Beslut vid regeringssammanträde den 13 november 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att analysera behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på ekonomisk balans som även omfattar den kommunala verksamhet som bedrivs i företagsform. Utredaren skall analysera de för- och nackdelar som kan uppkomma om de kommunala företagen omfattas av balanskravet samt hur eventuella tillämpningsproblem m.m. kan lösas. Om övervägande skäl talar för att utvidga balanskravet skall utredaren även lämna förslag till lagreglering.

Bakgrund

Ett lagreglerat balanskrav för kommuner och landsting

I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil. 7 s. 77-78) förklarade regeringen att den hade för avsikt att skyndsamt göra en översyn av bestämmelserna om ekonomisk förvaltning i kommunallagen (1991:900). Bakgrunden var att vissa kommunalekonomiska frågeställningar med anknytning till kommunallagen hade kommit att aktualiseras, bl.a. de allmänt ökade svårigheterna att åstadkomma balans mellan inkomster och utgifter. Regeringen bemyndigade i maj 1995 chefen för Finansdepartementet att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att göra en översyn av kommunallagens ekonomikapitel.

Arbetsgruppen avlämnade i september 1995 rapporten Kommunal ekonomi i balans (Ds 1995:57). I rapporten föreslog arbetsgruppen bland annat att ett krav på budgetbalans för kommuner och landsting införs i kommunallagen. Arbetsgruppens förslag remissbehandlades och bereddes inom Finansdepartementet. Resultatet redovisades i april 1996 i rapporten Kommunal redovisning (Ds 1996:30).

I propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52) föreslog regeringen att ett lagreglerat balanskrav skall införas för kommuner från år 1999 och för landsting från år 2000. Balanskravet förslogs gälla även kommunalförbund. Balanskravet innebär att budgeten varje år skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Ett eventuellt negativt resultat skall återställas inom två år. I propositionen angavs också vilka förutsättningar i övrigt som skall gälla för balanskravet.

I 1997 års ekonomiska vårproposition (prop. 1996/97:150) föreslogs en ändrad tidpunkt för införandet så att balanskravet skall tillämpas lika för kommuner, landsting och kommunalförbund första gången för räkenskapsåret 2000.

Riksdagen antog regeringens förslag med vissa lagtekniska justeringar (bet. 1996/97:FiU15, rskr. 1996/97:281). Ändringarna i kommunallagen träder i kraft den 1 januari 1998 (SFS 1997:615). I övergångsbestämmelserna ges möjlighet att tillämpa reglerna om balanskravet senast avseende räkenskapsåret 2000.

Balanskravet knyts i huvudsak till resultaträkningen. Skälet är att möjliggöra enkla och ändamålsenliga restriktioner. Vissa restriktioner framgår av propositionen till lagen om kommunal redovisning som också träder i kraft den 1 januari 1998 (SFS 1997:614).

Balanskravets omfattning

I propositionen om kommunal redovisning gjorde regeringen bedömningen att balanskravet inte i detta läge borde omfatta de kommunala företagen. Frågan ansågs komplicerad. Regeringen hänvisade i detta sammanhang även till synpunkter från flera av remissinstanserna som ansåg att den kommunala koncernen nu eller på sikt bör omfattas av balanskravet för att ge en rättvisande bild av kommunens totala ekonomi. Regeringen ansåg dock att det finns skäl att närmare utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av en ordning där även de kommunala företagen omfattas av ett krav på ekonomisk balans (prop. 1996/97:52 s. 35).

Som grund för sitt ställningstagande framhöll regeringen att kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning sträcker sig längre än det föreslagna balanskravet. Däri ligger också att kommunerna och landstingen skall se till att det råder en sund ekonomi också i företagen. Regeringen betonade även att de medel som kommunerna och landstingen lämnar till sina företag som förlusttäckning alltid skall redovisas som en kostnad i kommunens eller landstingets resultaträkning och att detta indirekt innebär att balanskravet omfattar även de kommunala företagen. Den möjlighet som den sammanställda redovisningen ger till en samlad bedömning av kommunens eller landstingets totala ekonomiska engagemang betonades också.

Argument för och emot ett balanskrav omfattande de kommunala företagenI rapporten Kommunal ekonomi i balans (Ds 1995:57) anges ett antal omständigheter som talar för att de kommunala företagen skall omfattas av balanskravet. Andra omständigheter ansågs emellertid tala mot att balanskravet ges en sådan omfattning. Även remissinstanserna har framfört ett antal argument. Exempel på argument för att ett balanskrav även skall omfatta företagen är följande.

• En betydande del av den kommunala verksamheten bedrivs i företagsform. De kommunala företagen är en integrerad del av den kommunala organisationen och utgör tillsammans med kommunen eller landstinget en ekonomisk beslutsenhet.
• Kommunerna och landstingen har i stor omfattning gått i borgen för företagens förpliktelser.
• Kommunerna och landstingen har möjlighet att välja om vissa verksamheter skall drivas i förvaltnings- eller företagsform, vilket kan medföra att jämförelser kommuner emellan blir missvisande.
• Den kommun eller det landsting som har valt att driva en stor del av sin verksamhet i företagsform har inte samma bas för balanskravet som den som driver en större del i förvaltningsform.
• Ett balanskrav relaterat endast till kommunen eller landstinget skulle kunna locka till en ökad överflyttning av kommunala verksamheter från nämnderna till kommunala företag.Exempel på argument mot att ett balanskrav även skall omfatta företagen är följande.
• Förlusttäckning till ett företag skall redovisas som en kostnad i kommunens eller landstingets resultaträkning, vilket indirekt kan anses innebära att de kommunala företagen omfattas av balanskravet.
• Balanskravet skulle kunna uppfyllas trots att det råder obalans i en kommuns eller ett landstings ekonomi om resultaten i företagen samtidigt är sådana att de uppväger denna obalans. Omvänt kan det råda obalans i de kommunala företagens ekonomi.
• För aktiebolagen, vilka representerar cirka 80 procent av de kommunala företagen, finns redan regler i bl.a. aktiebolagslagen som reglerar företagens hantering av sin ekonomi, krav på kontrollbalansräkningar, likvidationsplikt m.m.
• Ett balanskrav som omfattar de kommunala företagen kan innebära att kommunerna och landstingen ges en annan ställning i förhållande till sina företag än vad som gäller andra företagsägare.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att analysera behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett utvidgat krav på ekonomisk balans omfattande även verksamhet i kommunala företag. Analysen skall redovisas utifrån de för- och nackdelar som kan uppkomma om de kommunala företagen omfattas av balanskravet. Utredaren skall särskilt analysera och belysa de skäl som kan finnas för att införa ett balanskrav som även omfattar kommunal verksamhet som bedrivs i företagsform. Utredaren skall lämna förslag till lösning av eventuella tillämpningsproblem m.m.

Eventuell lagreglering

Om utredaren finner att övervägande skäl talar för att utvidga balanskravet skall utredaren även lämna förslag till lagreglering. En sådan lagreglering måste beakta bolagsrättsliga, skatterättsliga och andra regler för företag. Vidare får regleringen inte leda till att kommuner och landsting ges en annan ställning i förhållande till sina företag än vad som gäller andra företagsägare.

Andra frågor som skall beaktas

För utredningsuppdraget gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir.1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 30 november 1998.