Sammanfattning av uppdraget

För att underlätta införandet av en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring fr.o.m. den 1 januari 1998 enligt det förslag som regeringen har lagt fram i proposition 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring tillkallas en särskild utredare som skall

• säkerställa att en kompletterande arbetslöshetskassa kan bildas och att den kan vara i full drift den 1 januari 1998,
• genomföra de åtgärder som behövs för en överflyttning av kassamedlemmar från det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) till respektive arbetslöshetskassa så att ersättning kan lämnas från kassan fr.o.m. den 1 januari 1998.

En förutsättning vid uppdragets genomförande skall vara att den kompletterande arbetslöshetskassan i huvudsak övertar den nuvarande KAS- administrationen och bedriver verksamhet i Hemse, Olofström, Borås och Ljusdal.

Bakgrund

Arbetslöshetsersättningens nuvarande organisation

Arbetslöshetsersättning lämnas för närvarande i form av dels en inkomstrelaterad ersättning som betalas ut av arbetslöshetskassorna, dels ett ekonomiskt grundskydd, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), som lämnas av länsarbetsnämnderna. De båda stödformerna är reglerade i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring respektive lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.ArbetslöshetsförsäkringenDen helt övervägande delen av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet lämnas i dag i form av den inkomstrelaterade ersättningen som utbetalas av arbetslöshetskassorna enligt reglerna i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Antalet arbetslöshetskassor uppgår för närvarande till 40. Av kassorna har 35 en nära anknytning till arbetstagarorganisationer och fem anknytning till intresseorganisationer för företagare. Det förhållandet att en kassa har anknytning till en arbetstagarorganisation hindrar inte att även företagare kan få bli medlemmar i kassan i vissa fall.

Kassornas verksamhetsområden följer ofta branschgränser eller gränser för yrkessektorer och om medlemskap söker man normalt samtidigt som man ansöker om inträde i en facklig organisation eller en branschorganisation. Med medlemskap i en facklig organisation följer ofta en samtidig anslutning till en arbetslöshetskassa. Det är emellertid möjligt att bli medlem i en arbetslöshetskassa även utan samtidigt medlemskap i någon intresseorganisation. Medlemmar som övergår till ett nytt arbete, som hör under en annan arbetslöshetskassas verksamhetsområde än den där de är medlemmar, kan normalt stanna kvar i sin tidigare kassa, om det nya arbetet kan anses som endast tillfälligt.

Arbetslöshetskassornas uppbyggnad och administration är inte helt enhetlig. Vissa kassor har en central administration och andra har en lokal administration. I en kassa med central administration fattas alla beslut som rör arbetslöshetsersättning av handläggare vid huvudkontoret, medan ansökningarna tas emot av de s.k. redogörarna vid respektive fackförbund. I en kassa med lokal administration lämnas ansökningarna in till kassans lokalkontor, där också ersättningsbesluten fattas.

Samtliga arbetslöshetskassor är anslutna till Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO). Organisationen har till uppgift att företräda kassorna vid framställningar och yttranden till myndigheter och att medverka vid information om arbetslöshetsförsäkringen. Den verkar också för att utveckla gemensamma administrativa rutiner bl.a. genom nya datasystem. Tillsynen över arbetslöshetskassorna handhas av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).

Den 31 december 1995 uppgick det totala antalet medlemmar i arbetslöshetskassorna till något över 3,8 miljoner. Under perioden 1986– 1995 har antalet medlemmar ökat med ca 10 procent. Vissa arbetslöshetskassor har fått ett ökat antal enskilt anslutna medlemmar, dvs. medlemmar som inte tillhör en intresseorganisation.Det kontanta arbetsmarknadsstödet

Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) enligt reglerna i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd utgör i dag ett komplement till arbetslöshetsförsäkringen och lämnas i form av ett stödbelopp per dag som är lika för alla. KAS kan lämnas till personer som ännu inte har fått en tillräckligt stark anknytning till arbetsmarknaden för att omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Det gäller också personer som visserligen är anslutna till en arbetslöshetskassa men vid arbetslöshetens början inte har varit medlemmar tillräckligt länge för att ha rätt till ersättning från kassan. KAS kan vidare lämnas till personer som av olika skäl har valt att stå utanför arbetslöshetsförsäkringen och inte ansluta sig till någon av arbetslöshetskassorna. Närmare en fjärdedel av dem som får KAS är medlemmar i en arbetslöshetskassa.

Ansvariga för administrationen av KAS är Arbetsmarknadsverket (AMV) och Riksförsäkringsverket (RFV).

AMV:s administration av det kontanta arbetsmarknadsstödet är knutet till fyra s.k. KAS-regioner. Dessa består av norra regionen som omfattar Uppsala, Västmanlands, Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, västra regionen som omfattar Jönköpings, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands och Örebro län, östra regionen som omfattar Stockholms, Södermanlands, Östergötlands och Gotlands län och södra regionen som omfattar Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Skåne län.

Administrationen av stödet inom respektive region handhas av länsarbetsnämnderna i Gävleborgs, Älvsborgs, Gotlands respektive Blekinge län. Själva ärendehanteringen är lokaliserad till fyra s.k. KAS-kontor belägna i Ljusdal, Borås, Hemse respektive Olofström. Utbetalningen av stödet handhas av RFV genom de allmänna försäkringskassorna som också gör kontroller av stödet när ersättningstagaren får vissa andra försäkringsersättningar. Försäkringskassorna gör också avdrag från stödbeloppet för preliminär skatt.

KAS-administrationen hanterar årligen mellan 80 000 och 100 000 nya ansökningar om stöd och 30 000 till 40 000 ansökningar om att återuppta en tidigare beviljad ersättningsrätt. Antalet ansökningar varierar över åren beroende på arbetsmarknadsläget och antalet nytillträdande på arbetsmarknaden.

Av det genomsnittliga antalet stödtagare om ca 45 000 per månad för närvarande är ca 10 000 medlemmar i arbetslöshetskassor. Dessa får KAS därför att de ännu inte har uppfyllt medlemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen.

ARBOM-utredningen

ARBOM-utredningen, Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning (A 1995:12) har föreslagit att den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen och KAS ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Utredningen har lämnat både delbetänkandet Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring – alternativ och förslag (SOU 1996:51) och slutbetänkandet En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring (SOU 1996:150).

Den nya försäkringen föreslås bestå av två delar, en grundförsäkring med ett fast grundbelopp, lika för alla, och en frivillig kompletterande försäkring mot inkomstbortfall. Liksom KAS skall grundförsäkringen inom den nya arbetslöshetsförsäkringen kunna omfatta alla som uppfyller krav på tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden. Förslaget innebär i praktiken att det ekonomiska stödet vid arbetslöshet i form av KAS ersätts av en grundförsäkring inom arbetslöshetsförsäkringen. Som ett viktigt skäl för förslaget har utredningen framhållit att en grundförsäkring inom arbetslöshetsförsäkringens ram stimulerar anslutningen till den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen. Andra skäl som anförs är att reglerna bör vara enhetliga för att medge större överskådlighet och effektiv administration.

ARBOM-utredningen har vidare föreslagit att det skall finnas en arbetslöshetskassa som kompletterar dagens kassor. Flertalet av de instanser som har yttrat sig i denna fråga har tillstyrkt utredningens förslag.

Regeringens proposition 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring

Regeringen, som delar utredningens bedömning av fördelarna med en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, har i proposition 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring föreslagit att de nuvarande stödformerna, arbetslöshetsförsäkringen och KAS, skall ersättas av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring enligt i huvudsak de riktlinjer som utredningen förespråkat. Ett enhetligt regelverk för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet ger större möjligheter att utforma försäkringen så att den stimulerar den enskilde att aktivera sig för att åter komma in på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsförsäkringens roll att stödja arbetslinjen inom arbetsmarknadspolitiken förstärks därmed.

ARBOM-utredningen har föreslagit att den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen skall administreras av arbetslöshetskassor. Förslaget har tillstyrkts av den helt övervägande delen av de instanser som har yttrat sig över utredningens betänkanden. Regeringen har också instämt i denna bedömning.

För att den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen skall vara tillgänglig för alla med en viss anknytning till arbetsmarknaden har regeringen i proposition 1996/97:107 föreslagit att det bildas en särskild kassa som komplement till dagens kassor. Kassan skall kunna bildas av rikstäckande organisationer som företräder anställda och företagare på arbetsmarknaden. Denna kompletterande arbetslöshetskassa kommer främst att utgöra en övergångskassa till någon av de andra arbetslöshetskassorna och skall lämna grundbelopp till personer som saknar medlemskap i någon annan arbetslöshetskassa alternativt har anslutit sig till denna nya kassa. Den skall också kunna lämna en inkomstrelaterad ersättning till dem som väljer att stå kvar som anslutna i kassan och inte söker medlemskap i en annan kassa.

Sedan länge finns det en väl fungerande organisation vid sidan av de existerande arbetslöshetskassorna för hantering av ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Den nuvarande KAS-administrationen bör enligt regeringens mening därför utgöra grunden i den nu föreslagna kompletterande arbetslöshetskassans organisation. För detta talar också regionalpolitiska skäl. Den nuvarande KAS-organisationen med sina kontor i Ljusdal, Borås, Hemse och Olofström bör således inlemmas i den nya kassastrukturen genom att övertas av i första hand den kompletterande arbetslöshetskassan.

Kostnaderna för den nuvarande administrationen av KAS har av ARBOM- utredningen uppskattats till ca 70 miljoner kronor per år. I proposition 1996/97:107 har regeringen anfört att anslagen till AMV och de allmänna försäkringskassorna borde kunna minska med sammanlagt ca 70 - 75 miljoner kronor men att denna kostnadsminskning emellertid inte kan realiseras fullt ut under det närmaste budgetåret på grund av bl.a. avvecklingskostnaderna för den nuvarande hanteringen. Vidare torde den kompletterande arbetslöshetskassan inte fullt ut kunna täcka sina förvaltningskostnader i inledningsskedet. Regeringens slutsats var därför att den budgetåret 1998 bör få disponera ett anslag för kostnader i samband med denna omställningsprocess. Regeringen anförde vidare att den under förutsättning av att riksdagen godkänner förslaget om en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring återkommer i höstens budgetproposition med förslag till medelsanvisning för dessa ändamål inklusive finansiering samt med förslag i de övriga frågor som kräver beslut av riksdagen.

Den allmänna och sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen skall enligt regeringens förslag gälla fr.o.m. den 1 januari 1998. Regeringen har i proposition 1996/97:107 uttalat att ikraftträdandedagen för den nya försäkringen inte hindrar att arbetet med att bilda den kompletterande arbetslöshetskassan påbörjas före detta datum. För att underlätta detta arbete bör en särskild utredare tillkallas.

Uppdraget

Införandet av en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring fr.o.m. den 1 januari 1998 enligt det förslag som regeringen har lagt fram i proposition 1996/97:107 innebär två huvudsakliga uppgifter för den särskilde utredaren.

1. Att säkerställa att en kompletterande arbetslöshetskassa kan bildas och att den kan vara i full drift den 1 januari 1998.

2. Att genomföra de åtgärder som behövs för en överflyttning av kassamedlemmar från KAS till respektive arbetslöshetskassa så att ersättning kan lämnas från respektive kassa fr.o.m. den 1 januari 1998.

En förutsättning vid uppdragets genomförande skall vara att den kompletterande arbetslöshetskassan i huvudsak övertar den nuvarande KAS- administrationen och bedriver verksamhet i Hemse, Olofström, Borås och Ljusdal.

Bildandet av den kompletterande arbetslöshetskassan

Den kompletterande arbetslöshetskassan skall bildas av organisationer som är helt fristående från staten och skall drivas i en föreningsform som i huvudsak stämmer överens med övriga arbetslöshetskassors. Staten har ett klart intresse av att den kompletterande kassan bildas och att den kan börja fungera den 1 januari 1998 eftersom KAS, enligt regeringens förslag, skall upphöra fr.o.m. detta datum.

Den särskilde utredarens uppgift skall i detta avseende främst vara att genom förhandlingar med de organisationer som kan komma i fråga som bildare förmå dessa att medverka till bildandet av den kompletterande arbetslöshetskassan och att ingå som medlemmar i kassan.

Att starta en ny arbetslöshetskassa innebär som ett första steg bildandet av en förening som skall ha medlemmar, stadgar och styrelse m.m. När föreningen är bildad och vissa villkor som anges i för närvarande lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (lagen om arbetslöshetskassor fr.o.m. den 1 januari 1998) är uppfyllda kan föreningen bli registrerad som arbetslöshetskassa. Utredaren skall vara medlemsorganisationerna behjälplig vid genomförandet av de olika momenten i detta arbete. Det innebär bl.a. att medverka till att en föreningsstämma kallas samman snarast efter riksdagens beslut om proposition 1996/97:107 och till att stämman och efterföljande stämmor fattar de beslut som är nödvändiga för det fortsatta arbetet. Det gäller bl.a. val av styrelse och revisorer, beslut om kassans firma, antagande av stadgar, fastställande av budget m.m.

Utredaren skall vidare beräkna de nuvarande kostnaderna för administrationen av KAS och hur dessa fördelar sig mellan AMV och RFV (de allmänna försäkringskassorna). ARBOM-utredningen har beräknat dessa kostnader till totalt ca 70 miljoner kronor per år. Beloppet har emellertid ifrågasatts, bl.a. av RFV, varför en ny beräkning bör göras. I denna beräkning bör redovisas vilka anslag som berörs och med hur mycket anslagen bör minska på årsbasis utan hänsyn tagen till eventuella avvecklingskostnader. Dessa senare kostnader skall också beräknas och förslag skall lämnas om hur mycket medel som bör anvisas för dessa kostnader under budgetåret 1998. En specifikation av vad kostnaderna avser skall också lämnas.

Den nuvarande KAS-administrationen sysselsätter ca 80 årsarbetskrafter hos AMV enligt AMS och ca 56 årsarbetskrafter hos de allmänna försäkringskassorna enligt RFV. Utredaren skall snarast tillsammans med berörda myndigheter kartlägga viljan hos AMV-personalen att följa med till den kompletterande kassan. Om personal inte vill gå över till denna kassa skall utredaren, under förutsättning att riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag, tillsammans med myndigheterna vidta de åtgärder som behövs för att avveckla personalen. Utredaren skall, om styrelsen i den blivande kompletterande kassan begär det, även medverka vid rekryteringen av annan personal till kassan. Utredaren skall verka för att förhandlingar om anställningsvillkor, förmåner m.m. snarast tas upp med den arbetstagarorganisation respektive den arbetsgivarorganisation inom vilkas organisationsområde personalen vid den kompletterande kassan kommer att arbeta.

Personal i den kompletterande arbetslöshetskassan kommer att behöva utbildning, främst i frågor om ersättningsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Den särskilde utredaren skall tillsammans med AMS och SO se till att personalen får nödvändig utbildning redan under innevarande år.

Sådan utbildning och andra omställningsåtgärder till den nya verksamheten skall finansieras genom att riksdagen anvisar vissa medel under innevarande budgetår för dessa ändamål. Detta föreslår regeringen i 1997 års ekonomiska vårproposition i april i år. Medlen skall även användas för utrustning och datorstöd m.m. Beslut om kostnader som skall finansieras med dessa medel tas av den särskilde utredaren.

När KAS-administrationen går upp i den kompletterande arbetslöshetskassan bör i möjligaste utsträckning utrustning och lokaler tas över av kassan. Utredaren skall verka för detta. I den utsträckning detta kräver en rättslig reglering mellan staten och arbetslöshetskassan skall utredaren se till att nödvändiga avtal m.m. träffas eller, om beslut krävs av regeringen eller riksdagen, att förslag till avtal upprättas och överlämnas till regeringen.

Oavsett vilket eller vilka utbetalningsinstitut som väljs för utbetalning av arbetslöshetsersättningen från den kompletterande arbetslöshetskassan måste frågan om tekniken och rutinerna för utbetalningar behandlas med förtur. Utbetalningar från den nya kassan skall kunna ske fr.o.m. den 1 januari 1998. Den utrustning som behöver skaffas för detta ändamål under år 1997 kommer huvudsakligen att finansieras via statliga medel. Den särskilde utredaren skall bl.a. mot denna bakgrund aktivt verka för att en ändamålsenlig och säker ordning väljs samt för att eventuella installationer och nödvändig utbildning genomförs i så god tid att utbetalningar verkligen kan börja ske vid nyss nämnda tillfälle. Den särskilda kunskap som finns inom detta område hos SO och AMS bör utnyttjas.

En fråga som bör övervägas ytterligare är hur konkurrensneutralitet skall uppnås mellan den kompletterande arbetslöshetskassan och dagens arbetslöshetskassor såväl vad gäller inkomstbortfallsförsäkringen som grundförsäkringen. Den särskilde utredaren skall lämna förslag i detta avseende. Som en särskild förutsättning skall härvid gälla att förslaget inte får innebära ökade kostnader för staten.

Överflyttning av kassamedlemmar från KAS tillarbetslöshetskassorna

Närmare en fjärdedel, eller ca 10 000, av de ca 45 000 personer i genomsnitt per månad som för närvarande får KAS är medlemmar i arbetslöshetskassa. Att dessa kassamedlemmar får KAS beror på att de ännu inte har uppfyllt kassans medlemsvillkor på vanligtvis tolv månader. När den allmänna och sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen träder i kraft den 1 januari 1998 skall dessa personer i stället för KAS få grundbelopp eller inkomstrelaterad ersättning från sin arbetslöshetskassa. Det finns inga föreslagna övergångsbestämmelser om t.ex. att KAS-regionerna skall finnas kvar en bit in på år 1998 och då övergångsvis betala grundbelopp till en del kassamedlemmar.

De KAS-stödtagare som är kassamedlemmar skall således efter den 1 januari 1998 vända sig till sin arbetslöshetskassa för att få ersättning i stället för att vända sig till KAS-regionen. Dessutom skall de KAS- stödtagare som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa föras över från KAS-regionerna till den kompletterande arbetslöshetskassan. Detta bör också gälla dem som begär KAS före 1997 års utgång men vars ansökningar kommer in först år 1998.

För att dessa överföringar skall vara möjliga att genomföra måste en mängd information om personerna i fråga föras över från KAS-regionerna till arbetslöshetskassorna. Denna fråga kan i sig rymma frågor som rör sekretess, överföring av uppgifter i allmänna handlingar och val av medium eller överföring av själva handlingarna från statliga myndigheter till privaträttsliga subjekt. Den särskilde utredaren skall med förtur utreda om det i dessa avseenden finns några hinder mot en överföring av nödvändiga uppgifter från KAS-administrationen till arbetslöshetskassorna. Om så är fallet skall utredaren föreslå de eventuella åtgärder som kan behöva vidtas av statsmakterna för att undanröja hindren i så god tid att en överföring inte äventyras.

Samverkan m.m.

Utredaren skall vid uppdragets fullgörande, förutom att samverka med berörda myndigheter och rikstäckande organisationer som företräder anställda och företagare på arbetsmarknaden, även samråda med Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO).

Utredaren skall fortlöpande informera de arbetstagarorganisationer som företräder berörda personalgrupper vid Arbetsmarknadsverket och Riksförsäkringsverket om utredningsarbetet i den utsträckning det berör de anställdas arbetsförhållanden.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (1996:49).

Redovisning av uppdraget

Genomförandet av uppdraget skall fortlöpande skriftligt redovisas till Regeringskansliet (Arbetsmarkadsdepartementet). Uppdraget skall vara slutfört den 31 januari 1998.