SOU 1996:150

En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Arbetsmark- nadsdepartementet Margareta Winberg

Regeringen beslutade den 15 juni 1995 att bemyndiga chefen för Ar- betsmarknadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till hur en ny arbetslöshetsförsäkring ska utformas (Kommittédirektiv 1995292, Arbetslöshetsersättningen - en omställ- ningsersättning). Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag länsöverdirektören Birgitta Isaksson Pérez som särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet ARBOM-utredningen, Utredningen (Al995112) om ersättning vid arbetslöshet och omställning. En kortfat- tad redogörelse för utredningsuppdraget, arbetets inriktning och upp- läggning ges i kapitel 1.

Som sekreterare i utredningen har från senhösten 1995 tjänstgjort hovrättsassessom Claes-Göran Sundberg och fil. kand. Patrick Joyce. Avdelningsdirektören Olof Löfgren har på deltid tjänstgjort i ut- redningen och biträtt med ekonomiska analyser och modellarbete utifrån statistiskt underlag. Jur. kand. Kristina Lindström och fil. kand. Sirje Pädam har sedan våren 1996 varit biträdande sekreterare i utredningen. Utredningsenheten och försäkringsenheten vid Arbets- marknadsstyrelsen har varit utredningen behjälpliga med åtkomst till myndighetens databaser.

Utredningen överlämnade i mars 1996 delbetänkandet SOU 1996:51, Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring - alter- nativ och förslag. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande SOU l996:150, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat.

Stockholm i oktober 1996

Birgitta Isaksson Pérez

/Patrick Joyce Claes-Göran Sundberg

! - ..!!-tat" ." * ”f.d.-114 '.' [: W.? % &&”pr llil

J |. '—-l ». , ' .—| ' ...s' . __| u _: **...) L,: '—-| .ll- J |- IL_. II""!— _|” . m ' " ll . . __ "" " _ . . '.. il. .. fll w I'll . || _|: . .. ...a | .. 1 ! ll' ' —. "H ' Il "Ll- J | . "||.” _1 .- ;" * "| .! k”- * _ _ tr." ' ; _.. ' .' " _ . , -. . .. . . .'.' " » . 'D ..l,' » &th **... . _ _E. '1 _ r_.' ';. ”FHI—E+. _ ..

! 31.13. %* l'_ '.' .'t.._'l .. ** . ' rl'iun uneogrrinl ;1 ." _ .. ' -.4 ' n ":i-;, "' "5 _ ' manus nu.—fhm ut' '|' . . =" -— . .. m a _. . |... _ . .. ,. här" H,: | :||:" .' " ." .I; 15 ,- ;. f " . - ... Mmmm

. . _; _. .. . ...a... ...-...... ' ' ' ' _' i'llv|l4 irl,..- .. _ ' ml]; ' ...,..__;___3_; .. rill .lédeQ'l . . ...-_r—

.. -' " . .' 13? man "i . r; F._' ”=.". ”11 l'-'.| li . l :Mlc'l: 1102 1 "| |".' ' 1 _ , .uj . :::. ._ _ .. . TV ' . ._ . .. -_-||' . ': f:”! -. * =.." . få" "* —..| _|; "I 'I 2": I., ,I'._ I”;

Sammanfattning

1 Inledning 1.1 Bakgrund 1.2 Kort om direktiven 1.3 Beslut av regering och riksdag 1.4 Utredningsarbetets inriktning och uppläggning Centrala frågeställningar Prioriteringar i utredningsarbetet Viktigare arbeten Internationella utblickar Samråd Läsanvisningar

1.5 Genomförande

2. Grundläggande drag och utgångspunkter 2.1 Grundläggande drag och samband

En frivillig försäkring i privat regi Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken Stöd för strukturomvandlingen Krav på omställning Starka aktörer Arbetslöshetsförsäkringens samband med andra politik- områden Kommunerna och det yttersta ansvaret Arbetsmarknadspolitikens reträtt Nya villkor i arbetslivet? Utestängning De arbetslösa själva Ett komplicerat regelverk

17

25 25 26 28

30 30 30 32 32 33 34

35

37

37 37 38 38 39 40

41 43 44 45 46 47 48

2.2. Utgångspunkter och Vägval 49 Många motsatta krav 49 Krav på försäkringens innehåll 50

En stabil försäkring 50 Hög täckningsgrad 51 Inkomstbortfall 5 1 Omställning 52 Försäkringsmässig 52 Stöd för arbetsmarknadspolitiken 54 Nära arbetslivet 54 Krav på försäkringens utformning 55 Inte bara enkel 55 Både fler och färre preciseringar 56 Vikten av legitimitet 56 Arbetsförmedlingens roll 57 Arbetslöshetskassoma 58 Antaganden och förutsättningar 59 Efterfrågan eller utbud 59 Besparingar 59 Rätt tid 60

3 Strukturer på arbetsmarknaden och i arbetslöshets- ersättningen 61 3.1 Inledning och slutsatser 61 3.2 Framtidens arbetsmarknad 62 Blir arbetsmarknaden mer flexibel? 62 Tillfälliga anställningar 63 Deltidsarbeten 67 Egenföretagandet 68 Arbetskraftens rörlighet 69 Slutsatser 7 1 3.3 Vilka får arbetslöshetsersättning? 71 3.4 Arbetslöshetsersättning som löneutfyllnad 74 Bakgrund 74 Säsongvariation i arbetslösheten 75 Deltidsersättning 78

4 Den nya arbetslöshetsförsäkringen - en översikt 81 4.1 Inledning 81 4.2 Arbetsmarknadspolitiska förutsättningar 82 Försäkringsersättning, inte bidrag 82

Individuella handlingsplaner 83 4.3 Dagens system i korta drag 84 4.4 Den nya försäkringens huvuddrag 86 5 Ersättningsregler 89 5.1 Inledning 89 5.2 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring 90 Försäkringens karaktär 90

En allmän arbetslöshetsförsäkring 90 Självförvaltning 91 En sammanhållen arbetslöshetsförsäkring 92 Försäkringens uppbyggnad 93 Två delar i försäkringen 93 Försäkringens administration 94 Ytterligare fördelar med försäkringens konstruktion 94

5.3 Villkor för ersättning 95 Gällande rätt 96 Dagens system 96 Förändringar fr.om. den 1 januari 1997 98 Grundvillkor 98 Allmänt 98 Åldersgräns 99 Ofrivilligt arbetslös 100 Permittering 101 Uppsägningstid bör löpa 103 Återanställning 103

Att aktivt söka arbete 104 Lämpligt arbete 104 Studier 105 F orskarutbildning 106 Samordning med studiestöd 107 Medlemsvillkor 107 Medlemsvillkorets utformning 107 Inträdesvillkor 108 Arbetsvillkor 109 Allmänt 109 Regulj ärt arbete 110 Praktik 1 1 1 Längden på den arbetade tid som krävs 111 Dag- eller tirntid som beräkningsgrund 112 Minst halvtid 1 13 Överhoppningsbar tid i arbetsvillkoret 1 14

5.4 Dagpenning 116 Gällande rätt 116 Dagens system 116 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 117 Förslag i budgetpropositionen för år 1997 117 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag 117 Konsekvenser av nyligen fattade beslut 1 18 Fastställande av dagpenning, överhoppningsbar tid m.m. 119 Dagpenning under olika delperioder 120 Omprövning av dagpenning under pågående period 121 5.5 Ersättningsnivåer 122 Gällande rätt 122 Dagens system 122 Kommande förändringar 123 Inkomstbortfallsersättning 123 Lägsta dagpenning - grundbelopp 124 Högsta dagpenning 124 5.6 Ersättningstid 126 Gällande rätt 126 Dagens system 126 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 128 En bortre gräns - överväganden 129 Ersättningsrättens längd 130 600 dagar med full ersättning 131 Delperioder 13 1 Arbetsmarknadsåtgärder utanför ersättningsperioden 132 Återkvalificeringsvillkor 133 Ramtiden i återkvalificeringsvillkoret 135 Den bortre gränsens konstruktion 136 Kalendertidsbegränsning 1 36 Villkor för ny ersättningsperiod 137 Särskilda regler om överhoppningsbar tid 139 Karenstid 139 5.7 Sanktionsregler 141 Gällande rätt 142 Allmänt 142 Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning 142 Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m. 144 Överväganden 145 Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning 145 Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m. 148 Arbetsförmedlingens roll 150

6. Särskilda frågor 151 6.1 Inledning 151 6.2 Arbetslöshetsersättning för nytillträdande på

arbetsmarknaden 152 Gällande rätt 152 Nytillträdandeersättning 153 Särskilt villkor 154 Begränsningar 155

6.3 Efterskydd 157 Motiv 157 Utformning 1 5 8 6.4 Äldre långtidsarbetsarbetslösa 159 Gällande rätt 159 Dagens system 159 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 161 Äldre i arbetslivet 162 De äldres ställning 162 Reglerna om förtidspension stramas åt 163 GD—gruppens skrivelse 164 Motiv 1 65 Utformning 166 En arbetsmarknadspolitisk åtgärd 166 Åldersgräns 167 Kompletterande inkomster 167 6.5 Principiell syn på arbetstidsbegreppet i försäkringen 168 6.6 Ersättning vid deltidsarbetslöshet 170 Gällande rätt 170 Varför är deltidsarbetslöshet ett problem i försäkringen? 172 Hur fungerar nyligen införda särregler? 173 Aktiva insatser mot deltidsarbetslöshet 175 Särregler kan tas bort 177 Uthymingsföretag 177 6.7 Säsongarbete och arbetslöshetsersättning 180 Gällande rätt 180 Återkommande tidsbegränsade arbeten 181 Särregler har nackdelar 182

6.8 Avgångsvederlag m.m. 183 Gällande rätt 184 Avtal och andra ersättningar 185 Samordning eller ej 186 Ersättning vid föräldraledighet och semester 187 Bakgrund 1 87 Föräldrapenning 1 87

Semesterersättning

6.9. Bisysslor Gällande rätt Samordning eller ej

7 Företagare och uppdragstagare i arbetslöshets- försäkringen 7.1 Inledning 7.2 Företagare Gällande rätt Företagarbegreppet Företagares arbetslöshet Medlemsvillkoret Arbetsvillkoret Ersättningens storlek Bisyssla Kombination av anställning och engagemang i företag Principiell syn på företagare i arbetslöshetsförsäkringen Kritik mot nuvarande regler En försäkring som fungerar för företagare Särskilda krav för att företagare ska få ersättning Avveckla företaget Vilande verksamhet Nej till anbud och marknadsföring Endast en gång Krav vid avveckling Karens Annat än tillfälligt Flera företagare i samma företag - minoritetsdelägare Personalkooperativa företag Arbetsmarknadspolitiska stöd Starta eget-bidrag Mer tonvikt på konkurrens och tillsyn Medlemsvillkorets längd Dagpenningberäkning Anställda som blir företagare Både anställd och företagare Anhöriga och närstående m.m. Tidigare reformer Avvakta utvärdering Uppsägningstid bör löpa 7.3 Särskild ersättningsrätt för vissa företagare Inledning

188

189 190 191

193 193

194 195 195 196 197 198 199 199 199 200 200 200 201 201 202 202 203 203 204 204 205 206 206 206 208 208 209 21 1 213 213 213 214 215

216 216

Gällande rätt - fiskare 216 Gällande rätt - åkare och schaktentreprenörer 218 Kritik av gällande praxis 219 Åkare och schaktentreprenörer 220 Yrkesfiskare 220 Konkurrensneutralitet 220 Utvidgad ersättningsrätt 221

Styrkt avveckling 221 Avstängning 222 Sidoverksamheter 222 Fiskestopp 223 Uppföljning 223

7.4. Uppdragstagare 224 Begreppet uppdragstagare 224 Olika arbetstagarbegrepp 225

En särlösning för vissa uppdragstagare 226

7.5 Kulturområdet 228 En speciell arbetsmarknad 228 En yrkesförsäkring för frilansare 231 Överväganden 233

8. Administrativa frågor 235 8.1 Inledning 235 8.2 Kassaorganisationen 236 Dagens system 237 Administration genom arbetslöshetskassor 238

En obunden arbetslöshetskassa 239 Verksamhetsområden 240 Varför verksamhetsområden? 240 Företagare i arbetstagarkassor 241 Konkurrens mellan kassor 242 Enhetlig administration 243 Kompetensbehov 244 Samverkan mellan arbetslöshetskassor 245 Information till medlemmarna 246 Registersamverkan 246 Ökad ekonomisk frihet 247 Administration av aktivitetsstöden 247

8.3 Fusk 249 Undersökningar av RRV och AMS 249 Överväganden 250

8.4 Tillsyn och kontroll 251 Dagens system för tillsyn av arbetslöshetskassoma 251

AMS riktlinjer 251 Regelgivning 252 Registrering och godkännande 252 Verksamhetskontroll 253 Verksamhetsanalys 254 Finansiering och organisation av tillsynen 254 Överväganden angående tillsynen 255 Återkrav av statsbidrag 256

Överklagande av beslut om återbetalning av statsbidrag 258 Skadestånd på grund av en arbetslöshetskassas hand-

läggning 259 8.5 AMS försälcn'ngsdelegation 259 9 Internationella aspekter 261 9.1 Inledning 261 9.2 Internationella överenskommelser 261 9.3 Sambandet mellan svensk lagstiftning och EG- förordningen 263 Sammanläggning av perioder enligt EG-förordningen 263 Dagpenningberäkning enligt EG—förordningen 264 Problem med dagens regler 265 Konsekvenser av utredningens förslag 267 Gränsarbetare 268 Tremånaderssökande 269

9.4 Sambandet mellan svensk lagstiftning och den nordiska konventionen 270 Villkoren i konventionen 270 Samordningsproblem 270 9.5 Sammanfattning 271 10 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 273 10.1 Inledning 273 10.2 Arbetslöshetens kostnader 273 10.3 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen 274 Försäkringens utgiftssida 274 Finansieringens betydelse 275 10.4 Finansiering och administration 276 Tre fmansieringskällor 276 Högre statsbidrag mer utjämning 278 Finansiering av administrationen 280

Överväganden angående administrationen 283 Finansiering av statsbidragen 284 Finansiering i andra länder 284

10.5 Vem ska betala arbetslöshetsförsälöingen? 285 En privat arbetslöshetsförsäkring? 286 Förutsättningar 286 Förutsägbarhet 286 Kontroll 287 Riskspridning 288 Slutsats 288 Medlemsavgifter och offentliga bidrag 289 Utjämning mellan arbetslöshetskassor? 290 Finansiering av de offentliga bidragen 294 10.6 Hur ska försäkringen betalas? 295 Slutet system eller löpande räkning 295

För- och nackdelar 295 Svårare med en generös försäkring 296 Exemplet Kanada 297 Exemplet Sverige 298 Överväganden 298

10.7 Incitament att hålla ned arbetslösheten 299 Försäkringens utformning 299 Differentierade medlemsavgifter 301 Utjämning 301 För- och nackdelar med en gemensam finansiering 301 Skäl för differentierade medlemsavgifter 303 Problem och invändningar 304 Differentierade arbetsgivaravgifter - exemplet USA 305 Överväganden 307 10.8 Finansiering av den nya försäkringen 308 Finansieringen i korthet 308 Finansiering av arbetsmarknadsåtgärder 309 Finansiering av grundbeloppet 309 Finansiering av inkomstbortfallsersättningen 310 Finansiering av de kompletterande ersättningarna 312 Försäkringens finansiering vid lägre arbetslöshet 312 Försäkringens finansiering vid oförändrat hög arbetslöshet 315 10.9 Referenser 317

11 Ekonomiska och sociala konsekvenser 319 11.1 Inledning 319 11.2 Samlade ekonomiska konsekvenser 319 Antaganden 3 1 9 Utgifter enligt budgetpropositionen 320 Den nya försäkringens totala utgifter 320 Enskilda delar i den nya försäkringen 321 Totala ekonomiska effekter 323 11.3 Ekonomiska konsekvenser av enskilda inslag i den nya försäkringen 324 Antaganden 324 Arbetsvillkorets längd 325 Utredningens förslag och 1996 års regler 325 Hur många berörs? 325 Konsekvenser 327 Ersättningsnivåer 328 Grundbeloppet 328 Inkomstbortfallsersättningen 329 Ersättningstaket 329 Ersättningsperiodens längd 330 Antaganden 330 Hur många berörs av en bortre gräns? 331 Kompletterande ersättningar 332 Nytillträdandeersättningen 332 Efterskyddet 333 Det förlängda efterskyddet 333 11.4 Övriga regelförändringar i arbetslöshetsförsäkringen 334 Förslag som ökar kostnaderna 334 Förslag som ger besparingar 335 Övriga förslag - samlad bedömning 336 11.5 F örsälqingens utgifter vid högre arbetslöshet 336 11.6 Övriga konsekvenser av den nya arbetslöshets- försäkringen 338 Inledning 338 Kvinnor och män 339 Dagens skillnader 339 Den bortre gränsen 339 Ersättningsnivåer 340 Deltidsregler 341 Överhoppningsbar tid 341 Yngre och äldre 341

Dagens skillnader 341

Arbetsvillkoret 342 Den bortre gränsen 342 Glesbygd och storstad 344 Dagens skillnader 344 Arbetsvillkoret 344 Den bortre gränsen 344 Angående författningsförslag 345 Förkortningar 349 Bilagor 351 Bilaga 1 Kommittédirektiv 351 Bilaga 2 Översikt över förändringar i det kontanta stödet vid arbetslöshet juni - september 1996 365 Bilaga 3 Historik angående företagares ställning i arbetslöshetsförsälöingen 373 Bilaga 4 Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet 393 Bilaga 5 Säsongsvariationer i utbetald ersättning från arbetslöshetskassor 401 Bilaga 6 Beräkningsmetoder och antaganden 465

Bilaga 7 Författningsförslag

%läui'fllddih Hm- .1 nail all-pank.: l- gui. :..!IJ 1;I"11E'l||||_|i'ir ;.qjuhu "-' .'-|' !llrln'llllua. .uti'ih

än Marti-.. mr.—Inuti

_Illuil'lffl SfinJi'Lgn '.

ibghlitl

" Mimmi)! II'GHEII

.” ; . i:.BDIne-rmö nanna '...'."I' HAiImLWIule-dn

'ldllinofsi'll E lig.-1111

'.' "1 [ '—41.5

'. "'Fllhmw I Liga!-'I!

unlimited ? 535le 3.1-"”å”” "wi—ni

MaE a så ulJEI gummi MF! _Y ngn-1119

Sammanfattning

Utgångspunkter

Utredningens uppdrag är att föreslå en ny arbetslöshetsförsälqing. Syftet med försäkringen är att kompensera för förlorad arbetsinkomst vid ofrivillig arbetslöshet. Det krävs en fast anknytning till arbets- marknaden för att omfattas av arbetslöshetsförsälqingen.

Reglerna betonar att det är en omställningsförsäkring. För- säkringsersättning ska inte få användas som inkomstutfyllnad eller för att täcka stilleståndskostnader.

Arbetslinjen gäller och de försäkrades ansvar ska vara stort. De försäkringsmässiga inslagen i reglerna ökas. Ersättningen är inte ett behovsprövat bidrag utan en rättighet som den försäkrade har, om han eller hon uppfyller vissa villkor.

Försäkringen ska bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden. Anpass— ning ska ske till det framtida arbetslivet. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt klargörs.

Målet ska vara en stabil arbetslöshetsförsäkring som tål konjunktur- svängningar och är långsiktigt finansierad. Den ska kunna ligga fast under en längre tid.

Den nya försäkringens huvuddrag

Utredningen har haft i uppdrag att försöka skapa en sammanhållen för- säkring, dvs. att integrera arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). Den nya försäkringen måste ha en mycket hög täckningsgrad och vara allmän, samtidigt som den ska innehålla en frivillig del, där den enskilde själv bestämmer om han eller hon vill ansluta sig eller inte.

Utredningen föreslår att de nuvarande formerna för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet, dvs. arbetslöshetsförsälaingen och KAS, ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Den nya arbetslöshetsförsäk- ringen består av två delar.

1) En obligatorisk del med ett fast grundbelopp lika för alla och som utgår till alla. Grundbeloppet föreslås för år 1998 ge en dagpenning på 295 kr fem dagar per vecka, vilket motsvarar 6 500 kr i månaden vid heltidsersättning. 2) En frivillig kompletterande inkomstbortfallsersättning som tillsam— mans med grundbeloppet ger en dagpenning motsvarande 80 procent av den förlorade arbetsinkomsten.

Vem har rätt till ersättning?

Alla förvärvsarbetande som uppfyller ett arbetsvillkor har rätt till ersättning från den obligatoriska - allmänna - delen av försäkringen. Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska vara 75 timmars reguljärt arbete per månad under nio månader. Detta motsvarar halvtidsarbete. Arbetet ska ha utförts under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att den arbetslöse har anmält sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. I vissa fall kan arbete som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få medräknas.

Alla som uppfyller villkoren för grundbeloppet kan också erhålla ersättning från det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. För detta krävs dessutom att de har varit medlemmar i minst tolv månader i någon av de arbetslöshetskassor som administrerar försäkringen.

Ersättningens nivå

Ersättningen ska beräknas på den genomsnittliga inkomsten under de senaste tolv kalendermånadema omedelbart före arbetslösheten. I vissa fall kan inkomster som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få påverka dagpenningen.

Den högsta dagpenningen för år 1998 föreslås vara 590 kr, vilket motsvarar två grundbelopp. Grundbeloppet och den högsta dagpen- ningen föreslås årligen skrivas upp med ett inkomstindex som mot- svarar den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden. Ändrade löneavtal ska leda till justering av dagpenningens storlek.

Tidsbegränsad ersättningsrätt

Rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen begränsas till 600 ersättningsdagar, vilket utgör en ersättningsperiod. Denna består av tre

delperioder om 200 ersättningsdagar. För att få en ny delperiod ska den arbetslöse uppfylla ett återkvalificeringsvillkor. Återkvalificerings- villkoret utgörs av sex månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Även här är ramtiden tolv månader. Tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska inte räknas in i ersättnings- perioden.

En kalendertidsbegränsning av ersättningsrätten införs också. Denna begränsning innebär att den arbetslöse endast har rätt att upp— bära arbetslöshetsersättning under en sammanlagd tid av fyra år från första ersättningsdagen. Efter fyra års kalendertid upphör den på- började ersättningsperioden, oavsett hur många ersättningsdagar som förbrukats.

Den som förbrukat alla sina ersättningsdagar eller uppnått den begränsning som följer av kalendertidsregeln måste uppfylla ett nykvalificeringsvillkor för att vara berättigad till en ny ersättnings- period. Detta innebär att han eller hon ska ha förvärvsarbetat minst nio månader under en ramtid av tolv månader. Vidare krävs att den arbetslöse inte har uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande under en sammanlagd tid av tolv månader.

Kalendertidsregeln löser en del av problemen med att arbetslöshets- ersättning används som inkomstutfyllnad. Den bortre gränsen gör att nuvarande deltidsbegränsning inte längre behövs. Den föreslås därför bli slopad. Reglerna för Säsongarbete stramas däremot upp. Även här får den bortre gränsen stor effekt.

Kompletterande ersättningar

Arbetslösa som förbrukat alla sina ersättningsdagar kan få ersättning i form av efterskydd. Efterskyddet ska utgå till aktivt arbetssökande som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen består av dag- penning på grundbeloppsnivå under högst 200 ersättningsdagar. Utförsäkrade som har fyllt 58 år föreslås kunna få en arbetsmarknads- politisk åtgärd eller motsvarande benämnd jörlängt efterskydd under längre tid.

För nytillträdande på arbetsmarknaden införs en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning. För att erhålla nytillträdandeersättning krävs att den arbetslöse är 20 år och uppfyller ett arbetsvillkor på fyra månaders förvärvsarbete eller ett utbildnings- villkor. Vidare kan den arbetslöse erhålla nytillträdandeersätming genom att uppfylla de särskilda krav som regeringen från tid till annan bestämmer, det s.k. särskilda villkoret. Nytillträdandeersättning utgår

under en period av 200 ersättningsdagar. Dagpenningen motsvarar grundbeloppet.

Företagare och uppdragstagare i försäkringen

Ett antal förändringar föreslås för att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera bättre för företagare. Samma regler som för arbetstagare bör införas, när det gäller den tid en företagare måste ha varit med i försäkringen för att kunna få ersättning, dvs. tolv månader.

En företagare ska inte behöva lägga ned sitt företag helt och hållet första gången han eller hon blir arbetslös. Företaget ska kunna vara vilande en gång.

Anställda som blir egna företagare ska kunna få sin dagpenning beräknad på sin tidigare lön istället för på inkomsten från företaget. Detta ska gälla om arbetslösheten inträffar inom ett år från det att han eller hon blev företagare.

Uppdragstagare ska under vissa villkor kunna betraktas som arbetstagare, inte som företagare, i arbetslöshetsförsäloingen. För att få arbetslöshetsersättning behöver de då inte kunna visa att de lagt ner något företag.

Inom kulturområdet är det vanligt med uppdragsliknande verksamhet. Dispenser tillåter sedan länge att arbetstagarreglema får tillämpas. Utredningen föreslår ingen förändring på denna punkt. Den nya arbetslöshetsförsäkringen, med ett arbetsvillkor på nio månader, kommer att medföra ökade svårigheter för kulturarbetare att kvalificera sig till ersättning, p.g.a. deras oregelbundna arbetsperioder.

Försäkringens administration

Utredningen föreslår att den nuvarande administrationen, som ombe- sörjs av arbetslöshetskassor, bibehålls. Det bör vidare utredas om arbetslöshetskassoma kan överta handläggningen av samtliga ersätt- ningsärenden av arbetsmarknadspolitisk art, som berör de egna med— lemmarna.

Utredningen föreslår att en ny obunden arbetslöshetskassa inrättas vid sidan av de nuvarande arbetslöshetskassoma. Den nya kassan ska i första hand handlägga ersättningsfrågor som rör arbetslösa som inte är eller inte kan vara medlemmar i en arbetslöshetskassa, men som är berättigade till grundbeloppet. Den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av de övriga arbetslöshetskassoma ska kunna ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsälqingen genom att bli

medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Staten ska ha ett avgörande inflytande över denna arbetslöshetskassa.

Ett antal reformförslag redovisas avseende kassaorganisationen, liksom förslag som syftar till att stävja fusk med arbetslöshetsersätt- ningen.

Försäkringens kostnader

Tabell 1 redovisar utredningens beräkningar över utgifterna i den nya arbetslöshetsförsäkringen inklusive de kompletterande ersättningarna fram till år 2001. Beräkningarna antar att försäkringen införs den 1 januari 1998.1

Tabell 1 Utgifter i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998-2001

Miljarder kr, löpande priser

Utgifter 1998 1999 2000 2001 Grundbelopp 18,7 18,0 16,9 16,6 Inkomstbortfallsersättning 13 ,8 13,6 13 ,0 13 ,6 Nytillträdandeersättning 0,5 1,0 1,3 1,4 Efterskydd 0,0 0,0 0,9 0,8 Administrationskostnaderl 0,8 0,8 0,8 0,8 Summa 33,8 33,4 32,9 33,2

]) Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

De totala årliga utgifterna beräknas vara i stort sett oförändrade under perioden, trots att ersättningen i försäkringen följer den allmänna löne- utvecklingen. Detta beror på att en del av besparingarna i utredningens förslag, som det förlängda arbetsvillkoret och den bortre gränsen för ersättningsrätten, ger full effekt först ett par år efter att försäkringen införts.

Utgiftema för nytillträdandeersättningen växer från år 1998 i takt med att allt fler nya arbetslösa inte klarar av det förlängda arbetsvill-

1 Beräkningarna utgår från antagandena om löner, sysselsättning och arbetslöshet i huvudalternativet i 1997 års budgetproposition.

koret. Kostnaden för efterskyddet uppkommer först när den bortre gränsen för ersättning får effekt under 1999.

Utredningens förslag innebär både kostnadsökningar och bespa- ringar jämfört med 1996 års gällande regler för arbetslöshetsförsäk- ringen och KAS.

Höjningen av den lägsta dagpenningen, grundbeloppet, beräknas kosta 700 milj kr brutto år 1998. Höjningen av inkomstbortfallsersätt— ningen till 80 procent kostar 1,1 miljarder kr brutto år 1998. Höjningen av den högsta dagpenningen till 590 kr beräknas kosta 500 milj kr brutto år 1998. Nettokostnadema efter skatt blir mindre.

Förlängningen av arbetsvillkoret till nio månader beräknas spara 1,5 miljarder kr brutto år 1998. Besparingen växer under de följande åren. Den bortre gränsen för ersättningsrätten beräknas spara 1,7 miljarder kr brutto, när den får genomslag år 2000.

Totalt innebär utredningens förslag till en början en viss kostnads— ökning jämfört med de förväntade utgifterna för arbetslöshets- försäkringen och KAS åren 1998 till 2001, enligt budgetpropositionen för år 1997. Skillnaden i kostnad minskar dock under perioden i takt med att utredningens besparingsförslag ger effekt. Utredningen föreslår dessutom en förstärkt finansiering genom att medlemsavgiften höjs med ca 25 kronor i månaden. Detta ger drygt en miljard kr per år, vilket balanserar kostnadsökningen.

Försäkringens finansiering

Utredningen föreslår att ansvaret för finansieringen av den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersätt- ningsformema även i fortsättningen delas mellan arbetslöshetskassor- nas medlemmar, samtliga arbetstagare och staten.

Ryggrad i finansieringen är den allmänna arbetsmarknadsavgiften, som utgör en viss procent av lönesumman från alla arbetstagare.2 Arbetsmarknadsavgiften ska finansiera administration av och ersätt- ning från de obligatoriska delarna av försäkringen, dvs. grundbeloppet, nytillträdandeersättningen och efterskyddet.

Den frivilliga inkomstbortfallsersättningen ska delvis finansieras av medlemsavgifter från arbetslöshetskassomas medlemmar. Utredningen föreslår att medlemmarnas direkta bidrag till försäkringen blir större än i dag. Medlemsavgiftema föreslås täcka kostnaden för administration av inkomstbortfallsdelen i försäkringen samt en femtedel av inkomst-

2 Arbetsmarknadsavgiften är 5,42 procent av lönesumman år 1996. Avgiften är en del av arbetsgivaravgiftema.

bortfallsersättningen. Återstoden av inkomstbortfallsersättningen täcks av arbetsmarknadsavgiften.

Enligt utredningens beräkningar3 kommer arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersättningarna att vara långsiktigt finansierade vid en arbetsmarknadsavgift på 4,0 procent av lönesumman och en genomsnittlig medlemsavgift till arbetslöshetsförsäkringen på 66 kr i månaden, jämfört med 42 kr i månaden år 1995. De totala medlemsav- giftema till arbetslöshetskassoma kommer att öka till ca 3 miljarder kr om året jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995.

Tabell 2 Inkomster i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998-2001

Miljarder kronor, löpande priser

inkomster 1998 1999 2000 2001 Arbetsmarknadsavgiften] 28,9 30,4 32,0 33,4 Medlemsavgifterz 3,0 3,0 2,9 3,0 Summa 31,9 33 ,4 34,9 36,4

1) Antas vara 4,0 procent av lönesumman hela perioden. 2) Finansierar administrationen av inkomstbortfallsersättningen, som antas kosta 0,3 miljarder kr om året, samt finansieringsavgiften som uppgår till 20 procent av inkomst- bortfallsersättningen. Källa: Finansdepartementet samt egna beräkningar

Vid perioder av högre arbetslöshet kan det uppstå tillfälliga underskott i finansieringen av försäkringen och de kompletterande ersättningarna. Dessa underskott föreslås täckas med allmänna budgetmedel. Till- fälliga överskott från perioder av låg arbetslöshet tillfaller i gengäld automatiskt statsbudgeten.

Utj ämning mellan kassor

Varje enskild arbetslöshetskassa får bära den fulla kostnaden för administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen. De speci- ella bidrag och avgifter som idag utjämnar en del administrationskost- nadema mellan arbetslöshetskassomas föreslås bli avskaffade.

3 Beräkningarna utgår från budgetpropositionens antaganden om löner, syssel- sättning och arbetslöshet framtill år 2001 ( Prop 1996/97zl).

Kostnaden för ersättningen från inkomstbortfallsdelen av försäkrin- gen jämnas dock även i fortsättningen ut mellan arbetslöshetskassoma enligt samma principer som gäller i dag.

Sociala konsekvenser

Utredningens förslag innebär att arbetslöshetsförsäkringen ger ett bättre skydd vid arbetslöshet än dagens system. Samtidigt skärps kra- ven för ersättning. Personer som har förvärvsarbetat en kort tid, eller som är arbetslösa regelbundet eller under mycket långa tider kommer inte att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen enligt samma villkor som idag.

Utredningen uppskattar t.ex. att närmare 40 000 långtidsarbetslösa kommer att beröras av den bortre gränsen för ersättningsrätten när den får fullt genomslag år 2000. Äldre män bosatta i stödområdena utgör en stor andel av de som riskerar att utförsäkras från arbetslöshets- försäkringen. Utredningen uppskattar också att runt 10 000 nyanmälda arbetslösa kommer att beröras varje år av det förlängda arbetsvillkoret till försäkringen. De flesta av dessa är med säkerhet unga.

Genom speciella ersättningar för nytillträdande, efterskydd för utförsäkrade och ett förlängt efterskydd för äldre långtidsarbetslösa har utredningen försökt att garantera en viss grundtrygghet vid arbetslöshet för alla.

1. Inledning

1 . 1 Bakgrund

Det här betänkandet ingår i en lång rad av utredningar om arbetslös- hetsförsäkring sedan 1900-talets början. Trots det stora antalet utred- ningar har ny grundläggande lagstiftning bara införts vid två tillfällen. År 1935 trädde den första lagstiftningen i kraft. År 1973 tillkom nu- varande lag om arbetslöshetsförsäkring], samtidigt som en helt ny lag om kontant arbetsmarknadsstöd2 infördes. 1973 års lagar innebar inte någon i grunden ny försäkring eller ändrad organisation, annat än att ett statligt kontantstöd infördes för personer som inte kunde få ersättning från arbetslöshetsförsäldingen.

Flera stora utredningar har under årtiondenas lopp lagt förslag till reformering av försäkringens grundstruktur, men förslagen har inte ge- nomförts. Särskilt omfattande sådana förslag presenterades år 1948 och år 1978. Dessa förslag hade betydande likheter.

Vid sidan om de heltäckande översynema har ett stort antal utred- ningar lagt förslag till ändringar i delar av lagstiftningen. Många så- dana ändringar har beslutats av riksdagen. Det har gällt frågor som er- sättningsnivåer, ersättningsperiodemas längd, karenstid, deltidsarbete, regler för äldre respektive yngre, avgifter och finansiering, etc. Dessa ändringar har ofta föranlett omfattande debatt både före och efter beslut.

Av direktiven till den här utredningen framgår att det återigen finns ambitioner om att göra en översyn av hela arbetslöshetsförsäkringen, inklusive dess grundstruktur. Dessutom ska alla delar i regelverket ses över.

Den mest centrala hörnstenen i arbetslöshetsförsäkringen är frågan om den ska vara frivillig eller obligatorisk. En obligatorisk försäkring kallas ibland allmän. Det är denna fråga som alla de stora utredningar-

' Lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (ALF-lagen). 2 Lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.

na behandlat, och stupat på. Bakom diskussionen om en allmän arbets- löshetsförsäkring ligger skilda inställningar till sambanden mellan intresseorganisationer och arbetslöshetskassor. På den här punkten har det under hela 1900-talet funnits partipolitiska åsiktsskillnader.

Mot bakgrund av den historiska utvecklingen ter det sig som en synnerligen svår uppgift att arbeta fram ett förslag till en ny arbetslös- hetsförsäkring, som både ska uppfylla utredningens direktiv och leda till riksdagsbeslut om genomförande. Det finns dock vid nittiotalets mitt några förhållanden som gör det meningsfullt att ta sig an uppgif- ten, trots de i grunden dåliga förutsättningama.

För det första är läget på arbetsmarknaden så svårartat att viljan till omprövning av regelverk, beteenden och traditioner ökat inom olika samhällsområden och hos olika grupper. För det andra har under senare år beslut om betydande förändringar i delar av regelverket för arbets- löshetsersättning fattats av olika regeringar. Det senaste i raden är riks- dagens beslut den 12 juli 1996 angående den s.k. sysselsättnings- propositionen.3 Reformerna har för första gången inneburit sänkta ersättningsnivåer, begränsning av ersättningstiden och andra slag av försämringar för de arbetslösa.

För det tredje beslutade riksdagen våren 1994 om en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, dock utan att 1973 års lag ersattes. Den allmänna och obligatoriska försäkringen hann både införas och avskaffas under andra halvåret 1994. Den nya riksdagsmajoritet som fanns efter valet hösten 1994 återställde arbetslöshetsförsälq'ingen till vad som tidigare gällt, dvs. en försäkring som bygger på frivilligt medlemskap i en arbetslöshetskassa.

Sammantaget innebär denna händelseutveckling att ett nytt läge kan ha uppkommit, när det gäller möjligheterna att reformera försäkringen i sin helhet.

1.2. Kort om direktiven

Utredningens direktiv innebär att förslag ska lämnas till en ny arbets— löshetsförsäkring. Det försäkringsmässiga inslaget i försäkringen ska prövas. Syftet med försäkringen ska vara att kompensera för förlorad arbetsinkomst. Reglerna i försäkringen ska utformas så att de betonar försäkringens karaktär av omställningsförsäkiing. Samtidigt ska de hävda arbetslinjen och de försäkrades ansvar. Reglerna i försäkringen ska vidare bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden och motverka

3 Prop. 1995/96:222.

flaskhalsar och inlåsningseffekter. På det sättet ska försäkringen vara ett tydligt inslag i en tillväxtpolitik.

Målet ska vara en stabil arbetslöshetsförsälqing som tål konjunktur- svängningar och är långsiktigt finansierad. Utredningen ska lämna för- slag till förenklingar och renodling av vissa huvudprinciper för försäk- ringen. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt ska klargöras.

Utredningen ska vidare studera förutsättningama för en sammanhål- len försäkring som innebär en integrering av arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet.

Förslag ska lämnas som tydliggör arbetslöshetsförsälaingens roll inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Med den utgångs- punkten ska frågor om ersättningsnivåer, ersättningstak och ersätt- ningsperiodemas längd prövas. Även frågor om vilka grundläggande principer som ska gälla för arbetslöshetsersättning vid sidan av deltids- arbete, de äldre arbetstagarnas situation samt avgångsvederlag ska tas upp. Vidare ska arbetslöshetsförsälo'ingens roll vid Säsongarbete och andra arbeten av tillfällig karaktär ses över liksom de studerandes an- knytning till försäkringen.

I direktiven framhålls också att klarhet behöver skapas kring kravet på anträffbarhet under arbetslösheten samt begreppet att vara oförhind- rad att ta arbete. Detsamma gäller skyldigheten att ta anvisat arbete och vilka kriterier som ska gälla för att ett anvisat arbete ska anses som lämpligt.

Bakgrund till direktiven är de senaste årens höga arbetslöshet och de därav orsakade stora påfrestningarna på arbetslöshetsförsäkringen. Avsikten är att en bred uppslutning ska bli möjlig, såväl politiskt som från parterna på arbetsmarknaden, så att försäkringen i sina huvuddrag kan ligga fast under en längre tid. Anpassning ska ske till arbetsmark- nadens framtida drag och till den förnyelse av arbetsmarknadspolitiken som pågår.

Förslag ska lämnas till konstruktionen av och principerna för en långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring på olika arbetslöshetsni- våer, ersättningsnivåer och ersättningstak. Olika modeller bör övervä- gas för huvudmannaskap och finansiering, vilka speglar ett gemensamt ansvar mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat.

Direktiven i sin helhet återges i bilaga 1.

1.3. Beslut av regering och riksdag

Regering och riksdag har hittills under budgetåret 1995/96 fattat ett antal beslut angående arbetslöshetsförsäkringen. Detta har påverkat