv ......... 29.4. 1 Inledning ..................... 29.4.2 Europol ...................... 29.4.3 MAG 92 ..................... 29.4.4 Underrättelseförfarande och sambandsmän .................... 29.4.5 Närpolisverksamhet m.m. ........... 29.4.6 Bevakning av de inre gränserna .......

384 385

389

390

392

395 396

398 400 401

403 404 405

406 406

411 415 416

416

420 422 422 423 424

424 425 425

Prop. 1994/95: 19

10

30

31

32

33

34

35

29.4.7 Den framtida kampen mot

narkotikabrottslighet .............. 426 29.5 EG:s vapendirektiv ..................... 428 29.6 Civil- och straffrättsligt samarbete ........... 429 Ekonomiskt och monetärt samarbete .............. 431 30.1 Inledning ........................... 431 30.2 Den ekonomiska och monetära unionen ........ 433 30.3 Kapitalrörelser ....................... 435 30.4 Villkoren för övergången till andra och tredje fasen ............................. 437 30.5 Ekonomisk politik ..................... 438 30.6 Monetär politik ....................... 440 30.7 Den svenska förhandlingen ................ 443 30.8 Regeringens överväganden ................ 444 Finansiella och budgetära frågor ................. 446 31.1 Finansiella och budgetära frågor inom EU ...... 446 31.2 Finansiella och budgetära aspekter på Sveriges . nuvarande samarbete med EU .............. 448 31.3 Medlemskapets innebörd ................. 448 Statistik ................................ 451

Konsekvenser för svensk förvaltning; offentlighet och

sekretess ............................... 453 33. 1 Inledning ........................... 453 33.2 Regeringens styrning och koordinering av politiken . 454 33.3 Effekter för regional och kommunal förvaltning av

ett medlemskap i Europeiska unionen ......... 456 33.4 Utredningsväsendet, rernissförfarande och intresse- organisationemas roll ................... 457 33.5 Offentlighet och sekretess ................. 460 33.5.1 Den svenska offentlighetsprincipen ..... 460 33.5.2 Offentlighet och sekretess i några av EU:s medlemsländer ................. 461 33.5.3 Offentlighet och sekretess inom EU ..... 461 33.5.4 Offentlighetsprincipen vid ett svenskt EU—medlemskap ................ 462 33.5.5 Skyddet för den personliga integriteten på dataområdet ................... 464 Övriga frågor ............................ 466 34.1 Europeiskt unionsmedborgarskap ............ 466 34.2 Ungdomsfrågoma inom EU ............... 467 34.3 Svenska medborgare i EU:s institutioner ....... 469 FJÄRDE DELEN EG:s rättsordning .......................... 470

35.1 Kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna

Prop. 1994/95: 19

11

36

37

38

och gemenskapen ...................... 35.1.1 Allmärma utgångspunkter ........... 35.1.2 Olika slag av kompetens ............ 35. 1 .3 Subsidiaritetsprincipen ............. 35.2 Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning ..... 35.3 Gemenskapens regelverk ............... '. . 35.3.1 De grundläggande fördragen ......... 35.3.2 Allmänna rättsprinciper inom gemenskapsrätten ................ 35.3.3 Internationella avtal ............... 35.3.4 Förordningar, direktiv och andra rättsakter .....................

35.4 EG—domstolens rättsskipning ............... ' 35.4.1 Talan mot EG:s institutioner ......... 35.4.2 Talan mot en medlemsstat om brott mot

gemenskapsrätten 35.4.3 Förhandsavgöranden .............. 35.4.4 Rådgivande yttranden ............. 35 .4 . 5 Förstainstansrätten ............... 35.4.6 EG—domstolens roll i

integrationsprocessen ..............

35.5 Gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt . . .

35 .5. 1 Direkt tillämplighet .............. 35.5.2 Direkt effekt ................... 35.5.3 Gemenskapsrättens företräde ......... 35.5.4 Vissa principer för gemenskapsrättens

genomförande ..................

Anslutningslagstiftningen i några andra länder ........ 36.1 Danmark ........................... 36.2 Storbritannien ........................ 36.3 Irland ............................. 36.4 Spanien ............................ 36.5 Tyskland ...........................

De konstitutionella förutsättningama för en svensk

anslutning ............................... 37.1 Inledning ........................... 37.2 Överlåtelse av beslutanderätt ............... 37.3 Införlivande av EG:s existerande regelverk ...... 37.4 Ikraftträdande ........................

En svensk anslutningslag ..................... 38.1 Behovet av en anslutningslag ............... 38.2 Överlåtelse av beslutanderätt ............... 38.2.1 Formen för riksdagens beslut ......... 38.2.2 Överlåtelsens reglering i anslutningslagen . 38.3 Införlivande av EG:s existerande regelverk ......

- 470

470 472 473 475 476 476

478 479

479 480 480

482 482 483

484 484 485 485 486

487

489 489 490 491 491 493

495 495 496 499 499

500 500 501 501 504 512

Prop. 1994/95: 19

12

39

40

41

42

43

44

38.3.1 Anslutningsfördraget och de grudläggande fördragen m.m .......... 38.3.2 Sekundärrätten m.m ............... 38.4 EG—rättens förhållande till nationell rättsordning

Genomförandet av gemenskapsrätt i Sverige ......... 39.1 Inledning ........................... 39.2 Genomförande av olika slag av rättsakter ....... 39.2.1 Förordningar ................... 39.2.2 Direktiv ...................... 39.2.3 Beslut ....................... 39.2.4 Rekommendationer m.m. ........... 39.2.5 Övrigt om rättsaktema ............. 39.3 Förhållandet mellan EG—domstolen och svenska domstolar ........................... 39.4 Förhållandet mellan gemenskapernas institutioner och svenska myndigheter ..................

Samråd och information mellan regeringen och riksdagen m.m. ................................. 40.1 Utgångspunkter ....................... 40.2 Författningsreglering .................... 40.3 Närmare om regeringens skyldigheter .......... 40.3.1 Samrådsförfarande ............... 40.3.2 Allmän information ............... 40.4 Information i övrigt ..................... 40.5 Samråd med Riksbanken och med kommuner och landsting ...........................

Anslutningslagens ikraftträdande och vissa frågor rörande

övergången från EES till EU ................... 41.1 Bestämmelser som i övrigt införts i svenska författningar med anledning av EES—avtalet ......

Övrig lagstiftning med anledning av ett svenskt medlemskap i EU ..........................

Kungörande och publicering ...................

Författningskommentar ....................... 44.1 Förslaget till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ............ 44.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andraförfattningar ...... 44.3 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för jäm— och stålmarknaden (CECA-lagen) ...............

512 517 521

523 524 524 525 526 527 527 528

529

535 535 537 538

542

550

553

556

558

558

563

563

Prop. 1994/95: 19

13

Bilagor Prop. 1994/95:19

DEL 1

Termer och förkortningar

Bilaga 1 Svenska anföranden vid utvidgningskonferensen Bilaga 2 Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förhandlingsresultatet i korthet Bilaga 3 Departementspromemorian Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48) - Förteckning över remissinstanser som inkommit med yttrande Bilaga 4 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:10) Anslutning till EU - Förslag till övergripande lagstiftning Bilaga 5 Betänkandets (SOU 1994:10) författningsförslag Bilaga 6 Betänkandet (SOU 1994:10) - Remissinstanser Bilaga 7 Lagrådsremissens lagförslag Bilaga 8 Lagrådets yttrande

DEL 2 Bilaga 9 Jordbruk och fiske

DEL 3 Bilaga 10 Fördraget mellan Konungariket Belgien. Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska republiken, Konungariket Spanien, Franska republiken, Irland, Italienska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Portugisiska republiken, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, (Europeiska unionens medlemsstater) och Konungariket Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland, Konungariket Sverige om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen Bilaga 11 Slutakten Bilaga 12 Skriftväxlingar rörande alkoholmonopol och kollektivavtal

DEL 4 Bilaga 13 Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen Bilaga 14 Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen Bilaga 15 Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska 14 atomenergigemenskapen

Bilaga 16

Bilaga 17

Bilaga 18

Bilaga 19

Bilaga 20

Bilaga 21

DEL 5 Bilaga 22

Bilaga 23

Bilaga 24

Bilaga 25

Bilaga 26

Bilaga 27

Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna Konventionen den 13 november 1962 om ändring av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med avseende på Nederländska Antillerna Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa budgetbestämrnelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, IrlandS, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol— och stålgemenskapen

Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 1 februari 1993 om ändring av nämnda akt Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskaperna i fråga om Grönland

Prop. 1994/95:19

15

DEL 6 Bilaga 28 Fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen Bilaga 29 Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd den 11 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen

DEL 7 Bilaga 30 Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 Bilaga 31 Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen

Prop. 1994/95: 19

16

1 Förslag till riksdagsbeslut Prop. 1994/95:19

Regeringen föreslår att riksdagen .

1. godkänner fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Hellenska republiken, Konungariket Spanien, Franska republiken, Irland, Italienska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Portugisiska republiken, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (Europeiska unionens medlemsstater) och Konungariket Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland, Konungariket Sverige om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen samt slutakten till fördraget,

2. antar regeringens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen,

3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar,

4. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämrnelser för jäm— och stålmarknaden (CECA—lagen).

17 ?. Riksdagen 1994595. ] saml. Nr 19. Del I.

2 Lagtext Prop. 1994/95:19

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpning

1 & I denna lag finns bestämmelser med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Införlivande av gemenskapernas regler

2 5 De fördrag och andra instrument som anges i 4 & samt de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning till Europeiska unionen har antagits av Europeiska gemenskaperna gäller här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag och andra instrument.

Överlåtelse av beslutsbefogenheter

3 & Europeiska gemenskaperna får efter Sveriges anslutning till Europeiska unionen fatta beslut som gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som anges i 4 &.

Fördragen m.m.

4 5 De fördrag och andra instrument som avses i 2 och 3 åå är: 1. Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol— och stålgemenskapen

2. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen

3. Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen

4. Konventionen den 25 mars 1957 om vissa gemensamma institutioner för Europeiska gemenskaperna

5. Konventionen den 13 november 1962 om ändring av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att göra den särskilda ordningen för associering av utomeuropeiska länder och territorier som behandlas i fjärde delen av detta fördrag tillämplig med avseende på Nederländska Antillerna

6. Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna 18

7. Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna

8. Fördraget den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen

9. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 22 januari 1972 om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska kol— och stålgemenskapen 10. Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga 11. Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för EurOpeiska gemenskaperna 12. Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 1 februari 1993 om ändring av nämnda akt 13. Fördraget den 28 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 14. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 24 maj 1979 om Hellenska republikens anslutning till Europeiska kol- och stålgemenskapen 15. Fördraget den 13 mars 1984 om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i fråga om Grönland 16. Fördraget den 12 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens anslutning till Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen 17. Beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 11 juni 1985 om Konungariket Spaniens och Portugisiska republikens ansluming till Europeiska kol- och stålgemenskapen 18. Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986 19. Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen 20. Fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges ansluming till Europeiska unionen i samtliga fall med tillhörande bilagor och protokoll.

Samråd mellan regering och riksdag m.m.

5 5 Regeringen skall underrätta riksdagen genom organ som riksdagen bestämmer om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall i samma former rådgöra med riksdagen om hur

Prop. 1994/95:19

19

förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som riksdagen bestämmer.

Regeringen skall dessutom dels fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, dels varje år till riksdagen lämna en skriftlig berättelse över verksamheten i Europeiska unionen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995, då lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) skall upphöra att gälla. Den upphävda lagen skall dock fortsätta att tillämpas på förhållanden som hänför sig till den tid under vilken lagen varit i kraft med de undantag som följer av fördraget den 24 juni 1994 om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

De fördrag och andra instrument som anges i 4 & Iskall kungöras i Svensk författningssamling (SFS).

Prop. 1994/95: 19

20

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:633) om prop 1994/95:19 kungörande av lagar och andra författningar

Härigenom föreskrivs att 1 & lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

lå

Författningar som har beslutats av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen, riksdagen eller kyrkomötet skall kungöras enligt denna lag, om inte annat följer av 2 &. Detsamma gäller de internationella överenskommelser och de ändringar i sådana som enligt författning skall gälla som svensk rätt.

Med författningar skall i denna lag förstås lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter.

Rättsakter som innefattar föreskrifter beslutade av Europeiska gemenskaperna och som enligt lagen (I994.'000) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen gäller här i landet kungörs i Europeiska gemenskapernas oficiella tidning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

21 1Lagen omtryckt 1989z935.

2.3 Förslag till lag om upphävande av lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn— och stålmarknaden (CECA-lagen)

Härigenom föreskrivs att lagen (1972:762) om prisbestämmelser för jäm— och stålmarknaden (CECA-lagen) skall upphöra att gälla vid utgången av år 1994.

Prop. 1994/95: 19

22

3 Ärendet och dess beredning m.m.

Inledning

Sverige ansökte den 1 juli 1991 om medlemskap i de europeiska gemenskaperna (EG). Förhandlingarna om ett medlemskap inleddes den 1 februari 1993 och avslutades i april 1994. Statsrådet Dinkelspiels anförande vid inledandet av förhandlingarna finns jämte anförandet från ministerrnötet den 9 november 1993 i bilaga I . Förhandlingarna resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s medlemsländer och de ansökande länderna Norge, Österrike, Finland och Sverige. Fördraget, liksom slutakten därtill, undertecknades vid Europeiska rådets möte på Korfu den 24 juni 1994.

En departementspromemoria om Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48), vari redovisas innebörden för Sverige av ett medlemskap i EU och särskilt de förhandlingslösningar som överenskommits för svensk del, remitterades den 11 april 1994 till ett stort antal myndigheter och organisationer. Promemorians redovisning av förhandlingsresultatet i korthet finns i bilaga 2. Den 6 maj 1994 sändes även den preliminära fördragstexten (Ds 1994:60) till remissinstanserna. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1994:104) av Utrikesdepartementet.

Riksdagen har beslutat att en folkomröstning i EU— —frågan skall äga rum den 13 november 1994 (prop. 1993/94: 245, bet. 1993/94: KUSO, rskr. 1993/94:430). Skulle folkomröstningen resultera i ett negativt utslag är det regeringens avsikt att återkalla propositionen om Sveriges medlemskap' 1 Europeiska unionen.

I syfte att belysa innebörden av ett EU—me'dlemskap så allsidigt och grundligt som möjligt före folkomröstningen 'beslöt regeringen den 28 januari och den 4 februari 1993 att låta genomföra analyser av konsekvenserna på olika samhällsområden av ett medlemskap i EU och av att stå utanför ett sådant samarbete. De olika s.k. konsekvensutredningarna lämnade sina betänkanden i början av år 1994: EG, kvinnorna och välfärden (SOU 1993:117), Kommunerna, landstingen och Europa (SOU 1994:2), Sverige och Europa, en samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6), EU, EES och miljön (SOU 1994:7), Historiskt vägval (SOU 1994z8) och Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). I en av Utrikesdepartementet utgiven s.k. grönbok har sammanfattningar av dessa utredningar presenterats.

Ett svenskt medlemskap i EU förutsätter att grundlagen ändras. På grundval av betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) och en inom Justitiedepartementet utarbetad promemoria Våra grundlagar och EG — förslag till alternativ (Ds 1993:36) jämte remissyttranden har regeringen i prop. 1993/94:114 Grundlagsändringar inför ett svenskt. medlemskap i Europeiska unionen lagt fram förslag till sådana ändringar som bedömts nödvändiga för att ett medlemskap skall vara möjligt. Riksdagen har som vilande antagit grundlagsförslagen (bet.

Prop. 1994/95:19

23

1993/94zKU21, rskr. 1993/941275). Ändringen skall enligt det vilande beslutet träda i kraft den 1 december 1994. Riksdagen får därmed möjlighet att fatta beslut om ett svenskt EU—medlemskap per den 1 januari 1995 under förutsättning att folket i omröstningen ger sitt bifall till medlemskapet.

Utöver grundlagsändringar förutsätter ett svenskt medlemskap övergripande lagstiftning av armar slag. Därför bemyndigade regeringen den 10 juni 1993 det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om europeiska integrationsfrågor att tillkalla en särskild utredare (EG—lagsutredningen) med uppdrag att lämna förslag till den övergripande lagstiftning som behövs vid en svensk anslutning till EG/EU (dir. 1993:83). I februari 1994 överlämnade utredaren (generaldirektör Sten Heckscher) sitt betänkande Anslutning till EU — förslag till övergripande lagstiftning (SOU 1994:10). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av EG—lagsutredningens betänkande finns i bilaga 4. Utredarens lagförslag framgår av bilaga 5. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds 1994:69) av Utrikesdepartementet.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 2 juni 1994 att inhämta Lagrådets yttrande Över de lagförslag som finns i bilaga 7, nämligen förslaget till lag om Sveriges ansluming till Europeiska unionen och förslaget till lag om ändring i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet har i allt väsentligt godtagit förslagen och föreslagit några redaktionella ändringar i förtydligande syfte. Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag. Därtill har i propositionens förslag till lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen vidtagits några ytterligare redaktionella ändringar i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. Regeringen återkommer till Lagrådets förslag i den fjärde delen av propositionen.

Propositionens disposition

Propositionen är efter de inledande avsnitten delad i bara delar. Den första delen (avsnitt 4) tar upp regeringens allmänna överväganden och motivering till varför Sverige bör ansluta sig till den europeiska unionen. I denna del behandlas övergripande frågor bl.a. om Sveriges ställning i Europa, demokrati och infiytande, utrikes- och säkerhetspolitik, ekonomi, välfärd och miljöpolitik.

Den andra delen (avsnitt 5-10) består av avsnitt som redogör för den europeiska integrationens historik, förhandlingarnas gång, det svenska beredningsarbetet, de grundläggande fördragen och anslutningsfördraget. Vidare finns ett avsnitt om bl.a. EG:s avtalsförbindelser med tredje land. Denna del avslutas med en beskrivning av de olika

Prop. 1994/95: 19

24

könsekvensutredningarnas arbete och ställningstaganden.

Den tredje delen (avsnitt 11-34) av propositionen är en redogörelse, område för område, för förhandlingsresultatet och innebörden av ett medlemskap. Samtliga avsnitt inleds med regeringens sammanfattande bedömning av betydelsen och innebörden av ett EU—medlemskap på resp. område. Jordbruk och fiske behandlas utöver i'propositionens huvuddel även i bilaga 9. Denna del avslutas med: ett avsnitt om hur ett EU—medlemskap påverkar det svenska förvaltningsväsendet. I avsnittet tas i samband därmed också upp frågor om offentlighet och sekretess. De budgetära åtaganden som följer av avtalet beskrivs i denna del av propositionen. Regeringen avser emellertid att återkomma till riksdagen med en samlad bedömning av budget— och ianslagsetfektema av ett svenskt EU—medlemskap. .

I den fjärde delen (avsnitt 35—44) behandlas bl.a. frågan om den övergripande lagstiftning som behövs vid en svensk ansluming till Europeiska unionen liksom viss annan lagstiftning som föranleds av ett medlemskap. Denna del inleds med en beskrivning av 15st rättsordning. Vidare redogörs för anslumingslagstiftningenl i några andra länder. Därefter behandlas de konstitutionella förutsättningama för en svensk ansluming. Regeringen föreslår att överlåtelse av beslutanderätt och införlivande av EG:s existerande regelverk skall ske genom en övergripande lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. En redovisning av hur gemenskapsrätten kan genomföras i Sverige följer därefter. Frågan om förfatmingsreglering av regeringens skyldighet att samråda med riksdagen inför frågor som behandlas av Europeiska unionens råd behandlas också. Ikraftträdandefrågor och frågor om övergången från EES—avtalet till EU liksom; övriga lagstiftningsfrågor tas också upp. I ett avsnitt behandlas publicerings— och kungörandefrågor. Slutligen konunenteras författningsförslagen närmare.

| Övriga bilagor till propositionen |

| Anslutningsfördraget i svensk text, liksom slutakten, finns i bilaga 10 respektive ]] . Viss skriftväxling som ägt rum under förhandlingarna om de svenska alkoholmonopolen och om kollektivavtalen återges i bilaga 12. De grundläggande fördragen och andra instrument som hör till den s.k. primärrätten i svensk text resp. svensk översättning finns i bilagorna 13—31. Dessa fördrag och instrument har bilagts propositionen i sina ursprungliga lydelser. Anledningen härtill är den teknik som används vid ändringar och tillägg av internationella fördrag. Romfördraget i dess efter Maastrichtfördragets ikraftträdande gällande lydelse har emellertid, liksom hela Maastrichtfördraget, publicerats på svenska språket av Utrikesdepartementets handelsavdelning.

Prop. 1994/95: 19

25

Första delen

4 Allmänna överväganden

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner fördraget mellan Europeiska unionens medlemsstater och Konungariket Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket

Sverige om de sistnämndas anslutning till Europeiska unionen samt slutakten till fördraget.

Skälen för regeringens förslag:

4.1 Inledning

Sverige är en del av Europa. Vi har under olika skeden lämnat viktiga bidrag till den gemensamma europeiska utvecklingen. De rika impulser vi fått från Europa har samtidigt varit avgörande för utvecklingen i vårt eget land. Sverige har alltid varit en del av Europa, även under den period då vår världsdel kluvits av det kalla krigets frontlinjer. Dessa har nu äntligen upplösts och en ny situation har uppstått. Denna nya situation ger oss valfrihet och ställer oss samtidigt inför ett vägskäl.

Vi har nu en historisk möjlighet att på likvärdiga villkor medverka i det europeiska samarbetets kärna. Europeiska unionen med sina 350 miljoner invånare är den viktigaste drivkraften i samarbetet mellan länderna på vår kontinent. Samarbetet i EU sker mellan suveräna stater, som har valt att i samverkan lösa problem av gemensamt intresse. Det är till EU som förhoppningarna knyts både av de tolv nu deltagande europeiska länderna och av de allt fler länder som söker medlemskap.

Den viktigaste uppgiften för den europeiska unionen under decennierna framöver är att gradvis trygga freden, friheten och säkerheten i hela Europa. Ekonomin och handeln blir sannolikt de viktigaste instrumenten som väver samman tidigare separerade nationer i en gemenskap som gör kriget otänkbart.

Uppgiften är inte omöjlig. Vi har sett hur nordiska arvhender förvandlats till brödrafolk genom samarbete. Vi har sett hur fiendskap under århundraden i Västeuropa har förvandlats till stark samhörighet.

Därför blir den avgörande uppgiften för EU under det kommande decenniet att gradvis sträcka ut fred och stabilitet över de delar av centrala, sydöstra och östra Europa som nu önskar finna en ny identitet i Europa.

Grundläggande för arbetet inom EU är att främja ekonomisk och social utveckling i vår del av världen. Ansträngningarna måste inriktas på att genom en hållbar ekonomisk tillväxt lägga en stabil grund för välfärden och att skapa nya arbetstillfällen, så att arbetslösheten kan nedbringas. Ekonomisk tillväxt och reducerad arbetslöshet är också nödvändiga förutsättningar för att få ned de offentliga underskotten. En långsiktigt hållbar utveckling förutsätter hänsyn till miljön. Allt detta kräver ett

Prop. 1994/95: 19

26

förstärkt samarbete inom EU:s ram.

Skälet till att EU har fått denna centrala roll i vår tids europeiska utveckling är att unionen bygger på respekt för de mänskliga friheterna och rättigheterna, på demokratin samt på marknadsekonomi. Varje lands egenart respekteras, samtidigt som förutsättningar har skapats för ett effektivt gemensamt handlande på centrala områden.

Vårt land har ett medansvar för att slå vakt om och främja dessa grundläggande värden. Det är fråga om både solidaritet och att värna om vår egen framtid. Regeringen finner att detta medansvar bäst tas genom medlemskap i EU.

En utvidgning av EU är naturligtvis betydelsefull inte bara för Europa i stort utan har också verkningar för Sverige som medlemsland. Denna proposition redovisar utförligt dessa verkningar. Regeringens övertygelse är att vårt land sammantaget har mycket goda förutsättningar att delta fullt ut i det europeiska samarbete som EU gestaltar. För vårt land innebär medlemskap klara fördelar och små svårigheter i sak. Detta blev också tydligt i förhandlingarna. De problem som likväl har kunnat identifieras finns redovisade i propositionen.

Flera viktiga svenska samhällsmål blir lättare att nå i gemenskap med övriga europeiska länder än om Sverige väljer att stå utanför. Detta gäller framför allt fred i frihet ekonomi, välfärd och miljön. I propositionen utvecklas detta närmare.

Det europeiska samarbetet vi vill delta i kan inte ha som enda mål att utveckla värfärden i vår egen världsdel. Liksom Sverige är en del av Europa, är Europa en del av världen. Detta kommer att bli ännu tydligare under det nya århundrade som snart börjar. Omvärlden kommer i sin dialog med länder i Europa att i stigande grad rikta sina förhoppningar mot Europeiska unionen. Sverige kommer som medlem av unionen att tillhöra de länder som kräver öppenhet och ett globalt ansvarstagande från Europas sida.

Medlemskap i EU ger möjlighet att ta tillvara Sveriges intressen och påverka utvecklingen i vår omvärld. Framtidens EU kommer att spegla medlemsländernas gemensamma syn på hur de vill forma samarbetet. För vår egen del gäller att utvecklingen i Sverige som medlem i EU skall vägas mot följderna av ett utanförskap. Tiden står inte stilla. Den fråga som vi måste ställa oss är: Hur utvecklas Sverige bäst? Innanför eller utanför EU?

"Vi vill aktivt bidra till att bygga en stark och sammanhållen europeisk union för fred, frihet och demokrati, för ekonomisk tillväxt och sociala framsteg och för ren miljö och kulturell mångfald".

Så avslutades den förklaring som regeringen med brett partipolitiskt stöd avgav när förhandlingarna inleddes den 1 februari 1993. Nu finns ett färdigt avtal på plats, ett avtal som har mottagits väl såväl i Sverige som i EU och som ger oss säte och stämma i EU:s beslutande organ. Sverige får rösträtt i Europa. I och med att Europaparlamentet i maj i år med överväldigande majoritet gav sitt godkännande till avtalet har EU klart och tydligt sagt att Sverige - liksom de övriga kandidatländerna Finland,

Prop. 1994/95: 19

27

Norge och Österrike - är välkommen som medlem. Nu ligger beslutet i Prop. 1994/95:19 svenska folkets hand.

Folkomröstningen den 13 november blir avgörande för det historiska vägval som Sverige nu står inför. Alla politiska partier har förklarat sig beredda att respektera utfallet av folkomröstningen. I föreliggande proposition redovisar regeringen sin bedömning. Den utmynnar i en klar och entydig rekommendation att Sverige bäst främjar sin egen och omvärldens fred, frihet och välfärd genom ett medlemskap i EU.

Av de 237 remissinstanser som tillställts departementspromemorian Sveriges medlemskap i den europeiska unionen (Ds 1994:48) har 185 inkommit med yttranden, varav 15 uttryckligen avstått från att ge synpunkter. Tre organisationer har därutöver yttrat sig i frågan.

Flertalet remissinstanser har i sina yttranden begränsat sig till de konsekvenser ett medlemskap medför för de egna verksamhetsområdena. En stor majoritet har därvid gjort bedömningen att medlemskapet i huvudsak har positiva återverkningar på respektive verksamhetsområde eller endast i ringa utsträckning påverkar verksamheten.

Av de remissinstanser som givit uttryck för sin övergripande syn på Sveriges anslutning till Europeiska unionen med utgångspunkt i det uppnådda förhandlingsresultatet har det stora flertalet framhållit medlemskapets betydelse för utvecklingen i Sverige. Det gäller inte minst på det ekonomiska området. Näringslivets centrala organisationer betonar särskilt att medlemskapet ger större inflytande än EES—avtalet liksom större stabilitet i de ekonomiska relationerna med EU-länderna samt att medlemskapet innebär att tullkontroller och ursprungsregler försvinner i samhandeln. Ett medlemskap bedöms alltså vara av stor betydelse för samhällsekonomin och förbättra förutsättningama för ökade investeringar, ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Vidare framhålls genomgående betydelsen av att Sverige vid ett medlemskap får rätt att delta i beslutsprocessen inom EU och därmed möjlighet att påverka utvecklingen på en mängd för Europa och Sverige viktiga områden, t.ex. miljö och kampen mot arbetslösheten. Åtskilliga instanser omnämner även medlemskapets fördelar i förhållande till EES—avtalet och framhåller att medlemskapet leder till mer långsiktig stabilitet än EES-avtalet.

En del remissinstanser uttrycker oro för att konsekvenserna av ett medlemskap kan bli negativa på vissa områden. Bl.a. omnämns risken för att offentlighetsprincipen skall urholkas, att avvecklingen av traditionella tullkontroller skall medföra ett ökat inflöde av narkotika samt risken för att djursjukdomar sprids. Ett fåtal instanser avstyrker ett medlemskap i den europeiska unionen.

4.2 Sverige i Europa

Europa är i förvandling och befinner. sig i uppbrott från det kalla kriget. Europas många nationalstater söker identifiera den nya tidens utmaningar och finna former för att i samverkan möta dem. 28

Europeiska unionen är drivkraften i samarbetet mellan länderna på vår kontinent. Det är till EU som alltfler europeiska stater kommit att knyta sina förhoppningar vad gäller möjligheterna att aktivt ta till vara sina nationella och sina gemensamma intressen. På mindre än trettio år har gemenskapens medlemsantal fördubblats. Förutom fördraget om de fyra nu aktuella ländernas anslutning till unionen har ytterligare sex länder ansökt om medlemskap, av vilka Ungern och Polen är de senaste. Även för övriga länder i Öst— och Centraleuropa är färdriktningen entydig. Om det tidigare var möjligt att diskutera Europafrågan uteslutande i ett västeuropeiskt perspektiv, är det nu nödvändigt att göra det i ett alleuropeiskt perspektiv.

Alla Europas folk berörs av detta. Alldeles oavsett nuvarande och framtida anknytningsforrn till Europeiska unionen är vi alla beroende av att EU:s ansträngningar för frihet, fred och välstånd i hela Europa kröns med framgång. Sveriges position och delaktighet i det europeiska skeendet ger oss ingen särställning i detta sanunanhang. Vi har allt att vinna på att det dynamiska samarbetet inom EU utvecklas och öppnas för allt fler av Europas nationer. Endast så kan Europa gemensamt hantera den osäkerhet som fått ökat utrymme i det övergångsskede mellan gammalt och nytt, mellan ”stabil” konfrontation och delvis destabiliserande dynamik, som vår världsdel för närvarande befinner sig i. Detta gäller både de ekonomiska och politiska förutsättningama och påverkar livsvillkoren för oss alla.

Blockuppdelningens tid är förbi, och möjligheten finns nu att gradvis utveckla ett fredligt samarbete med ekonomin som ett av de viktigaste instrumenten. Därigenom kan tidigare separerade nationer vävas samman i en gemenskap som gör väpnade konflikter otänkbara.

Tidigare hinder har försvunnit. Det står Sverige fritt att inta sin naturliga plats i det europeiska samarbetets kärna — i den framväxande europeiska unionen.

Det skulle inte främja vårt lands nationella intressen att ställa sig utanför detta samarbete och därmed försitta möjligheterna att aktivt utöva inflytande på det skeende som vi under alla omständigheter är en del av. Det skulle också vara olyckligt om Sverige undandrog sig det medansvar vi tillsammans med Europas andra folk har för vår världsdels framtid.

Därför har regeringen med kraft och i brett partipolitiskt samförstånd drivit förhandlingarna om medlemskap, och därför har regeringen undertecknat det fördrag om villkoren för Sveriges inträde som medlem i Europeiska unionen som dessa förhandlingar resulterat i.

De senaste årens politiska och ekonomiska utveckling har allt tydligare illustrerat de långtgående beroendeförhållandena mellan länderna på vår kontinent. Exemplen är många: produktionssystem och kommunikationer blir alltmer sammanflätade. Varor, tjänster och kapital rör sig fritt över gränserna och det har blivit allt svårare för den enskilda staten att på egen hand bedriva en avvikande ekonomisk politik. Europas arbetstagare har fått möjligheter att röra sig fritt mellan länderna. Gemensamma beslut behövs för att länderna skall kunna minska arbetslösheten och för att de skall lyckas bemästra miljöproblemen.

Arbetslösheten framstår som ett av de största ekonomiska problemen

Prop. 1994/95: 19

29

i hela Europa. Såväl valutastabiliteten som frågorna rörande tillväxt och sysselsättning kräver gemensamma och inbördes konsistenta lösningar inom ramen för en europeisk strategi.

Europeiska unionen erbjuder en form för samarbete som delvis är övemationell men som samtidigt respekterar de på demokrati grundade medlemsländernas inflytande och självständighet. Detta är huvudskälet till att EU kommit att bli det europeiska samarbetets viktigaste forum. Andra europeiska samarbetsforum har ingalunda förlorat sin betydelse men endast EU har den bredd och den grad av förpliktande samarbete som krävs för att de europeiska länderna definitivt skall kunna övervinna kontinentens tidigare splittring och gemensamt anta den nya tidens utmaningar.

Häri ligger möjligheten att ta till vara de krafter som frigjorts efter kommunismens fall för fredliga syften och att förhindra en upprepning av vad som händer i det forna Jugoslavien. Men häri ligger också möjligheten att stävja nynationalistiska yttringar i Europa och att hålla de stora europeiska länderna kvar i en fast och förpliktande gemenskap. Detta främjas genom att vidmakthålla deras intresse och engagemang för den gemensamma Europatanken och genom att aktivt utnyttja EU som en fast ram för att multilateralt hantera och lösa de problem som kan uppstå mellan medlemsländerna.

I Öst— och Centraleuropa har folken för första gången på mer än femtio år fått möjlighet att fritt forma sin egen framtid. Östersjöområdet har därmed på kort tid fått radikalt förbättrade förutsättningar att utvecklas till en stabil och dynamisk region i det nya Europa. Förhoppningarna om Östersjön som ett ”Fredens hav” kan äntligen komma att infrias. Också det nordiska samarbetet kan därmed förnyas och bli ett levande inslag i det allt fastare samarbetet inom en europeisk ram.

Fördjupad och utvidgad integration är bästa vägen att skapa bestående fred i Europa som helhet. Det är genom att erbjuda deltagande i EU som slutmål som väst kan stimulera reforrnstatema i östra Europa till uthålligt arbete för att bygga moderna marknadsekonornier på den demokratiska rättsstatens grund. Så vanns Spanien, Portugal och Grekland in i demokratiemas krets. Så kan Ungern, Polen, Tjeckien, Slovakien, Estland, Lettland, Litauen och deras tidigare förtryckta grannar vinnas för den utvecklingsmedell som har skapat större frihet och större välstånd än vad någon annan tidigare civilisation har lyckats med.

Till de nya utmaningarna hör hot mot den gemensamma säkerheten som utgörs av t.ex. etniska motsättningar, kärnsäkerhetshot och miljökatastrofer, okontrollerade llyktingströmmar, terrorism och internationell brottslighet. Dessa frågor behandlas liksom den traditionella säkerhetspolitiken på mellanstatlig grund men är gränsöverskridande till karaktären och lär i ökande utsträckning komma att kräva samordning och gemensamma lösningar.

Samtidigt som perspektiven och handlingsutryrrnnet vidgats, har internationaliseringen och de ständigt starkare beroendeförhållandena mellan länderna — på snart sagt alla samhällsområden — gjort det alltmer angeläget att träda in i och utveckla ett dynamiSkt och förpliktande samarbete som sträcker sig utöver nationalstatens begränsningar. Den

Prop. 1994/95: 19

30

enskilda staten har varit, och är alltjämt, ett viktigt instrument för att förverkliga medborgarnas behov och förhoppningar, men många frågor är sådana, att de bäst, och ibland endast kan lösas på en nivå över nationalstaten. Att aktivt söka hantera dessa frågor i ett fast samarbete grundat på gemensam suveränitet med andra stater behöver inte stå i motsättning till omsorgen om den nationella självbestämmanderätten.

Detta gäller kanske alldeles särskilt för mindre stater. Små nationer har ett starkt intresse av ett fast internationellt samarbete. Vi vet av historisk erfarenhet att det ger oss bäst möjlighet att hävda våra intressen — att en värld där nationer står ensamma och riskerar att ställas mot varandra blir en värld där de små nationernas intressen ofta sätts åt sidan. Fördraget om EuropeiSka unionen skapar ett forum där alla medlemsländer kan vara med och dryfta de stora framtidsfrågoma på lika villkor. Utan detta forum skulle behandlingen av dessa frågor komma att ske mer informellt i en mer begränsad krets av större europeiska länder.

Detta är bakgrunden till regeringens fasta föresats att föra Sverige in som medlem i Europeiska unionen. För Sverige måste det vara ett naturligt mål att sträva efter att återta förmågan att påverka den ekonomiska utvecklingen också i tider av allt snabbare intemationalisering. Genom medlemskap i EU är detta mål inom räckhåll. Endast så får vi rösträtt i Europa och endast så kan vi tillsammans med de andra europeiska folken möta de gemensamma utmaningarna: friheten, freden, välfärden och miljön.

Regeringen faster mycket stor vikt vid det nordiska samarbetet och har markerat detta i förhandlingen. Det nordiska samarbetet har under detta sekel vuxit sig starkt på många områden och nivåer av samhällslivet och har lett till en betydande samsyn i många av de frågor som samarbetet inom EU gäller. Nordiskt samarbete är dock inte ett alternativ till EU—medlemskapet. I stället kan en situation där flera nordiska länder är medlemmar av EU ge samarbetet andra och nya möjligheter. Inom ramen för EU kan visionen om ett gränslöst Norden förverkligas. Det bör bli en gemensam nordisk angelägenhet att inom ramen för det vidare europeiska samarbetet hävda de värden som förenar oss.

Under förhandlingarna om EU—medlemskap har de nordiska länderna framfört krav på ett formellt klargörande om det nordiska samarbetet. Det gäller inte bara avsikten att bevara resultaten av det hittillsvarande samarbetet utan också att säkerställa att det nordiska samarbetet kan fortsätta att utvecklas. Förhandlingarna resulterade i en gemensam deklaration med denna innebörd som ingår i slutakten.

Enligt deklarationen registrerar de fördragsslutande parterna att Sverige, Finland och Norge, som medlemmar i unionen, avser att fortsätta det nordiska samarbetet både sinsemellan och med de delar av Norden, som inte ingår i EU, i full överensstämmelse med gemenskapens lagstiftning och andra bestämmelser i unionsfördraget.

Som medlemmar i EU blir vi delaktiga i en utvecklingsprocess. Förberedelserna för den regeringskonferens som skall inkallas år 1996 inleds inom kort. Då kommer viktiga förhandlingar att föras om EU:s fortsatta utveckling, och dessa kan förmodas leda fram till ställningstaganden med räckvidd och återverkningar långt utanför

Prop. 1994/95:19

31

medlemskretsen. Detta gäller inte bara frågor om samarbetets innehåll och eventuella ytterligare fördjupning utan också de institutionella förändringar som blir nödvändiga i samband med EU:s framtida utvidgning österut. För att Sverige skall kunna delta aktivt och framgångsrikt kunna försvara sina intressen i denna konferens är det angeläget att vi också får möjlighet att medverka i det förberedande arbetet. Detta är ett grundläggande skäl till regeringens föresats att uppnå medlemskap den 1 januari 1995.

De möjligheter som erbjuds oss när Europa nu befinner sig i radikal förändring antyder också en ödesgemenskap där vi tillsammans med övriga europeiska länder har att ta ställning till ett konkret historiskt skeende, där utvecklingen går snabbt och där valmöjligheterna inte är obegränsade. De formellt möjliga alternativen må vara flera, men vad vi reellt har att ta ställning till är om vi i väsentliga avseenden skall vara beroende av och anpassa oss till utvecklingen i den europeiska unionen inom EES—avtalets ram, med de begränsade möjligheter till inflytande detta ger, eller om vi skall aktivt delta i processen som medlemmar. Inte heller är tidpunkten för ett inträde i Europeiska unionen något som ett ansökande land ensamt kan bestämma, utan möjligheterna avgörs i hög grad av EU:s interna överväganden bl.a. inför 1996 års översynskonferens och av vilka prioriteringar som kommer att stå på den gemensamma dagordningen när Europa går in i ett nytt århundrade.

Dessa realiteter måste beaktas och utgör en väsentlig faktor bakom det starka intresse som också de östeuropeiska länderna knyter till den nu pågående utvidgningen. Dessa länder anser att också deras läge påverkas av de nu aktuella kandidatländemas ställningstaganden.

När Sverige den 1 juli 1991 lämnade in sin medlemskapsansökan till ministerrådet, var detta resultatet av en noggrann prövning av de nya förutsättningama och en följdriktig vidareutveckling av den svenska Europapolitiken. Samtidigt som medlemskapsprocessen inleddes, fullföljdes arbetet med EES—avtalet som undertecknades i maj 1992. Avtalet innebär betydande fördelar och ger Sverige långtgående möjligheter till deltagande i samarbetet på den inre marknaden och ett antal angränsande politikområden såsom forskning, utbildning, miljövård, sociala frågor, konsumentskydd m.m. Det har i väsentliga avseenden också banat vägen för ett svenskt EU—medlemskap, och det har aldrig funnits någon motsättning i dessa strävanden. EES—avtalet kan emellertid aldrig ersätta ett EU—medlemskap. Därtill är skillnaderna i substansirmehåll och möjligheter till politiskt inflytande för stora. Vi måste dessutom beakta att avtalet kommer att försvagas i takt med att fler EFTA—länder blir medlemmar i Europeiska unionen.

De medlemskapsförhandlingar som inleddes den 1 februari 1993 har resulterat i ett anslutningsfördrag som ger en god grund för Sveriges deltagande som medlem i EU. Hela arbetet har tagit sin utgångspunkt i riksdagens ställningstaganden i december 1990, då riksdagen uttalade att ett medlemskap låg i vårt lands nationella intresse. Förhandlingarna har bedrivits i nära samråd med partierna i riksdagen, och regeringen har under processens gång bemödat sig om största möjliga öppenhet också gentemot medier och allmänhet.

Prop. 1994/95: 19

32

Sverige har träffat ett avtal som i allt väsentligt tillgodoser de krav som Prop. 1994/95: 19 sattes upp vid förhandlingsstarten. Vi har vunnit gehör t.ex. för våra krav att kunna behålla strängare skyddsnormer på miljöområdet än vad EG har i dag. Sverige har även nått en överenskommelse med EU om regionalpolitiken som väl avspeglar svenska prioriteringar på området. Jordbrukets och fiskets intressen har framgångsrikt kunnat tas till vara. Budgetfrågan har fått en konstruktiv lösning och Sverige intar sin självklara plats i EU:s institutioner.

Redan i sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94zUU20 om Sverige och Europeiska unionen anförde utrikesutskottet följande om det träffade avtalet: ”Det avtal som Sverige och EU:s medlemsstater har enats om skulle, enligt utskottets uppfattning, på ett avgörande sätt förbättra förutsättningama för en fortsatt utveckling av vårt lands välstånd och välfärd. Ett närmare och tätare samarbete i Europa skulle också förbättra förutsättningama för Unionens viktigaste strävan — att säkra freden och friheten i Europa. Ett medlemskap i EU skulle göra det möjligt för Sverige att, som likvärdig part, delta i utformningen av Europas framtid och Europas samarbete med omvärlden.”

Aktivt deltagande i det internationella samarbetet är en svensk tradition som kommer till uttryck både i vårt FN—engagemang, vår omsorg om ESK—processen och vår uppslutning kring det nordiska samarbetet. Därav följer också att det aldrig funnits någon motsättning mellan våra globala och våra europeiska och nordiska ansträngningar. Detta gäller också vårt deltagande i FN:s fredsbevarande insatser. Ingen har kunnat ta miste på allvaret i våra strävanden — antingen det gällt stabiliteten i vårt närområde, det alleuropeiska samarbetet eller solidariteten med tredje världen.

Detta återspeglas också i reaktionerna från våra samarbetspartner sedan medlemskapsförhandlingarna avslutats. Efter det att Europaparlamentet med överväldigande majoritet hade godkänt Sveriges inträde i Europeiska unionen antogs en resolution, där det bl.a. sägs att Sveriges inträde i EU är av stor historisk betydelse och representerar ett steg framåt i byggandet av Europa. Parlamentet konstaterade vidare att Sveriges anslutning kommer att stabilisera den europeiska kontinenten, konsolidera EU:s ekonomiska roll. öka medvetenhet och engagemang vad gäller social—, miljö— och konsumentpolitik samt förbättra möjligheterna att stödja utvecklingen i Central— och Östeuropa liksom i utvecklingsländema.

4.3 Demokrati och inflytande 4.3.1 EU vilar på demokratisk grund

Samarbetet inom EU bygger på ett antal fördrag som slutits mellan medlemsstaterna och som i demokratisk ordning godkänts av varje enskild medlemsstats parlament, i vissa fall efter folkomröstningar. Också varje framtida fördragsändring kräver enhällighet mellan medlemsländerna och måste godkännas av medlemsstaterna i överensstämmelse med deras respektive konstitutionella regler. Grunden

U) U)

3 Riksdagen IUU—IFUS. Isa/ul. Nr IU. Del I.

för samarbetet är alltså strikt mellanstatlig och medlemsländerna har härvidlag inte i något avseende givit upp sina anspråk på att utgöra i folkrättslig mening suveräna stater. Medlemsstaterna är således fördragens herrar och kommer att så förbli så länge någon enda medlemsstat önskar detta.

Om frågan i en framtid likväl skulle aktualiseras, står det utan vidare klart att en svensk ratifikation av en fördragsändring måste godkännas av riksdagen. Det sagda har giltighet inte bara för Sverige. Även i andra medlemsstater skulle konstitutionella ändringar förutsättas (jfr SOU 1993:14, s. 91).

Även utan fördragsändring sätter medlemsstaternas nuvarande författningar en yttersta gräns för samarbetets räclwidd i sak. För Sveriges del bestäms denna gräns av den för regeringsformen bakomliggande grundprincipen att riksdagens ställning inte kan genom överlåtelse av normgivningskompetens urholkas helt eller i väsentlig grad. Det kan nämnas att den tyska författningsdomstolen i sitt utslag den 12 oktober 1993 över frågan om en tysk ratificering av Maastrichtfördraget kunde förenas med demokratiprincipen i den tyska grundlagen gjorde en liknande bedömning beträffande de uppgifter och befogenheter som den tyska förbundsdagen under alla förhållanden måste behålla.

Den beslutsrätt som EU har bygger på fördragen mellan medlemsländerna. EU:s egna beslutsorgan, t.ex. rådet eller parlamentet, kan inte utvidga EU:s beslutsbefogenheter utöver vad fördragen medger. Det handlar därför om en begränsad svensk överlåtelse av sådana befogenheter. Detta har bl.a. bekräftats genom ett annat uttalande av den tyska författningsdomstolen i dess nyss nämnda utslag. Domstolen konstaterade där att om något EU—organ skulle komma att besluta rättsakter som går utöver unionsfördraget. sådant det legat till grund för den tyska anslutningslagen, dessa rättsakter skulle sakna rättsverkan i Tyskland och tyska statsorgan av författningsmässiga skäl vara förhindrade att tillämpa dem. Konstitutionsutskottet har givit uttryck är samma synsätt för svenskt vidkommande (bet. 1993/94zKU21).

Av betydelse vid bedömningen av EU:s demokratiska grundval är också det förhållandet att det inom unionen upprätthålls ett fri— och rättighetsskydd som tar sin utgångspunkt i en gemensam västeuropeisk rättstradition och därigenom i det väsentliga motsvarar skyddet i medlemsstaterna. EU:s fri— och rättighetsskydd har utvecklats i EG-domstolens rättspraxis och nyligen kodifierats i Maastrichtfördraget, vars artiklar F.] och F.2 lyder som följer:

”1. Unionen skall respektera den nationella identiteten hos sina medlemsstater, vars styrelseforrner bygger på demokratiska principer.

2. Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. "

Prop. 1994/95: 19

34

I det av riksdagen som vilande antagna förslaget till grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EU (se bet. 1993/94zKU21) anges att beslutanderätt kan överlåtas till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri— och rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och i den europeiska människorättskonventionen. För att överlåtelse av beslutsmakt skall kunna ske är det alltså från svensk sida ett villkor att EU vid varje fördragsändringstillfälle upprätthåller ett sådant fri— och rättighetsskydd.

Vad som nu sagts återspeglar det förhållandet att det är de demokratiskt valda parlamenten i medlemsstaterna som har den avgörande makten vad gäller EU—samarbetets omfattning och inriktning. Det är av vikt att riksdagen tillförsäkras ett brett och reellt inflytande över de frågor som skall behandlas i EU—rådet. Det är härvid att märka att medlemskapet som sådant och EG—rätten inte ställer några krav på hur samspelet mellan de svenska statsmakterna skall ordnas. Den frågan är helt och hållet en nationell angelägenhet. Enligt regeringens mening bör riksdagen ges en viktig roll även i det löpande arbetet inom EU. Det lagförslag som föreläggs riksdagen i denna proposition ger de garantier som behövs för att riksdagen skall få ett betydande inflytande över hur Sverige agerar inom EU och dessutom en i princip heltäckande information om verksamheten inom unionen.

EU har med utgångspunkt i de fördrag som staterna slutit, beslutsrätt på vissa områden, bl.a. i frågor som berör den inre marknaden och jordbrukspolitiken. Bland särdragen i EU—samarbetet kan särskilt nämnas användningen av majoritetsbeslut i rådet samt principerna om EG—rättens direkta tillämplighet, direkta effekt och företräde framför nationell rätt, på de områden där medlemsländerna överlåtit beslutsbefogenheter. Det finns inget som hindrar medlemsländerna att tillsarrunans modifiera eller återta sin accept av denna ordning. Det bör samtidigt understrykas att enhällighet krävs i många betydelsefulla frågor och att åter andra viktiga frågor ej behandlas på gemenskapsnivå utan på nationell nivå.

Europaparlamentet, som är valt direkt av medborgarna i medlemsstaterna, spelar en inte oväsentlig roll i EG:s lagstiftande arbete och har i viss utsrräckning vetorätt. Genom Maastrichtfördraget har parlamentets funktion som kontrollorgan gentemot kommissionen och rådet stärkts. Varje unionsmedborgare har givits rätt att vända sig till parlamentet i frågor som direkt berör honom, genom att parlamentet tilldelats rätten att, på yrkande av en fjärdedel av dess ledamöter. tillsätta en undersökningskommission för att utreda påstådda missförhållanden. Medlemsstaternas val av korrunissionsledamöter måste underställas Europaparlamentet för godkännande. Ett annat nytt och betydelsefullt inslag i denna kontrollverksamhet är att parlamentet — efter svensk och nordisk förebild — skall utse en ombudsman som på eget initiativ eller efter klagomål från enskilda skall utreda brister eller försummelser från institutionernas sida.

Europaparlamentet är direktvalt, men kan till följd av EU:s konstruktion inte få ett inflytande som det som tillkommer nationella parlament. Detta förhållande har ibland i debatten tagits till intäkt för påståendet att EU lider av ett ”demokratiskt underskott". En förstärkning

Prop. 1994/95: 19

av Europaparlamentets maktbefogenheter är emellertid inte okontroversiell. Ytterst kan nämligen en förstärkning av Europaparlamentet under vissa förutsättningar innebära en motsvarande försvagning av de nationella parlamentens indirekta inflytande genom ministerrådet.

Ett viktigt inslag i bilden av EU som en på demokratiska grunder byggd organisation är den s.k. subsidiaritetsprincipen, som i detta sammanhang innebär att de gemensamma institutionerna — utom på områden där de ensamma har behörighet — skall agera endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva, utan bättre kan genomföras genom beslut av institutionerna. Subsidiaritetsprincipen har kommit att få ett betydande politiskt värde i det att den återger en strävan efter att undvika EG—rättslig detaljreglering och lämna ett större utrymme för nationella lösningar. Hur långt principens rättsliga betydelse sträcker sig återstår dock ännu att se.

EU är inte någon statsbildning och dess beslutsformer kan därför inte jämföras med en sådans. Demokratin. de mänskliga rättigheterna och likheten inför lagen är dock de grundfundament varpå EU är byggt. EU bildades bl.a. för att stärka demokratin i Europa, och det är endast demokratiska stater som kan bli medlemmar.

Erfarenheten visar att EU inte har missbrukat sin handlingskraft. I praktiken har ett enskilt medlemsland nästan alltid kunnat få gehör för viktiga nationella intressen, förutsatt att detta inte strider mot grundläggande EG—rättsliga principer. EU har i sådana fall visat sig mycket obenäget att använda det maktmedel som reglerna om majoritetsbeslut i ministerrådet innebär.

Som medlem i EU kommer Sverige att kunna lägga särskild vikt vid sådana demokratifrågor som vi speciellt värnar om och där vi menar att EU behöver förbättras. I det sammanhanget bör särskilt nämnas insatser för att förenkla regelverket och göra det mera lättillgängligt för medborgarna. Sverige kommer också att, tillsammans med likasinnade medlemsstater, verka för ökad öppenhet och insyn i EU:s organ och beslutsprocess. På båda dessa områden har ett arbete i angiven riktning redan inletts inom EU. Sveriges uppgift som medlem blir att understödja detta arbete och bidra med vår erfarenhet från bl.a. en unikt långvarig tradition på det tryckfrihetsrättsliga området.

Ett uttryck för EU:s demokratiska förhållningssätt är att medlemsländernas officiella språk också är officiella språk inom EU. Inget lands språk har i det avseendet ansetts vara viktigare än något annat. Vid ett svenskt medlemskap blir svenska nytt officiellt EU—språk. Det innebär att svenska kommer att talas i EU:s institutioner och där tolkas till andra officiella EU—språk likaväl som inlägg på andra språk kommer att tolkas till svenska. Svenska parlamentariker och andra företrädare för vårt land kommer i EU—samarbetet att kunna använda sitt eget språk, något som markant skiljer sig från det internationella samarbete som vi hittills varit vana vid. Det innebär dessutom att alla lagar och andra dokument av någon betydelse kommer att finnas tillgängliga på svenska.

Prop. 1994/95: 19

4.3.2 Likhet inför lagen

Stora och ekonomiskt starka nationer hör inte till dem som i första hand har behov av en fast internationellt samarbete. Mäktiga stater har ofta möjlighet att tillvarata sina intressen på egen hand. Den politiska och ekonomiska verkligheten är full av exempel på hur det kan ske, ibland på små länders bekostnad.

Denna kärva erfarenhet har bidragit till att Sveriges linje i det internationella samarbetet sedan länge varit att söka åstadkomma så fasta spelregler SOm möjligt för framför allt våra ekonomiska förbindelser med andra länder. Detta beror på att små nationer är mera beroende än stora av ett klart och på objektiva kriterier grundat regelverk. Vi vet dock av erfarenhet att även fasta spelregler kan kullkastas och bindande överenskortunelser frångås när för de starka nationerna betydelsefulla intressen är hotade.

Karaktäristiskt för EU som organisation är att den är en rättens gemenskap. Reglerna är förhållandevis klara och tydliga, vilket varit nödvändigt för att få samarbetet att fungera. Genom EG—domstolens praxis har rättsläget ytterligare preciserats och utvecklats på en lång rad områden. Kommissionen vakar över att reglerna efterlevs. och domstolens utslag respekteras. Det råder inom EU en ovillkorlig likhet inför lagen, som inte stannar vid likabehandling av medlemsstater utan som även omfattar de enskilda medborgarna. Denna princip är EU—samarbetets styrka och förnämsta kännetecken. För det lilla landets och dess medborgares möjligheter att få ut sin rätt är detta av fundamental betydelse.

4.3.3 Sverige behöver rösträtt i EU

EU kan fullgöra sin uppgift att vara en rättens gemenskap genom att gemenskaperna inom sig rymmer självständiga institutioner med överstatliga befogenheter. Fyrtio års erfarenhet har visat att institutionernas starka ställning är ett värn för de små medlemsstaternas intressen gentemot ekonomiskt och politiskt starkare medlemsstater. Alla initiativ till ny lagstiftning måste komma från kommissionen, som har att se till vad som är bäst för unionen som helhet. Att detta gynnar de små staterna är så självklart att vi knappast tänker på det. Det kan därför vara nyttigt att ställa sig en fråga som denna: Skulle de sju smä medlemsländerna uppnå bättre villkor om de lämnade EU och i stället förhandlade var för sig med de fem stora? Svaret på frågan är självfallet nej.

Inslagen av överstatlighet är naturligtvis primärt inte till för att ge de små nationerna fördelar. även om detta ofta är fallet. Majoritetsbeslut i EU—institutionerna har i själva verket visat sig vara en nödvändig förutsättning för att kunna uppnå de gemensannna målen. Exempelvis hade den inre marknaden med säkerhet inte kunnat förverkligas, om medlemsstaterna haft vetorätt beträffande varje särskilt beslut. En jämförelse kan göras med det nordiska samarbetet, som helt saknar

Prop. 1994/95: 19

överstatlighet och som inte på egen hand förmått åstadkomma motsvarande resultat.

När Sverige gav in sin ansökan om medlemskap var detta inte enbart betingat av en önskan av få komma i åtnjutande av de fördelar som medlemskapet kan ge en liten nation. Ansökan hade i ännu högre grad sin grund i en insikt om att vi blivit och blir allt mera beroende av de beslut som fattas inom EU. Särskilt påtagligt är detta på det ekonomiska området. Men beslut inom EU påverkar oss redan i dag på en rad andra viktiga områden. Vad EU gör eller underlåter att göra medför djupgående effekter för enskilda svenskar, för svenska företag och för det svenska samhället. Samtidigt står vi själva utanför EU och har inte möjlighet att delta i beslutsprocessen. Sveriges röst finns inte med när EU fattar beslut i ministerrådet eller parlamentet. Vi kan Hnna detta förhållande godtagbart eller icke godtagbart, men vi kan inte bortse från det.

I den allmänna debatten har med orätt påståtts att EES-avtalet ger Sverige samma möjligheter som medlemsstaterna att medverka i EU:s beslutsprocess. Det har också felaktigt gjorts gällande att vi genom EES—avtalet kommer i åtnjutande av samma ekonomiska fördelar som medlemsstaterna, trots att vi inte får vara med och utforma EU:s beslut.

EES—avtalet ger Sverige och de övriga parterna på EFTA—sidan rätt att genom experter delta i en del av den kommittéverksamhet som utvecklas kring kommissionen. När nya beslut förbereds äger ett informations— och konsultationsförfarande rum. BETA—ländernas representanter får däremot inte delta i de beslut som fattas inom EU. EU—sidan har inte förbundit sig till mera än att överväga BETA—ländernas synpunkter. När sedan kommissionens förslag lämnas till rådet och den politiska beredningen av ärendet tar vid har EFTA—ländema ett mycket begränsat inflytande. Man skall heller inte räkna med att rådet alltid tar hänsyn till BETA—staternas önskemål, även om EFTA—sidan har kunnat enas om en gemensam ståndpunkt. Det behöver inte bero på brist på god vilja, utan kan vara en naturlig följd av att rådet i kompromissarbetet mellan medlemsstaterna inbördes och i förhållande till institutionerna inte har några tvingande motiv till att ta hänsyn även till utanförstående parters intressen. Det mått av intiytande EES—avtalet ger, minskar naturligtvis i takt med att ett eller flera EFTA—länder blir medlemmar av EU.

Slutsatsen är att när det gäller beslut av konkret ekonomisk betydelse inom EES—samarbetet — såsom vilka bilavgasregler som skall gälla i framtiden, hur mycket förpackningsavfall som skall återvinnas etc. — är det i sista hand EU som fastställer villkoren. Sverige och övriga EFTA—länder har att finna sig i besluten. Alternativet — att inte finna sig i besluten — är likväl värre, ty då riskerar grunden för EES—samarbetet att falla samman. varvid EFTA—statema skulle förlora de rättigheter på EU—marknaden som de uppnått genom avtalet.

Från svensk sida måste vi alltså konstatera att vi i ekonomiska och andra angelägenheter inte på egen hand kan åstadkomma de resultat vi eftersträvar. I stället blir vi beroende av beslut som andra fattar. Samma konstaterande har gjorts och görs av en rad andra länder som står utanför EU.

Prop. 1994/95:19

38

Sveriges möjligheter att ensamt fatta beslut på de områden som fördragen omfattar kommer i formell mening att minska vid ett medlemskap. I gengäld ökar i praktiken Sveriges faktiska beslutskraft. När det gäller möjligheten till påverkan på vår omvärld är detta uppenbart. Men genom den större beslutskraften. som vi inom EU får utöva tillsammans med andra länder som i likhet med oss är fast förankrade i den västerländska demokratin, stärker vi också grunden för vår egen demokrati. Detta till synes paradoxala förhållande är en konsekvens av att utrymmet för nationellt bestämmande krymper genom att de beslut som vi i demokratisk ordning har kommit överens om ibland kan visa sig vara svåra att genomföra till följd av kopplingarna till den internationella utvecklingen. Denna fortgående försvagning av Sveriges beslutskraft och därmed av demokratin i vårt eget land kan motverkas genom att också vi får rösträtt i Europa och som likaberättigad nation intar vår plats vid EU:s rådsbord.

4.3.4 Sveriges inflytande i EU

Sverige kommer enligt anslutningsfördraget att få representation och rösträtt i EU:s alla institutioner efter samma grunder som de nuvarande medlemsstaterna. Sverige får en ledamot av kommissionen. I det mest betydelsefulla organet, ministerrådet, får Sverige. i likhet med övriga medlemsstater, en representant. I de fall då beslut fattas med kvalificerad majoritet har Sverige 4 röster av totalt 90. Norge och Finland får i likhet med Danmark vardera 3 röster. De nordiska länderna får alltså relativt sett betydligt större inflytande än de till folkmängden största EU—länderna. Sverige, Norge och Finland får exempelvis tillsammans lika många röster som Tyskland med dess fyra gånger större befolkning.

Det fordras för närvarande 23 röster i rådet för att kunna blockera ett beslut som fattats med kvalificerad majoritet. Med fyra nya medlemsländer justeras detta röstantal till 27, vilket innebär att gränsen för att uppnå en blockerande minoritet ligger kvar på ca 30% av det totala röstantalet. I praktiken kommer det emellertid att bli något lättare än för närvarande att blockera beslut i rådet. Det beror på en av medlemsstaterna framarbetad kompromisslösning. som innebär att ett beslut kan uppskjutas om länder med ett samlat röstetal på mellan 23 och 26 är emot beslutet. Under uppskovet skall rådet göra sitt yttersta för att inom rimlig tid nå en lösning i frågan.

Vid en regeringskonferens år 1996 kommer de institutionella frågorna inom EU att omprövas. Många olika uppfattningar kommer då att brytas mot varandra. Oavsett vilken hållning som Sverige då intar i rådet eller som svenska parlamentariker önskar inta i Europaparlamentet, är det som redan sagts av största betydelse att vi kan medverka i denna konferens och i dess förberedelser under år 1995. Om vi försitter denna möjlighet, är ramen och formerna för beslutsfattandet redan givna om vi någon gång i framtiden skulle få en ny chans att bli medlem i EU.

En allmän erfarenhet inom det nuvarande EU är att medlemsländernas möjlighet till framgång när det gäller att påverka besluten inte endast har

Prop. 1994/95: 19

att göra med befolkningens storlek och landets ekonomiska styrka utan även med kompetensen och kunnandet hos ländernas företrädare. Sverige har en bred kompetens på de områden som för oss är viktiga och där vi vill få stort infiytande. På dessa områden kommer svenska representanter att kunna lägga fram goda argument och ta stöd av väl underbyggda forsknings— och utredningsresultat. Vår utbildningsnivå, vårt utredningsväsende och vårt administrativa kunnande i allmänhet kommer att ge oss styrka i EU—samarbetet på de områden som är av betydelse för oss. Vi har tidigare gjort denna erfarenhet i FN och andra internationella organisationer där Sverige och Norden utövat ett aktivt medlemskap. Det är omvittnat att Danmark tack vare sin effektiva beslutsprocess fått möjligheter till ett inflytande i EU utöver vad landets storlek och ekonomiska betydelse motiverar. Det finns ingen anledning till att Sverige skulle stå Danmark efter i det avseendet.

Genom att utnyttja de möjligheter som ett medlemskap ger erbjuds således goda möjligheter för Sverige att få genomslag för svenska värderingar och nå upp till en position bland Europas stater som t.o.m. överstiger den som normalt skulle tillkomma ett medlemsland av vår befolkningsstorlek.

4.4 Utrikes— och säkerhetspolitik

4.4.1 Den alleuropeiska integrationsprocessen i dag

Sedan mitten av 1980—talet befinner sig Europa i ett skede av djupgående omvälvningar med Berlinmurens fall är 1989 som historisk bekräftelse på att det kalla krigets speciella världsordning är på väg att försvinna. Europa har befriats från bördan av alliansernas kapprustning och hotet av sovjetisk aggression. Tyskland har återförenats och demokratin har redan hunnit befästa sin ställning i fiera av de central— och östeuropeiska länderna. Sovjetunionen har upplösts och de baltiska staterna har återfått sin självständighet. Ryssland har beträtt vägen mot demokrati och marknadsekonomi. EU har nyligen, i juni 1994, träffat avtal om samarbete med Ryssland och med Ukraina.

Mot denna bakgrund är det naturligt att nästan alla av de central— och östeuropeiska länderna fördjupar sina relationer med EU. Genom denna process vill de befästa sin europeiska förankring. På det utrikespolitiska området har de erbjudits en nära dialog med EU. Möten skall hållas regelbundet och de berörda länderna skall kunna associeras till uttalanden och beslut som utarbetats inom EU. Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern, Bulgarien och Rumänien har tecknat s.k. Europaavtal varigenom vägen har öppnats mot fullvärdigt medlemskap i EU. Också de baltiska staterna avser teckna sådana avtal som en uppföljning av de frihandelsavtal med EU, som undertecknades i juli 1994, och som beräknas träda i kraft i januari 1995. På längre sikt skulle ett band av stater i Central— och Östeuropa, från Estland i norr till Bulgarien i söder. kunna komma att infogas i den nära samhörighet som ett medlemskap i EU utgör. För Östersjöområdet skulle en ny stabilitet uppstå och därmed basen för en rik framtida utveckling.

Prop. 1994/95: 19

40

Ett liknande närmande till EU sker även i södra Europa. Både Turkiet, Cypern och Malta har ansökt om medlemskap.

Vid sidan om EU omfattar integrationsprocessen i Europa också andra organisationer. FN. ESK och Europarådet bidrar på skilda sätt till stabiliteten i Europa.

Skilt från samarbetet i de ovanstående organisationerna pågår på det militära området en integrationsprocess som omfattar allt fier europeiska stater. Västeuropeiska unionen, VEU, och NATO har erbjudit länderna i Central— och Östeuropa olika former av närmare anknytning, men ännu inte medlemskap.

VEU utvecklar nära kontakter med kringliggande europeiska länder. Norge, Island och Turkiet är associerade medlemmar medan nio länder i Central— och Östeuropa, som ingår i VEU:s konsultationsforum, har erbjudits och accepterat att bli s.k. associerade partner. Härigenom deltar exempelvis de baltiska staterna i VEU:s interna möten.

NATO har nära kontakt med länderna i öst och har under senare år fört en dialog med länderna i den forna Warszawa—pakten. I början av år 1994 bildades Partnerskap för fred, Pff, med syfte att förvandla det kalla krigets motsättningar mellan öst och väst till vänskap genom konkret samverkan kring militära frågor. Samarbete på det fredsbevarande området kommer att spela en central roll i Pff. 1 Pff deltar NATO—länderna samt nästan alla länder i Central— och Östeuropa och Sverige och Finland.

Denna utveckling förändrar Europas politiska karta i grunden. Det ekonomiska och politiska närmandet liksom samarbetet på det militära området mellan länderna i Väst— resp. Central— och Östeuropa minskar riskerna för uppkomsten av nya maktblock som står emot varandra. Samarbete över gränserna underlättas och lösningar på gemensamma problem kan lättare nås. Ett allt vidare samarbete utvecklas. som utgör viktiga steg mot en stabil säkerhetsordning för hela Europa.

Prop. 1994/95: 19

41

4.4.2 Integrationen i Västeuropa

Den västeuropeiska integrationen inom EU:s ram är en unik historisk process. Den bygger på ett långtgående och jämlikt samarbete mellan de deltagande staterna. Dess grundläggande syfte är att genom fördjupad samverkan förhindra konfiikter.

Visioner av detta slag har förekommit under seklernas gång. Det första förslaget om gemensamma europeiska rättsregler, en internationell domstol och en gemensam utrikespolitik formulerades redan under medeltiden.

Men först efter det andra världskrigets slut kan en utveckling mot ett långtgående och frivilligt närmande mellan de europeiska staterna sägas ha slagit rot på allvar.

Den s.k. Brysselpakten, som bildades år 1948 och som år 1954 ombildades till VEU hade ursprungligen till uttalat syfte att förhindra en tysk upprustning. I början av 1950—talet fanns långtgående planer på bildandet av en europeisk politisk gemenskap samt en europeisk försvarsgemenskap, i vilken även Förbundsrepubliken Tyskland förutsågs ingå. Den skulle bl.a. omfatta en integrerad Europaarmé. Planerna förverkligades dock aldrig.

Integrationen kom under derma tid i stället att inriktas på andra områden. främst det ekonomiska. Ett första steg var bildandet av Kol— och stålgemenskapen år 1952. En grundläggande drivkraft vid dess tillkomst var att söka ytterligare garantier mot att de för rustningsindustrin nödvändiga kol— och stålindustrierna inte utvecklades utan kontroll.

Fredstanken var en central målsättning också vid tillkomsten av Romfördraget som upprättade Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) år 1957. En grundförutsättning för detta samarbete var en gemensam syn på demokrati och marknadsekonomi.

Med utgångspunkt i Romfördraget fördjupades samarbetet mellan gemenskapens sex och så småningom tolv medlemsstater på det ekonomiska och handelspolitiska området. Det ömsesidiga ekonomiska beroende som följde med denna utveckling bidrog till att främja den stabilitet som växt fram i Västeuropa under efterkrigstiden. Denna process har bidragit till vad den utrikespolitiska konsekvensutredningen Historiskt vägval betecknar som ett säkerhetspolitiskt plus. Genom den nära samverkan och det ömsesidiga beroendet har krig mellan EU—länder blivit otänkbart.

De dåvarande sex EG—länderna enades är 1959 om regelbundna utrikespolitiska konsultationer på ministernivå. Men först kring år 1970 då den s.k. Davignonplanen antogs fick detta samarbete en fastare form i och med att det s.k. europeiska politiska samarbetet (EPS) lades fast. EPS, som traktatfastes genom enhetsakten år 1986. syftade till ökad samstämmighet i medlemsländernas nationella utrikespolitik genom närmare samråd.

EPS var mellanstatligt till sin natur. Alla beslut fattades med enhällighet. Samarbetet kom under årens lopp att utvecklas till ett forum för utrikespolitisk samverkan mellan EG:s sedermera tolv medlemmar.

Prop. 1994/95: 19

De enskilda EG—länderna förde en utrikespolitik som i allt större utsträckning överensstämde med övriga medlemsländers politik.

1 och med Maastrichtfördraget fördjupades det utrikes— och säkerhetspolitiska samrådet mellan EU:s medlemsstater ytterligare genom inrättandet av den s.k. gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken (GUSP). Denna nya samarbetsforrn trädde i kraft den 1 november 1993. En närmare presentation ges i avsnitt 26.

4.4.3 Ett EU—medlemskaps betydelse för Sverige i utrikes— och säkerhetspolitiskt hänseende

De tolv EU—länder, som i dag medverkar i GUSP, omfattar närmare 350 av Västeuropas 380 milj. invånare. Sannolikt kommer ett än större antal europeiska länder, också i Central— och Östeuropa, att delta. Att ta aktiv del i detta samarbete innebär därför att stödja en process som flertalet europeiska stater bejakar. Samarbetet är mellanstatligt till karaktären och beslutsprincipen är enhällighet. Ett deltagande ger Sverige ökade förutsättningar att få gehör för sina ståndpunkter i omvärlden. Härigenom kan svenska utrikespolitiska intressen bäst tillvaratas och Sverige undviker risken att marginaliseras. För Sverige är det därför både naturligt och angeläget att aktivt medverka i detta samarbete. Sverige kan därigenom lägga grunden till en säkrare framtid och bidra till skapandet av en ny europeisk freds— och säkerhetsordning.

Riksdagen fastslog våren 1992 under bred enighet att Sveriges militära alliansfrihet alljämt består, och att den syftar till att Sverige skall kunna vara neutralt i händelse av krig i sitt närområde.

Militära motsättningar mellan öst och väst förekommer inte längre. Däremot finns en politisk instabilitet på flera håll i Europa. Att komma till rätta med dessa problem kräver en nära samverkan mellan Europas länder. Riksdagen har därför framhållit att ett fullvärdigt deltagande i det europeiska samarbetet, redan nu inom ESK och vid ett medlemskap även inom EU, är en förutsättning för att Sverige skall kunna påverka utvecklingen och aktivt bidra till att skapa en ny freds— och säkerhetsordning i Europa.

Sverige avser att, såsom medlem i EU. delta fullt ut i GUSP. Detta sker med bevarad militär alliansfrihet. Avtalet innehåller inga alliansförpliktelser. Sverige har inte förpliktat sig att försvara något annat land. Inget annat land har förpliktat sig att försvara Sverige.

Sverige kommer att bli en aktiv deltagare i samarbetet inom GUSP, och tack vare vårt goda utrikespolitiska anseende torde vi genom fortsatt högt ställda utrikespolitiska ambitioner kunna hoppas på att i betydande utsträckning vinna gehör för våra synpunkter. Ett deltagande ger Sverige det infiytande som i dag är nödvändigt för att tillvarata våra intressen i den nya framväxande utrikespolitiska miljön. Genom den formaliserade samverkan och det ständiga samråd som pågår inom GUSP kan Sverige därför ge ett konstruktivt bidrag till de västeuropeiska ländernas gemensamma utrikespolitik. Utanför EU, som ensam aktör, riskerar Sverige däremot att marginaliseras i utrikespolitiskt hänseende.

Prop. 1994/95: 19

43

Sverige kan inom ramen för GUSP verka för de värderingar och prioriteringar som är vägledande i svensk utrikespolitik. Respekten för mänskliga rättigheter och främjandet av en demokratisk utveckling i omvärlden kommer att vara hörnstenar i denna politik. Genom att agera tillsammans med ett stort, och växande, antal likasinnade europeiska länder ökar också våra möjligheter att förebygga och förhindra konfiikter runt om i världen.

De traditionellt sett goda relationer som Sverige har med många utvecklingsländer kommer att återspeglas också i vårt deltagande i GUSP. Sverige kommer att fortsatt hävda ståndpunkter som främjar dessa länders intressen. Denna möjlighet bidrar till att berika dialogen mellan Sverige och utvecklingsländema.

I Europa kommer en huvuduppgift för EU och Sverige att vara sökandet efter en varaktig fred i f.d. Jugoslavien. Den tragedi som nu utspelas på vår egen kontinent måste bringas till ett slut. Trots bristande framgång hittills kan detta bara uppnås genom en än närmare samverkan mellan utomstående länder.

I Central— och Östeuropa utvecklas för närvarande demokrati och marknadsekonomi. EU har redan i hög grad bidragit till denna utveckling, och genom de närmare relationer som nu utvecklas blir EU:s roll allt väsentligare. Samtidigt förekommer etniska motsättningar i denna del av Europa. Dessa motsättningar är exempel på s.k. säkerhetspolitiska lågnivåhot. Om de inte bringas under kontroll redan i ett tidigt skede. skulle de i likhet med vad som har skett i f.d. Jugoslavien kunna utvecklas till allvarliga konfiikter. Samarbetet inom GUSP kommer därför att till stor del kretsa kring förebyggande åtgärder för att förhindra en sådan utveckling. '

Tillsammans med EU—länderna kan Sverige aktivt bidra till att trygga utvecklingen i Central— och Östeuropa -med siktet inställt på ett alleuropeiskt samarbete inom ramen för ett utvidgat EU. Det kan röra sig om fördjupat stöd av ekonomisk och teknisk natur i kombination med en intensifierad politisk dialog, fortsatta handelsliberaliseringar och multilateralisering av samarbetet. Ett samordnat agerande med övriga EU—länder har betydligt större förutsättningar att bli effektivt än om Sverige vidtar åtgärder på egen hand.

Också andra säkerhetspolitiska lågnivåhot förekommer i Central— och Östeuropa. En viktig uppgift är därför att bidra till att förhindra exempelvis organiserad brottslighet, miljöhot, illegal spridning av klyvbart material, terrorism och uppkomsten av aggressiv nationalism samt risken för massfiyktingströmmar. Detta kan bara ske genom ett samordnat stöd västerifrån.

Med ett starkare nordiskt bidrag till arbetet i GUSP kommer utvecklingen i Östersjöregionen att få ökad uppmärksamhet. Sverige har större möjligheter än de nuvarande EU—länderna att följa skiftande tendenser i denna region. I det nära samråd som sker inom GUSP kan Sverige därför redan i ett begynnande skede inta en central roll i EU:s politik i denna region. Vi kan också påräkna stöd för insatser som kan förebygga eller förhindra att säkerhetspolitiska lågnivåhot utvecklas i området.

Prop. 1994/95: 19

44

Medlemskap i EU ger Sverige en möjlighet att verka för att EU:s ekonomiska, och vid behov diplomatiska, insatser i Östersjöregionen ökar. Det kan exempelvis handla om utbildningsinsatser, kunskapsöverföring och att vidta diplomatiska åtgärder tillsammans med övriga EU—länder. Genom insatser som sker gemensamt i EU—regi kan våra grannländer på andra sidan Östersjön få ett stöd som är betydligt mer omfattande än det som Sverige skulle kunna erbjuda på egen hand. Dessa insatser gagnar stabiliteten i vårt närområde och därmed förstärks säkerheten även för Sverige.

Stöd från övriga EU— länder är inte bara en möjlighet utan något som varje medlemsland kan förvänta sig. Övriga EU—medlemmar kan inte ställa sig likgiltiga till en oro som ett medlemsland ger uttryck för. Beredskap att handla solidariskt och visa ömsesidig lojalitet är själva kärnan i deltagandet i GUSP.

Med den innebörd begreppet säkerhetspolitiska risker i dag har. är Sverige beroende av att Europeiska unionen har framgång i sina ansträngningar att möta dem. Regeringen anser att Sverige bör ta sin del av ansvaret för detta genom att aktivt delta i samarbetet.

4.5 Ekonomi och välfärd

4.5.1 Makroekonomiskt samarbete

Det ekonomiska samarbetet i EU bör ses ur två aspekter. För det första är det ett medel för att uppnå välstånd. För EU—ländema möjliggör samarbetet högre tillväxt och större ekonomisk stabilitet. Samarbetet har särskild betydelse för fattigare regioner och länder.

För det andra främjar det ekonomiska samarbetet freden. Det tvinnar samman länder och folk — genom ökad handel, investeringar, industriellt och teknologiskt samarbete. valutasamarbete osv. — och medverkar på så sätt till att uppfylla EU:s grundläggande mål om fred och frihet i hela Europa.

Under senare år har EU och EU—länderna ägnat allt större uppmärksamhet åt att minska arbetslösheten och att söka uppnå en högre och samtidigt uthållig tillväxt. Samarbetet innebär att länderna söker utforma sin politik under ömsesidigt hänsynstagande som tar sig formen av en kontinuerlig diskussion länderna sinsemellan om det aktuella ekonomisk—politiska läget. Detta innebär att ramvillkoren för ett enskilt lands makroekonomiska politik kommer att uppfattas som mera stabila, förutsägbara och mindre osäkra än motsvarande villkor för ett utanförstående land som inte får delta i samarbetet.

Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i Bryssel i december 1993 att på basis av en vitbok utarbetad inom kommissionen fastlägga en omfattande handlingsplan med följande huvudelement:

— Nationella insatser främst för att förbättra arbetsmarknadernas funktionssätt genom åtgärder för bättre utbildning, ökad fiexibilitet. ändring av skattesystemen så att sysselsättningen främjas, större satsningar på aktiv arbetsmarknadspolitik, särskilda satsningar på unga och långtidsarbetslösa

Prop. 1994/95:19

45

— Fullt utnyttjande av den inre marknaden

— Transeuropeiska nätverk för transporter, miljö och energi

— Infrastruktur för informationsteknologi

— Finansieringssamarbete — Social dialog.

Som förutsättning för handlingsplanen gäller sunda makroekonomiska förhållanden, frihandel, solidaritet och decentralisering. De ekonomiskt sett mest betydelsefulla åtgärderna åligger det länderna att enskilt besluta om och genomföra, men viktiga delar av handlingsplanen ligger på gemenskapsnivån. Det gäller t.ex. frågor om finansiering av nätverken, där bl.a. Europeiska investeringsbanken kommer att medverka. Europeiska rådet gav handlingsplanen ytterligare politiska impulser vid sitt möte på Korfu i juni 1994 och återkommer till planens genomförande vid sitt möte i Essen i december. Sysselsättnings— och tillväxtfrågorna finns därmed mycket högt på EU:s politiska dagordning.

Det är viktigt att notera att den ekonomiska politiken och skattepolitiken alltjämt är en nationell angelägenhet. Det faktum att EU:s makroekonomiska samarbete inte bara syftar till högre sysselsätming, låg inflation. tillväxthöjande infrastrukturinvesteringar, m.m. utan även till en god budgetdisciplin, innebär inte att EU har makt att för något enskilt EU—land föreskriva något om avvägningen mellan olika poster (politikområden) i någon nationell budget, eller om ett lands skattetryck. dess offentliga sektors storlek eller utformningen av dess olika välfärdssystem. för att ta några exempel. Däremot lär naturligtvis länder av varandras goda exempel och gjorda misstag när de samarbetar.

Som anfördes från svensk sida vid öppnandet av medlemskapsförhandlingarna är den vikt EU fäster vid den sociala dimensionen en enligt vår uppfattning nödvändig följd av den ekonomiska integrationen. Vidare framhölls att vi ser fram emot att aktivt bidra till den fortsatta utvecklingen på detta område, som innefattar arbetsmiljön och dialogen mellan arbetsmarknadens parter.

EU—ländernas ekonomiska och sociala samarbete har viktiga konsekvenser för Sverige på såväl kort som lång sikt. Det gäller vare sig Sverige är medlem eller inte eftersom Sverige i båda fallen är beroende av den ekonomiska utvecklingen och de ekonomiska beslut som tas i EU. Svenskar som bosätter sig. arbetar. studerar eller turistar utomlands gör detta i huvudsak i Västeuropa. De som kommer hit som turister eller som arbetskraft kommer på samma sätt mestadels från Västeuropa. Ungefär tre fjärdedelar av Sveriges handelsutbyte sker med Västeuropa.

Den ekonomiska utvecklingen i Central— och Östeuropa blir alltmer betydelsefull för oss samtidigt som villkoren för integrationen av denna del av Europa i allt väsentligt avgörs i samspelet med EU—länderna. Sveriges makroekonomiska utveckling samvarierar starkt med övriga Västeuropas. Huvuddelen av investeringsuthytet sker med övriga industriländer i Västeuropa. Svenska storföretag agerar ofta på världsmarknaden, men har normalt tyngdpunkten för sin verksamhet i Västeuropa.

Traditionella mål för svensk ekonomisk politik som hög sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden, tillförlitliga välfärdssystem, tillväxt på

Prop. 1994/95:19

46.

god europeisk nivå, låg inflation, regional utjämning och en god miljö garanteras inte av att Sverige går med i EU. Däremot är dessa mål avsevärt lättare att uppnå om Sverige är EU—medlem jämfört med om Sverige skulle stå utanför. Medlemsländema i EU har under en följd av år fördjupat sitt ekonomiska och sociala samarbete därför att de har funnit det vara till fördel för dem. En del av Maastrichtavtalets text på det ekonomiska området liksom framväxten av den sociala dimensionen var en kodifiering av ett samarbete som spontant har vuxit fram underifrån.

EU:s riktmärken för den ekonomiska utvecklingen — låg inflation, låga räntor, sunda statsfinanser och stabil växelkurs — ligger i linje med regeringens ekonomiska politik. Det finns således ingen motsättning mellan EU:s kriterier på stabilitet och de långsiktiga målen för regeringens ekonomiska politik.

Regeringens inställning till deltagande i EMU:s valutaunion, såsom den kom till uttryck i den svenska förhandlingspositionen rörande EMU, har tidigare presenterats i Riksdagen. Positionen innebär att Sverige vill delta i den framväxande ekonomiska och monetära unionen. Angående formerna för beslut gäller följande. Om Sverige kommer att delta i en tredje fas av EMU beror dels på när vi uppfyller inträdeskraven, dels på om vi själva vill. Sverige kommer inte att automatiskt bli medlem i den slutliga valutaunionen enbart för att vi ratificierar medlemskap i EU. Sverige har i förhandlingarna anmält, och detta har noterats till protokollet, att Riksdagen har det slutliga avgörandet.

4.5.2 Ekonomiska risker som är förenade med ett utanförstående

Om Sverige inte skulle kunna erbjuda samma stabilitet och infiytande åt företag med verksamhet i Sverige som deras konkurrenter har, kommer det att motverka att investeringar lokaliseras till Sverige. Att producera i Sverige blir då förenat med en konkurrensnackdel i förhållande till producenterna i EU. Detta kan för många branscher i Sverige bli ett betydande problem eftersom industri— och tjänsteproduktion under senare år blivit internationellt allt mera lättrörlig mellan länder som inte skiljer sig märkbart beträffande traditionella komparativa fördelar men däremot skiljer sig åt beträffande institutioner, marknadsstorlek och geografiskt läge. Allt annat lika bör man därför räkna med att färre svenska och utländska investeringar lokaliseras till Sverige vid utanförskap. Sannolikt påverkas även investeringarnas karaktär. Svenska underleverantörer kommer genom medlemskapet att ges en starkare ställning när de förhandlar om kontrakt från andra EU—lånder eftersom underleverantörerna med fog kan hävda att de på ett lika förutsägbart sätt som konkurrenterna kan ingå som en länk i en längre produktionskedja. Därmed kommer fler underleverantörer att bygga ut sin produktionskapacitet än om Sverige står utanför. Det är rimligt att tro att investeringarna vid medlemskap skulle bli mera teknologiintensiva till sin natur. Om Sverige ställer sig utanför EU, kan näringslivet komma att riskera att inriktas mera på produktion av mer osofistikerade varor och

Prop. 1994/95: 19

47

tjänster.

Om inget annat förändras blir således konsekvensen för svensk ekonomi dels färre investeringar, dels att de investeringar som trots utanförskapet naturligtvis ändå görs blir av mindre tillväxtfrämjande karaktär. I båda fallen är verkningama negativa: lägre investeringskvot och ett näringsliv med sämre produktivitet, löne— och skattebetalningsförtnåga.

En sådan utveckling kommer emellertid troligen att utlösa motverkande mekanismer. Om investeringarna minskar faller sannolikt reallönema, vilket i sin tur påverkar inriktningen av investeringarna. En lägre tillväxttakt och lägre reallöner innebär att konsumtionsutrymmet växer långsammare, vilket begränsar utrymmet för offentliga insatser. Behovet att erbjuda potentiella investerare andra fördelar än EU—medlemskapet kan dessutom få konsekvenser för politikens inriktning, inte bara på ekonomins område, utan också när det t.ex. gäller ambitionsnivån på miljöns område.

Om utanförskapet leder till en ökad osäkerhet om Sveriges ekonomiska och politiska utveckling jämfört med EU-anslutna grannländer kan detta dessutom leda till att potentiella investerare och placerare begär en högre ränta som riskpremie. Denna effekt ebbar troligen ut, om Sverige under ett antal år visar sig föra en väl så stabil ekonomisk politik som EU—medlemmarna. men uppgiften att etablera och befästa denna trovärdighet ger ett begränsat manöverutrymme för den ekonomiska politiken för lång tid.

Sammanfattningsvis skulle ett uteblivet medlemskap inverka negativt på investeringsviljan och ränteskillnaderna mot omvärlden. De långsiktiga skadeverkningarna av denna utveckling kan dock motverkas av kompenserande mekanismer och åtgärder, t.ex. en svagare reallöncutveckling än i omvärlden och politiska beslut som gynnar investerare. Både den uteblivna tillväxten och de motverkande åtgärderna påverkar emellertid förutsättningama att uppnå den ekonomiska politikens mål under lång tid framöver.

Ekonomiska nackdelar av ett medlemskap har inte helt kunnat undvikas. Ett exempel är återregleringen av teko-importen. Denna reglering ger konkurrenslikställdhet för svenska teko—producenter vilket är betydelsefullt i sig men den är under en övergångstid till viss nackdel för svenska konsumenter. När det gäller jordbruket kan på motsvarande sätt sägas att anslutningen till EG:s jordbrukspolitik innebär en återgång från de senaste årens reformer i riktning mot en avreglering. Den ökade konkurrensen för livsmedelsindustrin är dock till fördel för de svenska konsumenterna.

Den mest påtaliga samhällsekonomiska nackdelen med ett medlemskap är den avgift som Sverige betalar till EU:s budget. Både ur ett samhällsekonomiskt och ett statsfinansiellt perspektiv måste kostnaden för avgiften emellertid vägas mot kostnaderna för att säga nej.

I det korta perspektivet skulle en högre ränteskillnad mot omvärlden och en långsammare nedgång i arbetslösheten vålla både samhällsekonomin och de offentliga finansierna kännbara förluster. För statsbudgeten innebär t.ex. varje procentenhet högre ränta drygt 10

Prop. 1994/95: 19

48

miljarder kronor i ökade ränteutgifter och en procentenhet högre arbetslöshet ca 5 miljarder kronor brutto enbart i ökad arbetslöshetsersätming och därtill sannolikt ökade arbetsmarknadspolitiska utgifter.

Det avgörande är emellertid utanförskapets inverkan på tillväxten. Det går inte att med säkerhet fastställa skillnaden mellan ett medlemskap och att ställa sig utanför, bl.a. på grund av osäkerheten om EES-avtalets stabilitet. Risken att skillnaden och vad som krävs för att kompensera den slår mot investeringarna och den ekonomiska utvecklingen är emellertid påtaglig. I detta perspektiv kan budgetbidraget ses som den försäkringSpremie Sverige erlägger för att befästa vad som uppnåtts genom EES—avtalet, för att garantera att Sverige får möjlighet att ta del av EU-samarbetets vidgning till nya områden, och för att säkra ett svenskt inflytande över såväl den inre marknaden som övriga EU—insatsers utformning.

4.5.3 Medlemsavgiften och statsbudgeten

Med utgångspunkt från nuvarande ekonomiska prognoser kan medlemsavgiften till EU—budgeten för år 1995 preliminärt beräknas till drygt 18 miljarder kronor. Belastningen på statsbudgeten blir emellertid betydligt lägre. Genom det framförhandlade avtalet erhåller Sverige under de fyra första åren av medlemskapet återbetalningar med ca 4,4 mdkr år 1995, ca 3,9 mdkr år 1996, ca 0,7 mdkr år 1997 och ca 0,3 mdkr det fjärde året. Detta reducerar Sveriges avgift till EU—budgeten för år 1995 till ca 14 mdkr. Därtill kommer möjligheter att minska vissa andra statsutgifter genom medlemskapet. t.ex. utgifter för ungdomsarbetslöshet, bistånd, arealbidrag, EES och forskning.

Sammantaget kommer belastningen på statsbudgeten för år 1995 att understiga 10 miljarder kronor. De statsfinansiella villkoren sätter hårda restriktioner för nya åtaganden. Ett medlemskap får sammantaget inte öka de administrativa kostnaderna i statsförvaltningen. Krav på svensk medfinansiering som uppkommer vid deltagande i EU:s program och stöd måste finansieras. Inriktningen skall vara att detta främst skall ske inom ramen för redan anvisade sektorsmedel. I de fall EU:s politik direkt ersätter den nationella politiken måste resurserna återföras till statsbudgeten och bidra till finansieringen av medlemsavgiften. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en samlad bedömning av budget— och anslagseffekterna av ett svenskt EU-medlemskap.

Rätten att delta i EU:s program och stöden till olika politikområden ger upphov till s.k. återfiöden till den svenska ekonomin. Dessa är betydande främst till jordbrukssektorn och regionalpolitiken men även för forskningsområdet.

Återflödets storlek inom EU är beroende av sådana förhållanden i mottagarlandet som låga inkomster och regionala problem. Att Sverige inte tillhör de europeiska länder som på allvar kvalificerar sig i dessa avseenden är glädjande och inte något att beklaga.

Ett missförstånd som finns i debatten är att statsbudgeten vid ett

-l Riku/(lem [994-595 [.ru/nl. Nr 19. Del I.

Prop. 1994/95: 19

49

medlemskap skulle försvagas, t.ex. genom att momsen måste sänkas med flera tiotals miljarder kronor per år. Det resonemanget bygger på siffror från tiden före deprecieringen av den svenska kronan och på en orealistisk föreställning om gränshandelns känslighet för prisskillnader.

Före november 1992 låg Sveriges konsumentprisnivå på ungefär samma nivå som i övriga Norden och ca 20 % över Tysklands. Om det funnes stora prisskillnader mellan Sverige och EU skulle en momssänkning framtvingas för att få ner den svenska prisnivån till omvärldens. På så sätt skulle man hejda svenska konsumenter från att ägna sig åt omfattande gränshandelsimport och från att betala moms i grannlandet i stället för i Sverige.

Sedan november 1992 har dock den svenska kronan deprecierats med 20— 25 % mot ecun. Därmed har svenskarnas kostnader för att handla i t. ex. Tyskland och Danmark ökat 1 motsvarande grad. Även med en viss appreciering av kronan framöver kommer effekten på gränshandeln att bli marginell för mycket lång tid.

Det som gör att beskattningen i en internationaliserad värld får anpassas till omvärldens skatter är att vissa skattebaser försvinner utomlands om de belastas alltför hårt. I princip kan dock detta motverkas genom att i motsvarande mån höja skatten på de skattebaser som har svårt att flytta utomlands (skatteväxling).

4.6 Miljö

Alltfler av miljöproblemen är gränsöverskridande till sin natur. Försurningen av mark och vatten är ett dominerande föroreningsproblem i Sverige som till helt övervägande del härrör från källor utomlands. Liknande situationer råder i andra europeiska länder.

Övergödning i form av alltför stor tillförsel av näringsämnen till Östersjön och Kattegatt har lett till syrebrist och fiskdöd. Övergödning av skogs—. ängs— och hedmark beror till ca 80 % på kvävenedfall från utlandet.

Ett annat komplex av miljöproblem som också är gränsöverskridande är det som förknippas med varuhandel. dvs. de miljöproblem som sammanhänger med varors transporter, användning och slutliga omhändertagande.

Dessa och andra exempel pekar klart mot att många miljöproblem måste lösas i internationell samverkan. Sverige kan inte enbart genom egna åtgärder få bukt med t.ex. försurningsproblemen. Även andra länder måste förmås nedbringa sina utsläpp.

Inom miljöpolitiken har ett stort antal internationella avtal — globala och europeiska — tillkommit under de två senaste decennierna 1 syfte att nedbringa skadliga utsläpp till vatten och luft. Även i ekonomiska samarbetsorganisationer som OECD. GATT och Varldsbanken har miljöfrågorna fått en alltmer framträdande plats.

För bara 30 år sedan dominerades miljödebatten av lokala frågor; i dag har fokus förskjutits mot gränsöverskridande föroreningar samt regionala och globala problem.

Prop. 1994/95: 19

UI O

Miljöpolitiken inom EU—länderna utformas dels genom ländernas nationella beslut, dels genom gemensamma beslut inom unionen. Viktiga delar av miljöpolitiken ligger kvar hos medlemsländerna.

I dag omfattar EG:s miljöpolitik drygt 250 rättsakter till skydd för vatten, luft och mark.

EG:s senaste åtgärdsprogram, dvs. det femte, anger färdriktningen för gemenskapens miljöpolitik fram _till år 2000. Här syftar man till att förebygga miljöproblemen och till en ökad miljöhänsyn i alla samhällssektorer. Man förutser en ökad användning av marknadsanpassade styrmedel och bättre integrering av miljökostnaderna i priset på varor och service.

Regeringens utgångspunkt för EU—arbetet är att högsta ambitionsnivå skall gälla på miljöområdet. Genom den ökade miljöbelastning som utvecklingen medför om ingenting görs, krävs fortsatt ambitionshöjning av gemenskapens miljöpolitik.

En annan viktig utgångspunkt för Sveriges EU—politik är att säkerställa en hållbar utveckling, bl.a. såsom det reflekteras i Agenda 21 från 1992 års FN-konferens om miljö och utveckling. I korthet innebär detta ”en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra möjligheterna för framtida generationer att tillfredställa sina behov”. Detta är också en ledstjärna i EG:s femte miljöhandlingsprogram. Regeringen avser att inom ramen för en hållbar utveckling aktivt driva frågan om ett kretsloppsanpassat samhälle med bättre resursutnyttjande och minskade avfallsmängder som mål.

Genom ett medlemskap kommer Sverige att få helt andra möjligheter än i dag att påverka utformningen av EU:s miljöpolitik. Det ligger i Sveriges intresse att i samverkan med andra likasinnade europeiska länder få till stånd fler bindande regler på miljöområdet. Reglerna bör utformas så att de medför en hög nivå för miljöskyddet och så att enskilda medlemsländer kan tillämpa strängare krav.

Enligt anslutningsfördraget kommer Sverige att under fyra år behålla strängare kemikalieregler som för närvarande strider mot EG:s regler. Under en fyra års övergångstid kommer EG — med svensk medverkan — att se över sina regler. Genom medlemskapsförhandlingama har alltså inte Sverige enbart lyckats få behålla sina strängare regler utan också åstadkommit en översyn för att modernisera och skärpa EG:s regler.

Det har i många sammanhang lyfts fram att Sverige vid ett medlemskap skulle bidra till att unionen förstärker sin miljöpolitik. Bl.a. Europaparlamentet har i sin resolution med anledning av anslutningsfördraget lyft fram miljöfrågorna som ett område där Sveriges kunskaper och politik välkomnas.

Avgörande för om ett medlemskap medför fördelar för Sveriges miljö blir i vilken utsträckning Sverige kan få gehör för strängare miljökrav på en rad områden. Exemplen från Danmark och Nederländerna visar tydligt att även små länder kan ha ett stort inflytande över EG:s miljöpolitik. Det fordrar dock en väl genomtänkt strategi, gott faktaunderlag och skickliga förhandlare. Europaarbetet på miljöområdet måste ges en hög prioritet i regeringens och myndigheternas arbete.

Prop. 1994/95: 19

4.7 EU — möjligheternas union Prop. 1994/95:19

Gemensamma utmaningar måste mötas gemensamt — över nationsgränserna. Den tiden är förbi då varje land ensamt kunde ha full kontroll över och själv finna lösningarna på sina problem.

Nationerna i Europa kan inte längre räkna med att de har möjlighet att agera sjäIVStändigt. Detta gäller inom snart sagt varje del av samhällslivet. Internationaliseringen har påverkat ekonomin och produktionssystemen, men också sådant som kultur, information, medier och transporter. Ekonomisk politik, säkerhetspolitik och miljöpolitik har redan framhävts i det föregående. Det ökade ömsesidiga beroendet gör att nationella politiska medel måste kompletteras med medel som utformas i samarbete med andra länder. På en rad områden stannar inte utmaningama vid gränserna. Politiken kan inte bara. vara nationell när utmaningarna är internationella.

Ett visst mått av överstatlighet och gemensamma rättsregler är, som tidigare sagts, en förutsättning för att få till stånd inre marknaden. Det är särskilt viktigt för små länder att utöva inflytande och hävda sin rätt. Behovet av överstatlighet är påtagligt inom en rad områden. Det är dock viktigt att komma ihåg att utövandet av denna överstatlighet sker genom samverkan mellan demokratiska stater som inom ett antal väldefinierade områden låter gemensamt tagna beslut ha företräde framför nationell lagstiftning.

Sverige kan i likhet med övriga nordiska länder på många områden tillföra mycket vid ett medlemskap i Europeiska unionen. Detta gäller både i sak och i form. Unionen ger oss möjligheter att påverka den europeiska utvecklingen som vi annars inte skulle haft. EU är för svensk del en möjligheternas union.

Vi anser att den ökade betoning unionen lägger på öppenhet och insyn är bra men måste utvecklas vidare. Utvecklingen ligger väl i linje med den svenska förvaltningens traditionellt stora öppenhet. På detta område för vi med oss grundläggande principer och viktiga erfarenheter som vi gärna delar med oss av.

En stark europeisk union måste också vara öppen och generös mot omvärlden. Målet måste vara att EU utvecklas till ett brett alleuropeiskt samarbetsforum med intresse och engagemang för de globala problemen.

Uppräkningen av områden som behöver behandlas på gemensam europeisk nivå kan inte göras definitiv. EU är en process, där det inte finns någon för alltid given dagordning för samarbetet. Däremot kan vi som medlemmar vara med och påverka denna. Sverige kan medverka till att unionen arbetar för både svenska och europeiska intressen och för ett globalt ansvarstagande.

Sammantaget anser regeringen att Sverige bör ansluta sig till den europeiska unionen och att riksdagen följaktligen bör godkänna fördraget om anslutningen samt slutakten.

'Jl I'J

Andra delen

5 Historik

Ett krigstrött Europa försökte efter andra världskrigets slut skapa samarbetsformer som skulle säkra freden och förhindra att kontinenten i framtiden hemsöktes av krig och konflikter av det slag som plågat världsdelen i det förflutna. Det kan sägas att denna målsättning på det regiOnala planet motsvarade vad som på det globala planet är Förenta natiOnernas grundsyfte, ”att rädda kommande släktled undan krigets gissel”.

Medlen för att vinna de fredsbevarande politiska syftena var många. Inledningsvis gjordes ett försök att knyta ett antal västeurOpeiska länder allt närmare varandra i utrikes— och försvarspolitiskt hänseende. Ett försök att bilda en gemensam armé misslyckades dock är 1954. Redan tidigare inleddes emellertid ansträngningarna att med ekonomiska och handelspolitiska medel uppnå fredssyftet. Den handelspolitiska ut- vecklingen under åren efter andra världskriget kännetecknades även utanför Europa av en strävan efter ökat internationellt ekonomiskt samarbete och en liberalisering av världshandeln. Man såg det som angeläget att komma bort från mellankrigstidens och de första efter- krigsårens protektionism och bilateralism i handeln och att i stället skapa förutsättningar för en rationell och mera omfattande internationell arbetsfördelning. Målet var ökad ekonomisk tillväxt, sysselsättning och välstånd som förutsättningar för fred, demokrati och stabilitet.

Genom samarbete i Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC). bildad år 1948, kunde under l950—talet en av- veckling av de kvantitativa handelshindren successivt genomföras.

Däremot hade man inom OEEC föga framgång i försöken att genom- föra motsvarande åtgärder på tullområdet. Det är bl.a. mot denna bakgrund som man får se de regionala integrationssträvanden som började göra sig alltmer gällande i Västeuropa.

Redan under 1940—talet inledde Belgien, Nederländerna och Luxem- burg — Beneluxländerna — ett samarbete som resulterade i en tullunion och senare även i en ekonomisk union. År 1952 slöt sig dessa länder samman med Frankrike, Västtyskland och Italien i den europeiska kol— och stålgemenskapen (EKSG). Organisationen avsåg att samordna de deltagande ländernas kol— och stålindustri. Syftet var både ekonomiskt och politiskt. Genom att skapa ett ramverk för kol— och stålindustrierna och sedermera en allmän ekonomisk integration ville man skapa garantier för att inget enskilt land skulle kunna rusta upp utan kontroll. Länderna kom. snart att sträva mot ett mer omfattande samarbete.

Den är 1947 grundade s.k. Europarörelsen inspirerade till bildandet av EurOparådet år 1949. Sverige blev medlem i organisationen från början. I Europarådet ingår i dag 32 länder. Bland dessa återfinns samtliga nuvarande EU—stater. Skyddet av de mänskliga rättigheterna var redan från början en av Europarådets viktigaste uppgifter. Konventionen om de mänskliga rättigheterna undertecknades år 1950. De konventionsskyddade

Prop. 1994/95: 19

53

rättigheterna har sedan utökats vid flera tillfällen.

Medan kol— och stålgemenskapen gradvis genomfördes, förberedde medlemsländerna en utvidgning av det ekonomiska samarbetet. I mars 1957 undertecknade de Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) eller Romfördraget. Genom Romför— draget åtog sig de sex medlemsländerna i EKSG inte bara att bilda en tullunion med en gemensam jordbrukspolitik som en viktig beståndsdel, utan också att successivt gå vidare mot ett alltmer intensivt ekonomiskt och politiskt samarbete. För detta ändamål skapades ett antal institutioner med i vissa fall överstatlig kompetens. Samtidigt med Romfördraget undertecknades också Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Den 1 januari 1958 inledde dessa båda gemenskaper sin verksamhet.

Medan förhandlingarna om att upprätta EEG ännu pågick, beslöt OEEC:s ministerråd att undersöka möjligheterna att bilda ett frihandels- område omfattande samtliga OEEC—länder. Det planerade EEG skulle ingå i detta som en särskild enhet. Syftet var att hindra att bildandet av EEG skulle leda till en splittring av Västeuropa. Dessa förhandlingar blev dock resultatlösa och avbröts i slutet av år 1958. Sju av länderna utanför EEG, däribland Sverige, tog då upp överläggningar om att skapa ett frihandelsområde av mer begränsad omfattning. År 1960 slöts den s.k. Stockholmskonventionen genom vilken den europeiska frihandelssam- manslutningen EFTA bildades. De första medlemmarna var Danmark, Norge, Portugal, Schweiz, Storbritannien, Sverige och Österrike. Senare tillkom Finland och Island. Liechtenstein blev medlem av EFTA så sent som år 1992. Två målsättningar angavs för organisationen: dels att skapa ett frihandelsområde för industrivaror, dels att skapa ett bättre utgångs— läge för eventuella förhandlingar med EEG.

Parallellt med strävandena att utvidga det ekonomiska och handelspoli— tiska samarbetet i Västeuropa pågick i Norden omfattande utredningar som resulterade i en plan för en nordisk tullunion. När de nordiska länderna är 1959 skulle ta ställning till planen visade det sig emellertid att det inte fanns politiska förutsättningar att genomföra denna. Ett väsentligt element i planen — tullfriheten mellan de nordiska länderna — kunde dock förverkligas genom EFTA:s tillkomst.

Under 1960—talet präglades handelspolitiken i Västeuropa — vid sidan av den interna utvecklingen inom de två handelsblocken — av ansträng— ningarna att få till stånd en enda gemensam marknad i Västeuropa. Sommaren 1961 ansökte Storbritannien om medlemskap i EEG. Danmark och Norge följde det brittiska exemplet medan Sverige, Schweiz och Österrike ansökte om s.k. association.

Sveriges associationsansökan syftade till ett svenskt deltagande i EEG—samarbetet med de förbehåll som föranleddes av den svenska neutralitetspolitiken. Förhandlingar inleddes mellan EEG och de länder som ansökt om medlemskap, i första hand Storbritannien. De avbröts i början av år 1963 efter ett franskt veto mot brittiskt inträde i EEG.

Det interna arbetet inom EFTA och EEG drevs i gengäld med stor framgång. Tullavvecklingen mellan medlemsländerna i EFTA var genomförd år 1966. Inom ramen för EEG skapades en tullunion samt en

Prop. 1994/95: 19

gemensam jordbruks— och handelspolitik.

Våren 1967 ansökte Storbritannien tillsammans med Norge, Danmark och Irland återigen om medlemskap i EEG. I juli samma år förnyade Sverige sin ansökan och denna gång uteslöts ingen av de samarbetsformer som Romfördraget förutser. Avgörande för svensk del var att de förbehåll som neutralitetspolitiken föranledde kunde tillgodoses. Denna öppna ansökan får ses mot bakgrund av den nedtoning av det överstatliga elementet i samarbetet, som blev följden av den s.k. Luxemburg- kompromissen från år 1966, genom vilken medlemsländerna i praktiken gavs vetorätt i frågor som betraktades som vitala från nationell synpunkt. Några egentliga förhandlingar kom inte till stånd denna gång och samtalen avbröts återigen på grund av ett franskt veto mot ett brittiskt inträde.

I detta läge aktualiserades ännu en gång frågan om ett utvidgat nordiskt ekonomiskt samarbete. Våren 1968 inleddes de utredningar och förhandlingar som utmynnade i ett förslag till utvidgat nordiskt samarbete i tullunionens form, den s.k. Nordek—planen. Nordek kom dock aldrig att förverkligas.

Ett tredje försök att utvidga EEG gjordes år 1969. Förhandlingar om medlemskap inleddes med Storbritannien, Irland och Danmark, vilka utmynnade i att dessa länder inträdde i gemenskapen den 1 januari 1973. Även Norge hade undertecknat anslutningsfördraget, men sedan en majoritet i en rådgivande folkomröstning uttalat sig mot en anslutning beslöt Norge att inte ratificera det.

Jämsides med dessa förhandlingar fördes överläggningar mellan EEG och de återstående EFTA—länderna. Från svensk sida gjordes inga andra förbehåll i förhandlingarna än dem som föranleddes av neutralitetspoliti— ken. Varken tullunion eller deltagande i den gemensamma jordbrukspoli- tiken uteslöts. Liksom vid 1967 års ansökan lämnades formen för samarbetet öppen.

Vid slutet av år 1970 kom enhetstanken åter i blickfånget genom Davignon— och Wernerrapporterna, uppkallade efter respektive upp- hovsman.

I enlighet med Davignonplanen, officiellt benänmd Luxemburgrappor- ten. kom EG—länderna överens om målen för ett utrikespolitiskt samarbete. Dessa mål skulle vara

77

— att genom regelbundet utbyte av information samt konsultationer försäkra sig om bättre ömsesidig förståelse av de stora internationella problemen — att stärka medlemsländernas solidaritet genom att främja harmonise- ring av deras åsikter, samordning av deras positioner och, där det visar sig möjligt eller önskvärt, gemensamt handlande”.

Därmed var grunden lagd för det närmare utrikespolitiska samarbete mellan medlemsländerna som kom att kallas det europeiska politiska samarbetet (EPS). Det bör noteras att samarbetet ägde rum utanför EG:s institutionella ram och hade mellanstatlig karaktär.

Wernerplanen syftade till bildandet av en ekonomisk och monetär union med gemensam valuta. Valutaunionen skulle vara genomförd år 1980.

Prop. 1994/95: 19

55

Med tiden skulle unionen även utveckla en gemensam ekonomisk politik. Denna plan förverkligades emellertid aldrig.

Med Davignone och Wernerplanerna ändrades förutsättningama för Sveriges position i de påbörjade förhandlingarna. Regeringen konstatera— de i mars 1971 att ett svenskt medlemskap i gemenskaperna inte var en realistisk möjlighet för Sveriges del. En svensk medverkan i det utrikespolitiska samarbete mellan EG:s medlemsländer som beslutats på grundval av Davignonrapporten förklarades inte vara förenlig med den svenska neutralitetspolitiken. Det konstaterades också att ett svenskt deltagande i en ekonomisk och monetär union inte kunde förenas med den självständighet som neutralitetspolitiken förutsatte.

Förhandlingarna mellan Sverige och EEG avslutades i juli 1972. De resulterade i ett frihandelsavtal för industrivaror. Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1973. Bilaterala frihandelsavtal av samma karaktär slöts mellan EEG och övriga EFTA—länder. Sverige ingick motsvarande avtal med EKSG. Den frihandel som uppnåtts mellan EFTA—länderna bevarades i stort i avtalen och kom successivt att omfatta hela EFTA/EG— området.

Oljekrisen år 1973 fick långtgående negativa konsekvenser för de västeuropeiska länderna. Tillväxten minskade samtidigt som inflation och arbetslöshet sköt i höjden. Nationella problem prioriterades framför internationellt samarbete. I EFTA—samarbetet var Stockholmskon— ventionens ambitioner på frihandelsområdet i huvudsak infriade. Tonvikten lades nu på att undanröja tekniska handelshinder. En del framsteg gjordes men takten i arbetet var inte påfallande hög.

EG—arbetet präglades under större delen av 1970—talet och början av 1980—talet av budgetfrågan, som kom att försvåra samarbetet i övrigt. Det visade sig svårt att inordna Storbritannien i den gemensamma jordbrukspolitiken och dess finansiering. Integrationsprocessen gick långsamt. Dock kan det noteras att det informella samarbete som Davignonplanen lagt grund för utvecklades. Ett förstärkt valutasamarbete. EMS, inleddes år 1978.

År 1981 utvidgades gemenskapen med Grekland. För svensk del präglades de ekonomiska relationerna till Europa i hög grad av frihandeln inom EFTA. Samtidigt genomfördes gradvis frihandel för industrivaror också gentemot EG:s medlemsländer inom ramen för vårt frihandelsavtal med EEG.

Den 1 januari 1984 var den successiva tullavvecklingen mellan den europeiska gemenskapen (EG) och EFTA:s medlemsländer genomförd. Därmed hade ett frihandelsområde för industrivaror omfattande fler än 350 miljoner människor skapats. Ett nytt viktigt steg i relationerna mellan EFTA—länderna och EG togs i april 1984, då ett första gemensamt ministermöte EG/EFTA hölls i Luxemburg. Ministrarna enades vid mötet om en deklaration som lade den politiska grunden för ett utvidgat samarbete mellan EG och EFTA:s medlemsländer, med yttersta mål att skapa ett dynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) omfattande hela Västeuropa. Sverige tillhörde initiativtagarna till deklarationen.

Den 1 januari 1986 inträdde Spanien och Portugal i gemenskapen.

Prop. 1994/95:19

56

EG—kommissionen lade i juni 1985 fram en vitbok med samman- fattande förslag om hur gemenskapens ursprungliga målsättning borde kunna uppnås. Denna sammanfattades i begreppet gränslös inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer, vilken enligt vitboken skulle vara genomförd vid utgången av år 1992. Senare samma år höll EG:s medlemsländer en konferens om revidering av besluts- reglerna i bl.a. Romfördraget.

Härvid enades man om den europeiska enhetsakten, som förutom en ändring av gemenskapens beslutsregler också innehåller bestämmelser om EG:s inre marknad, valutapolitik, regionalpolitik, forskning och utveckling, utrikes— och säkerhetspolitik, socialpolitik, miljövård och förhållandet mellan EG:s institutioner. Enhetsakten trädde i kraft den 1 juli 1987. Genom den skapades de institutionella förutsättningama — bl.a. införande av beslut med kvalificerad majoritet — för att genomföra vitbokens målsättning.

EG:s beslut om den inre marknaden ändrade också förutsättningama för samarbete mellan Sverige och EG. Det stod alltmer klart att visionen om ett EES. som den gestaltade sig vid ministermötet i Luxemburg, knappast skulle kunna förverkligas genom den gradvisa utvidgning av samarbetet som skett inom Luxemburgdeklarationens ram. Den dåvaran— de regeringen lade därför hösten 1987 fram en proposition om Sverige och den västeuropeiska integrationen (prop. 1987/88:66) i vilken riktlinjerna för ett breddat och fördjupat samarbete med EG lades fast. Målsättningen var att Sverige tillsammans med övriga EFTA—länder skulle bli delaktigt i den inre marknaden. Riksdagen konstaterade också (bet. 1987/88zUU24) att Sverige borde eftersträva ett så nära och varaktigt samarbete med EG som möjligt på alla de områden som omfattas av den inre marknaden. Som mål angavs, att integrationsarbetet skulle leda till samma fördelar och åtaganden för medborgare, företag och institutioner i Sverige som i EG:s medlemsländer. Man fastslog också att ett svenskt medlemskap inte var ett mål för de förhandlingar som då förestod.

Under år 1988 intensifierades samarbetet mellan EFTA och EG. Vid EFTA:s ministerrnöte i Tammerfors i juni 1988 lades på svenskt initiativ en handlingsplan för ett breddat samarbete fast. EFTA—länderna inledde under hösten 1988 samtal med EG om förutsättningama för ett samarbete i linje med handlingsplanen. I ett tal inför Europaparlamentet i januari 1989 föreslog EG—kommissionens ordförande Jacques Delors att samarbetet med EFTA—länderna skulle breddas och ges en fastare ram. Förslaget välkomnades av EFTA—ländernas regeringschefer vid ett möte i mars samma år. Det blev upptakten till en intensiv dialog om det framtida samarbetets utformning. Under sommaren och hösten 1989 kartlades de möjliga samarbetsområdena. Därtill diskuterades den institutionella och rättsliga ramen för samarbetet. Kartläggningen utmynnade i den samstämmiga bedömningen att det fanns förutsättningar för förhandlingar om ett EES—avtal. Vid ett gemensamt ministermöte mellan EG och EFTA den 19 december 1989 beslutades att formella förhandlingar om ett brett upplagt avtal skulle inledas, vilket också skedde den 20 juni 1990. Förhandlingarna skulle avslutas så snart som

Prop. 1994/95: 19

57

möjligt oCh avtalet träda i kraft den 1 januari 1993, samtidigt med att EG:s inre marknad förverkligades.

EES—avtalet innebär att de deltagande EFTA—länderna i väsentliga avseenden omfattas av EG:s inre marknad. Genom avtalet skapas fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer mellan EG och de EFTA—länder som deltar, samt mellan dessa länder inbördes. Dessa länder övertar, med begränsade övergångsordningar och särlösningar, de harmoniserade regler som EG har utarbetat under årens lopp beträffande bl.a. säkerhetsbestämmelser för produkter, offentlig upphandling, immaterialrätt, transport, finansiella tjänster, etableringsrätt och erkännande av utbildningar. Genom avtalet mellan EFTA—länderna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol skapas organ för övervakning av efterlevnaden av avtalet beträffande bl.a. konkurrens- regler. Ett omfattande samarbete inleds på en rad näraliggande områden såsom miljö, konsumentpolitik, små och medelstora företag, forskning. utbildning och statistik. EFTA—ländema kommer också ha möjlighet att medverka i förberedandet av nya regler.

Avtalet irmebär däremot inte att EFTA—länderna ansluter sig till EG:s tullunion och gemensamma handelspolitik; det innebär inte frihandel med fiskeprodukter, jordbruksvaror och livsmedelsprodukter i första för- ädlingsledet och heller inte någon harmonisering på skatteområdet. Gränskontrollerna och ursprungsreglerna mellan EU— och EFTA-länderna kan därmed heller inte avskaffas.

Förhandlingarna avslutades i februari 1992. För svensk del godkändes avtalet av riksdagen i november 1992 (prop. 1991/92:170/, bet. 1992/93zEU1, rskr. 1992/93: 18). 1 Schweiz förkastades emellertid avtalet i en folkomröstning i december samma år, vilket ledde till att det inte kunde träda i kraft som planerat den 1 januari 1993. samtidigt med att EG:s inre marknad skulle vara genomförd. I stället utarbetades, under svenskt ordförandeskap, ett protokoll för anpassning av avtalet, som undertecknades i mars 1993. Protokollet innebär att Schweiz inte är part i avtalet. För Liechtenstein. som sedan 1920—talet ingår i en tullunion med Schweiz. gäller särskilda lösningar.

Avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994, efter det att samtliga EU:s medlemsstater, resterande EFTA—länder samt Europaparlamentet hade godkänt såväl avtal som protokoll. Vid samma tidpunkt trädde i Sverige också lagen (1992: 1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) i kraft liksom annan lagstiftning som är knuten till EES—avtalet.

I maj 1994 godkände riksdagen ändringar i EES—avtalet och avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (prop. 1993/94:203, bet. 1993/941UU23, rskr. 1993/941367). Ändringarna innebär att ytterligare ett antal rättsakter tas in i EES—avta- let. Dessa rättsakter har antagits av EG under tiden den 1 augusti 1991 — den 31 december 1993. Rättsaktema uppgår till närmare femhundra och berör i stort alla de sakområden som ingår i EES—avtalet. Ändringar- na trädde i kraft den 1 juli 1994.

Under tiden som EES—förhandlingama pågick och den inre marknaden närmade sig sin fullbordan fortsatte den interna utvecklingen inom EG. De stora och inbördes sammanhängande frågor som särskilt stod i fokus

Prop. 1994/95: 19

58

för diskussionen var en ekonomisk och monetär union, en politisk union och EG:s roll i världspolitiken samt hur dess framtida institutioner och beslutsformer skulle utformas, särskilt med tanke på en framtida utvidgning.

Genom den dramatiska utvecklingen som inleddes med Berlinmurens fall är 1989 ändrades förutsättningama för den svenska utrikes— och säkerhetspolitiken. De central— och östeuropeiska liksom de baltiska länderna vann sin frihet. Tyskland återförenades. Sovjetunionen upplöstes liksom Warszawapakten. Det kalla kriget upphörde. Mot bakgrund av detta nya läge ansökte Sverige om medlemskap 1 EG.

Österrike hade ansökt om medlemskap i EG redan år 1989. Den svenska regeringen gjorde hösten 1990 en hemställan till riksdagen om att ta ställning för medlemskap i EG.

Riksdagen uttalade i december samma år, mot bakgrund av det förändrade läget i Europa, att den fann att ett svenskt medlemskap i EG ligger i vårt lands nationella intresse. Sverige lämnade därefter in en ansökan till EG:s ministerråd den 1 juli 1991. Finland och Norge gjorde det under loppet av år 1992.

Riksdagen konstaterade också med brett parlamentariskt stöd att ”ett fullvärdigt deltagande i det europeiska samarbetet, redan nu inom ESK och vid ett medlemskap även inom den europeiska unionen, är tvärtom en förutsättning för att ett land skall kunna påverka utvecklingen och aktivt bidra till att skapa en ny freds— och säkerhetsordning på vår kontinent”. Riksdagen slog också fast att ”den militära alliansfriheten förutsätter inte att Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga sig restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande, mångfacettera- de europeiska samarbetet” och att ett medlemskap i EG var således förenligt med den svenska alliansfriheten.

Den omvälvande utvecklingen 1 Östeuropa fick också stor betydelse för EG. Genom det tyska enandet ar 1990 införlivades det forna Östtyskland EiG. Det blev nödvändigt för gemenskapen att ta ställning till relationer- na med de övriga östeuropeiska länderna, särskilt de s.k. reforrnländerna Tjeckoslovakien, Polen och Ungern. vilka också tydligt deklarerade sin önskan att bli medlemmar i EG. Dessa länder sökte en allmän västlig förankring. I första hand kunde detta ske med handelspolitiska medel. Fördjupade handels— och samarbetsavtal slöts år 1990 mellan EG och dessa länder. EG— kommissionen fick vidare samordningsansvaret för de gemensamma biståndsinsatsema gentemot Östeuropa inom ramen för den s.k. G— 24 processen. Trycket ökade på gemenskapen att bygga ut sitt eget samarbete för att möta de nya utmaningarna. Under år 1994 har såväl Ungern som Polen inlämnat formella medlemskapsansökningar.

EG—länderna beslöt år 1990 att tillsätta två parallella särskilda regeringskonferenser som båda inleddes i slutet av året. Den ena fick uppgiften att behandla bl.a. gemenskapsinstitutionernas roll, förut- sättningama för en gemensam utrikes— och säkerhetspolitik samt en utvidgning av gemenskapskompetensen till nya områden.

Den andra fick uppgiften att bestämma innehållet i och tidtabellen för den följande utvecklingen mot en ekonomisk och monetär union. Regeringskonferenserna om det fördjupade samarbetet avslutades i

Prop. 1994/95: 19

59

december 1991 genom att länderna i Maastricht enades om ett fördrag som innebar en väsentlig fördjupning av samarbetet inom en europeisk union.

Fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) vilar på tre s.k. pelare. Den första av dem är det traditionella gemenskapsarbetet, där gemenskapens kompetens utvidgas till nya områden, t.ex. kultur, folkhälsa och alleuropeiska nät samt att gemenskapens kompetens utvecklas på vissa områden, t.ex. miljöpolitik, en politik på det sociala området samt främjandet av forskning och teknisk utveckling. Allt detta sker inom ramen för de grundläggande fördragen. Till den första pelaren hör också Maastrichtfördragets bestämmelser om en ekonomisk och monetär union. Unionen avses genomföras i tre etapper. De två första etapperna har redan inletts. De innefattar bl.a. upprättandet av Europeiska monetära institutet, fria kapitalrörelser och en förstärkt ekonomisk—politisk samordning. Den tredje etappen inleds i enlighet med Maastrichtfördragets intention med upprättandet av en europeisk centralbank (ECB) och därefter införande av en gemensam valuta.

Det sker också en utvidgning av möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet, samtidigt som Europaparlamentet får en faktisk medbestämmanderätt på en rad områden. Samtidigt införs den s.k. subsidiaritetsprincipen, som innebär att gemenskapen — i de fall där den inte ensam är behörig — enbart skall behandla ett område om målet inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre genomförs av gemenskapen. ] fördraget ingår också ett ”socialt proto— koll” som framför allt behandlar arbetsrättsliga frågor och arbetarskydds- frågor. Detta protokoll har Storbritannien ställt sig utanför. Ett ”unions— medborgarskap" införs. Det innebär framför allt att medborgare i alla medlemsländer får rätt att bosätta sig inom hela gemenskapen samt möjlighet att rösta och kandidera i kommunalval.

Den andra pelaren är en fördjupad gemensam utrikes— och säkerhets- politik (GUSP), som skall knytas närmare de traditionella EG—organen. Alla beslut inom GUSP kräver i princip enhällighet. GUSP skall på lång sikt även omfatta en utformning av en gemensam försvarspolitik, ”som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar”. Steg i denna riktning kräver enhälliga beslut och ratifikation av medlemsländerna.

Den tredje pelaren gäller inrikespolitiskt och rättsligt samarbete, där samarbetet helt skall baseras på enhällighet. Detta omfattar bl.a. polissamarbete mot terrorism, internationell brottslighet och olaglig narkotikahandel samt civil— och straffrättsligt samarbete.

Maastrichtfördraget ratificerades under år 1992 av flertalet med- lemsstater. I Danmark förkastades fördraget av majoriteten i en folkomröstning i juni 1992. Detta ledde till förhandlingar mellan Danmark och de andra medlemsländerna om tilläggsbeslut och tolkningar till fördraget. Dessa tillägg och tolkningar skulle tillgodose väsentliga danska önskemål beträffande bl.a. försvarspolitiken. slutskedet av den ekonomiska och monetära unionen samt det europeiska medborgarskapet. En sådan överenskommelse träffades vid regeringschefernas möte i Edinburgh i december 1992 och godkändes i en ny dansk folkomröstning den 18 maj 1993.

Prop. 1994/95: 19

60

Storbritannien ratificerade fördraget i augusti 1993 efter en lång parlamentarisk process. Fördraget prövades också av den tyska för- fattningsdomstolen som i oktober samma år konstaterade att det var förenligt med den tyska förbundsrepublikens konstitution. Den 1 november 1993 trädde avtalet slutligen i kraft. Den europeiska unionen var därmed verklighet.

Vid EG:s toppmöten i Lissabon i juni 1992 och i Edinburgh i december samma år beslöt EG:s medlemsstater att inleda förhandlingar om medlemskap för Österrike, Sverige, Finland och Norge.

Detta skulle ske utan att först genomföra några större institutionella reformer, vilket ”EG—kommissionen ursprungligen hade föreslagit. Ej heller ansågs det nödvändigt att avvakta ratificeringen av Maastrichtför- draget innan förhandlingarna kunde inledas.

För de tre förstnämnda ländernas del inleddes förhandlingarna vid ett gemensamt ministerrnöte den 1 februari 1993. Vid detta tillfälle formulerade Sverige sina huvudsakliga förhandlingsståndpunkter. Förhandlingarna med Norge inleddes formellt i april samma år. För svensk del ägde det sista förhandlingsmötet rum den 12 april 1994. De svenska förhandlingsmålen hade då i allt väsentligt uppnåtts. EL' godkände avtalet i maj och undertecknandet skedde den 25 juni 1994.

Efter det att förhandlingarna om villkoren för ett svenskt medlemskap i EU avslutades blev Sverige liksom de övriga kandidatländerna passiva observatörer i Europeiska unionen. Observatörsskapet är indelat i två faser: det passiva och det aktiva observatörsskapet.

Det passiva observatörsskapet innebar att den svenska regeringen dels fick del av den dokumentation som ligger till grund för arbetet i de permanenta representanternas kommitté (Coreper I och II), dels rätt att delta som observatör vid mötena med denna. Sveriges ambassadör vid delegationen vid de europeiska gemenskaperna (EG) i Bryssel har således representerat Sverige vid Coreper II—mötena sedan början av maj 1994 och dennes ställföreträdare, ministern vid samma delegation, vid Coreper I—mötena.

Under det passiva observatörsskapet hade Sverige (och de övriga kandidatländerna) möjlighet att begära konsultationer i de fall då Coreper 1 och II behandlade frågor som befunnits vara problematiska för kandidatlandet i fråga.

Efter undertecknandet av anslutningsfördraget, vilket ägde rum i samband med Europeiska rådets (EU—ländernas stats— eller regeringsche- fer) möte på Korfu den 24—25 juni 1994 inträdde Sverige (och de övriga kandidatländerna) i den aktiva observatörsfasen. Under denna inbjuds Sverige att delta. utöver i de permanenta representanternas kommitté, vid ministerrådets möten och vid möten med de 150—tal arbetsgrupper som finns under rådet. Det aktiva observatörsskapet innebär också att Sverige får del av all den dokumentation som utgör underlag till dessa möten.

Sverige har full yttranderätt vid mötena och deltar med ett viktigt undantag på samma villkor som medlemsstaterna; till skillnad från de länder som redan är medlemmar saknar kandidatländerna rösträtt.

Observatörsfasen upphör vid ett inträde i unionen.

Prop. 1994/95: 19

61

6 Förhandlingarna m.m.

6.1 Förhandlingarnas gång

Sveriges ansökan om medlemskap i de europeiska gemenskaperna överlämnades till ministerrådets ordförande den 1 juli 1991 av dåvarande statsministern Ingvar Carlsson. Den 4 oktober samma år förklarade den tillträdande statsministern Carl Bildt i regeringsförklaringen att den första av de fyra stora uppgifter som skulle komma att dominera mandat- perioden var att fullt ut föra Sverige in i det europeiska samarbetet genom förhandlingarna om medlemskap i Europeiska gemenskaperna (EG).

Den svenska ansökan avsåg medlemskap i enlighet med den procedur som föreskrivs i artikel 237 i Romfördraget och i motsvarande artiklar i Fördraget om upprättandet av Europeiska kol— och stålgemenskapen samt i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen. Enligt den rådande ordningen vid utvidgning av medlemskretsen lämnade EG:s ministerråd den svenska ansökan till kommissionen för dess utlåtande. Först efter att ha tagit ställning till ett sådant utlåtande från kommissionen skulle medlemsstaterna kunna fatta beslut om att inleda förhandlingar om medlemskap.

Som grund för sitt utlåtande gjorde konunissionen under det därpå följande året en analys av Sveriges förutsättningar att ikläda sig medlemskapets förpliktelser och av den påverkan på gemenskapen som ett svenskt medlemskap kunde förväntas få. Detta arbete skedde i praktiken i nära samverkan med svenska departement och myndigheter som kontinuerligt försåg kommissionen med underlag i form av statistiska uppgifter och utförliga beskrivningar av svenska förhållanden på alla relevanta politikområden. Därigenom etablerades redan på ett tidigt stadium en värdefull dialog som sedermera skulle visa sig underlätta de formella förhandlingarna.

När så Maastrichtfördraget om Europeiska unionen överenskoms i december 1991 och den svenska regeringen. efter att ha välkomnat detta. entydigt bekräftade att den syftade till ett fullt deltagande i samarbetet också på de nya politikområdena. kunde arbetet intensifieras med sikte på ett färdigt kommissionsutlåtande sommaren 1992. Processen fick en ytterligare betydelsefull impuls vid Europeiska rådets möte i Lissabon i juni 1992, då stats— och regeringscheferna riktade en uppmaning till institutionerna att påskynda förberedelsearbetet så att EG:s allmämta förhandlingsram skulle kunna vara färdig till toppmötet i december i Edinburgh. Därefter skulle formella förhandlingar kunna inledas omedelbart efter den interna ratificeringen av Maastrichtfördraget och sedan överenskommelse träffats om riktlinjer för EG:s budget för resten av 1990—talet (det s.k. Delors II—paketet).

Kommissionens utlåtande rörande den svenska kandidaturen antogs den 31 juli 1992 och överlämnades samma dag till medlemsstaterna och till Sverige. En enig kommission hade beslutat om utlåtandet och konstaterat att det inte fanns några oöverstigliga hinder för ett svenskt medlemskap i EG. Detta uteslöt dock inte att det fanns viktiga frågor

Prop. 1994/95: 19

62

som måste lösas i de kommande förhandlingarna. Mot bakgrund av den i december 1991 träffade överenskommelsen i Maastricht och de tydliga svenska tillkännagivandena i anledning av detta hade kommissionen byggt sitt utlåtande på det regelverk som kunde förutsättas gälla i den framtida europeiska unionen.

Innehållet och slutsatserna i kommissionens utlåtande överensstämde mycket väl med regeringens egna bedömningar beträffande förut- sättningama för ett svenskt medlemskap. Detta kan ses som resultat både av den nära kontakt som upprätthållits under detta arbetes gång och av de tidigare under året avslutade EES—förhandlingarna.

Hösten 1992 vidtog ett omfattande förberedelsearbete i regeringskans- liet med sikte på en formell förhandlingsstart så snart de s.k. Lissabon- villkoren uppfyllts (ratificering av Maastrichtfördraget och uppgörelse om Delors II—paketet). Med utgångspunkt i kommissionens utlåtande och de kommentarer som detta föranlett i det svenska beredningsarbetet inleddes arbetet med att formulera en svensk förhandlingsplattform som skulle kunna presenteras i ett ofliciellt öppningsanförande. Parallellt med detta arbete genomfördes under hösten informella tekniska samtal med kommissionen i syfte att så långt möjligt söka identifiera de förhandlings— frågor som kunde förväntas kräva övergångsarrangemang eller andra speciallösningar.

Vidare gjordes från svensk sida betydande ansträngningar i EG—huvud- städerna för att vinna gehör för en tidig förhandlingsstart genom en uppluckring av de s.k. Lissabonvillkoren. En tidig start och ett snabbt förhandlingsförlopp var förutsättningar för att den svenska målsättningen med sikte på medlemskap den 1 januari 1995 skulle kunna uppnås. Så snart en intern lösning på frågan om Danmarks ställning inom EU hade överenskommits borde EG därför kunna släppa det formella kravet på ratificering av unionsfördraget före en förhandlingsstart.

Sedan de danska problemen funnit en för alla parter tillfredsställande lösning och EG—länderna överbryggat motsättningarna rörande Delors II—paketet, kunde Europeiska rådet i Edinburgh besluta att medlemskapsförhandlingar skulle inledas med Österrike, Sverige och Finland i början av år 1993. Vidare skulle förhandlingar inledas med Norge så snart kommissionen hunnit färdigställa sitt utlåtande. För- handlingarna skulle övergå till att föras under Artikel 0 i Fördraget om Europeiska unionen och skulle kunna avslutas först när alla tolv medlemsstater ratificerat detta fördrag.

Edinburghbeslutet blev en otvetydig framgång för det dåvarande brittiska ordförandeskapet men kan också ses som ett resultat av kandidatländemas — inte minst Sveriges — ansträngningar att i bilaterala kontakter på alla nivåer söka vinna politiskt gehör för en ambitiös tidtabell och en dynamisk utvidgningsprocess.

Förhandlingsstarten ägde rum den 1 februari 1993 i Bryssel. EG—sidan företräddes av den danske rådsordföranden utrikesminister Niels Helveg Petersen biträdd av den för utvidgningen ansvarige kommissionsledamo- ten Hans van den Broek. Europaminister Ulf Dinkelspiel presenterade i sitt öppningsanförande den svenska synen på EG—samarbetet och de förhoppningar man på svensk sida knöt till ett deltagande som fullvärdig

Prop. 1994/95: 19

medlem. Vidare gav han en utförlig redogörelse för den centrala svenska förhandlingsmålsättningen. Anförandet återges i bilaga ].

Sedan den mellanstatliga utvidgningskonferensen konstituerats och de formella förhandlingarna inletts, ägnades våren först och främst åt en systematisk genomgång med de fyra kandidatländerna av det samlade EG—regelverket (s.k. acquis—genomgångar). Dessa genomgångar, som leddes av kommissionen, ägde rum på expertnivå och syftade till att indela den samlade sekundärrätten (främst direktiv och förordningar) i olika kategorier: rättsakter som medförde substansproblem för något eller några kandidatländer, rättsakter som förutsattes bli föremål för tekniska anpassningar och sådana som kunde lämnas åt sidan och prickas av som oproblematiska. Dessa genomgångar gav också tillfälle till informella samtal där kandidatländemas experter kunde få förklarande kommentarer från kommissionen om innebörden av vissa rättsakter.

Mot bakgrund av dessa genomgångar och i ansluming till de formella förhandlingsmöten som hölls före sommaruppehållet (tre chefsförhand- larmöten och ett ministerrnöte) presenterades successivt svenska positionspapper på praktiskt taget alla de förhandlingsområden som täcktes av regelverket. De svenska förhandlingspositionerna utarbetades med öppningsanförandet den 1 februari 1993 som utgångspunkt och i gemensam beredning i regeringskansliet innan de framfördes till EG. Vidare skedde regelbundna avstänmingar med partierna i riksdagen, genom dess EG—delegation.

Vid ministermötet i juni hade genomgångama på de flesta områden kunnat avslutas och Sverige hade presenterat sina positioner vad gällde alla förhandlingskapitel som helt eller delvis täcktes av EES—avtalet. Åtta EES—relaterade av sammanlagt 29 förhandlingskapitel kunde antecknas som oproblematiska. och frågorna kring flora och fauna (väsentligen jaktregler) kunde lösas. Vidare noterades framsteg inom ytterligare fyra förhandlingskapitel (fri rörlighet för tjänster resp. kapital, konkurrens— politik och energi).

Kort tid efter junimötet beslöt Europeiska rådet vid sitt möte i Köpenhamn att förhandlingarna skulle påskyndas med sikte på utvidgning per den 1 januari 1995. Vid höstens första möte på ministernivå som ägde rum den 5 oktober 1993 bekräftade det belgiska ordförandeskapet att denna målsättning låg fast och att det nu behövdes en ny impuls för att denna skulle kunna förverkligas. Ytterligare två förhandlingskapitel — det omfattande regelverk som avsåg tullunionen respektive Euratom — hade färdigförhandlats och genomgångama av regelverket var vid det laget avslutade. Vidare hade Sverige då presenterat positionspapper på alla områden utom vad avsåg de finansiella frågorna och institutionerna.

Vid ministermötet den 9 november 1993 kunde förhandlingarna efter ratificeringen av Maastrichtfördraget formaliseras enligt artikel 0 i fördraget. Parterna beslöt samtidigt att utöka konferensens arbetsprogram till att omfatta också de nya samarbetsområdena. nämligen den ekono— miska och monetära unionen, den gemensamma utrikes— och säkerhets— politiken, det inrikes och rättsliga samarbetet samt övriga bestämmelser i fördraget (bl.a. det sociala protokollet). Den 29 oktober hade Euro- peiska rådet vid sitt möte i Bryssel gjort ett uttalande av innebörd att

Prop. 1994/95: 19

64

förhandlingarna måste påskyndas ytterligare för att den gemensamma målsättningen skulle kunna nås. Detta i förening med Europaparlamentets uttalade budskap att lämna sitt godkännande under innevarande mandat— period hade föranlett Europeiska rådet att ange den 1 mars 1994 som måldatum för förhandlingarnas avslutande. Mot denna bakgrund enades ministrarna om att söka åstadkomma ett förhandlingsgenombrott före årsskiftet.

Efter gemensamma ansträngningar och tack vare betydande politisk vilja lyckades parterna vid ministermötet den 21 december 1993 uppnå ett genombrott av stor betydelse för den fortsatta förhandlingsprocessen. Flera viktiga frågor löstes — hälsa/miljö/säkerhet, de handelspolitiska frågorna samt monopol— och snusfrågorna. Vidare kunde förhandlingarna avslutas beträffande tre av de fyra s.k. Maastrichtkapitlen, nämligen den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken, rättsligt och inrikes samarbete samt övriga bestämmelser i unionsfördraget (bl.a. det sociala protokollet och bekräftelsen av att den svenska arbetsmarknadsmodellen är fullt förenlig med EG:s regelverk). Det framgångsrika decembermötet innebar att 18 av de 29 förhandlingskapitlen klarats av och att måldatum den 1 mars 1994 låg inom realistiskt räckhåll.

Ytterligare möten i konferensen samt åtskilliga infomiella kontakter ägde därefter rum under januari och februari med sikte på en slutlig överenskommelse i månadsskiftet februari-mars. Efter närmare tre dygns kontinuerliga förhandlingar kunde Sverige och EU den 1 mars 1994 enas om ett omfattande paket som i praktiken innebar att överenskommelse nåddes om så gott som samtliga villkor för Sveriges inträde som medlem i den europeiska unionen. Centrala i slutförhandlingen var frågorna om jordbrukspolitiken, om regionalpolitiken och om budgeten. En formell uppgörelse rörande de institutionella frågorna tick dock anstå i avvaktan på en intern EU—överenskommelse om formerna för majoritetsbeslut i ett framtida utvidgat EU.

Slutuppgörelsen från det s.k. maratonmötet låg väl i linje med de svenska förhandlingsmälsättningarna och byggde på tre huvudelement: budgetlösningen, jordbruksöverenskommelsen och det regionalpolitiska paketet. Därtill kom liskeöverenskommelsen. de veterinära och fytosani— (ära frågorna (bl.a. salmonellalösningen), resandebestämmclserna och överenskommelsen rörande förvärv av fritidsfastigheter.

Förhandlingarna kunde i praktiken avslutas den 30 mars då chefsför— handlarna enades om en samlad lösning för de återstående institutionella frågorna. En förutsättning för detta var att de tolv medlemsstaterna dagen före hade formaliserat sin kompromisslösning rörande beslutsordningen i rådet.

Efter slutredigering kunde den färdiga avtalstexten den 13 april överlämnas för behandling i Europaparlamentet. Den 4 maj 1994 lämnade parlamentet med bred majoritet (380 röster för, 21 mot och 60 nedlagda röster") i enlighet med Artikel 0 sitt godkännande till det svenska anslutningsavtalet. Undertecknandet ägde rum den 24 juni 1994 i samband med Europeiska rådets möte på Korfu.

5 Riku/figur: 1994-595. I .ru/nl. Nr !(). I)t'l I.

Prop. 1994/95: 19

65

6.2 Förhandlingsarbetets organisation

Medlemskapsförhandlingarna med EU har förts inom ramen för en mellanstatlig konferens mellan kandidatlandet Sverige å ena sidan och EU:s medlemsstater under ledning av ordförandelandet å den andra sidan. Resultatet är ett fördrag som reglerar villkoren för Sveriges anslutning till den europeiska unionen.

Som redan redovisats, har de ställningstaganden och förhandlingsposi- tioner som aktualiserats för unionens vidkommande fastställts av medlemsländerna i ministerrådet. Det praktiska förberedelsearbetet har dock i stor utsträckning skett i kommissionen, vars roll därför varit betydligt viktigare än vad de formella förutsättningama antytt.

Det är således kommissionen som internt har lagt fram förslag till gemenskapsståndpunkter beträffande kandidatlandets anpassning till existerande regelverk (EG-rättsregler som redan trätt i kraft). Vad däremot beträlfar de nya samarbetsområden av mellanstatlig karaktär som omfattas av unionsfördraget, dvs. den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken samt det inrikes och rättsliga samarbetet, har det varit ordföranden i ministerrådet som tagit initiativ och som fört unionens talan i nära kontakt med medlemsstaterna och kommissionen.

Från EU—sidans synpunkt har förhandlingarna förts med en framtida partner och gällt en utvidgning av den egna medlemskretsen. De formella förutsättningama har således skilt sig markant från vad som var fallet under EES—förhandlingarna, då det var kommissionen som på grundval av ett mandat från medlemsländerna förde förhandlingar om ett sam- arbets— eller associationsavtal enligt Romfördragets artikel 238.

Förhandlingarna har förts på två huvudsakliga nivåer: minister— respektive chefsförhandlarnivå. På EU—sidan har arbetet letts av sittande ordföranden i utrikesministerrådet. Under det första halvåret 1993 hade den danske utrikesministern det övergripande ansvaret. under det andra halvåret Belgiens utrikesminister Claes och under våren 1994 slutligen dennes grekiske kollega, Europaministem Pangalos. Det är vidare ordföranden i Coreper (de ständiga representanternas kommitté, dvs. medlemsländernas ambassadörer i EU) som varit chefsförhandlare, och detta enligt samma rotationsschema som för ordförandeskapet i minister— rådet. Ansvarig för utvidgningsförhandlingama i kommissionen har varit ledamoten för utrikesfrågor. Hans van den Broek. Denne har under sig haft en generaldirektör med en särskild projektgrupp (ras/(force) på ett 40—tal personer till sitt förfogande för förhandlingarna med de fyra kandidatländerna. Sverige företräddes på ministemivå av statsrådet Ulf Dinkelspiel.

Sekretariatsfunktionen för den mellanstatliga konferensen har varit förlagd till ministerrådets sekretariat, där man på motsvarande sätt som inom kommissionen inrättat en särskild projektgrupp för utvidgningsför— handlingarna.

Under ministrarnas och chefsförhandlarnas överinseende bedrevs ett omfattande och kontinuerligt arbete på expertnivå. Inom ramen för de ovannämnda genomgångama av EG:s regelverk samt i uppföljande tekniska samtal har man gått igenom och inventerat hela förhand—

Prop. 1994/95: 19

66

lingsmaterian samt systematiskt fört åt sidan de olika delarna av det samlade regelverket allteftersom enighet uppnåtts. De problem som har identifierats och som inte kunnat lösas på expertnivå har förts upp till chefsförhandlarna. Som högsta nivå i medlemskapsförhandlingarna har sedan ministermötena fungerat.

6.3 Det svenska beredningsarbetet

Förhandlingsarbetet har letts av regeringen. Praktiskt taget samtliga departement har varit inblandade i förhandlingarna. Samordningen av det svenska förhandlingsarbetet har ombesörjts av UD:s handelsavdelning i nära samråd med samtliga berörda departement.

Beredningsarbetet har i betydande utsträckning underlättats av de erfarenheter som vunnits genom EES—förhandlingarna. Detta gäller inte bara innehållet och behandlingen av Hera centrala sakfrågor som blivit föremål för förnyade förhandlingar i medlemskapssammanhanget utan också de rutiner som sedan tidigare etablerats för att ta fram och gemensamt formulera svenska positioner. Därför har regeringen under medlemskapsprocessen liksom under EES—förhandlingarna utnyttjat hela den organisation med bl.a. ett trettiotal arbetsgrupper för olika inte- grationsområden som då skapades för beredning och avstämning. Till arbetsgrupperna har särskilda referensgrupper varit knutna med deltagan- de av olika myndigheter och intresseorganisationer. Vidare har regerings- kansliets beredningsgrupp för Europafrågor regelbundet under processens gång samrått om det aktuella förhandlingsläget.

Förhandlingsarbetet har som redan nämnts i hög grad byggt på en formaliserad procedur där Sverige bl.a. mot bakgrund av vad som framkommit i genomgångama av EG:s regelverk formulerat positionspap- per på de olika områdena.

Utöver samrådet i ovannämnda arbets— och beredningsgrupper samt för att underlätta den slutliga avstämningen av såväl skriftliga positioner som underlag för svenska anföranden har varje formellt möte i konferensen föregåtts av interna möten med de för EG—samordningen ansvariga tjänstemännen vid de berörda departementen. Vidare har samtliga positioner behandlats i statssekreterargruppen för Europafrågor, innan dokumenten expedierats och överlämnats till EU av Brysseldelegationen.

I sammanhanget bör Brysseldelegationens roll understrykas — inte bara vad gäller de diplomatiska ansträngningarna i form av löpande kontakter med EG—institutionerna och medlemsstaternas representationer på plats utan också som aktiv deltagare i det svenska beredningsarbetet. Vidare har ett omfattande arbete lagts ned av våra ambassader i EU—huvudstä- derna » både i form av särskilda uppvaktningar på olika nivåer och genom utnyttjande av redan etablerade kontakter samt. som resultat därav, en ofta mycket initierad rapportering om synen hos värdlandets regering, parlament och politiska partier på de centrala förhandlings— frågorna. Från svensk sida har fortlöpande tagits bilaterala kontakter med medlemsländerna liksom med kommissionens ledning.

Kontakter har också upprätthållits kandidatländerna emellan under

Prop. 1994/95: 19

67

förhandlingsförloppet. Detta gäller givetvis särskilt kontakterna mellan de nordiska kandidatländerna. Samrådet med Norge och Finland har varit förtroendefullt och till stor nytta inte bara på områden där de nordiska länderna har haft sarmnanfallande intressen utan också i övriga frågor.

Regeringen har under hela processen bemödat sig om största möjliga öppenhet kring och bredast möjliga uppslutning bakom den svenska förhandlingsuppläggningen. Detta gäller inte bara formuleringarna i det svenska öppningsanförandet utan också sakinnehållet i alla de positioner som successivt lagts fram i konferensen. Samrådet och avstämningarna med partierna i riksdagen har varit av avgörande betydelse. Den av riksdagen tillkallade särskilda delegationen, Svenska delegationen till Gemensamma parlamentarikerkommittén EG—Sverige (EU—delegationen) har svarat för samrådet med regeringen under förhandlingarna. Europa- ministern har kontinuerligt informerat EU—delegationen om förhand— lingsutvecklingen, och ansvariga statsråd har vid återkommande tillfällen redogjort för regeringens hantering av de olika förhandlingsfrågorna. Alla viktigare förhandlingspositioner har avståmts med partierna i riksdagen. och samtliga positionspapper har överlämnats till EU—delega- tionen samtidigt som de presenterats i Bryssel.

Utöver det samråd som dessutom ägt rum i Utrikesnämnden har riksdagen i sin helhet kontinuerligt informerats om förhandlingarnas förlopp. Detta har skett genom att Europaminister Ulf Dinkelspiel vid återkommande tillfällen har lämnat aktuell information i riksdagen. Vidare har statsrådet besvarat frågor och interpellationer rörande Europapolitiken och medlemskapsförhandlingarna.

Insatserna för att sprida information till allmänheten om medlemskaps— förhandlingarna och deras resultat är av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter att ta aktiv ställning i höstens folkomröstning. Redan i augusti 1992 upprättades inom Utrikesdepartementet Sekretariatet för Europainformation. Jämsides med detta sekretariat arbetar en särskild delegation med att fördela medel till enskilda organisationer för informationsinsatser kring integrationsfrågorna. Riksdagen har hittills anslagit 181 miljoner kronor för informationsverksamheten.

Parallellt med de aktiva insatserna på detta område har det varit angeläget att möjliggöra insyn för allmänheten i den pågående för- handlingsprocessen liksom i beredningsarbetet. l linje härmed förklarade regeringen redan från början att förhandlingarna skulle föras så öppet som möjligt. Vid sidan av den information som lämnats till riksdagen och dess partier har utförligt pressmaterial därför kontinuerligt presenterats om förhandlingarnas förlopp samt om träffade deluppgörelser. I samma anda beslöts på ett tidigt stadium att överlämnade svenska positionspapper skulle göras tillgängliga för allmänheten. Därigenom har medborgarna beretts möjlighet att göra en självständig bedömning av förhandlingsm- fallet på olika områden. Som ett led i regeringens strävan att ge en bred och fyllig information om vad ett svenskt medlemskap i EU innebär har Utrikesdepartementets handelsavdelning dessutom utgivit en serie s.k. grönböcker. l grönböckerna återfinns också kortfattade beskrivningar av relevanta ISG—rättsakter.

Vidare bör nämnas arbetet på att till svenska överföra de grund

Prop. 1994/95: 19

68

läggande fördragen och EG:s s.k. sekundärrätt (förordningar, direktiv och beslut m.m.). De förstnämnda förelåg i godkänt skick vid tidpunkten för anslutningsfördragets undertecknande den 24 juni 1994 och sekundär— rätten skall föreligga på svenska språket senast vid medlemskapets inträdande.

Redan den 18 januari 1990 beslutade regeringen att tillsätta en delegation för att svara för översättning av bl.a. det regelverk som avsågs omfattas av EES—avtalet. Den 25 juni 1992 uppdrogs åt Delegationen för översättning av EG:s regelverk att dessutom svara för översättningen av de EG—rättsakter som aktualiseras vid ett svenskt medlemskap. Den tillkommande textmassan uppskattades till närmare 40 000 sidor i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Detta arbete bedrivs nu under mycket stark tidspress, eftersom hela textmassan måste vara översatt och granskad i Sverige i tid för att kunna underkastas slutligt formellt godkännande före den 1 januari 1995.

I departementspromemorian (Ds 1994:48) Sveriges medlemskap i den europeiska unionen redovisas innebörden av medlemskapet. Särskilt redovisas de förhandlingslösningar som överenskommits. Promemorian har som inledningsvis redovisats remissbehandlats.

Prop. 1994/95: 19

69

7 Anslutningsfördraget 7. 1 Översikt

Det anslutningsfördrag genom vilket Sverige blir medlem i Europeiska unionen är i huvudsak uppbyggt som de tidigare anslutningsavtal genom vilka Europeiska gemenskaperna utvidgats. I likhet med dessa äldre avtal består anslutningsfördraget av två dokument, ett kort fördrag och en omfattande anslutningsakt. Därjämte finns en kort slutakt. Till anslut- ningsakten är fogade 19 bilagor och 10 protokoll, till slutakten ett antal förklaringar (deklarationer), gemensamma eller enskilda.

Fördraget i dess helhet är ett omfattande verk — omkring 600 sidor — mest på grund av alla de tekniska anpassningar som behövt göras till rättsakter, som EG antagit över en period av snart 40 år.

Enligt artikel 1.1 i fördraget blir Sverige och de andra kandidatländerna Finland, Norge och Österrike medlemmar i Europeiska unionen och parter i de grundläggande fördrag genom vilka den europeiska kol— och stålgemenskapen, den europeiska gemenskapen, den europeiska atom— energigemenskapcn och den europeiska unionen upprättats.

Artikel 1.2 i fördraget upptar en hänvisning till de villkor för tillträde och de anpassningar av nyssnämnda fördrag som nödvändiggjorts av tillträdet, vilka alla införts i den till fördraget fogade anslutningsakten. Reglerna i denna akt utgör en integrerad del av fördraget.

Artikel 2.2 föreskriver att anslutningsfördraget träder i kraft den 1 januari 1995 förutsatt att alla ratifikationsinstrument vederbörligen deponerats dessförinnan. Om ett kandidatland uteblir, ansluts de övriga till unionen på den bestämda dagen. Om detta skulle bli fallet beslutar rådet om nödvändiga justeringar i fördraget.

Ovannämnda bestämmelser i fördraget utgör de centrala reglerna om svensk anslutning till EU. I den mån särskilda undantag, övergångsregler eller anpassningar inte upptagits i anslutningsakten blir de för gemenska- perna grundläggande fördragen (primärråtten) och alla därtill anslutande rättsakter (sekundärrätten), som antagits före tillträdet, liksom de avtal m.m. som EG ingått med tredje land eller internationell organisation bindande för Sverige.

I korthet innebär detta, att avtalet endast i begränsad omfattning ger besked om den totala innebörden av ett medlemskap. Denna innebörd framgår först vid ett närmare studium av grundfördragen, de antagna rättsakterna och EG:s avtal med tredje länder och internationella organisationer samt av EG—domstolens praxis. Anslutningsavtalet berör de frågor som varit aktuella i medlemskapsförhandlingen och resulterat i särlösningar eller förtydliganden.

Anslutningsakten med de närmare anslutningsvillkoren och de därav föranledda anpassningarna av grundfördragen innehåller fem olika delar.

Den första delen upptar en rad artiklar med allmänna bestämmelser. Vissa uttryck — såsom grundläggande fördrag — definieras i en inledande artikel, i den följande anges att fördrag och rättsakter antagna inom EG före anslutningen är bindande för de nya medlemsstaterna. Därpå följer en rad artiklar som rör avtal m.m. mellan medlemsländerna och gentemot

Prop. 1994/95: 19

70

tredje land. I artikel 3 hänvisas till de konventioner och instrument på rättsväsendets och inrikespolitikens område (den tredje pelaren) som gäller vid tiden för anslutningen. De nya medlemsländerna skall ansluta sig till dem som då är öppna för undertecknande och även införa sammanhängande administrativa och andra arrangemang. 1 artikel 4 förpliktas de nya medlemsländerna bl.a. att ansluta sig till avtal och överenskommelser som de nuvarande medlemsländerna ingått sinsemel— lan. Artikel 5 behandlar på motsvarande sätt överenskommelser och avtal som gemenskapen, i förekommande fall tillsammans med med- lemsländerna, ingått med tredje land. Artikel 6 stadgar att det brytdatum för existerande avtal som anges i artikel 234 i Romfördraget och artiklarna 105 och 106 i Euratomfördraget, för de nya medlemsländerna. skall vara tidpunkten för anslutningen. Artiklarna 7—10 rör den EG-rättsliga statusen på anslutningsfördragets olika delar. En närmare redovisning rörande avtal med tredje land och mellan medlemsstaterna lämnas i avsnitt 9.

I anslutningsaktens andra del (artiklarna 11—28) ges de regler om gemenskapernas institutioner som föranleds av utvidgningen. Här föreskrivs bl.a. att Sverige skall ha 4 röster i rådet samt utse 22 representanter i Europaparlamentet. Vidare anges det nya antal med- lemmar i kommissionen och domstolen som föranleds av utvidgningen. Sverige kommer i praktiken att utse en medlem i kommissionen och en domare i domstolen.

Den tredje delen av anslutningsakten (artiklarna 29—30) upptar hän- visningar till de mycket omfattande bilagor (I och II) som redovisar samtliga de rättsakter vilka behövt anpassas tekniskt för att möjliggöra de nya medlemsstaternas tillträde. Den tekniska anpassningen har inneburit framför allt att ett antal svenska begrepp, institutioner m.m. införts vid sidan av motsvarande element från de tidigare medlemsstaterna.

Efter en inledande avdelning med institutionella övergångsarrangemang (artikel 31) återfinns i den fjärde delen av anslutningsakten de undantag eller övergångsbestämmelser, som blivit resultatet av förhandlingarna i en särskild konferens mellan gemenskaperna och de länder som sökt medlemskap. Övergångsreglerna upptar fem avdelningar (ll—VI), en för varje ny medlemsstat samt en avdelning för jordbruk. Till avdelningarna är fogade ett antal bilagor och protokoll. I den mån särlösningar eller liknande förekommer har dessa behandlats av konferensen i huvudsak efter den kapitelindelning, som använts vid medlemskapsförhandlingarna.

Många kapitel i konferensens förhandlingslista har kunnat avföras från förhandlingarna på ett ganska tidigt stadium, då de varit helt eller till stor del okontroversiella. Till detta har som redan nämnts framför allt EES—avtalet bidragit. Sådana kapitel avser bl.a. fri rörlighet för arbetstagare, transportpolitik, konsument— och hälsofrågor, forskning och informationsteknologi, utbildning, statistik, bolagsrätt och sociala frågor.

Övergångsbestämrnelserna för Norge, Österrike och Finland upptar artiklarna 32—111 (avdelning II—IV). Övergångsbestämmelserna för Sverige återfinns i artiklarna 112—136 avdelning V samt för jordbrukets del i avdelning VI.

Prop. 1994/95: 19

71

7.2 Särlösningar för Sverige

Kapitel 1 i avdelning V upptar fri rörlighet för varor, där en betydelsefull inledande artikel behandlar normer för miljön. Enligt artikel 112 i akten behöver Sverige för en tid av fyra år inte tillämpa ett antal EG—regler på området miljönormer, vilka regler samlats i bilaga XII. Innebörden är att Sverige under denna tid kan behålla sina strängare skyddsnormer vad gäller bl.a. klassificering och märkning av vissa ämnen och preparat samt förbud och begränsningar för vissa farliga ämnen.

Artikeln stipulerar vidare att de ifrågavarande EG—reglerna skall ses över i enlighet med 15st procedurer under fyraårsperioden. Av en gemensam förklaring fogad till slutakten framgår att översynen avses leda till beslut före periodens utgång. Parterna betonar i en annan gemensam förklaring bl.a. den stora vikt de fäster vid en hög nivå för främjandet av miljöskyddet inom unionen.

I ett avslutande stycke föreskriver artikel 112 att Sverige vid slutet av övergångsperioden kan tillämpa det gemensamma regelverket på samma villkor som nuvarande medlemsstater. Häri ligger möjligheten att vid behov åberopa den s.k. miljöklausulen enligt artikel 100a.4, som ger en medlemsstat rätt att under vissa förutsättningar behålla en högre nationell miljöskyddsnivå.

Av ett tillägg till bilaga XII framgår att översynen under övergångs- perioden bl.a. skall avse klassificering av ”måttligt” farliga substanser och preparat (den s.k. fjärde klassen). En särskild gemensam förklaring ger slutligen Sverige rätt att behålla sitt förbud mot återvinning av de miljöfarliga kemikalierna PCB/PCT.

Kapitel 2 om fri rörlighet för personer, tjänster och kapital innefattar endast en regel (artikel 114) som ger Sverige rätt att bibehålla sin nuvarande lagstiftning rörande fritidsbostäder under en tid av fem år från anslutningen. I en förklaring till slutakten framhålls att inget hindrar Sverige från att vidta nationella, regionala eller lokala åtgärder be- träffande fritidsfastigheter. om de tillämpas utan diskriminering av medborgare i unionsstater.

Kapitel 3 behandlar jiske. I artikel 116 beskrivs tidsperspektivet för Sveriges tillträde till fiskevatten och resurser. Där inte annat anges kommer dessa regler att gälla fram till dess att EG inför ett nytt system med fisketillstånd, eller längst till år 2002, då EG kommer att genomföra en översyn av sin fiskeripolitik. I de följande artiklarna (117—120) definieras svenska fartyg samt de områden inom vilka Sverige tillåts fiska.

I artikel 121 fastställs det svenska införlivandet i EG:s fasta fördelning av kvoterade aner, den s.k. relativa stabiliteten. För varje art anges ett fiskeområde samt en svensk procentandel av EG:s totalkvot. Vidare framgår i artikeln det svenska tillträdet till s.k. okvoterade arter. Sverige ges här möjlighet att fiska skarpsill och tobis till en kvot av 1330 ton samt vissa andra arter, inom en kvot av 1000 ton. Dessa regler kommer att gälla fram till dess att EG inför systemet med iisketillstånd enligt ovan.

I artikel 124 behandlas Sveriges bilaterala fiskeavtal med tredje land.

Prop. 1994/95; 19

72

Dessa kommer efter anslutningen att administreras och senare omför- handlas av EG.

Gemenskapen kommer under tre år framåt att fortsätta att bidra till de svenska utsättningarna av laxsmolt, vilket fastställs i artikel 125.

I bilaga I:X fastställs de tekniska anpassningar av EG:s regelverk som är nödvändiga på fiskets område. Detta innefattar bl.a. svenska nanm på arter, svenska hamnar och marknader samt tillträde till omkringliggande länders och Sveriges kustvatten.

Av bilaga XVzVIII framgår det att Sverige (liksom Finland och Norge) under tre år erhåller undantag från EG:s förbud att bedriva foderfiske efter sill. Efter denna period förbinder sig EG att se över sin egen normgivning. Vidare ges Sverige tillstånd att under en övergångsperiod om 18 månader fortsätta ett riktat trålfiske efter skarpsill i Skagerrak och Kattegatt med 16 mm maska. Därefter skall EG se över denna typ av fiske. I slutet av bilagan fastställs vidare en sex månaders övergångstid för försäljning av konserverad skarpsill i Sverige under varubeteckningen ”konserverade sardiner”.

I slutaktens text finns två gemensamma förklaringar som rör det svenska fisket, nämligen en om fiskemöjligheter och fördelningen av fiskeresurser genom framtida tredjelandsavtal i Östersjön samt en om Sveriges bilaterala fiskeavtal med Norge. Vad gäller tredjelandsavtalen skall ingen hänsyn tas till de utbyten av fiskemöjligheter som skett före anslutningen, eftersom dessa återförts till parterna vid beräkningen av fördelningen av fiskeresurser inom gemenskapens vatten i Östersjön. I den sistnämnda förklaringen förbinder sig Norge att vidmakthålla Sveriges rättigheter i enlighet med det bilaterala avtalet från år 1977 genom att årligen efter konsultationer överföra fiskekvoter i Nordsjön till Sverige.

Kapitel 4 behandlar förbindelserna med tredje land och tullunionen. Kapitlet upptar bl.a. regler om textilhandeln och om 1992 års svenska frihandelsavtal med Estland. Lettland och Litauen.

I fråga om textil/za/zdeln gäller enligt artikel 127 att Sverige från tillträdet skall tillämpa EG:s kvotsystem och de bilaterala avtal och arrangemang om textilimport som EG slutit med tredje land. EG skall emellertid inleda förhandlingar med tredje land om avtal med an- passningar av de kvantitativa restriktionerna. Avtalen skall ta hänsyn till de mönster som råder i handeln mellan Sverige och de stater som leveranserna kommer från. I en gemensam förklaring till slutakten framgår att avtalen skall framförhandlas i enlighet med vad som överenskorrtrnits med Sverige i konferensen. Skulle sådana avtal inte ha träffats före anslutningsdagen har EG förbundit sig att genom övergångs- anordningar säkerställa att avtalen tillämpas av EG.

EG har under år 1994 undertecknat bilaterala frihandelsavtal med de baltiska staterna. Avtalen avses träda i kraft den 1 januari 1995. Skulle avtalen inte ha trätt i kraft vid tiden för Sveriges anslutning till EG skall gemenskapen enligt artikel 131 vidta de åtgärder som behövs för att varor med ursprung i de baltiska staterna skall ha tillträde till den svenska marknaden i oförändrad omfattning.

Fjärde delens kapitel 5 innehåller bestämmelser om jinansiering och

Prop. 1994/95: 19

73

budget. Här återfinns bl.a. artikel 134 som stadgar att gemenskapen till Sverige som en utgift på den gemensamma budgeten skall betala totalt 9 miljarder kronor under åren 1995—1998. Detta är den "infasning” i budgeten som EG medgivit Sverige.

I en särskild avdelning (VI) i den fjärde delen av anslutningsakten behandlas jordbruk. Enligt artikel 137 jämförd med artikel 2.2 i fördraget skall de rättigheter och skyldigheter som följer av den gemensamma jordbrukspolitiken gälla fullt ut för Sveriges del fr.o.m. den 1 januari 1995. I flertalet av avdelningens övriga artiklar regleras övergångs- arrangemang för de tre andra kandidatländerna. Av de artiklar som rör Sverige år av särskild betydelse artikel 142 som behandlar det nationella statsstödet till jordbruket. Av artikeln följer att Sverige kan fortsätta att lämna långsiktigt nationellt stöd för att säkerställa jordbruket i norra Sverige. 1 artikel 149 finns bestämmelser om bl.a. medfinansiering av statistik och utgiftskontroll.

Som nämnts ovan finns i bilagor till anslutningsakten nödvändiga tekniska anpassningar. För jordbrukets del finns dessa anpassningar i huvudsak i bilaga I:V. Bilageavsnittet är uppdelat i sex underavdelningar, A—F.

I avdelning A finns allmänna bestämmelser som innebär anpassningar av rättsakter som rör uppgiftsinsamling, statistik och kvalitetspolitik. ] nästa avdelning behandlas de jämkningar som behövs för tillämpningen av de rättsakter som rör marknadsregleringarna. Här finns bestämmelser om de kvoter som tilldelas Sverige i fråga om bl.a. mjölk, nötkött och socker. I avdelningarna C och D behandlas rättsakter som innehåller bestämmelser om bl.a. jordbrukets struktur. Växtskydd och ekologiskt jordbruk. l avdelning C finns föreskrifter om stöd till jordbruk i bergsområden och andra mindre gynnade områden.

Avdelning E avser anpassningar på de veterinära och zootekniska områdena. I avdelningen behandlas bl.a. djurhälsa, folkhälsa och djurskydd. Här finns de rättsakter som behöver ändras som en följd av det för Sverige positiva förhandlingsresultatet i fråga om bl.a. svinsjuk- domen PRRS, salmonella. BSE (den s.k. galna kosjukan), och möjlighet att få s.k. tilläggsgarantier.

Jordbruket regleras förutom i bilaga 1 även i bilagorna XV och XVIII. I den förstnänmda bilagan upptas bl.a. rättsakter som skall tillämpas på visst sätt i förhållande till de nya medlemsstaterna. ] bilaga XVIII finns rättsakter vilkas tillämpning skjuts upp för dessa stater.

] bilaga XV:Vll finns på samma sätt som i bilaga IzV sex under- avdelningar, A—F. Förutom rättsakter som innehåller allmänna bestämmelser finns här rättsakter om marknadsorganisation, jordbruks- grödor, jordbrukets struktur, djurfoder och utsäde. Här regleras bl.a. Sveriges övergångsperioder vad beträffar lättmjölk, antibiotika och andra tillsatser i djurfoder och kadavermjöl.

I bilaga XVIII slutligen förtecknas rättsakter om ägg och fjäderfä och Växtskydd. För dessa beviljas ett— och tvååriga övergångstider.

Till slutakten har fogats tre deklarationer som gäller svenskt jordbruk. Här finns dels en förklaring om uppfyllande av sådana åtaganden från unionens sida som inte särskilt redovisas i anslutningsakten. Genom en

Prop. 1994/95: 19

74

deklaration som tas in i ett konferensdokument från den 11 april 1994 knyts dessa åtaganden till de konferensdokument som redovisar det slutliga förhandlingsresultatet för svensk del. Dessutom finns förklaringar om stöd till miljövänligt jordbruk och till bergsjordbruk och jordbruk i mindre gynnade områden.

Avdelning VII upptar bl.a. en bestämmelse (artikel 151) med hän- visning till bilaga XV, som i sin tur innehåller en rad övergångs— bestämmelser på skilda områden, exempelvis beträffande bilbälten och avgaser från vissa dieselmotorer. Här finns också övergångsregler för livförsäkringsbolagens placeringar, för tillämpning av Euratomfördragets säkerhetsnormer samt för tillämpning av vissa regler på skatteområdet. Bilagan innehåller bl.a. delvis reviderade införselbestämmelser i fråga om alkohol och tobak. Slutligen upptar bilagan ett medgivande för Sverige och Norge att fortsätta handel med snus förutsatt att varan inte exporteras till de medlemsländer där ifrågavarande direktiv är tillämpligt fullt ut.

7.3 Genomförandebestämmelser, bilagor, protokoll, slutåkt och förklaringar

Artikel 152 i anslutningsakten stipulerar att en medlemsstat kan ansöka om bemyndigande att vidta skyddsåtgärder om allvarliga svårigheter skulle uppstå inom någon ekonomisk sektor för att rätta till situationen och anpassa sektorn till ekonomin i den gemensamma marknaden. Under samma förutsättningar får var och en av de nuvarande medlemsstaterna ansöka om att vidta skyddsåtgärder. Artikeln gäller endast för är 1995.

I en femte del av anslutningsakten har samlats ett antal genomförande- bestämmelser, bl.a. om upprättande av institutioner och organ, som föranleds av anslutningen. I en särskild avdelning finns bestämmelser om tillämpning av institutionernas rättsakter. Här återfinns i artikel 172 de viktiga bestämmelserna om övergång från EES till EG.

I artikeln föreskrivs bl.a. att ärenden hos EFTA:s övervakningsmyndig— het som inte har avslutats vid tidpunkten för anslutningen skall överläm- nas till kommissionen för fortsatt handläggning. Beslut av övervaknings- myndigheten som fattats enligt EES—avtalet skall fortsätta att gälla som om de vore fattade av kommissionen enligt EG—rätten. Vidare anges att anmälningar och information som lämnats till EFTA—organen skall överlärrmas till kommissionen i den mån handlingarna har relevans även vid ett medlemskap.

Enligt en av de sista artiklarna i akten utgör de bilagor och protokoll som fogats till akten en integrerad del därav. Bilagorna I—ll , XII, XV och XVIII har nämnts i det föregående. Bilagorna III-V, VII—XI samt XIII och XIV innehåller övergångsarrangemang för andra kandidatländer, bilaga VI föreskrifter på miljöområdet, bilagorna XVI och XVII föreskrifter om medlemskap i vissa kommittéer. Bilaga XIX upptar bl.a. en övergångsregel för Sveriges vidkommande med avseende på Euratom.

Bland protokollen är för svenskt vidkommande protokoll nr 6 angående EG:s strukturfonder av särskilt intresse. Av detta protokoll framgår att EG infört ett nytt mål för stöd från sina fonder, nr 6. Detta mål är avsett

Prop. 1994/95: 19

75

for områden med särskilt gles befolkning, med högst åtta invånare per kvadratkilometer. För Sveriges del beräknas stödet till detta mål komma att ge ca 900 kronor per invånare för regional- och strukturutveckling i landets norra och mellersta delar. Förutom detta stöd får Sverige genom mål 2—5 strukturfondstöd till vissa utsatta industri— och landsbygds- områden samt stöd för arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Av övriga nio protokoll till anslutningsakten avser ett (nr 1) anpassningar för Europeiska investeringsbanken, ett (nr 3) samebefolk- ningen, ett (nr 5) medlemskap i EKSG, och övriga (nr 2, 4, 7, 9 och 10) förhållanden av intresse uteslutande för andra kandidatländer.

Det tredje och sista dokumentet i avtalet utgörs av slutakten. I denna noteras att inom konferensen mellan företrädare för Europeiska Unionens medlemsstater och de nya medlemsstaterna antagits texter till fördrag och anslutningsakt jämte uppräknade bilagor och protokoll. Därutöver innehåller slutakten en hänvisning till gemensamma och ensidiga förklaringar (deklarationer), vilka antagits av medlemsstaternas represen- tanter eller fogats till akten.

När det gäller förklaringamas innebörd är att märka att det här inte är fråga om undantag eller övergångsbestämmelser på samma sätt som i anslutningsakten. Vissa förklaringar utgör närmare utveckling av bestämmelser i anslutningsakten. Till största delen är förklaringarna emellertid bekräftelser på att företeelser i kandidatländerna betraktas som förenliga med ett medlemskap i unionen.

De viktigaste gemensamma förklaringarna till slutakten, som rör Sverige, är följande:

I ett uttalande om det säkerhets— och utrikespolitiska samarbetet betonas vikten av en effektiv och väl sammanhållen utrikespolitik.

En annan förklaring behandlar tillämpningen av Euratomfördraget. Av förklaringen framgår bl.a. att anslumingsfördraget inte påverkar det svenska kärnkraftsprogrammet och den svenska kärnbränslehanteringen.

I detta sammanhang bör också nämnas de tidigare refererade gemen- samma förklaringarna om skyddsnormer för miljön och den avsedda översynen av gemenskapsregler på miljöområdet.

Slutligen kan nämnas en gemensam förklaring om fortsatt nordiskt samarbete inom ramen för den europeiska unionen.

Sverige har gjort ett antal ensidiga förklaringar, såsom i fråga om de svenska kollektivavtalen, om offentlighetsprincipen och om detalj— handelsmonopolet på alkoholområdet.

Till konferensprotokollet har lagts vissa förklaringar och uttalanden, bl.a. gällande den ekonomiska och monetära unionen och utrikes— och säkerhetspolitiken.

De olika punkterna kommenteras under resp. sakavsnitt i denna proposition.

7 .4 Slutaktens rättsliga betydelse

Till skillnad från fördraget och anslutningsakten med bilagor och protokoll utgör slutakten inte en del av EG—rätten. Antagandet av

Prop. 1994/95: 19

76

slutakten följer inte det förfarande som gäller vid fördragsändringar. Den omfattas dock liksom förhandlingsresultatet i övrigt av den allmänna folkrätten. Den rättsliga statusen av de förklaringar m.m. som fogats till slutakten bör betraktas mot bakgrund av 1969 års Wienkonvention om traktaträtten som kodifierar den allmänna folkrättens regler för tolkning av trak1ater. Det är allmänt accepterat i folkrätten att en förklaring som fogats till ett avtal skall tas i beaktande vid tolkningen av avtalet (jfr artikel 31 i Wienkonventionen). Betydelsen av en förklaring beror på innehållet och på hur många av avtalsparterna som ställer sig bakom den. Gemensamma förklaringar visar den gemensamma partsavsikten medan ensidiga får bedömas bl.a. utifrån förekomsten av motförklaringar.

EG—domstolen är den instans som ytterst avgör tolkningen av EG—rätten. Det är sålunda EG—domstolen som ytterst får ta ställning till vilka rättsliga verkningar som skall tillerkännas de förklaringar m.m. som fogats till slutakten. Formellt sett är den inte bunden av dessa. Domstolen har dock ofta sökt vägledning i källor utanför den egentliga EG—rätten när den tolkat EG—bestämmelser.

När det gäller de klarlägganden som gjorts i form av skriftväxlingar med kommissionen, rörande monopolfrågan och den svenska kollektiv- avtalsmodellen. bör noteras att dessa inte låter sig dokumenteras i själva anslutningsakten av det skälet att anslutningsfördraget inte behandlar frågor som ligger inom kommissionens kompetens. Skriftväxlingarna är närmast att se som uttalanden av kommissionen i dess egenskap av rättsvårdande institution och kan jämställas med meddelanden, till- kännagivanden eller brev och riktlinjer. Exempel på skrivelser som har mycket stor rättslig betydelse finns bl.a. på statsstöds— och konkur- rensområdena.

Denna typ av rättsakter binder som utgångspunkt kommissionen själv. De som berörs av bestämmelser av den här karaktären skall kunna förlita sig på att de inte bryter mot EG—rätten så länge de handlar i enlighet med av kommissionen givna besked.

Prop. 1994/95: 19

77

8 De grundläggande fördragen 8.1 Inledning

De grundläggande fördragen är — fördraget om upprättandet av Europeiska kol— och stålgemenskapen (Parisfördraget), — fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Romför— draget), — fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget), och — fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). De grundläggande fördragen brukar benämnas primärrätt. medan rättsakter som antagits med stöd av dem benämns sekundärrätt. Till de grundläggande fördragen hör också de tillägg till och ändringar i dem som gjorts genom fördrag eller andra rättsakter som trätt i kraft före anslutningen. Institutionerna i de tre förut nänmda grundfördragen sammanfördes genom Fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna från år 1965 (fusionsfördraget). Romfördraget har därefter blivit föremål för två stora fördragsrevisioner, dels genom Europeiska enhetsakten av år 1986, dels genom Maastrichtfördraget av år 1992. Enhetsakten skapade nya möjligheter till majoritetsbeslut i fråga om den inre marknaden. stärkte Europaparlamentet genom att ge det större medinfiytande i beslutsproces- sen och vidgade samarbetet till nya fält. Sålunda blev miljö— och regionalpolitik nya gemenskapsfrågor. Vidare tillkom ett samarbete i säkerhetspolitiska frågor som dock behöll sin mellanstatliga karaktär. Maastrichtfördraget utvidgar tillämpningen av majoritetsbeslut i ministerrådet, förstärker ånyo parlamentets ställning i beslutsprocessen samt utvidgar EG:s kompetens genom bestämmelserna om framför allt den ekonomiska och monetära unionen, men också på andra områden såsom exempelvis unionsmedborgarskap. konsumentskydd och utbildningssamarbete.

Europeiska gemenskaperna och Europeiska unionen

Genom Parisfördraget, Romfördraget och Euratomfördraget upprättas sarnmanfattningsvis Europeiska gemenskaperna. Romfördragets officiella benämning är numera Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Eftersom endast EG har normgivningsmakt betecknas regelverket i fortsättningen som EG:s regelverk och rättsakterna som EG—rättsakter.

Begreppet Europeiska unionen har traktatfästs genom Maastrichtför— draget, där det. bl.a. sägs att unionen skall vara grundad på Europeiska gemenskaperna samt den politik och de samarbetsformer som införs genom fördraget. Maastrichtfördraget omfattar alltså såväl de Europeiska gemenskaperna som den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken och det rättsliga och inrikespolitiska samarbetet. Europeiska unionen betecknar därmed helheten. Endast en institution har bytt namn till följd

Prop. 1994/95 : 19

78

av Maastrichtfördraget. Ministerrådet kallas numera Europeiska unionens råd (EU—rådet).

Genom Maastrichtfördraget gjordes också en hel del ändringar i de övriga grundfördragen. Åtskilliga ändringar är av redaktionell natur. Det är främst i Romfördraget som ändringar av mera substantiell natur har förts in. En gäller det stegvisa införandet av en ekonomisk och monetär union. I övrigt kan nämnas att gemenskapen, med uttryckligt stöd i fördraget, fått nya uppgifter i fråga om utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor, kultur, folkhälsa, konsumentskydd, alleuropeiska nät inom transport—, telekommunikations— och energisektorn. industri samt utvecklingssamarbete.

Genom upprättandet av Europeiska unionen tillförs två nya dimensioner i samarbetet, nämligen gemensam utrikes— och säkerhetspolitik och ett samarbete i rättsliga och inre angelägenheter. Samarbetet på dessa två orrtråden är emellertid enligt fördraget traditionellt mellanstatligt och har alltså inte överstatlig karaktär. Ansvaret för politiken på dessa områden läggs främst på rådet. Även kommissionen medverkar och har initiativrätt. Däremot är domstolens roll begränsad till det traditionella gemenskapsarbetet.

Som tidigare angetts beskrivs Maastrichtfördraget ofta med en bild av tre pelare. När man talar om pelare två och tre är EU det begrepp som bör användas. Beträffande pelare ett är EG det korrekta uttrycket.

Medlemskap vinns i unionen enligt Maastrichtfördragets artikel 0. Varje europeisk stat får ansöka om att bli medlem. Ansökan skall ställas till rådet som beslutar enhälligt efter samråd med kommissionen och efter att ha inhämtat samtycke från Europaparlamentet. Villkoren för att upptas som medlem samt de anpassningar av fördragen som därvid blir nödvändiga skall läggas fast i ett fördrag mellan medlemsstaterna och den ansökande staten, vilket skall ratificeras av samtliga fördragsslutande stater.

8.2 Romfördraget

Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget) undertecknades i mars 1957 och trädde i kraft den 1 januari 1958. Sedan ikraftträdandet har fördraget ändrats ett antal gånger. Viktiga ändringar infördes genom Enhetsakten och Maastrichtfördraget. Genom Maastrichtfördraget bytte Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) nanm till Europeiska gemenskapen (EG). Fördraget är autentiskt på gemenskapens nio officiella språk och kommer, om fier länder ansluter sig, att finnas i autentisk version också på deras språk.

Romfördraget inleds med en ingress, därpå följer sex delar som behandlar olika sakområden. Dessa är i sin tur indelade i kapitel som i vissa fall delas upp på skilda avsnitt. Till fördraget fanns ursprungligen fogade fyra bilagor och 12 protokoll. Ytterligare protokoll har tillkommit bl.a. genom Maastrichtfördraget. Därtill kommer slutakten, som innehåller 9 förklaringar. Fördragstexten består av 248 artiklar med löpande numrering.

Prop. 1994/95: 19

79

8.2.1 Ingressen

I ingressen framhålls inledningsvis Romfördragets dynamiska karaktär. Avtalspartema uttalar att de är fast beslutna att lägga grunden till en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Därefter uttalar de avtalsslutande parterna bl.a. att

— de avser att säkerställa ekonomiska och sociala framsteg i sina länder genom gemensamma åtgärder för att undanröja de barriärer som delar Europa, — de uppställer som ett väsentligt mål för sina strävanden att fortgående förbättra levnads— och arbetsvillkoren för sina folk, — de inser att undanröjandet av förekommande hinder kräver samordnade åtgärder för att garantera en jämn utveckling, jämvikt i handelsutbytet och sund konkurrens, — de är angelägna att stärka den ekonomiska gemenskapen mellan sina länder och att trygga en harmonisk utveckling genom att minska klyftan mellan olika regioner samt eftersläpningen för mindre gynnade regioner, och att — de har föresatt sig att genom att förena sina resurser bevara och stärka skyddet för fred och frihet och uppmana de övriga folk i Europa som bekänner sig till samma ideal att ansluta sig till deras strävanden.

8.2.2 Första delen: Principerna (artiklarna 1—7c)

Den inledande artikeln slår fast att de fördragsslutande parterna upprättar en europeisk gemenskap mellan sig. I artikel 2 anges de grundläggande målsättningarna för samarbetet. Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union och genom att fullfölja den gemensamma politik eller verksamhet som framgår av fördraget främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet. en hållbar och icke—intiatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön. en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan med- lemsstaterna.

I artiklarna 3 och 3a preciseras närmare hur målen skall förverkligas. Gemenskapens verksamhet skall bl.a. innefatta en gemensam handelspoli- tik, en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna, en gemensam jordbrukspolitik, en ordning som säkerställer att konkurren— sen inom den inre marknaden inte snedvrids samt en miljöpolitik.

I artikel 3b har genom Maastrichtfördraget den s.k. subsidiaritetsprin— cipen stadfästs. Denna innebär bl.a. att gemenskapen, när den inte ensam är behörig, skall agera endast om och i den mån målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, utan bättre kan genomföras av gemenskapen. En närmare beskrivning av

Prop. 1994/95: 19

80

denna princip finns i avsnitt 35.

Artikel 4 anger vilka gemenskapens institutioner är, nämligen Europaparlamentet, rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten. Vidare anges att institutionerna skall handla inom ramen för de befogen- heter som tilldelats dem genom fördraget, den s.k. legalitetsprincipen.

Artikel 4a anger att Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och Europeiska centralbanken (ECB) skall upprättas enligt de förfaranden som anges i fördraget. Dessa organ beskrivs nedan under Avdelning VI ekonomisk och monetär politik.

Genom artikel 4b upprättas Europeiska investeringsbanken vars uppgifter ligger inom gemenskapens politik om hjälp till utvecklingslän- der.

I de centrala artiklarna 5 och 6 föreskrivs om lojalt samarbete och icke—diskriminering. Romfördragets artikel 5 bygger på en allmän solidaritets— eller lojalitetsprincip. Enligt denna är medlemsländerna och gemenskapens institutioner förpliktade att lojalt samarbeta med varandra. Länderna skall respektera varandras och gemenskapens intressen och söka undvika att handla i strid med dessa.

Artikel 6 i fördraget uttrycker principen om rättvis likabehandling utan avseende på nationalitet (icke—diskriminering). Diskriminering betyder särbehandling som inte är sakligt grundad; lika fall skall behandlas lika. Diskriminering kan vara öppen eller dold. Regler som är så utformade att de måste leda till en mindre gynnsam behandling av det som härrör från ett annat land är öppet diskriminerande, även om de inte är direkt knutna till nationalitetskriteriet. Även till synes likabehandlande åtgärder kan ha diskriminerande verkningar i praktiken. Då är det fråga om dold, eller faktisk, diskriminering. En regel som är knuten t.ex. till språkkun- skaper eller bosättningsort, där objektiv grund för särbehandling saknas, kan sålunda vara förbjuden.

Artikel 7 innehåller bestämmelser om upprättandet av den gemensam- ma marknaden och artiklarna 7a—7c behandlar den inre marknaden. Den gemensamma marknaden har hittills varit gemenskapens viktigaste medel för att uppnå de uppställda målen. Den skall skapa ekonomisk tillväxt och stabilitet och därmed ökat välstånd. Medlemsländernas produktions- resurser skall utnyttjas så rationellt som möjligt. Under lika och ostörda konkurrensförhållanden skall man på den gemensamma marknaden kunna handla och byta tjänster, arbeta, investera och producera och därigenom främja gemenskapens mål.

Begreppet inre marknad infördes i Romfördraget genom enhetsakten och uttrycker det som är den gemensamma marknadens kärna. Den inre marknaden skall sålunda enligt fördraget (artikel 7a) innefatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget — de s.k. fyra friheterna. Benämningen inre marknad syftar på att förhållandena bör vara desamma som på en hemmamarknad. Den inre marknaden fullbordades i allt väsentligt vad avser varor och tjänster under år 1992. Det återstår dock bl.a. att lösa frågan hur den fria rörligheten för personer, dvs. utan gränskontroller, skall kunna förverkligas.

() Riks'rlugr'n [994595 [sum/. Nr IU. I.)('l I.

Prop. 1994/95: 19

81

8.2.3 Andra delen: Unionsmedborgarskap (artiklarna 8—8c)

Den andra delen s,om rör unionsmedborgarskap, har tillkommit genom Maastrichtfördraget. I artikel 8 föreskrivs att varje person som är medborgare i en medlemsstat dessutom skall vara unionsmedborgare. Artikel 8a behandlar unionsmedborgarens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium. Här hänvisas till vad som följer av övriga bestämmelser i fördraget. Artikel 8b föreskriver att en unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat skall ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val även om han saknar medborgarskap i den staten. Han skall dessutom ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Artikel &: anger att unionsmedborgare under vissa förutsättningar har rätt till skydd av varje medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter. Vidare hänvisas i artiklarna 8d och 8e till rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och vända sig till en nyinrättad ombudsman (artiklarna l38d och l38e).

8.2.4 Tredje delen: Gemenskapens politik Avdelning I: Fri rörlighet för varor (artiklarna 9—3 7)

Under avdelning l tas upp bestämmelser om tullunionen samt om avskaffandet av kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna.

Gemenskapen bygger enligt artikel 9 på en tullunion. Detta innebär att medlemsländerna har upprättat ett särskilt handelsområde mellan sig, inom vilket tullfrihet råder. Medlemsländema tillämpar också en gemensam tulltaxa gentemot utanförstående länder. Varor från tredje länder skall sedan de passerat den gemensamma tullgränsen behandlas på samma sätt som varor som har producerats inom EG. Tullunionen kom att förverkligas på ett tidigt stadium i gemenskapsrättens utveckling. Att avskaffa kvantitativa restriktioner, och i synnerhet åtgärder med motsvarande verkan, har däremot visat sig vara betydligt svårare. I dag är arbetet framför allt inriktat på att undanröja s.k. tekniska handelshin— der. dvs. skillnader i medlemsländernas regleringar beträffande krav på varors sammansättning, form, paketering, märkning m.m. Sådana skillnader gör det svårt för producenter att tillverka varor som samtidigt uppfyller kraven i Hera länder och medför därför som utgångspunkt otillåtna handelshinder enligt artikel 30. Huvudregeln är nämligen att varor som lagligen har släppts ut på marknaden i ett land skall beviljas tillträde även till övriga länders marknader inom gemenskapen.

Ett motsvarande förbud i fråga om exportrestriktioner finns i artikel 34. Detta har emellertid getts en mindre vidsträckt tillämpning och avser endast exportbegränsningar som skapar särskilda svårigheter i andra medlemsländer.

I artikel 36 föreskrivs om möjlighet till undantag från de nyssnämnda förbuden. Handelshindrande regler kan godtas om de grundas på någon av följande hänsyn; allmän moral, allmän ordning och säkerhet, intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv. att bevara växter. att

Prop. 1994/95:19

skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt.

Det har emellertid utvecklats vissa kriterier i EG—domstolens praxis som måste uppfyllas om handelshindrande regler skall få förekomma. För det första måste åtgärden vara nödvändig för att tillgodose det avsedda skyddsändarnålet, om det finns handelsneutrala alternativ skall dessa ovillkorligen väljas. För det andra skall åtgärden vara proportionell, dvs. den får inte gå längre än vad som är strängt nödvändigt för att uppnå syftet med den.

Vissa ytterligare skyddshänsyn än de som omnämns i artikel 36 har utvecklats i EG—domstolens praxis. Denna utveckling började med fallet Cassis de Dijon (mål 120/78 [1979] ECR s. 649) som banade väg för den rättspraxis som numera sammantaget benämns Cassisdoktrinen. Bland de nytillkomna hänsynen kan nämnas skattekontroll, god handelssedvana och konsument— och miljöskydd. För att sådana hänsyn skall kunna tillämpas krävs att regeln gäller lika för inhemska och importerade varor och att de ovan nämnda kriterierna för tillämpning av artikel 36 är uppfyllda.

I artikel 37 finns bestämmelser som avser att säkra att ett handelsmono- pols agerande på marknaden inte. medför handelshinder. Bestämmelsen är ett komplement till de övriga bestämmelserna om varors fria rörlighet.

Avdelning I]: Jordbruk (artiklarna 38—47)

I artiklarna 38—43 finns de grundläggande utgångspunkterna för den gemensamma jordbrukspolitiken. I artikel 39 anges fem mål för politiken inom detta område, nämligen att

a) höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jord- bruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktions— faktorerna, särskilt arbetskraften,

b) på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstan— dard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket, cf) stabilisera marknaderna,

d) trygga försörjningen, och

e) tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. Jordbrukspolitiken finansieras gemensamt av medlemsstaterna genom EG:s budget. Resurserna förvaltas inom en särskild jordbruksfond. För områden med sämre produktionsförutsättning finns möjlighet att söka medel från fonden. Jordbrukspolitiken bygger på en preferens för produkter producerade inom EG. I praktiken säkerställs preferensen för gemenskapsprodukter genom ett gränsskydd.

En viktig del av jordbrukspolitiken är vidare den gemensamma livsmedelsmarknaden. Liksom i fråga om varor i allmänhet söker gemenskapen underlätta handeln med livsmedel. Detta har bl.a. skett genom att rådet antagit åtskilliga harmoniseringsdirektiv på området. Därtill har det ovan nänmda målet "Cassis de Dijon” och efterföljande rättspraxis haft stor betydelse för utvecklingen av en fungerande marknad

Prop. 1994/95: 19

för livsmedel.

Avdelning III: Fri rörlighet för personer, tjänster och kapital (artiklarna 48—73h)

Under avdelning III tas upp bestämmelser om fri rörlighet för arbets- tagare, om etableringsrätt för självständiga yrkesutövare och företag. om fritt tjänsteutbyte och om fri rörlighet för kapital och betalningar.

Den fria rörligheten för arbetstagare innebär enligt artikel 48 bl.a. att diskriminering på grund av nationalitet inte får förekomma vid arbets— och anställningsvillkor. Vad som avses är sålunda framför allt ett förbud mot särbehandling. Ett lands egna medborgare får t.ex. inte ges företräde till lediga anställningar och arbetstillstånd får inte vara ett villkor för anställning. För att den fria rörligheten skall kunna utövas i praktiken har närmare bestämmelser beslutats av rådet. Arbetstagare har bl.a. rätt att ta med sin familj vid förflyttningar över gränserna. Det finns också bestärrunelser som säkrar att en arbetstagare kan flytta med reglerat socialförsäkringsskydd. Vidare skall examina och andra behörighetsbevis som förvärvats i ett land inom gemenskapen i stor utsträckning ömsesi- digt erkännas av övriga medlemsländer.

Etableringsrätten omfattar både fysiska och juridiska personer. Fysiska personer kan enligt artikel 52 etablera sig fritt. Enligt artikel 58 jämställs juridiska personer med fysiska. Rätten till fri etablering vilar på principen om likabehandling. En enskild individ eller ett företag har rätt att träda in på en natiOnell marknad och där konkurrera på samma villkor som inhemska operatörer. Liksom i fråga om arbetstagare finns för självständiga yrkesutövare bestämmelser som tar sikte på familjens rätt att medfölja, socialförsäkringsskydd och ömsesidigt erkännande av examina och behörighetsbevis.

EG:s tjänstebegrepp är ett uppsamlingsbegrepp. I artikel 60 i Romför- draget detinieras tjänst som en prestation som normalt utförs mot ersättning i den utsträckning den inte faller in under någon av de övriga friheterna. Tjänstebegreppet är mångtydigt. En tjänst kan ofta utföras av en person eller ett bolag på plats i ett annat land t.ex. vid byggen— treprenad, men den kan också utföras från ursprungslandet. Det är då endast själva tjänsten som passerar en gräns. Av betydelse är också att det inte bara är utförandet av en tjänst som omfattas utan också mottag— andet. EG—medborgama har alltså rätt att resa till ett annat land och där ta emot en tjänst. Turister har i flera hänseenden betraktats som tjänsremottagare i gemenskapsrättens mening.

Den fria etableringsrätten och det fria tjänsteutbytet gäller i huvudsak även om närmare beStåmmelser saknas. På vissa områden, såsom bank och försäkring, har emellertid principerna endast kunnat förverkligas fullt ut med hjälp av sekundära bestämmelser som harmoniserar medlemslän- dernas lagstiftning i viss utsträckning.

Fri rörlighet för kapital har flera viktiga fördelar. Sparande och investeringar kan ske på effektivast möjliga sätt. Den gränsöverskridande varu— och tjänstehandeln är beroende av att betalningar som hänger

Prop. 1994/95: 19

84

samman med denna löper ostört.

Kapitalets fria rörlighet realiserades i stort sett år 1990 som ett led i förverkligandet av den inre marknaden. Enligt artikel 73b i Romför- draget, som trädde i kraft den 1 januari 1994, gäller att alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater är förbjudna. Detsamma gäller i princip restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater och tredje land. Kapitalets fria rörlighet är alltså numera fördragsbaserad efter att tidigare ha varit grundad på sekundär— lagstiftning.

Avdelning IV? Transporter (artiklarna 74-84)

Bestämmelserna om den gemensamma transportpolitiken kompletterar den fria rörligheten för varor och tjänster. Transportpolitiken tillhör de gemensamma politikområdena. Utvecklingen mot en gemensam transportmarknad har emellertid gått trögt, vilket fått till följd att parlamentet stämt rådet enligt artikel 175 för fördragsstridig passivitet (målet 13/83 parlamentet mot rådet [1985] ECR s. 1513). Utvecklingen har på senare tid tagit fart genom att sekundära regler har utfärdats. Transportreglema kan betraktas som särregler inom ramen för det fria tjänsteutbytet. Verksamhet som består av förflyttningar av personer eller föremål från en plats till en annan omfattas av transportpolitiken. Särskilda bestämmelser finns om Statsstöd på transportområdet (artikel 77) och om fraktsatser och befordringsvillkor (artiklarna 78-80). Pålagor eller utgifter vid gränspassager behandlas särskilt i artikel 81.

Avdelning V: Gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmnin g av lagstiftning (artiklarna 85-102)

Kapitel 1 : Konkurrensregler

Samarbetet inom EG bygger på en gemensam konkurrenspolitik. Kommissionen har inom detta område särskilt långtgående befogenheter och skall därmed ytterst väga olika intressen mot varandra för att möjliggöra att samma konkurrensförutsätmingar gäller inom hela gemenskapen. EG:s konkurrensregler riktar sig till både stater och företag.

Avsnitt 1: Regler tillämpliga på företag (artiklarna 85—90)

Under avsnitt 1 återfinns de grundläggande bestämmelserna i artiklama 85 och 86. Bestämmelserna har uttolkats av EG—domstolen i en lång rad domar. Vidare finns ett antal tillämpningsförordningar som anger bl.a. vilka befogenheter kommissionen har när den tillämpar reglerna. Artikel 85 omfattar konkurrensbegränsande förfaranden mellan företag medan artikel 86 avser ensidigt missbruk av företag som har en dominerande ställning på marknaden.

Förbudet mot konkurrensbegränsande förfaranden i artikel 85 är

Prop. 1994/95:19

mycket vidsträckt och omfattar snart sagt varje påvisbar kontakt mellan företag som kan medföra negativa effekter på handeln mellan länderna. Att handeln mellan länderna skall påverkas innebär att avtal som bara har effekt på handeln i ett medlemsland inte omfattas av EG:s konkurrens- regler. Här kan i stället nationell rätt gripa in.

Ett konkurrensbegränsande samarbete mellan företag behöver inte alltid vara negativt för gemenskapen. Mot denna bakgrund är heller inte förbudet i artikel 85.1 absolut. Under vissa betingelser kan begränsningar som bidrar till förbättrad produktion eller distribution av varor eller som främjar ett tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande undantas från förbudet. Undantag kan meddelas i särskilda fall av kommissionen, s.k. individuella undantag. Detta är ofta ett tidskrävande förfarande. Kommissionen kan också meddela s.k. icke—ingripandebesked med innebörden att den inte bedömer att ett visst avtal omfattas av förbudet. För att förenkla hanteringen av anmälningar på konkurrensområdet har rådet bemyndigat kommissionen att utfärda s.k. gruppundantag för vissa typer av avtal. Ett tiotal sådana förordningar har utfärdats under årens lopp. Gruppundantagsförordningarna innehåller uppräkningar av vilka avtalsklausuler som bör anses otillåtna resp. tillåtna i vissa typer av avtal. Om ett avtal utformas i enlighet med en gruppundantagsförordning anses det förenligt med artikel 85 och behöver sålunda inte anmälas.

Artikel 86 förbjuder att företag som har en dominerande marknadsställ- ning missbrukar sin ställning. Det bör noteras att det är missbruket, som sådant, som är otillåtet varför inga undantag finns. Ett missbruk kan t.ex. bestå i att företaget påtvingat någon oskäliga avtalsvillkor eller tillämpar olika villkor för likvärdiga prestationer. För att avgöra om ett företag har en dominerande ställning måste den marknad som företaget agerar på avgränsas. Man brukar tala om den relevanta marknaden som i sin tur uppdelas i relevant produktmarknad och relevant geografisk marknad.

Att ett företag köper upp ett annat företag och därigenom förstärker en rådande dominerande ställning har ansetts kunna omfattas av förbudet i artikel 86. Kontrollen av företagsförvärv finns numera reglerad i en särskild förordning. Företagskoncentrationer skall enligt denna anmälas till kommissionen om de har en viss storlek och får inte genomföras förrän kommissionen har tagit ställning till koncentrationens förenlighet med EG—rätten.

I artikel 90 föreskrivs att offentliga företag och företag som av medlemsländerna beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter är skyldiga att respektera reglerna i fördraget, i synnerhet diskrimineringsförbudet och de nyss nämnda konkurrensbestämmelserna. Undantag medges dock för företag som anförtrotts tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av frskala monopol, om de till följd av tillämpning av fördragsbestämmelserna skulle hindras att utöva de särskilda uppgifter som tilldelats dern. Utvecklingen av handeln får emellertid inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenska- pens intresse.

Prop. 1994/95: 19

86

Avsnitt 2: Dumpning (artikel 91)

Inom EU behövs inte bestämmelser som tar sikte på dumpning vid handel mellan medlemsländerna. Sådana förfaranden regleras av den gemensamma konkurrenspolitiken. Artikel 91 hade betydelse endast under den tolvåriga övergångstid som gällde fram till år 1970. Dump- ningsförfaranden i förhållanden till tredje land ryms under den gemen- samma handelspolitiken.

Avsnitt 3: Statligt stöd (artiklama 92—94) Statsstödsbestämmelsema har till syfte att säkerställa att stöd lämnas på sådana villkor att konkurrensen inte snedvrids inom gemenskapen. I artikel 92 föreskrivs att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I andra punkten räknas dock upp vissa stödformer som är förenliga med den gemensamma marknaden, t.ex. stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter och stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. I punkten tre anges stödformer som kan anses förenliga med den gemensamma marknaden. Dessa måste emellertid förhandsgranskas av kommissionen enligt artikel 93 innan de får lämnas. Här anges bl.a. stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnads— standarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsätt- ning och stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse. Artikel 92 har genom Maastrichtfördraget tillagts ett nytt stycke om kulturfrämjande stöd.

Kapitel 2: Bestämmelser om skatter och avgifter (artiklarna 95—99)

Artikel 95 förbjuder att varor som importeras från andra medlemsländer diskrimineras genom högre skatter eller avgifter. Den kompletterar därmed övriga bestämmelser om fri rörlighet för varor. Bestämmelsen har till syfte att undanröja all form av protektionism som kan uppstå när skatter eller avgifter påförs utländska varor. I vissa fall är dock en särbehandling tillåten, nämligen om åtskillnaden grundas på objektiva kriterier. Artikeln torde därmed inte hindra att skattesatser differentieras av t.ex. hänsyn till miljön. Under avsnittet om skatter finns därutöver förbud mot exportsubsidier i form av för stora skattereduktioner vid export (artikel 96 och 98). Artikel 99 innehåller en skyldighet för rådet att besluta om harmonisering av de indirekta skatterna i den mån en sådan harmonisering är nödvändig för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar. Beslut i skattefrågor kan endast fattas med enhällighet.

Kapitel 3: Tillnärmning av lagstiftning (artiklarna 100-102)

Tillnärmning, eller harmonisering, av medlemsländernas nationella lagstiftning har en avgörande betydelse för att uppnå gemenskapens mål.

Prop. 1994/95: 19

87

EG:s institutioner ges på flera håll i fördraget bemyndiganden att besluta om regler som närmar medlemsländernas nationella regler till varandra. På så sätt undanröjs besvärande trösklar i den fria rörligheten som uppkommer till följd av skillnader i nationell lagstiftning. Generella harmoniseringsbemyndiganden finns i artiklarna 100 och 100a. Det finns vidare en rad särskilda bestämmelser som uppmanar institutionerna att vidta harmoniseringsåtgärder. Som exempel kan nämnas artikel 43 på jordbruksområdet och artikel 1305 på miljöområdet. De rättsakter som beslutas med stöd av de olika bemyndigandena behöver dock inte ha helt likartad inriktning. Vissa rättsakter medför att utrymmet för avvikande nationella regler helt upphör. Man talar då om totalharrnonisering. Detta förekommer ofta t.ex. på varuområdet. Är den ifrågavarande rättsakten beslutad med stöd av artikel 100a finns dock en möjlighet att anmäla mer långtgående nationella regler till kommissionen som avviker från de harmoniserade kraven. Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemssta— terna. Denna möjlighet kallas ibland miljögarantin, eftersom miljöskyddet är ett av de skyddsintressen som i sådana fall kan åberopas. Förfarandet i artikel 100a.4 har tillämpats nyligen. Den 2 december 1992 beslöt kommissionen att Tyskland fick fortsätta att tillämpa vissa bestämmelser för kemikalien PCP trots att de tyska bestämmelserna avvek från de harmoniserade kraven. Frankrike överklagade beslutet och domstolen meddelade den 17 maj 1994 i sin dom (målet 41/93 Frankrike mot kommissionen, ej publicerat) att kommissionens beslut var ogiltigt på grund av bristfällig motivering. Domstolen gjorde sålunda ingen materiell prövning. Det ankommer nu på kommissionen att fatta ett nytt beslut. De tyska bestämmelserna är fortfarande i kraft.

Det finns även rättsakter som fastlägger en viss lägsta nivå som medlemsländernas föreskrifter minst måste nå upp till. Länderna är då i princip oförhindrade att besluta om strängare regler. Man brukar här tala om minirniharmonisering.

Artikel 100c behandlar frågor som annars ligger inom det mellanstat— liga samarbetet rörande rättsliga och inre angelägenheter, den s.k. tredje pelaren. Rådet skall enligt artikel 100c enhälligt besluta om gemensamma viseringsregler. Från och med den 1 januari 1996 får dock beslut fattas med kvalificerad majoritet. ,

Artikel 101 gäller harmonisering av nationella regler som medför konkurrenssnedvridningar vilka beror på skillnader i medlemsländernas förskrifter. Artikel 102 anvisar ett konsultationsförfarande i fråga om sådana åtgärder som avses i den föregående artikeln. Dessa artiklar har tillämpats i mycket begränsad utsträckning.

Avdelning VI: Ekonomisk och monetär politik (artiklarna IOZa—109m)

Genom Maastrichtfördraget infördes bestämmelser om en ekonomisk och monetär union. Unionen avses genomföras i tre etapper. Den första inleddes redan den 1 juli 1990 då kapitalrörelserna — med tidsbegränsade

Prop. 1994/95:19

88

undantag för vissa medlemsstater — släpptes helt fria. Den andra etappen inleddes den 1 januari i år, då nya instrument för den ekonomisk—politiska samordningen infördes och Europeiska monetära institutet (EMI) upprättades. Institutet skall främst svara för förberedelser som är nödvändiga inför genomförandet av valutaunionen. Den tredje etappen inleds i enlighet med Maastrichtfördragets intention med upprättandet av en europeisk centralbank (ECB). Genomförandebestäm- melser för de skilda etapperna finns intagna i artiklarna 109e — 109m. Bland dessa finns de s.k. konvergenskriteriema, utifrån vilka avgörs om ett medlemsland får inträda i valutaunionen (artikel 109j). Bestämmelserna om den ekonomiska och monetära unionen, som sålunda i olika grad är tillämpliga redan i dag, återfinns i två skilda kapitel, ett om ekonomisk politik och ett om monetär politik. Vidare finns ett särskilt kapitel med institutionella bestämmelser och ett avslutande kapitel med de nyss nämnda övergångsbestämrnelsema.

Kapitel 1: Ekonomisk politik (artiklarna 102a—104c)

I artikel 102a återges utgångspunkten för gemenskapsarbetet, nämligen en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resursfördelning. I den därpå följande artikeln stadgas att medlemsländerna skall betrakta den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse. Rådet skall bl.a. med kvalificerad majoritet anta övergripande ekonomisk—politiska riktlinjer som skall gälla inorn gemenskapen och för medlemsländerna. Rådet skall på grundval av rapporter från kommissionen övervaka den ekonomiska politiken i varje medlemsland. Därvid föreskrivs att rådet kan lämna rekommendationer till enskilda medlemsländer om det behövs. I artikel 103a anges att rådet kan besluta om skyddsåtgärder i särskilda fall. Andra punkten, som rör bistånd till enskilda medlemsländer som råkat i svårigheter, börjar gälla först under den tredje etappen. Artiklarna 104, 104a och 104b förbjuder monetär finansiering av underskott i de offentliga finanserna och s.k. positiv särbehandling av otfentligrättsliga organ och offentliga företag. Syftet är att förhindra icke marknadsmässig finansiering av underskott i de offentliga finanserna. Dessa bestämmelser började gälla den 1 januari 1994. Artikel 104c uppställer konkreta mål för den ekonomiska politiken i medlemsländerna och anger vilka åtgärder som skall vidtas om målen inte uppfylls. Det kan härvid inte bli fråga om fördragsbrottstalan enligt artiklarna 169 Och 170 i fördraget. I punkt 11 anges vilka åtgärder som i stället kan vidtas. Dessa åtgärder får dock vidtas först sedan den tredje etappen inletts.

Kapitel 2: Monetär politik (artiklarna 105—109)

Den monetära politiken skall, sedan tredje etappen av EMU inletts, föras inom ramen för Europeiska centralbankssystemet (ECBS) som avses bestå av Europeiska centralbanken (ECB) och medlemsstaternas centralbanker (artikel 1061). Under den andra etappen handhas den

Prop. 1994/95: 19

89

penning— och valutapolitiska samordningen av Europeiska monetära institutet (EMD. I artikel 105 anges att ECB skall ha följande uppgifter:

— Utforma och genomföra gemenskapens monetära politik. — Genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 109. — Inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver. — Främja ett väl fungerande betalningssystem. I artikel 105a anges att ECB skall ha ensamrätt att tillåta sedelutgivning inom gemenskapen. ECB och de nationella centralbankerna får ge ut sedlarna.

ECB och de nationella centralbankerna skall vara oavhängiga (artikel 107). ECB:s uppgifter och befogenheter räknas upp i artikel 108a, dit hör t.ex. att utfärda förordningar i den utsträckning som behövs för att genomföra uppgifterna i fördraget och i ECB:s stadga. I artikel 109 föreskrivs om samarbete mellan ECB och rådet i fråga om avtal med tredje land rörande bl.a. monetära frågor och växelkursfrågor.

Artiklarna 10%, 10% och 109c innehåller institutionella bestämmelser för ECB och för samarbete mellan ECB, rådet. kommissionen och Europaparlamentet.

Avdelning VII: Gemensam handelspolitik (artiklarna 110—115)

Som framgått fastläggs i artikel 9 att gemenskapen grundar sig på en tullunion. För att inte riskera snedvridningar av handeln inom gemenska— pen behövs en gemensam yttre ordning. En gemensam handelspolitik är sålunda ett logiskt komplement till den fria rörligheten för varor inom gemenskapen.

I artikel 110 ansluter sig EG inledningsvis till den internationella frihandelns principer. Genom att upprätta en tullunion avser gemenskapen att i gemensamt intresse bidra till en harmonisk utveckling av världshan— deln, en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln och en sänkning av tullmurama. I den därpå följande artikeln finns bestämmelser om det successiva införandet av en gemensam handelspolitik.

Artikel 112 förutser att alla former av exportstöd skulle vara harmoni— serade år 1970, i den utsträckning det behövs för att undvika konkurrens- snedvridningar. Endast exportkrediter och exportfrämjande åtgärder är i dag internationellt tillåtna.

Den centrala handelspolitiska bestämmelsen finns i artikel 113 men även andra bestämmelser i fördraget har betydelse i sammanhanget, t.ex. artiklarna 228 och 238.

Artikel 113 föreskriver att den gemensamma handelspolitiken skall grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull— och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliserings- åtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner. Först år 1994 nådde gemenska- pen fram till en verklig gemensam handelspolitik på de områden som nämns i artikel 113.

I frågor som omfattas av artikel 113 lägger kommissionen fram förslag

Prop. 1994/95:19

90

och rådet beslutar. Planerar gemenskapen att ingå ett tull— eller handels— avtal skall kommissionen förelägga rekommendationer till rådet som fastställer förhandlingsmandat och ger kommissionen rätt att föra förhandlingar inom den ramen. Förhandlingarna förs i samråd med en särskild kommitté där medlemsländerna är representerade, den s.k. 113—kommitten. Det närmare förfarandet när avtal träffas berörs i avsnitt 9.

Artikel 115 aer medlemsländerna ett begränsat utrymme att, efter kommissionens tillstånd, vidta skyddsåtgärder i handeln mellan med- lemsländerna. Bakgrunden till bestämmelsen har varit att skapa skydds- möjligheter så länge medlemsländerna tillämpat skiftande handelspolitik mot omvärlden. Trots att en gemenskapspolitik nu finns har artikeln bibehållits. Hittillsvarande erfarenheter visar dock att eventuella interna skyddsåtgärder mäste utformas på annat sätt än genom traditionella åtgärder vid gränsen.

Artie/ning VIII: Socialpolitik, utbildning, yrkesutbildning och ungdoms- frågor (artiklarna 11 7—127)

Kapitel 1: Sociala bestämmelser (artiklarna 117—122)

I artikel 117 framhålls att medlemsstaterna är ense om behovet av att främja förbättringar av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard. Kommissionen skall enligt artikel 118 ha till uppgift att främja ett nära samarbete särskilt i frågor om

, sysselsättning, » arbetsrätt och arbetsvillkor,

.. yrkesutbildning, = social trygghet, = arbetarskydd, , arbetshygien, samt

, förenings— och törhandlingsrätt. I artikel 118a föreskrivs bl.a. att medlemsländerna skall sträva efter att förbättra arbetsmiljön och att syftet därvid skall vara att harmonisera förhållanden på detta område samtidigt som redan gjorda förbättringar bibehålls. Det anges särskilt att dessa bestämmelser inte skall hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa mer långtgående bestämmelser för att värna om arbetsvillkoren som är förenliga med fördraget i övrigt.

1 artikel 119 finns den grundläggande principen om likabehandling mellan könen stadfäst. Denna bestämmelse har fått långtgående verk- ningar både till följd av att rådet antagit närmare bestämmelser om principens genomförande och genom banbrytande uttolkningar i EG—domstolens praxis. Numera får artikeln anses uttrycka en allmän princip om likabehandling av män och kvinnor i arbetslivet.

Kapitel 2: Europeiska socialfonden (artiklarna 123—125)

En europeisk socialfond har upprättats som har till uppgift att inom

Prop. 1994/95: 19

91

gemenskapen främja möjligheterna till sysselsättning och arbetstagarnas geografiska och yrkesmässiga rörlighet samt att underlätta deras anpassning till förändringar inom industrin och i produktionssystemen. särskilt genom yrkesutbildning och omskolning. Fonden förvaltas av kommissionen.

Kapitel 3: Utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor (artiklama 126—127)

Genom Maastrichtfördraget infördes en rad nya områden i gemenskaps- samarbetet. Detta gäller kapitel 3 under avdelning VIII men även de därpå följande avdelningarna (IX—XV) samt avdelning XVII.

Samarbetet i fråga om utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor genomförs i en lösare form än vad som gäller t.ex. samarbetsformema på den inre marknaden. Gemenskapen skall vid behov stödja och komplettera medlemsländernas insatser. Det anges särskilt att dessa stimulansätgärder inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstater- nas lagar och andra författningar.

Avdelning IX: Kultur (artikel 128)

Gemenskapen skall bidra till att medlemsländernas kulturer kan utvecklas och främja samarbetet mellan medlemsländerna. Den skall därvid respektera medlemsländernas nationella och regionala mångfald. Det är alltså inte fråga om samordnade åtgärder på europeisk nivå. Gemenska— pens åtgärder skall vara stödjande och kompletterande.

Avdelning X: Folkhälsa (artikel 129)

Gemenskapen skall bidra till att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid behov stödja deras insatser. Gemenskapens insatser skall därvid inriktas på att förebygga sjukdomar, särskilt de stora folksjukdomarna inklusive narkotikamissbruket, bl.a. genom att främja forskning kring deras orsaker och spridning. Liksom i fråga om flertalet av de nyligen tillagda områdena eftersträvas här ett lösare samarbete som inte skall omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar.

Avdelning XI: Konsumentskydd (artikel 129a)

Gemenskapen skall bidra till att en hög konsumentskyddsnivå uppnås bl.a. genom att beakta konsumentskyddsaspekten när åtgärder beslutas enligt artikel 100a (harmonisering på den inre marknaden). Därutöver skall särskilda insatser genomföras som understöder och kompletterar medlemsstaternas politik för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och ge god konsumentupplysning. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet. Det anges särskilt att de insatser som

Prop. 1994/95 : 19

beslutas inte skall hindra någon medlemsstat från att upprätthålla eller införa strängare skyddsåtgärder, om de är förenliga med fördragets övriga bestämmelser. Kommissionen skall underrättas om sådana åtgärder.

Avdelning XII: Transeuropeiska nät (artiklarna 129b—d)

I syfte att ge unionsmedborgama, näringsidkare samt regionala och lokala myndigheter möjlighet att fullt ut utnyttja de fördelar som den inre marknaden erbjuder skall gemenskapen bidra till upprättandet av transeuropeiska nätverk inom transport-, telekommunikations— och energiområdena. Gemenskapens insatser skall inriktas på att främja de nationella nätens samtrafikförmäga och driftskompatibilitet samt tillträdet till sådana nät. Därvid skall särskild hänsyn tas till behovet av att förbinda öar, inlandsområden och randområden med gemenskapens centrala områden.” Riktlinjer på gemenskapsnivå kan antas av rådet med kvalihcerad majoritet. Riktlinjer och projekt av gemensamt intresse som angår en medlemsstats territorium kräver emellertid den berörda medlemsstatens godkännande enligt artikel 130d.

Avdelning XIII: Industri (artikel 130)

Gemenskapen och medlemsstaterna skall säkerställa att det finns nödvändiga förutsättningar för gemenskapsindustrins konkurrensförmåga. De skall bl.a. främja en miljö som är gynnsam för initiativ och för utveckling av företag inom hela gemenskapen, särskilt i fråga om små och medelstora företag. Gemenskapen skall bidra till att förverkliga målen genom sin politik och verksamhet enligt andra bestämmelser i fördraget. Rådet får också enhälligt besluta om särskilda åtgärder för att stödja de insatser som görs av medlemsstaterna.

Avdelning XIV: Ekonomisk och social sammanhållning (artiklarna I30a—e)

Ekonomisk och social sammanhållning är en bredare beteckning på regionalpolitiska åtgärder. I artikel 1303 sägs att gemenskapen särskilt skall sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. Denna målsättning skall beaktas i gemenskapsarbetet i allmänhet men gemenskapen skall även understödja strävandena att uppnå dessa mål genom de åtgärder som den vidtar bl.a. genom strukturfondema (utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings— och garantifonden för jordbruket, Europeiska socialfonden samt Europeiska regionala utvecklingsfonden). Beslut om strukturfondernas uppgifter, huvudmål och organisation samt allmänna regler som skall tillämpas på fonderna m.m. skall beslutas av rådet med enhällighet (artikel ISOdI.

Prop. 1994/95: 19

Avdelning X V; Forskning och teknisk utveckling (artiklarna 130]?

I artikel 130f lägs målen fast för forskningssamarbetet. Gemenskapen skall ha som mål att stärka den vetenskapliga och teknologiska grunden för gemenskapsindustrin, att främja utvecklingen av industrins internationella konkurrensförmåga och att underlätta alla forsknings— insatser som i övrigt anses nödvändiga enligt fördraget. Det är här fråga om kompletterande insatser framför allt i form av forskningsprogram. Artiklarna 130i—130p innehåller bestämmelser om antagande och genomförande av ramprogram som fortlöpande förnyas.

Avdelning XVI: Miljö (artiklarna I30r—t)

I artikel 130r räknas upp målen för gemenskapens miljöpolitik. Dessa är

— att bevara, skydda och förbättra miljön. — att skydda människors hälsa, — att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt, och — att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller

globala miljöproblem.

Därpå följer närmare klargöranden av vad miljöpolitiken går ut på. Den skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprineipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Vidare framhålls att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik i övrigt.

Beslut fattas i huvudsak med kvalificerad majoritet. För vissa beslut som räknas upp i artikel 13012 gäller dock alltjämt att det krävs enhällighet. I artikel 130t föreskrivs att "de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 1305 inte skall hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder som är förenliga med fördraget i övrigt. Sådana åtgärder skall anmälas till kommissionen.

Avdelning X VII: Uti-'ecklirzgssarnarbete (artiklarna .l30u—I30y)

Gemenskapens politik inom området för utvecklingssamarbete skall främja — en varaktig ekonomisk och social utveckling i utvecklingsländema, särskilt i de mest missgynnade bland dessa. — en harmonisk och successiv integration av utvecklingsländema i världsekonomin, och — kampen mot fattigdomen i utvecklingsländema. Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas politik på området. Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta om de åtgärder som behövs för att främja målen. Sådana åtgärder kan ta formen av fleråriga program. Europeiska investeringsbanken skall bidra till de åtgärder som beslutas.

Prop. 1994/95: 19

94

8.2.5 Fjärde delen: Associering av utomeuropeiska länder och territorier (artiklarna 131—1363)

I avsnittet behandlas associering av de s.k. utomeuropeiska länderna och territorierna, vilka på grund av koloniala förhållanden m.m. vid anknytningen till EG företräddes av olika medlemsländer. Bestämmelserna är begränsade till de territorier som upptas i fördragets bilaga IV. Syftet med associeringen är enligt artikel 1312 att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder och territorier samt att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och gemenskapen som helhet. Den närmare innebörden av associering framgår av artiklarna 132-136a.

8.2.6 Femte delen: Gemenskapens institutioner Avdelning [: Institutionella bestämmelser (artiklarna 137—198e)

Under avdelning I anges institutionernas uppgifter och befogenheter. Institutionerna är gemensamma för de tre gemenskaperna och berörs i avsnitt 8.6 nedan.

Avdelning II: Finansiella bestämmelser (artiklarna I99—209a)

Unionens budget finansieras i princip med egna medel. Intäkterna kommer från jordbruksavgifter, importtullar och en andel av omsättnings- skatten. Därtill kommer bidrag som har beräknats på grundval av ländernas bruttonationalprodukt. Artikel 203 innehåller bestämmelser om det förfarande som gäller när gemenskapsbudgeten skall läggas fast. Parlamentet har därvid en viktig roll. Det kan bl.a. förkasta budgeten i dess helhet och begära ett nytt budgetförslag. Efter avslutad budgetpro— cedur är det parlamentets ordförande som fastslår att budgeten är slutligt antagen. I artikel 206 anges att Europaparlamentet skall bevilja kortunis- sionen ansvarsfrihet pä rekommendation av rådet.

8.2.7 Sjätte delen: Allmänna bestämmelser och slutbestämmelser (artiklarna 210—248)

Sjätte delen inleds med artiklarna 210 och 211 som rör gemenskapens karaktär av juridisk person. I artikel 213 anges kommissionens rätt att inhämta information och företa kontroller i enlighet med fördraget. I artikel 214 föreskrivs om tystnadsplikt för tnedlemmar av institutioner. medlenunar av kommittéer samt tjänstemän och övriga anställda i gemenskapen. Artikel 215 innehåller bestämmelser om gemenskapens skadeståndsrättsliga ansvar i vissa fall.

Medlemsländema förbinder sig genom artikel 219 att inte lösa tvister om tolkning eller tillämpning av fördraget på annat sätt än som bestämts genom fördraget. Därigenom bekräftas att det är EG—domstolen som

Prop. 1994/95: 19

ytterst har kompetens att tolka gemenskapsrätten (jfr artikel 164).

Artikel 220 anger att medlemsstaterna, i den utsträckning det är nödvändigt, skall inleda förhandlingar med varandra bl.a. i fråga om avskaffande av dubbelbeskattning, ömsesidigt erkännande av bolag och förenkling av formaliteter för ömsesidigt erkännande och verkställighet av rättsliga avgöranden och skiljedomar. Det rör sig om områden där gemenskapen saknar egen kompetens men där samverkan mellan länderna ändå har betydelse för förverkligandet av gemenskapens mål. Till följd av skyldigheterna i artikel 220 har bl.a. den s.k. Brysselkonventionen om erkännade och verkställighet av domar träffats mellan medlemsländerna.

Artikel 222 fastställer att fördraget inte i något hänseende ingriper i medlemsstaternas egendornsordning. Av artikel 223 följer att med- lemsstaterna i vissa frågor kan vidta åtgärder, som de anser nödvändiga för att Skydda egna väsentliga säkerhetsintressen. Artiklarna 224—226 behandlar skyddsåtgärder i händelse av allvarliga svårigheter. Artikel 227 rör gemenskapens territoriella omfattning.

I artikel 228 föreskrivs den generella ordning som skall gälla när gemenskapen ingår internationella avtal. EG:s behörighet att ingå avtal med tredje länder eller internationella organisationer redovisas i avsnitt 9 och vid genomgången av gemenskapens handelspolitik (avsnitt 23).

I artikel 228a har införts en ny bestämmelse genom Maastrichtfördraget som gäller fall då svårigheter uppkommer till följd av en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken.

I artikel 233 återfinns den s.k. Beneluxklausulen, som fastlägger att bestämmelserna i fördraget inte skall hindra förekomsten eller genomför— andet av det regionala samarbetet mellan Belgien, Luxemburg och Nederländerna som förekom redan innan Romfördraget trädde i kraft. Artikel 234 avser övriga avtal som ingåtts före Romfördragets ikraftträ- dande.

Artikel 235 innehåller ett bemyndigande för rådet att med enhällighet vidta de åtgärder som behövs för att förverkliga gemenskapens mål inom den gemensamma marknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget saknas, s.k. fördragsutfyllnad. Bestämmelsen har använts åtskilliga gången

Artikel 238 om associationsavtal tas upp i avsnitt 9. Artikel 239 anger att protokoll som fogas till fördraget utgör en integrerad del av fördraget. I artikel 240 anges att fördraget har ingåtts på obegränsad tid. De därpå följande artiklarna är idag av marginell betydelse.

8.2.8 Protokoll och bilagor

Till Romfördraget hör också fyra bilagor och ett antal protokoll och förklaringar. Bilaga I behandlar tullpositioner och torde numera vara utan betydelse. Bilaga II innehåller en lista över produkter som omfatttas av särregleringar för jordbruket. Bilaga III reglerar löpande betalningar, s.k. osynliga transaktioner som avses i fördragets artikel 73h (kapital och betalningar) och bilaga IV gäller de utomeuropeiska territorier på vilka

Prop. 1994/95: 19

96

fördragets fjärde del är tillämplig.

I protokollen finns intagna bl.a. stadgorna för EG—domstolen och Europeiska investeringsbanken. Vidare finns protokoll om gemenskapens immunitet och privilegier. Vissa protokoll rör speciella förhållanden i olika länder. Nya protokoll har tillförts Romfördraget genom fördrags- revisioner, t.ex. tillkom genom Maastrichtfördraget det s.k. sociala protokollet om samarbete i socialpolitiska frågor där dock Storbritannien inte deltar. I samband med undertecknandet av fördraget har också vissa förklaringar angivits.

8.3 Euratomfördraget

Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) undertecknades den 25 mars 1957 i samband med tillkomsten av fördraget om EurOpeiska ekonomiska gemenskapen, Romfördraget. De olika institutionerna — parlamentet, rådet, domstolen och kommissio- nen — är gemensamma för Euratom och övriga delar av Europeiska unionen.

Euratomfördraget finns på medlemsländernas officiella språk. Dessa språkversioner är likvärdiga. Vid en utvidgning av medlemskretsen kommer fördraget även att finnas på de nya medlemsländernas officiella språk.

Euratomfördraget omfattar 225 artiklar fördelade på sex avdelningar enligt följande:

I Gemenskapens uppgifter. II Bestänunelser för främjandet av framsteg på kämenergiområdet.

III Institutionella bestämmelser. IV Finansiella bestämmelser. V Allmänna bestämmelser.

VI Bestärrunelser angående inledningsperioden. Dessutom finns fem bilagor och två protokoll.

Enligt fördraget skall Euratom vidta bl.a. följande åtgärder:

— Utveckla forskningen och sörja för spridning av tekniska upplys-

ningar.

— Uppställa enhetliga säkerhetsnormer för hälsoskydd med avseende

på befolkningen och arbetstagarna samt övervaka tillämpningen härav.

— Underlätta investeringar samt, särskilt genom att uppmuntra initiativ från företagens sida, sörja för tillskapandet av sådana oumbärliga anläggningar som är nödvändiga för utvecklingen av kärnenergin inom gemenskapen. — Tillförsäkra samtliga förbrukare inom gemenskapen en regelbunden och rättvis försörjning av malmer och kärnbränsle. — Genom en lämplig form av kontroll garantera att kärnmaterial inte används för andra ändamål än de för vilka de är avsedda. — Utöva den äganderätt som tillkommer gemenskapen med avseende på speciella klyvbara material. — Säkerställa goda avsättningsmöjligheter och tillgång till de bästa

7 Riksdagen 199459)". ] sum/. Nr If). I)('l I.

Prop. 1994/95: 19

97

tekniska hjälpmedel genom upprättande av en gemensam marknad för speciella material och utrustning. fria kapitalrörelser för investeringar på kämenergiområdet samt frihet för specialister att inneha anställning inom gemenskapen.

— Upprätta förbindelser med andra länder och intemationella organisationer, som är ägnade att främja framsteg i samband med den fredliga användningen av kärnenergin. Många för Euratomfördraget relevanta förhållanden har förändrats sedan fördraget undertecknades. Detta har lett till att fördraget delvis är föråldrat. Delar av fördraget tillämpas inte enligt bokstaven, utan enligt en successivt utvecklad praxis.

Stora delar av fördraget behandlar dock frågor som fortfarande är angelägna. Exempel härpå är skapandet av en gemensam basnivå för strålskydd samt att genom kontroll garantera att kärnmaterial inte används för andra ändamål än för dem de är avsedda (s.k. safeguard).

Fördraget är inte tidsbegränsat.

8 .4 Parisfördraget

Europeiska kol— och stålgemenskapen eller EKSG upprättades mellan Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike, Italien. Belgien, Nederländerna och Luxemburg genom det s.k. Parisfördraget. Endast den franska språkversionen är autentisk. Parisfördragets huvudtext är indelad i en ingress och fyra avdelningar enligt följande: [ Europeiska kol— och stålgemenskapen. Il Gemenskapens institutioner. Ill Ekonomiska och sociala regler (Allmänna regler. Finansiella regler, Investeringar och finansiellt stöd, Produktion, Priser. Avtal och koncentrationer, Konkurrensregler, Löner och arbetskraftens rörlighet, Transportregler och 'l'ull— och handelspolitik).

lV Allmänna bestämmelser. Härutöver tillkommer tre bilagor och två protokoll.

Parisfördraget syftar till att sammanföra medlemsländernas resurser på kol— och stälområdet under en gemensam ordning. Detta innebär alltså att det finns speciella bestämmelser för kolmarknaden och en stor del av stålmarknaden, utöver och ibland i stället för de senare tillkomna generella EG—reglerna. EKSG skall vara en gemensam marknad för kol och stål, ha gemensamma målsättningar och gemensamma institutioner. Gemenskapen skall bidra till ekonomisk expansion, ökad sysselsättning och höjd levnadsstandard. Vidare skall skapas betingelser för att säkerställa en rationell produktion med bevarande av stabil sysselsättning utan att framkalla allvarliga störningar i medlemsländernas ekonomier. Inom ramen för EKSG har EG—kommissionen långtgående befogenheter och kan fatta bindande beslut om priser. rationaliseringar och produk— tionskvoter. En betydande del av Parisfördragets bestämmelser är främst riktade till kol— och stålföretagen och förutsätter en gemensam politik och ingripanden i marknadsförhållandena. Detta gäller bestämmelserna om

Prop. 1994/95: 19

98

priser, konkurrensvillkor, produktion, investeringar, finansiellt stöd och forskning. EKSG utgör därigenom främst en industripolitisk gemenskap.

Andra bestämmelser. som riktar sig främst till de nationella regeringarna, är mindre vittgående och förutsätter inte någon gemen— skapspolitik. Så är fallet vad gäller tull— och handelspolitik samt transporter.

Fördraget förutser vidare stödåtgärder på gemenskapsplanet vid sysselsättningssvårigheter inom de berörda industrierna samt innehåller särskilda bestämmelser angående löner och arbetskraftens rörlighet.

Parisfördragets konkurrensbestämmelser förbjuder kartellsamarbete mellan företag, t.ex. överenskommelser om priser, produktions— begränsningar eller marknadsuppdelning som snedvrider den normala konkurrensen. Undantagna från det generella kartellförbudet är dock överenskommelser som bidrar till en påtagligt förbättrad produktion eller distribution och inte ger företagen möjlighet att bestämma priser. begränsa produktionen etc. Vad beträffar koncentrationer, dvs. fusioner och andra samarbetsformer mellan företag gäller att nya koncentrationer i regel fordrar förhandsgodkännande av kommissionen.

Kommissionen skall vidare underlätta för företagen att genomföra investeringar genom att bevilja lån eller ställa garantier. Vid struktur- rationaliseringar har kommissionen möjligheter att minska de sociala påfrestningarna genom finansiering av ersättningsindustrier och genom direkta bidrag till berörda arbetstagare.

På forskningsområdet skall kommissionen organisera arbetet och finansiera forskningsprojekt.

Parisfördraget förutser en begränsad gemensam handelspolitik. Enligt Parisfördraget är statliga stödåtgärder i princip förbjudna på den gemensamma marknaden för kol och stål. I syfte att kontrollera att medlemsländernas stödåtgärder är förenliga med gemenskapens intressen har kommissionen fortlöpande utarbetat regler, s.k. stödkoder, för nationellt stålstöd.

Enligt Parisfördraget har kommissionen för att fullgöra sina uppgifter rätt att ta ut en avgift på produktionen av kol och stål. Avgiften tas ut årligen i relation till produktionsvärdet. År 1993 uppgick avgiftsuttaget till 0.25 %

Fördraget är ingånget för en tid om 50 år. Det är inte sannolikt att fördraget kommer att förlängas när det löper ut år 2002. I stället förmodas de särskilda reglerna om kol— och stålprodukter komma att fogas in i Romfördragets regelverk. i den mån de anses nödvändiga för framtiden.

8.5 Maastrichtfördraget

Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft den 1 november 1993. Fördraget består av ett huvudavtal i sju avdelningar och 17 protokoll. Därtill kommer en slutakt med 33 förklaringar.

I ingressen framhålls bl.a. att den europeiska integrationsprocessen nu övergår i en ny fas. Avtalspartema anger att stor vikt fästs vid

Prop. 1994/95: 19

99

principerna om frihet, demokrati, mänskliga rättigheter, m.m. De har föresatt sig att. uppnå ett stärkande av konvergensen mellan ekonomierna i sina länder. De är vidare fast beslutna att förbättra bl.a. miljöskyddet. Det anges att processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken skall fortsätta, varvid beslut skall fattas så nära medborgarna som möjligt i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

Avdelning I innehåller gemensamma bestämmelser (artiklarna A—F). Genom den första artikeln upprättas unionen. Det framhålls att fördraget markerar en ny fas i processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så nära medborgarna som möjligt. Unionen skall vara grundad på de europeiska gemenskaperna samt den politik och de samarbetsformer som införs genom Maastrichtfördraget. Unionens mål anges i artikel B.

Artikel C anger att unionen skall ha en gemensam institutionell ram, som skall säkerställa konsekvens och kontinuitet i den verksamhet som utförs. Europeiska rådet skall enligt artikel D tillföra unionen de impulser som är nödvändiga för dess utveckling och fastställa allmänna politiska riktlinjer i detta avseende. I artikel E förklaras att institutionerna skall utöva sina befogenheter på de villkor och för de ändamål som har fastställts i de grundläggande fördragen.

I artikel F framhålls slutligen att unionen skall respektera den nationella identiteten i medlemsstaterna och som allmänna principer för gemen- skapsrätten respektera grundläggande rättigheter såsom de garanteras i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna av den 4 november 1950 och som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.

Avdelning II innehåller bestämmelser om ändringar i Romfördraget. Syftet är att upprätta en europeisk gemenskap.

Gemenskapen får, med uttryckligt stöd i fördraget, nya uppgifter på många områden. Därutöver har tillkommit bestämmelser om ett stegvis införande av en ekonomisk och monetär union.

Avdelning III innehåller bestämmelser om ändringar i Parisfördraget och avdelning IV bestämmelser om ändringar av Euratomfördraget. Ändringarna är av redaktionell natur.

Avdelning V innehåller bestämmelser om den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken och avdelning VI bestämmelser om samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Dessa bestämmelser tas upp särskilt nedan.

Avdelning VII itmehåller slutbestämmelser (artiklarna L—S).

Bland slutbestämmelserna kan särskilt nämnas artikel N som innehåller bestämmelser om ändringsproceduren för de grundläggande fördragen och artikel 0 som innehåller förfarandercgler för upptagande av nya medlemmar.

8.5.1 Utrikes— och säkerhetspolitik

I fördragets avdelning V, artikel I behandlas den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken, GUSP. Fördragstextens formuleringar inom detta område har i många avseenden vuxit fram som en politisk kompromiss.

Prop. 1994/95: 19

100

Till skillnad från beslut inom den första pelaren kan beslut i sakfrågor inom GUSP inte underställas EG—domstolens prövning. Medlemsländer- nas förpliktelser skall därför ses i ett politiskt perspektiv, och ges en mer politisk tolkning än vad som är fallet för andra delar av fördraget. Samarbetet är till karaktären mellanstatligt.

Artikeln inleds med den allmänna målsättningen för GUSP samt med en erinran om att medlemsländerna förväntas stödja den överenskomna politiken i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet. Som medel för denna politik anges dels s.k. gemensamma ståndpunkter, dels s.k. samfällda aktioner.

Beslut inom GUSP fattas med enhällighet av EU—rådet. Inom ramen för en enskild samfälld aktion finns dock en möjlighet att fatta följdbeslut med kvalificerad majoritet. För att denna möjlighet skall kunna utnyttjas måste emellertid alla medlemsländer ge sitt samtycke. Detta betyder att inget medlemsland kan påtvingas ett beslut..

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall, enligt artikel 1.4. ”omfatta alla frågor som berör unionens säkerhet, inbegripet utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar”. Denna målsättning skall diskuteras vid bl.a. den s.k. översynskonferensen, som EU—ländema väntas inleda år 1996. Eventuella beslut om utformningen av en gemensam försvarspolitik resp. ett gemensamt försvar kräver enhällighet bland medlemsländerna och ratifikation av dessa. En enskild medlemsstat kan sålunda inte mot sin vilja tvingas in i ett sådant samarbete.

I den mån frågor med anknytning till försvarsområdet för närvarande kommer upp till diskussion inom GUSP, anmodas den västeuropeiska unionen, VEU, att utarbeta och genomföra eventuella beslut. Det stadgas särskilt att EU i sådana fall inte kan utnyttja den begränsade möjligheten att besluta med majoritet. För att delta i diskussionerna inom GUSP förutsätts emellertid inte medlemskap i VEU. Ett par av de nuvarande EU—ländema står utanför VEU.

I de avslutande artiklarna preciseras de olika institutionemas roller vad gäller den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken. Europeiska rådet anger principerna och de allmänna riktlinjerna. medan det är minister— rådet som skall fatta de nödvändiga besluten för att definiera och genomföra politiken.

Till skillnad från det tidigare europeiska politiska samarbetet (EPS) har kommissionen tilldelats en roll i GUSP. Det heter helt allmänt att kommissionen ”skall delta i full omfattning i arbetet på det gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiska området”, vilket innebär att kommissionen får göra inlägg och ställa förslag som en medlem men självfallet inte delta i besluten.

Europaparlamentet har ingen behörighet att fatta beslut i frågor som rör den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken. Parlamentet skall av ordförandelandet och konnnissionen regelbundet hållas informerat om utvecklingen av unionens utrikes— och säkerhetspolitik. Ordförandelandet skall samråda med parlamentet om huvudaspektema och de grund- läggande valmöjligheterna och se till att vederbörlig hänsyn tas till

Prop. 1994/95:19

101

parlamentets synpunkter. Parlamentet får också ställa frågor och rikta rekommendationer till ministerrådet. Varje år skall en debatt hållas om de framsteg som gjorts vad beträffar genomförandet av den gemensamma politiken.

8.5.2 Inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter

Fördraget uppställer som ett av målen för unionen att utveckla ett nära samarbete i rättsliga och inrikes frågor (artikel B). I fördragets avdelning VI preciseras innebörden (artikel K). Här förklaras (artikel K.1) att följande områden skall ses som frågor av gemensamt intresse för att förverkliga unionens mål, särskilt den fria rörligheten för personer:

I. Asylpolitik.

2 Kontroll av medlemsländernas externa gränser.

3. Invandringspolitik och politik avseende tredjelandsmedborgare. 4 Kampen mot narkotikamissbruk, i den mån den ej täcks av punkterna 7—9. Kampen mot bedrägerier i internationell skala i den mån den ej täcks av punkterna 7—9. Civilrättsligt samarbete. Straffrättsligt samarbete. Tullsamarbete. Polissamarbete för att hindra och bekämpa terrorism, olaglig narkotikahandel och grova andra former av internationell brottslig— het. i samband med organisation av ett system för informations— utbyte inom en europeisk polisbyrå (Europol). ' Ul

roma?»

Här kan erinras om att bestämmelserna om en gemensam politik i visumfrågor återfinns i Romfördragets artikel 100c. I artikel K.9 öppnas en möjlighet för rådet att enhälligt besluta om att göra artikel 1000 tillämplig också på de områden, som täcks av punkterna 1—6 i artikel K.1. Ett sådant beslut skall antas av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.

Samarbetet på dessa områden är inte någon nyhet som tillkommit genom Maastrichtfördraget. Det nya är att samarbetet har formaliserats, utan att fördenskull dess grundläggande mellanstatliga karaktär har gått förlorad.

I artikel K.2 sägs, att de i artikel K.1 angivna samarbetsfrågoma ”skall behandlas med beaktande av Europarådets konvention av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna” liksom av 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning.

Medlemsländema skall informera och konsultera varandra i rådet för att koordinera sina åtgärder. I detta syfte skall de etablera samarbete mellan relevanta nationella myndigheter. Om samarbetets mål bättre kan uppnås genom gemensamt agerande än genom de enskilda ländernas agerande, kan medlemsländerna genom enhällighet besluta att genomföra politiken medelst kvalificerad majoritet i beslutsfattandet. Möjligheten till

Prop. 1994/95: 19

genomförande av politiken genom kvalificerad majoritet är en betydelsefull nyhet för samarbetet inom dessa politikområden.

Medlemsländema och kommissionen har initiativrätt vad gäller frågor som omfattas av punkterna 1 till och med 6 ovan, medan medlemslän— derna behåller sin initiativrätt i frågor som rör punkterna 7 till och med 9.

Rådet kan rekommendera medlemsländerna att anta konventioner inom de områden som nämns ovan. Redan i dag finns en asylkonvention som undertecknats av gemenskapens tolv medlemsländer och en framförhand- lad gränskontrollkonvention färdig för undertecknande.

En samordningskommitté bestående av höga tjänstemän skall upprättas för att ge rådet utlåtanden och beslutsunderlag i ovan nämnda frågor (artikel K.4). Kommissionen skall delta fullt ut i arbetet inom den inrikespolitiska ”pelaren” (dock med undantag för frågorna under punkterna 7—9 ovan). Det land som för tillfället innehar ordförandeskapet skall, liksom kommissionen, regelbundet hålla parlamentet informerat i frågorna. Ordförandelandet skall se till att parlamentets synpunkter i vederbörlig ordning beaktas. Parlamentet har också rätt att ställa frågor till rådet och att avge rekommendationer. Varje år skall en debatt hållas i parlamentet om genomförandet av ovan nämnda frågor.

Medlemsländema uttalar i en deklaration i anslutning till fördraget som sin eniga mening, att rådet med förtur skall behandla asylpolitikfrågan och frågor om invandringspolitik.

Sambandet är tydligt mellan EU:s verksamhet inom ramen för den tredje pelaren (artikel K i Maastrichtfördragets ) och önskemålet om fri rörlighet inom unionen för personer. Sambandet kan uttryckas så, att avvecklingen av identitetskontroll vid gemenskapens inre gränser (gränserna mellan medlemsstaterna) förutsätter en rad s.k. kompensa— toriska åtgärder. Dessa tar form av överenskommelser mellan 'med- lemsstatema på de områden artikel K.l anger. Europeiska unionens råd har inte på dessa områden den nortngivningskompetens, som rådet har under de andra grundläggande fördragen. Unionen har emellertid inlett en betydande verksamhet inom ramen för artikel K, styrd av den s.k. K 4—kommittén. Denna verksamhet skildras i avsnitt 29 varav framgår att målet om en fri rörlighet för personer inom unionen ännu inte uppnåtts.

8.6 Gemenskapernas institutioner och deras roll

8.6.1 Beslutsprocessen

I beslutsprocessen representerar kommissionen gemenskapens intressen och har en initiativtagande roll, medan det i rådet är medlemsstaternas ståndpunkter och intressen som bryts mot varandra. Europaparlamentet, den folkvalda församlingen, har vissa kontrollerande uppgifter men deltar också i beslutsprocessen utan att ha någon egen normgivande befogenhet. Domstolen kontrollerar bl.a. att institutionerna inte överskrider sina befogenheter enligt fördragen. Det är bara inom det traditionella EG—samarbetct som nedan beskrivna förfaranderegler tillämpas. När det gäller inrikes— och rättsliga frågor och utrikes— och säkerhetspolitik

Prop. 1994/95: 19

103

tillämpas andra beslutsprocedurer varvid enhälliga beslut alltid krävs.

Initiativet till beslut — kommissionen

' Kommissionen består för närvarande av 17 ledamöter. Medlemsstatemas regeringar utser, efter att ha inhämtat Europaparlamentets godkännande, ordföranden och de övriga ledamöterna av kommissionen för en mandattid av fem år. Artikel 16 i anslutningsfördraget anger att antalet ledamöter i kommissionen skall utökas till 21 (artikel 158).

Kommissionens ledamöter företräder inte sitt hemland utan skall arbeta i hela gemenskapens intresse (artikel 157.2). De avger en högtidlig försäkran inför EG—domstolen att varken begära eller ta emot instruk- tioner från någon regering eller intressegrupp. De åtnjuter också rättslig immunitet för åtgärder som de vidtagit i tjänsten.

Kommissionen sammanträder varje vecka och är i dag beslutför med nio ledamöter närvarande. Besluten fattas kollegialt med enkel majoritet.

Varje ledamot av kommissionen är ansvarig för politiken inom ett eller Hera generaldirektorat. Dessa direktorat ansvarar för gemenskapspolitiken inom ett, eller ett par angränsande, områden (t.ex. DG IV konkurrens, DG V sysselsättning, arbetsmarknads— och socialpolitik, DG VI jordbruk). Till sin hjälp har varje kommissionsledamot också ett eget kabinett.

Kommissionen har i princip exklusiv initiativrätt vad avser förslag till nya regler. Det skall emellertid nämnas att rådet ofta tar informella initiativ som vidarebefordras till kommissionen. Dessutom har Europa- parlamentet genom Maastrichtfördraget fått befogenhet att anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag. Rådets antagande av förordningar, direktiv eller beslut måste vila på ett förslag från kommis- sionen.

Beredningen av ärenden rörande förslag av kommissionen sker inom generaldirektoraten och kabinetten samt också i särskilda expertgrupper sammansatta av individuella experter från medlemsstaterna. Det förekommer såväl ständigt verksamma expertgrupper som grupper utsedda ad hoc. Kommissionen umyttjar också i stor utsträckning sin rätt att höra Ekonomiska och sociala kommittén. Denna är en rådgivande församling med 189 ledamöter som representerar arbetsgivare, arbets- tagare och andra grupper (såsom jordbrukare, konsumentintressen och vissa yrkesgrupper). I anslutningsakten föreskrivs att kommittén skall utökas med 42 ledamöter. Sverige får därvid 12 platser.

Kommissionen kan i vissa fall själv utfärda rättsakter som är bindande för medlemsstaterna. Det' gäller dels i de fall så uttryckligen stadgas i fördragen, dels med stöd av delegerade befogenheter från rådet, främst för verkställande av rådets beslut.

Kommissionens verkställande åtgärder och tillämpning i övrigt av fördragen och sekundärrätten sker i stor utsträckning genom ca 1 000 kommittéer med representanter för medlemsstaterna (den s.k. kommittologin). När rådet delegerar befogenheter till kommissionen är det av intresse för medlemsstaterna att behålla ett visst inflytande. I de

Prop. 1994/95: 19

104

rättsakter som föreskriver delegation förordnas därför ofta att kommissio- nen skall förelägga sina förslag till åtgärder för en kommitté som består av representanter för medlemsstaterna med en kommissionstjänsteman som ordförande. Ordföranden saknar normalt rösträtt i kommittén. Förhållandet mellan kommission och kommitté följer i huvudsak tre olika procedurer, med varierande grad av inflytande för kommittén. De tre slagen av kommittéer brukar beskrivas som rådgivande, förvaltande och föreskrivande. Den största graden av självständighet har kommissionen då kommitténs ställning enbart är rådgivande. Kommissionens makt är som mest beskuren i förhållande till de föreskrivande kommittéerna. Kommissionen kan då endast handla i överenstämmelse med kommitténs ställningstagande. Om kommissionen inte vill följa kommittén, eller om kommittén inte alls intarnågon ståndpunkt, hänskjuts frågan till rådet för beslut.

Enligt Maastrichtfördraget har kommissionens ställning förstärkts inom de utrikes— och inrikespolitiska områdena genom att den i fråga om initiativ— och yttranderätt jämställs med medlemsstaterna.

Beslutsfattander — Europeiska unionens råd

Rådet godkänner EG:s budget och beslutar normer, eller — med en nationell terminologi — stiftar lag, inom de områden där medlemsstatema skall tillämpa gemensamma regler. Rådet fattar beslut på grundval av kommissionens förslag.

Rådet består av en regeringsledamot från varje land. Deltagarna i rådet växlar. Utrikesministrama möts som regel en gång i månaden. liksom ekonomi- och finansministrama. De samordnar de övriga ministramas arbete och behandlar frågor som fackministrama har remitterat till dem. Fackministrama möts, när frågor inom deras ansvarsområde skall behandlas. Minst en ledamot av kommissionen är alltid närvarande vid rådets möten.

Varje land innehar ordförandeposten i sex månader. Turordningen sker i bokstavsföljd efter landets inhemska namn. Samråd sker mellan nuvarande, korrunande och föregående ordförandeland i den s.k. trojkan. Ordförandelandets utrikesminister har titeln rådspresident och företräder EU i FN:s generalförsamling och i andra internationella sammanhang.

Rådet skall höra Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén när fördraget föreskriver det men låter ofta dessa instanser yttra sig även i andra fall.

Kommissionen kan ändra sitt förslag intill dess att rådet har fattat beslut i saken. I många frågor äger därför en fortlöpande dialog rum mellan rådet och kommissionen. Det fordras enhällighet för att rådet skall kunna ändra kommissionens förslag till beslut (artikel 1492).

Det saknas regler om beslutsmässighet för rådet och det anses i praxis vara beslutsmässigt även om inte alla stater är närvarande. Den formella huvudregeln är att rådets beslut fattas med enkel majoritet. Flertalet viktigare bestämmelser i fördraget föreskriver emellertid att beslut skall fattas enhälligt eller med kvalificerad majoritet.

Prop. 1994/95: 19

105

Rösneglema i rådet (artikel 148) bygger på att varje stat har ett visst Prop. 1994/95:19 röstetal - Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien har 10 röster var, Spanien 8, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal 5 var, Danmark och Irland 3 röster var samt Luxemburg 2 röster.

Sverige får vid ett medlemskap 4 röster. De övriga kandidatländerna Österrike, Finland och Norge får 4, 3 respektive 3 röster var. Kvalifice- rad majoritet innebär i dag att det krävs 54 ja—röster för bifall till ett förslag från kommissionen. Efter en utvidgning med de fyra länder som förhandlat om medlemskap höjs denna siffra till 64 röster.

Mellan rådsmötena företräds ministrarna av ambassadörer som är ackrediterade hos gemenskapen och som leder sina respektive länders delegationer i Bryssel. De bildar de ständiga representanternas kommitté, COREPER (Comité des Représentants Permanenfs). Med hjälp av över hundra kommittéer med tjänstemän från medlemsstaternas fackdeparte- ment bereder Coreper kommissionens förslag till rådsbeslut och jämkar samman de tolv regeringamas ståndpunkter. Coreper sammanträder varje vecka och gör, tillsammans med rådets ordförande, upp föredragnings- listan för rådsmötena. Vid rådsmötena behandlas dels frågor i vilka enighet uppnåtts i Coreper eller vid tidigare rådsmöte och där beslut kan fattas utan debatt (en bloc). under vad som betecknas som punkt A, dels, under punkt B, frågor där enighet inte kunnat nås. Ekonomiska och monetära frågor handhas av Monetära kommittén.

En betydelsefull ställning intar också Europeiska rådet som skiljer sig från Europeiska unionens råd.

Europeiska rådet är beteckningen på de möten mellan medlemsstaternas stats— eller regeringschefer som regelbundet äger rum en gång per halvår. Vid dessa möten fattas främst beslut i övergripande politiska frågor. Besluten formaliseras vid behov av ministerrådet. I Maastrichtför- draget har Europeiska rådet uttryckligen tillagts uppgiften att ge unionen nödvändiga impulser för dess utveckling och att fastställa de allmänna politiska riktlinjerna härför.

Europaparlamentet

Europaparlamentet består för närvarande av 567 ledamöter. Ledamöterna väljs genom direkta allmänna val för en mandatperiod om fem år. Sverige får vid ett medlemskap 22 mandat i den folkvalda församligen.

Ledamöterna väljs genom direkta allmänna val för en mandatperiod om fem år. En parlamentsledamot kan — även om det sällan förekommer — samtidigt vara ledamot av ett nationellt parlament men inte av någon av gemenskapernas övriga institutioner eller av en nationell regering.

Ledamöterna representerar väljarkåren och röstar individuellt. De får inte ha bundna mandat eller annars vara bundna av instruktioner. Det har alltsedan parlamentets bildande varit praxis att arbetet främst bedrivs genom de olika politiska grupperingarna snarare än efter de nationer som ledamöterna representerar.

Parlamentet väljer talman och andra företrädare bland sina medlemmar. Arbetet är organiserat i ständiga utskott som vart och ett ansvarar för ett 106

särskilt område av gemenskapernas politik. Utskottens sammansättning återspeglar parlamentets politiska sammansättning men det är de skilda politiska grupperna som utser kommittéledamöterna. Utskotten avger betänkanden, förberedda av särskilda rapportörer, som utgör gmnden för plenardebattema i parlamentet.

Parlamentet skall hålla en årlig session och kan dessutom sammankallas på begäran av en majoritet av dess medlemmar eller på begäran av rådet eller kommissionen (artikel 139). I praktiken håller parlamentet emellertid en delsession varje månad. Dessa sessioner varar vanligtvis en vecka. Utskotten kan sammanträda när som helst på begäran av utskottsordföranden eller parlamentets talman.

Enligt huvudregeln fattar parlamentet beslut med absolut majoritet av avgivna röster (artikel 141). Bland undantagen kan särskilt nämnas beslut att förkasta ett förslag till gemenskapernas budget vilket kräver två tredjedels majoritet av avgivna röster.

Det finns fem olika former för parlamentets medverkan i beslutsproces- sen. — Obligatoriskt inhämtande av parlamentets yttrande Många bestämmelser i fördragen föreskriver att rådet, innan det fattar beslut, skall inhämta parlamentets yttrande. I målen 138/79 Roquette Freres mot rådet [1980] ECR s. 333 och 139/79 Maizena mot rådet [1980] ECR s. 3393, förklarade domstolen en förordning ogiltig på grund av att rådet inte inväntat parlamentets yttrande innan det fattade sitt beslut. Det finns inte i fördragen någon tid angiven inom vilken parlamentet måste avge sitt yttrande. — Inhämtande av parlamentets yttrande i övriga fall I dessa fall hör rådet parlamentet utan att det, enligt fördragen. är ett formellt krav. När väl proceduren har inletts följer den emellertid samma regler som gäller för det ”obligatoriska” förfarandet.

— Ett särskilt samrådsförfarande Genom en gemensam deklaration mellan parlamentet, rådet och kommissionen den 4 mars 1975 etablerades ett särskilt sarnrådsförfarande i fråga om rättsakter med betydande ekonomiska verkningar. I deklaratio- nen sägs att om rådet i ett sådant fall avser att frångå parlamentets uppfattning skall man försöka uppnå enighet i en samrådskommitté med representanter för rådet och parlamentet. — Samarbetsförfarandet Genom Enhetsakten år 1986 stärktes parlamentets ställning genom att det föreskrevs att rådet i vissa fall skall fatta beslut ”i samarbete med” parlamentet. Detta förfarande innebär att parlamentet åter kommer in i bilden vid det tillfälle i beslutsprocessen då rådet normalt vore berett att fatta slutligt beslut i saken. I stället för att fatta beslut antar rådet i sådana fall endast en ”gemensam ståndpunkt”, genom ett kvalificerat majoritetsbeslut. Under tre, eller högst fyra, månaders tid kan sedan parlamentet antingen godkänna eller förkasta den gemensamma stånd- punkten eller föreslå tillägg. Om parlamentet godkänner den gemen- samma ståndpunkten eller underlåter att agera inom tidsfristen, beslutar rådet i enlighet med den gemensamma ståndpunkten. Om parlamentet förkastar den gemensamma ståndpunkten, kan den bli föremål för beslut

Prop. 1994/95: 19

107

i rådet endast genom ett enhälligt ställningstagande. Om parlamentet föreslår tillägg till den gemensamma ståndpunkten har kommissionen att åter överväga sitt förslag. Kommissionen kan anta alla eller några av parlamentets förslag eller förkasta dem. Kommissionen överlämnar så sitt eventuellt reviderade förslag till rådet. Om den har förkastat parlamentets tillägg skall den också redovisa skälen för det. Rådet kan anta kommissionens reviderade förslag med kvalificerad majoritet. Det kan också besluta om tillägg, antingen egna eller genom att anta parlamentets av konunissionen förkastade tillägg. I båda de sist nämnda fallen krävs enhällighet i rådet. — Medbeslutandeförfarandet Genom Maastrichtfördraget (artikel 18% i Romfördraget) gavs parlamen- tet vad som kallas en medbeslutanderätt i vissa frågor. Medbeslutande- procedurens bärande element kan beskrivas enligt följande: Kommissio- nens förslag överlämnas till både parlamentet och rådet och proceduren följer därefter inledningsvis de regler som gäller för samarbetsför- farandet. Om parlamentet med absolut majoritet avslår rådets ”gemen— samma ståndpunkt”, har förslaget fallit. Om parlamentet i stället föreslår ändringar i, eller tillägg till rådets gemensamma ståndpunkt och enighet inte kan nås mellan rådet och parlamentet, skall frågan hänskjutas till en sammanjämknings— eller medlingskommitté. Kommittén skall sträva efter att föreslå en gemensam text. Om en sådan text föreslås skall den bli föremål för beslut av både rådet och parlamentet. Om endera av dessa institutioner underlåter att anta förslaget, har det fallit. För det fall att medlingskommittén inte lägger fram någon gemensam text, kan rådet åter besluta i enlighet med sin ursprungliga gemensamma ståndpunkt. Om då parlamentet åter avslår förslaget har det fallit. Rättsakter som beslutas enligt detta förfarande skall undertecknas av både parlamentets och rådets president. Medbeslutandeförfarandet påminner således till sin uppbyggnad om vissa parlamentariska tvåkammarsystem i vilka ett norrnbeslut kräver ett positivt ställningstagande i båda kamrarna och där det finns ett samman- jämkningsförfarande för att nå en gemensam position. Förfarandet är dock endast avsett att tillämpas inom vissa begränsade, men betydelse- fulla områden. Det gäller t.ex. regler om personers fria rörlighet (artikel 49), den fria etableringsrätten (artiklarna 54, 56 och 57) samt den inre marknaden (artikel 100a). Parlamentet spelar också en roll när gemenskaperna sluter avtal med tredje land. När det gäller internationella avtal i allmänhet anges i artikel 228 i Romfördraget att förhandlingar om internationella avtal skall föras av kommissionen men ”ingås av rådet sedan Europaparlamentet hörts i de fall som anges i detta fördrag”. Slutligen kan parlamentet utöva övervakande och kontrollerande funktioner på Hera sätt — genom skriftliga och muntliga frågor till konunissionen eller till rådet (artikel 140),

— genom debatt kring kommissionens allmänna årsrapport (artikel 143), — genom budgetprocessen (artikel 203),

Prop. 1994/95: 19

108

— genom att granska konunissionens räkenskaper och bevilja den ansvarsfrihet beträffande budgetens genomförande (artikel 206), samt

— genom att rikta misstroendevotum mot kommissionen och däri-

genom framtvinga kommissionsledamötemas samfällda avgång (artikel 144).

Genom Maastrichtfördraget förstärktes parlamentets kontrollfunktioner ytterligare genom att varje unionsmedborgare ges rätt att vända sig till parlamentet i frågor som direkt berör honom eller henne, att parlamentet skall utse en ombudsman som på eget initiativ eller efter klagomål från enskilda har att utreda om brister eller försummelser förekommit. att parlamentet kan, på yrkande av en fjärdedel av dess ledamöter, tillsätta en temporär undersökningskommission för att utreda påstådda missförhål— landen samt att parlamentet skall godkänna medlemsstaternas regeringars val av kommissionspresident och övriga kommissionsledamöter.

Domstolen

Domstolen består av tretton domare, en från vart och ett av med- lemsländerna och en trettonde från — rotationsvis — Tyskland, Frankrike, Italien, Spanien eller Storbritannien. Domarna utses genom enhälliga beslut av medlemsländer på förslag av resp. land. Som medlem får Sverige rätt att föreslå en ledamot av domstolen. Domstolen bistås av sex generaladvokater som skall ha samma kvalifikationer som domarna. Även de utses för en tid av sex år av medlemsstaternas regeringar i samför— stånd. Fyra av generaladvokatämbetena besätts med kandidater från Tyskland, Frankrike. Italien och Storbritannien medan två tillsätts — rotationsvis — från de övriga staterna. Generaladvokaterna har till uppgift att opartiskt och oavhängigt avge ett motiverat förslag till avgörande i målen. l anslutningsfördraget föreskrivs om en utökning till åtta generaladvokater.

En av ISG-domstolens uppgifter är att pröva giltigheten av de rättsakter som beslutats av EG:s institutioner. I denna funktion kan domstolens roll liknas vid en författningsdomstols.

Domstolen prövar därvid frågan om rättsakters ogiltighet på talan av en medlemsstat, rådet, kommissionen eller, i vissa fall, en enskild. Domstolen skall på samma grunder pröva en talan som väcks av Europaparlamentet för att ta tillvara sina rättigheter.

Domstolen är ansvarig för att EG—rätten tolkas enhetligt och den har att i sista hand avgöra dess innebörd. I viktiga avseenden har EG—rätten fått sin form genom domstolens avgöranden. Domstolen dömer bl.a. i mål mellan medlemsländerna och mellan institutionerna inbördes samt i mål mellan kommissionen och medlemsländerna. Dess domar är bindande. En viktig uppgift för domstolen är vidare att på begäran av nationella domstolar lämna förhandsbesked om EG—reglemas innebörd. ISG—domstolens rättstillämpning har haft stor betydelse för integrationens utveckling.

Främst på grund av den växande arbetsbördan för domstolen har från

Prop. 1994/95: 19

109

och med den 1 november 1989 inrättats en förstainstansrätt för prövning av vissa särskilt angivna typer av mål. Denna domstol består för närvarande av tolv domare, en från var och en av medlemsstaterna.

8.6.2 Övervakningsförfarandet

Inom EG finns ett system för att säkerställa att medlemsländerna verkligen uppfyller sina skyldigheter enligt fördragen. Kommissionen har en mycket betydelsefull roll som fördragens väktare. Ytterst kan en stat stänunas inför EG—domstolen om den inte lever upp till sina skyldigheter. Vidare kan på vissa områden, i synnerhet konkurrensområdet, enskilda individers eller företags rättsställning komma att direkt beröras av kommissionens åtgärder. Det finns i sådana fall en möjlighet för dem som berörs av åtgärden att få sin sak prövad i EG—domstolen. Som kommer att beröras i avsnitt 35.4 kan enskilda rättigheter även indirekt komma att prövas när nationell domstol i en medlemsstat begär ett förhandsavgörande från EG—domstolen.

F ördragsbrottstalan

Artikel 169 i Romfördraget ger konunissionen en generell befogenhet att ingripa mot en överträdelse av fördraget. Kommissionen skall enligt artikeln avge ett motiverat yttrande i ärendet efter att ha givit berörd stat möjlighet att inkomma med sina synpunkter. Det har visat sig att få av de ärenden som väcks kommer till domstolen. Dessförinnan skall normalt en, ofta långvarig, dialog mellan kommissionen och den berörda staten förekomma. Kommissionen kan under denna tid genomföra undersök— ningar och begära in nödvändig information samt rådfråga oberoende experter. Detta informella förfarande kan utmynna i att kommissionen inte längre finner anledning att ingripa mot berörd stat eller att staten vidtar nödvändiga åtgärder för att leva upp till sina åtaganden, varvid förfarandet avslutas. Om å andra sidan. sedan tillräckligt underlag har hämtats in, kommissionen bedömer att ett fördragsbrott föreligger, kan den utfärda en s.k. formell underrättelse, dvs. en begäran om att medlemsstaten inom viss tid skall kommentera den påstådda överträdelsen eller vidta nödvändiga åtgärder för att rätta till det. Därefter kan kommissionen utarbeta ett motiverat yttrande. Även detta skall innehålla en tidsfrist inom vilken staten kan åtgärda det påstådda överträdelsen och förbereda en process i domstolen. Om medlemsstaten inte efterkommer yttrandet inom den angivna tidsperioden. kan konunissionen föra ärendet vidare till domstolen. Det motiverade yttrandet bildar då ramen för processen. Diskussioner mellan konunissionen och medlemsstaten kan fortgå även efter det att ärendet initierats i domstolen. Kommissionen kan när som helst återta sin anmälan.

EG—domstolen kan vidta interimistiska åtgärder när så är nödvändigt enligt artikel 186 i Romfördraget.

Prop. 1994/95:19

110

8.6.3 Gemenskapsrätten utgör en egen rättsordning

De europeiska gemenskaperna och den europeiska unionen är grundade på folkrättsliga fördrag. Samarbetet inom EG skiljer sig emellertid i ett avseende från traditionellt internationellt samarbete. Ett medlemskap förutsätter nämligen att medlemsstaterna avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till gemenskaperna, där de utövas av medlemsländerna gemensamt, i enlighet med fördragen.

På grundval av de grundläggande fördragen och deras särart har en egen rättsordning, gemenskapsrätten, utvecklats med drag som är unika för EG och som skiljer sig både från traditionell Statsrätt och inter- nationell rätt i allmänhet. EG—rätten brukar betecknas som en rättsord— ning av eget slag (sui generis). självständig och samtidigt integrerad med medlemsstaternas nationella rättssystem. EG:s rättsordning behandlas i avsnitt 35 .

8.7 Framtida fördragsändringar

I det föregående har beskrivits de grundläggande fördragens aktuella uppbyggnad och den i dag gällande institutionella balansen. Denna uppbyggnad och denna balans är resultatet av återkommande för- handlingar mellan medlemsstaterna, som med jämna mellanrum resulterat i fördragsändringar. Den senaste fördragsändringen skedde i och med Maastrichtfördraget, som trädde i kraft den 1 november 1993. Det är oriktigt att föreställa sig att den senaste förändringen också är den sista. Frågan om en översyn av de grundläggande fördragen står på dagord- ningen för en regeringskonferens år 1996. Ett svenskt medlemskap i EU från och med den 1 januari 1995 innebär deltagande i konferensen och i det förberedande arbetet inför denna.

Infiytandet över den europeiska unionen kännetecknas av en avvägning och ett samspel mellan överstatlighet och nationella intressen. Det återspeglar sig i samspelet mellan institutionerna. Framför allt företräds det överstatliga av kommissionen och parlamentet, som därför kan sägas vara naturliga bundsförvanter. Medlemsländema har emellertid också att tillvarata gemenskapernas intressen vid sidan av sina nationella.

Överenskommelsen i Maastricht anger några punkter, där en översyn uttryckligen förutses. Det gäller bestämmelserna om

— en gemensam utrikes— och säkerhetspolitik (artikel 1.4 sjätte stycket

och artikel J.lO i Maastrichfördraget),

— vilka områden som skall omfattas av medbeslutandet (artikel 18%

åttonde stycket i Romfördraget)

— fastställandet av en eventuell rättsaktshierarki (deklaration nr 16 till

Maastrichtfördraget), och — budgetfrågornas institutionella ordning (tillägg i form av inter—institutionella avtal 29 oktober 1993). Utöver dessa frågor kan också andra frågor av stor politisk räckvidd komma att tas upp. En grundläggande sådan är om fördragsöversynen som målsättning skall ha att konsolidera och reformera institutionerna på grundval av en medlemsskara om högst 16 eller om reformerna skall ta

Prop. 1994/95: 19

lll

sikte på en större medlemsskara.

Oavsett detta finns det anledning utgå från att sådana frågor, som Europaparlamentet särskilt ivrat för, kommer att stå på dagordningen. Bland dessa märks önskemålet att ersätta de flesta enhällighetsbeslut med kvalificerade majoritetsbeslut.

Ännu en annan av Europaparlamentet framlyft fråga gäller sättet att utse EG—kommissionen och dess ordförande. Naturligtvis finns här också frågor om parlamentets ställning i beslutsprocessen rent allmänt.

En union bestående av så många stater, av varierande folkmängd och ekonomisk styrka, med förespråkare för såväl ökad integration som fortsatt mellanstatligt samarbete kan resa frågor om behovet att införa olika villkor och takt för deltagande, där vissa länder deltar i unionens alla politikområden, medan övriga, valfritt eller i sin egen takt deltar i t.ex. den ekonomiska och monetära unionen, socialpolitiken, miljöskyd- det, industripolitiken. utrikes— och säkerhetspolitiken eller det inrikes— eller rättsliga samarbetet.

Ett sådant asymmetriskt system skulle samtidigt resa frågor som hur institutionerna skall fungera eller om kämgruppen av medlemsländer i längden kan acceptera att de övriga inte deltar med samma grad av aktiv solidaritet i t.ex. utrikespolitiken, för att skydda miljön eller verka för valutastabilitet.

Prop. 1994/95: 19

9 Avtal med tredje land och mellan medlemssta— terna

9.1 Gemenskapens traktatkompetens

Gemenskapen är en juridisk person. Gemenskapen har även folkrättslig handlingsförmåga, dvs. kompetens att ingå internationella avtal (s.k. traktatkompetens). Gemenskapens förbindelser med omvärlden utgör en stadigt ökande del av EG:s samlade aktiviteter.

EG:s behörighet att ingå internationella avtal framgår i vissa fall uttryckligen av fördraget. EG-domstolens rättspraxis har klargjort att gemenskapen även besitter traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens.

9.1.1 Gemenskapen har traktatkompetens genom uttryckliga bestämmelser i Romfördraget

['landeLspolitik (artikel 113)

Enligt artikel 113 i Romfördraget skall den gemensamma handelspolitiken grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller att ändra tulltaxor, ingå tull— och handelsavtal, uppnå enhetlighet i fråga om liberaliserings- åtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder, inbegripet åtgärder vid dumpning och subventioner.

Med stöd av artikel 113 i Romfördraget har gemenskapen bl.a. slutit bilaterala handelsavtal, frihandelsavtal och avtal om ekonomiskt samarbete. På det multilaterala planet har gemenskapen med stöd av artikel 113 bl.a. ingått en rad avtal inom ramen för GATT, som t.ex. ett avtal om internationell handel med textilvaror från år 1973.

Associationsavtal m.m. (artikel 238)

Gemenskapen får, med stöd av artikel 238 i Romfördraget, med en eller flera stater eller internationella organisationer ingå avtal som innebär en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemensamt uppträdande och särskilda förfaranden. Med stöd av artikel 238 i Romfördraget har gemenskapen framför allt ingått följande kategorier av avtal: - Avtal med europeiska länder som förberedelse eller som en inledande fas inför en eventuell ansluming till gemenskapen; detta är bl.a. fallet med 1963 års associationsavtal med Turkiet och de s.k. Europaavtal som slutits med Tjeckien. Slovakien, Polen, Ungern, Rumänien och Bulgarien. — Samarbetsava som gemenskapen ingår med andra stater, t.ex. Lomékonventionerna som ingåtts med de s.k. ACP—länderna, dvs. stater i Afrika söder om Sahara samt i Karibien och Stillahavsområdet samt 1978 års samarbetsavtal med- bl.a Tunisien, Algeriet och Marocko.

N Riksdagen Nf)—#95. Isa/711. .-'N"r 10. Del I.

Prop. 1994/95: 19

113

Övriga bestämmelser som tilldelar gemenskapen traktatkompetens

Genom enhetsakten och Maastrichtfördraget har en rad bestämmelser införts i Romfördraget, vilka uttryckligen ger gemenskapen befogenhet att ingå avtal med tredje länder eller internationella organisationer. Detta är fallet på följande områden:

- Det monetära orrrrådet (artikel 109).

- Forskningsområdet (artikel 130m). — Miljöområdet (artikel 130r).

— Biståndsornrådet (artikel 130y).

En närmare redogörelse för gemenskapens samarbetsavtal och handels— avtal m.m. finns i avsnitt 23 om tullunionen och den gemensamma handelspolitiken samt i avsnitt 27 om biståndspolitiken.

9.1.2 Gemenskapen har traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens

I målet 22/70 AETR [1971] ECR s. 263 uttalade EG-domstolen att gemenskapens traktatkompetens inte endast följer av uttryckliga bemyndiganden i Romfördraget. Med hänsyn till fördragets system och dess materiella bestämmelser kan gemenskapens traktatkompetens även följa implicit av andra fördragsbestämmelser och av sekundära rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner. Domstolen slog vidare fast att rådet kan besitta traktatkompetens med stöd av artikel 235 i Romför- draget, om det skulle visa sig nödvändigt för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål.

EG-domstolen bekräftade i de förenade målen 3,4 och 6/76 Kramer [1976] ECR s. 1303 den s.k. parallelldoktrinen, dvs. att gemenskapen har traktatkompetens inom de områden där gemenskapen tilldelats intern beslutskompetens. Traktatkompetens kan föreligga även när gemenskapen inte har utnyttjat sin interna beslutskompetens (yttrande 1/76 [1977] ECR s. 741).

I avsnitt 35 om EG:s rättsordning redogörs för den interna kompetens— fördelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen. Där behandlas även gemenskapens exklusiva kompetens att ingå avtal på vissa områden.

9.2 Förfarandet vid ingåendet av internationella avtal

I artikel 228 i Romfördraget finns förfaranderegler om ingående av avtal mellan gemenskapen och en eller fiera stater" eller internationella organisationer. Rådet skall på rekommendation av kommissionen bemyndiga denna att inleda förhandlingar.

Inom ramen för de direktiv rådet utfärdar skall kommissionen föra förhandlingarna i samråd med en särskild kommitté som rådet tillsätter för att biträda kommissionen i dess uppgift.

Om inte annat följer av kommissionens befogenheter på det aktuella förhandlingsområdet, skall avtalen ingås av rådet genom beslut med

Prop. 1994/95: 19

114

kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Rådet skall besluta enhälligt, om avtalet omfattar ett område där det krävs enhällighet för att interna regler skall kunna antas, samt om det är fråga om sådana avtal som ingås med stöd av artikel 238 i Romfördraget.

Hörana'e av Europaparlamentet m.m.

Med undantag för sådana avtal som ingås med stöd av artikel 113.3 i Romfördraget, skall rådet höra Europaparlamentet innan det ingår ett avtal.

Europaparlamentets samtycke krävs alltid för ingåendet av avtal som avses i artikel 238. andra avtal som skapar en särskild institutionell ram genom att samarbetsförfaranden inrättas, avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen samt avtal som medför ändring av en rättsakt som har antagits enligt medbestämmandeförfarandet i artikel 18%.

När rådet ingår ett avtal får det bemyndiga kommissionen att godkänna ändringar för gemenskapens räkning, om dessa ändringar enligt avtalet skall antas genom ett förenklat förfarande eller av ett organ som inrättas genom avtalet. Rådet får förena ett sådant bemyndigande med särskilda villkor.

Ingående av avtal som förutsätter fördragsändringar

Om rådet avser att ingå ett avtal som förutsätter ändringar i Romför- draget, skall ändringarna dessförinnan antas enligt förfarandet om fördragsändringar (artikel N) i Maastrichtfördraget.

Rådet, kommissionen eller en medlemsstat får inhämta domstolens yttrande över huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med bestämmelserna i Romfördraget. Om domstolen i sitt yttrande finner att så inte är fallet. får avtalet endast träda i kraft i enlighet med artikel N i Maastrichtför- draget.

De avtal som ingåtts i den ordning som anges i artikel 228 skall vara bindande för gemenskapens institutioner och för medlemsstaterna. I avsnitt 35 om EG:s rättsordning behandlas avtalens ställning och verkan inom EG-rätten.

9.3 Sveriges anslutning till vissa avtal, m.m.

9.3.1 Konventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkli- gandet av Maastrichtfördragets mål

Enligt artikel 3 i anslutningsakten förbinder sig de nya medlemsstaterna bl.a. att ansluta sig till de konventioner och instrument som är oskilj- aktigt förbundna med förverkligandet av Maastrichtfördragets mål. Sverige har oberoende av anslutningen redan ingått följande kon—

Prop. 1994/95: 19

115

ventioner och instrument: — Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från år 1950 (sö 195235). - Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning från år 1987 (SÖ 1988z37). — Genevekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning från år 1951 (SÖ 1961:33, 1966:27 och 1970:62) samt protokollet angående flyktingars rättsliga ställning från år 1967 (SÖ 1967:45). - Konventionen ersättande äldre konventioner rörande narkotika från år 1961 (SÖ 1964z59) samt protokollet rörande ändringar i nämnda konvention från år 1972 (sö 1972:41). - Konventionen om psykotropa ämnen från år 1971 (SÖ 1972z42). - Konventionen om bekämpande av illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen från år 1988 (SÖ 1991241).

9.3.2 Gemenskapens avtal blir bindande för Sverige

Artikel 5 i anslutningsakten behandlar sådana överenskommelser eller avtal som någon av de tre gemenskaperna (EG, Euratom och EKSG) har ingått med ett eller fiera tredje länder, med en internationell organisation eller med en medborgare i tredje land. Sådana avtal är bindande för de nya medlemsländerna på de villkor som anges i de grundläggande fördragen och i anslutningsakten.

Vissa avtal måste anpassas vid en svensk anslutning. I sådana fall skall ändringar i avtalen göras genom överenskommelser med motparten och bifogas avtalen i form av tilläggsprotokoll. 1 artikelarna 128-129 i anslut- ningsakten förutses att tilläggsprotokoll kan komma att behövas för ett antal där uppräknade avtal. I förekommande fall konuner kommissionen att föra förhandlingar därom i enlighet med gemenskapsförfarandena.

9.3.3 Sverige förbinder sig att tillträda s.k. blandade avtal m.m. och att ansluta sig till vissa interna överenskommelser

Enligt artikel 5.2 förbinder sig de nya medlemsländerna att på de villkor som anges i anslutningsfördraget tillträda s.k. blandade avtal, dvs. överenskommelser och avtal som de nuvarande medlemsstaterna, eller vissa av dem, tillsammans med någon av gemenskaperna har ingått med tredje land.

För att Sverige skall kunna tillträda de blandade avtalen måste förhandlingar äga rum. Dessa förhandlingar är av trepartsnatur innefattande gemenskapen och dess nuvarande medlemsstater. kontrahe- rande tredje länder samt de nya medlemsstaterna.

De nya medlemsländerna förbinder sig även att tillträda de överens- kommelser som medlemsstaterna har ingått och "som har samband med sådana överenskommelser eller avtal.

De nya medlemsstaterna ansluter sig dessutom enligt artikel 5.3 till de interna överenskommelser som ingåtts av de nuvarande medlemsstaterna

Prop. 1994/95: 19

116

för att genomföra dessa blandade avtal. Normalt ingås två typer av interna överenskommelser: ett avseende beslutsformerna i rådet inom ramen för ett associationsavtal och ett avseende hur eventuella finansiella åtaganden skall finansieras. De nya medlemsstaterna blir bundna av dessa avtal vid anslutningen, även om tilläggsprotokollen till de bakomliggande associationsavtalen inte är färdigförhandlade.

En förteckning över gemenskapernas avtal med tredje land samt de överenskommelser och avtal som de nuvarande medlemsstaterna tillsammans med någon av gemenskaperna har ingått med tredje land finns tillgänglig hos Utrikesdepartementets handelsavdelning.

9.3.4 Anpassningar m.m. måste ske avseende existerande avtal EES-avtalet

Vid en anslutning kommer Sverige fortfarande vara bundet av EES— avtalet. men då som medlemsstat i unionen. Avtalet kommer att behöva justeras.

EFT4-k0m-enti0nen och Sveriges frihandelsavtal m.m.

Enligt artikel 130 i anslutningsfördraget skall Sverige med verkan fr.o.m. den 1 januari 1995 frånträda bl.a. EFTA-konventionen och 1992 års frihandelsava med Estland, Lettland och Litauen.

När EFTA—konventionen upphör att gälla för svensk del, upphör också Sverige automatiskt att vara part i EFTA-ländernas frihandelsavtal med Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien, Ungern, Israel och Turkiet. De bilaterala avtal som har ingåtts i anslutning till frihandels- avtalen upphör också automatiskt att gälla med undantag för avtalet med Ungern. Detta måste därför sägas upp liksom vissa andra avtal med EFTA—anknytning. '

1 artikel 127 i anslutningsakten åtar sig Sverige att tillämpa multi— hberavtalet och de bilaterala avtal om textilier som gemenskapen slutit med tredje land. Gemenskapen åtar sig att inleda förhandlingar om en ändamålsenlig anpassning av "de bilaterala avtalen med hänsyn till de handelsmönster som råder mellan Sverige och respektive tredje land.

En närmare beskrivning av förhandlingsresultatet på dessa områden finns i avsnitt 23 om tullunionen och den gemensamma handelspolitiken.

Sveriges fiskeavtal

Från dagen för anslutningen skall Sveriges fiskeavtal med tredje land (Estland. Lettland, Litauen, Polen och Ryssland) administreras av gemenskapen (artikel 124 i anslutningsakten). Sveriges rättigheter och skyldigheter enligt dessa avtal skall vara oförändrade under den tid då bestämmelserna i dessa avtal bibehålls provisoriskt.

Så snart som möjligt och i vart fall före utgången av giltighetstiden för Sveriges fiskeavtal skall rådet med kvalificerad majoritet på förslag av

Prop. 1994/95: 19

117

kommissionen för varje enskilt fall fatta ändamålsenliga beslut med sikte på att behålla det fiske som avtalen avser och därvid också besluta om förlängning av vissa avtal för perioder på högst ett år.

En närmare beskrivning av förhandlingsresultatet på detta område lämnas i avsnitt 22 om jordbruk och fiske.

9.3.5 Sverige ansluts till vissa rådsbeslut m.m.

Artikel 4.1 i anslutningsakten behandlar beslut och avtal som företrädare för medlemsstaternas regeringar har fattat eller ingått vid sammanträden i rådet. Genom anslutningsakten ansluter sig Sverige till dessa beslut och avtal. Anslutningen sker sålunda den 1 januari 1995, utan utfärdande eller deponering av något tillträdesinstrument. Besluten har formen av internationella avtal mellan medlemsstaterna, eftersom de grundläggande fördragen inte ger tillräcklig rättslig grund i dessa fall.

Sverige förbinder sig dessutom att från dagen för anslutningen ansluta sig till alla andra avtal som de nuvarande medlemsstaterna har ingått och som gäller unionens funktion eller som har samband med unionens verksamhet. Det finns följande tre avtal inom denna kategori:

- Neapelkonventionen från år 1967 avseende tullsamarbete. - 1957 års avtal och 1962 års protokoll om stadga för europeiska skolor för gemenskapens funktionärer. — 1972 års konvention om bildandet av European University Institute. Tillträde till dessa konventioner sker inte automatiskt vid anslutningen utan särskilda överenskommelser krävs efter anslutningen.

9.3.6 Sveriges förbinder sig att tillträda EG—konventioner enligt artikel 220 i Romfördraget m.m.

Enligt artikel 4.2 i anslutningsakten förbinder sig de nya medlemsstaterna att tillträda de konventioner som avses i artikel 220 i Romfördraget eller de konventioner som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Romfördragets mål. De nya medlemsstaterna förbinder sig också att tillträda de protokoll om domstolens tolkning av konventionerna som de nuvarande medlemsstaterna har undertecknat. För detta ändamål förbinder de sig att inleda förhandlingar med de nuvarande medlemssta- terna om nödvändiga anpassningar av dessa texter. Bland annat följande konventioner omfattas av artikel 4.2 i anslutningsakten: — 1968 års Brysselkonvention om domstolsbehörighet och om verkstäl— lighet av domar på privaträttens område som år 1971 kompletterades med ett protokoll om EG—domstolens behörighet att tolka konventionen. Till konventionen hör tre tillträdeskonventioner från åren 1978, 1982 och 1989 som ingick med anledning av att gemenskapen utökades med nya medlemmar. - 1980 års Romkonvention om tillämplig lag på kontraktsrättsliga förpliktelser med tillhörande två protokoll från år 1988 som bl.a. behandlar EG-domstolens tolkning av konventionen. Även Romkon- ventionen har justerats genom två tillrädeskonventioner från åren 1984

Prop. 1994/95: 19

118

och 1992.

- 1988 års Luganokonvention om domstolsbehörighet och om verkstäl- landet av domar på privaträttens område, som Sverige redan tillträtt (sö 1992:45).

Dessa konventioner behandlas i avsnitt 29 om rättsliga och inrikes frågor.

9.3.7 Övriga konventioner och instrument på rättsväsendets och inrikespolitikens område

Som redan nämnts förbinder sig de nya medlemsstaterna enligt artikel 3 i anslutningsakten bl.a. att ansluta sig till de konventioner och instrument som vid tiden för anslutningen är öppna för undertecknande av de nuvarande medlemsstaterna på rättsväsendets och inrikespolitikens område som är oskiljaktigt förbundna med förverkligandet av Maastricht— fördragets mål.

För närvarande är endast konventionen för bestämmande av vilken stat som är ansvarig för att pröva en asylansökan (den s.k. Dublinkon- ventionen) öppen för undertecknande av de nuvarande medlemsstaterna. Därtill kommer en ministeröverenskommelse från år 1993 om upprättan- det av Europols narkotikaenhet.

De nya medlemsstaterna förbinder sig även att anta de konventioner eller instrument som rådet har utarbetat enligt avdelning VI i Maastricht- fördraget och som medlemsstaterna har rekommenderats att anta. Ett antal utkast till konventioner och instrument är under utarbetande enligt avdelning VI i Maastrichtfördraget. I en förklaring fogad till slutakten godtar Sverige det som de nuvarande medlemsstaterna eller rådet på dagen för anslutningen redan har enats om och kommer följaktligen att delta i fortsatta förhandlingar rörande konventioner och instrument på rättsväsendets område bara med avseende på sådana frågor som återstår att lösa.

Enligt artikel 3 förbinder sig de nya medlemsstaterna slutligen att införa administrativa eller andra arrangemang som motsvarar dem som de nuvarande medlemsstaterna eller rådet har antagit vid tiden för anslutningen för att underlätta praktiskt samarbete mellan medlemsstater- nas institutioner och organisationer på rättsväsendets och inrikespolitikens område.

En närmare redogörelse om rättsliga och inrikes frågor finns i avsnitt 29.

9.3.8 Närmare om Sveriges tillträde till vissa avtal m.m.

Som redovisats ovan har Sverige genom anslutningsfördraget förbundit sig att tillträda sådana konventioner, avtal och andra instrument som de nuvarande medlemsländerna anslutit sig till eller ingått, liksom s.k. blandande avtal som dessa ingått tillsammans med någon av gemenska- perna. I vissa fall — t.ex. när det gäller de nyss nämnda s.k. Europaavta- len av blandad karaktär — skall avtalen tillämpas fr.o.m. den 1 januari 1995.

Prop. 1994/95: 19

119

För närvarande pågår inom Utrikesdepartementet en genomgång av gemenskapens avtal, av de överenskommelser och avtal som de nuvarande medlemsstaterna tillsammans med någon av gemenskaperna har ingått med tredje land samt andra avtal som Sverige förbundit sig att tillträda, frånträda eller anpassa.

Beslut om tillträde till Europaavtalen samt andra avtal av liknande karaktär torde falla inom regeringens kompetensområde. I de fall där anslutning till konventioner eller andra instrument är av sådan beskaffen— het att de skall underställas riksdagen avser regeringen återkomma härom när nödvändiga förhandlingar har ägt rum.

Prop. 1994/95: 19

120

10 Konseh/ensutredningarna

För att belysa följderna av olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen tillsatte regeringen under våren 1993 sex konsekvensutredningar. I samband därmed beslutade regeringen tillkalla en referensgrupp bestående av parlamentariker med uppdrag att följa utredningarnas arbete. Avsikten med dessa utredningar var att EU—medlemskapets innebörd skulle belysas så allsidigt och så grundligt som möjligt före folkomröstningen. Konsekvensutredningarna behandlade frågor om; samhällsekonomi, utrikes— och säkerhetspolitik, kommuner och landsting, välfärd och jämställdhet, suveränitet och demokrati. samt miljö. Utredningamas betänkanden presenterades under perioden den 28 december 1993 till ,den 10 februari 1994. I mars 1994 utgavs en sammanfattning i en särskild grönbok. De viktigaste slutsatserna sammanfattas nedan.

1.0.1 Samhällsekonomi

Chefen för Finansdepartementet tillkallade i mars 1993 en utredning med uppdrag att belysa de samhällsekonomiska konsekvenserna för Sverige av olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen. Utredningen skulle behandla bl.a. den ekonomiska tillväxten, arbets- marknadspolitiken och sysselsättningen. Utredningen har också belyst handelsf och jordbrukspolitiska konsekvenser samt följderna av ett svenskt deltagande i den ekonomiska och monetära unionen (EMU). Den 28 januari 1994 presenterades betänkandet Sverige och Europa, En samhällsekonomisk konsekvensanalys (SOU 1994:6). Därtill har nio separata bilagor utgivits.

Utredningen anser att ett medlemskap i EU skiljer sig från EES—avtalet i två viktiga avseenden: För det första kan den totala investeringsvolymen väntas öka som en följd av att export— och handelsberocnde företag vet att villkoren för deltagande i den.inre marknaden blir stabila. För det andra kan det att bli skillnader i investeringarnas inriktning så länge som företagen inte betraktar EES-avtalet som fullt likvärdigt med ett medlemskap vad stabilitet och långsiktighet beträffar.

Utredningen tar vidare upp de statsfinansiella kostnaderna för ett medlemskap. Dessa kommer enligt utredningen visserligen att bli omfattande men den menar att de positiva effekterna överväger. Utredningen påpekar att ett Eli—medlemskap inte automatiskt kommer att lösa de problem som svensk ekonomi har att hantera. Däremot tror den att möjligheterna att komma till rätta med dem skulle underlättas av '

högre investeringar och gynnsammare produktivitetsutveckling.

10.2 Utrikes— och säkerhetspolitik

Chefen för Utrikesdepartementet tillkallade i mars 1993 två särskilda utredare med uppdrag att belysa följderna för Sverige i utrikespolitiskt och säkerhetspolitiskt hänseende av olika former av medverkan i den

Prop. 1994/95: 19

västeuropeiska integrationen. Utredarna skulle bl.a. belysa vilka åtaganden Sverige gör som medlem i EU och hur våra möjligheter att tillvarata nationella intressen påverkas. Den 27 januari 1994 presenterade utredarna sitt betänkande Historiskt vägval, Följderna för Sverige i utrikes— och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen (_SOU 199418).

Utredningen anser att Sveriges internationella iniiytande och möjlig- heter att verka för mål och intressen som traditionellt varit viktiga för svensk utrikespolitik kan väntas öka genom ett EU-medlemskap. Utredningen anser vidare att ett medlemskap stärker Sverige i ett säkerhetspolitiskt hänseende. EU—medlemskapet medför långtgående förpliktelser av en art som Sverige tidigare inte haft att överväga eller äta sig. Utredningen anser dock inte att Sverige härmed ger upp kontrollen över sin egen utrikespolitik.

10.3 Kommuner och landsting

Chefen för Civildepartementet tillkallade i april 1993 en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen. Den 12 januari 1994 presenterades utredningens betänkande Kommunerna. landstingen och Europa (SOU 1994z2).

Utredningen resonerar om vilka verkningar ett EU—medlemskap kan få. Den slår fast att möjligheterna i stor utsträckning beror på hur kommuner och landsting själva vill utnyttja och förvalta de möjligheter ett svenskt medlemskap ger. En viktig faktor är här samverkan mellan den offentliga sektorn och det lokala näringslivet samt samverkan över kommun— och länsgränserna.

Utredningen gör bedönmingen att EG-rätten får de tydligaste konse- kvenserna för konnnuner och landsting inom områdena upphandling, stöd till näringslivet samt miljöpolitiken. Enligt utredningens uppfattning är emellertid de begränsningar i kommunernas och landstingens självbe— stämmanderätt som följer av EG—rätten inte av den karaktären att de kan anses inskränka den kommunala självstyrelsen i någon avgörande grad. Mycket av regelverket är väl känt främst genom EES—avtalet.

10.4 Välfärden och jämställdheten

Chefen för Socialdepartementet tillkallade i februari 1993 en utredning med uppdrag att belysa konsekvenser för sociala välfärden och för jämställdheten mellan kvinnor och män vid olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen. Utredningen skulle bl.a. klarlägga vad i EG—samarbetet som direkt påverkar den svenska politiken och vad som även i fortsättningen avgörs på nationell nivå. Av stor betydelse var hur förutsättningama för den ekonomiska utvecklingen i Sverige påverkas av olika former av deltagande i den västeuropeiska integrationen. Den 28 december 1993 presenterades utredningens betänkande EG, kvinnorna

Prop. 1994/95: 19

och välfärden, Social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv (SOU 1993:117).

Utredningen slår fast att frågor som rör politiken för social välfärd, socialtjänst, barnomsorg, äldreomsorg och villkor för mämtiskor med funktionsnedsättningar samt jämställdheten mellan män och kvinnor i allt väsentligt beslutas på nationell nivå även vid ett EU—medlemskap.

Utredningens bedömning är att ett medlemskap ger de bästa ekono— miska förutsättningarna för att bedriva en politik för social välfärd och jämställdhet. Dessutom är den viktigaste skillnaden att ett medlemskap ger Sverige möjlighet att få inflytande över besluten.

10.5 Suveränitet och demokrati

Statsrådet Dinkelspiel tillkallade i mars 1993 en utredning med uppdrag att närmare belysa de praktiska konselwenserna för Sverige i fråga om överlåtelse av beslutsbefogenheter vid ett medlemskap samt konsekvenserna i dessa hänseenden av att stå utanför ett sådant samarbete. Därjämte hade utredningen att belysa tillämpningen av den s.k. subsidiaritetsprincipen. Utredningen presenterade den 10 februari 1994 sitt betänkande Suveränitet och demokrati (SOU 1994:12). Till betänkandet är fogade ett antal bilagor.

Utredningen skiljer mellan formell och faktisk suveränitet. Den formella suveräniteten gäller vilken formell frihet en stat har att fatta olika beslut. Den faktiska suveräniteten har, däremot, att göra med en stats reella rörelse— och handlingsfrihet. Utredningen menar att den formella suveräniteten visserligen minskar vid ett medlemskap, men vilket utredningen bedömer som viktigare. den faktiska suveräniteten ökar eftersom Sverige som medlem i EU aktivt kan påverka beslut som inte bara skall gälla för vårt land utan också för övriga EU—länder. Sådana beslut kan också få verkan för länder som har EES—liknande avtal med EG eller t.o.m. står utanför EU. Den faktiska suveräniteten blir påtagligt sämre vid ett EES—avtal då vi i detta läge endast skulle ha ett indirekt infiytande över EG:s regelverk.

Det avgörande valet står enligt utredningen mellan. å ena sidan, bibehållen fomell suveränitet och oförändrade demokratiformer till priset av en kontinuerlig urholkning av våra faktiska möjligheter att själva fatta beslut i många centrala frågor och, å andra sidan, förstärkt faktisk suveränitet genom att som medlem delta i EU:s beslutsprocesser i dessa frågor men i förening med en försvagad formell suveränitet och förändrade demokratiska villkor.

10.6 Miljö

Chefen för Miljö— och naturresursdepartementet tillkallade i februari 1993 en utredning med uppdrag att belysa miljökonsekvenserna vid ett medlemskap respektive konsekvenserna av att stå utanför ett sådant

Prop. 1994/95 : 19

medlemskap. Den 7 februari 1994 presenterades utredningens betänkande EU, EES och miljön (SOU 1994:7) inklusive sex bilagor.

EG—konsekvensutredningen på miljöområdet betonar att skillnaderna mellan ett utanförskap, ett EES—avtal och ett medlemskap är små när det gäller möjligheten att föra en självständig miljöpolitik. Det beror dels på att vissa frågor under alla omständigheter avgörs på nationell nivå, dels på att vi genom vårt handelsutbyte och på annat sätt redan är starkt beroende av utvecklingen inom EU. Därtill kommer att EU:s gemensamma bestämmelser i betydande utsträckning har karaktären av minimiregler. Slutligen har varje land möjlighet att åberopa den s.k. miljögarantin på de områden där harmoniserade regler gäller.

Då det gäller möjligheterna att påverka EU:s gemensamma miljöpolitik menar utredningen att dessa är störst som medlem i EU. Ett utanförskap ger inga möjligheter att delta i EU:s beslutsprocess. EES—avtalet ger möjligheter att påverka inom ramen för medverkan i kommissionens expertgrupper som förbereder utformningen av nya rättsakter men ger inga egentliga möjligheter till deltagande i förhandlingarna om nya miljöregler. Som medlem har Sverige däremot möjlighet att delta fullt ut i utformningen av EU:s miljöpolitik. Sverige är emellertid ett litet land, och vi kommer bara att få ett fåtal röster i EU—rådet. Det innebär att vi är beroende av väl underbyggda förslag och måste söka bygga allianser med likasinnade länder. Vi har i Sverige kompetens inom miljöområdet som gör att vi kan få större inflytande inom detta område än vad som följer av vår röststyrka. Danmark och Nederländerna har visat att även små medlemsländer kan utöva ett betydande inflytande över EU:s miljöpolitik.

Prop. 1994/95: 19

124

Tredje delen - Prop. 1994/95: 19

11 Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital

Regeringens bedömning: EU omfattar i dag ett område med närmare 350 miljoner invånare. Genomförandet av den inre marknaden har skapat hemmamarknadsliknande förhållanden inom detta område som en helhet. Människor, företag och institutioner kan röra sig fritt eller etablera sig fritt och utöva ekonomisk verksamhet inom området utan diskriminering. Gränskontrollema har avskaffats utom för personer. Konkurrensbegränsningar på den inre marknaden beivras genom överstatlig kontroll, varigenom också transnationella företag kan övervakas. Rättsregler har skapats som kan åberopas av enskilda och av företag. Dessa regler säkerställer likabehandling och skapar förutsebara konkurrensför— utsättningar.

Sverige har alltsedan gemenskapens tillkomst strävat efter att undanröja den diskriminering som utanförskapet leder till eller hotar att leda till. Frihandelsavtalet av år 1972 och EES—avtalet når dock inte ända fram.

Medlemskapet ger ett säkrare och mer långsiktigt deltagande i den inre marknaden än vad EES gör. Det är först i och med ett medlemskap som Sverige kan delta som fullvärdig medlem i EU:s beslutande organ, vilket har stor betydelse inte minst när det gäller den inre marknadens framtida utveckling. De regler det här gäller berör till stor de] bestämmelser om miljö, hälsa, säkerhet och konsumentskydd där Sverige avser verka för en hög skyddsnivå. Det är först i och med ett medlemskap som jordbruk och fiske omfattas av frihandeln. Det är först i och med ett medlemskap som de traditionella tullkontrollerna avvecklas i samhandeln. Denna avveckling ger betydande samhällsekonomiska vinster och ställer svenska företag på lika fot med konkurrenterna i Europa. Be- vakningen av gränserna mellan Sverige och EU:s medlemsländer kommer att ske i andra former än de nuvarande i syfte att för— hindra illegal införsel av narkotika, vapen m.m.

Sverige ansluter sig i detta sammanhang till reglerna om indirekt beskattning.

11. 1 Inledning

Redan den ursprungliga lydelsen av Romfördraget angeratt EG:s mål skall förverkligas genom en ”gemensam marknad". Det innebär att tullar och kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan 125

avvecklas i handeln mellan medlemsstaterna, att hindren för den fria rörligheten för personer, tjänster och kapital avvecklas och att gemen- sanuna regler skapas för att förhindra att konkurrensen snedvrids. Företag och medborgare från de andra medlemsländerna ges sanuna behandling som det egna landets. Genom enhetsakten tillkom begreppet den ”inre marknaden”. Med den inre marknaden menas ett område utan inre gränser mellan medlemsländerna för den fria rörligheten, vilken skulle vara genomförd till utgången av år 1992. Begreppen gemensam marknad och inre marknad används ofta numera synonymt.

Detta ambitiösa mål har, som beskrivs i det följande, numera i det stora hela förverkligats enligt planerna. Industri— och jordbruksvaror omsätts på den inre marknaden utan gränskontroller. Lagharmonisering i förening med domstolens rättspraxis har undanröjt de tekniska handelshinder, som berott på nationella skillnader vad gäller varors utformning, märkning, provning och kontroll. Den gemensamma arbetsmarknaden är en verklighet, liksom fri etableringsrätt, konkur— rensutsatt offentlig upphandling, fria kapitalrörelser och fri rörlighet för transporttjänster och finansiella tjänster. Diskriminerande effekter av statliga handelsmonopol har undanröjts och en gemensam konkurrens— politik är genomförd, vilken även omfattar olika former av statligt stöd till näringslivet. Bolagsrätten har harmoniserats i den utsträckning det varit nödvändigt.

Arbetet med den inre marknaden är dock inte avslutat utan kräver kontinuerlig uppföljning. Den aktuella diskussionen inom EU berör också flera andra frågor, som har betydelse för den inre marknaden. Denna diskussion behandlas avslutningsvis i detta kapitel.

Den inre marknadens framvätt

Att förverkliga den gemensamma marknaden blev en av de centrala uppgifterna för EG:s verksamhet redan under de första åren. Flera av dessa åtgärder var i huvudsak genomförda redan i slutet av 1960—talet. Det gällde bl.a. avvecklingen av tullar och kvantitativa restriktioner, som skedde ungefär samtidigt med motsvarande avveckling mellan EFTA- länderna, införandet av tullunionen. den gemensamma handelspolitiken. jordbrukspolitiken och konkurrensreglerna. Arbetet gick emellertid långsamt på många andra områden. Det återstod bl.a. en rad problem med tekniska handelshinder, att öppna den offentliga upphandlingen samt att få den fria rörligheten på tjänsteområdet att fungera. En av orsakerna till att arbetet gick långsamt var att lagharmonisering alltid förutsatte enhällighet vid beslutsfattandet. Målet hade därför inte på långt när uppnåtts i början av 1970—talet som Romfördraget förutsåg.

I början av 1980—talet ökade det politiska trycket att förverkliga målsättningarna. Detta sågs som ett led i stärkandet av EG:s konkurrens— kraft och ekonomiska äterhämtning. Man började använda uttrycket den inre marknaden, i motsats till den gemensamma politiken utåt. EG—kom— missionen lade år 1985 fram en s.k. vitbok om fullbordandet av den inre marknaden, med en tidsplan och förslag om åtgärder. Målet var enligt

Prop. 1994/95: 19

126

denna inte bara att uppnå fri rörlighet mellan länderna utan också att helt avskaffa gränskontrollema mellan länderna för varor, tjänster och personer. Det gällde alltså bl.a. att avskaffa den formella tullbehand- lingen, inlämnande av import—, export— och transitdeklarationer, lägga om den veterinär— och växtskyddskontroll liksom den uppbörd av indirekta skatter som skett i samband med importen, liberalisera transporter och handel med finansiella tjänster m.m. Ekonomisk verksamhet mellan olika medlemsländer skulle i princip kunna ske på samma sätt som inom ett land. EG—kommissionen visade samtidigt i den s.k. Cecchinirapporten att avveckling av kvarvarande hinder mot den fria rörligheten av varor, tjänster, människor och kapital skulle kunna påtagligt sänka kostnader och främja tillväxt och sysselsättning.

Medlemsländema ställde sig bakom förslagen. Kort därefter utarbetades den s.k. enhetsakten, med bl.a. en rad ändringar i Romfördraget, som trädde i kraft år 1987. Nu angavs bl.a. att den inre marknaden skulle omfatta ett område utan inre gränser. Enhetsakten innehöll också bestämmelser om ändrade beslutsformer. bl.a. möjlighet till majoritets- beslut i många lagstiftningsfrågor. som skulle underlätta genomförandet av den inre marknaden. Ett omfattande lagstiftningsarbete skedde under de fem åren 1988—1992. Samtidigt bör noteras att domstolen i sin rättspraxis har varit pådrivande för att den gemensamma marknaden skall förverkligas även i de fall där medlemsländer inte enats om detalj— bestärrunelser eller omsatt dem i nationella regler.

I huvudsak hade målet fri rörlighet uppnåtts för varor. tjänster och kapital den 1 januari 1993. Gränskontrollema för personer har dock ännu inte avskaffats.

Sverige och den inre marknaden

De fyra friheterna har utgjort kärnan i det intensifierade EG—EFTA—sam— arbetet under 1980—talet. Syftet med EES—avtalet är att de fyra friheterna och konkurrensreglerna skall utsträckas till alla EES—länderna. EES—avtalet innebär också att EFTA—ländema i väsentliga avseenden har övertagit EG:s gemensamma regelverk beträffande de fyra friheterna och en rad angränsande områden. Svenska företag har i betydande utsträckning fått tillgång till den västeuropeiska marknaden på lika villkor. Som redovisats i regeringens proposition (1991/92:170) om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) innebär detta betydande fördelar för svenskt näringsliv och för svenska konsumenter.

EES—avtalet ger likväl inte full delaktighet i den inre marknaden. Som framgår i det följande finns skillnader i de villkor som gäller för ett svenskt företag under EES—avtalet resp. vid EU—medlemskap.

En viktig inskränkning, är att avtalet inte omfattar den gemensamma jordbrukspolitiken eller den gemensamma marknaden för jordbruksvaror och ej heller den gemensamma fiskepolitiken, vilket betyder fortsatt diskriminering av exporten av vissa svenska fiskeprodukter. En annan är att EES—avtalet inte innebär delaktighet i 13st tullunion och gemensam- ma handelspolitik. Intc heller ingår EFTA—länderna i det system där

Prop. 1994/95:19

uppbörden av varuskatter vid handel mellan länderna har flyttats från tullstationema till de lokala skattemyndighetema, på sarmna sätt som för inhemska varor som säljs i landet.

Dessa förhållanden innebär sammantaget att EES—konstruktionen saknar några av de förutsättningar som finns inom EG för att avveckla alla gränskontroller. Dessa kontroller mellan Sverige och EU—länderna kommer alltså inte att försvinna genom EES—avtalet. Det innebär fortsatt pappershantering och tidsutdräkt i handeln mellan Sverige och EU, vilket utgör en klar konkurrensnackdel. En köpare inom gemenskapen slipper detta om han väljer en leverantör från ett EU—medlemsland.

Ändringar i EG—reglerna kommer inte automatiskt och omedelbart att gälla i EES. Komplikationer kan uppstå i förhandlingarna, så att nya EG—regler först efter betydande fördröjning kan fogas till EES—avtalet. Vidare kommer EES—avtalet att försvagas i takt med att antalet EFTA—stater minskar. Sammantaget innebär detta att det även med EES—avtalet finns konkreta hinder och osäkerheter i förbindelserna mellan Sverige och EU, som inte finns mellan medlemsländerna.

EES—avtalet är trots sin bredd ett avtal av traditionellt folkrättsligt slag. Det kan alltså sägas upp om parterna blir oeniga om dess fullföljande. Detta innebär att det svenska tillträdet till den inre marknaden inte blir lika väl tryggat som vid ett medlemskap.

Utöver de praktiska problemen finns det alltså också en psykologisk nackdel, som kan skapa osäkerhet hos företagen och enskilda. Vetskapen om att det inte finns fulla garantier för att man kan konkurrera på likvärdiga villkor på EU—marknaden kan vara en avgörande nackdel. Det kan leda till att svenska eller utländska företag på sikt kan finna det säkrare att göra nyinvesteringar i ett EU—land än att göra det i Sverige.

Detta synsätt delas av flertalet remissinstanser. Ett femitotal remiss— instanser behandlar frågor med anknytning till den inre marknaden. Ett överväldigande flertal av dessa förordar ett medlemskap i EU. Det motiveras framför allt med möjligheten att fullt ut delta i beslutsfattandet inom EU. Vidare framhålls att svenska företag måste kunna arbeta under samma konkurrensvillkor som företagen i EU—länderna, och inte drabbas av avsevärda merkostnader till följd av att Sverige står utanför tull— unionen och gränskontrollerna kvarstår. Ett medlemskap ger också Sverige likabehandling med EU—länderna vid export av jordbruks— och livsmedelsprodukter samt fiskeprodukter. Slutligen framhålls den stabilitet och förutsägbarhet i villkoren som ett medlemskap skulle ge och den betydelse detta har för Sverige som investeringsland.

De förändringar som ett medlemskap medför för Sverige när det gäller den inre marknaden är sammanfattningsvis framför allt följande.

Ett svenskt medlemskap i EU innebär för det första att Sverige kan delta som fullvärdig medlem i EU:s beslutande organ. Frågan om Sveriges möjligheter till medinllytande i den europeiska integrationspro- cessen har särskild tyngd när det gäller den inre marknaden. Det är här EG—organen har särskilt långtgående befogenheter — genom besluts— reglerna i EU—rådet och genom domstolenslverksamhet — i förhållande till medlemsstaterna. Denna starka ställning har varit och är en förut- sättning för att det skall vara möjligt att skapa en europeisk marknad av

Prop. 1994/95: 19

många nationella.

Sverige har länge strävat efter fullt tillträde till den inre marknaden, så att svenska institutioner, företag och enskilda ej diskrimineras. Detta uppnås till stor del genom EES—avtalet. Samtidigt är reglerna för den inre marknaden oftast resultatet av en sammanvägning av olika intressen, såväl ekonomiska som andra, t.ex. beträffande säkerhet, hälsa. miljö, arbetsmiljö och konsumentskydd. Först genom ett medlemskap i EU blir det möjligt för Sverige att fullt ut delta i arbetet på att ta fram nya regler eller att utveckla de befintliga och därvid få möjlighet att fullt ut verka för svenska intressen.

För det andra avvecklas gränskontrollerna i samhandeln mellan Sverige och övriga medlemsländer. Detta sker omedelbart vid dagen för medlemskapet. Avvecklingen av kontrollerna vid gemenskapens inre gränser förutsätter att erforderlig samhällskontroll sker på annat sätt.

För det tredje utvidgas den nuvarande frihandeln till att omfatta också jordbruksvaror och flskeprodukter.

För det fjärde tillkommer nya samarbetsområden i jämförelse med EES. Ett exempel på detta är indirekt beskattning.

Sverige kommer som medlem att ha tillgång till hela EG:s inre marknad på samma villkor som övriga medlemsstater. Den osäkerhet som EES—avtalet i vissa avseenden innebär, upphör därmed.

Den fortsatta redovisningen av hur ett EU—medlemskap påverkar Sveriges deltagande i den inre marknaden har sin tyngdpunkt i de frågor som är nya i förhållande till EES. De särlösningar som Sverige uppnått i förhandlingen redovisas. Framställningen följer den traditionella uppdelningen i de s.k. fyra friheterna. Jordbruksfrågoma och konkurrens- politiken, som båda har nära sammanhang med den inre marknaden, behandlas i egna avsnitt (22 och 13). Samarbetet på statistikområdet behandlas i avsnitt 32.

11.2 Fri rörlighet för varor

Inom EG, liksom inom EES, är de klassiska handelshindren, dvs. tullar och andra avgifter och kvantitativa restriktioner liksom åtgärder med motsvarande verkan, förbjudna. Den inre marknaden baseras på en tullunion där EG utgör ett enda tullområde och på en gemensam handelspolitik. Sedan den 1 januari 1993 existerar inga tullgränser och i princip inte heller några andra gränskontroller för handeln mellan medlemsstaterna. Inga tullar eller importavgifter får tas upp. Någon deklarationsskyldighet vid passerande av inre gräns finns inte längre. De dokument som tidigare fanns för detta har avskaffats i intemhandeln. Det gäller all handel, också jordbruksvaror. En av förutsättningama för detta är den gemensamma jordbrukspolitiken med marknadsregleringar för olika produkter. Friheten gäller inte bara produktion med ursprung i medlemsländerna utan också tredjelandsvaror, sedan alla tullar och importavgifter betalts och övriga importformaliteter uppfyllts. De befinner sig därefter i ”fri omsättning” inom gemenskapen. Leveranserna kan gå direkt från säljare till köpare i ett annat medlemsland. på samma

*) Riku/uge" [UU—1.505. [Num/. Nr If). I):'/ I.

Prop. 1994/95: 19

129

sätt som vid handel inom ett land, utan att några kontroller eller formaliteter äger rum vid gränsen. Begreppen import och export har därmed i normalfallet förlorat sin mening i intemhandeln med ett fåtal undantag, bl.a. beträffande krigsmateriel.

Ett medlemsskap innebär också att Sverige, utöver vad som redan avtalats i EES—avtalet, fullt ut omfattas av alla åtgärder som EU vidtagit för att undanröja handelshinder. Det gäller bl.a. åtgärder mot s.k. tekniska handelshinder, dvs. hinder som uppstår genom att länderna har olika regler för hur produkter ska vara utformade och provade etc. och konkurrensregler i vid mening. Dessa frågor behandlas i ett följande avsmtt.

11.2.1 Förbud mot kvantitativa restrildioner mellan med lemsländerna

Av särskild betydelse på detta område är artiklarna 30 och 36 i Romför- draget. Artikel 30 innehåller ett förbud mot kvantitativa importrestrik- tioner och alla åtgärder med motsvarande verkan. Detta förbud har direkt effekt och har av EG—domstolen givits en mycket vidsträckt innebörd. Rättspraxis på detta område är rikhaltig och mycket belysande för EG—rättens syn på hinder för fri rörlighet.

I det grundläggande målet 8/74 Dassonville [1974] ECR s. 837 har domstolen förklarat att förbudet mot importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan i artikel 30 innefattar varje åtgärd som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemen— skapen. I princip omfattas sålunda varje åtgärd som kan tänkas avhålla någon från att föra in varor i ett medlemsland från ett annat.

Domstolen har också tolkat artikel 30 i Romfördraget så att en vara som lagligen tillverkas och marknadsförs i ett medlemsland skall ha fritt inträde i de andra länderna. Undantag kan bara ske när de är motiverade av de hänsyn som anges i artikel 36 eller av ett antal andra tvingande hänsyn som domstolen har godkänt i sin praxis. Detta synsätt som har haft stor betydelse för utvecklingen av integrationen grundlades i målet 120/78 "Cassis de Dijon” [1979] ECR s. 649.

Artikel 36 i Romfördraget anger att bestämmelserna om avveckling av kvantitativa restriktioner för bl.a. import och export inte skall hindra förbud eller restriktioner som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Förbuden och restriktionerna får emellertid inte vara godtyckligt särbehandlande eller innefatta en förtäckt be- gränsning av handeln mellan medlemsstatema.

De särskilda hänsyn som därutöver godkänts genom domstolens praxis i Cassisfmålet samt i en rad efterföljande mål är t.ex. skattekontroll, god handelssed samt konsument— och miljöskydd. Hänsyn av detta slag får emellertid aldrig tillgodoses genom formellt särbehandlande åtgärder.

Prop. 1994/95 : 19

130

Det krävs alltid att de nationella åtgärderna är nödvändiga för sitt ändamål och att de står i proportion till de effekter de framkallar. När ett ändamål blivit tillgodosett genom harmonisering av reglerna inom EU kan ett land i princip inte längre åberopa artikel 36 och nyssnämnda praxis för att motivera åtgärder som påverkar handeln.

En följd av dessa principer är att ambitionerna att harmonisera med— lemsländernas regler kan begränsas till de områden som är nödvändiga för att tillgodose väsentliga säkerhetskrav m.m. och för att gränskontrol— lerna skall kunna avvecklas. Harmonisering behöver inte längre ske i detalj, utan fri rörlighet skall råda trots mindre skillnader i medlemslän- dernas regler. Denna omläggning av harmoniseringsarbetet har inneburit en avsevärd effektivisering i strävanden att ta bort olika handelshinder.

I det nyligen avgjorda förenade målet 267, 268/93 Keck och Mithouard (ej publicerat) utvecklade domstolen sin tidigare praxis angående förbudet i artikel 30. Domstolen förklarade att nationella regler, som inskränker eller förbjuder vissa försäljningsvillkor, inte påverkar handelsllödet mellan medlemsstaterna i den mening som avsågs i målet Dassonville. Detta under förutsättning att reglerna gäller för alla inom landet verksamma försäljare. samt att reglerna har samma rättsliga och faktiska verkan på inhemska och importerade varor. Uppfyller de nationella reglerna dessa förutsättningar så omfattas de inte av förbudet i artikel 30.

Artiklarna 30 och 36 samt domstolens praxis gäller egentligen enbart varuhandel, men har gett inspiration till motsvarande synsätt också på andra områden, t.ex. beträffande tjänster.

Som tidigare påpekats ligger deti sakens natur att nationell lagstiftning, som inte strider mot EG:s regelverk eller gäller områden utanför EG:s kompetens, kan upprätthållas. Kontrollen av att denna lagstiftning efterlevs är också en nationell fråga, så länge den inte sker i diskrimine- rande former eller annars strider mot EG:s regelverk. I ett avseende har detta sagts uttryckligen. Enligt en gemensam förklaring till enhetsakten av år 1987 skall artiklarna (numera 7a) om en gränslös inre marknad och 100a om tillnärmning av lagstiftning genom majoritetsbeslut i Romför- draget inte påverka medlemsstaternas rätt att vidtaga sådana åtgärder som man anser nödvändiga för att förebygga och avslöja bl.a. brott, narko- tikatrafik och olovlig handel med konstföremål. Samarbetet i dessa avseenden sker inom ramen för Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare. (Dessa frågor behandlas i avsnitt 29 om rättsliga och inrikes frågor.

11.2.2 'Ilullar och kvantitativa restriktioner i handeln mellan Sverige och EG

Tullarna för industrivaror i handeln med EU har redan avvecklats inom ramen för de två frihandelsavtal som Sverige ingick år 1972 med EEG resp. EKSG. För flertalet produkter avvecklades tullarna gradvis till den 1 juli 1977. Avvecklingen var helt avslutad den 1 januari 1984. De kvantitativa restriktionerna hade till största delen redan avskaffats tidigare.

Prop. 1994/95: 19

131

Sverige har i och med EES—avtalet — för det varuområde avtalet gäller — accepterat förbudet mot tullar och kvantitativa restriktioner i sam- handeln med avtalsparterna, däribland EG—länderna. På samma sätt har de grundläggande bestämmelserna i artikel 30 och 36 m.fl. giltighet inom EES liksom domstolens tolkning av dessa stadganden (artiklarna 10—16 samt artikel 6 i EES—avtalet).

De skillnader som medlemskapet innebär på dessa områden redovisas i det följande, varvid de särlösningar som Sverige uppnått i förhandlingen nämns särskilt.

11.2.3 Statliga handelsmonopol

Enligt artikel 37 i Romfördraget skall medlemsstaterna gradvis anpassa sina statliga handelsmonopol så att det inte längre sker någon di— skriminering mellan ländernas medborgare, vad gäller anskaffnings- och saluföringsvillkor. Successivt har en rad monopol i länderna ändrats eller avskaffats, delvis efter prövning av kommissionen eller domstolen.

För svensk del gäller frågan framför allt alkoholmonopolen. Genom EEsaavtalet har Sverige redan åtagit sig att tillämpa gemenska- pens regelverk om monopol, konkurrens och kvantitativa handelshinder. 'Till detta avtal fogade Sverige, Norge, Finland och Island en gemensam deklaration, i vilken det uttalades att alkoholmonopolen i dessa länder grundas på viktiga hälso— och socialpolitiska hänsynstaganden. Någon motsatt ståndpunkt framfördes inte av EG—sidan. Frågan togs emellertid upp av gemenskapen under medlemskapsförhandlingarna.

Inom ramen för medlemskapsförhandlingarna har en överenskommelse träffats mellan Sverige och kommissionen av innebörd att detaljhandels- monopolet, dvs. Systembolaget, kan bibehållas. Överenskommelsen har formen av en skriftväxling. Skriftväxlingen återfinns i bilaga 12. I denna erinrar kommissionen om att import—, export—, partihandels— och tillverkningsmonopolen är oförenliga med gemenskapens regelverk. Vad gäller detaljhandelsmonopolet anför kommissionen att om alla effekter som är diskriminerande mellan nationella varor och varor importerade från övriga medlemsländer avlägsnas finner den inte anledning att på eget initiativ vidta åtgärder mot detta monopol.

Den svenska regeringen har i brev till kommissionen för sin del ställt sig bakom de principer som redovisats i kommissionens brev. Skriftväx- lingen har följts upp med ytterligare samtal mellan Sverige och kommis- sionen. En närmare redogörelse för dessa frågor ges i avsnittet om hälso— och socialpolitiska frågor (16).

Konkurrensverket anser att det är positivt från konkurrenssynpunkt att de nuvarande import—, export—, tillverknings— och partihandelsmonopolen avskaffas. Köpmannaförbundet anser att detaljhandeln på sikt bör få ökad frihet att sälja alkoholhaltiga drycker och läkemedel och att EU—medlem- skap gynnar en sådan utveckling. IOGT —NT O, Ungdomens Nykterhetsför- bund samt Ung Vänster och Miljöpartiet De Gröna uttrycker stort missnöje med förhandlingsresultatet och anser inte att det ger säkra garantier för detaljhandelsmonopolets framtid.

Prop. 1994/95: 19

132

11.2.4 Prisreglema på stålområdet

Genom det frihandelsava som Sverige ingick med EKSG år 1972 åtog sig Sverige att tillämpa de särskilda prisregler för vissa stålprodukter som gäller inom EKSG. Eftersom EKSG:s prisregler sedan dess tillämpas av svenska företag och gemenskapsföretag i Sverige och EG innebär ett svenskt EU—medlemskap inte några förändringar i sak för svensk del. Frågan behandlas närmare i avsnitt 25 om närings- och energipolitiska frågor.

11.2.5 Offentlig upphandling

Den offentliga upphandlingen i EU motsvarar cirka 15% av gemenska- pens samlade BNP och uppgår totalt till ca 600 miljarder ecu eller ca 6000 miljarder kronor per år. Traditionellt har dock endast en liten del av dessa uppköp gjorts hos leverantörer utanför det egna landet. Regler som skall förhindra att företag i de andra medlemsländerna diskrimineras har funnits länge, men först under de senaste åren har de utsträckts till några av de ekonomiskt mest intressanta sektorerna. nämligen transporter, telekommunikation, energi och vattenförsörjning. Gemenskapens regelverk för hur offentlig upphandling skall bedrivas finns i de s.k. procedurdirektiven. Dessa syftar till att göra upphandlingama öppnare och förstärka garantierna mot diskriminering bl.a. genom krav på publicering i EGT av alla upphandlingar över vissa i direktiven angivna tröskelvärden som varierar från 200 000 ecu för varor och tjänster upp till 5 miljoner ecu för anläggningsarbeten. Vidare finns s.k. rättsmedelsdirektiv vars innebörd är att det i de nationella rättsordningarna skall vara så ordnat att missnöjda anbudsgivare har möjlighet att anföra besvär mot en upphandlande enhets beslut.

De upphandlande enheter som täcks av direktiven är såväl staten och statliga myndigheter som regionala och lokala myndigheter samt andra offentligrättsliga juridiska personer. Även bolag i vilka stat eller kommun har ett avgörande inflytande genom ägande eller utseende av styrelseleda- möter omfattas av EG:s upphandlingsregler.

Reglerna för offentlig upphandling omfattas i sin helhet av EES—avta— let. och har redovisats i propositioner 1992/93:88, 1992/931209, 1993/94:78 och 1993/94:227. Genom lagen (1992:1528, senast ändrad 1994:614) om offentlig upphandling har EG:s upphandlingsdirektiv införlivats med svensk rätt. Denna lag trädde i kraft samtidigt som EES—avtalet.

Ett medlemskap i EU kommer därför inte att medföra några större ändringar för den svenska offentliga upphandlingens del. De ändringar som kommer att behöva göras avser främst att ersätta hänvisningar till EES—specifika företeelser med motsvarande företeelser inom EU. Vidare behövs en ändring avseende upphandling där tredje land fmns med i anbudsgivningen.

När det gäller förhållandet till tredje land ger EG:s direktiv om upphandling inom områdena energi, vattenförsörjning, telekommunika- tioner samt transporter rätt att i vissa fall förkasta anbud som till mer än

Prop. 1994/95: 19

133

hälften består av varor eller tjänster med ursprung utanför EES, samt skyldighet att ge anbud med övervägande EES—ursprung företräde, när det inte är mer än 3% dyrare än anbud från tredje land. EES—ländema behöver dock enligt EES—avtalet inte vidta åtgärder som negativt påverkar nuvarande grad av liberalisering.

Sverige önskade få samma undantag även som EU—medlem. Genom resultatet av de förhandlingar som slutfördes inom GATTzs ram i samband med Uruguayrundan uppnåddes viss liberalisering avseende bestämmelserna även på upphandlingsområdet. I ljuset av detta resultat och av en tillfredsställande lösning av de övriga förhandlingsfrågoma hävde Sverige sin reservation.

11.2.6 Tekniska handelshinder

Med tekniska handelshinder brukar man mena problem som uppstår när länder i sina tekttiska föreskrifter ställer olika krav på varors utformning, märkning, provning eller godkännande. Vid export till flera länder kan tillverkarna tvingas göra olika versioner av samma produkt. Arbetet med att avskaffa tekniska handelshinder syftar till att komma till rätta med de problem som uppstår till följd av skillnader i ländernas bestänrrnelser. De nationella bestämmelserna på resp. område har däremot normalt tillkommit för att skydda miljön, förbättra arbetsmiljön, konsument- skyddet, traflksäkerheten osv., även om det givetvis finns exempel på regler som tillkommit för att skydda den inhemska industrin eller av andra protektionistiska skäl.

När det gäller tekniska handelshinder har Sverige genom EES—avtalet med tillhörande tilläggsbeslut övertagit större delen av EG:s regelverk. Detta finns utförligt redovisat i propositionen om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) (prop. 1991/92:170) och i propositionen om ändringar av EES—avtalet (prop. 1993/942203). Jämfört med de föränd- ringar som EES—avtalet redan har inneburit för svensk del blir därför förändringarna vid ett medlemskap små.

Romfördraget slår fast att EG—komrnissionen vid harmonisering av tekniska regler rörande hälsa, säkerhet, miljöskydd och konsumentskydd skall basera sina förslag på en hög skyddsnivå (artikel 100a.3). Tenden— sen i EU går också i riktning mot påtagligt ökade krav i dessa hän- seenden. Beslut om harmoniserade bestänunelser kan, med stöd av artikel 100a, under vissa förutsättningar fattas med kvalificerad majoritet. I dessa fall finns dock en möjlighet för ett medlemsland enligt artikel 100a.4 att anmäla mer långtgående nationella bestämmelser som grundar sig på skyddshänsynen i artikel 36 eller på miljö— eller arbetsmiljöskydd. Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedan den konstaterat att de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna. Denna möjlighet kallas ibland ”miljögarantin”.

Den väsentligaste förändringen vid ett medlemskap jämfört med EES—avtalet är därför att Sverige får helt andra möjligheter att påverka utformningen av nya regler. Inte endast likabehandling på marknaden är

Prop. 1994/95: 19

134

ett svenskt intresse. Också reglernas närmare innehåll är en fråga av största vikt. Hänsyn till skyddet av hälsa, miljö och säkerhet är i hög grad berörda, liksom i en del fall hänsyn till svenska industriella intressen.

Även om EES—avtalet medför att Sverige på detta område inte behöver genomföra stora förändringar i sak har dock vissa särlösningar uppnåtts under förhandlingarna för att tillgodose svenska intressen i synnerhet på miljöområdet. På några områden är dessutom förändringar av EG:s regelverk på väg. Detta redovisas i korthet i det närmast följande. För en närmare redovisning hänvisas till resp. avsnitt.

Miljöskydd Kapitel 1 i avdelning V i anslumingsfördraget upptar fri rörlighet för varor. Kapitlet inleds med artikel 112 som behandlar normer för miljön. Enligt artikeln behöver Sverige för en tid av fyra år inte tillämpa ett antal EG—regler på miljöområdet, vilka regler samlats i bilaga XII. Innebörden är att Sverige under denna tid kan behålla sina strängare skyddsnormer vad gäller bl.a. klassificering och märkning av kemikalier och begränsningar i användningen av farliga ämnen.

Artikeln stipulerar vidare att de ifrågavarande EG—reglerna skall ses över i enlighet med EG:s procedurer under perioden. Av en gemensam förklaring fogad till slutakten framgår att översynen avses leda till beslut före periodens utgång. Parterna betonar i en annan gemensam förklaring bl.a. den stora vikt de fäster vid en hög nivå för främjandet av miljö- skyddet inom unionen. En hänvisning sker i anslutning härtill till EG:s eget ambitiösa femte nriljöhandlingsprogram. Vidare konstateras att de nya medlemsstaterna önskar hålla fast vid de normer som de tillämpar på vissa områden.

I ett avslutande stycke föreskriver artikel 112 att Sverige vid slutet av övergångsperioden skall tillämpa det gemensamma regelverket på samma villkor som nuvarande medlemsstater. I kombination med deklarationen om att översynen skall leda till beslut före periodens utgång ligger häri bl.a. nröjligheten att vid behov åberopa den s.k. miljögarantin enligt artikel 100a.4 i Romfördraget.

För en närmare redovisning av miljöreglerna och de uppnådda förhandlingslösningama se avsnittet om miljöpolitiska frågor (20).

En särskild gemensam förklaring ger slutligen Sverige rätt att behålla sitt förbud mot återvinning av PCB/PCT.

Säkerhetsbälten Under förhandlingarna har anpassningen också diskuterats på ett fåtal punkter utanför miljöområdet. En särskild övergångslösning gäller t.ex. i fråga om säkerhetsbälten. Sverige kan fortsätta att tillämpa nuvarande krav på trepunktsbälten i baksätet i avvaktan på att detta blir obligatoriskt också enligt EG:s regler, vilket sker den 1 juli 1997.

Snus EG:s direktiv om tobaksvaror ingår som en del av EES—avtalet och har införlivats i den svenska rättsordningen genom tobakslagen (19931581). Det direktiv som innehåller regler om märkning av tobaksvaror nr 89/622 (EEG) har dock genom en senare ändring tillförts regler som innebär att medlemsstaterna skall förbjuda försäljning av vissa typer av rökfri tobak som inte förekommer nämnvärt i de hittillsvarande medlemsstaterna. Det gäller bl.a. snus. Särskilt avses varor i portions—

Prop. 1994/95: 19

135

påsar eller porösa påsar, eller i en form som påminner om ett livsmedel. l medlemskapsförhandlingama har emellertid Sverige liksom Norge medgivits undantag från direktivets förbud att saluföra snus. Undantaget gäller dock inte snus i former som påminner om livsmedel. Vidare förbinder sig Sverige och Norge att inte exportera sådan rökfri tobak till övriga medlemsländer som tillämpar direktivet fullt ut. Undantaget finns antecknat i anslutningsakten, bilaga 15, under avsnitt X Övrigt. Genom en ändring i EES—avtalet har bestämmelserna motsvarande giltighet inom EES-området sedan den 1 juli 1994. Denna ändring av EES—avtalet finns beskriven i prop. 1993/94:203.

Det regelsystem som för övrigt gäller för tobaksvaror inom unionen har således redan genom EES—avtalet införlivats med den svenska rättsord- ningen. Utöver det som nu har sagts, kommer således ett svenskt medlemskap inte att medföra några andra nyheter i fråga om de regler som gäller för tobaksvaror än beskattningen av cigaretter.

11 .2.7 Gränskontroll i samhandeln

Den kontroll av gränsöverskridande handel, som tullmyndigheterna utövar, avser inte endast uppbörd av tullar eller jordbruksavgifter eller bevakning av att näringspolitiskt motiverade handelsbegränsningar iakttas, Andra viktiga kontrolluppgifter avser skydd av hälsa, miljö och säkerhet samt uppbörd av skatt. I och med att dessa sistnämnda slag av kontrolluppgifter icke längre fullgörs i samband med passerande av en gräns. har EG under åren före den 1 januari 1993 infört ett förhållande- vis omfattande regelverk, som kommit att benämnas ”kompensatoriska åtgärder".

Dessa åtgärder syftar till att finna andra sätt att tillgodose en del av de behov som gränskontrollerna tidigare var till för. Den ekonomiskt tyngsta förändringen är ett nytt uppbördssystem för de indirekta skatter på varor som importeras från andra medlemsländer, som tidigare uppbars vid gränsen. Detta beskrivs i avsnittet om indirekta skatter. En annan förändring gäller statistiken över handeln mellan länderna, som inte längre kan baseras på import— och exportdeklarationer, utan i stället får byggas på rapportering från de berörda företagen (se avsnitt 32). Härutöver finns också andra legitima samhällsintressen som måste tillgodoses. På dessa områden har åtskilliga EG—bestämmelser trätt i kraft. Ett exempel är det veterinära området. Ett annat är att marknads- kontrollen av produkter vad gäller miljö, hälsa och säkerhet har förstärkts som ett led i EG:s nya regelverk för provning och certifiering.

Med stöd av regeringens bemyndigade tillkallades år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG/EU—medlcmskapsperspek- tiv (gränskontrollgruppen). I arbetet deltog de departement och myndig- heter sonr berörs av gränskontrollfrågorna. I arbetsgruppens slutrapport En marknad utan gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG—medlem— skapsperspektiv (Utrikesdepartementets handelsavdelning, november 1993), redovisas de kompensatoriska åtgärderna såväl sådana de

Prop. 1994/95: 19

136

utformats i EG som sedda från svensk utgångspunkt.

En inre marknad utan tullkontroller innebär betydande samhällsekono— miska vinster. Hur smidiga gränskontrollerna än må vara, skapar de ändå tidsfördröjningar och osäkerhet i transportplaneringen. Ett avlägsnande av gränskontrollerna konuner att innebära betydande fördelar både för de företag som är beroende av att kunna förkorta och säkerställa leverans— tiderna och för transportföretag som härigenom kan använda transport- medlen mera effektivt. Undersökningar inom EG bekräftar detta. Det har medfört stora rationaliseringsvinster för näringslivet, räknat såväl i direkta kostnader som i tid. Vidare krävs inga anmälningshandlingar med uppgifter till tullverket vilket minimerar företagens insatser. Man räknar med att miljontals dokument som krävdes vid tullklarering nu har försvunnit. Framför allt ger ett svenskt medlemskap svenska företag — både på export— och importsidan -— ett konkurrensneutralt läge när det gäller gränskontroller och gränsformaliteter. Bland remissinstanserna framhåller Kommerskollegium, Bankföreningen. Industrzförbundet, Jernkontoret, Sveriges verkstadsindustrier samt Stockholms handelskammare att en avveckling av gränskontrollerna, med avskaffande av bl.a. ursprungsintyg och ändrad uppbörd av mervärdes- skatt, kommer att innebära en betydande besparing för svensk industri, handel och konsumenter samt en möjlighet att konkurrera på lika villkor med företagen i EU—länderna. Industriförbundet uppskattar besparingen till 7—8 mdr kronor per är enbart för svenska företag och Kommerskolle- gium uppskattar den till totalt 3—5 % av priset vid gränspassagen eller storleksordningen 20 mdr kronor per år. Generaltullstvrelsen ifrågasätter storleken av beräknade vinster och pekar på att redan det nuvarande systemet (i Sverige) innebär starkt förenklade system och möjlighet att överföra data elektroniskt. TULL—KUST anser att nuvarande befogenheter för gränskontroll måste behållas, annars kommer narkotika m.m. flöda fritt in i landet och betydande skattebortfall ske genom "svart” import. Man föreslår att den svenska tullens kontrollfunktion utvecklas till en tull— och skattepolis.

Sverige har i medlemskapsförhandlingen åtagit sig att på samma sätt som EU:s nuvarande medlemsstater avveckla tullkontrollen vid gemen- skapens inre gräns, dvs. vid gränsen mot övriga medlemsländer. Detta innebär att de befogenheter tullen nu har upphör såvitt avser varor som förs över denna inre gräns. .En översyn av den svenska tullagstiftningen i avsikt att anpassa denna till EG:s tullbestämmelser har genomförts av Tullanpassningsutredningen (Fi 1993: 16). Utredningen har föreslagit i sitt betänkande (SOU 1994:89) Tullagstiftningen och EG att den nuvarande tullagen skall upphöra att gälla och att en ny tullag som endast avser den yttre gränsen införs med kompletterande bestämmelser till EG:s centrala tullf'örordningar, tullkodexen och tillämpningskodexen. samt att lagen om straff för varusmuggling ändras så att även den endast avser den yttre gränsen. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Vilka befogenheter tullen i särskilda fall skall kunna ha vid inre gräns utreds av Kommittén om nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU—perspektiv (Ju 1994201, se härom avsnitt 29 Rättsliga och inrikes frågor).

Det bör dock konstateras att medlemsstaterna ändå har kvar be-

Prop. 1994/95: 19

137

slutanderätt i vissa avseenden som berör varurörelsema över de inre gränserna inom gemenskapen. I dessa fall kan man alltjämt tala om export och import. Det tydligaste exemplet gäller krigsmateriel (artikel 223 i Romfördraget). Härtill kommer möjligheterna som redovisats i det föregående, att enligt artikel 36 i Romfördraget genom nationell lagstiftning skydda allmän säkerhet, människors och djurs liv och hälsa m.m. Artikeln öppnar på vissa villkor möjligheten att bibehålla eller införa förbud eller restriktioner för import eller export.

Härutöver gäller rent allmänt att varje medlemsstat har rätt att ingripa över hela landet vid misstanke om brott och att ge berörda myndigheter erforderliga befogenheter för detta. Det är viktigt att notera, att medlemsstaterna behåller lagstiftningskompetens på alla de områden, som här är aktuella. Under nationell kompetens ligger sålunda isynnerhet brottsbekämpning, härunder bekämpande av illegal narkotikatrafik, samt handel med krigsmateriel.

Kontrollen av den illegala handeln får emellertid inte medföra att den legala handeln onödigtvis försvåras.

Åtskilliga av EU:s nuvarande medlemsländer upprätthåller nationella import— eller exportrestriktioner med giltighet också för handeln inom EU med stöd av artikel 36. De vanligaste exemplen är narkotika. vapen, pomografiskt material samt kulturföremål. Kontrollmetoderna varierar, men i den mån de riktar sig mot varuförsel över gränsen är de så utformade att de stör handeln så litet som möjligt, eller inte alls (diskret, misstankebaserad kontrollverksamhet).

Om Sverige önskar vidta särskilda åtgärder till försvar av ett viktigt samhällsintresse med stöd av artikel 36 i Romfördraget bör de utformas så att de utgör en viktig och verkningsfull beståndsdel av skyddet av det berörda samhällsintresset. Härav följer att övervakningen inte kan inskränka sig till gränsövergångama, utan i princip skall avse hela det svenska territoriet. När den befarade risken är starkt förbunden med import, är skälen för införselrestriktioner och särskild övervakning vid gränsen naturligtvis starka. Ett sådant exempel är kampen mot narkotika- brottsligheten. Ett ytterligare skäl kan vara landets geografi, där en mycket stor del av person- och varutrafiken kanaliseras via hamnar och fiygplatser.

För en samlad redovisning och bedömning när det gäller kompensato- riska åtgärder för kontroll av den legala handeln, som blir nödvändiga när gränskontrollerna avskaffas, hänvisas till gränskontrollgruppens ovan nämnda rapport. I övrigt redovisas behovet av svensk lagstiftning eller andra svenska åtgärder i sitt sakliga sammanhang, dvs. i respektive sakavsnitt. Där beskrivs också de frågor, som tagits upp i medlemskaps- förhandlingen i samband med avvecklingen av gränskontroll. De frågor det gällde var veterinära kontroller samt export av kulturföremål. 1 det närmast följande redovisas påverkan på den indirekta beskattningen samt de särskilda frågor som uppkommer när det gäller export av krigsmate- riel respektive handel med strategiskt känsliga varor.

Den betydelsefulla frågan om hur Sverige bör utforma egna motåt- gärder mot illegal trafik behandlas i avsnittet om rättsliga och inrikes frågor (29). Där berörs också frågan om det av EU förutsedda samarbetet

Prop. 1994/95: 19

138

på brottsbekämpningens område.

Sammanfattningsvis kan sägas, att Sveriges anslutning till den inre marknaden innebär betydande samhällsekonomiska vinster samtidigt som de kontrollfrågor, som uppkommer vid avvecklingen av gränskontroll i dess nuvarande form, kan bemästras. I förlängningen ligger ett starkt utbyggt samarbete mellan berörda svenska kontrollmyndigheter och deras motsvarigheter i andra medlemsländer.

11.2.8 EG:s regler om indirekta skatter

En av de mest påtagliga förändringarna i samband med ett svenskt deltagande i den inre marknaden gäller indirekta skatter. EES—avtalet omfattar inte skatteområdet. Den anpassning till EG:s regelverk som erfordras på skatteområdet kommer därför att ske först vid Sveriges inträde i EG. Som framgår av det följande har Sverige emellertid på senare är, bl.a. i samband med den skattereform som vidtogs under åren 1990—1991 , gjort sådana ändringar i skattesystemet att en anpassning till EG:s regelverk nu är väl förberedd. Ett medlemskap påverkar såväl reglerna om skattebas och nivå för indirekta skatter som, framför allt, uppbörden av indirekta skatter vid handeln mellan medlemsländerna. Denna kan inte längre ske vid gränsen. Det är en viktig förutsättning för att gränskontrollerna skall kunna avskaffas.

Arbetet med att skapa vissa gemensamma regler på skatteområdet har pågått länge inom EG. Framför allt har inriktningen varit att harmonisera de indirekta skatterna, dvs. mervärdesskatten och olika punktskatter på varuområdet. Denna harmonisering beror på den stora betydelse de indirekta skatterna på varor och tjänster har inom en gemensam marknad. När det gäller mervärdesskatten har det också varit betydelsefullt att denna skatt bildar underlag för en väsentlig del av gemenskapsbudgeten.

Romfördraget innehåller ett särskilt kapitel om skatter, omfattande artiklarna 95—99. Utöver bestämmelser som har en motsvarighet i EES—avtalet finns också artikel 99 som innehåller ett åliggande för rådet att besluta om harmonisering av de indirekta skatterna i den utsträckning detta är nödvändigt för att den gemensamma marknaden skall fungera sena5t den 1 januari 1993.

Inför genomförandet av den inre marknaden är 1993 fattade rådet under åren 1991 och 1992 beslut om en rad direktiv, som sammantaget innebär att mervärdesskatten och punktskattema i stor utsträckning harmoniserats. Harmoniseringen gäller skattebaserna för de olika skatterna, skattesat— serna och beskattningsförfarandet. Ätgärdema har inriktats på sådana harmoniseringsåtgärder som erfordrats för att den inre marknadens funktion skall säkerställas. Resultatet är bl.a. att alla gränskontroll— åtgärder på skatteområdet har slopats i samhandeln mellan medlemslän— derna.

M ert-*ärdesskatten

Mervärdesskattens skattebas, dvs. avgränsningen av de varor och tjänster

Prop. 1994/95: 19

139

som skall beskattas, är sedan flera år tillbaka i princip harmoniserad i de olika EG—länderna. Bestämmelserna finns i det s.k. sjätte mervärdes- skattedirektivet (377/88/EEG). Några enstaka nationella undantag från den enhetliga skattebasen tillåts emellertid ännu, men de avvecklas successivt. I princip skall således medlemsländerna ha helt enhetliga regler för vilka varor och tjänster som skall omfattas av mervärdesskat- ten, och undantagen från beskattningen skall vara desamma i alla länderna.

I samband med införandet av den inre marknaden beslutades också om en viss utjämning av ländernas mervärdesskattesatser. Beslutet innebär att medlemsländema för huvuddelen av de varor och tjänster som skall mervärdebeskattas skall tillämpa en skattesats om minst 15%. Det står emellertid medlemsländerna fritt att tillämpa en högre skattesats. För vissa varor och tjänster, som anges på en särskild lista, får medlemslän— derna ta ut en lägre skatt än 15%, dock lägst S%. Medlemsländema får tillämpa en eller högst två olika sådana lägre skattesatser. Totalt kan ett medlemsland således tillämpa upp till tre olika skattesatser för mervär- desskatten.

Den lägre skattenivån får tillämpas för ett uppräknat antal varor och tjänster. t.ex. livsmedel, energi för uppvärmning och belysning, böcker och tidningar, m.m.

Punktskatterna

För punktskatternas del har EG inför år 1993 och den inre marknadens genomförande harmoniserat skattebasen och skattesatserna för punktskat- terna på mineraloljeprodukter, alkoholhaltiga drycker samt tobaksvaror. Dessutom har ett gemensamt beskattningsförfarande för dessa skatter beslutats. Därigenom har förutsättningama för en avveckling av gränskontrollerna kunnat uppfyllas. Övriga nationella punktskatter kan enligt besluten behållas, om de är utformade på ett sådant sätt att de inte ger upphov till gränskontrollåtgärder.

För alkohol, tobak och mineraloljor har från och med år 1993 regler införts om de lägsta skattesatser som får tillämpas. Miniminiv aerna ligger på en förhållandevis låg nivå. Länderna får tillämpa högre skattesatser. Möjligheterna att tillämpa väsentligt högre skattesatser än i andra närliggande EG—länder begränsas dock i praktiken av att i princip alla införselrestriktioner slopats vad gäller privatpersoners införsel av varor som inköpts beskattade i ett annat EG—land.

Beslut har också fattats om en viss harmonisering av de vägtrafikskatter som tas ut för tyngre lastfordon. Beslutet innebär gemensamma be- räkningsgrunder och minimiskattesatser för årliga skatter typ fordons- skatt. Vidare gäller vissa gemensamma regler för väg— och broavgifter m.m.

Beskamzirzgsordning

Beskattningsordningen för mervärdesskatten har också harmoniserats så

Prop. 1994/95: 19

140

att alla gränskontroller kunnat avskaffas inom EG fr.o.m. år 1993. Det innebär bl.a. att mervärdesskatt inte längre uppbärs i samband med tullproceduren när en vara importeras från ett annat EG—land. Mervär- desskatten har i stället inordnats helt inom ramen för ländernas interna beskattningssystem, vilket bl.a. medfört behov av ett omfattande skattesamarbete mellan länderna.

Detta system som betecknas som en övergångsordning. skall gälla till utgången av år 1996.

Hur den slutliga ordningen skall se ut är inte beslutat. Den inriktning som finns är dock mot en ordning där en beskattning alltid skall ske i exportlandet och där importören får göra avdrag i importlandets skattesystem för den i exportlandet erlagda mervärdesskatten i den mån han är skattskyldig i irnportlandet. En sådan ordning förutsätter någon form av clearingförfarande mellan medlemsländerna om principen att skatteintäkter skall tillfalla det land där konsumtionen sker skall kunna upprätthållas.

Även när det gäller punktskattema har som nämnts beslut fattats om en gemensam beskattningsordning som skall gälla när punktskattebelagda varor sänds mellan medlemsländerna. Beskattningsordningen möjliggör att gränskontrollerna för skatteändamål inom EG—området kan avskaffas. Enligt detta förfarande kan varorna cirkulera inom EG åtföljda av en särskild dokumentation, och beskattningen utlöses i det land där varorna slutligen skall konsumeras.

Bland remissinstanserna anför Köpmannaförbundet att höga svenska indirekta skatter försämrar svensk detaljhandels förmåga att konkurrera med gränshandel och postorderhandel. Industriförbundet anser det viktigt att EG:s mervärdesskattesystem förenklas och framhåller att valet av framtida uppbördssystem får stor betydelse för svenska företags konkurrensförmåga bl.a. vid offentlig upphandling.

Behovet av svenska anpassningsåtgärder

Den skattereform som genomförts i Sverige åren 1990—1991 har i betydande omfattning medfört en anpassning till utvecklingen på skatteområdet i Västeuropa i övrigt. En god grund finns nu därför för de ytterligare anpassningar som erfordras vid ett svenskt medlemskap i EU.

I många fall är den ytterligare anpassning som erfordras närmast av teknisk natur. I några fall måste emellertid också mera betydelsefulla ändringar av svenska skatteregler ske.

I förhandlingarna med EG har Sverige mot denna bakgrund kunnat koncentrera sig på vissa frågor om mervärdesskatten, cigarettskatten, skatten på mineraloljor. införselrestriktioner för alkoholhaltiga drycker och tobak samt ölbeskattningen. Sverige har därvid krävt att få behålla en de] svenska regler som avviker från EG:s regelverk. De begärda svenska särreglerna motsvarar i åtskilliga fall sådana särlösningar som redan medgetts för ett eller flera medlemsländer. I huvudsak har särlösningarna karaktär av övergångslösningar.

En svensk anpassning måste emellertid ske till de regler som gäller för

Prop. 1994/95: 19

141

uttag av indirekta skatter vid handel över gränserna inom EG—området. Det innebär i huvudsak att någon skatteuppbörd vid gränsen inte skall förekomma. De ändrade principerna ställer krav på en betydande lagteknisk anpassning och samordning av myndigheternas uppgifter vid beskattningen. Ett relativt omfattande lagstiftningsarbete kan här förutses. Detta har förberetts genom olika utredningsinsatser.

Efter särskilt uppdrag avlämnade således Riksskatteverket och Generaltullstyrelsen i oktober 1993 rapporterna Mervärdesbeskattningen i ett EG—perspektiv, RSV Rapport 1993:8, resp. Punktskatter i ett EG—perspektiv, RSV Rapport 1993z9. Vidare har Riksskatteverket lämnat rapporten Försäljningsskatt på motorfordon i ett EG—perspektiv, RSV Rapport 1993:10.

Förslag till de lagstiftningsändringar som erfordras har i juni 1994 lämnats i tre betänkanden, nämligen (SOU 1994:74) Punktskatterna och EG, (SOU 1994:88) Mervärdesskatten och EG samt (SOU 1994:85) Ny lag om skatt på energi. Dessa betänkanden remissbehandlas för närvarande.

Regeringen avser att, på grundval av det nämnda utredningsarbetet, återkomma till riksdagen med förslag till de lagändringar som erfordras vid ett svenskt EU—medlemskap.

I det följande redogörs kort för mera väsentliga materiella frågor på mervärdesskatte» och punktskatteområdet.

Särskilt om mervärdesskatten

För mervärdesskatten har EG som tidigare nämnts en i stort sett enhetlig skattebas. De ändringar som i samband med skattereformen genomfördes i den svenska mervärdesskattelagstiftningen innebär en långtgående anpassning till EG:s regler om skattebasen såsom den är bestämd i det sjätte mervärdesskattedirektivet. Avgränsningen av de varor och tjänster som beskattas överensstämmer därför i allt väsentligt med EG—reglerna. Genom den nya mervärdesskattelag som riksdagen beslutat om under våren, och som trätt i kraft den 1 juli 1994. har ytterligare ändringar i systematiskt hänseende gjorts, som närmar oss till EG:s regelsystem.

Vissa avvikelser från EG—reglerna finns dock ännu. T.ex. skall enligt EG—reglerna en beskattning ske av olika tjänster på kulturområdet. En viss utökning av det skattepliktiga området blir där nödvändig.

På mervärdesskatteområdet har emellertid överenskommits att Sverige får avvika från sjätte mervärdesskattedirektivet och även i fortsättningen undanta följande från skatteplikt:

— inträde till sportevenemang — tjänster som tillhandahålls av författare, artister m.fl.

— tillhandahållande av nya byggnader och byggnadsmark — biobiljetter (övergångsvis t.o.m. utgången av år 1995). Sverige får dessutom behålla nuvarande mervärdesskatteregler i fråga om beskattningen av små företag, där dessutom vissa ytterligare svenska förenklingskrav har tillgodosetts.

När det gäller skattesatserna innebär som nämnts EG—reglerna endast

Prop. 1994/95: 19

1 42

att vissa miniminivåer fastställts. Det innebär att det inte finns något krav på en sänkt svensk mervärdesskatt.

Den svenska reducerade skattesatsen för serveringstjänster och för postbefordringstjänster avviker emellertid formellt från EG:s regler. Dessa skattesatser måste därför höjas.

När det gäller mervärdesskattens nivå lämnar EG—reglerna som sagt en betydande frihet åt medlemsländerna. Det som kallas nollskattesatser får dock bara tillämpas övergångsvis och endast på vissa villkor. Sverige har i förhandlingarna begärt och medgetts rätt att få fortsätta att tillämpa nollskattesatser för

— dagstidningar — framställning etc. av organisationstidskrifter m.m.

— medicin som säljs enligt recept eller till sjukhus. Bland remissinstanserna har Posten AB anfört att det kan bli problem att få gehör för den svenska linjen med avreglerad postrnarknad och mervärdesskattepliktiga brevtjänster, eftersom det i dag råder monopol i EU—länderna. Filminstititt et påpekar att momsbeläggning av biobiljetter försämrar de ekonomiska förutsättningama för främst mindre och medelstora biografer. Kulturrådet pekar på liknande problem men anser att en lösning går att finna inom ramen för EG:s skatteregler.

Särskilt om punktskattema

När det gäller punktskatteområdet innebär skattereformen bl.a. att flera punktskatter på varor avskaffades den 1 januari 1993. Det gäller den särskilda varuskatten på choklad och konfektyrer samt parfym och andra tekniska preparat, dryekesskatten på läskedrycker och bordsvatten och punktskattema på videobandspelare och vissa kassettband. Upphävandet av dessa skatter ligger i linje med EG:s punktskattesystem och underlättar väsentligt en anpassning till den inre marknadens krav.

Under år 1992 har vidare den svenska alkoholbeskattningen och energibeskattningen lagts om så att de bättre stämmer överens med EG—reglerna. Under år 1993 har kilometerskattesystemet avskaffats. och ersatts nred en sådan särskild skatt på dieselolja som förutsätts enligt EG—reglerna.

Även när det gäller punktskattema innebär EG—reglerna som nämnts att vissa minimiskattesatser har fastställts. De svenska purrktskattenivå- erna är oftast väsentligt högre och då finns inga formella krav på den svenska skatten. På punktskatteorttrådet finns däremot formella krav på en hel de] ändringar av de svenska reglerna om skattebasens avgränsning. och särskilt av reglerna för hur skatterna beräknas. I vissa fall har frågorna tagits upp vid förhandlingarna, som framgår av det följande.

Cigarettbeskatmin gen

EG:s regler om punktskatt på cigaretter innebär att medlemsländernas punktskatter obligatoriskt skall bestå av två delar: dels en del som är relaterad till värdet (detaljhandelspriset), dels en del som är lika för alla

Prop. 1994/95: 19

eigaretter. Den svenska beskattningen bygger för närvarande enbart på Prop. 1994/95:19 cigarettemas vikt. I förhandlingarna har överenskommits att Sverige får en ettårig övergångstid med införandet av värdeskatt på cigaretter. Den svenska skattenivån uppfyller inte heller, på grund av det sätt på vilket EG—reglerna är uppbyggda, EG:s miniminivå för cigarettskatten. Det har därför överenskommits i förhandlingarna att Sverige t.o.m. år 1998 kan tillämpa skattenivåer som understiger EG:s.

Skatt på mineraloljor m.m.

EG:s regler om skatt på mineraloljor innebär bl.a. att medlemsländerna skall följa vissa principer för hur skatten beräknas. Vissa avvikelser från dessa regler krävs för att Sverige skall kunna fortsätta med viktiga inslag i vår energi— och miljöpolitik. Sverige har därför i förhandlingarna krävt och fått gehör för följande särlösningar:

— Sverige kan även i fortsättningen tillämpa olika skattenivåer för mineraloljor som används i industriell tillverkning resp. i övriga fall, — Sverige kan fortsätta att skattedifferentiera dieselolja beroende på miljöklassificering, — Sverige kan fortsätta att medge skattefrihet för viss metangas , Sverige kan fortsätta att skattebefria biobränslen på det sätt som sker idag

Införselrestriktioner för alkohol och tobak

Vid inresa från tredje land gäller fortsatt vissa begränsningar för de mängder en privatperson får medföra tull— och skattefritt.

Vid inresa från annat EG—land innebär dock EG—reglerna att privat- personer fritt till hemlandet får medföra bl.a. alkoholhaltiga drycker och tobak som är avsedda för personligt bruk. De tidigare s.k. införsel- restriktionerna vid resor mellan EG—länderna avskaffades inom EG den 1 januari 1993. För irrresande till Danmark gäller dock övergångsvis särskilda restriktioner.

Sverige har i förhandlingarna krävt att även i fortsättningen få begränsa resandeinförseln av spritdrycker, vin, öl och cigaretter. I förhandlingarna har överenskommits att Sverige, med avvikelse från EG:s regler. skall kunna tillämpa följande restriktioner vid inresa från ett annat EG—land:

— cigaretter eller motsvarande mängd 300 st andra tobaksvaror

— spritdrycker 1 liter eller 3 liter Starkvin

— bordsvin 5 liter

— öl. 15 liter.

Sverige skall enligt avtalet säkerställa att 15—litersgränsen för öl inte heller överskrids vid införsel från tredje land. Dessa restriktioner skall

144 tills vidare tillämpas till utgången av år 1996, då en översyn av restriktio-

nerna skall göras. Kopplingen av denna översyn till översynen av beskattningsordningen för mervärdesskatt som förutsätter enhällighet ger goda möjligheter för Sverige att i samråd med andra nordiska länder verka för en förlängning av införselrestriktionerna. De alkoholpolitiska frågeställningarna behandlas utförligare i avsnittet om hälso— och socialpolitiska frågor (16).

IOGT —NT O begär i sitt remissyttrande garantier att gränsen för skattefri införsel av alkohol för resande inte kommer att höjas.

Ölbeskattnin gen

EG:s regler om punktskatter på öl innebär att öl skall beskattas strikt efter alkoholstyrkan. Undantag får endast göras för mycket alkoholsvagt öl, motsvarande det svenska lättölet. Eftersom den nuvarande svenska ölskatten är progressiv skulle en omedelbar anpassning till EG:s ölregler kunna medföra en relativt kraftig skattehöjning för s.k. folköl. Sverige har därför i förhandlingarna krävt och fått gehör för att under en treårig övergångsperiod få avvika från EG:s regler i denna del.

IOGT —NTO menar att det går att anpassa ölbeskattningen till EG:s regler men ändå ta hänsyn till målen för alkoholpolitiken. Genom att minska alkoholhalten till max 2,8 volymprocent kan en låg skatt behållas utan att skatten på starköl behöver sänkas. Ungdomens varerhetsförbund kräver förändringar av EG—reglerna för beskattning av öl.

11.2.9 Krigsmateriel

Medlemsstaterna har med hänvisning till artikel 223 i Romfördraget i praktiken undantagit krigsmateriel från EG:s regler. Artikel 223 irmebär därmed i praktiken att alla produkter som medlemsländerna definierat som krigsmateriel enligt nationella förteckningar är undantagna från det fria varuutbytet inom EU. En gemensam krigsmaterielförteckning upprättades år 1958, men har därefter inte moderniserats eller om- arbetats. En gemensam ny krigsmaterielförteckning håller emellertid för närvarande på att utarbetas.

Inom ramen för den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken, som stadfästs i Maastrichtfördraget, sker dock en principdiskussion om de allmänna riktlinjerna för vapenexport. EU har, inom ramen för samarbe— tet om ekonomiska säkerhetsfrågor, fastställt ett antal gemensamma kriterier som medlemsländerna skall beakta vid vapenexportbeslut. Kriterierna är allmänna och lämnar stort utrymme för nationell tolkning. Några länder vill gå vidare och åstadkomma en harmonisering av policybeslut. medan andra är avvisande.

Vid ett svenskt EU—medlemskap aktualiseras inga förändringar i gällande riktlinjer för svensk export av krigsmateriel. I enlighet med nuvarande svensk lagstiftning kommer regeringens tillstånd även i fortsättningen att krävas för utförsel av krigsmateriel oavsett om materielen utförs till annat EG—land eller till tredje land. Vid export av krigsmateriel till andra EG—länder förutses fortsatt användning av

11) Riksdagen [WH-45. ] stl/til. Nr 19. Dr'l ].

Prop. 1994/95: 19

145

slutanvändaråtaganden enligt vilka det mottagande landets regering utfäster sig att ej exportera eller re—exportera mottagen krigsmateriel utan förhandsmedgivande från tillverkningslandets regering. I avsaknad av kontroll vid gränsöverskridande kommer EG—länderna att bruka ett av licensieringsmyndighet utfärdat standarddokument som ger avsändarlandet möjlighet till kontroll över transporten till slutmottagaren och till kontroll vid myndighet eller företag. Krigsmaterielexport direkt till länder utanför EG berörs ej.

11.2.10 Strategiskt känsliga varor

Med strategiskt känsliga varor avses utöver krigsmateriel och produkter inom kämteknikområdet även produkter inom det kemiska och biologiska området samt vissa övriga högteknologiprodukter. Många av dessa produkter som kan ha såväl en civil som militär användning benämns ofta ”dual use”—produkter.

Produkterna omfattas av EG—reglerna och kommer sannolikt — med vissa undantag — efter en kortare övergångsperiod att kunna hanteras lika fritt mellan medlemsstaterna som inom resp. stat. För att ett fritt varuutbyte skall lornna fungera inom EG på detta område är EU—staterna ense om att ett antal förutsättningar först skall vara uppfyllda. Dessa har angetts vara:

— en gemensam förteckning över strategiskt känsliga produkter och

teknologier som omfattas av exportkontroll

— en gemensam positiv länderförteckning omfattande länder utanför

EU till vilka export kan ske med förenklad administration

— gemensamma kriterier för tillstånd till export till länder utanför EU — ett gemensamt forum, eller en mekanism. för koordinering av

tillsråndsgivning, procedurer och kontroller

— tydliga regler för samarbetet mellan tillståndsgivande myndigheter

och tullen, inklusive ett gemensamt informationssystem. Förslag finns till lösningar, dock har inga formellt bindande beslut ännu fattats. I ett kommissionsförslag föreslås bl.a. att nationella exporttill- stånd även fortsättningsvis skall kunna krävas för ett fåtal nationellt notifierade produkter som inte återfinns på den gemensamma produktför- teckningen samt vidare att en generalklausul införs. På den inre marknaden skall råda fri omsättning. dvs. det skall inte finnas några gränskontroller eller gränsformaliteter. Undantag kommer dock enligt förslaget att finnas för vissa särskilt känsliga varor, t.ex. superdatorer och viss krypteringsutrustning. Samtliga EU—länder är medlemmar av de internationella kontrollregimer som formulerar de gemensamma riktlinjerna för exportkontrollen av dessa produkter. Riksdagen har under våren 1994 antagit ett förslag till ändringar i lagen (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i nrassförstörelsesyfte (prop. 1993/941176, bet. 1993/94:UU24, SFS 1994:718). Lagändrirrgarna träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Med dessa ändringar som ingriper en utvidgning av utförselkontrollen på andra högteknologi— produkter utövar Sverige bl.a. utförselkontroll på i allt väsentligt samma

Prop. 1994/95 : 19

146

produkter inom området för strategiskt känsliga produkter som EU—länderna.

Inom området högteknologiprodukter som har väsentlig betydelse för utveckling och tillverkning av konventionella vapen (de f.d. av COCOM kontrollerade produkterna) är för närvarande en ny internationell exportkontrollregim under uppbyggnad. Sverige deltar i detta arbete liksom övriga OECD—länder. De regler och produktförteckningar som antas inom ramen för denna regim kommer att successivt integreras i EU—ländernas bestämmelser.

Den svenska exportkontrollen av strategiskt känsliga varor kommer således att i princip vara densamma mot länder utanför EU oavsett om vi blir medlemmar i EU eller ej.

Ett EU—medlemskap kommer att kräva vissa förändringar av utförsel— bestämmelserna med åtföljande förändringar av de adrninisnativa tillämpningsbestämmelserna.

11.3 Personers rörlighet

En grundläggande målsättning i EG—samarbetet är att uppnå fri rörlighet för personer. Det regelverk som utvecklas i detta syfte gäller främst tre områden: den gemensamma arbetsmarknaden, social trygghet för dem som flyttar mellan länderna samt ömsesidigt erkännande av examina och behörighetsbevis.

Principen om arbetskraftens fria rörlighet finns fastlagd i artiklarna 48—51 i Romfördraget. Dessa har preciserats genom sekundärrätten, främst genom rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Regleringen innebär att all diskriminering på grund av nationalitet är" otillåten vad gäller sysselsättning, lön och andra anställnings— och arbetsvillkor, sociala och skattemässiga förmåner liksom deltagande i yrkesutbildning och facklig verksamhet m.m. Krav på arbetstillstånd kan inte uppställas.

Bestänrrnelserna om fri rörlighet omfattar dock inte anställning i offentlig tjänst som innefattar myndighetsutövning. I dessa fall kan inskränkningar göras.

Den fria rörligheten omfattar också arbetstagarnas familjemedlemmar även om de inte är medborgare i något EU—land.

Samtidigt med förordningen om arbetskraftens fria rörlighet antogs också regler om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsländernas arbetstagare och deras familjer, som innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd.

Regelverket innehåller också bestämmelser om samarbete om förmed- ling av anställrringserbjudanden och ansökningar över gränserna, och om utbyte av infornration om arbets— och levnadsvillkor. I syfte att få till stånd ett fungerande system för ett sådant samarbete arbetar kommissio- nen och medlemsstaternas arbetsmarknadsmyndigheter nu med att bygga upp ett nytt europeiskt nätverk av förmedlingar, EURES (European Employment Services), som ansvarar för att utveckla informationsutbyte och samarbete. Sverige deltar i uppbyggnaden av detta nätverk.

Prop. 1994/95 : 19

147

Den fria rörligheten gäller också egna företagare som etablerar sig eller tillhandahåller tjänster i en annan medlemsstat (jfr artiklarna 52—66 i Romfördraget). I enlighet med vad som lagts fast i sekundärrätten har de nu nämnda personkategorierna och deras närstående rätt till uppehållstill— stånd på samma sätt som arbetstagare och deras familjemedlemmar.

Genom tre direktiv, som trädde i kraft år 1992, har rätten till fri rörlighet kommit att utökas till att omfatta även studerande, pensionärer och andra icke yrkesverksamma personer, under förutsättning att de har erforderliga ekonomiska medel för att inte ligga värdlandets sociala system till last.

Gemensamt för samtliga personkategorier är att inskränkningarna i rätten till uppehållstillstånd kan göras av hänsyn till allmän ordning. säkerhet eller hälsa.

Gemenskapsreglema om personers rörlighet har Sverige redan övertagits genom EES—avtalet. Dessa har medfört vissa ändringar i utlänningslagen (19891529) samt i utlänningsförordningen (19892547). Vidare har bl.a. rådets förordning (EEG) nr 1612/68 inkorporerats i sin helhet (prop.199l/92:17O bil. 10 s. 6»67, SFS 1992:1163—1167, samt regeringens förordningsmotiv 1992z8.)

Inom gemenskapen är förordningar direkt tillämpliga i varje med- lemsland och skall således inte införlivas med den nationella lagstift- ningen för att bli gällande. Vid ett medlemskap skall därför de för— fattningar som till följd av EES—avtalet har inkorporerat förordning (EEG) nr 1612/68 upphävas. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i de delar som härvid kräver lagstiftning.

Målet att avveckla gränskontroller för personer inom EU har inte fullt ut genomförts, framför allt på grund av olika uppfattningar om behovet av att kontrollera tredjelandsmedborgare som passerar de inre gränserna. För en närmare beskrivning av detta hänvisas till avsnittet om samarbete i rättsliga och inrikes frågor (29) där saken behandlas i sitt sammanhang, inom ramen för Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare.

11.3.1 Social trygghet för personer som flyttar inom Europe- iska unionen

För att förverkliga den gemensamma marknaden har i Romfördraget upptagits bestänunelser om avskaffandet av hinder för bl.a. personers fria rörlighet inom gemenskapen. Det är därvid inte enbart en fråga om att avskaffa direkta hinder mot rörligheten utan även att påverka sådana omständigheter som kan avhålla människor från att flytta mellan länderna. En sådan avhållande faktor kan t.ex. vara risken att förlora det sociala skyddet vid flyttning till ett annat medlemsland.

l Romfördraget finns därför bestämmelser som avser att tillförsäkra de personer som utnyttjar sig av rätten till fri rörlighet inom gemenskapen ett fortsatt socialt skydd. Bestämmelserna återfinns i artikel 51 i Romfördraget. De beslut som rådet fattar med stöd av denna artikel skall vara enhälliga. Något utrymme för majoritetsbeslut i dessa frågor tinns

Prop. 1994/95:19

148

således inte.

Motsvarande bestämmelser som rör det sociala skyddet för egna företagare och deras familjemedlemmar finns inte upptagna i fördraget. Rådet har emellertid i det omfattande regelverk som utfärdats på grundval av artikel 51 i Romfördraget även inkluderat denna grupp. Detta har kunnat ske med stöd av bestämmelserna i artikel 235 om fördragsutfyllnad. Även beslut som fattas med stöd av sistnämnda artikel skall vara enhälliga.

För svenskt vidkommande gäller redan genom EES—avtalet att de personer som utnyttjar sig av möjligheten att flytta inorn samarbetsom- rådet omfattas av motsvarande regler. EES—avtalet innehåller nämligen bestämmelser i artikel 29 av motsvarande innebörd som artikel 51 i Romfördraget. Enligt EES—avtalet gäller den grundläggande förordningen inom den sociala trygghetens område (EEG nr 1408/71) med särskilda anpassningar i förhållande till bl.a. Sverige. Förordningen har införlivats med den svenska rättsordningen genom lagen (1992:1776) om samord— ning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). En närmare beskrivning av EES—avtalets innehåll och bestämmelser finns iprop. 1991/92:170, bilaga 4, och beträffande de ändringar som gjorts i avtalet efter dess ikraftträ— dande i prop. 1993/94:203. l anslutningsakten har förordningen tagits in i bilaga I, avsnitt IV, med anpassningar som motsvarar dem som gjorts i EES—avtalet.

Ett svenskt medlemskap kommer således i jämförelse med vad som redan gäller enligt EES—avtalet inte att medföra något sakligt nytt såvitt gäller den sociala trygghetens område. För medlemsstaterna skall emellertid EG—förordningarna gälla utan mellankommande nationell lagstiftning. Regeringen avser därför återkomma med förslag om upphävande av den nämnda lagen om samordning av systemen för social

trygghet. Det bör framhållas att reglerna i förordning (EEG) nr 1408/71 enbart

syftar till en samordning av ländernas nationella lagstiftning. De avser inte att på något sätt inverka på medlemsländernas möjligheter att själva besluta om vilka försäkringssystem som skall finnas i länderna eller om villkoren för rätt till olika socialförsäkringsförmåner. Länderna är helt fria att själva lagstifta om t.ex. vilka personer som skall vara försäkrade, vilka förmåner som skall utges, villkor för rätt till förmåner, belopp för dessa, regler för beräkning av förmånernas storlek och för hur lång tid en viss förmån skall utbetalas. Reglerna får dock inte ges en diskrimine- rande verkan, t.ex. med avseende på medborgarskap. Förordningen är således inte avsedd att vara ett första steg i ett arbete för att åstadkomma ett och samma socialförsäkringsystem i alla länderna eller att harmonisera de enskilda ländernas system.

11.3.2 Ömsesidigt erkännande av kompetensbevis

En av grundpelarna i den inre marknaden är arbetstagarnas fria rörlighet och rätten till fri etablering. Artiklarna 48 och 49 i Romfördraget om

Prop. 1994/95: 19

149

arbetstagarnas fria rörlighet har beskrivits i det föregående liksom delar av den på artikel 49 baserade sekundärlagstifmingen.

Medlemsstaternas nationella regelsystem ställer emellertid ofta krav på särskild utbildning för rätt att utöva vissa yrken. Särskilt vanligt är detta för verksamhet inom hälso— och sjukvårdsområdet. Inom flertalet medlemsstater förekommer en omfattande reglering även av flera andra yrken. För att göra fri etablering i hela gemenskapen möjlig även för personer inom reglerade yrken skall rådet enligt artikel 57 i Romför— draget med kvalificerad majoritet anta direktiv om ömsesidigt god- kännande av examens—, utbildnings— och andra behörighetsbevis. Artikel 57 rör endast etablering som självständig företagare. För att direktiv om ömsesidigt godkännande av kompetensbevis skall kunna gälla även arbetstagare åberopas i stället artikel 49. Även enligt denna artikel kan rådet besluta med kvalificerad majoritet.

Samtliga nu gällande direktiv på området omfattas av EES—avtalet och finns beskrivna i prop. 1991/92:170 bilagorna 4 och 7 och prop. 1993/941203. De anpassningar av direktiven som finns intagna i anslutningsakten (bilaga I under avsnittet Xl D) motsvarar de an- passningar av direktiven som för närvarande gäller enligt EES—avtalet. Direktivens materiella bestämmelser har införlivats med den svenska lagstiftningen.

11.4 Etablering

En viktig princip i Romfördraget utgör etableringsfriheten för både fysiska och juridiska personer inom hela EG. Rätten till etablering vilar på principen om lika behandling. Särbehandling grundad på nationalitet är således förbjuden.

Redan genom EES—avtalet har den svenska rättsordningen anpassats till detta. Tidigare särbehandling av utländska fysiska och juridiska personer vad gäller rätten att driva näring i Sverige är upphävd, se prop. 1991/82:170, bil 11, s. 21 f.

För fysiska personer gäller rätten till etablering självständiga yrkesut- övares rätt att slå sig ned och verka i andra medlemsstater. Det kan i sådana fall finnas krav på examina, praktik och liknande. I vissa fall finns EG—rättsakter som föreskriver ömsesidigt erkännande av examina etc. för 'vissa yrkesgrupper. Vidare finns EG—rättsakter som för olika näringar har bestämmelser om hur situationen skall hanteras, när något medlemsland har särskilda krav på yrkesverksamhet m.m. för att få bedriva viss verksamhet. Det föreskrivs då t.ex. att viss verksamhet i ett land skall anses uppfylla krav som ställs i ett annat land. Genom att rättsakter av nu nämnt slag omfattas av EES—avtalet. innebär en anslutning till EU inget nytt i sak.

För juridiska personer har motsvarande anpassning till EG—rätten skett till följd av EES—avtalet. Ett utländskt företag som vill etablera sig i Sverige kan välja mellan att verka genom ett svenskt dotterbolag eller genom filial i enlighet med lagen ( 19921160) om utländska filialer m.m. Denna lag är anpassad till EG:s elfte bolagsdirektiv. EES—avtalet har

Prop. 1994/95: 19

150

även medfört att svensk aktiebolagsrätt anpassas till EG—rätten, se prop. 1993/94:196. Inte heller här innebär en anslutning till EU något nytt i sak.

11.5 Tjänster

Tjänstebegreppet är mångtydigt. En tjänst kan ofta utföras av en person eller ett bolag på plats i ett annat land, t.ex. vid byggentreprenad, men den kan också utföras från ursprungslandet, t.ex. med hjälp av telefon eller telefax. Det är då endast själva tjänsten som passerar en gräns. Enligt Romfördraget är tjänster ett uppsamlingsbegrepp. I artikel 60 i Romfördraget definieras tjänst som en prestation som normalt utförs mot ersättning i den utsträckning den inte faller in under någon av de övriga friheterna.

EG—reglerna på tjänsteområdet gäller möjligheterna för medborgare och företag i en medlemsstat att fritt kunna utöva näringar inom tjänstesek- torn i andra medlemsländer, på samma villkor som landets egna medborgare och företag. Även mottagandet av en. tjänst ryms under rätten till fritt tjänsteutbyte. Medborgarna i EU—länderna har alltså rätt att resa till ett annat medlemsland och där ta emot en tjänst. Turister t.ex. har i flera hänseenden betraktats som tjänstemottagare i gemen- skapsrättens mening. Romfördraget förutsatte från början att det fria tjänsteutbytet skulle förverkligas under den inledande övergångsperioden på tolv år. Rådet skulle under denna period anta sektorsvisa liberalise— ringsdirektiv inom ramen för ett allmänt handlingsprogram. Detta arbete misslyckades emellertid då enighet i rådet inte kunde nås beträffande de förslag kommissionen presenterade. Det fria tjänsteutbytet kom i stället att förverkligas genom EG—domstolens praxis (målet 33/74 van Bins— bergen [1974] ECR s. 1299). Det fria tjänsteutbytet var enligt domstolen en grundläggande princip som slmlle gälla även då närmare bestämmelser saknades. Domstolen har genom åren uttolkat principens närmare innebörd. Praxis varierar något beroende på vilken typ av tjänst som aVSes. När det gäller tjänster som förs över gränserna utan att tjänsteut- övaren eller tjänstemottagaren samtidigt följer med har praxis kommit att nära ansluta till det långtgående krav på fritt marknadstillträde som gäller på varuområdet (Cassis de Dijon—principen m.m.).

Inom vissa tjänstesektorer har det dock visat sig vara nödvändigt att anta harmoniseringsbestämmelser. Detta gäller framför allt det finansiella tjänsteutbytet. Det handlar därvid om att säkerställa övervakning och kontroll av verksamheten i syfte att garantera ett fullgott konsument— skydd. På tjänsteområdet har även antagits regler om ömsesidigt erkännande av utbildningar och auktorisationer så att det blir praktiskt möjligt att verka över gränserna.

Genom EES—avtalet har även de EFTA—länder som ansluter sig övertagit dessa regler. I allt väsentligt har alltså de förändringar som följer av EU—medlemskap redan beslutats på detta område.

I detta avsnitt behandlas särskilt de finansiella tjänsterna mera utförligt. En kort översikt ges också beträffande transporttjänster. Audiovisuella

Prop. 1994/95: 19

151

tjänster och teletjänster behandlas däremot under avsnittet om kultur— och mediepolitik (19) resp. avsnittet om transportpolitik (12).

11.5.1 Finansiella tjänster

Inom området finansiella tjänster behandlas frågor som rör bank— och kreditväsendet, försäkringsväsendet och värdepappersmarknaden. Genom EES—avtalet har Sverige redan åtagit sig att införliva EG:s regler i den svenska lagstiftningen. Av EES—avtalet följer t.ex. att svenska banker och försäkringsbolag får samma möjligheter som motsvarande institut från EG—länderna att konkurrera om kunder över hela EES—området. En redogörelse för de rättsakter inom det finansiella tjänsteområdet som omfattas av EES—avtalet i dess ursprungliga lydelse återfinns i prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), bil.6 s. 4 f.

EG—rättsakter som antagits efter den 31 juli 1991 omfattades inte av EES—avtalet i dess ursprungliga lydelse. Dessa rättsakter har emellertid införlivats med avtalet genom beslut i Gemensamma kommittén i mars 1994. Beslut om godkännande av denna ändring i avtalet har fattats av 1994 års vårriksdag. I prop. 1993/94:203 redovisas tämligen utförligt de rättsakter som tillkommit under perioden den 1 augusti 1991 — den 31 december 1993. Under 1994 har rådet bl.a. antagit ett direktiv (94/19/EG) om inlåningsförsäkring. Direktivet, som innehåller minimiregler till skydd för innehavare av inlåningskonto i kreditinstitut vid t.ex. betalningsinställelse i institutet, skall vara genomfört i medlemsländerna senast den 1 juli 1995. Från svensk sida har gjorts bedömningen att ett införlivande av direktivets bestämmelser med svensk rätt kan ske inom den föreskrivna tiden.

Från EES—avtalets tillämpningsområde har uteslutits sådana delar av EG:s regelsystem som rör medlemsländernas förhållande till tredje land. Vidare innebär EES—avtalets bestämmelser om förvaltning och deltagande i utvecklingen av EG:s regelsystem väsentliga begränsningar för EFTA—ländernas del. Det är i första hand dessa två kategorier av bestänunelser, som på det finansiella tjänsteområdet tillkommer i samband med ett medlemskap. De remissinstanser, som i sina yttranden särskilt uppehåller sig vid det finansiella tjänsteområdet, delar bedömningen avseende skillnaden mellan EES—avtalet och medlemskap.

EG:s regler för en inre finansiell marknad bygger på tre grund- principer: en enda auktorisation, hemlandstillsyn och minimiharmonise- ring för ömsesidigt godtagande av medlemsstaternas regelverk.

Principen om en enda auktorisation (one single licence) innebär att en auktorisation, som ett finansiellt företag fått i det medlemsland där företaget hör hemma, skall gälla i hela EU—området. Företaget skall från hemlandet obehindrat, utan krav på etablering i mottagarlandet, kunna sälja tjänster över gränserna (cross border trade) och även fritt kunna etablera filialer i andra medlemsstater. Verksamheten skall, var den än bedrivs inom unionen. i princip stå under hemlandstillsyn, dvs. hem-

Prop. 1994/95:19

152

landets myndigheter skall ha huvudansvaret för övervakning även av filialer etablerade i andra medlemsstater. För att tillgodose värdlandets anspråk på sundhet i rörelsen har i direktivform lagts fast miniminivåer för harmonisering av grundläggande regler för verksamheten och regler om rutiner för administrativt samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter.

Vid ett medlemskap skall Sverige till alla delar tillämpa de rättsakter som ingår i delområdet finansiella tjänster. Dessa rättsakter har redan införlivats eller kommer inom kort att införlivas med det svenska regelsystemet, till följd av Sveriges åtaganden enligt EES—avtalet.

Enligt det andra banksamordningsdirektivet (89/646/EEG) skall särskilda

bestämmelser gälla i fråga om auktorisation av dotterbolag till kreditinsti— tut hemmahörande i tredje land och om tillstånd för sådana företag att förvärva majoritetsandelar i kreditinstitut hemmahörande i EG. Dessa regler innebär krav på medlemsstaterna att i viss utsträckning iaktta en gemensam, restriktiv hållning gentemot banker och intressenter från länder som inte erbjuder reciproka etableringsmöjligheter i dessa avseenden för EG—institut. Motsvarande gäller på försäkrings— och värdepappersområdena.

Regler om förhållandet till tredje land finns också på andra områden. När det gäller redovisning får filialer till kreditinstitut med huvudkontor utanför EG avkrävas fullständig särredovisning. Vidare måste filialer till försäkringsbolag som ägs från tredje land, till skydd för försäkringstagar- na, uppfylla särskilda solvenskrav. Filialer till bolag inom EG är befriade från detta eftersom kraven täcks av bolagen. EG kan emellertid på reciprok basis ingå avtal med tredje land om att likabehandla filialerna. När det gäller tillträde för filialer till kreditinstitut från tredje land kan enskilda EG—länder handla som de finner gott. EG kan även sluta avtal med enskilda tredje länder om att likabehandla dessas filialer i alla medlemsländerna.

Vid ett medlemsskap har Sverige att tillämpa också de regler för förhållandet till tredje land för vilka ovan redogjorts. Detta förutses inte innebära några större svårigheter. Vid införlivandet måste dock Sveriges åtaganden enligt OECD:s stadgar för liberalisering av kapitalrörelser och tjänstebetalningar och GATT beaktas.

Sverige har, såväl i medlemskapsförhandlingarna som enligt EES—avta- let, på grund av livförsäkringsbolagens stora innehav av bostadsobligatio— ner, fått anstånd till den 1 januari 2000 med att införa den bestämmelse i det tredje livförsäkringsdirektivet (92/96/EEG) som begränsar utrymmet för investeringar i värdepapper från en och samma emittent. Bestämmel- sen innebär att högst 5% eller, i vissa fall, högst 10% av ett bolags tekniska reserver fär investeras i värdepapper från en och samma emittent.

Överenskommelsen om anstånd innehåller bestämmelser som syftar till att bolagen under övergångsperioden successivt skall minska de enhandsengagemang som överskrider direktivets begränsningsregel. Sådana engagemang som redan ligger inom direktivets gränser får inte öka så mycket att gränserna överskrids. Övergångsarrangemanget skall komtna till uttryck i den lagstiftning som införlivat bl.a. det tredje

Prop. 1994/95 : 19

153

livförsäkringsdirektivet eller bestämmelser som utfärdas med stöd av lagstiftningen. Lagstiftningen avses träda i kraft årsskiftet 1994/95. Överenskommelsen innebär också bl.a. att vederbörande svenska myndigheter vid olika tidpunkter skall presentera rapporter för kommis- sionen angående åtgärder som vidtas för att minska engagemangen och för att få ned dem på de nivåer som anges i direktivet. Med utgångspunkt från vissa rapporter skall kommissionen granska de vidtagna åtgärderna. Om det behövs, skall Sverige försöka påskynda minskningen av bolagens enhandsengagemang.

Bostadkreditnämnden (BKN) och Boverket har i sina yttranden behandlat den nyss nämnda övergångstiden. BKN konstaterar att det överenskomna övergångsarrangemanget är ett exempel på vikten av att övergångsregler anpassas till förhållandena i Sverige. Boverket gör bedömningen att direktivet i sig på kort sikt (de närmaste åren) påverkar bostadsobligationsräntan uppåt, vilket leder till att statens utgifter för räntebidrag ökar. På längre sikt kan dock en ansluming till EU med gemensam valuta och skarpare konkurrens komma att motverka dessa konsekvenser och leda till att det totala utfallet för boendeområdet blir positivt.

Regeringen anser för sin del att en övergångstid fram till år 2000 ger goda förutsättningar för en anpassning till de i direktivet intagna reglerna.

När det gäller rättsakter som inte ingår i EES—avtalet bör här också nämnas att det inom området finansiella tjänster finns tre rättsakter som blir aktuella först efter ett svenskt medlemskap i EU. Dessa rör ett avtal om möjligheterna för skadeförsäkringsföretag med säte inom gemenska- pen att på vissa villkor etablera sig i Schweiz och omvänt.

För att ytterligare utveckla den inre marknaden för finansiella tjänster arbetar man för närvarande inom EU med bl.a. regler för finansiella koncerner, där både bank— och försäkringsföretag ingår, regler om likvidation av banker och försäkringsföretag samt regler för att stärka kunders ställning i värdepappersföretag. Sverige kommer vid ett medlemskap att tillsammans med övriga medlemsstater i full utsträckning delta i utarbetandet av dessa viktiga regler.

11.5.2 'li'ansporttjänster

Transporttjänster omfattas inte av Romfördragets allmänna bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster. Artikel 61 i Romfördraget hänvisar i stället till de särskilda bestämmelserna i transportkapitlet (artiklarna 74—84). När det gäller landtransporter innehåller transportkapitlet ett antal bestämmelser med riktlinjer för politiken. Enligt artikel 75 skall ministerrådet besluta gemensamma regler för internationella transporter, villkor för cabotage och andra behövliga regler. Kapitlet innehåller regler om icke—diskriminering. trafikplikt och Statsstöd m.m. Av artikel 84 i transportkapitlet följer att rådet genom sekundärrätt får besluta vilka bestämmelser som skall gälla för flyg— och sjötransportområdena. Enligt målet 167/73 kommissionen mot Frankrike [1974] ECR 5.359 gäller dock

Prop. 1994/95: 19

154

också här i princip fördragets allmänna regler om bl.a. etableringsrätt och fri rörlighet för arbetskraft. På samma sätt förklarades genom ett domstolsavgörande från år 1986 att de allmänna konkurrensrättsliga principerna enligt artikel 85 och 86 i Romfördraget skall gälla också på transportområdet. För en närmare redovisning hänvisas till avsnittet om transportpolitik (12).

För landtransportemas del har ikraftträdandet av den inre marknaden för transporter ännu inte inneburit någon total avreglering av all konkurrensbegränsande lagstiftning. Gränskontrollerna har avvecklats och ersatts med kontroller inom landets gränser. Kvoterna för lastbilstrafiken har avskaffats och ett gemensamt yrkestrafiktillstånd har införts. Det helt fria marknadstillträdet för godstransporter på väg kommer emellertid inte föreligga förrän i juli 1998 då de nuvarande begränsningarna för cabotage har utfasats. Någon total avreglering för linjetrafik med buss är inte att förvänta. I flera avseenden fordras fortfarande tillägg till tidigare fattade beslut för att den fria transportmarknaden skall kunna fungera på avsett sån. Detta understryks i den i december 1992 publicerade vitboken om den framtida transportpolitiken inom EG.

Som ett led i genomförandet av EES—avtalet har den svenska lagstift- ningen anpassats till flera EG—författningar. På landtransportområdet innebär ett medlemskap i EU ifråga om marknadstillträde inga väsentliga skillnader i förhållande till EES—avtalet. Beträffande luftfarten gäller i EG det s.k. tredje luftfartspaketet från den 1 januari 1993. Härmed har det avgörande steget tagits för att förverkliga EG:s inre marknad på det luftfartspolitiska området. Sedan den 1 juli 1992 är det svensk—norska luftfartsavtalet med EG i kraft. Genom avtalet tar Sverige och Norge över EG:s regelverk på luftfartsområdet inklusive regler om konkurrens och Statsstöd och förbinder sig att tillämpa dem på samma sätt som inom EU. När EES—avtalets tilläggspaket träder i kraft skall luftfartsavtalet upphöra att gälla eftersom motsvarande regler då kommer att gälla enligt EES—avtalet. Eftersom svenska lufttrafikföretag redan är delaktiga i EG:s fria inre luftfartsmarknad innebär ett medlemskap i princip endast institutionella förändringar.

Inom EG anses det transportsystem som finns på de s.k. inre vatten- vägarna, dvs. sjöar, floder och kanaler, utgöra en del av landtran- sportsystemet. Sverige har inte någon kanal— och flodtrafik av det slag som är vanlig på kontinenten. Vi kommer därför att beröras i mycket liten omfattning av den sekundärlagstiftning som finns på området. Sekundärlagstiftningen som berör de inre vattenvägarna omfattas av EES—avtalet, men träder inte i kraft förrän EFTA—statema fått tillgång till EG:s inre vattenvägar på samma villkor som EG—staterna själva har.

På sjötransportornrådet har Sverige genom EES—avtalet och ändringar av detta införlivat eller kommer att införliva en stor del av den sekundär- rätt som gäller. Det gäller dock inte den s.k. eabotageförordningen (EEG) nr 3577/92. Denna förordning kom att lyftas ur förhandlingarna om innehållet i tilläggsavtalet till EES—avtalet i ett sent skede av dessa förhandlingar. Den innehåller bestämmelser om rätt att driva sjöfart inom andra medlemsstaters sjöterritorium än där fartyget är hemmahörande. Det finns långa övergångstider för vissa områden. När denna förordning

Prop. 1994/95: 19

155

fått full effekt kan den inre marknaden anses i huvudsak genomförd på sjöfartsområdet. Ett medlemskap innebär att svenska fartyg får rätt att tillhandahålla sjötransporter inom andra medlemsländer och att fartyg registrerade i dessa länder får rätt att utföra sjötransporter inom Sverige. En närmare redogörelse för de olika transportgrenama ges i avsnittet om transporter (12).

11.6 Fria kapitalrörelser

Fria kapitalrörelser är ett grundläggande element i den inre marknaden. Tidigare gällde inom gemenskapen det s.k. kapitalliberaliserings- direktivet, men reglerna har numera införts i Romfördraget. Detta stadgar i kapitlet om kapital och betalningar följande:

”Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna” (artikel 73b:1).

Ett motsvarande förbud gäller restriktioner avseende betalningar (artikel 73b:2).

Fördraget medger vissa avsteg från principen om kapitalets fria rörlighet. Det skall då bl.a. vara fråga om skyddsåtgärder vid excep- tionella förhållanden eller om restriktioner inom ramen för internationella sanktioner.

Som ett led i den svenska kapitalmarknadens integration med de internationella marknaderna har de senaste åren en långtgående kapital— liberalisering genomförts. Sveriges lagstiftning om kapitalrörelser överensstämmer sedan tidigare med EG:s regelverk. Sverige har redan genom EES—avtalet åtagit sig att följa EG:s regler om fria kapitalrörel- ser.

Romfördragets regler om kapitalrörelser, liksom gällande svenska regler, berörs i denna proposition också i avsnittet Ekonomiskt och monetärt samarbete (30).

Förvärv av fritidshus

En särskild fråga med anknytning till reglerna om fria kapitalrörelser gäller förvärv av fritidshus. Sveriges närtnande till EU har inneburit att reglerna om kontroll av utländska fastighetsförvärv i huvudsak redan har avskaffats (se prop. 1992/93:71, bet. 1992/93:LU15). En förvärvskon— troll har dock behållis i fråga om sådana fastigheter som är avsedda för fritidsändamål. Det gäller framför allt vissa kusttrakter och andra områden av landet där det råder stor efterfrågan på fritidsfastigheter. En utlänning som är fast bosatt i landet behöver dock inte i något fall tillstånd för att få köpa eller arrendera en fritidsfastighet.

Under förhandlingarna om medlemskap begärde Sverige att få behålla en begränsad förvärvskontroll i fråga om fastigheter avsedda för fritidsändamål, något som EU—sidan inledningsvis motsatte sig. Resultatet

Prop. 1994/95: 19

156

av förhandlingarna är en bestämmelse i artikel 114 i anslutningsakten om att Sverige under en tid av fem år från dagen för anslutning får ha kvar sina nuvarande restriktioner. I en gemensam förklaring till slutakten sägs vidare att ingenting i gemenskapsrätten hindrar enskilda medlemsstater från att vidta nationella, regionala eller lokala åtgärder beträffande fritidsbostäder i fall då åtgärderna är nödvändiga för markanvändning, planläggning och miljöskydd och tillämpas i överensstämmelse med gemenskapsrätten utan någon direkt eller indirekt diskriminering av medborgare i medlemsstater.

Förhandlingsresultatet kan sägas innebära att Sverige får ett tillräckligt rådrum för att överväga vilka åtgärder som efter femårstidens utgång kan visa sig nödvändiga. De åtgärder som då kan bli aktuella berör framför allt de fritidshusområden som riskerar att utsättas för överexploatering och områden där i första hand den bofasta befolkningens intressen bör tillgodoses. Enligt den nyss nämnda gemensamma förklaringen kommer behövliga åtgärder att få vidtas på såväl nationell som regional och lokal nivå. Genom överenskommelsen som helhet har klargjorts att Sverige också i framtiden får begagna sig av erforderliga medel för att komma till rätta med de problem som en stor efterfrågan på fritidsfastigheter kan föra med sig i bl.a. de kustnära områdena.

11.7 Civilrättsliga regler (bolagsrätt, immaterialrätt m.m.)

Vid sidan av de i det föregående beskrivna regler som har direkt betydelse för den fria rörligheten för varor, tjänster, personer och kapital har man inom EG infört gemensamma bestämmelser på åtskilliga andra områden där en reglering är väsentlig för att de fyra friheterna skall kunna fungera. Det har bl.a. varit nödvändigt att skapa likvärdiga rättsliga förutsättningar för företagsverksamhet i form av gemensamma bolagsrättsliga bestämmelser. Av motsvarande skäl har det på immaterial- rättens område kommit till stånd en långtgående harmonisering av lagstiftningen. Däremot har det inom EG antagits mycket få gemensam- ma regler på det handelsrättsliga området. Ett undantag är ett direktiv från år 1986 om handelsagenter.

11.7 .1 Bolagsrätt

På den svenska bolagsrättens område är som en följd av EES—avtalet det förberedande arbetet på en anpassning till EG:s regler långt gänget. Den lagstiftning som är nödvändig beräknas vara genomförd till den 1 januari 1995, vilket är ett år tidigare än vad EES—avtalet kräver. Ett medlemskap i EU medför därför för närvarande inte några ytterligare åtaganden på detta område.

Vissa lagstiftningsåtgärder har redan vidtagits. Romfördragets principer om fri etablering och om icke—diskriminering har sålunda föranlett ändringar i aktiebolagslagen och annan associationsrättslig lagstiftning. Aktiebolagslagens regler om bundna aktier — som gjorde det möjligt att förhindra att aktier kom i utländska händer - har upphävts (se prop.

Prop. 1994/95: 19

157

1992/93:68, bet. 1992/931LU14). I det sammanhanget ersattes vidare reglerna om att minst hälften av styrelseledamötema i ett aktiebolag skall vara bosatta i Sverige med bestämmelser om att minst hälften av ledamöterna skall vara bosatta inom EES—området.

Det pågår för närvarande ett omfattande arbete med att också i övrigt anpassa den svenska lagstiftningen till EG:s bolagsrättsliga direktiv. Riksdagen har nyligen beslutat om sådana ändringar i aktiebolagslagen m.m. som föranleds av de första, andra, tredje och tolfte direktiven (prop. 1993/94:196, bet. 1993/94:LU32 (SOU 1994:17)). Redovisnings— kommittén har nyligen avgivit ett betänkande med förslag till ny lagstiftning på redovisningsområdet. Förslaget, som för närvarande remissbehandlas, syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till EG:s redovisningsdirektiv.

Redan av EES—avtalet följer att Sverige också måste införa regler om s.k. Europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG). Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag i denna fråga.

11.7.2 Handelsagenter

Det tidigare nämnda EG-direktivet om handelsagenter har införlivats med svensk lagstiftning genom lagen (199lz351) om handelsagentur. Ett EU—medlemskap medför alltså inte behov av ytterligare åtgärder i detta hänseende.

11 .7 .3 Immaterialrätt

Den svenska immaterialrätten har redan till följd av EES—avtalet i huvudsak anpassats till vad som gäller inom EG (jfr prop. 1992/93:48, bet. 1992/93zLUl7). Framför allt har principerna om konsumtion av immateriella rättigheter ändrats så att de stämmer överens med motsva— rande regler inom EG. Vidare har Sverige genom EES-avtalet åtagit sig att införliva bestämmelser i flera EG—direktiv om skydd för kretsmönster, varumärken och datorprogram. Likaså skall Sverige i enlighet med Gemensamma EES—kommitténs beslut införliva en rad andra EG—rättsak- ter. bl.a. en förordning (EEG) nr 1768/92 om tilläggsskydd för läkeme- del och ett direktiv (93/83/EEG) om satellit— och kabelsändningar (se prop. 1993/94:203, s. 129). En viktig immaterialrättslig fråga är upphovsrätten, som behandlas under avsnittet Kultur- och mediepolitiska frågor (19). Det kan också nämnas att redan EES—avtalet ger Sverige möjlighet att ansluta sig till den inom gemenskapen utarbetade kon- ventionen om gemenskapspatent.

På immaterialrättens område innebär således ett medlemskap i EU i allt väsentligt ingen skillnad såvitt avser de materiella regler som redan gäller eller är avsedda att gälla som en följd av EES—avtalet. Däremot innebär naturligtvis ett EU—medlemskap en skillnad så till vida att Sverige då kan delta i EG:s interna beredning av nya immaterialrättsliga rättsakter och få ett större inflytande på utformningen av bestämmelserna.

Prop. 1994/95: 19

158

11.8 Förvaltningen av den inre marknaden

Även om regelverket för den inre marknaden i huvudsak är på plats, återstår en del att göra. På några punkter har rådet ännu inte fattat beslut om gemensamma regler. På de områden där gemensamma regler finns har i en del fall omsättningen av dem i nationell lagstiftning släpat efter.

Men inte heller då dessa problem lösts kommer regelverket för den inre marknaden att vara statiskt. Regelverket måste successivt anpassas till bl.a. nya miljö— och säkerhetskrav på olika produkter och till den tekniska utvecklingen. Det är också nödvändigt att verka för en utveckling av den inre marknaden som gör att de övergripande målen nås. Det måste ske en förenkling och konsolidering av regelverket så att det kan fungera i praktiken och inte blir för oöverskådligt eller komplice- rat för att enskilda, företag och myndigheter skall kunna tillämpa det. Det kan därför bli nödvändigt att periodiskt se över regelverket eller den gemensamma politiken på de områden som omfattas av den inre marknaden.

En rad väsentliga samhällsintressen löper samman i arbetet med den inre marknaden. Det gäller både målet att uppnå fri rörlighet för varor, tjänster och personer mellan medlemsländerna och en rad andra hänsyn som har andra utgångspunkter. Det handlar bl.a. om miljö—, hälso— och säkerhetskrav för produkter eller regler om allmän ordning. I många fall finns ingen motsättning mellan dessa intressen men ibland måste en avvägning mellan olika hänsyn ske. Även den gemensamma handelspoli- tiken mot tredje land har stor inverkan på den inre marknaden.

Som medlem i EU får Sverige möjlighet att verka för ytterligare avreglering och liberalisering, liksom i arbetet på att effektivisera den inre marknadens sätt att fungera. Av dessa skäl är det mycket viktigt att Sverige kan sitta med i de beslutande organen för de frågor som gäller den inre marknaden och tillvarata väsentliga svenska intressen vad gäller bl.a. utformningen av olika tekniska föreskrifter.

Frågor som gäller den inre marknaden handläggs inom rådet i stor utsträckning av en särskild krets av ministrar, som är ansvariga för dessa frågor (”inre marknadsrådet”). De beslut som denna krets fattar kan alltså även beröra frågor som nationellt hanteras av andra ministrar t.ex. miljö— och hälsokrav för olika produkter eller livsmedelslagstiftning.

Kommissionen har i slutet av år 1993 lagt fram ett strategiskt program för utveckling av den inre marknaden. Den har i programmet bl.a. argumenterat för en skärpning av konkurrenspolitiken, effektivare standardiseringssamarbete och ökad avreglering. En annan aspekt som framhålls är strävan mot transeuropeiska nätverk (TEN) för bl.a. energi, telekommunikationer och transporter. Kommissionen publicerar dessutom ärliga översikter över genomförandet av den inre marknaden. Syftet med dessa är dels att identifiera på vilka punkter det behövs beslut eller nya initiativ på gemenskapsplanet, dels att redovisa genomförandet av reglerna i tnedlemsländerna.

Kommissionens förslag på områden som gäller den inre marknaden utarbetas också till stor del inom ett särskilt generaldirektorat. Kommis- sionen har också en viktig roll när det gäller övervakningen av reglernas

Prop. 1994/95: 19

159

tillämpning och förvaltningen av konkurrensreglerna. Uppföljningen av fattade beslut sker till stor del i olika förvaltningskommittéer under kommissionen där medlemsländerna är representerade. Anpassningar till den tekniska utvecklingen underlättas ofta av att de gemensamma bestämmelserna på varuområdet begränsas till funktionskrav. Lämpliga tekniska lösningar kan anges i standarder som utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen.

De kontrollbehov som tidigare täcktes genom gränskontroller mellan länderna måste som tidigare konstaterats i fortsättningen uppnås genom s.k. kompensatoriska och alternativa åtgärder. Bl.a. för att förverkliga dessa krävs ett utökat samarbetet mellan kommissionen och med- lemsländerna, och mellan medlemsländerna inbördes. Det gäller inte minst utökat informationsutbyte, nya samarbetsformer mellan myndig— heter och datoriserade samarbetsnät som införts eller är i färd med att upprättas. Det gäller en rad olika system och databaser som förmedlar information. De viktigaste av dessa system gäller tull och indirekta skatter, utrikeshandelsstatistik, veterinär— och växtskyddskontroller samt personkontroll. Det senare gäller bl.a. samarbete mellan polismyndig— hetema i kontrollen av den gemensamma yttre gränsen avseende personer, bl.a. med gemensamma datanät och databanker (se vidare härom avsnittet om rättsligt och inrikes samarbete. 29).

På uppdrag av konunissionen lade en expertgrupp på hög nivå, den s.k. Sutherlandgruppen, i oktober 1992 fram en rapport om hur den inre marknaden skall fås att bäst fungera efter den 1 januari 1993 samt en framtidsstrategi för kommissionen så att marknadens fördelar fullt ut kan säkras i praktiken. En av uppgifterna gällde att undersöka hur med— lemsstaternas administrationer anpassar sig till ett läge där gränskontrol- lerna mellan medlemsländerna har försvunnit. Gruppen pekade bl.a. på vikten av att konsumenten kan känna sig säker på att det större utbudet av varor och tjänster inte för med sig risker — för hälsa, miljö och säkerhet — och att åtgärder mot dessa risker vid behov kan sättas in. trots att den som tillhandahåller en vara eller en tjänst inte alltid är på samma sätt som förr gripbar inom det egna landets jurisdiktion. Näringslivet kräver en likartad tillämpning i de olika medlemsstaterna av gemenskaps- reglerna. Sutherlandrapporten drog slutsatsen att det behövs ett pan- nerskap mellan EG—kommissionen och medlemsstaterna för att nå dessa båda mål. EG—kommissionen har därefter betonat behovet av ömsesidig tillit mellan medlemsstaterna samt behovet av informationsutbyte. utbildning och fullständig öppenhet i samverkan mellan kommissionen och medlemsstaterna. Kommissionen har i december 1992 tillkallat en rådgivande kommitté för samordning på inre marknadsområdet.

Prop. 1994/95:19

160

12 Transportpolitik

Regeringens bedömning: Den svenska transportpolitiken står väl i samklang med EG:s transportpolitik vars målsättning är att skapa ett sammanhängande väl integrerat transportsystem som omfattar alla transportmedel och som beaktar kraven på såväl snabbhet och effektivitet som en för miljön hållbar utveckling. Genom ett medlemskap får Sverige bättre möjlighet att påverka den fortsatta utvecklingen av transportpolitiken i denna riktning.

Redan genom EES—avtalet har en stor del av EG:s sekundärrätt införlivats med svensk rätt, vilket fått till följd att de olika transportrnarknadema allt mer öppnas för konkurrens för såväl transportörer som transportköpare, något som leder till en vitalise- ring av hela transportmarknaden. Ett medlemskap ger därutöver Sverige möjligheten att på ett nära och effektivt sätt verka för en konkurrensneutral behandling av den svenska transportnäringen. Den gemensamma marknaden medför ökade transportvolymer vilket ställer krav på åtgärder för att förhindra negativa miljöeffek— ter.

12.1 Inledning

Artiklarna 2, 3, 74 och 75 i Romfördraget förklarar sammantaget att fördragets målsättningar på transportområdet skall förverkligas genom en gemensam transportpolitik.

Friheten att tillhandahålla transporttjänster omfattas inte av Romför— dragets allmänna bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster. Artikel 61 hänvisar här till transportkapitlet.

Vad gäller landtransporter, inklusive transporter på inre vattenvägar, innehåller transportkapitlet ett antal bestämmelser med riktlinjer för politiken. Artikel 75 anger bl.a. att ministerrådet skall besluta gemensam- ma regler för internationella transporter, villkor för utförandet av transporter i en medlemsstat där fraktföraren inte har hemort samt övriga lämpliga bestämmelser. Kapitlet innehåller också regler om icke—- diskriminering, trafikplikt. Statsstöd m.m.

När det gäller sjö— och iiygtransporter finns inga bestämmelser i sak i transportkapitlet, som hänvisar till de rättsakter som ministerrådet kan komma att besluta (artikel 84).

Enligt målet 167/73 kommissionen mot Frankrike [1974] ECR s. 359 gäller dock fördragets allmänna principer också för sjö— och lufttrans— porter. Fri etableringsrätt och fri rörlighet för arbetskraft gäller alltså, men däremot inte de allmänna reglerna i transportkapitlet.

I ett domstolsavgörande år 1984 förklarades att de allmänna konkur- rensrättsliga principerna enligt artiklarna 85 och 86 i Romfördraget skulle gälla också på transportområdet.

Avdelning XII i Romfördraget (artikel 129b—1'29d), som tillkom genom

ll Riku/fixen IUQ—IEUS. ] .t'tmil. .-Vr ll). De! [.

Prop. 1994/95: 19

161

Maastrichtfördraget, talas om "transeuropeiska nät”. Här betonas vikten av s.k. nätverk på transportområdet för att främja sammanhållningen i Europa och utjämna klyftorna mellan olika regioner. Det betonas också att sociala hänsyn och miljöhänsyn måste beaktas.

Frånsett ett rådsbeslut från år 1965 med arbetsprogram för utveckling i olika avseenden av den gemensamma transportpolitiken fattade ministerrådet inte många bindande beslut för att genomföra en gemensam transportpolitik förrän efter år 1985. Orsaken var bl.a. olika synsätt inom medlemsstatskretsen.

EG—domstolen konstaterade i målet 13/83 Europaparlamentet mot rådet [1985] ECR s. 1513 att ministerrådet inte fullgjort sina åligganden enligt Romfördraget att genomföra friheten att prestera tjänster på landtrans- portområdet. Samma år beslutade EG—staterna att den inre marknaden skulle vara genomförd vid slutet av år 1992. Som redovisas i avsnitt 11 om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital har den inre marknaden på transportområdet'i huvudsak genomförts.

Nätverkstånkandet och vikten av att utveckla transportsystemen och rörligheten för människor med tillbörlig hänsyn till miljön och en rättvis fördelning av infrastrukturen och kostnadsansvarct för denna har starkt betonats i den vitbok om den framtida transportpolitiken som EG—kommissionen publicerade i december 1992.

I vitboken talas om en transportpolitik som bidrar till ekonomisk tillväxt samtidigt som minsta möjliga skada skall äsamkas miljön. Man talar om ett integrerat transportsystem i Europa som omfattar alla transportmedel vilka skall stå i balans med varandra och där den totala kapaciteten i systemet skall utnyttjas optimalt. Man betonar starkt vikten av hänsyn till miljön och en rättvis fördelning av och kostnadsansvaret för en utbyggd infrastruktur. Övergång till mer miljövänliga transport— medel skall stimuleras genom lämplig utformning av skatter och avgifter. Transportforskningen skall ges ökat utrymme och trafiksäkerhet och sociala frågor skall beaktas ytterligare. EU:s transportministrar ställde sig i juni 1993 bakom vitbokens idéer och uppmanade kommissionen att för ministerrådet lägga fram konkreta förslag till åtgärder. Även kommissio- nens grönbok om trafik och miljö pekar på behovet av ett miljöanpassat transportsystem.

Förhandlingarna om svenskt medlemskap i EU reste inte några problem på områdena transportpolitik, telekommunikationer och post. Som framgår av det följande omfattar EES—avtalet huvuddelen härav.

De remissinstanser som yttrat sig om transportfrågor och kommunika- tioner konstaterar att ett EU—medlemskap för svensk del inte medför några dramatiska förändringar. De pekar på vikten av att Sverige får fullt iniiytande i besluten om den framtida utformningen av politiken.

12.2 Landtransporter

Ikraftträdandet av den inre marknaden för transporter har ännu inte inneburit någon total avreglering av all konkurrensbegränsande lagstift— ning för landtransporternas del. Det fullt fria marknadstillträdet blir inte

Prop. 1994/95: 19

162

verklighet förrän i juli 1998 för godstransporter på väg. Någon total avreglering för linjetrafik med buss är inte att förvänta.,I flera avseenden fordras fortfarande tillägg till tidigare fattade beslut för att den fria transportmarknaden skall kunna fungera på avsett sätt. Detta understryks i den i december 1992 publicerade vitboken om den framtida transport— politiken inom EG.

Gränskontrollema för transporter på landsväg och inre vattenvägar har avvecklats mellan EU:s medlemsländer. Rådet har utfärdat bestämmelser som innebär att kontrollerna i stället får ske inom landets gränser. Det gäller bl.a. kontroller av olika tillstånd, registreringsbevis för fordon. kontroll av efterlevnad av bestämmelserna om kör— och vilotider, kontroll av transportmedel för farligt gods och lättfördärvliga livsmedel samt kontroll av körkort.

Lastbilstrafiken mellan medlemsländerna kan sedan den 1 januari 1993 utföras helt fritt sedan alla kvoter avskaffats och ett gemensamt yrkestra- fiktillstånd införts. Friheten avser även transittrafik och tredjelandstrafik. Sedan uppgörelse slutligen kunnat nås om vägtrafikbeskattningen i juni 1993 (minimibelopp för fordonsskatter och maximibelopp för väg- användaravgifter) genomfördes en ny ordning för utfasning av det förbud mot cabotage (inrikes trafik som utförs av utlandsregistrerat transport- medel) som rått inom gemenskapen fram till den 1 juli 1990. De kvoter som tillämpats sedan denna dag höjdes kraftigt och kommer årligen att ökas med 30%. Den 1 juli 1998 skall lwoterna avskaffas och cabotage kunna utföras helt fritt.

För närvarande ökar lastbilstrafiken kraftigt inom EU. Det är angeläget att den inre marknaden och avregleringen av landtransportema inte leder till negativa miljöeffekter. Sverige bör därför verka för att varje trafikslag bär sina samhällsekonomiska kostnader (princip om kost- nadsansvar) samt för skärpta avgas— och bränslekrav.

För busstrafiken gäller redan enligt EES-avtalet rådets förordning (EEG) nr 684/92. Denna medför betydande förenklingar för dem inom EU som driver internationell skyttel- och linjetrafik. Skytteltrafik, dvs. transport av främst turistgrupper till och från vissa bestämda resmål, kan drivas utan särskilt tillstånd. Lokala uttiykter får göras med den buss man färdas i från hemlandet. Linjetraiiken avregleras också i viss utsträckning genom att koncession inte kan förvägras annat än om det kan visas att befintlig busslinje— och järnvägstrafik skulle påverkas negativt. Enbart den omständigheten att det erbjudna priset är lägre är dock inte till— räckligt motiv för att avslå ansökan. Visst cabotage har också blivit tillåtet att utföra, nämligen vid linjetrafik i gränstrakter och vid slutna icke—reguljära rundresor.

Förbindelserna till tredje länder fortsätter att vara reglerade genom bilaterala avtal. Kommissionen anser att det endast är den som skall få förhandla med utanförstående länder. Ministerrådet har emellertid ännu inte tagit ställning till denna fråga. Genom de båda transitavtalen med Schweiz respektive Österrike som trädde i kraft i januari 1993 kan kommissionen dock sägas ha fått huvudansvaret för att fördela tillstånd och ekopunkter mellan medlemsländerna för transittrafik genom de båda alpländerna.

Prop. 1994/95: 19

163

För järnvägstrafikens del är det av förklarliga skäl inte relevant att tala om någon totalt fri marknad men arbetet med att öka konkurrensen genom att göra infrastrukturen tillgänglig för fiera operatörer har inletts. Den viktigaste författningen under senare tid är det rådsdirektiv (91/440/EEG), som antogs år 1991 om uppdelning av järnvägsföretagen i två åtminstone bokföringsmässigt skilda verksamhetsdelar — en infrastrukturdel och en operativ del. Detta direktiv ålägger även medlemsländerna att i begränsad omfatming göra spåren tillgängliga för trafik som utförs av operatörer från andra medlemsstater. Arbete pågår nu med att utarbeta tilläggsföreskrifter om hur denna konkurrens mellan olika järnvägsföretag eller andra operatörer faktiskt skall kunna genomföras.

Som ett led i genomförandet av EES—avtalet har den svenska lagstift— ningen anpassats till fiera EG—författningar. Dessa har redovisats i prop. 1991/92:170 om EES— avtalet och prop. 1993/94: 203 om ändringar i EES— avtalet. Detta gäller t..ex kör— och vilotidsreglema i vägtrafiken och reglerna om solvenskrav för yrkestrafikutövama. Mellan Österrike och de andra EFTA—länderna har de inbördes bilaterala avtalen ändrats så att den hittillsvarande fria lastbilstrafiken kvoteras på ett sätt som motsvarar den reglering EG har i förhållande till Österrike. Österrike har genom medlemskapsförhandlingama fått en uppgörelse som gör det möjligt att behålla ekopunktsystemet gentemot de nuvarande med— lemsstaterna även vid ett medlemskap. Det återstår ännu att tekniskt lösa om Sverige, Norge och Finland skall gå över till ekopunkter eller om de bilaterala kvoterna skall behållas. Reglerna om avskaffande av gränskon— troller gäller i Sverige från den 1 maj 1994 enligt förordning (1994:131) om kontroller vid transporter på väg och inre vattenvägar.

På landtransportområdet innebär ett medlemskap -i EU i fråga om marknadstillträde inga väsentliga skillnader i förhållande till EES—avtalet. För att neutralisera konkurrensvillkoren på den inre marknaden har kommissionen emellertid föreslagit harmonisering av tyngre vägfordons vikt och dimensioner även i nationell trafik. Det är utomordentligt viktigt att vi i Sverige kan behålla våra mått- och viktregler. I annat fall skulle transportkostnaderna öka kraftigt samtidigt som negativa effekter för miljön och trafiksäkerheten kan befaras. Kommissionens förslag behandlas för närvarande av Europaparlamentet och det är oklart om ett slutligt beslut kommer att fattas före tidpunkten för ett svenskt med— lemskap.

Såväl Vägverket som Skogsstyrelsen. Länsstyrelsen i Jämtlands, Västerbotten och Norrbottens län, Grossistförbundet och Skogsägarnas riksförbund pekar på vikten av att Sverige kan behålla de nuvarande reglerna om lastbilars längd och vikt. En anpassning till de regler som gäller för gränsöverskridande trafik skulle medföra väsentligt ökade olyckrisker.

Det bör nämnas att Sverige vid förhandlingarna om medlemskap inte begärt undantag från de bestämmelser som gäller hur ett gemensamt EG—körkort skall se ut. Om det inom EG pågående arbetet med att få fram ett mer modernt körkort mot förmodan inte ger något konkret resultat, kan det komma att innebära att Sverige får återgå till ett

Prop. 1994/95: 19

164

ålderdomligare format och utseende av körkorten.

För transportköpamas del innebär ett medlemskap i fråga om landtrans- portema att man fritt kan använda sig av en transportör från vilken medlemsstat man önskar oavsett vederbörandes nationalitet eller hemvist. Man kommer att slippa omständliga tillståndsförfaranden eller konkur- renssnedvridande skillnader i behandlingen av svenska och utländska transportföretag.

12.3 Inre vattenvägar

Inom EG anses det transportsystem som finns på de s.k. inte vatten— vägarna, dvs. sjöar, floder och kanaler, utgöra en del av landtrans- portsystemet. Det omfattas därmed av Romfördragets transportkapitel och det finns dessutom viss särskild sekundärlagstiftning som rör inre vattenvägar. Den har redovisats i prop. 1991/92:170 om EES—avtalet (bilaga 5) och prop. 1993/94:203 om ändring av EES—avtalet.

Sverige har inte någon kanal— och flodtrafik av det slag som är vanlig på kontinenten. De iniandsvattenvägar där kommersiell sjöfart före- kommer är främst Trollhätte kanal, Vänern, Södertälje kanal och Mälaren. Sekundärlagstiftningen som berör de inre vattenvägarna omfattas av EES—avtalet, men träder inte i kraft förrän EFTA—staterna fått tillgång till EG:s inre vattenvägar på samma villkor som EG—statema själva har. Eftersom vi inte har den typ av trafik som finns på kontinen- ten komrner vi att beröras i mycket liten omfattning av den sekundärlag- stiftning som finns på området. De ur praktisk synpunkt mest be— tydelsefulla rättsakterna på området är de som reglerar marknadstillträdet och rätten till cabotage på de inre vattenvägarna. Även om vi endast marginellt korrtmer att beröras av regleringen om de inre vattenvägama så kan den få betydelse för fraktköpama genom ökad konkurrens med lägre priser som en följd.

12.4 Sjöfart

Av artikel 61 i Romfördraget följer att transportkapitlets särskilda regler gäller för friheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet. Av artikel 84 i transportkapitlet följer att rådet genom sekundärrätt får fastställa vilka bestämmelser som skall gälla för fiyg— och sjötrans- portområdena. Enligt det tidigare nämnda domstolsavgörandet från år 1973 gäller dock också här i princip fördragets allmänna regler om bl.a.. etableringsrätt och fri rörlighet för arbetskraft.

Av de regler och bestämmelser som har utfärdats på sjötransportom- rådet har i stort sett samtliga tidigare redovisats i prop. 1991/92:170 om EES—avtalet och prop. 1993/94:203 om ändringar av EES—avtalet. Detta gäller dock inte rådets viktiga förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 ' december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på Sjötransportområdet inom medlemstaterna (cabotage). Denna förordning kom att lyftas ur förhandlingarna om innehållet i tilläggsav-

Prop. 1994/95: 19

165

ltalet till EES-avtalet i ett sent skede av dessa förhandlingar. Cabotage- förordningen innehåller bestämmelser om rätt att driva sjöfart inom andra medlemsstaters sjöterritorium än där fartyget är hemmahörande. Det finns omfattande undantag från tillämpningen av rättsakten med olika långa övergångstider för sjötraHk i vissa områden. Vissa övergångstider sträcker sig ända fram till år 2004. När denna förordning fått full effekt kan den inre marknaden anses i huvudsak genomförd på sjöfartsområdet så vitt gäller friheten att tillhandahålla tjänster.

Genom EES—avtalet och ändringar av detta har Sverige införlivat eller kommer att införliva en stor del av den sekundärrätt som gäller på sjötransportområdet. Det gäller dock inte. som nämnts, cabotageförord- ningen och inte heller de rättsakter som styr samordningen av sjöfarts- politiska åtgärder i förhållande till tredje land. Frågorna om förhållande till tredje land regleras av bestämmelser om konsultation och samordning i protokoll 19 till EES—avtalet.

En anpassning till EU inom ramen för EES—avtalet har hittills inte bedömts innebära några krav på ändring av den svenska sjöfartspolitiken. Ett medlemskap innebär att de rättsakter som reglerar EG:s förhållande till tredje land skulle komma att gälla också för Sverige och att svenska fartyg genom cabotageförordningen får rätt att tillhandahålla sjötrans— porter i andra medlemsländer och fartyg registrerade i dessa länder får rätt att utföra sjötransporter i Sverige.

Sjöfartsverket framhåller att ett EU—medlemskap innebär att nya marknader härmed kommer att öppnas. På den negativa sidan kan möjligen noteras den byråkrati som blir en oundviklig följd av engage- manget. Direkt svenskt deltagande i beslutsfattandet är det bästa sättet att motverka att EG:s arbete dubblerar det globala sjösäkerhetsarbete som pågår.

12.5 Luftfart

Fr.o.m. den 1 januari 1993 gäller inom EG det s.k. tredje luftfartspake- tet. Härmed har det avgörande steget tagits för att förverkliga EG:s inre marknad på det luftfartspolitiska området. Luftfartspaketet består huvudsakligen av tre förordningar om licensiering. marknadstillträde och priser. Den sekundärlagstiftning som gäller på luftfartsområdet har tidigare behandlats i prop. 1991/92:29, 1991/92:170 om EES—avtalet (bilaga 5 s. 16 f.), 1992/93:202 och 1993/94:203 om ändringar av EES—avtalet (s. 156 f.). Den 1 juli 1992 trädde det svenska—norska luftfartsavtalet med EG i kraft. Genom avtalet tog Sverige och Norge över EG:s regelverk på luftfartsområdet inklusive regler om konkurrens och Statsstöd och förband sig att tillämpa dem med samma effekt som inom EG. När EES—avtalets tilläggspaket trädde i kraft upphörde luftfartsavtalet att gälla eftersom motsvarande regler då togs över av EES—avtalet.

Eftersom svenska lufttrafikföretag redan är delaktiga i EG:s fria inre luftfartsmarknad innebär ett medlemskap i princip inte några andra än institutionella förändringar.

Prop. 1994/95: 19

166

12.6 Farligt gods

Internationella vägstransporter av farligt gods regleras av den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (ADR). Överenskommelsen är ett resultat av samarbetet inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa, ECE.

EG—kommissionen har lagt fram ett förslag COM(_93)548 om till- närmning av medlemsstaternas lagar om transport av farligt gods på väg. Där föreslås att de tekniska bilagorna till ADR skall tillämpas även vid inrikes transporter i medlemsstaterna. Enligt förslaget skall det vara möjligt att bibehålla strängare regler på nationell nivå om detta kan motiveras utifrån miljöhänsyn eller nationell säkerhet, dvs. andra skäl än transportsäkerheten. Arbete pågår inom kommissionen med en motsva- rande reglering av transporter av farligt gods på järnväg.

Kommissionen har också lagt fram ett förslag COM(93)665 till direktiv om enhetliga procedurer för kontroller av transporter av farligt god på väg. Förslaget har utformats mot bakgrund av EG—reglerna om av— skaffande av gränskontroller och med syfte att åstadkomma gemensamma regler för kontroll av fordon vid den yttre gränsen från länder utanför EG.

Tullmyndigheternas gränskontroll av inkommande transporter av farligt gods utgör en väsentlig del av den nuvarande kontrollen. Bortfallet av kontroll vid den inre gränsen kommer att behöva kompenseras av en yttäckande kontroll. Det föreslagna direktivet ställer krav på utförande och omfattning av sådan kontroll. Det finns på motsvarande sätt behov av kontroller av sjö— och lufttransporter. Några förslag om detta finns ännu inte.

12.7 Post och telekommunikationer

EG—kommissionen publicerade våren 1992 en s.k. grönbok för posttjän- ster. Denna grönbok utgjorde ett diskussionsunderlag för utvecklandet av gemenskapsregler på postområdet. I enlighet med grönboken skall marknaden för postala tjänster delvis liberaliseras och harmoniseras. Efter det att grönboken remissbehandlats antog ministerrådet en resolution avseende utvecklandet av gemenskapens posttjänster i februari 1994. Arbetet med att utarbeta gemenskapsregler har därefter påbörjats.

Ett medlemskap ger möjlighet att fullt ut påverka detta arbete. Sverige har en väl fungerande postservice som upprätthålls på en konkurrensutsatt marknad vilket torde innebära att anpassningen till framtida gemenskaps- regler kan genomföras utan problem.

EG:s liberaliseringsarbete på teletjänstområdet utgår främst från kommissionens direktiv (90/388/EEG) om konkurrens på marknaden för teletjänster, tjänstedirektivet, och rådets direktiv (90/387/EEG) om upprättande av den inre marknaden för teletjänster genom skyldigheten att tillhandahålla öppna nät, ONP—direktivet (Open Network Provisions).

Genom tjänstedirektivet har teletjänstrnarknaden öppnats för konkur-

Prop. 1994/95: 19

167

rens, med undantag för marknaden för taltelefoni. Dock får restriktioner finnas för rätten att upprätta nät.

Syftet med ONP—direktivet är att främja ett fullständigt genomförande av en öppen marknad för teletjänster genom harmoniserade regler för trafik i öppna nät. Tillgången till nät får inte vägras om inte särskilda hänsyn kräver det. ONP—direktivet är ett ramdirektiv som har komplette- rats med direktiv för speciella områden. Så har nyligen ett direktiv om öppna nät för hyrda ledningar antagits. Ett förslag till direktiv om öppna nät för taltelefoni behandlas för närvarande i rådet och arbete bedrivs för att införa reglering av öppna nät också på andra områden.

Utvecklingen mot en fortsatt liberalisering av teletjänstmarknaden fortsätter. I juli 1993 utfärdade rådet en resolution om den fortsatta utvecklingen på telemarknaden. Genom resolutionen stödjer rådet kommissionens strävan att liberalisera taltelefonitjänsten per den 1 januari 1998.

För att underlätta europatäckande teletjänster har rådet även beslutat om införandet av ett standardiserat internationellt utlandsnummer, 00, inom unionen. Vidare har förslag till direktiv om ömsesidigt god— kännande av licenser för teletjänster utarbetats. Inom kommissionen övervägs nu framtida politik avseende bl.a. teleinfrastruktur, satellit- komrnunikation och europatäckande teletjänster. En grönbok om mobila telekommunikationer planeras under år 1994. En annan viktig fråga som behandlas är vilka teletjänster som skall finnas tillgängliga över hela unionen till rimliga priser, dvs. vilka tjänster som skall regleras av staten.

Slutligen frnns direktiv angående samordningen av lagstiftningen i medlemsländerna rörande teleterminaler inklusive ett ömsesidigt godtagande av typgodkännande. Direktiven lägger grunden för en gemensam europeisk terminalmarknad med gemensam godkännande- procedur.

Sverige ligger i många avseenden före fiertalet av EU—statema i fråga om liberalisering av telemarknaden. För svenskt vidkommande föreligger därför inte några svårigheter att tillämpa de relevanta rättsaktema som ingår i EES—avtalet. EG:s regelverk på telekomrnunikationsområdet har beaktats i svensk rätt vid utarbetandet av främst telelagen och lagen om radiokorrununikation. som båda trädde i kraft den 1 juli 1993. De tidigare nämnda teleternrinaldirektiven har beaktats vid utarbetandet av en särskild lag som trädde i kraft samtidigt som telelagen. Post— och telestyrelsen, som är ansvarig myndighet på telekomrnunikationsområdet. utarbetar med stöd av dessa lagar föreskrifter på området. '

Den svenska telemarknaden kommer troligen endast att påverkas marginellt av ett svenskt medlemskap i EU. De marknadsförhållanden som EG skapar föreligger ändå i Sverige. Dock medför EG:s allt mer öppna telemarknad att fler och aktivare operatörer uppträder. Detta medför också fier aktörer på den svenska telemarknaden. I gengäld öppnas successivt nya marknader för svenska operatörer. Av stor betydelse för Sverige är EG:s mål att liberalisera taltelefonitjänsten från - den 1 januari 1998. Utvecklingen kommer att ställa krav på de svenska operatörernas förmåga att vara konkurrenskraftiga på marknaden vilket

Prop. 1994/95:19

168

bör komma svenska telekonsumenter till godo.

Den öppna svenska telemarknaden är unik i Europa. Vi har från svensk sida ett stort intresse av att kunna påverka utvecklingen inom EG i en liberaliserande riktning. Endast ett svenskt medlemskap ger oss dessa möjligheter.

Post— och telestyrelsen framhåller att det är ett påtagligt svenskt intresse att en snabb öppning av telemarknaden sker inom EG. Möjlig- heterna att delta i beslutsfattandet vid medlemskap bedöms därför som betydelsefulla. Även på postområdet har Sverige en unik position och ett intresse av att kunna påverka processen mot ändrad marknadsstruktur.

12.8 Transeuropeiska nät (TEN)

Som inledningsvis har nämnts, innehåller Romfördraget numera en avdelning XII om transeuropeiska nät (TEN). EG ges där möjligheten att koordinera tillskapandet av transeuropeiska nätverk inom transport—, tele— och energisektorn. Gemenskapens åtgärder syftar i synnerhet till att sammanbinda nationella nätverk med varandra och att öka deras samverkansmöjligheter.

Kommissionen presenterade i december 1990 en rapport angående transeuropeiska nätverk. Målsättningen var att länka samman olika transportslag för att framtvinga en samverkan mellan transportslagen. Tekniska standarder bör harmoniseras för att underlätta samverkan mellan väg—, järnväg— och inrevattenvägtransporter. Kommissionen föreslog också datoriserade traftkledningssystem och utveckling av utrustning för datakommunikation.

På det egentliga transportområdet antog rådet i oktober 1993 på förslag av kommisssionen och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekono- miska och sociala kommittén följande tre beslut som gäller t.o.m. juni 1995:

a) Nätverk för kombinerade transporter

Beslutet anger att ett kombinerat järnvägs—, inre vattenvägs— och vägtransportnätverk bör tillskapas inorn gemenskapen i två faser (sex och tolv år) i enlighet med ett till beslutet hörande förslag till översiktlig plan.

b) Nätverk för vägar

Beslutet ger förutsättningar för en översiktsplan för vägprojekt för byggande och förbättring av vägar inom en tioårsperiod. Planen syftar till bättre sammanbindning av nationella motorvägsnät inom gemenskapen och mellan gemenskapen och vissa tredje länder.

c) Nätverk för inre vattenvägar

Den översiktliga planen i beslutet räknar upp förbättrings— och nybyggnadsprojekt av intresse för gemenskapen som bör påbörjas under en tioårsperiod. Med syfte att få fram ett nytt beslut om TEN till den 1 juli 1995 pågår inom kommissionen arbete med att ta fram nya förslag till nätverk.

Sverige har hittills deltagit som observatör i de arbetsgrupper inom kommissionen som tar fram förslag till nätverk inom olika transportsekto—

Prop. 1994/95: 19

169

rer och har också kunnat presentera de svenska investeringsplanema inom dessa områden. De väg— och järnvägsnät inom Sverige som år av intresse för gemenskapen kommer att redovisas i kommande förslag till nätverk.

Betydelsen för Sverige av att ingå i de kommande nätverken är liksom för övriga länder att få tillgång till samverkande kommunikationsnät av hög standard och med hög servicenivå.

Medlemsländema har möjlighet att få finansiellt stöd för att genomföra för gemenskapen viktiga projekt. Dock förutsätts respektive land stå för merparten av de investeringar som är förenade med att uppfylla uppsatta mål. Vid ett svenskt medlemsskap kommer Sverige också att kunna ansöka om bidrag till projekt av betydelse för gemenskapen.

På några IT/telekommunikationsområden har kommissionen lagt fram förslag. Det gäller:

— TEN—TNA (Telematic Networks between Administrations) som avser telenätverk mellan administrationema och anses som nödvändigt för att uppfylla kraven från den inre marknaden — TEN—ISDN som är en gemensam lösning för digital kommunika— tion i gemenskapen och som sträcker sig utöver det nuvarande telefonnätet — TEN—TBC (Integrated Broadband Communications), som handlar om införandet och spridningen på lite längre sikt av bredbandskom- munikation i gemenskapen. Än så länge har ministerrådet inte fattat beslut om dessa program, men

viss verksamhet i enlighet med förslagen har inletts.

TEN—projekt på energiområdet berörs i avsnitt 25 Närings— och energipolitiska frågor.

Prop. 1994/95: 19

170

13 Konkurrenspolitik

Regeringens bedömning: Fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital leder till effektivare konkurrens som pressar kostnader och priser både inom produktion och distribution på ett sätt som gynnar konsumenterna.

En nödvändig förutsättning för en bestående effektivitet i konkur— rensen är att denna styrs av en enhetlig konkurrenspolitik och står under verkningsfull överstatlig tillsyn.

EG:s konkurrenspolitik skall bl.a. säkerställa att det inte reses nya protektionistiska hinder inom den inre marknaden. Kommissionen är det gemensamma övervakande organet inom EG i konkurrens- frågor.

Tillgång till den inre marknaden ökar konkurrensen i Sverige. Svenska företag utsätts för en hårdare konkurrens från utlandet. Samtidigt kan de fritt konkurrera på den stora europeiska markna- den.

Genom EES-avtalet har Sverige övertagit EG:s regelverk på konkurrensområdet. De regler som tillkommit sedan EES—avtalet slöts har införlivats i den ordning som EES—avtalet föreskriver. Förhandlingarna om EU—medlemskap omfattar också jordbruksom- rådet, vilket medfört att en förordning med konkurrensregler för jordbruksområdet har tillkommit.

De viktigaste skillnaderna i förhållande till EES—avtalet av ett svenskt medlemskap är att Sverige får ett medinliytande på EU:s konkurrenspolitik och att Sverige inordnas under EU:s eget system för övervakning.

De lagstiftningsåtgärder inom konkurrensområdet som kan behövas vid ett medlemskap kommer att föreläggas riksdagen i en senare proposition.

13.1 Inledning

En av de grundläggande förutsättningama för den europeiska gemenska- pen är att enhetliga konkurrensvillkor råder inom hela den gemensarruna marknaden. EG:s konkurrenspolitik skall se till att konkurrensen inte snedvrids på ett sådant sätt att varor och tjänsters fria rörlighet över medlemsstaternas gränser hindras eller försvåras. Man kommer inte att kunna uppnå de förväntade fördelarna med den inre marknaden, t.ex. ökad produktivitet, lägre priser och större sysselsättningsmöjligheter, om det inte råder fungerande konkurrens inom EG.

Konkurrenspolitiken skall säkerställa att det inte reses nya protektionis- tiska hinder, oavsett om detta sker till följd av konkurrensbegränsningar mellan företag eller genom åtgärder som vidtas av medlemsstaterna för att gynna det egna landets företag.

EG:s nuvarande konkurrensregler, innefattande regler om konkurrens-

Prop. 1994/95: 19

171

begränsande avtal, samordnade förfaranden och missbruk av en dominerande ställning, ger redan ett viktigt bidrag till integrationsproces- sen genom att förhindra bildandet av marknadsdelande karteller, konkurrensbegränsande vertikala avtal och missbruk av en monopolställ- ning. Dessa regler kommer även i fortsättningen att fylla en väsentlig funktion när det gäller att förverkliga och konsolidera den inre markna— den. Dessutom gäller fr.o.m. september 1990 bestämmelser om fusionskontroll som ett led i utbyggnaden av EU:s regelsystem, vilket är en förutsättning för ett maximalt utnyttjande av fördelarna med en integrerad marknad.

En annan viktig faktor är kontrollen av statligt stöd. Statligt stöd till företag kan användas som ett protektionistiskt medel och därmed underminera den övergripande strategin, som syftar till en fri och konkurrenskraftig inre marknad. Därför är en konsekvent tillämpning av EG:s regler om statligt stöd ett viktigt led i skapandet och upprätthållan- det av en gemensam marknad. '

Artikel 223 i Romfördraget ger medlemsstaterna rätt att vidta åtgärder för att skydda säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av försvars— materiel. Det innebär att stora delar av försvarsupphandlingen och andra försvarsindustriella frågor kan undantas från EG:s regelverk. Sverige har alltså även fortsättningsvis möjlighet att bedriva en självständig för- svarsindustripolitik.

13.2 Konkurrensregler för företag

I Romfördraget finns två centrala bestämmelser på konkurrensområdet, nämligen artiklarna 85 och 86. De rör konkurrensbegränsande åtgärder. som vidtas av företag. Artikel 85 avser förbud mot konkurrensbe— gränsande avtal och artikel 86 förbud mot missbruk av en dominerande ställning.

Båda bestämmelserna avser fall där samhandeln mellan länderna kan komma att påverkas. Det rör sig om två olika situationer där företagen genom sitt agerande hämmar den fria konkurrensen. I det ena fallet är det fråga om ett konkurrensstörande samarbete mellan företag och i det andra om ett ensidigt handlande av ett företag med en dominerande ställning på den relevanta marknaden.

Artikel 85 förbjuder alla former av avtal mellan företag, beslut av företagssanunanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsländerna och som har till syfte eller resultat att konkurrensen på marknaden hindras, begränsas eller snedvrids samt ger exempel på förbjudna förfaranden. Förbjudna avtal är t.ex. avtal som direkt eller indirekt fastställer inköps— eller försäljningspriser eller andra försäljningsvillkor. Avtal som strider mot förbudet i artikel 85 är ogiltiga. . .

Förbudet mot konkurrensbegränsande avtal är inte absolut. 1 de fall då de positiva effekterna av ett sådant avtal överväger, kan kommissionen medge undantag från förbudet. För vissa kategorier av avtal har kommissionen medgett s.k. gruppundantag. Gruppundantag har meddelats

Prop. 1994/95: 19

1.72

för vissa grupper av ensamåterförsäljaravtal, exklusiva inköpsavtal, försäljnings- och serviceavtal för motorfordon, specialiseringsavtal, avtal om forskning och utveckling, patentlicensavtal, franchiseavtal, know- howlicensavtal samt för vissa grupper av avtal, beslut och samordnade förfaranden inom försäkringssektorn. Därutöver finns gruppundantag som rör transportområdet samt kol— och stålområdet.

Artikel 86 förbjuder allt missbruk av dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna samt ger exempel på förbjudna förfaranden. Förbudet är undantagslöst.

Företag som vill ha besked om att deras samarbete inte strider mot konkurrensreglema eller att de inte kan anses missbruka sin ställning kan begära kommissionens förklaring om detta.

Regler finns också för att förhindra företagskoncentrationer som skadar konkurrensen. Även här gäller reglerna bara i fall där samhandeln mellan EU:s medlemsstater påverkas. Reglerna om förvårvskontroll innefattar en s.k. tröskel som innebär att endast större företagsförvärv prövas av kommissionen.

Kommissionen är det övervakande organet i konkurrensärenden och kan utdöma böter om företagen bryter mot reglerna. Riktlinjerna för kommissionens handhavande av konkurrensreglema i artiklarna 85 och 86 finns framförallt i förordning (EEG) nr 17/62.

Inom EG uppfattas konkurrenspolitik ofta som ett vidare begrepp än reglerna om företags konkurrensbegränsande åtgärder. Bl.a. ses reglerna om offentligt stöd resp. offentliga företag och handelsmonopol som en del av konkurrenspolitiken i vidare bemärkelse. Nära samband med konkurrenspolitiken har också reglerna om offentlig upphandling liksom reglerna om tariffära, fiskala och kvantitativa handelshinder.

EG:s konkurrenspolitik tillämpas av kommissionen. Kommissionsbeslut på detta område kan överklagas till förstainstansrätten, vars beslut i sin tur kan överklagas till EG—domstolen.

Konkurrensområdet är ett av de få områden där kommissionen fattar beslut med direkt verkan mot fysiska eller juridiska personer. Sådana beslut riktas inte bara mot företag i EU:s medlemsstater. Enligt praxis anses nämligen EG:s konkurrensregler gälla alla konkurrensbegräns- ningar som har effekt på samhandeln inom den gemensamma marknaden, även om de företag som har vidtagit konkurrensbegränsande åtgärder befinner sig utanför EG. Det har också förekommit att kommissionen riktat beslut i konkurrensärenden mot exempelvis svenska företag. Däremot har EG tidigare inte haft någon möjlighet att få biträde från myndigheterna i icke medlemsstater med att verkställa åtgärder, t.ex. indriva böter. Här innebär EES-avtalet en nyhet.

EG—kommissionens handläggning av konkurrensärenden sker i nära samverkan med de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Kommis- sionen översänder omedelbart viktigare handlingar i ett ärende till de nationella konkurrensmyndigheterna som i sin tur har skyldighet att på begäran biträda kommissionen med de undersökningar som behövs.

Fem rådgivande kommittéer med olika uppgifter och i vilka ingår representanter för medlemsstaterna deltar i behandlingen av konkurrens- ärenden och framtagandet av nya föreskrifter på konkurrensområdet.

Prop. 1994/95:19

173

Kommissionen har skyldighet att samråda med den berörda rådgivande kommittén innan den fattar slutligt beslut i ett konkurrensärende.

[ EU:s medlemsstater finns nationella konkurrenslagar som tillämpas parallellt med Romfördragets bestämmelser på konkurrensområdet. EG—reglerna tillämpas därvid på konkurrensbegränsningar som påverkar handeln mellan medlemsstater, medan de nationella konkurrenslagama avser konkurrensbegränsningar med verkan inom resp. land. Nationella myndigheter kan även tillämpa Romfördragets konkurrensbestämmelser, förutsatt att kommissionen inte har inlett ett förfarande i det aktuella fallet. EG—reglerna innefattar även vissa tröskelvärden — som ovan nämnts bl.a. i fråga om förvärvsprövningen — som innebär att för- faranden under en viss storlek inte prövas av kommissionen även om samhandeln påverkas.

EG:s konkurrenspolitik utvecklas successivt genom förändringar och kompletteringar av regelverket samt genom beslut av kommissionen och domstolen. Europaparlamentet har i en resolution kommenterat konkur- renspolitikens roll inom gemenskapen. Enligt Europaparlamentet bör den framtida konkurrenspolitiken ha följande målsättningar:

— stärka den inre marknaden — främja ekonomisk och social utjämning — främja en privatisering och liberalisering av den offentliga sektorn

som skapar konkurrensneutralitet samtidigt som tillgången till allmänna tjänster säkerställs

— främja statlig stödgivning som påskyndar omställningen inom

industrin så att en varaktig välfärdsutveckling stimuleras

— verka för internationella konkurrensregler, bl.a. inom ramen för

GATT

— verka för en konkurrenspolitik som är brukarvänlig. decentraliserad

och underkastad insyn och demokratisk kontroll.

13.3 Översikt över de områden. där Sverige i sak redan har samma regler som EG

Genom EES—avtalet har EFTA—länderna övertagit stora delar av EG:s regelverk på konkurrensområdet.

Dessa regler innefattar dels Romfördragets konkurrensregler, dels förordningar som utfärdats av rådet resp. kommissionen. Förordningama, som utgör en del av den s.k. sekundärrätten. innehåller främst tillämp- ningsföreskrifter samt gruppundantag från förbudet mot konkurrensbe- gränsande avtal. Bestämmelserna om förvärvskontroll och upphandling ingår också i sekundärrätten. Enligt EES—avtalet förutsätts också att EG—domstolens praxis följs samt att s.k. icke bindande bestämmelser, i form av t.ex. tillkännagivanden från kommissionen, beaktas vid tillämpningen av konkurrensreglerna. En redogörelse för motsvarande regler har lämnats i prop. 1991/92:170 om EES.

Prop. 1994/95: 19

174

13.4 Områden där skillnader i sak föreligger i förhållande till EG:s regler

Eftersom Sverige i samband med EES—avtalet övertagit gällande EG—regler på konkurrensområdet fanns inga förhandlingsproblem när det gällde övertagandet av EG:s konkurrensregler med undantag av alkoholmonopolen och tillämpningen av regionalpolitiskt statsstöd.

Frågan om de statliga handelsmonopolen behandlas i avsnittet om den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital (avsnitt 11). Frågan om alkoholmonopolen behandlas härutöver särskilt i avsnittet Social— och hälsopolitiska frågor (avsnitt 16). Regionalpolitiskt motiverat Statsstöd tas upp i avsnittet Regionalpolitiska frågor (avsnitt 24). '

Förhandlingarna om medlemskap har omfattat också jordbruksområdet. En förordning på konkurrensområdet, förordning (EEG) nr 26/62, som rör jordbruksområdet tillkommer vid medlemskap. Ett medlemskap i EU medför en återreglering av det svenska jordbruket som är negativ från konkurrenssynpunkt. Medlemskapet kan dock väntas ge positiva effekter genom att den gränsöverskridande handeln med livsmedel mellan EU—länderna ökar. Detta kommer att verka återhållande på prisutveck- lingen samtidigt som utbudet breddas.

Skillnaden i övrigt på konkurrensområdet mellan reglerna enligt EES—avtalet och EG:s regler rör främst organisatoriska frågor.

Ansvaret för att tillämpa konkurrensreglema inom EES ligger för EFTA:s del på ett övernationellt organ, EFTA:s övervakningsmyndighet (EFTA Surveillance Authority, ESA). Kommissionen tillämpar EG:s konkurrensregler inom EG. På EFTA—sidan är reglerna desamma, men de tillämpas med stöd av EES—avtalet. ESA:s uppgifter består av övervakning och tillämpning. ESA har samma uppgifter mot företag i EFTA—länderna som kommissionen har mot företag i EG:s medlemslän- der. På EFTA—sidan svarar EFTA—domstolen för uppgifter som motsvarar EG—domstolens inom EG.

Konkurrensärenden som enbart berör EFTA—området handhas av ESA, ärenden som enbart berör EG—området handhas av kommissionen. För de blandade fallen. dvs. de fall där konkurrensbegränsningen har effekter som berör såväl EFTA som EG har parterna i EES—avtalet kommit överens om regler för hur konkurrensärendena skall fördelas mellan de två tillämpande organen. Vid ett EU—medlemskap förenklas admini- snationen genom att Sveriges medverkan i EES—organisationen av- vecklas. Vidare får Sverige ett starkare infiytande på regelutvecklingen eftersom medlemskap ger fullt tillträde till de kommittér där EG:s konkurrenspolitik utvecklas.

I denna proposition föreslås att EES—lagen upphävs. l EES—lagen finns i 11—13 åå nationell lagstiftning som är nödvändig vid en anslutning till Europeiska unionen.

De lagstiftningsåtgärder inom konkurrensområdet som blir följden av ett medlemskap kommer att föreläggas riksdagen i en senare proposition.

Flera remissorgan har betonat vikten av att svenskt näringsliv har samma konkurrensvillkor som företag inom EU och även belyst olika aspekter på den ökade konkurrens som kan förväntas vid ett EU—medlem-

Prop. 1994/95: 19

175

skap. Det är dock endast ett fåtal som valt att i sina yttranden specifikt behandla de- konkurrenspolitiska frågorna. Kooperativa förbundet KF som, utifrån ett konsumentperspektiv, anser att övervägande skäl talar för ett svenskt medlemskap i EU, lyfter bl.a. fram den förväntade skärp- ningen av konkurrensen inom dagligvaruområdet. Enligt förbundet har svensk dagligvaruhandel sedan en tid tillbaka förberett sig för de nya förutsättningar integrationen i Europa skapar, vilket redan lett till fördelar för svenska konsumenter. Konkurrensverket, som enligt sin instruktion skall verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna, finner vid en samlad bedömning att fördelarna med en svensk ansluming till EU klart överväger nack- delarna.

13.5 Statsstöd

Romfördraget innehåller grundläggande regler om statsstöd. Reglerna har senare preciserats genom föreskrifter av kommissionen om hur reglerna skall tillämpas inom Olika områden och branscher m.m. samt genom utslag i EG—domstolen. Genom EES—avtalet gäller motsvarande regler även i Sverige. Den enda väsentliga skillnaden vid ett medlemskap är att reglerna får en ny rättslig grund och att tillämpningen kommer att övervakas av kommissionen och inte av EFTA:s övervakningsmyndighet som i dag.

De grundläggande bestämmelserna i Romfördraget om statsstöd finns i artikel 92 som Slår fast att stöd från statliga, regionala eller lokala organ, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller produktionen av vissa varor är förbjudna i den mån stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Undantag medges för stöd som är socialt motiverade och riktar sig till individer, under förutsättning att åtgärderna inte innebär någon dis— kriminering av produkter från något land. Stöd i samband med naturkata— strofer eller andra exceptionella händelser och stöd till vissa delar av forna Östtyskland är också undantagna reglernas tillämpning.

I huvudsak kan även följande åtgärder vara förenliga med Romför— draget: stöd som främjar utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder svår sysselsättningsbrist, stöd för att främja genomförandet av projekt som är av gemensamt europeiskt intresse, stöd för att rätta till en allvarlig störning i ett lands ekonomi samt stöd för att främja utvecklingen av vissa ekonomiska aktiviteter eller vissa regioner, om inte åtgärderna påverkar handeln på ett sätt som strider mot medlemsländernas gemensamma intressen samt slutligen stöd för att främja kultur och bevarandet av kulturarvet under vissa förut- sättningar.

Vidare har kommissionen utfärdat tillämpningsföreskrifter när det gäller vissa andra slag av tillåtet stöd. t.ex. stöd till små och medelstora företag, stöd till forskning och utveckling samt stöd till miljöinvestering- ar.

Alla former av statsstöd samt alla planer på att introducera eller ändra

Prop. 1994/95: 19

176

sådant stöd skall anmälas till kommissionen, som granskar och fastställer om åtgärderna är förenliga med bestämmelserna i Romfördraget. Undantag från anmälningsskyldigheten görs generellt för stöd som understiger vissa belopp. Det är kommissionen som bedömer om stöden är förenliga med Romfördraget och som beslutar att godkänna stödet eller att inleda ett formellt undersökningsförfarande, om det råder tvivel om stödets förenlighet med reglerna. Nya stöd får inte lämnas innan kommissionen meddelat slutligt beslut i ärendet. Kommissionen kan besluta att befintligt stöd som strider mot bestämmelserna skall ändras eller upphävas och kan även begära att ett medlemsland från mottagaren återvinner ett redan utbetalt stöd som är oförenligt med Romfördragets bestämmelser. Kommissionens beslut på statsstödsområdet riktar sig till staterna. Om en berörd medlemsstat inte efterlever kommissionens beslut inom viss tid, får kommissionen väcka talan mot staten vid EG—domsto- len för fördragsbrott.

Genom att Sverige genom EES—avtalet i huvudsak har övertagit EG:s regelverk innebär ett medlemskap i EU i huvudsak inte några för medlemskapet specifika konsekvenser eller några ekonomiskt viktiga förändringar.

Tillämpningen av statsstödsreglerna på det svenska regionalpolitiska företagsstödet behandlas i avsnittet om regionalpolitiska frågor (24).

Genom EES—lagen har EES—avtalets huvudbestämmelser om statstöd liksom övervakningsavtalet och dess protokoll l—4 inkorporerats med svensk rätt. I EES—lagen finns vidare i 6—8 %& vissa kompletterande föreskrifter om statliga och kommunala stödåtgärder med anledning av EES—avtalet. De särskilda lagstiftningsåtgärder som kan komma att behövas på grund av ett medlemskap kommer att förelåggas riksdagen i - en senare proposition.

Det är fördelaktigt för en intemationell ekonomi som den svenska att gemensamma regler om statsstöd gäller på den gemensamma marknaden så att konkurrensen sker på lika villkor för företagen. -

13 Riksf/uge” FF)-1.595. I .ru/nl. Nr IU. Dt'l ].

Prop. 1994/95: 19

177

14 Konsumentpolitiska frågor

Regeringens bedömning: Romfördraget föreskriver numera att gemenskapen skall bidra till att en hög konsumentskyddsnivå skall uppnås. Det skall bland annat ske genom särskilda insatser som stöder och kompletterar medlemsstaternas politik i syfte att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen och att tillhandahålla en fullgod konsumentupplysning.

Genom EES—avtalet och senare godkända ändringar av detta avtal har Sverige införlivat eller åtagit sig att införliva de regler på konsumentområdet som hitills har utvecklats inom gemenskapen. Ett medlemskap i EU kommer att innebära att Sverige fullt ut och aktivt kan medverka i och påverka utvecklingen av konsument— politiken inom gemenskapen och utformningen av de gemenskaps- regler som är av betydelse från konsument- skyddssynpunkt. Som medlem i EU bör Sverige arbeta för att Romfördragets viljein- riktning att uppnå en hög konsumentskyddsnivå också förverkligas. Strävan bör vara att i överenstämmelse med de mål och priorite- ringar som gäller för den svenska konsumentpolitiken ta till vara konsumenternas intressen.

14.1 Konsumentpolitiken inom EG

Genom Maastrichtfördraget infördes en särskild artikel om konsument- skydd i Romfördraget. Enligt artikel 129a skall gemenskapen således medverka till att konsumentskyddet uppnår en hög nivå. Åtgärder skall vidtas som stöder och kompletterar den politik som medlemsländerna bedriver för att skydda konsumenternas hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt för att ge konsumenterna fullgod information. Det slås vidare fast att de åtgärder som EG vidtar inte skall hindra något medlemsland att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder, förutsatt att dessa är i överensstämmelse med fördraget och att EG—kommissionen informeras om dem.

[ Romfördraget fanns alltså från början inte något avsnitt om konsu- mentskydd. Men det har inte hindrat att en konsumentpolitik successivt har vuxit fram inom EG.

År 1972. inför EG:s utvidgning från sex till nio medlemmar, för— stärktes samarbetet och man bestämde sig för att lägga större vikt vid medborgarnas vardagsproblem. En särskild enhet för miljö— och konsumentskydd inrättades inom kommissionen. En rådgivande konsu— mentkommitté bildades också.

EG:s första konsumentpolitiska program antogs år 1975. Det slog fast vissa grundläggande rättigheter för konsumenterna, varav en gällde skyddet för hälsa och säkerhet, en annan skyddet av ekonomiska intressen och en tredje rätten till reklamation och skadestånd. Program- met gav få synliga resultat men utgjorde startskottet för ett omfattande

Prop. 1994/95: 19

178

utredningsarbete. Fastslåendet av de angivna rättigheterna fördes vidare i EG:s andra konsumentpolitiska program, som antogs år 1981.

Först i mitten av 1980—talet tog utvecklingen av konsumentskyddet fart. Avgörande för detta var bl.a. enhetsakten.

Av stor vikt för konsumentpolitiken blev vidare den nya harmonise- ringsmetoden i fråga om tekniska föreskrifter, vilken tillämpats på fiera av de direktiv som ingår i EES—avtalet. Den har inneburit en kraftig förenkling av arbetet med produktsäkerhet. Tidigare hade EG—direktiven innehållit detaljerade tekniska krav. Nu formulerade EG endast de väsentliga produktsäkerhetskraven, medan utforrningen av detaljreglema överlämnades till de europeiska standardiseringsorganen.

År 1990 antogs ett treårsprogram för åren 1990—1992. Programmet inleds med en uppmaning till medlemsländerna att se till att de konsu- mentpolitiska beslut som EG redan fattat också genomförs. Nationell lagstiftning skulle genomföras så snabbt som möjligt enligt direktiven om vilseledande marknadsföring, produktansvar, konsumenthediter, hemförsäljning, livsmedelsmärkning och leksakers säkerhet. Här pekades på vikten av att varor och tjänster är säkra samt behovet av ett bättre skydd mot oskäliga avtalsvillkor.

I juli 1993 antog kommissionen ett andra konsumentpolitiskt treårspro— gram. I—lär uttalas bl.a. att konsumentinformationen fortfarande är otillräcklig. Man pekar på betydelsen av information för att konsumenter— na skall kunna ta vara på fördelama med den inre marknaden.

Kommissionen anger att man tänker vidta en rad åtgärder för att förbättra märkningen av produkter. Miljömärkning anges särskilt. Andra områden som prioriteras är ett förbättrat konsumentskydd i fråga om finansiella tjänster (t.ex. vid betal— och kreditkortsbetalning och s.k. home banking) samt tvistlösning. I det senare fallet handlar det bl.a. om att skapa former för tvistlösning utanför domstolarna och om möjligheter till grupptalan.

Sekundärlagstiftnin g på konsumentområdet

Genom EES—avtalet och de av riksdagen godkända ändringarna av detta avtal har Sverige införlivat eller åtagit sig att införliva sådan sekundärlag— stiftning på konsumentområdet som har beslutats av EG före den 1 januari 1994.

Regeringen har sålunda i prop. 1991/92:170 om Europeiska ekono- - miska samarbetsområdet redovisat ett drygt 20—tal rättsakter som ingår i denna sekundärlagstiftning. Huvuddelen utgörs av direktiv och återstoden av rekommendationer. Det gäller bl.a. direktiv om pro— duktsäkerhet, marknadsföring och produktinforrnation samt om konsu- mentkrediter och paketresor. Dessa direktiv redovisas i den nänmda propositionens bilaga 2.

I prop. 1993/94:203 Ändringar av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsrådet (EES—avtalet) har regeringen vidare redovisat ytterligare ett antal rättsakter som har antagits inom gemenskapen. I fråga om ett direktiv om oskäliga avtalsvillkor i konsumentförhållanden har i

Prop. 1994/95: 19

179

propositionen-angivits (avsnitt 5) att förslag till anpassning kommer att Prop. 1994/95:19 läggas fram i särskild ordning. Vidare har i propositionen (avsnitt 14) lagts fram lagförslag varigenom ett direktiv om allmän produktsäkerhet, en miljömärkningsförordning samt ett direktiv om hushållsapparaters energiförbrukning införlivas med svensk rätt. Riksdagen har antagit lagförslagen (bet. 1993/94zUU23, rskr. 1993/94:367, SFS 1994:609-61 1).

14.2 Svensk konsumentpolitik i ett medlemskapsperspektiv

Som framgått har man inom EG upprättat konsumentpolitiska hand- lingsprogram med övergripande mål för verksamheten på konsumentom— rådet. Vidare innehäller enhetsakten en allmän konsumentpolitisk deklaration. Slutligen har en uttrycklig rättslig grund skapats genom artikel 129a i Romfördraget för en vidareutveckling av konsument- politiska åtgärder inom EG.

De närmaste motsvarigheterna i sverige till handlingsprogrammen och deklarationerna inom EG har hittills utgjorts av 1972 och 1986 års riksdagsbeslut om konsumentpolitiken. Inom regeringskansliet bereds för närvarande ett förslag till nya mål och prioriteringar för konsument— politiken. De förutses ansluta väl till handlingsprogrammen och deklarationerna. I linje med den svenska utvecklingen och traditionen har konsumentpolitiken i Sverige ett bredare täckningsområde. Bakgrunden framgår av vad som sägs om skillnaderna och likheterna mellan Sverige och EG på konsumentområdet.

Den statliga konsumentpolitiken i Sverige har en lång tradition. Den kan föras tillbaka ända till 1940—talet, då en statlig verksamhet på området sattes igång och de första institutionerna inrättades. Viktiga medel i konsumentpolitiken har varit bl.a. inrättande av särskilda konsumentorgan, lagstiftning. rådgivning och information, undersökning— ar, testningar och provningar samt reklamationsvcrksamhet.

Allmänt kan sägas att konsumentpolitiken i Sverige har en längre tradition än den i EG och att den har varit mera välutvecklad här. De institutionella formerna för att ta tillvara konsumentpolitiken — t.ex. genom särskilda organ som Konsumentombudmannen (KO), Konsument— verket, Marknadsdomstolen och Allmänna reklamationsnämnden — har inte några motsvarigheter på gemenskapsnivå. och EG har hittills heller inte ställt några mera konkreta krav på att särskilda konsumentpolitiska organ skall inrättas i medlemsländerna. En början till en utveckling åt det hållet ligger dock i att det i olika rättsakter på konsumentområdet från senare år ställs krav på att det flIlIlS nationella organ som skall kunna ingripa med säljförbud m.m. mot farliga produkter (det. gäller t.ex. i direktiven om leksakers säkerhet, om generell produktsäkerhet och om farliga livsmedelsimitationer). Men det år i och för sig inget i de berörda direktiven som hindrar att en sådan uppgift anförtros organ med också andra än konsumentvårdande uppgifter, t.ex. de allmänna domstolarna. Avsaknaden av regler av det slag som har berörts har vidare inte hindrat att olika konsumentrnyndigheter med uppgifter liknande exempelvis Konsumentverkets finns i vissa av EU:s medlemsländer. bl.a. Danmark.

180

Frankrike och Storbritannien.

Som tidigare har sagts har tempot i utvecklingen mot ett mera kvalificerat konsumentskydd inom EU ökat under de senaste åren. På flera områden har konsumentskyddet inom EU närmat sig och kommit i kapp det i Sverige och övriga Norden. Konsumentskyddet i Danmark, Finland, Norge och Sverige har i stora stycken utvecklats parallellt och inte sällan inom ramen för ett nordiskt samarbete, bl.a. under Nordiska ministerrådet. Den omständigheten att åtskilliga lagar på konsument- skyddets område har fått justeras — och vissa nya införas — till förmån för konsumentintresset med anledning av EES—avtalet och tilläggsavtalet illustrerar att konsumentskyddet inom EU på vissa områden också har kunnat gå längre än i Sverige. Som ett exempel kan nämnas den nya lagen om paketresor och den nya lagen om leksakers säkerhet, som inte tidigare har haft någon lagstifmingsmässig motsvarighet här.

När det gäller lagstiftning på konsumentområdet finns det skäl att peka på de grundläggande skillnader som finns mellan rättsakter som berör produktsäkerhet och annan produktutformning, å ena sidan, och sådana som gäller konsumenternas ekonomiska och rättsliga intressen å den andra. Rättsakter av det förstnämnda slaget har i allmänhet inte bara ett konsumentskyddssyfte. De avser också att främja den fria rörligheten av varor genom att ställa upp gemensamma produktnormer m.m. Det innebär att de angivna normerna skall tillämpas inom hela gemenskapen och att nationella avvikelser i princip inte tillåts. Annorlunda förhåller det sig med de rättsakter som reglerar konsumenternas ekonomiska eller rättsliga skydd. exempelvis om marknadsföring, hemförsäljning, konsumentkrediter och produktansvar. De har i allmänhet s.k. mini- mikaraktär, vilket innebär att varje medlemsstat måste säkerställa att konsumenterna får åtnjuta minst det skydd som anges i rättsakten i fråga. Det är dock inget som hindrar att staten i fråga utsträcker konsument- skyddet ännu längre.

Det finns nationella regler om konsumenternas ekonomiska och rättsliga skydd som helt saknar motsvarighet på gemenskapsnivå. Ett sådant områdena är kontraktsrätten. Det är bara i ett fåtal situationer som avtalsförhållandet mellan en konsument och en näringsidkare regleras i rättsakter på gemenskapsnivå. Som exempel på områden där avtalsnor— mer finns för speciella frågeställningar kan nämnas konsumentkrediter, hemförsäljning och paketresor. Genom det tidigare nämnda direktivet om oskäliga avtalsvillkor införs vidare inom EU vissa generella principer om avtalstolkning och otillåtna avtalsvillkor i konsumentavtal. som i allt väsentligt redan har en motsvarighet i svensk rätt. Vidare bereds inom EG nya rättsakter för särskilda avtalstyper som distansförsäljning och s.k. time—share. Men ännu saknas inom EU gemenskapslagstiftning som motsvarar den generella civilrättsliga lagstiftning som finns i Sverige och i vissa andra europeiska länder om konsumentköp, konsumenttjänster och konsumentförsäkring. Dock kan en utveckling skönjas också här, manifesterad bl.a. genom en av EG—kommissionen nyligen publicerad rapport (s.k. grönbok) om köprättsliga garantier m.m.

Sannnanfattningsvis kommer ett medlemskap i EU att innebära att Sverige fullt ut och aktivt kan medverka i och påverka utvecklingen av

Prop. 1994/95: 19

181

konsumentpolitiken inom gemenskapen i linje med de värderingar som ligger till grund för konsumentpolitiken i Sverige. 1 den proposition om den framtida svenska konsumentpolitiken som för närvarande förbereds i regeringskansliet kommer konsekvenserna av ett EU—medlemskap att ytterligare belysas. En grundläggande utgångspunkt är att konsument— skyddet oekså i framtiden skall ges hög prioritet och att Sverige inom ramen för ett medlemskap aktivt skall verka för detta inom EU. Detta är också en uppfattning som har förts fram av de remissinstanser som har uttalat sig om konsumentpolitiken, däribland Konsumentverket, Konsu- mentberedningen och KF.

Avgränsningen mellan det konsumentpolitiska området och andra politikområden är inte entydig. Sålunda är en del lagstiftning på områden som avser livsmedel, läkemedel och kemikalier av stor betydelse från konsumentsynpunkt även om den administreras av särskilda myndigheter. Ett annat exempel är miljömärkningsfrågorna, som i Sverige hänförs till såväl det konsumentpolitiska som miljöpolitiska området. En heltäckande bild kan därför endast fås genom att man lägger flera politikområden bredvid varandra.

Prop. 1994/95: 19

15 Utbildning, forskning och utveclding

Regeringens bedömning: Investeringar i utbildning, forskning och utveckling är investeringar i långsiktigt användbar kunskap. Inom dessa områden strävar regeringen mot ökad kvalitet, ökad inter— nationalisering och ökad rörlighet för såväl kunskap som kunskaps- bärande människor. Detta är nödvändigt om kompetensnivån i Sverige skall bli konkurrenskraftig internationellt sett. Samverkan och utbyte med omvärlden måste därför vara ett naturligt inslag i all utbildning och forskning. De möjligheter till medverkan i internationella nätverk, projekt och utbytesprogram som Sveriges deltagande i EG-samarbetet erbjuder är av mycket stor betydelse därvidlag.

Genom EES—avtalet här väsentliga delar av EG:s utbildnings— och forskningsverksamhet öppnats för Sverige. Det är dock först vid ett medlemskap i EU som Sverige kan delta i samtliga de aktiviteter som ingår i EG:s arbete inom dessa områden och medverka i utformningen av den gemensamma utbildnings— och forsknings- politiken.

Vid en svensk anslutning till EU ökar behovet av kvalificerade tolkar och översättare på både kortare och längre sikt. Detta gäller främst inom EU:s organ i andra länder men även inom departement och statliga myndigheter i Sverige. Utöver de åtgärder regeringen redan vidtagit för budgetåren 1993/94 och 1994/95 kommer resurser att krävas för långsiktig planering och utbyggnad av utbildningarna för tolkar och översättare.

15.1 Samarbetet inorn utbildningsområdet

15.1.1 Utbildningssamarbetet inom EG

l Europeiska unionen tillhör utbildningssystemens organisation och innehåll medlemsstaternas nationella kompetensområde och det finns ingen strävan att harmonisera medlemsländernas lagstiftning i dessa avseenden. Däremot ger EG-rätten gemenskapen stöd för åtgärder för att främja samarbete mellan medlemsländerna i olika frågor med anknytning till utbildningsområdet, befogenheter som utökats genom Maastrichtför— draget. De övergripande målen för utbildningssamarbetet är att höja kompetensen hos medborgarna i medlemsländerna, att skapa en europeisk dimension i all utbildning samt att avlägsna hinder för människors fria rörlighet.

Romfördraget gav ursprungligen i artikel 128 gemenskapen befogenhet att fastställa allmänna principer för en gemensam politik på yrkesut- bildningsområdet. Vidare gav artikel 57 förutsättningar för utfärdande av direktiv om ömsesidigt erkännande av examens—, utbildnings— och andra behörighetsbevis. EG:s arbete med dessa frågor har huvudsakligen

Prop. 1994/95: 19

183

utvecklats under den senaste tjugoårsperioden och därvid även kommit att få en vidare innebörd än vad Romfördraget anger.

En utgångspunkt för denna utveckling har varit den resolution som EG:s utbildningsministrar antog år 1976 om ett gemensamt åtgärds- program för utbildningsområdet. Genom olika utslag i EG—domstolen, framför allt målet 24/86 Blaizot [1988] ECR s. 379 och målet 293/83 Gravier [1985] ECR 5.593, har också begreppet yrkesutbildning i artikel 128 i Romfördraget kommit att utvidgas till att omfatta praktiskt taget all högre utbildning och därmed möjliggjort gemensamma åtgärder inom detta område. Vidare har sedan 1980—talets mitt fiera medlemsländer under sina ordförandeskapsperioder verkat för ökade EG—insatser inom utbildningsområdet i stort. Därmed har bl.a. ett antal pilotprojekt och andra utvecklingsåtgärder kunnat genomföras även på skolområdet.

Det är dock först genom Maastrichtfördraget som samarbete inom utbildningsområdet som helhet blivit ett samarbetsområde för EG. I den nya artikel 126 i Romfördraget ges gemenskapen befogenhet att inom skola och högre utbildning "bidra till utvecklingen av utbildning av god kvalitet genom att främja samarbetet mellan medlemsstater Detta skall bl.a. ske genom främjande av den europeiska dimensionen i undervisningen, studerandes och lärares rörlighet samt informations— och erfarenhetsutbyte i utbildningsfrågor. I artikel 127 specificeras och utvidgas EG:s möjligheter till samarbetsåtgärder på yrkesutbildningsom- rådet. Gemenskapen ges uttryckligt stöd för att genomföra en gemensam yrkesutbildningspolitik som skall stödja och komplettera medlemsländer- nas egna insatser. Målet för de gemensamma insatserna skall bl.a. vara att förbättra yrkesutbildningen på alla nivåer och underlätta tillträde till denna samt att underlätta inträde på arbetsmarknaden och anpassning till industriella förändringar. I båda artiklarna betonas att gemenskapens åtgärder endast skall stödja och komplettera medlemsländernas egna åtgärder.

Som en följd av 1976 års resolution inrättades år 1978 studiebesökspro— grammet Arion, som vänder sig till experter inom utbildningsområdet, och år 1980 nätverket Eurydice, som ger information om utbildnings- politik och system i medlemsländerna samt om gemenskapens arbete med utbildningsfrågor. Informations— och erfarenhetsutbyte är också en uppgift för Cedefop, EG:s centrum för utveckling av yrkesutbildning, som etablerades genom beslut av rådet-år 1975. .

Sedan andra hälften av 1980—talet har kärnan i EG:s utbildnings- verksamhet utgjorts av följande program, som syftar till att kvantitativt och kvalitativt utveckla den yrkesinriktade och högre utbildningen och stärka den europeiska samhörigheten genom stöd till rörlighet och utbyten mellan medlemsländerna, gemensamma utvecklingsprojekt och etablering av nätverk och partnerskap:

Comet! (1986—94), som syftar till att främja samverkan mellan universitet och näringsliv och förbättra kvaliteten i grund— och vidareut- bildningen inom det tekniska området. Målgrupperna är dels studenter och nyutexaminerade, dels anställda inom företag samt universitet och högskolor. Stöd utgår bl.a. till regionala eller sektorsanknuma nätverk för samarbete mellan företag, universitet och högskolor samt till praktik-

Prop. 1994/95: 19

184

platser i utländska företag.

Erasmus (1987—), som främjar samarbete och utbyten mellan universitet och högskolor genom stöd till nätverk för student— och lärarutbyte. Målet är att 10% av alla studerande i eftergymnasial utbildning skall ha studerat utomlands genom Erasmus.

Petra (1988—94), vars övergripande mål är att förbättra den grund— läggande yrkesutbildningen och stödja medlemsstaternas insatser för att garantera att alla ungdomar som så önskar efter avslutad obligatorisk skolgång får ett, eller om möjligt två eller flera, års yrkesutbildning. Genom programmet får ungdomar i åldrarna 16—28 år, som genomgår yrkessutbildning eller är yrkesverksamma, möjlighet att studera eller praktisera utomlands.

Iris (1988—93). som syftat till att genom stöd till europeiska nätverk öka kvinnors möjligheter att få tillgång till yrkesutbildning.

Eurotecnet (1990—94), som genom utvecklingsprojekt och utbytespro- gram skall utveckla yrkesutbildning i ansluming till teknologiska förändringar och den tekniska utvecklingens inverkan på sysselsättning, arbetsorganisation och kvalifikationskrav.

Lingua (1990—94), som främjar flerspråkighet inom gemenskapen genom förbättrad undervisning inom högre utbildning. yrkesutbildning och arbetsliv. Genom Lingua ges även studerande och lärare tillfälle att läsa språk i ett annat EU—land, bl.a. inom ramen för ett samarbete med Erasmus— och Comettprogrammen.