SOU 1996:150

En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Arbetsmark- nadsdepartementet Margareta Winberg

Regeringen beslutade den 15 juni 1995 att bemyndiga chefen för Ar- betsmarknadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till hur en ny arbetslöshetsförsäkring ska utformas (Kommittédirektiv 1995292, Arbetslöshetsersättningen - en omställ- ningsersättning). Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag länsöverdirektören Birgitta Isaksson Pérez som särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet ARBOM-utredningen, Utredningen (Al995112) om ersättning vid arbetslöshet och omställning. En kortfat- tad redogörelse för utredningsuppdraget, arbetets inriktning och upp- läggning ges i kapitel 1.

Som sekreterare i utredningen har från senhösten 1995 tjänstgjort hovrättsassessom Claes-Göran Sundberg och fil. kand. Patrick Joyce. Avdelningsdirektören Olof Löfgren har på deltid tjänstgjort i ut- redningen och biträtt med ekonomiska analyser och modellarbete utifrån statistiskt underlag. Jur. kand. Kristina Lindström och fil. kand. Sirje Pädam har sedan våren 1996 varit biträdande sekreterare i utredningen. Utredningsenheten och försäkringsenheten vid Arbets- marknadsstyrelsen har varit utredningen behjälpliga med åtkomst till myndighetens databaser.

Utredningen överlämnade i mars 1996 delbetänkandet SOU 1996:51, Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring - alter- nativ och förslag. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande SOU l996:150, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat.

Stockholm i oktober 1996

Birgitta Isaksson Pérez

/Patrick Joyce Claes-Göran Sundberg

! - ..!!-tat" ." * ”f.d.-114 '.' [: W.? % &&”pr llil

J |. '—-l ». , ' .—| ' ...s' . __| u _: **...) L,: '—-| .ll- J |- IL_. II""!— _|” . m ' " ll . . __ "" " _ . . '.. il. .. fll w I'll . || _|: . .. ...a | .. 1 ! ll' ' —. "H ' Il "Ll- J | . "||.” _1 .- ;" * "| .! k”- * _ _ tr." ' ; _.. ' .' " _ . , -. . .. . . .'.' " » . 'D ..l,' » &th **... . _ _E. '1 _ r_.' ';. ”FHI—E+. _ ..

! 31.13. %* l'_ '.' .'t.._'l .. ** . ' rl'iun uneogrrinl ;1 ." _ .. ' -.4 ' n ":i-;, "' "5 _ ' manus nu.—fhm ut' '|' . . =" -— . — .. m a _. . |... _ . .. ,. här" H,: | :||:" .' " ." .I; 15 ,- ;. f " . - ... Mmmm

. . _; _. .. . ...a... ...-...... ' ' ' ' _' i'llv|l4 irl,..- .. _ ' ml]; ' ...,..__;___3_; .. rill .lédeQ'l . . ...-_r—

.. -' " . .' 13? man "i . r; F._' ”=.". ”11 l'-'.| li . l :Mlc'l: 1102 1 "| |".' ' 1 _ , .uj . :::. ._ _ .. . TV ' . ._ . .. -_-||' . ': f:”! -. * =.." . få" "* —..| _|; "I 'I 2": I., ,I'._ I”;

Sammanfattning

1 Inledning 1.1 Bakgrund 1.2 Kort om direktiven 1.3 Beslut av regering och riksdag 1.4 Utredningsarbetets inriktning och uppläggning Centrala frågeställningar Prioriteringar i utredningsarbetet Viktigare arbeten Internationella utblickar Samråd Läsanvisningar

1.5 Genomförande

2. Grundläggande drag och utgångspunkter 2.1 Grundläggande drag och samband

En frivillig försäkring i privat regi Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken Stöd för strukturomvandlingen Krav på omställning Starka aktörer Arbetslöshetsförsäkringens samband med andra politik- områden Kommunerna och det yttersta ansvaret Arbetsmarknadspolitikens reträtt Nya villkor i arbetslivet? Utestängning De arbetslösa själva Ett komplicerat regelverk

17

25 25 26 28

30 30 30 32 32 33 34

35

37

37 37 38 38 39 40

41 43 44 45 46 47 48

2.2. Utgångspunkter och Vägval 49 Många motsatta krav 49 Krav på försäkringens innehåll 50

En stabil försäkring 50 Hög täckningsgrad 51 Inkomstbortfall 5 1 Omställning 52 Försäkringsmässig 52 Stöd för arbetsmarknadspolitiken 54 Nära arbetslivet 54 Krav på försäkringens utformning 55 Inte bara enkel 55 Både fler och färre preciseringar 56 Vikten av legitimitet 56 Arbetsförmedlingens roll 57 Arbetslöshetskassoma 58 Antaganden och förutsättningar 59 Efterfrågan eller utbud 59 Besparingar 59 Rätt tid 60

3 Strukturer på arbetsmarknaden och i arbetslöshets- ersättningen 61 3.1 Inledning och slutsatser 61 3.2 Framtidens arbetsmarknad 62 Blir arbetsmarknaden mer flexibel? 62 Tillfälliga anställningar 63 Deltidsarbeten 67 Egenföretagandet 68 Arbetskraftens rörlighet 69 Slutsatser 7 1 3.3 Vilka får arbetslöshetsersättning? 71 3.4 Arbetslöshetsersättning som löneutfyllnad 74 Bakgrund 74 Säsongvariation i arbetslösheten 75 Deltidsersättning 78

4 Den nya arbetslöshetsförsäkringen - en översikt 81 4.1 Inledning 81 4.2 Arbetsmarknadspolitiska förutsättningar 82 Försäkringsersättning, inte bidrag 82

Individuella handlingsplaner 83 4.3 Dagens system i korta drag 84 4.4 Den nya försäkringens huvuddrag 86 5 Ersättningsregler 89 5.1 Inledning 89 5.2 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring 90 Försäkringens karaktär 90

En allmän arbetslöshetsförsäkring 90 Självförvaltning 91 En sammanhållen arbetslöshetsförsäkring 92 Försäkringens uppbyggnad 93 Två delar i försäkringen 93 Försäkringens administration 94 Ytterligare fördelar med försäkringens konstruktion 94

5.3 Villkor för ersättning 95 Gällande rätt 96 Dagens system 96 Förändringar fr.om. den 1 januari 1997 98 Grundvillkor 98 Allmänt 98 Åldersgräns 99 Ofrivilligt arbetslös 100 Permittering 101 Uppsägningstid bör löpa 103 Återanställning 103

Att aktivt söka arbete 104 Lämpligt arbete 104 Studier 105 F orskarutbildning 106 Samordning med studiestöd 107 Medlemsvillkor 107 Medlemsvillkorets utformning 107 Inträdesvillkor 108 Arbetsvillkor 109 Allmänt 109 Regulj ärt arbete 110 Praktik 1 1 1 Längden på den arbetade tid som krävs 111 Dag- eller tirntid som beräkningsgrund 112 Minst halvtid 1 13 Överhoppningsbar tid i arbetsvillkoret 1 14

5.4 Dagpenning 116 Gällande rätt 116 Dagens system 116 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 117 Förslag i budgetpropositionen för år 1997 117 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag 117 Konsekvenser av nyligen fattade beslut 1 18 Fastställande av dagpenning, överhoppningsbar tid m.m. 119 Dagpenning under olika delperioder 120 Omprövning av dagpenning under pågående period 121 5.5 Ersättningsnivåer 122 Gällande rätt 122 Dagens system 122 Kommande förändringar 123 Inkomstbortfallsersättning 123 Lägsta dagpenning - grundbelopp 124 Högsta dagpenning 124 5.6 Ersättningstid 126 Gällande rätt 126 Dagens system 126 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 128 En bortre gräns - överväganden 129 Ersättningsrättens längd 130 600 dagar med full ersättning 131 Delperioder 13 1 Arbetsmarknadsåtgärder utanför ersättningsperioden 132 Återkvalificeringsvillkor 133 Ramtiden i återkvalificeringsvillkoret 135 Den bortre gränsens konstruktion 136 Kalendertidsbegränsning 1 36 Villkor för ny ersättningsperiod 137 Särskilda regler om överhoppningsbar tid 139 Karenstid 139 5.7 Sanktionsregler 141 Gällande rätt 142 Allmänt 142 Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning 142 Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m. 144 Överväganden 145 Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning 145 Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m. 148 Arbetsförmedlingens roll 150

6. Särskilda frågor 151 6.1 Inledning 151 6.2 Arbetslöshetsersättning för nytillträdande på

arbetsmarknaden 152 Gällande rätt 152 Nytillträdandeersättning 153 Särskilt villkor 154 Begränsningar 155

6.3 Efterskydd 157 Motiv 157 Utformning 1 5 8 6.4 Äldre långtidsarbetsarbetslösa 159 Gällande rätt 159 Dagens system 159 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 161 Äldre i arbetslivet 162 De äldres ställning 162 Reglerna om förtidspension stramas åt 163 GD—gruppens skrivelse 164 Motiv 1 65 Utformning 166 En arbetsmarknadspolitisk åtgärd 166 Åldersgräns 167 Kompletterande inkomster 167 6.5 Principiell syn på arbetstidsbegreppet i försäkringen 168 6.6 Ersättning vid deltidsarbetslöshet 170 Gällande rätt 170 Varför är deltidsarbetslöshet ett problem i försäkringen? 172 Hur fungerar nyligen införda särregler? 173 Aktiva insatser mot deltidsarbetslöshet 175 Särregler kan tas bort 177 Uthymingsföretag 177 6.7 Säsongarbete och arbetslöshetsersättning 180 Gällande rätt 180 Återkommande tidsbegränsade arbeten 181 Särregler har nackdelar 182

6.8 Avgångsvederlag m.m. 183 Gällande rätt 184 Avtal och andra ersättningar 185 Samordning eller ej 186 Ersättning vid föräldraledighet och semester 187 Bakgrund 1 87 Föräldrapenning 1 87

Semesterersättning

6.9. Bisysslor Gällande rätt Samordning eller ej

7 Företagare och uppdragstagare i arbetslöshets- försäkringen 7.1 Inledning 7.2 Företagare Gällande rätt Företagarbegreppet Företagares arbetslöshet Medlemsvillkoret Arbetsvillkoret Ersättningens storlek Bisyssla Kombination av anställning och engagemang i företag Principiell syn på företagare i arbetslöshetsförsäkringen Kritik mot nuvarande regler En försäkring som fungerar för företagare Särskilda krav för att företagare ska få ersättning Avveckla företaget Vilande verksamhet Nej till anbud och marknadsföring Endast en gång Krav vid avveckling Karens Annat än tillfälligt Flera företagare i samma företag - minoritetsdelägare Personalkooperativa företag Arbetsmarknadspolitiska stöd Starta eget-bidrag Mer tonvikt på konkurrens och tillsyn Medlemsvillkorets längd Dagpenningberäkning Anställda som blir företagare Både anställd och företagare Anhöriga och närstående m.m. Tidigare reformer Avvakta utvärdering Uppsägningstid bör löpa 7.3 Särskild ersättningsrätt för vissa företagare Inledning

188

189 190 191

193 193

194 195 195 196 197 198 199 199 199 200 200 200 201 201 202 202 203 203 204 204 205 206 206 206 208 208 209 21 1 213 213 213 214 215

216 216

Gällande rätt - fiskare 216 Gällande rätt - åkare och schaktentreprenörer 218 Kritik av gällande praxis 219 Åkare och schaktentreprenörer 220 Yrkesfiskare 220 Konkurrensneutralitet 220 Utvidgad ersättningsrätt 221

Styrkt avveckling 221 Avstängning 222 Sidoverksamheter 222 Fiskestopp 223 Uppföljning 223

7.4. Uppdragstagare 224 Begreppet uppdragstagare 224 Olika arbetstagarbegrepp 225

En särlösning för vissa uppdragstagare 226

7.5 Kulturområdet 228 En speciell arbetsmarknad 228 En yrkesförsäkring för frilansare 231 Överväganden 233

8. Administrativa frågor 235 8.1 Inledning 235 8.2 Kassaorganisationen 236 Dagens system 237 Administration genom arbetslöshetskassor 238

En obunden arbetslöshetskassa 239 Verksamhetsområden 240 Varför verksamhetsområden? 240 Företagare i arbetstagarkassor 241 Konkurrens mellan kassor 242 Enhetlig administration 243 Kompetensbehov 244 Samverkan mellan arbetslöshetskassor 245 Information till medlemmarna 246 Registersamverkan 246 Ökad ekonomisk frihet 247 Administration av aktivitetsstöden 247

8.3 Fusk 249 Undersökningar av RRV och AMS 249 Överväganden 250

8.4 Tillsyn och kontroll 251 Dagens system för tillsyn av arbetslöshetskassoma 251

AMS riktlinjer 251 Regelgivning 252 Registrering och godkännande 252 Verksamhetskontroll 253 Verksamhetsanalys 254 Finansiering och organisation av tillsynen 254 Överväganden angående tillsynen 255 Återkrav av statsbidrag 256

Överklagande av beslut om återbetalning av statsbidrag 258 Skadestånd på grund av en arbetslöshetskassas hand-

läggning 259 8.5 AMS försälcn'ngsdelegation 259 9 Internationella aspekter 261 9.1 Inledning 261 9.2 Internationella överenskommelser 261 9.3 Sambandet mellan svensk lagstiftning och EG- förordningen 263 Sammanläggning av perioder enligt EG-förordningen 263 Dagpenningberäkning enligt EG—förordningen 264 Problem med dagens regler 265 Konsekvenser av utredningens förslag 267 Gränsarbetare 268 Tremånaderssökande 269

9.4 Sambandet mellan svensk lagstiftning och den nordiska konventionen 270 Villkoren i konventionen 270 Samordningsproblem 270 9.5 Sammanfattning 271 10 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 273 10.1 Inledning 273 10.2 Arbetslöshetens kostnader 273 10.3 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen 274 Försäkringens utgiftssida 274 Finansieringens betydelse 275 10.4 Finansiering och administration 276 Tre fmansieringskällor 276 Högre statsbidrag mer utjämning 278 Finansiering av administrationen 280

Överväganden angående administrationen 283 Finansiering av statsbidragen 284 Finansiering i andra länder 284

10.5 Vem ska betala arbetslöshetsförsälöingen? 285 En privat arbetslöshetsförsäkring? 286 Förutsättningar 286 Förutsägbarhet 286 Kontroll 287 Riskspridning 288 Slutsats 288 Medlemsavgifter och offentliga bidrag 289 Utjämning mellan arbetslöshetskassor? 290 Finansiering av de offentliga bidragen 294 10.6 Hur ska försäkringen betalas? 295 Slutet system eller löpande räkning 295

För- och nackdelar 295 Svårare med en generös försäkring 296 Exemplet Kanada 297 Exemplet Sverige 298 Överväganden 298

10.7 Incitament att hålla ned arbetslösheten 299 Försäkringens utformning 299 Differentierade medlemsavgifter 301 Utjämning 301 För- och nackdelar med en gemensam finansiering 301 Skäl för differentierade medlemsavgifter 303 Problem och invändningar 304 Differentierade arbetsgivaravgifter - exemplet USA 305 Överväganden 307 10.8 Finansiering av den nya försäkringen 308 Finansieringen i korthet 308 Finansiering av arbetsmarknadsåtgärder 309 Finansiering av grundbeloppet 309 Finansiering av inkomstbortfallsersättningen 310 Finansiering av de kompletterande ersättningarna 312 Försäkringens finansiering vid lägre arbetslöshet 312 Försäkringens finansiering vid oförändrat hög arbetslöshet 315 10.9 Referenser 317

11 Ekonomiska och sociala konsekvenser 319 11.1 Inledning 319 11.2 Samlade ekonomiska konsekvenser 319 Antaganden 3 1 9 Utgifter enligt budgetpropositionen 320 Den nya försäkringens totala utgifter 320 Enskilda delar i den nya försäkringen 321 Totala ekonomiska effekter 323 11.3 Ekonomiska konsekvenser av enskilda inslag i den nya försäkringen 324 Antaganden 324 Arbetsvillkorets längd 325 Utredningens förslag och 1996 års regler 325 Hur många berörs? 325 Konsekvenser 327 Ersättningsnivåer 328 Grundbeloppet 328 Inkomstbortfallsersättningen 329 Ersättningstaket 329 Ersättningsperiodens längd 330 Antaganden 330 Hur många berörs av en bortre gräns? 331 Kompletterande ersättningar 332 Nytillträdandeersättningen 332 Efterskyddet 333 Det förlängda efterskyddet 333 11.4 Övriga regelförändringar i arbetslöshetsförsäkringen 334 Förslag som ökar kostnaderna 334 Förslag som ger besparingar 335 Övriga förslag - samlad bedömning 336 11.5 F örsälqingens utgifter vid högre arbetslöshet 336 11.6 Övriga konsekvenser av den nya arbetslöshets- försäkringen 338 Inledning 338 Kvinnor och män 339 Dagens skillnader 339 Den bortre gränsen 339 Ersättningsnivåer 340 Deltidsregler 341 Överhoppningsbar tid 341 Yngre och äldre 341

Dagens skillnader 341

Arbetsvillkoret 342 Den bortre gränsen 342 Glesbygd och storstad 344 Dagens skillnader 344 Arbetsvillkoret 344 Den bortre gränsen 344 Angående författningsförslag 345 Förkortningar 349 Bilagor 351 Bilaga 1 Kommittédirektiv 351 Bilaga 2 Översikt över förändringar i det kontanta stödet vid arbetslöshet juni - september 1996 365 Bilaga 3 Historik angående företagares ställning i arbetslöshetsförsälöingen 373 Bilaga 4 Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet 393 Bilaga 5 Säsongsvariationer i utbetald ersättning från arbetslöshetskassor 401 Bilaga 6 Beräkningsmetoder och antaganden 465

Bilaga 7 Författningsförslag

%läui'fllddih Hm- .1 nail all-pank.: l- gui. :..!IJ 1;I"11E'l||||_|i'ir ;.qjuhu "-' .'-|' !llrln'llllua. .uti'ih

än Marti-.. mr.—Inuti

_Illuil'lffl SfinJi'Lgn '.

ibghlitl

" Mimmi)! II'GHEII

.” ; . i:.BDIne-rmö nanna '...'."I' HAiImLWIule-dn

'ldllinofsi'll E lig.-1111

'.' "1 [ '—41.5

'. "'Fllhmw I Liga!-'I!

unlimited ? 535le 3.1-"”å”” "wi—ni

MaE a så ulJEI gummi MF! _Y ngn-1119

Sammanfattning

Utgångspunkter

Utredningens uppdrag är att föreslå en ny arbetslöshetsförsälqing. Syftet med försäkringen är att kompensera för förlorad arbetsinkomst vid ofrivillig arbetslöshet. Det krävs en fast anknytning till arbets- marknaden för att omfattas av arbetslöshetsförsälqingen.

Reglerna betonar att det är en omställningsförsäkring. För- säkringsersättning ska inte få användas som inkomstutfyllnad eller för att täcka stilleståndskostnader.

Arbetslinjen gäller och de försäkrades ansvar ska vara stort. De försäkringsmässiga inslagen i reglerna ökas. Ersättningen är inte ett behovsprövat bidrag utan en rättighet som den försäkrade har, om han eller hon uppfyller vissa villkor.

Försäkringen ska bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden. Anpass— ning ska ske till det framtida arbetslivet. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt klargörs.

Målet ska vara en stabil arbetslöshetsförsäkring som tål konjunktur- svängningar och är långsiktigt finansierad. Den ska kunna ligga fast under en längre tid.

Den nya försäkringens huvuddrag

Utredningen har haft i uppdrag att försöka skapa en sammanhållen för- säkring, dvs. att integrera arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). Den nya försäkringen måste ha en mycket hög täckningsgrad och vara allmän, samtidigt som den ska innehålla en frivillig del, där den enskilde själv bestämmer om han eller hon vill ansluta sig eller inte.

Utredningen föreslår att de nuvarande formerna för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet, dvs. arbetslöshetsförsälaingen och KAS, ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Den nya arbetslöshetsförsäk- ringen består av två delar.

1) En obligatorisk del med ett fast grundbelopp lika för alla och som utgår till alla. Grundbeloppet föreslås för år 1998 ge en dagpenning på 295 kr fem dagar per vecka, vilket motsvarar 6 500 kr i månaden vid heltidsersättning. 2) En frivillig kompletterande inkomstbortfallsersättning som tillsam— mans med grundbeloppet ger en dagpenning motsvarande 80 procent av den förlorade arbetsinkomsten.

Vem har rätt till ersättning?

Alla förvärvsarbetande som uppfyller ett arbetsvillkor har rätt till ersättning från den obligatoriska - allmänna - delen av försäkringen. Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska vara 75 timmars reguljärt arbete per månad under nio månader. Detta motsvarar halvtidsarbete. Arbetet ska ha utförts under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att den arbetslöse har anmält sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. I vissa fall kan arbete som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få medräknas.

Alla som uppfyller villkoren för grundbeloppet kan också erhålla ersättning från det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. För detta krävs dessutom att de har varit medlemmar i minst tolv månader i någon av de arbetslöshetskassor som administrerar försäkringen.

Ersättningens nivå

Ersättningen ska beräknas på den genomsnittliga inkomsten under de senaste tolv kalendermånadema omedelbart före arbetslösheten. I vissa fall kan inkomster som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få påverka dagpenningen.

Den högsta dagpenningen för år 1998 föreslås vara 590 kr, vilket motsvarar två grundbelopp. Grundbeloppet och den högsta dagpen- ningen föreslås årligen skrivas upp med ett inkomstindex som mot- svarar den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden. Ändrade löneavtal ska leda till justering av dagpenningens storlek.

Tidsbegränsad ersättningsrätt

Rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen begränsas till 600 ersättningsdagar, vilket utgör en ersättningsperiod. Denna består av tre

delperioder om 200 ersättningsdagar. För att få en ny delperiod ska den arbetslöse uppfylla ett återkvalificeringsvillkor. Återkvalificerings- villkoret utgörs av sex månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Även här är ramtiden tolv månader. Tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska inte räknas in i ersättnings- perioden.

En kalendertidsbegränsning av ersättningsrätten införs också. Denna begränsning innebär att den arbetslöse endast har rätt att upp— bära arbetslöshetsersättning under en sammanlagd tid av fyra år från första ersättningsdagen. Efter fyra års kalendertid upphör den på- började ersättningsperioden, oavsett hur många ersättningsdagar som förbrukats.

Den som förbrukat alla sina ersättningsdagar eller uppnått den begränsning som följer av kalendertidsregeln måste uppfylla ett nykvalificeringsvillkor för att vara berättigad till en ny ersättnings- period. Detta innebär att han eller hon ska ha förvärvsarbetat minst nio månader under en ramtid av tolv månader. Vidare krävs att den arbetslöse inte har uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande under en sammanlagd tid av tolv månader.

Kalendertidsregeln löser en del av problemen med att arbetslöshets- ersättning används som inkomstutfyllnad. Den bortre gränsen gör att nuvarande deltidsbegränsning inte längre behövs. Den föreslås därför bli slopad. Reglerna för Säsongarbete stramas däremot upp. Även här får den bortre gränsen stor effekt.

Kompletterande ersättningar

Arbetslösa som förbrukat alla sina ersättningsdagar kan få ersättning i form av efterskydd. Efterskyddet ska utgå till aktivt arbetssökande som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen består av dag- penning på grundbeloppsnivå under högst 200 ersättningsdagar. Utförsäkrade som har fyllt 58 år föreslås kunna få en arbetsmarknads- politisk åtgärd eller motsvarande benämnd jörlängt efterskydd under längre tid.

För nytillträdande på arbetsmarknaden införs en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning. För att erhålla nytillträdandeersättning krävs att den arbetslöse är 20 år och uppfyller ett arbetsvillkor på fyra månaders förvärvsarbete eller ett utbildnings- villkor. Vidare kan den arbetslöse erhålla nytillträdandeersätming genom att uppfylla de särskilda krav som regeringen från tid till annan bestämmer, det s.k. särskilda villkoret. Nytillträdandeersättning utgår

under en period av 200 ersättningsdagar. Dagpenningen motsvarar grundbeloppet.

Företagare och uppdragstagare i försäkringen

Ett antal förändringar föreslås för att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera bättre för företagare. Samma regler som för arbetstagare bör införas, när det gäller den tid en företagare måste ha varit med i försäkringen för att kunna få ersättning, dvs. tolv månader.

En företagare ska inte behöva lägga ned sitt företag helt och hållet första gången han eller hon blir arbetslös. Företaget ska kunna vara vilande en gång.

Anställda som blir egna företagare ska kunna få sin dagpenning beräknad på sin tidigare lön istället för på inkomsten från företaget. Detta ska gälla om arbetslösheten inträffar inom ett år från det att han eller hon blev företagare.

Uppdragstagare ska under vissa villkor kunna betraktas som arbetstagare, inte som företagare, i arbetslöshetsförsäloingen. För att få arbetslöshetsersättning behöver de då inte kunna visa att de lagt ner något företag.

Inom kulturområdet är det vanligt med uppdragsliknande verksamhet. Dispenser tillåter sedan länge att arbetstagarreglema får tillämpas. Utredningen föreslår ingen förändring på denna punkt. Den nya arbetslöshetsförsäkringen, med ett arbetsvillkor på nio månader, kommer att medföra ökade svårigheter för kulturarbetare att kvalificera sig till ersättning, p.g.a. deras oregelbundna arbetsperioder.

Försäkringens administration

Utredningen föreslår att den nuvarande administrationen, som ombe- sörjs av arbetslöshetskassor, bibehålls. Det bör vidare utredas om arbetslöshetskassoma kan överta handläggningen av samtliga ersätt- ningsärenden av arbetsmarknadspolitisk art, som berör de egna med— lemmarna.

Utredningen föreslår att en ny obunden arbetslöshetskassa inrättas vid sidan av de nuvarande arbetslöshetskassoma. Den nya kassan ska i första hand handlägga ersättningsfrågor som rör arbetslösa som inte är eller inte kan vara medlemmar i en arbetslöshetskassa, men som är berättigade till grundbeloppet. Den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av de övriga arbetslöshetskassoma ska kunna ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsälqingen genom att bli

medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Staten ska ha ett avgörande inflytande över denna arbetslöshetskassa.

Ett antal reformförslag redovisas avseende kassaorganisationen, liksom förslag som syftar till att stävja fusk med arbetslöshetsersätt- ningen.

Försäkringens kostnader

Tabell 1 redovisar utredningens beräkningar över utgifterna i den nya arbetslöshetsförsäkringen inklusive de kompletterande ersättningarna fram till år 2001. Beräkningarna antar att försäkringen införs den 1 januari 1998.1

Tabell 1 Utgifter i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998-2001

Miljarder kr, löpande priser

Utgifter 1998 1999 2000 2001 Grundbelopp 18,7 18,0 16,9 16,6 Inkomstbortfallsersättning 13 ,8 13,6 13 ,0 13 ,6 Nytillträdandeersättning 0,5 1,0 1,3 1,4 Efterskydd 0,0 0,0 0,9 0,8 Administrationskostnaderl 0,8 0,8 0,8 0,8 Summa 33,8 33,4 32,9 33,2

]) Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

De totala årliga utgifterna beräknas vara i stort sett oförändrade under perioden, trots att ersättningen i försäkringen följer den allmänna löne- utvecklingen. Detta beror på att en del av besparingarna i utredningens förslag, som det förlängda arbetsvillkoret och den bortre gränsen för ersättningsrätten, ger full effekt först ett par år efter att försäkringen införts.

Utgiftema för nytillträdandeersättningen växer från år 1998 i takt med att allt fler nya arbetslösa inte klarar av det förlängda arbetsvill-

1 Beräkningarna utgår från antagandena om löner, sysselsättning och arbetslöshet i huvudalternativet i 1997 års budgetproposition.

koret. Kostnaden för efterskyddet uppkommer först när den bortre gränsen för ersättning får effekt under 1999.

Utredningens förslag innebär både kostnadsökningar och bespa- ringar jämfört med 1996 års gällande regler för arbetslöshetsförsäk- ringen och KAS.

Höjningen av den lägsta dagpenningen, grundbeloppet, beräknas kosta 700 milj kr brutto år 1998. Höjningen av inkomstbortfallsersätt— ningen till 80 procent kostar 1,1 miljarder kr brutto år 1998. Höjningen av den högsta dagpenningen till 590 kr beräknas kosta 500 milj kr brutto år 1998. Nettokostnadema efter skatt blir mindre.

Förlängningen av arbetsvillkoret till nio månader beräknas spara 1,5 miljarder kr brutto år 1998. Besparingen växer under de följande åren. Den bortre gränsen för ersättningsrätten beräknas spara 1,7 miljarder kr brutto, när den får genomslag år 2000.

Totalt innebär utredningens förslag till en början en viss kostnads— ökning jämfört med de förväntade utgifterna för arbetslöshets- försäkringen och KAS åren 1998 till 2001, enligt budgetpropositionen för år 1997. Skillnaden i kostnad minskar dock under perioden i takt med att utredningens besparingsförslag ger effekt. Utredningen föreslår dessutom en förstärkt finansiering genom att medlemsavgiften höjs med ca 25 kronor i månaden. Detta ger drygt en miljard kr per år, vilket balanserar kostnadsökningen.

Försäkringens finansiering

Utredningen föreslår att ansvaret för finansieringen av den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersätt- ningsformema även i fortsättningen delas mellan arbetslöshetskassor- nas medlemmar, samtliga arbetstagare och staten.

Ryggrad i finansieringen är den allmänna arbetsmarknadsavgiften, som utgör en viss procent av lönesumman från alla arbetstagare.2 Arbetsmarknadsavgiften ska finansiera administration av och ersätt- ning från de obligatoriska delarna av försäkringen, dvs. grundbeloppet, nytillträdandeersättningen och efterskyddet.

Den frivilliga inkomstbortfallsersättningen ska delvis finansieras av medlemsavgifter från arbetslöshetskassomas medlemmar. Utredningen föreslår att medlemmarnas direkta bidrag till försäkringen blir större än i dag. Medlemsavgiftema föreslås täcka kostnaden för administration av inkomstbortfallsdelen i försäkringen samt en femtedel av inkomst-

2 Arbetsmarknadsavgiften är 5,42 procent av lönesumman år 1996. Avgiften är en del av arbetsgivaravgiftema.

bortfallsersättningen. Återstoden av inkomstbortfallsersättningen täcks av arbetsmarknadsavgiften.

Enligt utredningens beräkningar3 kommer arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersättningarna att vara långsiktigt finansierade vid en arbetsmarknadsavgift på 4,0 procent av lönesumman och en genomsnittlig medlemsavgift till arbetslöshetsförsäkringen på 66 kr i månaden, jämfört med 42 kr i månaden år 1995. De totala medlemsav- giftema till arbetslöshetskassoma kommer att öka till ca 3 miljarder kr om året jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995.

Tabell 2 Inkomster i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998-2001

Miljarder kronor, löpande priser

inkomster 1998 1999 2000 2001 Arbetsmarknadsavgiften] 28,9 30,4 32,0 33,4 Medlemsavgifterz 3,0 3,0 2,9 3,0 Summa 31,9 33 ,4 34,9 36,4

1) Antas vara 4,0 procent av lönesumman hela perioden. 2) Finansierar administrationen av inkomstbortfallsersättningen, som antas kosta 0,3 miljarder kr om året, samt finansieringsavgiften som uppgår till 20 procent av inkomst- bortfallsersättningen. Källa: Finansdepartementet samt egna beräkningar

Vid perioder av högre arbetslöshet kan det uppstå tillfälliga underskott i finansieringen av försäkringen och de kompletterande ersättningarna. Dessa underskott föreslås täckas med allmänna budgetmedel. Till- fälliga överskott från perioder av låg arbetslöshet tillfaller i gengäld automatiskt statsbudgeten.

Utj ämning mellan kassor

Varje enskild arbetslöshetskassa får bära den fulla kostnaden för administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen. De speci- ella bidrag och avgifter som idag utjämnar en del administrationskost- nadema mellan arbetslöshetskassomas föreslås bli avskaffade.

3 Beräkningarna utgår från budgetpropositionens antaganden om löner, syssel- sättning och arbetslöshet framtill år 2001 ( Prop 1996/97zl).

Kostnaden för ersättningen från inkomstbortfallsdelen av försäkrin- gen jämnas dock även i fortsättningen ut mellan arbetslöshetskassoma enligt samma principer som gäller i dag.

Sociala konsekvenser

Utredningens förslag innebär att arbetslöshetsförsäkringen ger ett bättre skydd vid arbetslöshet än dagens system. Samtidigt skärps kra- ven för ersättning. Personer som har förvärvsarbetat en kort tid, eller som är arbetslösa regelbundet eller under mycket långa tider kommer inte att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen enligt samma villkor som idag.

Utredningen uppskattar t.ex. att närmare 40 000 långtidsarbetslösa kommer att beröras av den bortre gränsen för ersättningsrätten när den får fullt genomslag år 2000. Äldre män bosatta i stödområdena utgör en stor andel av de som riskerar att utförsäkras från arbetslöshets- försäkringen. Utredningen uppskattar också att runt 10 000 nyanmälda arbetslösa kommer att beröras varje år av det förlängda arbetsvillkoret till försäkringen. De flesta av dessa är med säkerhet unga.

Genom speciella ersättningar för nytillträdande, efterskydd för utförsäkrade och ett förlängt efterskydd för äldre långtidsarbetslösa har utredningen försökt att garantera en viss grundtrygghet vid arbetslöshet för alla.

1. Inledning

1 . 1 Bakgrund

Det här betänkandet ingår i en lång rad av utredningar om arbetslös- hetsförsäkring sedan 1900-talets början. Trots det stora antalet utred- ningar har ny grundläggande lagstiftning bara införts vid två tillfällen. År 1935 trädde den första lagstiftningen i kraft. År 1973 tillkom nu- varande lag om arbetslöshetsförsäkring], samtidigt som en helt ny lag om kontant arbetsmarknadsstöd2 infördes. 1973 års lagar innebar inte någon i grunden ny försäkring eller ändrad organisation, annat än att ett statligt kontantstöd infördes för personer som inte kunde få ersättning från arbetslöshetsförsäldingen.

Flera stora utredningar har under årtiondenas lopp lagt förslag till reformering av försäkringens grundstruktur, men förslagen har inte ge- nomförts. Särskilt omfattande sådana förslag presenterades år 1948 och år 1978. Dessa förslag hade betydande likheter.

Vid sidan om de heltäckande översynema har ett stort antal utred- ningar lagt förslag till ändringar i delar av lagstiftningen. Många så- dana ändringar har beslutats av riksdagen. Det har gällt frågor som er- sättningsnivåer, ersättningsperiodemas längd, karenstid, deltidsarbete, regler för äldre respektive yngre, avgifter och finansiering, etc. Dessa ändringar har ofta föranlett omfattande debatt både före och efter beslut.

Av direktiven till den här utredningen framgår att det återigen finns ambitioner om att göra en översyn av hela arbetslöshetsförsäkringen, inklusive dess grundstruktur. Dessutom ska alla delar i regelverket ses över.

Den mest centrala hörnstenen i arbetslöshetsförsäkringen är frågan om den ska vara frivillig eller obligatorisk. En obligatorisk försäkring kallas ibland allmän. Det är denna fråga som alla de stora utredningar-

' Lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (ALF-lagen). 2 Lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.

na behandlat, och stupat på. Bakom diskussionen om en allmän arbets- löshetsförsäkring ligger skilda inställningar till sambanden mellan intresseorganisationer och arbetslöshetskassor. På den här punkten har det under hela 1900-talet funnits partipolitiska åsiktsskillnader.

Mot bakgrund av den historiska utvecklingen ter det sig som en synnerligen svår uppgift att arbeta fram ett förslag till en ny arbetslös- hetsförsäkring, som både ska uppfylla utredningens direktiv och leda till riksdagsbeslut om genomförande. Det finns dock vid nittiotalets mitt några förhållanden som gör det meningsfullt att ta sig an uppgif- ten, trots de i grunden dåliga förutsättningama.

För det första är läget på arbetsmarknaden så svårartat att viljan till omprövning av regelverk, beteenden och traditioner ökat inom olika samhällsområden och hos olika grupper. För det andra har under senare år beslut om betydande förändringar i delar av regelverket för arbets- löshetsersättning fattats av olika regeringar. Det senaste i raden är riks- dagens beslut den 12 juli 1996 angående den s.k. sysselsättnings- propositionen.3 Reformerna har för första gången inneburit sänkta ersättningsnivåer, begränsning av ersättningstiden och andra slag av försämringar för de arbetslösa.

För det tredje beslutade riksdagen våren 1994 om en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, dock utan att 1973 års lag ersattes. Den allmänna och obligatoriska försäkringen hann både införas och avskaffas under andra halvåret 1994. Den nya riksdagsmajoritet som fanns efter valet hösten 1994 återställde arbetslöshetsförsälq'ingen till vad som tidigare gällt, dvs. en försäkring som bygger på frivilligt medlemskap i en arbetslöshetskassa.

Sammantaget innebär denna händelseutveckling att ett nytt läge kan ha uppkommit, när det gäller möjligheterna att reformera försäkringen i sin helhet.

1.2. Kort om direktiven

Utredningens direktiv innebär att förslag ska lämnas till en ny arbets— löshetsförsäkring. Det försäkringsmässiga inslaget i försäkringen ska prövas. Syftet med försäkringen ska vara att kompensera för förlorad arbetsinkomst. Reglerna i försäkringen ska utformas så att de betonar försäkringens karaktär av omställningsförsäkiing. Samtidigt ska de hävda arbetslinjen och de försäkrades ansvar. Reglerna i försäkringen ska vidare bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden och motverka

3 Prop. 1995/96:222.

flaskhalsar och inlåsningseffekter. På det sättet ska försäkringen vara ett tydligt inslag i en tillväxtpolitik.

Målet ska vara en stabil arbetslöshetsförsälqing som tål konjunktur- svängningar och är långsiktigt finansierad. Utredningen ska lämna för- slag till förenklingar och renodling av vissa huvudprinciper för försäk- ringen. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt ska klargöras.

Utredningen ska vidare studera förutsättningama för en sammanhål- len försäkring som innebär en integrering av arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet.

Förslag ska lämnas som tydliggör arbetslöshetsförsälaingens roll inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Med den utgångs- punkten ska frågor om ersättningsnivåer, ersättningstak och ersätt- ningsperiodemas längd prövas. Även frågor om vilka grundläggande principer som ska gälla för arbetslöshetsersättning vid sidan av deltids- arbete, de äldre arbetstagarnas situation samt avgångsvederlag ska tas upp. Vidare ska arbetslöshetsförsälo'ingens roll vid Säsongarbete och andra arbeten av tillfällig karaktär ses över liksom de studerandes an- knytning till försäkringen.

I direktiven framhålls också att klarhet behöver skapas kring kravet på anträffbarhet under arbetslösheten samt begreppet att vara oförhind- rad att ta arbete. Detsamma gäller skyldigheten att ta anvisat arbete och vilka kriterier som ska gälla för att ett anvisat arbete ska anses som lämpligt.

Bakgrund till direktiven är de senaste årens höga arbetslöshet och de därav orsakade stora påfrestningarna på arbetslöshetsförsäkringen. Avsikten är att en bred uppslutning ska bli möjlig, såväl politiskt som från parterna på arbetsmarknaden, så att försäkringen i sina huvuddrag kan ligga fast under en längre tid. Anpassning ska ske till arbetsmark- nadens framtida drag och till den förnyelse av arbetsmarknadspolitiken som pågår.

Förslag ska lämnas till konstruktionen av och principerna för en långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring på olika arbetslöshetsni- våer, ersättningsnivåer och ersättningstak. Olika modeller bör övervä- gas för huvudmannaskap och finansiering, vilka speglar ett gemensamt ansvar mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat.

Direktiven i sin helhet återges i bilaga 1.

1.3. Beslut av regering och riksdag

Regering och riksdag har hittills under budgetåret 1995/96 fattat ett antal beslut angående arbetslöshetsförsäkringen. Detta har påverkat ut- redningens arbete. Regeringen redovisade i tillväxtpropositionen4 i november 1995 sin avsikt att be bl.a. ARBOM-utredningen att i februari 1996 redovisa överväganden och förslag i centrala frågor. Regeringen önskade att i ett sammanhang kunna ta ställning till underlag från alla de utredningar som då arbetade med frågor som rör arbetsmarknadspolitiken.

I tillväxtpropositionen betonades att arbetslinjen borde förstärkas. Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen skulle skärpas. Arbetslös- hetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring markerades ännu en gång. Nu konkretiserades detta genom konstaterandet att ”det måste finnas en bortre parentes”. Härmed avsågs att den s.k. rundgången mellan kontant stöd och försörjning via arbetsmarknadspolitiska åtgär- der, vilka samtidigt kvalificerar för en ny ersättningsperiod med kontant stöd, skulle begränsas.

Vidare innehöll propositionen förslag som syftade till att stärka kontraktet mellan den enskilde och samhället, i första hand via förläng- da avstängningstider. Förslag om skärpning av sanktionsmöjligheterna fanns också med i propositionen. Riksdagen fattade den 19 december 1995 beslut i huvudsak enligt propositionens förslag.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén ställde sig i början av mars 1996 i sitt slutbetänkande ”Aktiv arbetsmarknadspolitik” bakom den inriktning av arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsförsäkringen som angavs i tillväxtpropositionen. Man skriver bl.a. att det bör ”finnas en bortre parentes. Den framtida försäkringen bör utformas på ett sådant sätt att den innebär tydliga krav på aktivitet från den försäkrades sida”.

ARBOM- utredningen presenterade i mars 1996 ett delbetänkandet ”Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring - alternativ och förslag”. Vid en hearing den 25 april 1996 anordnad av Arbetsmark- nadsdepartementet redovisades remissynpunkter från berörda myndig- heter, organisationer och arbetsmarknadens parter.

Regeringen anförde i den ekonomiska vårpropositionen7 att er- sättningsnivån i arbetslöshetsförsälaingen borde höjas från 75 till 80 procent fr.o.m. den 1 januari 1998.

"* Prop. 1995/96:25. 5 SOU 1996:34. 6 SOU 1996:51. 7 Prop. 1995/96:150.

Re eringen presenterade den 10 juni 1996 sysselsättningsproposi- tionen samt samma dag en proposition om ekonomisk politik för att halvera den öppna arbetslösheten till år 20009. I sysselsättningspropo- sitionen ingick ett antal förslag till förändringar i ALF-lagen och KAS- lagen. Riksdagen fattade beslut den 12 juli 1996 och antog med smärre justeringar regeringsförslagen. Den del av riksdagens beslut som rör reglerna om arbetslöshetsersättning träder i kraft den 1 januari 1997. Förändringarna redovisas i bilaga 2.

I budgetpropositionen för år 199710 utgiftsområde 13 ”Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet” föreslås vissa förändringar i 12 julibeslutet. Deltagande i heltidsstudier och fullgörande av totalförsvarsplikt ska inte inräknas i ramtiden för fastställande av dagsförtjänst och normal- arbetstid.

Vissa förändringar i anslagsberäkningen föreslås också i budget- propositionen. Medel för ersättning till deltagare i ALU och Datortek ska enligt förslaget inte längre belasta anslaget Bidrag till arbets— löshetsersättning, utan anslaget för Arbetsmarknadspolitiska åtgärder (utgiftsområde 14). Ersättningen till personer som deltar i den nya arbetsmarknadspolitiska åtgärden offentligt tillfälligt arbete ska belasta anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning åren 1997 och 1998. Arbets- marknadsfondens skuld på 86 690 miljoner kronor föreslås bli avskriven, varför räntebetalningar fr.o.m. 1997 inte kommer att belasta anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning.

De riktningsangivelser som finns i utredningens direktiv har i viss mån förändrats genom ovan refererade beslut av regering och riksdag. Utredningen har dock inte fått nya skriftliga direktiv. Arbetet har därför utgått från de ursprungliga direktiven, men det har också varit nödvändigt att anpassa utredningens arbete till de ständiga ingrepp i arbetslöshetsersättningen som skett under det år som utredningen verkat.

Inriktningen att skapa en långsiktigt stabil försäkring ligger fast, liksom målet att arbetslöshetsersättningen ska vara en omställnings- försäkring. Mer eller mindre kortsiktiga förslag inspirerade av den nu mycket höga arbetslösheten har utredningen inte tagit fasta på. Då hade det över huvud taget inte varit möjligt att bli klar inom den utsatta tiden.

** Prop. 1995/96:222. 9 Prop. 1995/96:207. '” Prop. 1996/97zl.

1.4. Utredningsarbetets inriktning och upp- läggning

Centrala frågeställningar

Utredningens direktiv är omfattande. Två frågor framstod tidigt som grundläggande och samtidigt mycket svårlösta. Den ena handlar om att skapa en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring som omfat— tar alla som uppfyller vissa kvalifikationskrav. Kring denna frågeställ- ning finns ett omfattande material från tidigare utredningar. Den andra frågan handlar om att konstruera bra lösningar på företagares respek- tive uppdragstagares försäkringsbehov. Här finns i ringa utsträckning tidigare analyser gjorda.

Utredningen startade sitt arbete med inriktning på dessa två fråge- ställningar av principiell karaktär. I delbetänkandet redovisades över- väganden och förslag när det gäller huvuddragen i en ny arbetslöshets- försäkring som är allmän och sammanhållen.

Som framgått ovan har under utredningsarbetets gång ett flertal beslut fattats av regering och riksdag om det ekonomiska stödet vid arbetslöshet. Regeringen tog dock i sysselsättningspropositionen inte ställning till utredningens förslag angående en allmän och samman- hållen försäkring och därtill hörande organisatoriska frågor, utan avvaktar utredningens slutbetänkande.

Utredningen har i det fortsatta arbetet konkretiserat de idémässiga överväganden som redovisades i delbetänkandet när det gäller arbets- löshetsförsäkringens utformning. Framförda remissynpunkter har i viss utsträckning beaktats. Utredningen har också utarbetat förslag an- gående företagares och uppdragstagares ställning i arbetslöshetsför- säkringen.

Prioriteringar i utredningsarbetet

Utredningen startade sitt arbete i slutet av augusti 1995. Ett sekretariat fanns på plats i november. I mars 1996 presenterades ett delbetänkande och i början av oktober slutbetänkandet. Tiden för utredningsarbetet har således varit begränsad, med tanke på uppdragets omfattning. Sam- tidigt har många och stora förändringar beslutats och genomförts i regelverken. Dessa har ställt ökade lqav på utredningens resurser, ut-

över vad som angetts i direktiven. Analyser och ställningstaganden till besluten har successivt varit nödvändiga att göra under utrednings- arbetets gång.

Utredningen har mot denna bakgrund varit tvungen att mycket hårt prioritera sina arbetsinsatser. Ämnets komplexitet har gjort att inte alla frågor har varit möjliga att behandla. Så har t.ex. antalet specialstudier fått begränsas, liksom studier av internationella förhållanden.

Utredningen har begränsat sina analyser av närliggande politikom- råden och frågeställningar. Arbetsmarknadspolitiken har varit det om- råde som utredningen ansett viktigast att beakta.

Utredningen har ägnat mycket tid åt direktkontakter med arbetslös- hetskassor och arbetsförmedlare samt med andra aktörer inom området. Detta har varit nödvändigt för att tränga in i hur ersättningssystemen i praktiken fungerar.

Trots att ett mycket omfattande regelverk finns och rikligt med praxis, har det i vissa frågor varit svårt att vinna klarhet i hur reglerna bör tillämpas och hur de faktiskt tillämpas. Förändringar i tillsyns- myndighetens synsätt har skett under utredningsarbetets gång, beroende på den höjda ambitionsnivå i tillsynsarbetet som nu finns. Den ökade uppmärksamhet som överlag riktats mot arbetslöshets- ersättningen har sannolikt också stimulerat till en mer skärpt hållning.

Ett annat område där brister i informationen funnits och där förbättringar skett under utredningsarbetets gång är tillgången på statistik om arbetslöshetsersättningen. Utredningen redovisade i del- betänkandets kapitel 4 en omfattande statistisk genomgång av dels arbetsmarknadens och arbetslöshetens utveckling, dels olika aspekter på arbetslöshetsersättningen. Vissa fenomen visade sig vara svåra att få ett bra grepp om. Dessa frågeställningar har utredningen arbetat vidare med och vissa fall gjort specialbearbetningar av. I huvudbetänkandets kapitel 3 tas sålunda frågoma om framtidens arbetsmarknad, vilka som erhåller arbetslöshetsersättning samt olika former av arbets- löshetsersättning som löneutfyllnad upp.

Även när det gäller att belysa konsekvenserna av utredningens förslag, har det varit svårt att göra bra analyser baserade på statistiskt material. Ett exempel är konsekvenserna av ett förlängt arbetsvillkor, där utredningen använt sig av en specialstudie gjord för utredningen av Arbetslöshetskassomas samorganisation (SO) och Arbetsmarknads- styrelsen (AMS).

Utredningen har gjort stora ansträngningar för att kunna redovisa kostnadsanalyser av olika alternativa utformningar av arbetslöshets- försäkringen. Information från databaser som tidigare inte varit tillgängliga för den här typen av kalkyler har använts. Metodutveckling har skett. Resultaten redovisades i delbetänkandets kapitel 8. En vidare

bearbetning, kontroll och komplettering av materialet har skett i huvudbetänkandet. I kapitel 11 presenteras resultaten. Beräkningsme- toder och antaganden redovisas i bilaga 6.

Utredningen föreslår nedan i kapitel 2 att den nya arbetslöshets- försäkringen regleras i två lagar, en lag om själva försäkringen och en lag om dess administration. Utredningen bedömer att reglerna om den nya försäkringen därmed blir mer lättillgängliga. I den nuvarande lagen om arbetslöshetsförsäkring handlar det stora flertalet paragrafer om försäkringens administration, dvs. frågor som inte har lika stort allmänt intresse som de delar av lagen som rör själva försäkringen.

Utredningen har haft ambitionen, men i brist på tid inte förmått, att utarbeta ett genomtänkt lagförslag. Se nedan avsnittet ”Angående författningsförslag” sist i detta betänkande. Utredningen har inte heller hunnit utarbeta övergångsregler. Se nedan avsnitt 1.5 Genomförande.

Viktigare arbeten

Det finns i tidigare utredningar ett omfattande material av relevans för arbetet. Under nittiotalet har två stora arbeten presenterats. ”Ersättning vid arbetslöshet”11 har en bred ansats. Ännu bredare perspektiv finns i BSO-rapporten ”En social försäkring”l2. Mot bakgrund av att båda dessa ganska nyligen publicerade verk finns att tillgå, har utredningen valt att göra sina bakgrundsbeskrivningar kortfattade. Särskilt rapport- en ”En social försäkring” innehåller klargörande analyser av stort värde. För utredningens förslag har äldre utredningar som ”Utrednin och förslag angående lag om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring”1 samt ”Allmän arbetslöshetsförsäkring”14 i viss utsträckning gett upp— slag.

Internationella utblickar

Internationella översikter finns i båda de förstnämnda verken ovan. I ”En social försäkring” görs en intressant analys av förhållandena i Tyskland, Nederländerna, Frankrike och Danmark. Det konstateras att oberoende av socialförsäkringarnas utformning så finns likartade prob-

” SOU 1993:52. ”Ds 199481. ” sou 194839. ” sou 1978:45.

lem överallt. Men försöken att lösa problemen ser olika ut. Vad som i ett land uppfattas som en lösning, betraktas i andra länder som en bi- dragande orsak till problemen enligt BSO-rapporten. Detta resonemang gäller även för de problem och lösningar som diskuteras i Sverige, på- pekas i rapporten. Slutsatsen blir dock att en process mot konvergens i socialförsäkringama kan skönjas inom EU.

En internationell översikt presenterades i början av år 1996 i rapporten ”Unemployment Benefits and Social Assistance in Seven European Countries”, där bl.a. Sverige ingår. Rapporten bekräftade den komplexa och motsägelsefulla bild som BSO-rapporten lyfte fram.

Utredningen redovisar inte någon egen internationell översikt och jämförelse utan hänvisar till ovan refererade källor. Utredningen har gjort vissa studier av de nordiska ländernas system för arbetslös- hetsförsäkring. En genomgång av det danska systemet har gjorts vid en överläggning med Arbejdlöshedskassemes Samvirke, motsvarigheten till SO, Arbetslöshetskassomas Samorganisation i Sverige. De danska reglerna om orlov, dvs. ledigheter med ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen och erfarenheterna därav, behandlades särskilt.

Samråd

Utredningen ska enligt sina direktiv samråda med ett antal parallella utredningar. Så har också skett. I den mån det tidsmässigt har varit möjligt, har utredningen samrått med och tagit del av förslag från Arbetsmarknadspolitiska kommittén”, Beredningen för sjuk- och arbetsskadeförsäkringenlö, från Studiestödsutredningen17 och Utred- ningen om ett nationellt kunskapslyft för vuxna”. Utredningen har bara i begränsad utsträckning inför dessa utredningar kunnat redovisa vad föreliggande delbetänkande skulle innehålla.

Utredningen har översiktligt följt och tagit del av betänkanden från Utredningen om kvinnors arbetsmarknad1 , 1995 års arbetstidskom- mittézo, Invandrarpolitiska kommittén21 samt Kommissionen om den svenska arbetsrätten.

'5 SOU 1996:34. '6 SOU 1995:149 samt SOU 1996:1 13. ” SOU 1996:90. ”* SOU 1996:27. '9 SOU 1996:56. ” SOU 1996: 145. ” SOU 1996: 55.

Utredningen har valt att arbeta utan kommitté, i första hand av tids- mässiga skäl. Under arbetet har kontakter tagits med arbetsmarknadens parter, med Arbetsmarlmadsstyrelsen, med ett antal arbetslöshetskassor och med SO, Arbetslöshetskassomas Samorganisation. Tre seminarier med ekonomer - forskare och utredare från universitet, myndigheter och organisationer — har genomförts. Samtliga nämnda har med stor generositet och ett värdefullt kritiskt sinnelag ställt upp och delgett utredningen sina kunskaper, erfarenheter och synpunkter.

Utredningen har också fått många direkta kontakter från arbetslösa, från arbetsförmedlare och andra som lever med de frågeställningar som utredningen har att hantera.

Läsanvisningar

Utredningen har försökt att använda vissa begrepp på ett konsekvent sätt. Arbetslöshetskassa respektive kassa används enbart för att be- teckna den organisation som administrerar försäkringen, inte för att beteckna den ersättning som utgår vid arbetslöshet. Utredningen har också försökt undvika begrepp som är svårtolkade eller missvisande, t.ex. uttrycken en bortre parentes respektive rundgång.

I syfte att det ska vara möjligt att hitta i de relativt omfattande kapitlen, finns ett stort antal underrubriker, varför innehållsförteck- ningen förhoppningsvis kan fungera som vägvisare. För att möjliggöra läsning av enstaka kapitel, finns vissa upprepningar i texten.

Den 1 januari 1997 kommer utformningen av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet att ändras. Utredningen jämför därför sina förslag med dels det nu gällande regelverket, dels det som kommer att gälla fr.o.m. den 1 januari 1997. Detta gör texten mer sammansatt och svårtillgäng- lig, men utredningen har ansett det vara nödvändigt att behandla hela det sammanhang som förslagen ska relateras till. Att enbart jämföra med det system som kommer att gälla efter årsskiftet och som fort- farande är okänt för det stora flertalet, anser utredningen inte hade varit tillräckligt.

Utredningen har i sitt delbetänkande redovisat huvuddelen av sitt bakgrundsmaterial samt vissa förslag och analyser. Innehållet i delbe- tänkandet återges inte i huvudbetänkandet. Läsaren förutsätts ha till- gång till delbetänkandet. Ett undantag gäller dock. I kapitel 2 återges med vissa smärre redaktionella justeringar och med tillägg av vissa ny- skrivna stycken avsnitt 2.1 från delbetänkandet. Motiv för denna upp- repning är att detta avsnitt om grundläggande drag och samband är centralt för att förstå utredningens bild av dagens ersätmingssystem.

1 .5 Genomförande

Regeringen har i budgetpropositionen för år 1997 aviserat att den avser att lägga en proposition angående förslag till en ny arbetslöshetsför- säkring. Utredningen antar att den nya försäkringen är tänkt att träda i kraft 1 januari 1998, den tidpunkt som regeringen tidigare föreslagit att en höjning av ersättningsnivån till 80 procent ska Ske.

Utredningen anser att tidplanen för genomförandet måste vara realistisk. Både arbetslöshetskassoma och AMS har haft svårigheter att klara de många och täta förändringar som skett i ersättningssystemen på senare år.

Om utredningens förslag genomförs, innebär det stora förändringar framförallt inom administrationen. Utredningen pekar i kapitel 8 på ett antal frågor som kräver fortsatt utredning. En del av dessa frågor har hög komplexitetsgrad. Det är därför sannolikt inte möjligt att i dess helhet genomföra utredningens förslag den 1 januari 1998. Utredningen bedömer att den 1 januari 1999 är en rimligare tidpunkt.

Om ett snabbare införande anses nödvändigt, bör det vara möjligt att genomföra huvuddelen av utredningens förslag om en allmän och sammanhållen försäkring fr.o.m. år 1998 och låta KAS-administration- en tillfälligt administrera delar av det som den föreslagna nya obundna arbetslöshetskassan ska ansvara för. Ett annat och bättre alternativ är att enbart genomföra höjningen till 80 procent den 1 januari 1998 och låta de gamla regelverken i övrigt leva kvar ett år, tills hela den nya försäkringen införs den 1 januari 1999.

Utredningen har i sina ekonomiska kalkyler i kapitel 11 antagit att den nya arbetslöshetsförsäkringen genomförs den 1 januari 1998. Ut- redningen redovisar inte några alternativa ekonomiska bedömningar baserade på ett införande år 1999. Det är förknippat med alltför hög grad av osäkerhet att försöka göra analyser som ligger så långt fram i tiden. Det finns dock, efter de beslut som fattats under senare år, inte skäl för att av besparingsskäl införa den nya arbetslöshetsförsäkringen redan år 1998.

.hwgh-urwd . . 51,3 fir-r bE-u'a fr.a. Aunli-l i'm "filur kraam |:fo LI, .n'll'fål'llé ”' mh gill” 5 l' Inu-rm; ! ils-151

'|' #11: Iaquinta-ref)

?ul'elåilis åtråSI Hantering

fi:! flärd” egtiålh '_'Il'r unikt

'h' ' '.'tå amma 50 nu ilfllif nat-turban: mic;

"ilj jämnt-il

& Llill, Enlai.

.-rl,. krigarna quit»! gen . '- sim-mätt "hittan

"r"—nt. .”.” inta"

, wit-gamar 32111

'i' #5th in: mm _g " -' '" få; illegitim-I 1511” H? ..i-rtnr : .. . grillmat iirr' iarigll tär.- IW, Mliwiflnfl SIEIF

2 Grundläggande drag och utgångspunkter

Många motsatta krav

I föregående avsnitt visades hur det ekonomiska stödet vid arbetslöshet har en central roll i det svenska samhällets uppbyggnad och utveckling. Sambanden till olika politikområden och samhällsstrukturer är fler- taliga och kraftfulla. Detta ställer många krav på arbetslöshetsersätt- ningens utformning. En del av dessa krav finns angivna i utredningens direktiv. Ytterligare krav har tillförts och lyfts fram under utrednings- arbetets gång.

Utredningen har valt att ta fasta på ett urval av de krav på en ny arbetslöshetsförsäkring som formulerats. Dessa utgångspunkter ut- vecklas och preciseras nedan och bildar grund för utredningens förslag till en ny försäkring.

I flera fall är kraven svåra att förena. Detta gäller t.ex. principen om inkomsttrygghet och kravet på omställningsberedskap. Ett annat exem- pel är kravet på ökade inslag av försäkringsmässighet och eget ansvar, samtidigt som krav ställs på att försäkringen ska ge grundskydd åt alla - även de som inte aktivt försäkrat sig - och ta ansvar för de arbetslösa som inte klarar arbetslivets krav. .

Om vissa sätt att använda arbetslöshetsförsälqingen som inkomst- utfyllnad förhindras, slår det kraftigt mot delar av arbetsmarknaden. Risk finns också för att sådana regler minskar den arbetslöses motiv- ation att ta korta och tidsbegränsade jobb. Ur arbetslöshetsförsäkring- ens perspektiv är varje arbete bättre än inget arbete.

'0 Se delbetänkandet bilaga 2 som ger en utförlig redovisning av förändringar från år 1992 och framåt. En komplettering finns i huvudbetänkandets bilaga 2.

Alla vill ha enkla regler i försäkringen, men enkla regler riskerar att medföra svårigheter i tillämpningen. Detta i sin tur leder till krav på detaljerade anvisningar om hur enskilda fall ska hanteras.

Det finns en mängd exempel på de komplikationer som uppstår, när oförenliga mål sätts upp för försäkringen. Utredningen har som ambi- tion att prioritera mellan de olika krav som ställs på arbetslöshets- försäkringen. Valen innebär att försäkringen kommer att ha brister. Men det är inte möjligt att uppfylla alla mål. Bättre då att uppfylla de för försäkringen viktigaste. Utredningen försöker vara konsekvent i sin prioritering.

Krav på försäkringens innehåll

En stabil försäkring

Ett av de viktigaste motiven för att reformera hela systemet för ekono- miskt stöd vid arbetslöshet är att nå ett stabilt system. Arbetslös- hetsförsäkringen behöver av flera skäl en lång period utan större förändringar. För detta krävs en bred politisk uppslutning bakom den nya försäkringen, som garanterar att försäkringen inte utsätts för förändringar varje gång ett regeringsskifte sker. Den breda uppslut- ningen måste också omfatta arbetslivets parter, i första hand de för— säkrade själva. Om en sådan bred uppslutning saknas, riskerar varje förslag till ny arbetslöshetsförsäkring att bli ett till i raden av utred- ningsförslag som inte genomförts.

En ny arbetslöshetsförsäloing måste inte bara vara politiskt stabil, den bör också vara samhällsekonomiskt robust och klara växlande ekonomiska lägen i samhälle och arbetsliv. Ett brett ansvar och en tydlig ansvarsfördelning mellan olika inblandade parter bidrar till stabilitet. Kortsiktiga förändringar på arbetsmarknaden åt det ena eller det andra hållet ska helst inte leda till beslut om ändringar i arbetslöshetsförsäloingens grundstruktur.

Vissa inslag i försäkringen bör dock innehålla utryrrnne för vari- ationer, beroende på förändringar i den samhällsekonomiska aktivitet- en och nivån på arbetslösheten. Det kan handla om försäkringsvillkor som under lågkonjunktur kan göras generösare för att sedan återgå till ursprungsläget när arbetslösheten minskar. En flexibel samverkan med arbetsmarknadspolitiken kan därmed uppnås, utan att stora ingrepp behöver göras i arbetslöshetsförsälaingen.

Mycket talar för att de inslag i arbetslöshetsförsälqingen som hittills visat sig vara robusta och stabila, har kraft nog att vara det även i fortsättningen. Överhuvudtaget är det viktigt att översynsarbetet har ett långt tidsperspektiv, även bakåt. De förslag som utredningen presenterar ska ses i sitt historiska perspektiv. Ingen av de kollektiva försäkringarna är så intimt förknippad med den politiska utvecklingen i samhället som arbetslöshetsförsäloingen. Den har under lång tid utgjort och utgör fortfarande ett kraftfält i arbetslivet, i samhällsekonomin och socialt. Symbolvärdet hos arbetslöshetsförsäkringen är högt. Den uppfattas som en central del i välfärdssamhället.

Arbetslöshetsförsäkringen har vissa hömstenar som är mycket gamla - trygghet mot inkomstbortfall, arbetslinje, arbetslöshetskassor. Utredningen omprövar utformningen av dessa hömstenar, men byter inte ut dem. Utredningen är inte heller beredd att byta namn på försäk- ringen. Den bör även i framtiden heta arbetslöshetsförsäkring. Så blir namnet tydligt och begripligt. De historiska sambanden löper mindre risk att gå förlorade. Detta hindrar inte att arbetslöshetsförsälningen till sin karaktär är en omställningsförsäkring.

Hög täckningsgrad

En ny arbetslöshetsförsäkring ska ha hög täckningsgrad. Alla som upp- fyller försäkringsvillkoren bör omfattas, dvs. försäkringen ska vara allmän. Avgörande för arbetslöshetsförsäkringens omfattning är hur regelverket utformas, dvs. hur kraven för att kvalificera sig till försäk- ringen och villkoren för att erhålla ersättning ser ut.

Försäkringen bör i princip omfatta inte bara dem som är fast etablerade på arbetsmarknaden, utan alla som aktivt vill och kan arbeta och försörja sig själva. Rättigheter och förmåner ska dock kunna vara olika, beroende på graden av anknytning till arbetsmarknaden.

Inkomstbortfall

Försäkringen ska ersätta och överbrygga inkomstförlust vid ofrivillig arbetslöshet. Karaktären av inkomstbortfallsförsälqing är angelägen att upprätthålla, eftersom försäkringen i första hand bärs upp av förvärvs- arbetande med en fast förankring på arbetsmarknaden. Om dessa drabbas av tillfällig arbetslöshet, som inte är självförvållad, ska för- säkringen ge ett gott skydd.

Om skyddet mot inkomstbortfall urholkas, t.ex. genom att taket på ersättningsnivån inte höjs i takt med den allmänna ekonomiska utveck- lingen eller om kompensationsnivån sänks, riskerar arbetslöshetsför-

säloingen att för stora grupper förvärvsarbetande enbart bli ett grundskydd. Då minskar antagligen anslutningen till försäkringen.

En sådan misstro mot arbetslöshetsförsälqingen förstärks, om avgifterna till försäkringen, vilket idag är fallet, baseras på hela inkomsten, inte bara på förvärvsinkomster upp till en viss nivå, medan försäkringsutfallet ter sig som enbart ett grundskydd.

Omställning

Arbetslöshetsförsäkringen ska också vara en omställningsförsäkiing. Det betyder att om den tillfälliga arbetslöshetsperioden inte bara är kortvarig, utan riskerar att bli långvarig, ska kraven på omställning vara höga. Omställningen ska syfta till nytt arbete och kan innebära byte av verksamhetsområde, yrke och ort. Försäkringen ska t.ex. stimulera till kompetensmässig omställning. Den som riskerar att inte snabbt hitta ett arbete igen, ska också ha beredskap att inom skäliga ramar anpassa sina krav på arbets- och lönevillkor. Arbetslöshets- försäkringen får inte låsa fast de arbetslösa och motverka att de tar arbete, även tillfälliga arbeten.

Arbetslöshetsförsäloingen får inte bli en permanent försörjningsin- rättning, varken på heltid eller som systematisk inkomstutfyllnad under längre perioder. Detta vore ett missbruk av försäkringen och strider mot dess syfte, att vara en omställningsförsäkring. Andra ekonomiska behov och motiv hos arbetsgivare och anställda skulle då tillgodoses på arbetslöshetsförsäkringens bekostnad.

När arbetslöshetsförsäkringen används som inkomstutfyllnad, upp- står oacceptabla snedvridningar i konkurrensförhållandena mellan före- tag. Det är ett ansvar för dem som beslutar om arbetslöshetsförsäkring- ens utformning, att även ta ansvar för att motverka den här typen av negativa bieffekter.

Förändringar som leder till stävjanden av felaktigt bruk av arbets- löshetsförsäkringen kan vara smärtsamma, särskilt om missbruket har varit långvarigt. Kortsiktiga problem av detta slag bör dock inte få förhindra, att försäkringen ges en långsiktigt hållbar utformning som stämmer med dess mål.

Försäkringsmässig

En utgångspunkt för reformarbetet är att inslagen av försäkrings- mässighet i arbetslöshetsförsäloingen ska öka liksom den försäkrades eget ansvar. Ett starkt inslag av försäkringsmässighet och eget ansvar talar för att försäkringen till en del bör vara frivillig. Den enskilde ska

ha möjlighet att själv avgöra i vilken grad han eller hon önskar försäkra sig mot arbetslöshet. Avgifter och förmåner bör kunna påverkas.

Samtidigt behövs ett försäkringsmässigt grundskydd för alla som riskerar att bli arbetslösa. Därmed skapas en viss garanti för att försörj- ningsproblem, som i huvudsak är orsakade av förhållanden på arbets- marknaden, inte direkt blir en fråga för den kommunala socialtjänsten. Fördelarna med detta är stora både för den arbetslöse, som inte omed- elbart behöver utsättas för individuell behovsprövning och för stat och kommun, som slipper en resurskrävande administration.

Försäkringen bör således innehålla både ett obligatoriskt grund- skydd och en frivillig del som ger den enskilde möjlighet att bygga på med inkomstbortfallsskydd. Kraven på försäkringsmässighet i försäk- ringens utformning riktas i första hand mot den frivilliga delen, inkomstbortfallsersättningen. Sambandet mellan vad den enskilde betalar in och vad han eller hon får ut bör vara påtagligt. Inte minst viktigt är det, att detta också är tydligt avläsbart för den enskilde.

Den försäkrade ska kunna lita på att ersättning utgår om försäkringsvillkoren uppfylls. Den försäkrade står inte i något slags klient- eller vårdtagarförhållande till arbetslöshetsförsäkringen utan har i och med sin försäkring skaffat sig ett skydd, som han eller hon ska kunna utnyttja när så behövs och under eget ansvar.

Ersättning från arbetslöshetsförsälqingen är inte ett behovsprövat bidrag utan en ersättning för inkomstförlust. Försäkringsersättningen ska utgå oberoende av den försäkrades ekonomiska situation i övrigt. Detta bör gälla under hela den tid som inkomstbortfallsersättning utgår. Under denna period vilar ansvaret för att finna ett nytt arbete i hög grad på den försäkrade, som förväntas ägna all kraft åt att söka arbete och försörjning.

Den som är berättigad till inkomstbortfallsersättning ska tillmätas förmåga och motivation att med stöd av egna drivkrafter använda arbetslöshetsförsäkringen på ett ansvarsfullt sätt. Försäkringen ska ge inkomsttrygghet under denna period. Detta innebär att inga ytterligare drivkrafter då behöver byggas in i försäkringen, av typ stegvis nedtrappning av ersättningsnivån.

Perioden med full inkomstbortfallsersättning bör vara klart avgränsad. Den som blir arbetslös ska veta hur länge hon eller han har rätt till ersättning. På samma sätt ska det för den arbetslöse vara helt klart vilka krav som ställs på honom eller henne och hur ansvarsför- delningen ser ut mellan arbetslöshetsförsäkringen, arbetsförmedlingen och den arbetslöse.

Om arbetslöshetsperioden blir långvarig, behövs mer stöd och stimulanser av olika slag, inte bara från arbetsförmedlingen utan också från själva försäkringen. Inslag av behovsprövning och riktade villkor

och incitament kan då bli aktuella. Exempel på detta är särskilda regler för äldre. Det kan också vid längre arbetslöshetsperioder vara motive- rat att samordna arbetslöshetsersättningen med ersättningar och in- komster av annat slag än de som bildar underlag för arbetslöshets- ersättning. Även ersättningsnivån kan i dessa fall behöva varieras.

Kravet på försäkringsmässighet innebär också att det bör finnas en tydlig redovisning av arbetslöshetsförsäkringens inkomster och utgif- ter. Avgifter och statsbidrag ska kunna ställas mot utbetald ersättning. De ekonomiska medel som finns inom försäkringen ska inte användas för andra ändamål.

Stöd för arbetsmarknadspolitiken

Arbetslöshetsförsäkringen är en Viktig del i arbetsmarknadspolitiken. Försäkringen bör utformas så att de arbetsmarknadspolitiska målen befrämjas. Arbetslinjen måste stå i centrum. Samhällsmål inom andra områden bör beaktas, men inte ges samma tyngd som de arbetsmark- nadspolitiska målen. Detta gäller bl.a. närings- och regionalpolitik, utbildningspolitik och socialpolitik.

Arbetsmarknadspolitiken utvecklas för närvarande mot ett ökat kommunalt engagemang och ansvarstagande. Försäkringen bör inte försvåra en sådan utveckling. Det är emellertid viktig att ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun är tydlig. Detta underlättar samverkan. Även här måste de arbetsmarknadspolitiska målen vara styrande.

Nära arbetslivet

Arbetslöshetsförsäkringen utgår ifrån och påverkas av förhållandena på arbetsmarknaden och arbetslivets villkor. Försäkringen måste vara så flexibel att den dels kan anpassas till skilda förhållanden inom olika delar av arbetsmarknaden, dels kan fungera även när villkoren i arbets- livet förändras. Detta talar för att arbetslöshetsförsäkringen bör vara nära knuten till arbetslivet och dess aktörer.

Bäst uppnås detta om de försäkrade, dvs. de förvärvsarbetande, sj älva tar ansvar för arbetslöshetsförsäkringen och dess administration. Detta ger goda möjligheter att flexibelt anpassa försäkringen till olika delar av arbetsmarknaden och vad som händer där. Det motiverar också till engagemang för de arbetslösa och gör sambandet mellan arbetslöshet och arbetslivets utveckling tydligt. Det avstånd och den spänning som kan uppstå mellan de som finns i arbetslivet och de som inte kan komma in i det motverkas, om ansvaret för arbetslöshets- försäkringen ligger hos de förvärvsarbetande själva.

Utan ett statligt ansvar för arbetslöshetsförsäkringen som helhet kan emellertid inte försäkringen fungera över hela arbetsmarknaden och som ett centralt instrument i arbetsmarknadspolitiken. Ett samspel mellan å ena sidan ett statligt övergripande ansvar och å andra sidan ett stort engagemang från de förvärvsarbetandes egna organisationer är därför nödvändigt för en väl fungerande arbetslöshetsförsäkring.

Krav på försäkringens utformning

Inte bara enkel

Ett antal generella krav bör ställas på den nya arbetslöshetsförsäkring— ens utformning. Den ska vara enkel och begriplig för alla som berörs av den. Detta är viktigt både för de försäkrade, för administrationen av försäkringen och för tillsyn och kontroll av den.

De försäkrade ska behandlas lika och rättssäkert. Detta självklara krav måste samtidigt avvägas mot behovet av flexibilitet och anpass- ning till arbetsmarknadens olika förhållanden, vilket kan innebära att reglerna behöver kunna tillämpas olika.

Rättssäkerhet och likabehandling kräver å ena sidan enkla och överblickbara regler som den enskilde lätt kan förstå. Men rättvise- kravet leder också till många detaljer i regelverket. Då ökar komplex- iteten och reglerna uppfattas som snåriga och krångliga.

Inom administrationen ställer enkla och generella regler stora krav på kompetens hos handläggare och beslutsfattare. Det behövs bred kunskap och god bedömningsförrnåga för att i de enskilda ärendena tolka reglerna rätt. Höga krav ställs på välmotiverade beslut. Detta kan upplevas som besvärligt, tidskrävande och kostsamt. Med hänsyn till den stora mängden ärenden som varje år handläggs inom försäkringen, finns behov av att kunna göra vissa schablonartade bedömningar. Detta leder till framväxt av tumregler och skarpa gränsdragningar.

Ju mer generella reglerna är desto större krav ställs vidare på tillsynsmyndigheten. Tillsynen måste då vara mer omfattande och innehålla mer av systemtillsyn och breda uppföljningar. Utredningen drar den slutsatsen att kravet på enkla regler inte alltid kan vara styrande. Det enkla är ofta svårt!

Både fler och färre preciseringar

Hur lagen som helhet är uppbyggd påverkar om den uppfattas som lätt eller svår att tillämpa. ALF-lagen omfattar ett hundratal paragrafer, varav knappt fyrtio innehåller försäkringsbestämmelser. Övriga delar utgör bestämmelser om arbetslöshetskassor, dvs. handlar om försäk- ringens administration. Utredningen föreslår att den nya arbetslöshets- försäkringen regleras av två lagar, en om försäkringen och en om administrationen.

För att i någon mån minska de olägenheter som införandet av en helt ny reglering innebär, anser utredningen att det är av värde att i viss utsträckning utgå från de nuvarande regelverken. De centrala begrep- pen i dagens regelverk är utprövade och förfinade under lång tid och det ska starka skäl till för att helt byta ut dem. De erfarenheter som finns inom försäkringens administration kan därmed tas till vara.

Utredningen anser att det i flera fall är motiverat att utöka preciseringen av regelverket, antingen i lag eller förordning. Eftersom det är svårt att i ett regelverk lämna detaljerade bestämmelser som anger hur varje ärende ska bedömas, är en vanlig metod att regeringen, eller den myndighet regeringen bemyndigar, utfärdar föreskrifter som kompletterar och förtydligar de regler som finns i lag och förordning. AMS har idag denna föreskriftsrätt. AMS har dock som ansvarig myndighet för att regelverket preciseras hittills ibland visat tveksamhet inför att göra detta. Oklarheter i viktiga principiella frågor finns därför. Även omotiverade skillnader i lagtillämpningen har tillåtits växa fram mellan olika arbetslöshetskassor. Utredningen anser att AMS mer aktivt bör utveckla föreskrifter.

Samtidigt anser utredningen att lagen bör utformas mer generellt i förhållande till arbetsmarknadspolitikens detaljerade bestämmelser. Arbetsmarknadspolitikens instrument - åtgärdema/aktivitetema - ändras ofta, vilket är välmotiverat. Det är dock inte bra att dessa änd- ringar leder till ständiga följdändringar i lag och förordning angående arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår därför att hänvisningarna till det arbetsmarknadspolitiska regelverket i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring görs mindre preciserade.

Vikten av legitimitet

Arbetslöshetsförsäloingen behöver hög legitimitet och tilltro hos allmänheten, särskilt under perioder när försäkringen tar i anspråk en stor del av de samhälleliga resurserna. Missbruk av försäkringen och fusk bryter ner tilltron. Det är därför viktigt att allmänheten känner till

huvuddragen i arbetslöshetsförsäkringen och ställer sig bakom dem. Det är också viktigt att tillsynen och kontrollen är väl utbyggd, effektiv och synlig.

På båda dessa punkter bedömer utredningen att det finns allvarliga problem idag. Tilltron till försäkringen är försvagad. Det finns en bred uppfattning om att regelverket inbjuder till missbruk och att kontrollen är närapå obefintlig.

Utredningen anser att ett sätt att öka legitimiteten är att renodla arbetslöshetsförsäloingen och därmed göra dess villkor tydligare. Detta laäver i sin tur att man inte försöker lösa flera olika och delvis motsatta samhällsmål inom försäkringen. Ett ökat inslag av försäkringsmässig— het bidrar även det till att göra arbetslöshetsförsäloingen tydligare. Ett exempel på detta är att göra ersättningens omfattning given och känd, dvs. inte obegränsad. Den s.k. rundgången mellan öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder är ett exempel på hur arbetslös- hetsförsäkringens rykte försämrats hos allmänheten.

Arbetsförmedlingens roll

Tillämpning av regelverket i det kontanta stödet vid arbetslöshet sker både inom försäkringens administration, dvs. hos arbetslöshetskassoma och inom arbetsförmedlingen. Beslut om ersättning bygger på att ar- betsförmedlingen på olika sätt medverkar med underlag.

Många av bristerna i hur dagens regelverk fungerar beror inte på fel i regelverket. De kommer sig av att reglerna inte tillämpas på avsett sätt. I vissa fall har man t.o.m. underlåtit att tillämpa vissa regler. Medvetenhet om att så är fallet finns inom systemet. Orsakerna kan sökas både i resursbrist och hos bristande kunskap om reglernas innebörd.

Att arbetsförmedlingen har svårt att tillämpa arbetslöshetsförsäk- ringen så strikt som den är utformad, beror sannolikt också på mång- falden av de mål som finns för arbetsmarlmadspolitiken. Handläggarna på arbetsförmedlingen blir osäkra och tvekar t.ex. inför att använda de kontrollinslag som sedan länge finns i försäkringen och som förmedlingen måste hantera. Arbetslöshetskassoma har inte möjlighet att på egen hand agera strikt utan underlag från arbetsförmedlingen.

Den starka roll som intresseorganisationema på arbetsmarknaden har inom arbetsmarknadspolitiken, har sannolikt också gjort det svårt för den ansvariga myndigheten - AMS - att fullt ut utöva kontroll och

tillsyn av att regelverken respekteras. AMS beskriver problemet på följande sätt11 :

”Det är viktigt att respekten är stor för regelverken. En orsak till kostnadsökningarna är den erodering av reglerna, som ibland sker på grund av att myndigheter inte orkar stå emot intresseorganisationers påtryckningar. Det ligger i sakens natur att organisationerna försöker att tänja reglerna i eget intresse så långt som möjligt genom både lobbyverksamhet och genom att delta i beslut. Man får efterhand en alltmer generös tillämpning av reglerna och avlägsnar sig från meningen med lagtexten. De ekonomiska konsekvenserna får andra ta hand om.”

Utredningen anser att det är angeläget att arbetsförmedlingens för- hållningssätt till försäkringen stramas upp och att befintliga regler tillämpas, t.ex. beträffande kraven på att den arbetslöse aktivt ska söka arbete och ta de arbeten som erbjuds.

Arbetslöshetskassoma

Vid sidan av arbetsförmedlingama ska arbetslöshetskassoma ansvara för hur arbetslöshetsförsäloingen sköts. Försäkringens trovärdighet och legitimitet påverkas av hur den administreras och hur de försäkrade blir bemötta. Det är både en styrka och en svaghet i detta sammanhang att arbetslöshetsförsäkringen administreras genom självförvaltning. När- heten till de försäkrade ger god kunskap om deras krav och önskemål. Samtidigt måste arbetslöshetskassoma följa regelverket, vilket ibland kräver att ta ställning emot medlemmarna.

Kraven på respekt för regelverket blir lättare att uppfylla, om kassorna ges självständighet inte bara formellt utan även reellt gentemot de intresseorganisationer de samverkar med. Detta går väl att förena med en fortsatt intressegemenskap. I många arbetslöshetskassor finns redan en sådan självständighet.

Verksamheten i arbetslöshetskassoma är myndighetsutövning som överlåtits från staten. En utbyggd verksamhet hos kassorna, där fler ar- betsuppgifter tas över, förutsätter en strikt och korrekt hantering, helt i nivå med den statliga förvaltningens. Detta förutsätter ökad kompetens hos arbetslöshetskassomas ledning och personal.

” Yttrande över "En social försäkring” (Ds 1994z8l).

Antaganden och förutsättningar

Efterfrågan eller utbud

Hur en väl fungerande arbetslöshetsförsäkring ska se ut beror på vilken syn man har på arbetslöshetens orsaker. I delbetänkandets kapitel 5 redovisades forskningsresultat avseende sambandet mellan arbetslös- hetsersättning och arbetslöshet. Det råder betydande enighet bland forskarna om att förhållandet mellan antalet arbetssökande och till- gången på arbetstillfällen har avsevärt större betydelse för hur många som utnyttjar arbetslöshetsförsälo'ingen än hur försäkringen är ut- formad. Samtidigt hävdar många forskare att försäkringens utseende påverkar utbudet av arbetskraft, dvs. viljan att söka och acceptera erbjudna arbeten och graden av omställningsberedskap.

Utredningen utgår ifrån att båda dessa samband gäller. Arbetslös- heten i sin helhet är ett resultat av den samhällsekonomiska utveck- lingen. Samtidigt kan enskilda individer, företag och organisationer inom dessa ramar påverka sin egen situation och därmed också sam- hällets utveckling. Givet en viss nivå på arbetslösheten är resultatet för den enskilde i hög grad beroende av hans eller hennes egna agerande. Därför är det viktigt att arbetslöshetsförsäkringen utformas så att indi- videns motiv att ta ansvar för sin situation stärks.

Arbetslöshetsförsäkringen är inte en socialförsäkring i samhällets regi utan en frivillig försäkring i privat regi. Den är startad, utvecklad och förvaltad av de försäkrade själva, dvs. de förvärvsarbetande i aktiv ålder och med en stark anknytning till arbetslivet. Samtidigt bygger försäkringen på riksdagens lagstiftningsmakt över medborgarna. Detta förutsätter ett mycket stort ansvar hos de försäkrade.

Besparingar

I utredningens direktiv finns inte några uttryckliga krav på att utred- ningen ska lämna förslag som leder till besparingar i statsbudgeten av en viss storlek eller rent allmänt. De beslut som under utrednings- arbetets gång har fattats av regering och riksdag innebär dock krav på besparingar. Vissa av de förslag som utredningen lägger är kostnads- höjande och kräver finansiering. Utredningen anser därför att det är angeläget att överväga varje besparingsmöjlighet som inte är kontraproduktiv. Besparingama ska i första hand utformas så att de även stärker incitamenten att söka arbete och ökar medlemmarnas delaktighet i försäkringen.

Man bör vid ställningstagande till olika besparingsaltemativ skilja på två perspektiv. Det ena är minskade kostnader i försäkringen per arbetslös person. Det andra är minskade totala kostnader för för- säkringen. Ett flertal samband mellan dessa två nivåer är tänkbara. Om besparingar på individnivå leder till ökad arbetslöshet, kan de totala kostnaderna öka. Om däremot besparingarna per arbetslös utformas så att de ger ökade incitament att söka arbete och en ökad omställnings- beredskap hos den enskilde, kan detta leda till att arbetslösheten i samhället minskar och även dess kostnader.

Utredningen har inte som mål att till varje pris uppnå besparingar på individnivå. Men i de fall sådana besparingar kan antas leda till att fler människor kommer i reguljärt arbete, anser utredningen att de är befogade. Då blir de en del i tillväxtpolitiken och leder till ökad välfärd.

Rätt tid

Stora förändringar i välfärdsystemen i besparingssyfte blir av naturliga skäl ofta aktuella under perioder med problem i den samhällsekonom- iska utvecklingen. Därmed kommer de för individen försämrade vill- koren att inträda under perioder när han eller hon har som störst behov av stöd från systemen och svårast att ställa om till mindre generösa villkor. Detta förhållande går sannolikt inte att ändra på. Det som dock kan göras är att låta förändringarna träda i kraft mindre snabbt och därmed ge viss tidsfrist för anpassning och för att en förbättring i ekonomin ska hinna inträda. Det är när arbetslösheten är som högst som de arbetslösa har svårast att klara av försämringar i arbetslöshets- försäkringen. Då blir motståndet som störst, vilket skadar försäkring- ens legitimitet.

Utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring sammanfaller i tiden med regeringens och riksdagens ambitioner att kraftigt minska den öppna arbetslösheten. Detta innebär, om ansträngningarna lyckas, ett gynnsamt utgångsläge för att reformera arbetslöshetsförsälcingen.

2.1. Grundläggande drag och samband

En frivillig försäkring i privat regi

Arbetslöshetsförsäkringen är till skillnad från andra socialförsäkringar inte en obligatorisk och allmän statlig försäkring. Arbetslöshetsförsäk- ringen är en frivillig försäkring som bygger på medlemskap i arbets- löshetskassor. Arbetslöshetskassoma är formellt civilrättsliga organi- sationer, inte myndigheter.

De första kassorna bildades för drygt 100 år sedan i anslutning till de tidigaste fackliga organisationerna. Formerna för statligt stöd till de arbetslösa diskuterades och utreddes under flera årtionden, innan riks— dagen år 1934 fattade beslut i frågan. Då valde riksdagen att införa en frivillig försäkring administrerad av erkända arbetslöshetskassor med statsbidrag.

Detta vägval när det gäller arbetslöshetsförsäkringen gäller ännu idag. Arbetslöshetsförsäkringen är frivillig och bygger på medlemskap i arbetslöshetskassor. 35 av dagens kassor är startade på initiativ av fackliga organisationer. Sedan slutet av sextiotalet finns även ett antal arbetslöshetskassor för företagare. De är för närvarande fem stycken och har i praktiken en nära samverkan med olika småföretagarorgani- sationer, även om det formella sambandet ser något olika ut hos de olika företagarkassorna.

Vissa steg mot en allmän arbetslöshetsförsälo'ing togs genom infö- randet av det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) år 1974. Den möjlighet till frivillig påbyggnad på KAS som tillfälligt existerade andra halvåret 1994, var ett försök att införa en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Statens inflytande sker genom ett detaljerat regelverk i lag och för- ordning samt genom AMS som har flera roller, dels avseende kassor— nas löpande ärendehantering, dels som tillsynsansvarig myndighet. Det statliga regelverket är starkt styrande och ger små möjligheter till variationer annat än med AMS godkännande. Statens roll baseras på att försäkringen i huvudsak är statligt finansierad.

En utveckling mot att allt mer uttalat betrakta arbetslöshetskassor- nas hantering av arbetslöshetsförsäkringen som myndighetsutövning pågår. Detta framgår bl.a. av de beslut och uttalanden JC och JK har gjort. Arbetslöshetskassoma själva har inte aktivt drivit fram denna utveckling, men de har inte heller tydligt invänt mot det ökade inslaget av myndighetskaraktär i sin verksamhet.

Arbetslöshetsförsäloingen och arbetsmarknadspolitiken

I Sverige räknas inte, till skillnad från i flertalet andra länder, arbets- löshetsförsäkringen som en av socialförsäkringama. Den har en annan ställning än trygghetsförsäkringarna inom socialförsäkringsområdet, t.ex. sjuk- och arbetsskadeersättning, föräldrapenning, pensioner m.m. Arbetslöshetsförsäkringen är en trygghetsförsälq'ing inom arbetsmark- nadspolitiken.

Arbetslöshetsförsälc'ingens uppgift är att ersätta den enskilde för inkomstförlust vid arbetslöshet under en omställningsperiod fram till ett nytt arbete. Det ursprungliga rena försörjningsmotivet bakom de första arbetslöshetskassoma har med tiden kompletterats med andra mål. Det samhälleliga stödet till arbetslöshetsförsäkringen syftar till att genom arbets]öshetsförsäkringens utformning stärka arbetslinjen i ar- betsmarknadspolitiken. Därmed avses att den arbetslöse så fort som möjligt ska övergå i reguljärt arbete igen.

Stöd för strukturomvandlingen

Arbetslöshetsförsäkringens hemvist inom intresseorganisationema på arbetsmarknaden, dvs. fackliga organisationer, bransch- och småföre- tagarorganisationer, har i Sverige betraktats som en styrka. Förankring- en i arbetslivet har under årtiondena efter andra världskriget garanterat en nära koppling till lönepolitiken, arbetsmarknadspolitiken och i för- längningen till den ekonomiska politiken. Den s.k. solidariska lönepo- litiken var en viktig del i en ”aktiv arbetsmarknadspolitik” som i sin tur

syftade till att underlätta strukturomvandlingen i näringslivet. Politiken hade också betydande framgång ekonomiskt och socialt.

Parterna på arbetsmarknaden har i Sverige kunnat lösa frågor om rationaliseringar, i förvissning om att de anställda som fått lämna sina arbeten skyddats av arbetslöshetsförsäloingen och stöttats med arbets— marknadspolitiska åtgärder. Anställda, framför allt äldre, som inte längre uppfattats klara de krav som arbetslivet ställt, har efter uppgö- relser mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer fått mer eller mindre frivilliga erbjudanden om att lärrma arbetsplatserna. Den ekonomiska tryggheten har varit garanterad.

Även om kollektivavtal med inslag av ekonomiskt och annat stöd vid uppsägning har kommit till stånd, har det fortsatta ansvaret för dem som blivit arbetslösa inte direkt åvilat berörda arbetsgivare. Branscher med snabb strukturomvandling har inte själva drabbats av höga kost- nader för den ibland omfattande utslagning från arbetsmarknaden som de orsakat. Hela arbetsmarknaden har delat på den kostnaden.

En viktig förklaring till att löntagarna i Sverige på detta sätt ställt upp på strukturomvandlingens krav är att de via sina fackliga organi- sationer har haft kontroll över arbetslöshetsförsäkringen. Det har gett trygghet och samtidigt förändringsvilja. En rent statlig arbetslöshets- försäkring administrerad av en myndighet hade antagligen inneburit att strukturomvandlingen blivit mer tidskrävande och konfliktfylld.

De fackliga organisationerna har genom sitt engagemang i arbets- löshetsförsäkringen också motiverats till ett socialt ansvar för sina ar- betslösa medlemmar. Olika aktiviteter, arbetslöshetscentra m.m. har under perioder med hög arbetslöshet förekommit i facklig regi. Denna verksamhet har under nittiotalets höga arbetslöshet haft en stor om- fattning. Syftet är att stödja och uppmuntra arbetslösa medlemmar i ansträngningarna att få ett nytt arbete.

Krav på omställning

I föreställningen om arbetslinjen ligger också att den enskilde har ett stort ansvar för att göra sitt bästa i ansträngningarna för att få ett ar- bete. Outtalat finns här också synen att ingen ska ligga sina arbetskam- rater, dvs. den gemensamma arbetslöshetskassan, till last annat än när det verkligen behövs. Denna inställning medför bl.a. att de lokala fackliga organisationerna, där så är möjligt, aktivt bevakar arbetstill- fällen för sina arbetslösa medlemmar.

Försäkringen har i första hand varit avsedd att ge skydd vid ofrivil- lig arbetslöshet. Det har medfört att sanktionsregler alltid funnits för

dem som själva orsakat sin arbetslöshet, t.ex. genom egen uppsägning. Arbetslöshetsförsäkringen har dessutom alltid varit tidsbegränsad. Den har aldrig varit avsedd att ge en permanent försörjning.

De fackliga organisationemas uppslutning bakom de stränga krav på den enskilde som arbetslinjen medfört, har funnits med sedan ar- betslöshetskassomas start. Hårda krav på omställning till nya arbets- uppgifter, nya arbeten, andra arbetsplatser och flyttning till andra orter har accepterats.

Med tiden har dock arbetsmarknadspolitiken minskat kraven på om- ställning. Särskilt tydligt är detta under perioder av hög arbetslöshet. De fackliga organisationerna och deras arbetslöshetskassor har pekat på det meningslösa i att så länge bristen på lediga arbeten är stor, för- söka öka omställningsbenägenheten hos de arbetslösa. Det finns ändå inga arbeten att få, menar man.

Organisationen av arbetslöshetsförsäkringen kan beskrivas som en fungerande allians mellan arbetslivets självständiga organisationer och staten. Intresseorganisationemas grundläggande behov av att försäkra sina medlemmar mot inkomstbortfall vid arbetslöshet hör samman med målen att eftersträva goda arbets- och lönevillkor. Detta i sin tur förut- sätter acceptans av att arbetslivet förändras. Statens motiv är både att garantera de arbetslösa försörjning under en omställningsperiod, och att kunna styra mot arbetsmarknadspolitiska mål.

Starka aktörer

Genom att arbetslöshetsförsälqingen förvaltats av intresseorganisatio- ner har en aktiv bevakning av villkoren för försäkringen funnits. När regering och riksdag har försökt genomföra förändringar har de mötts av kunniga och starka aktörer med klara uppfattningar om hur försäk- ringen bör vara utformad. Arbetslöshetskassoma har uppträtt samlat. Fackligt anknutna kassor och småföretagarkassor har i allmänhet haft gemensamma uppfattningar. I femtio år har arbetslöshetskassoma samverkat genom den gemensamma samorganisationen, som utveck- lats till ett effektivt språkrör.

Detta starka engagemang i arbetslöshetsförsäkringen beskrivs ibland som ett problem. De politiska partierna i riksdag och regering påstås ha haft svårt att styra försäkringen. Antalet offentliga utred- ningar om försäkringen har, som inledningsvis påpekats, under tidernas lopp varit stort. Den politiska ambitionen att förändra har således varit hög. Men många utredningar har lämnat förslag som sedan inte genom- förts. Detta skulle kunna tolkas som att förändringsviljan hos arbets-

löshetskassoma och deras huvudmän har varit låg när det gäller för- sälaingen.

Å andra sidan har under olika regeringsperioder de facto ett mycket stort antal beslut fattats om förändringar i olika delar av arbetslöshets- försäkringen. Förändringarna har successivt lett till ett mycket kompli- cerat och svårtillgängligt regelverk, där de politiska målen ibland inte förmår tränga igenom och bli tydliga för den enskilde på avsett sätt. Försäkringen har blivit svåradministrerad. Organisationemas kritik har ofta handlat om effekter av detta slag. I grunden är sannolikt det starka engagemanget för arbetslöshetsförsäkringen från ansvariga organisatio- ner en styrka, inte minst när det gäller att bevaka att regelverket blir möjligt att tillämpa på ett effektivt och enhetligt sätt.

Arbetslöshetsförsäkringens samband med andra poli- tikområden

Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är en central del av arbetsmark— nadspolitiken, har den ett nära samband med övriga politikområden. Arbetslöshetsförsäkringens utformning får effekter inom andra sam- hällssektorer, ibland avsedda men oftast inte. Ibland har t.o.m. effek— terna varit oförutsedda. Regelutformning inom andra politikområden påverkar i sin tur hur arbetslöshetsförsälqingen används.

Arbetsmarknadspolitiken anklagas ibland för låg effektivitet p.g.a. oklara målformuleringar. Mål från regional- och näringspolitik, utbild- nings- och socialpolitik liksom från allmän ekonomisk politik och stabiliseringspolitik har förts in i arbetsmarknadspolitiken och därmed gjort den mindre kraftfull, hävdas det. Samma resonemang kan föras även när det gäller arbetslöshetsförsäkringens utveckling.

Att samband finns mellan olika samhälls- och politikområden är självklart, men det är inte lika givet hur man ska förhålla sig till dessa beroendeförhållanden. Varje politikområde har sina mål och behöver sina medel och instrument. Motsägelsefulla mål har ibland medfört att incitament som leder åt olika håll byggts in i regelverken. Avväg- ningen mellan renodling och samordning är svår och har sett olika ut under olika omständigheter och perioder.

I 1996 års arbetsmarknadspolitiska kommittés slutbetänkande1 finns ansatser till en renodling av arbetsmarknadspolitiken. Samtidigt beto- nas vikten av ökad samverkan med andra samhällssektorer. Särskilt framhålls sambandet med utbildningspolitiken. Arbetslinjen påstås ha

' SOU 1996:34.

övergått till att bli en arbets- och kompetenslinje, något som kommit- tén tillstyrker. Den här typen av ställningstaganden får direkta konsek- venser för synen på arbetslöshetsförsäkringen och hur den ska kunna användas. Detta framgår också i Arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag.

Arbetslöshetsförsäla'ingen har flera gränssnitt mot utbildningspoli- tiken. Frågan om vilka utbildningar som ska kunna ingå i arbetsmark- nadsutbildning har varit föremål för ständig debatt och omprövning. Detsamma gäller villkoren för studier samtidigt som arbetslöshetser- sättning uppbärs. Samhällets stödformer för vuxenutbildning liksom det generella studiestödets nivå jämförs med arbetsmarknadsutbild- ningens villkor. De uppenbara skillnaderna kritiseras ofta. Dessa frågor är för närvarande under utredning och beredning.

Arbetslöshetsförsäkringen har stor praktisk betydelse för den regio- nala utvecklingen. Sättet som försäkringen har använts på under de se— naste årtiondena har dämpat kraven på geografisk omflyttning av ar- betskraften, vilket särskilt i glesbygd har haft inverkan på befolk- ningsutvecklingen. År 1991, ett år som inte karakteriserades av hög arbetslöshet, var i landets glesbygdsområden 41 procent av de hushåll, där de vuxnas medelålder låg mellan 20 och 29 år, för sin försörjning helt eller delvis beroende av arbetsmarlmadsstöd (kontanta stöd eller utbildningsbidrag).3 Drivkraftema till omställning var således inte sär- skilt starka ens för yngre personer med lång tid i arbetskraften framför Sig.

Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen har under årens lopp anpassats till olika näringar och branscher. Ett generellt regelverk kan inte alltid överföras till enskilda delar av arbetsmarknaden, utan att Specialregler och undantag tillåts. Detta har varit särskilt märkbart inom vissa tjänstenäringar t.ex. turism och transporter, samt inom bygg- och anläggningsverksamhet, jord- och skogsbruk, fiskenäringen, liksom inom kultursektorn. Som bieffekt av dessa anpassningar har arbetslöshetsförsäkringen, mer eller mindre medvetet, utvecklats till ett närings- och branschstöd. Inom kulturområdet är detta särskilt tydligt, med arbetslöshetsnivåer på 20 procent och mycket omfattande arbets- marknadspolitiska åtgärder.

Försäkringens i praktiken generösa regler vid Säsongarbete bidrar till att näringar med inslag av regelbundna årssvängningar i aktivitet

2 Utredningen om ett nationellt kunskapslyft för vuxna redovisade i februari 1996 sitt delbetänkande (SOU 199627) ”En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande”. Studiestödsutredningen presenterade i juni 1996 sitt slutbetänkande (SOU 1996:90) ”Sammanhållet studiestöd”. 3 Studie gjord på HINK-data. Redovisad i Ds 1994:81.

och efterfrågan, t.ex. turism och areella näringar, stöttas. Arbetslös- hetsförsäkringen fungerar här som ett slags inkomstutfyllnad för dem som säsongarbetar regelbundet. Ofta fungerar arbetslöshetsförsäk- ringen dessutom som ett slags regionalpolitiskt stöd i dessa samman- hang.

Inkomstutfyllnad handlar det också om vid deltidsarbetslöshet. Sär- skilt inom vård och omsorg har deltidsarbetet stor omfattning, vilket hittills underlättats av de periodvis mycket generösa reglerna för deltidsersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringen har här fungerat som ett stöd till kommuner och landsting, som inte behövt inrätta heltidstjänster i den utsträckning som annars skulle ha varit nödvändigt för att kunna rekrytera och behålla arbetskraft. Deltidsreg- lema har ändrats många gånger och åt olika håll. Nu senast har en skärpning skett.

Risk för att arbetslöshetsförsäkringen används som löneutfyllnad finns också när företagare använder försäkringen. Därigenom kan kan- kurrensförhållandena snedvridas. Arbetslöshetsersättningen kan komma att användas som en dold subvention till företaget. Av dessa skäl är reglerna för när företagare ska betraktas som arbetslösa och ha rätt till ersättning snäva. Verksamheten måste i princip vara helt av- vecklad. Detta försvårar å andra sidan möjligheterna för småföretagare som blivit arbetslösa att komma igen med sitt företagande. Samtidigt erbjuds via arbetsmarknadspolitiken arbetslösa arbetstagare hjälp att starta egna företag genom s.k. starta eget-bidrag, som ligger på samma nivå som arbetslöshetsersättningen. Signalerna om vikten av nya småföretag för att skapa jobb uppfattas som motsägelsefulla.

Ersättningsregler i olika välfärdssystem påverkar varandra och in- dividernas beteenden. Olika ersättningsnivåer i sjukförsäkring, pen- sionssystem och arbetslöshetsersättning kan leda till överströmning mellan systemen. Förändringar i en ersättning påverkar de övriga. Ett sådant samband finns även med kontantstödet inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg, dvs. socialbidragen. Dessa samband inne- bär att mål och styrsignaler som byggts in i arbetslöshetsförsäkringen inte alltid får genomslag.

Kommunerna och det yttersta ansvaret

Kommunerna påverkas i hög grad av läget på arbetsmarknaden, arbets- marknadspolitiken och arbetslöshetsförsäkringens utformning. Kom- munerna är själva stora aktörer på detta fält och samverkar med de statliga arbetsmarknadsmyndighetema på många olika sätt. Kommu-

nernas engagemang och ansvar handlar både om arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder och ekonomiskt stöd till arbetslösa kommuninnevånare. Kommunerna har ett legitimt intresse av att minska sina av arbets- lösheten orsakade kostnader, dvs. av att försörjningsansvaret för de arbetslösa övergår från kommun till stat. Kommunerna kan genom egna åtgärder se till att arbetslösa kommunmedborgare förs från social- bidragsberoende till arbetslöshetsersättning.

I den s.k. tillväxtpropositionen4 förespråkades ett utökat ansvar för kommunerna när det gäller insatser för att motverka arbetslöshet. 1996 års arbetsmarknadspolitiska kommitté var av samma uppfattning. Samtidigt betonas att arbetsmarknads olitiken i grunden är ett statligt ansvar. I sysselsättningspropositionen byggdes det kommunala enga- gemanget i den nationella arbetsmarknadspolitiken ut.

De ökade anspråken på kommunala insatser rör framför allt s.k. svårplacerade personer, dvs. arbetslösa som av olika anledningar har svårt att få fäste på den reguljära arbetsmarknaden. Det handlar både om sådana grupper som har stora svårigheter att över huvud taget komma in, t.ex. ungdomar, invandrare och handikappade, och sådana som slås ut p.g.a. bristande kompetens, låg omställningsbenägenhet, sociala problem etc. Den tillfälliga åtgärden 55+ för äldre långtids- arbetslösa är ett exempel på detta.

Arbetsmarknadspolitikens reträtt

Arbetsmarknadspolitikens med tiden allt högre ambitionsnivåer ledde år 1975 till att målet full sysselsättning ersattes med parollen ”Arbete åt alla”. Ett sådant mål kräver mycket stora arbetsmarknadspolitiska insatser även vid hög efterfrågan på arbetskraft. Under nittiotalets första år med överhettning på arbetsmarknaden och sällsynt låg arbets- löshet var antagligen måluppfyllelsen unikt hög i detta avseende.

En viss reträtt från målet ”Arbete åt alla” har skett under de senaste åren i och med den höga arbetslösheten. Arbetslöshetsförsäkringen ska återigen bara vara till för dem som verkligen är aktivt arbetssökande. En stark betoning sker av individinriktade åtgärder, t.ex. utbildning, framför strukturförändrande åtgärder. Riksdagens beslut om en bortre gräns för rätten till arbetslöshetsersättning samtidigt som instrument som individuella handlingsplaner lyfts fram, skulle kunna tolkas som

** Prop. 1995/96:25. 5 Prop. 1995/961222.

ett uttryck för en starkare inriktning mot att påverka utbudet av arbetskraft istället för efterfrågan.

Samtidigt som regering och riksdag betonar vikten av att minska långtidsarbetslösheten genom att återföra de arbetslösa till reguljärt arbete, föreslås att de som varit arbetslösa länge överförs till andra ak- tiviteter och ansvarsområden, i första hand det kommunala. Sannolikt berörs gruppen ”svårplacerade” i hög grad av införandet av regler om en bortre gräns. Dessa arbetslösa är antagligen överrepresenterade bland de långtidsarbetslösa och långtidsinskiivna hos arbetsförmed- lingarna.

Genom de vida möjligheter till kvalificering för arbetslöshetser- sättning som funnits, ryms idag inom försäkringen många långtids- arbetslösa med mycket begränsad egen anknytning till arbetslivet. Dessa arbetslösa kommer antagligen att i framtiden hamna under ett kommunalt ansvar. De nyligen skärpta kvalificeringsreglerna för er- sättning - arbetsvillkoret - leder i samma riktning för de nytillträdande grupper som nu har svårt att komma in på och få en fast anknytning till arbetsmarknaden.

De politiska ställningstaganden som på senare tids gjorts för strik- tare arbetsvillkor och för en bortre gräns i arbetslöshetsförsäkringen handlar antagligen inte bara om att föra bort de personer som inte klarar av att få fasta arbeten. Det handlar förmodligen också om att ge en signal till dem som inte uppfattas vara aktivt arbetssökande, dvs. den grupp arbetslösa som erhåller ersättning utan att i praktiken stå till arbetsmarknadens förfogandeö. Balanspunkten mellan den enskildes ansvar och samhällets flyttas. Större krav på aktivitet och omställning från den arbetslöses sida är den avsedda effekten.

Nya villkor i arbetslivet?

Det framhålls dagligen i olika sammanhang att arbetsmarknaden är inne i en stark förändringsprocess. Nya anställningsformer som tillfäl- liga anställningar, korttidsjobb, oreglerade arbetstider, uthyrning av arbetskraft, konsult- och uppdragsverksamhet framhålls som tecken på detta. Det är emellertid svårt att med statistik över en längre period belägga denna förändring både när det gäller arbets- och anställningsti- der och olika kontraktsformer. Se nedan kapitel 3.

6 I delbetänkandet redovisades i bilaga 4 en studie som handlar om denna frågeställning. Studien visade att gruppen var liten.

Det handlar inte om några i sig nya villkor i arbetslivet. Tillfälliga jobb, Säsongarbete m.m. fanns det sannolikt mer av i äldre tider med otryggare arbetsvillkor. Det som upplevs som en ny tendens är antag- ligen att dessa villkor numera ökar inom tjänstenäringama. Mindre trygga anställningsvillkor är vanligare inom de sektorer som växer, medan den reglerade tryggheten har ökat inom de traditionella näring- arna, för dem som har kvar sina jobb.

Det är naturligt att de anställda genom sina fackliga organisationer försöker motverka mindre trygga anställningsvillkor. Hela den fackliga historien har gått ut på detta. Tillfälliga anställningar bör göras om till fasta, korta jobb bör göras längre, kontraktsformer som är oklara, t.ex. uppdragstagare som inte arbetar på reglerad tid, försöker man stöpa om till tydliga arbetstagaravtal. Problem uppstår när regelverk som formats utifrån arbetsvillkor som dominerat på en äldre arbetsmarknad ska tillämpas på nya situationer. Detta gäller i hög grad arbetslöshetsför- säkringen.

Kärnan i det fackliga arbetet handlar om löne- och arbetsvillkor. Det handlar om villkoren när någon anställs, villkoren i själva arbetet och villkoren när arbetet upphör. Vikten av att kontrollera arbetslös- hetsförsäkringen blir i detta perspektiv uppenbar. Låg ersättningsnivå i arbetslöshetsförsäkringen riskerar att påverka lönenivåema. Risker för uppsägning och arbetslöshet möts med krav på arbetsrätt och arbets- löshetsförsäkring. Dessa samband gäller på en principiell och övergri- pande nivå.

Det är däremot svårt att finna belägg för att tydliga samband finns på en mer konkret nivå, t.ex. mellan lönebildning och arbetslöshetens utveckling på branschnivå. Både lönebildningsprocessen och arbetslös- heten inom olika sektorer styrs av många olika förhållanden, vilket gör enkla orsak-verkan-samband svåra att styrka empiriskt. Forskningen kring denna frågeställning ger inte heller några tydliga svar'.

Utestängning

De principer som styr utformningen av arbetslöshetsersättningen kan kritiseras för att stänga ute vissa grupper. Höga kvalifikationskrav, dvs. krav på en stark anknytning till arbetsmarknaden begränsar den andel av de arbetslösa som får ersättning. Grupper som har en permanent anknytning till arbetsmarlmaden får inte ersättning vid arbetslöshet,

' Se delbetänkandet kapitel 5.

p.g.a. att deras arbetsinsats är för låg. Det krävs i princip halvtidsarbete för att kvalificera sig till ersättning.

Utvecklingen går nu mot att ytterligare skärpa kraven. Därmed kommer allt fler att utestängas. Det handlar dels om nytillträdande som inte klarar att uppfylla arbetsvillkoren i försäkringen, dels om de grupper som blir utförsäkrade efter en viss tid som långtidsarbetslösa.

I den allmänna debatten framförs ibland påpekanden om att arbetsmarknaden alltmer delas upp mellan dem som finns inne på den och har en stark position i kraft av arbetsrätt och arbetslöshetsför- säkring och de som vill in men inte lyckas med detta. Även den senare gruppen ingår i arbetskraften, åtminstone i statistisk bemärkelse.

De arbetslösa själva

Det finns många som har uppfattningar om hur de arbetslösa har det och hur de ser på sin tillvaro. Utredningen har tagit del av material från några studier som faktiskt undersöker vad de arbetslösa själva anser och upplevers. Den bild som därvid framkommer är att de arbetslösa inte är en homogen grupp, även om de alltför ofta betraktas så. Vid sidan av de arbetslösa som aktivt söker arbete finns det en stor grupp i samhället som är utan arbete utan att vara arbetslös i betydelsen aktivt arbetssökande och anmäld på arbetsförrnedlingen.

De som är arbetslösa och söker arbete har stora individuella skillnader. Vissa är lågutbildade, andra har hög utbildning. Vissa har dålig ekonomi och sociala problem, andra har god ekonomi och bra levnadsförhållanden. Många lider av arbetslösheten, men inte alla.

Inställningen till arbete och intensiteten i att söka jobb varierar. Detta påverkas bl.a. av vem man är, vilka människor man känner, var man bor och orsakerna till att man blivit arbetslös. För många människor har en fast anställning stark identitetsskapande betydelse, andra är mer positivt inställda till ”lösa förbindelser” i arbetslivet. En del arbetslösa är mycket sysselsatta i andra aktiviteter, andra är oföretagsamma och passiva. Tilltron till att man ska få ett nytt jobb varierar starkt. Tror den arbetslöse på att han eller hon ska få jobb igen och kan han eller hon utnyttja ett personlig kontaktnät och aktivt marknadsföra sin egen kompetens och förmåga, ökar chanserna att komma i arbete igen.

8 SIFO:s projekt ”Den dolda världen", rapport augusti 1995 samt opublicerat material juni 1996. Trygghetsrådets rapport ”Den nya arbetsmarknaden och tjänstemännens tillfälliga jobb” februari 1996. Artiklar i tidskriften Arbetsmarknad och Arbetsliv, nummer 2, sommaren 1996.

I rapporten ”Vad händer i den dolda världen?”9 beskrivs dessa skillnader på följande sätt:

”Att förlora sitt arbete, i de fall då identiteten och den sociala samvaron till stor del är kopplad till lönearbetet, upplevs ofta som något av ett trauma. Särskilt påfallande blir detta när individen ifråga till fullo socialiserats in i ett tänkesätt som innebär att han eller hon förlitar sig på att välfärdssamhället, i form av staten eller någon annan offentlig aktör, tar ansvaret för att minska arbetslösheten och att hjälpa de arbetslösa att hitta ett arbete som passar dem.

Upplevelsen av arbetslösheten behöver emellertid inte vara enbart negativ, utan kan ge nya möjligheter och erbjuda nya perspektiv. Människor, vilkas identitet till stor del är rotad i social miljö och nätverk snarare än i lönearbete, och som har resurser nog (sociala, ekonomiska, psykologiska, etc.) för att möta de krav som ställs under en period av arbetslöshet har ofta en annan syn på vad det är att vara utan arbete. Visserligen innebär det oftast en marginalisering i förhållande till samhället i stort, men istället ökar möjligheterna till engagemang i familj och närsamhälle.” (sid. 11)

I länder med mindre generösa ersättningar vid arbetslöshet och där arbetsmarknadspolitiken inte är lika ambitiös som i Sverige, förekom- mer mer av självorganisering bland de arbetslösa. Detta sker i form av föreningar och kooperativ, t.ex. egna arbetsförmedlingar. Man ger ut tidningar/platsjoumaler. De arbetslösa initierar själva projekt, t.ex. inom olika sociala områden.

Ett komplicerat regelverk

Den nuvarande regleringen av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet har ofta kritiserats för att vara svårtillgänglig och oöverskådlig för såväl de arbetslösa som för de personer som ska handlägga ersättnings- ärenden. Den upplevda snårigheten beror bl.a. på att reglerna om arbetslöshetsersättning ska kunna tillämpas på ett otal olika situationer. Detta har medfört att så snart nya situationer uppstått, har krav på preciseringar förts fram och så småningom tillgodosetts.

En del av den lo'itik som har framförts förklaras av att de nuvarande regelverken dessutom har genomgått ett stort antal förändringar. Inte minst under nittiotalet har förändringarna varit många och omfattande.

9 Se not 8 ovan.

Tidvis har flera system varit gällande samtidigt"). En del av dessa förändringar har syftat till att reda ut oklarheter som funnits i regelverken. Andra har försökt att anpassa arbetslöshetsersättningen till förändrade förhållanden på arbetsmarknaden. Besparingsmotiven har ökat över tiden.

Vid alla förändringar av befintliga regelverk finns det risk för att regelverket blir inkonsekvent och svårt att tillämpa. Detta har även drabbat de regelverk som styr arbetslöshetsersättningen.

3. Strukturer på arbetsmarknaden och i arbetslöshetsersättningen

3.1. Inledning och slutsatser

Detta kapitel bygger vidare på delbetänkandets kapitel 4 ”Arbetsmark- naden och arbetslöshetsersättningen i siffror”. Det material som redovisades där återupprepas inte i huvudbetänkandet. Arbetet med de statistiska analyserna i delbetänkandet väckte frågor kring hur arbetsmarknadens och arbetslöshetsersättningens struktur ser ut i ett antal intressanta perspektiv. Utredningen försöker i det här kapitlet belysa och besvara dessa frågor med hjälp av dels offentlig statistik, dels egna specialbearbetningar.

Den första frågan handlar om framtidens arbetsmarknad. Vilka belägg finns det för att den långsiktigt är på väg mot lösare kopplingar mellan arbetsgivare och arbetstagare, kortare anställningstider och otryggare anställningsförhållanden? Utredningen konstaterar att de förändringar som skett på arbetsmarknaden under 1990-talet inte är större än att de kan förklaras av naturliga konjunkturvariationer. Sett över en längre tid har inte antalet tillfälliga anställningar ökat märk- bart. Rörligheten på arbetsmarknaden har snarare minskat än ökat. Egenföretagama blir fler i förhållande till de anställda, men ökningen är mycket långsam.

Fråga nummer två handlar om vilka som får arbetslöshetsersättning och hur deras arbetslöshet ser ut. Utredningen konstaterar att en stor majoritet av dem som uppbar arbetslöshetsersättning under hösten 1995 hade varit, eller var på väg att bli, långvarigt arbetslösa. För det stora flertalet handlade det om långa obrutna perioder i öppen arbets- löshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Den tredje frågan rör hur stor andel av de arbetslösa som egentligen har en ganska fast anknytning till arbetsmarknaden i form av deltids- eller Säsongarbete? Vad kostar den löneutjfvllnad som dessa grupper i praktiken får från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS?

För att uppskatta omfattningen av säsongarbetslösheten har utred— ningen låtit Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) studera säsongmönster i varje arbetslöshetskassa. NUTEK fann att drygt sex procent av den utbetalda ersättningen från arbetslöshetskassoma under år 1995 var säsongberoende. Detta skulle betyda att strax under 2,5 miljarder kr betalades ut från arbetslöshetsförsäkringen till säsongar- betslösa under år 1995. Eftersom de säsongarbetslösa bara uppbär ar- betslöshetsersättning under en del av året är de en betydligt större andel av alla personer som uppbär arbetslöshetsersättning under ett år.

Mer än var femte arbetslös som var inskriven på arbetsförmedling- ama år 1995 var arbetslös på deltid. Enligt utredningens beräkningar uppbar de deltidsarbetslösa drygt tio procent av den utbetalda arbets- löshetsersättningen under det sista kvartalet år 1995. Om denna period var representativt för hela året, betalades drygt 4 miljarder kr i ersätt- ning till deltidsarbetslösa från arbetslöshetsförsälqingen och KAS un- der hela år 1995.

3.2. Framtidens arbetsmarknad

Blir arbetsmarknaden mer flexibel?

En vanlig uppfattning är att arbetsmarknaden är på väg att bli allt mer flexibel. Arbetstidema kommer att variera och banden mellan arbets- tagare och arbetsgivare bli lösare. Orsaken skulle vara att arbetsgivarna blivit mer måna om att hushålla med arbetskraften och bara vill betala för den arbetstid de har direkt nytta av. När arbetsbelastningen varierar över dagen eller över året ökar intresset för att möta behoven med del- tidsarbetande eller tillfälligt anställda.

Enligt denna föreställning kommer fasta heltidsanställningar med jämn reglerad arbetstid att få ge plats för olika former av tillfälliga anställningar, deltidsarbeten, säsongarbeten och projektanställningar. Arbetsgivarna kommer också att bli mer intresserade av att anlita utomstående uppdragstagare eller hyra in arbetskraft för tidsbegränsade arbetsuppgifter och av att köpa tjänster.

Tillfälliga anställningar är ingenting nytt. Traditionella näringar som jord- och skogsbruk har alltid anställt arbetskraft under begränsa- de tider för att möta arbetstoppar. Vem som har haft ansvar för att för- sörja arbetskraften under uppehållstiden har berott på styrkeförhållan- det mellan arbetsgivare och arbetstagare vid det aktuella tillfället.

Byggnadsarbetare och sjömän är exempel på yrkesgrupper som tradi- tionellt ansågs ha goda löner under den tid de hade arbete som kom- pensation för sina osäkra anställningsförhållanden.

Arbetslöshetsförsäkringen har aldrig varit menad att bli en löneut- fyllnad inom yrken där arbetet är organiserat så att luckor i efterfrågan på arbetskraft återkommer regelbundet. Försäkringen har trots det i viss utsträckning kommit att användas för att fylla ut lönebortfall vid säsongarbetslöshet och deltidsarbetslöshet (se avsnitt 3.4). Om arbets- marknaden kommer att få allt mer av lösa anställningsformer och vari- erande arbetstid, ökar risken för att arbetslöshetsförsälqingen mer och mer tas i anspråk som en permanent lönesubvention.

Detta skulle i så fall kräva en mer restriktiv tillämpning av arbets- löshetsförsäkringen och i längden eventuellt också nedskärningar i förmånerna.

Risken för att arbetslöshetsförsälqingen används som en stille- ståndsersättning under tillfälliga uppehåll i verksamheten har inom vissa sektorer blivit större, sedan de offentliga bidragen till permitte- ringslönesystemet togs bort.1

Detta avsnitt går igenom de olika former som en mer flexibel arbetsmarlmad kan uttrycka sig i och ser vilka belägg det finns för att den svenska arbetsmarknaden har förändrats, eller är på väg att förändras, åt detta håll.

Tillfälliga anställningar

År 1995 hade drygt 14 procent av alla anställda någon form av tidsbe- gränsad anställning. Fler kvinnor än män var tillfälligt anställda. Till- fälliga anställningar är också vanligare bland ungdomar. En tredjedel av de anställda som var 30 år eller yngre var tidsbegränsat anställda är 1995.

Tabell 3.1 visar hur andelen tillfälligt anställda skiljer sig mellan olika typer av arbetsgivare. Som framgår av tabellen är andelen tidsbe- gränsat anställda högst hos kommuner och landsting.

Tidsbegränsade anställningar är vanligast i serviceyrken och bland hälso- och sjukvårds- samt sociala yrken. En femtedel av de anställda i serviceyrken år 1995 hade tillfälliga anställningar. Andelen var den- samma i sjukvården och för sociala arbeten. I tillverlmingsindustxin var andelen lägre. Strax under en åttondel av de anställda hade tillfälliga anställningar år 1995.

1 Se avsnitt 5.3.

Tidsbegränsade anställningar är vanligare bland deltidsarbetande än bland heltidsanställda.

Tabell 3.1 Personer med tidsbegränsade anställningar hos olika arbetsgivare åren 1990 och 19961

Tusen personer samt procent av de anställda inom sektorn

___—ww

1990 19961 1990 1996' Anställda hos Antal Andel Stat 30 28 7,6 12,6 Kommun 193 195 15,4 17,4 och landsting Privat 189 248 7,8 1 1,4 Alla 412 472 10,1 13,4

___—____-——-———-

l) Genomsnitt första halvåret. Det första halvåret 1995 var andelen tillfälligt anställda en aning lägre än årsgenomsnittet. Källa: SCB, AKU

Tabell 3.1 visar också att kommuner och landsting redan år 1990 hade en stor andel tillfälligt anställda. Ökningen av de tillfälligt anställda under 1990-talet förklaras helt av att tidsbegränsade anställningar blivit vanligare i den privata sektorn. I den privata sektorn blev de tidsbe- gränsat anställda 60 000 fler mellan år 1990 och första halvåret 1996. Som jämförelse kan nämnas att under samma period försvann en kvarts miljon anställda från den privata sektorn.

AKU-data visar att ungefär två tredjedelar av dem som under åren 1993 till 1995 gick från att inte vara sysselsatta till att få ett arbete började med en tillfällig anställning. Detta kan till stor del förklaras som ett konjunkturfenomen. Efter en lågkonjunktur är det naturligt att arbetsgivarna är försiktiga i sina anställningsbeslut. Arbetsgivare vill i avvaktan på att uppgången ska bli bestående i första hand anställa per- soner tillfälligt. Om behovet av arbetskraft består, ökar arbetsgivarens intresse för att anställa personal på fast basis. Är arbetslösheten hög är också fler arbetstagare beredda att acceptera tillfälliga anställningar än

annars. Data ur AKU2 har bl.a. visat att cirka 80 procent av dem som fick tillfälliga arbeten inte hade något arbete innan.3

Som framgår av diagram 3.1 var de tillfälliga anställningama rela— tivt många år 1987. De minskade under slutet av högkonjunkturen 1989-1990 för att sedan öka igen från och med år 1992. Toppen nåddes under 1995. Under första halvåret 1996 blev de tillfälliga anställningar- na färre igen.

Diagram 3.1 Tidsbegränsade anställningar åren 1987—19961

Procent av samtliga anställningar

18 16 14 . 12 . Båda könen

10 —-.___'

0 . 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

1) Genomsnitt första halvåret. Källa: SCB, AKU

En viktig fråga är om de tillfälliga anställningama är en slutstation för vissa grupper eller om de är första steget mot en fast etablering på arbetsmarknaden. Om tillfälliga arbeten är ett förstadium till fasta arbeten, tyder ökningen av de tillfälliga anställningama de senaste åren mer på att arbetsgivare har blivit försiktigare när de väljer vilka de vill ge fasta anställningar, än på att arbetsgivare vill ha ett löst förhållande

Z Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar. 3 Ur SOU 1996:34. Dessa uppgifter gäller dock personer som byter anställningar mellan arbetsgivare. Personer som byter anställningsform hos samma arbetsgivare finns inte med.

till sina anställda. Om däremot stora grupper är på väg att fastna i ett mönster av upprepade tillfälliga arbeten, kan detta tyda på att arbets- marknaden är på väg att förändras och även segregeras

Mycket tyder på att människor 1 tillfälliga arbeten har goda möjlig- heter att gå vidare till fasta anställningar. AKU- data4 visar att omkring hälften av de som får ett fast arbete kommer från en tillfällig anställ- ning. Av de som slutade en tillfällig anställning under år 1995 gick drygt hälften vidare till ett fast arbete.

Bearbetningar av AKU-data som även tar hänsyn till övergångar mellan olika anställningsformer hos samma arbetsgivare tyder också på att sannolikheten är god att gå från tillfälliga till fasta arbeten. Under åren 1994 och 1995 fick cirka tio procent av de tillfälligt anställ- da ett fast arbete inom ett kvartal. Tre fjärdedelar av dem fick ett fast arbete hos samma arbetsgivare. Detta tyder på att tillfälliga arbeten i stort fungerar som en inkörsport till fasta arbeten.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén5 drar slutsatsen att de tillfälliga arbetsuppgiftema inte har blivit fler under 1990- talet. Däremot vill fler arbetsgivare rekrytera ny arbetskraft genom tillfälliga anställningar för att senare erbjuda de flesta en fast anställning.

På en oreglerad arbetsmarknad, där arbetsgivare fritt kan anställa och avskeda personal, finns inga skäl att göra skillnad mellan fasta och tillfälliga anställningar. Ibland förs tanken fram att den svenska arbets— rättslagstiftningen ger arbetsgivarna skäl att ge nyanställda tillfälliga arbeten, innan de vet om de vill behålla dem på fast basis.

Uppfattningen att det finns en trendmässig utveckling mot kortare anställningstider har även förts fram i andra länder. I Storbritannien och USA finns få begränsningar i arbetsgivares rätt att fritt anställa och avskeda personal. Det finns dock inte några belägg för att anställnings- tidema håller på att minska i något av länderna. I USA har de genom- snittliga anställningstidema för olika åldersgrupper varit i stort sett oförändrade sedan 1960- talet.

Att långvariga anställningar är vanliga även på relativt oreglerade arbetsmarknader tyder på att de har fördelar för både anställda och arbetsgivare. Ju mer utbildning och kompetens som krävs för att utföra arbetsuppgiftema, desto viktigare är det att anställda stannar länge på samma arbetsplats. Arbetsgivare får t.ex. större motiv att utbilda sina anställda, om de förväntar sig att anställningen kommer att vara en längre tid.

4 Bygger på personer som byter arbetsgivare. 5 sou 199634. 6 Se Holmlund B. (1995) ”Livstidjobb och korta jobb.” Arbetsmarknad och arbetsliv nr. 2 1995.

Deltidsarbeten

Under 1960— och 1970-talen, då den stora mobiliseringen av kvinnlig arbetskraft ägde rum, arbetade många kvinnor deltid. Detta bidrog till att den genomsnittliga arbetstiden sjönk i hela arbetskraften. Allt efter- som yngre kvinnor, med längre arbetstid, trädde in i arbetskraften öka— de medelarbetstiden igen under 1980-talet.

Andelen kvinnor med deltidsarbete7 minskade under 1980-talet. Under 1990-talet stannade den utvecklingen av något. År 1995 hade drygt 40 procent av de sysselsatta kvinnorna och tio procent av männen någon form av deltidsarbete.

Medelarbetstiden för anställda har förändrats anmärkningsvärt lite mellan åren 1987 och 1995. Fast anställda män har i genomsnitt arbetat 40 timmar i veckan under hela perioden och tillfälligt anställda män runt 35 timmar. Fast anställda kvinnor har arbetat runt 32 timmar i veckan och tillfälligt anställda runt 30 timmar.

Diagram 3.2 Sysselsatta som av arbetsmarknadsskäl arbetar mindre än de skulle vilja åren 1987—19961

Tusen personer

400 350' 300 250' 200

150

Kvinnor

100

50 '

0 . 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

]) Genomsnitt första halvåret. Källa: SCB, AKU

7 Mindre än 35 timmar i veckan.

De faktiska arbetstiderna bland de som har arbete har förändrats relativt lite sedan slutet av 1980-talet. Däremot har allt fler av de sysselsatta velat öka sin arbetstid utan att kunna det på grund av läget på arbetsmarknaden. Diagram 3.2 visar att 353 000 personer eller nio procent av de sysselsatta på grund av arbetsmarknadsskäl arbetade mindre än de Önskade under första halvåret 1996. Det är mer än dubbelt så många som i slutet av 1980-talet. De flesta av dessa under- sysselsatta arbetar inom vård och omsorg samt privata servicetjänster. Undersysselsättning är vanligast bland kvinnor.

Den registrerade deltidsarbetslösheten har också ökat häftigt under 1990-talet. År 1995 fanns i genomsnitt 152 000 deltidsarbetslösa inskrivna på arbetsförmedlingen. De utgjorde drygt 23 procent av alla in-skrivna arbetslösa. Flertalet av de deltidsarbetslösa var kvinnor (se tabell 3.6).

AKU-data ger inget stöd för att de som har anställningar arbetar fler övertidstimmar i dag än tidigare. Mellan år 1987 och första halvåret 1996 har det genomsnittliga övertidsarbetet varit cirka en halv timme i veckan för kvinnor och runt en timme i veckan för män. Männens övertidsarbete har varierat mer under perioden, troligen på grund av att fler män arbetar inom konjunkturkänsliga branscher.

Egenföretagandet

Antalet egna företagare har vuxit stadigt sedan slutet av 1980-talet. Enligt AKU arbetade närmare 430 000 personer som egna företagare år 1995. Det var drygt 40 000 fler än år 1987. Tillsammans med med- hjälpande familjemedlemmar utgjorde de egna företagarna elva procent av alla sysselsatta år 1995 jämfört drygt nio procent år 1987. Egen- företagamas andel av sysselsättningen är liten men har ökat märkbart sedan slutet av 1980-talet. Grovt sett beror detta till hälften på att egen- företagama blivit fler och till hälften på att de sysselsatta blivit färre under perioden.

Egenföretagama har blivit fler i tjänstenäringama. I stort sett har egenföretagandet expanderat inom de branscher där sysselsättningen i övrigt har vuxit.

Inom finansiella tjänster ökade den totala sysselsättningen med 85 000 personer mellan åren 1987 och 1995 och antalet företagare i branschen blev 36 000 fler under samma period. Inom andra tj änstenä- ringar som handel, kommunikationer, restaurang- och hotell minskade den totala sysselsättningen, men egenföretagama blev totalt 25 000 fler under perioden.

Inom industri- och byggsektorn föll den totala sysselsättningen kraftigt mellan åren 1987 och 1995 och egenföretagandet stod stilla. Inom jord- och skogsbruk föll sysselsättningen med 50 000 personer mellan åren 1987 och 1995 och 29 000 företagare inom branschen lade ner sin verksamhet.

Mer än två tredjedelar av de som startade ett företag ar 1994 hade inte haft något eget företag tidigare. En dryg fjärdedel av nyföretagar- na uppgav att de startade sitt företag för att undvika arbetslöshet Cirka 40 procent av de som startade ett nytt företag under 1994 fick starta eget-bidrag via arbetsförmedlingen.

Mellan halvårsskiftet 1994 och halvårsskiftet 1995 fick drygt 20 000 personer starta eget-bidrag för en totalkostnad av 1,4 miljarder kr. En utvärdering av ett stickprov av de företag som bildades med hjälp av starta eget-bidrag under år 1994 visade, att närmare tre fjärde- delar av företagen fanns kvar i verksamhet ett år senare. Drygt vart fjärde kvarstående företag hade också någon anställd. Hälften av de företag som upphört hade gjort det på grund av dålig lönsamhet.9

Arbetskraftens rörlighet10

Rörlighet på arbetsmarknaden kan yttra sig flera sätt. Ett mått på rörlighet är människors byten av bostadsort, den geografiska rörlig- heten. Ett annat mått är byten av arbetsgivare, s.k. extern rörlighet. Ett tredje mått är byten av arbetsuppgifter hos samma arbetsgivare, s.k. intern rörlighet.

Rörligheten på arbetsmarknaden beror till stor del på efterfrågan på arbetskraft. När efterfrågan på arbetskraft är hög, byter människor ofta- re bostadsort, arbetsgivare eller arbetsuppgifter hos samma arbetsgiv- are. När arbetslösheten är hög stannar de som kan kvar på sina platser. Rörligheten följer därför till stor del de ekonomiska konjunkturerna, men rörligheten på den svenska arbetsmarknaden har också följt en del längre trender.

Under slutet av 1930—talet och fram till slutet av 1940-talet var den geografiska rörligheten stor i Sverige. Flyttama i landet minskade under 1950-talet men ökade igen under 1960-talet och förblev många fram till början av 1970—talet. Mot slutet av 1980-talet ökade flyttning— arna igen och under början av 1990-talet har antalet flyttrörelser för-

8Enligt SCB:s nyetableringsstatistik.

()OAMS PFuu 1996: 1 ”Starta eget- bidraget. 1995 ars uppföljning”.

OSe bl. a. Edin och Holmlund (1994) ”Arbetslösheten och arbetsmarknadens funktionssätt.” Bilaga 8 till 1995 ars långtidsutredning.

blivit många. Betydligt färre människor flyttar dock i landet under 1990—talet än vad som var fallet under 1960-talet.

Flyttvågoma under 1960-talet och under slutet av 1980-talet sammanföll med goda ekonomiska konjunkturer och en stor efter- frågan på arbetskraft i vissa delar av landet. Yngre personer flyttar lättare än andra åldersgrupper”. Perioderna av hög rörlighet under 1960-talet och slutet av 1980-talet kan därför också förklaras av att stora befolkningskullar - 40-talisterna respektive 60-talistema - var i sin mest flyttbenägna ålder då.

Den externa rörligheten har nära följt läget på arbetsmarknaden sedan slutet av 1960-talet men också trendmässigt sjunkit under samma period. Under slutet av 1960-talet bytte drygt tio procent av arbets- kraften arbetsgivare någon gång under året. Under högkonjunkturen i slutet av 1980-talet var rörligheten mellan arbetsgivare lika hög som under slutet av 1960-talet. Under 1990—talets lågkonjunktur minskade bytena av arbetsgivare mycket kraftigt. Under 1993 bytte 5,5 procent av arbetskraften arbetsgivare någon gång under året. År 1995 hade an— delen ökat till 6,5 procent.

SAF :s tidsanvändningsstatistik visar att personalomsättningen i industrin var högre år 1995 än i början av 1990-talet, men lägre än i slutet av 1980-talet.12 Under 1995 började och slutade en femtedel av de anställda sina anställningar. År 1988 var dock den genomsnittliga personalomsättningen cirka 25 procent. Personalomsättningen i indus- trin är högre i små och medelstora industriföretag och betydligt högre bland yngre anställda än bland äldre.

Den interna rörligheten, bytena av arbetsuppgifter hos samma arbetsgivare, följer inte läget på arbetsmarknaden lika nära som den externa rörligheten. Vid mitten av 1970-talet bytte cirka tre procent av arbetskraften årligen befattning hos samma arbetsgivare. Vid slutet av 1980-talet hade andelen vuxit till 4,5 procent. Under lågkonjunkturen i början av 1990-talet föll dock även den interna rörligheten kraftigt. År 1995 bytte 3,3 procent av arbetskraften befattning hos samma arbetsgi- vare.

” Personer i åldern 20-34 år svarade för 46 procent av flyttama i landet år 1965 och 49 procent år 1991 (Edin och Holmlund, 1994). 12 ”Tidsanvändning år 1995”. Svenska Arbetsgivareföreningen..

Slutsatser

Enligt utredningens mening tyder relativt lite på att den svenska arbets- marknaden är inne i en trendmässig förändring mot lösare kopplingar mellan arbetsgivare och arbetstagare med kortare anställningstider och otryggare anställningsförhållanden.

De flesta förändringar i förhållandet mellan arbetsgivare och arbets— tagare som har skett under 1990-talet, t.ex. ökningen av andelen tillfäl- liga anställningar, är inte större än att de kan förklaras av konjunk- turmässiga variationer. Rörligheten på arbetsmarknaden har sett över en längre tid snarare minskat än ökat. Andelen egenföretagare bland de sysselsatta växer stadigt men i en långsam takt.

Utredningen utesluter inte att arbetsmarknaden i framtiden kan komma att förändras i riktning mot mer flexibla anställningsformer och mer rörlighet mellan arbetsgivare. Utredningen anser dock att ännu har inte tillräckligt mycket skett för att detta ska utgöra ett skäl för att utforma den nya arbetslöshetsförsäkringen på ett sätt som i grunden avviker från den existerande försäkringen.

3.3. Vilka får arbetslöshetsersättning?

Under 1995 var i genomsnitt 647 000 personer inskrivna som arbets- lösa på arbetsförmedlingama, 495 000 på heltid och 152 000 på deltid. Av de heltidsarbetslösa hade en fjärdedel inte någon ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. Utredningens beräkningar upp- skattar att en åttondel av de deltidsarbetslösa saknar arbetslöshetser- sättning.

De arbetslösa är inte på något sätt en homogen grupp. Bland de arbetslösa finns personer som är helt utan arbete och personer som litar till arbetslöshetsersättningen som löneutfyllnad vid sidan av ett deltids- arbete. En del är långvarigt arbetslösa. Andra uppbär arbetslöshetser- sättning i korta perioder antingen enstaka gånger eller vid upprepade tillfällen. Under 1995 uppbar 938 000 personer ersättning från arbets- löshetsförsäkringen eller KAS någon gång under året.l3

Utredningen har försökt belysa gruppen arbetslösa som uppbär ersättning genom att dela upp dem i heltids- och deltidsarbetslösa, samt

'3 År 1995 uppbar 823 000 personer ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och 137 000 från KAS, sammanlagt 960 000. Av dessa uppbare dock 22 000 personer ersättning från KAS en period under året och ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen en annan del av året.

fördela dem efter längden på arbetslösheten och antalet perioder i arbetslöshet. Tabellema i detta avsnitt baseras på ett urval ur AMS register under den sista veckan i oktober 1995.14 Urvalspersonemas arbetslöshetshistoria har följts under 28 månader från den 1 januari 1994 till den 30 april 1996, den längsta period som det vid studietillfället fanns statistik över.

Tabell 3.2 Arbetslösa som uppbar arbetslöshetsersättning vecka 43 år 1995 uppdelade på heltids- och deltidsarbetslösa

Procent Andel av de Andel av arbetslösa ersättningen Heltidsarbetslösa 82 89 Deltidsarbetslösa 18 1 1

Källa: AMS samt egna beräkningar

Som framgår av tabell 3.2 var drygt fyra av fem av de som uppbar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS under mätveckan arbetslösa på heltid. De deltidsarbetslösa erhöll en dryg tiondel av ersättningen. Den genomsnittliga dagpenningen är i stort lika hög för båda grupperna, vilket skulle betyda att deltidsarbetslösa under mät- veckan i genomsnitt var arbetslösa drygt halvtid.

Tabell 3.3 visar hur lång tid personerna i urvalet var öppet arbets- lösa eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder under perioden 1 januari 1994 till 30 april 1996. Det stora flertalet var arbetslösa under lång tid. Tre av fem heltidsarbetslösa och mer än tre fjärdedelar av de deltids- arbetslösa Var sammanlagt arbetslösa under mer än ett år under perio- den. Eftersom en stor grupp av dessa troligen fortfarande var arbetslösa efter mätperiodens slut, är sannolikt arbetslöshetstidema ännu längre.

” Vecka 43 år 1995. Urvalet bestod av ca 1 400 personer ur databaserna Händel över inskrivna vid arbetsförmedlingen samt AK—stat över personer som uppbär ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

Tabell 3.3 Arbetslösa med ersättning vecka 43 år 1995 fördelade efter sammanlagd tid i arbetslöshet

Procent Tid 1 arbetslöshet Heltids— Deltids- arbetslösa arbetslösa Ett år eller mer 61 76 Mellan sex månader och ett år 30 19 Mellan tre och sex månader 7 3 Mindre än tre månader 2 3

Källa: AMS samt egna beräkningar

Tabell 3.4 visar hur många gånger personerna i gruppen har varit ar- ,betslösa under mätperioden som uppgår till två år och fyra månader”. Om det skiljer mindre än en månad mellan två perioder av arbetslöshet, räknas dessa som en sammanhängande period.

Tabell 3.4 Ett tvärsnitt arbetslösa fördelade efter antalet fall av arbetslöshet Procent Heltids- Deltids- arbetslösa arbetslösa Ett fall 48 44 Två fall 33 29 Tre fall 13 19 Fler än tre fall 5 9

Källa: AMS samt egna beräkningar

Tabell 3.4 tyder på att upprepade korta fall av arbetslöshet är sällsynta. Fyra av fem heltidsarbetslösa hade högst två fall av arbetslöshet under den undersökta tidsperioden. Mönstret skiljer sig inte nämnvärt mellan heltids- och deltidsarbetslösa.

'5 Mellan 1 januari 1994 och 30 april 1996.

Uppgifterna i de två senaste tabellerna tyder på att en stor majoritet av dem som uppbar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS under hösten 1995 hade varit, eller var på väg att bli, långvarigt arbetslösa. För det stora flertalet var det också fråga om långa obrutna arbetslöshetsperioder.

3.4. Arbetslöshetsersättning som löneutfyll— nad

Bakgrund

Det finns inte alltid en klar gräns som avgör vem som är arbetslös och vem som är sysselsatt. Bland de arbetande finns grupper av undersys- selsatta som arbetar färre timmar per vecka än de skulle önska eller bara har arbete under vissa delar av året. Enligt AKU arbetade 360 000 svenskar, eller närmare tio procent av de sysselsatta, av arbetsmark- nadsskäl färre timmar i veckan än de önskade.

Rätten att använda arbetslöshetsersättning som försörjning under den återstående arbetstiden har alltid varit omstridd. Med en sådan rätt är risken stor för informella kontrakt där arbetsgivaren erbjuder an- ställning under en del av året, eller ett antal timmar i veckan, samtidigt som det är underförstått att arbetstagaren uppbär arbetslöshetsersätt- ning under den återstående tiden. Risken är stor att arbetslöshets- ersättningen blir en permanent löneutfyllnad istället för en tillfällig försörjning.

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 markerades tydligt, att försäkringen inte fick vara en löneutfyll— nad inom yrken där tillgången på arbete varierade över säsongerna och där lönerna var avsedda att ge försörjning även under lågsäsong. Den dåvarande tillsynsmyndigheten Socialstyrelsen fick rätt att förbjuda att arbetslöshetsersättning betalades ut i vissa kassor under vissa perioder av året.16

Säsongutnyttjandet av försäkringen begränsade troligen också av att huvuddelen av ersättningen från försäkringen i början betalades av arbetslöshetskassans egna medlemmar. Så sent som år 1960 hade 17 arbetslöshetskassor speciella regler som hindrade ersättning under

” Prop. 1933:209 5.103.

vissa tider av året eller som begränsade rätten till ersättning för medlemmar med säsongbetonat arbete.

Begränsningsreglema kritiserades för att vara krångliga och orätt- visa. Med tiden togs de bort ur kassomas stadgar. Den traditionella säsongarbetslösheten som berodde på årstidernas och vädrets växlingar hade också minskat i betydelse. De ökade statsbidragen till arbets- löshetskassoma spelade troligen också in.

Även om den traditionella säsongarbetslösheten har minskat sedan arbetslöshetsförsälqingen infördes år 1935, visar arbetslöshetser- sättningen fortfarande stora variationer över säsongerna. 1987 års a-kassekommitté17 undersökte ersättningen i tio arbetslöshetskassor mellan åren 1980 och 1985 och uppskattade att mellan 15 och 20 procent av den utbetalade ersättningen var säsongberoende.

Under arbetslöshetsförsäkringens första två decennier var det inte möjligt att erhålla ersättning på deltid. Från och med år 1956 blev det möjligt att få halv dagpenning från försäkringen. Under åren därefter har det gjorts flera försök att begränsa rätten till deltidsersättning.

Från år 1974 begränsades rätten till ersättning på deltid till 50 dagar som kunde förlängas i enskilda fall. Regeln fick kritik för att vara svår att tillämpa och togs bort år 1984. År 1987 försökte regeringen igen att begränsa rätten till ersättning på deltid, denna gång till 150 dagar. Bak- grunden var den goda arbetsmarknaden som ansågs göra det lättare för deltidsarbetslösa att finna arbete på heltid. Regeln kritiserades för att missgynna kvinnor och uppmuntra deltidsanställda att säga upp sig och bli arbetslösa på heltid. Under början av 1990-talet ökade arbetslös- heten snabbt. Samtidigt togs deltidsbegränsningen bort är 1993. Den 1 januari 1996 infördes ännu en deltidsbegränsning, som innebar att fast deltidsanställda enbart fick rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäk— ringen under 300 dagar, dvs en period.

Detta avsnitt innehåller en kartläggning av hur stor del av arbetslös- hetsersättningen under år 1995 som betalats ut som deltidsersättning och till säsongarbetslösa.

Säsongvariation i arbetslösheten

Utredningen har gett Närings- och Teknikutvecklingsverket (NUTEK) i uppdrag att kartlägga säsongvariationen i ersättningen från arbetslös- hetskassoma. Studien bygger på statistik från AMS och AKU samt på

” sou 1987z56.

uppgifter från arbetslöshetskassoma och återfinns i sin helhet som bilaga 5 till utredningens betänkande.

Arbetslöshetsersättningen varierar tydligt över året enligt ett regel- bundet mönster. Ersättningen är högre än genomsnittet strax efter års- skiftet samt under sommarmånaderna. Under åren 1993 till 1995 har ersättningsdagama varit 15-20 procent fler under sommarmånaderna än under åren som helhet. Runt årsskiftena har ersättningsdagama varit runt tio procent fler än årsgenomsnitten.

Diagram 3.3 Antal ersättningsdagar i samtliga arbetslöshetskassor åren 1989—1996

Miljoner ersättningsdagar

l

o—muåmo—lwco

8901 __9_()_Ql 9191 9201 9301 9401 9501 9601 | _ Miljoner Ersättningsdagar ' ' Glidande årsmedeltal j

Källa: AMS

NUTEK har försökt uppskatta storleken av den säsongberoende ersättningen i samtliga arbetslöshetskassor genom att summera den ersättning som översteg det säsongrensade årsgenomsnittet varje månad under 1995,8 Beräkningarna uppskattade den säsongberoende ersättningen från samtliga kassor till strax under 2 500 milj kr för hela är 1995. Detta motsvarar sex procent av ersättningen från arbetslös- hetskassoma under året.

Den främsta orsaken till att NUTEK:s uppskattning av den säsong- beroende arbetslöshetens andel av den totala arbetslösheten är mycket lägre än den uppskattning 1987 års a-kassekommitté gjorde är att den totala arbetslösheten stigit kraftigt sedan 1980-talet.

Tabell 3.5 innehåller de sex arbetslöshetskassor som har den största säsongberoende ersättningen. Bland dessa kassor var kostnaderna i absoluta belopp störst i Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa, medan

'8 Se bilaga 5 avsnitt 4.4 för en beskrivning av metoden.

den säsongberoende ersättningens andel av den totala ersättningen var högst i Akademikernas arbetslöshetskassa.

Tabell 3.5 De sex arbetslöshetskassor som hade den högsta säsong- beroende ersättningen år 1995

Miljoner kronor

Arbetslöshetskassa Säsongberoende Procent av kassans ersättning ersättning

Byggnadsarbetamas 268 6,9 Metallindustriarbetamas 264 5,6 Kommunalarbetamas 234 3,6 Industritj änstemännens 207 6,7 Handelsanställdas 152 5 ,8 Akademikernas 132 1 1,6 Samtliga kassor 2481 6,2

Källa: Bilaga 3

Säsongsmönstret i ersättningen har i grunden två orsaker:

1) Säsongberoende arbetslöshet inom yrken där efterfrågan på arbets- kraft varierar över året.

2) Ett inflöde av extra många arbetssökande under vissa delar av året, främst under sommarmånaderna.

Eftersom ersättningen är högst under sommarmånaderna inom i stort sett alla arbetslöshetskassor, tyder mycket på att förändringar i antalet arbetssökande är den viktigaste orsaken till hur den utbetalda ersätt— ningen varierar över året. En viktig förklaring är att medlemmar i arbetslöshetskassoma som studerar under terminema uppbär arbetslös- hetsersättning under sommarmånaderna.19

Renodlad säsongarbetslöshet finns främst inom branscher som är beroende av vädret eller årstiderna. De tydligaste exemplen är turism, jordbruk, trädgårdsodling, parkarbeten m.m. I viss mån påverkas

19 Studerande som har uppfyllt arbetsvillkoret har rätt att erhålla ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under hela studieuppehållet om uppehållet är längre än 45 dagar.

skogsbruket av vädret. Inom byggnadsindustrin blir antalet utomhus- arbeten färre under den kalla årstiden.

Fiskare samt åkare- och schaktentreprenörer är väder- och årstids- beroende och har särskilda regler i arbetslöshetsförsäkringen som ger dem rätt att uppbära arbetslöshetsersättning vid dåliga väderförhållan- den respektive under lågsäsong (Se kapitel 7.).

Andra verksamheter gör naturliga uppehåll under delar av året. Skolor och universitet stänger under sommarmånaderna. Ett antal lärar- vikarier går arbetslösa under sommaren, men även andra yrkesgrupper med anknytning till skolan berörs. Teatrar är ofta stängda under som- marmånaderna, vilket ökar arbetslösheten bland skådespelare och tek- niker.

Yrken med säsongarbetslöshet finns representerade i 21 av landets 40 arbetslöshetskassor”. Dessa 21 kassor har tillsammans 2,2 milj medlemmar. I flera av kassorna tillhör bara en ytterst liten del av med- lemmarna yrkesgrupper med Säsongvariation. Park- och kyrkogårds- arbetama utgör t.ex. bara en procent av medlemmarna i kommunal- arbetamas arbetslöshetskassa. I andra kassor som Hotell-, kafé— och restauranganställdas arbetslöshetskassa och Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa tillhör en stor andel av medlemmarna yrken med säsongarbetslöshet.

I ytterligare 15 arbetslöshetskassor finns ingen direkt säsongarbets- löshet. Däremot ökar utbetalningarna tydligt under sommarmånaderna. Dessa kassor ansluter främst arbetare inom industrin, samt tjänstemän inom industri och offentlig sektor och har tillsammans cirka 1,6 milj medlemmar21 .

Deltidsersättning

Strax under var fjärde inskriven arbetslös på arbetsförmedlingama är arbetslös på deltid. Deltidsarbetslös är en person som redan har ett arbete men skulle vilja arbeta mer.22

Drygt tre av fyra deltidsarbetslösa är kvinnor. Av tabell 3.6 framgår att de deltidsarbetslösa blivit fler under 1990-talet. Deras andel av alla arbetslösa minskade fram till år 1993 när den totala arbetslösheten ökade kraftigt. Efter år 1993 har de deltidsarbetslösas andel av alla ar-

” Se bilaga 5 tabell 4.1. 2' Se bilaga 5 tabell 4.2. 22 Definitionen av deltidsarbetslösa motsvarar begreppet undersysselsatta i SCB:s arbetskraftsundersökningar. Se diagram 3.2.

betslösa blivit större igen. År 1993 togs en regel som begränsade de deltidsarbetslösas rätt till ersättning bort.

Tabell 3.6 Deltidsarbetslösa åren 1990-1995 fördelade på kön och som andel av alla arbetslösa

Tusen personer, årsgenomsnitt

Är Deltidsarbetslösa Alla arbetslösal

Alla Kvinnor Andel

1990 47 38 29% 164 1991 57 45 22% 255 1992 78 60 19% 418 1993 107 82 18% 591 1994 137 105 22% 624 1995 152 118 23% 647 19962 141 111 22% 640

1) Samtliga inskrivna arbetslösa vid arbetsförmedlingen, årsgenomsnitt. Sökkategorier 1 1-14 samt 21. I tabell 4.10 i utredningens delbetänkande SOU 1996:51 innehöll denna kolumn enbart heltidsarbetslösa. De deltidsarbetslösas andel av alla arbetslösa blev därmed felaktigt överskattad. De deltidsarbetslösa ingår inte heller i tabellerna 4.13 samt 4.15—4.17 över vilken typ av arbetslöshetsersättning de arbetslösa uppbär.

2) Genomsnitt första halvåret. Källa: AMS

Tabell 3.6 visar de deltidsarbetslösas andel av alla inskrivna arbetslösa. I båda grupperna ingår även arbetslösa som inte uppbär någon arbets- löshetsersättning. Deltidsarbetslösa är i gemen arbetslösa längre tider än heltidsarbetslösa. De deltidsarbetslösa utgör därför en större andel av genomsnittet arbetslösa under året - 23 procent år 1995 - än av alla som varit arbetslösa någon gång under året - 14 procent år 1995.

Med hjälp av ett urval bland alla som uppbar arbetslöshetsersättning under det fjärde kvartalet år 1995 har utredningen försökt att uppskatta de deltidsarbetslösas andel av ersättningstagarna och hur stor del av arbetslöshetsersättningen som går till deltidsarbetslösa.23

23 Beräkningen har gjorts på ett urval av drygt 2 100 arbetslösa ur AMS databaser Händel och AK—stat under fjärde kvartalet 1995.

Utredningen fann att 14 procent av de arbetslösa som någon gång under sista kvartalet år 1995 fick ersättning från arbetslöshetsför- säkringen eller KAS var arbetslösa på deltid. De deltidsarbetslösa upp- bar elva procent av antalet ersättningsdagar och 10,5 procent av den utbetalda ersättningen. Om det fjärde kvartalet 1995 var representativt för hela året skulle de deltidsarbetslösa ha uppburit 4,1 miljarder kr i ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS under 1995.

Av de deltidsarbetslösa med ersättning var 76 procent kvinnor. De flesta var unga. Närmare 60 procent av de deltidsarbetslösa var under 35 år och över 80 procent var yngre än 45 år. Denna åldersfördelning överensstämmer i stort med åldersfördelningen bland de heltidsarbets- lösa.

Tabell 3.7 De deltidsarbetslösas andel av ersättningstagarna i ett urval stora arbetslöshetskassor

Procent

Arbetslöshetskassa Andell Lärarnas 36 Kommunaltj änstemännens 30 Kommunalarbetamas 25 Handelsanställdas 25 SEKO:s 24 Handelstj änstemännens 24 Industritjänstemännens 21 Statstj änstemännens 21 Genomsnitt2 14

]) Andel av alla som någon gång under kvartalet fått ersättning från arbetslöshetskas- san. 2) Genomsnitt för samtliga kassor plus KAS. Källa: AMS samt egna beräkningar.

Tabell 3.7 visar att deltidsarbetslöshet är vanligast i arbetslöshetskassor med medlemmar som arbetar inom den offentliga sektorn, den privata tjänstesektorn samt bland tjänstemannakassor. Bland industriarbetamas kassor är andelen deltidsarbetslösa betydligt lägre.

4. Den nya arbetslöshetsförsäkringen - en översikt

4.1. Inledning

Sedan utredningen i mars 1996 presenterade sitt delbetänkande med idémässiga förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring, har riksdagen den 12 juli 1996 beslutat om förändringar i den nuvarande arbetslöshetsför- säkringen och i det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). Dessa för- ändringar, som ingick i den s.k. sysselsättningspropositionen1, träder i kraft den 1 januari 1997. De innebär bl.a. en skärpning av de krav som ställs för att den enskilde ska kvalificera sig för rätt till ersättning från arbetslöshetsförsälq'ingen respektive KAS. Vidare införs en s.k. bortre gräns för ersättningsrätten.2

I propositionen togs inte ställning till förslagen i ARBOM- utredningens delbetänkande om en sammanhållen försäkring respek- tive en ny obunden arbetslöshetskassa. Regeringen uppgav att man avvaktar med sitt ställningstagande till dess att ARBOM-utredningens slutbetänkande är avlämnat.

Utredningen har noga övervägt de förändringar i nu gällande lag- stiftning som riksdagen har beslutat ska gälla fr.o.m. 1 januari 1997. De principiellt viktigaste ändringarna, dvs. skärpningen av lqaven på anknytning till arbetsmarknaden och införandet av en bortre gräns för den ersättningsbara tiden, finns med i utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsälqing. På en rad punkter har emellertid utredningen valt att föreslå något annorlunda lösningar än de som fanns i syssel- sättningspropositionen. Detta motiveras i flertalet fall av de principiella utgångspunkter som styrt utredningens arbete, se kapitel 2 ovan.

I detta kapitel placeras utredningens förslag in i aktuella beslut an- gående arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadspolitik. Förhållan- det mellan försäkringen och arbetsmarknadspolitiken preciseras. En

' Prop. 1995/96:2222 Beslutet beskrivs i bilaga 2.

översikt över utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring ges. Som bakgrund beskrivs i korthet dagens ersättningssystem.

4.2. Arbetsmarknadspolitiska förutsättningar

Försäkringsersättning, inte bidrag

Som konstaterades i utredningens delbetänkandeB, har arbetsmark- nadspolitikens utformning stor betydelse för arbetslöshetsförsäkringen. Den integration av försäkringsersättning och utbildningsbidrag som Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslog i form av en omställ- ningsförsäkring, fanns inte med i sysselsättningspropositionen. Pro- positionens förslag om särskilt utbildningsbidrag och offentliga arbeten för äldre är utformade som arbetsmarknadspolitiska åtgärder, mesd ersättning på samma nivå som det ekonomiska stödet vid arbetslöshet. Det är således inte försäkringsersättning via arbetslöshetskassoma som utgår i dessa fall.

Utredningen delar detta synsätt. Försäkringsersättning respektive bidrag till personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör hållas isär, vilket framgår av utredningens förslag. Skälen till detta är flera. Olika principer styr de två stödformema. Arbetsmarknadspolitis- ka åtgärder handlar om stöd till individen, beviljade av arbetsförmed- lingen. Försäkringsersättning är en rätt som den enskilde skaffat sig genom anslutning till arbetslöshetsförsälqingen.

Försäkringsmässiga principer är annorlunda än de arbetsmarknads— politiska bedömningar, som måste göras vid beslut om åtgärder. En arbetslös, som inte anslutit sig till den frivilliga arbetslöshetsför- säkringen eller som inte klarar något av villkoren, får inte ersättning. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd beviljas på andra grunder, där den arbetslöses behov av åtgärder för att kunna få arbete spelar en avgörande roll, vid sidan av tillgången på arbetsmarknadspolitiska medel hos arbetsförmedlingen. Detta betyder bl.a. att arbetsförmed- lingens resurser har en stor betydelse för vilket stöd den arbetslöse får

3 SOU1996:51 avsnitt 7.1. 4 SOU 199634. 5 I budgetpropositionen för år 1997 förelås en något högre ersättning än mot- svarande arbetslöshetsersättning i offentligt tillfälliga arbeten för äldre lång- tidsarbetslösa.

vid en viss given tidpunkt. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår alltid, om villkoren är uppfyllda.

Det finns ett nära samband mellan kontant ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen eller KAS och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, genom att deltagande i åtgärder i vissa lägen kvalificerar för ny ersätt- ningsperiod. Därmed finns även ett finansiellt samband. Vid brist på medel för åtgärder, belastas arbetslöshetsförsälqingen i högre grad. Brist på arbetsmarknadspolitiska medel kan å andra sidan leda till att den arbetslöse inte klarar villkoren för att kvalificera sig till nya ersättningsperioder. Utan en utförsäkringsgaranti kan i detta läge belastningen på arbetslöshetsförsäkringen bli mindre, eftersom de arbetslösa utförsäkras tidigare än de annars skulle ha gjort. Den arbetslöse och i vissa fall kommunen får här stå för kostnaderna för försörjning.

Utredningen anser att finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen respektive de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör hållas isär. Se vi- dare avsnitt 5.5 samt kapitel 10. För att samspelet mellan försälqingen och arbetsmarknadspolitiken i övrigt ska fungera, måste vissa garantier finnas för nivån på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna samt arbets- förmedlingens resurser.

Individuella handlingsplaner

En huvudtanke i arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag var att arbetsmarknadspolitiken skulle bli mer individuellt utformad. För varje arbetssökande skulle en individuell handlingsplan utarbetas, starkt målinriktad på snabb Övergång till arbete. Den arbetslöse skulle ha en aktiv roll i att utforma planen och tillmätas ett tydligt eget ansvar för att själv ta itu med och reda upp sin situation. Kontraktet mellan den enskilde och samhället skulle därmed stärkas. Samma synsätt finns i utredningens direktiv.

Förslaget om individuella handlingsplaner fanns med i syssel- sättningspropositionen. Där anges att individuella handlingsplaner är särskilt viktiga för dem som har befunnit sig utanför den reguljära arbetsmarknaden under lång tid. Regeringen angav i propositionen att avsikten är att föreskriva att AMS kontinuerligt ska följa upp att alla som riskerar långtidsarbetslöshet, dvs. som riskerar att utförsäkras av den bortre gränsen, har handlingsplaner. Handlingsplanen ska mot- verka rundgång och utförsäkring.

Handlingsplanen ska vidare enligt propositionen vara konkret och tydlig och skriftligt dokumenterad. Den ska följas. Om en arbetslös avvisar ett erbjudande om en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som ingår i

handlingsplanen, ska avstängning från arbetslöshetsersättning kunna ske.

Enligt direktiven ska utredningen överväga om individuella hand- lingsplaner ska regleras inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen bygger i det följande sina förslag på att systemet med individuella handlingsplaner genomförs och att nödvändiga resurser för detta kommer att finnas, liksom att metodiken utvecklasö. Men utredningen föreslår inte att den arbetsmarknadspolitiska metoden individuella handlingsplaner i nuläget regleras i lagen om den nya arbetslös- hetsförsäkringen. Metoden är ännu alltför outvecklad för att detta ska kunna göras med nödvändig precision. Det är inte heller givet att författningsreglering överhuvudtaget behöver ske inom försäk- ringsreglema. De författningar som styr arbetsmarknadspolitiken och Arbetsmarknadsverket kan vara lämpligare. Den metodutveckling som kommer att ske inom arbetsförmedlingama bör avvaktas, innan ställning tas.

Utredningen tolkar skrivningama i sysselsättrringspropositionen så att en arbetslös, som deltagit i framtagandet av en individuell hand- lingsplan och som följer den, inte ska kunna blir utförsäkrad under på- gående ersättningstid p.g.a. att det inte finns medel till de arbetsmark- nadspolitiska åtgärder som intagits i hans eller hennes individuella handlingsplan. Kravet på att uppfylla de åtaganden som finns i planen måste vara ömsesidigt.

Utredningen antar vidare att de resursförstärkningar som en starkt utökad användning av individuella handlingsplaner kräver hos arbets— förmedlingama kommer till stånd. Om antalet arbetslösa per förmedla- re är stort och utrymmet för personliga kontakter därmed blir litet, kommer individuella handlingsplaner inte att fungera. Överlag innebär utredningens förslag om en skärpt tillämpning av regelverket för det ekonomiska stödet vid arbetslöshet, att nödvändiga förvaltningsanslag måste finnas, för att arbetsförmedlingama ska kunna sköta sina åtagan- den i samspelet med arbetslöshetsförsäkringen.

4.3. Dagens system i korta drag

Det nuvarande kontanta stödet vid arbetslöshet består av två olika er- sättningsformer: arbetslöshetsförsälqing och kontant arbetsmarknads- stöd. Av dessa ersättningsformer är arbetslöshetsförsäkringen den mest betydande. Dessa ersättningsformer beslqivs i korta drag nedan. Be-

6 I rapporten Växelverkan, utgiven av SACO 1996, finns ett utvecklat resone- mang om vad en starkare inriktning på individstöd kan innebära.

skrivningen avser gällande rätt vid den tidpunkt då utredningen lägger sitt förslag dvs. hösten 1996. En mer uttömmande beskrivning finns i delbetänkandets kapitel 6.

För att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen krävs att den ar- betslöse har varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst tolv månader7 (medlemsvillkor). För att bli medlem i en arbetslöshetskassa krävs att man förvärvsarbetar i genomsnitt minst 17 timmar per vecka. Vidare krävs för rätt till ersättning att den arbetslöse under en viss period har utfört en viss mängd förvärvsarbete (arbetsvillkor) samt att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande m.m. (grundvillkor). Ar— betsvillkoret innebär att den arbetslöse medlemmen måste ha förvärvs— arbetat minst 80 dagar fördelade på minst fem månader under en ram— tid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Endast dag då arbete utförts minst tre timmar får räknas.

Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen utgår i form av dagpen— ning, dvs. ett per dag beräknat belopp. Dagpenning lämnas med 75 procent av den försälqades dagsförtjänst. Högsta dagpenning är för närvarande 564 kr. Beloppet motsvarar 75 procent av en månadslön på ca 16 500 kr.

Den arbetslöse har rätt till ersättning under en viss period vars längd är beroende av hans eller hennes ålder. Arbetslöshetsersättning utgår under längst 300 dagar (ersättningsperiod). Om den försäkrade fyllt 55 år eller under ersättningsperioden uppnår 55 års ålder är perioden i stället 450 dagar. Ersättningsrätten upphör vid utgången av månaden före den under vilken den försäkrade fyller 65 år.

Om ersättningsperioden gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har den försäkrade rätt till ytterligare en ersättningsperiod. Arbetsvillkoret kan vid bestämmandet av en ny er- sättningsperiod även grundas på s.k. med arbete jämställd tid tid, t.ex. arbetsmarknadsutbildning.

Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) utges till arbetslösa som inte är försäkrade enligt ALF-lagen och till sådana som är medlemmar i en ar- betslöshetskassa men som av ett eller annat skäl inte uppfyller kraven för rätt till arbetslöshetsersättning. Vidare ges KAS till arbetslösa som har utförsäkrats från rätt till arbetslöshetsersättning efter 60 års ålder. KAS lämnas tidigast den 1 juli det år den arbetslöse fyller 20 år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år.

För att en arbetslös ska få kontant arbetsmarknadsstöd krävs att han eller hon har arbetat under en viss period och har utfört en viss mängd förvärvsarbete (arbetsvillkor) samt att han eller hon står till arbets-

7 .. o - . . . ., Företagare maste med vrsssa undantag ha varit medlemmar i minst 24 mana- der.

marknadens förfogande m.m. (grundvillkor). KAS utgår i form av ett per dag beräknat belopp. Detta belopp är detsamma som den lägsta dagpenning som utgår enligt arbetslöshetsförsäkringeng, dvs. 230 kr per dag.

KAS utgår under högst 150 dagar (ersättningsperioden). Har stödta— garen uppnått 55 års ålder innan ersättningsperioden gått till ända, är perioden i stället 300 dagar. Sedan stödtagaren uppnått 60 års ålder, är ersättningsperioden 450 dagar. Om ersättningsperioden gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har stödtaga- ren rätt till en ny ersättningsperiod. I likhet med arbetslöshetsförsäk- ringen kan stödtagaren under pågående ersättningsperiod kvalificera sig för nya ersättningsperioder genom arbetsmarknadspolitiska åtgär- der m.m.

Till skillnad från i arbetslöshetsförsäkringen kan den arbetslöse kvalificera sig till KAS genom ett utbildningsvillkor. Utbildningsvill- koret innebär att den som i minst 90 kalenderdagar, under en ramtid av tio månader i anslutning till att han eller hon avslutar en utbildning, har stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande eller har för- värvsarbetat, är berättigad till kontant arbetsmarknadsstöd. Det krävs att utbildningen har varit på heltid, omfattat minst ett läsår och berätti— gat till studiesocialt stöd.

De av riksdagen i juli 1996 beslutade förändringarna i de båda regelverken redovisas nedan under respektive avsnitt. Se även bilaga 2. Förändringarna träder i kraft den 1 januari 1997.

4.4. Den nya försäkringens huvuddrag

Utredningen har i sitt delbetänkande presenterat förslag till grund- läggande drag i en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring samt förslag om hur försäkringen bör administreras. Huvudbetänkandet baseras på dessa tidigare presenterade förslag och innehåller dessutom förslag till ersättningsregler i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Förslaget kan sammanfattas enligt följ ande.

Utredningen föreslår att de nuvarande formerna för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet, dvs. arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta

8 I vissa fall kan den lägsta dagpenningen vara lägre än 230 kr per dag. Om den ersättningsberättigade tillerkänts ålderspension i form av folkpension, all— män tilläggspension eller annan pension som lämnas p.g.a. förvärvsarbete, kan den lägsta ersättningen bestämmas till tio kr per dag. I den fortsatta redogörel- sen bortses dock från dessa fall.

arbetsmarknadsstödet, ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsför- säkring. Den nya arbetslöshetsförsäkringen består av två delar.

1) En obligatorisk del med ett fast grundbelopp lika för alla och som utgår till alla. Grundbeloppet föreslås för år 1998 ge en dagpenning på 295 kr fem dagar per vecka, vilket motsvarar 6 500 kri månaden vid heltidsersättning. 2) En frivillig kompletterande inkomstbortfallsersättning som till- sammans med grundbeloppet ger en dagpenning motsvarande 80 procent av den förlorade arbetsinkomsten.

Alla förvärvsarbetande som uppfyller ett arbetsvillkor har rätt till ersättning från den obligatoriska - allmänna - delen av försäkringen. Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska vara 75 timmars reguljärt arbete per månad under nio månader. Detta motsvarar halvtidsarbete. Arbetet ska ha utförts under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att den arbetslöse har anmält sig som arbetssökande hos arbets— förmedlingen. I vissa fall kan arbete som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få medräknas.

Alla som uppfyller villkoren för grundbeloppet kan också erhålla ersättning från det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. För detta krävs dessutom att de har varit medlemmar i minst tolv månader i någon av de arbetslöshetskassor som administrerar försäkringen.

Ersättningen ska beräknas på den genomsnittliga inkomsten under de senaste tolv kalendermånadema omedelbart före arbetslösheten. I vissa fall kan inkomster som ligger upp till fyra år bakåt i tiden får påverka dagpenningen. Den högsta dagpenningen föreslås för år 1998 vara 590 kr, vilket motsvarar två grundbelopp.

Rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen begränsas till 600 ersättningsdagar, vilket utgör en ersättningsperiod. Denna består av tre delperioder om 200 ersättningsdagar. För att få en ny delperiod ska den arbetslöse uppfylla ett återkvalificeringsvillkor. Återkvalifice- ringsvillkoret utgörs av sex månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd under en ramtid av tolv månader. Tid 1 arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska inte räknas in i ersättnings- perioden.

En kalendertidsbegränsning av ersättningsrätten införs också. Den- na begränsning innebär att den arbetslöse endast har rätt att uppbära arbetslöshetsersättning under en sammanlagd tid av fyra år från första ersättningsdagen. Efter fyra års kalendertid upphör således den påbör- jade ersättningsperioden, oavsett hur många ersättningsdagar som för- brukats.

Den som förbrukat alla sina ersättningsdagar eller uppnått den be- gränsning som följer av kalendertidsregeln måste uppfylla ett nykvali- jiceringsvillkor för att vara berättigad till en ny ersättningsperiod. Detta innebär att han eller hon ska ha förvärvsarbetat minst nio månader un- der en ramtid av tolv månader. Vidare krävs att den arbetslöse inte har uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande under en sammanlagd tid av tolv månader.

Arbetslösa som förbrukat alla sina ersättningsdagar kan få ersätt- ning i form av efterskydd. Efterskyddet ska utgå till aktivt arbetssökan- de som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen består av grundbeloppet under högst 200 ersättningsdagar. Utförsäkrade som har fyllt 58 år kan under en längre tid få en arbetsmarknadspolitisk åt- gärd eller motsvarande benämnd förlängt efterskydd.

För nytillträdande på arbetsmarlmaden införs en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning. För att erhålla ny- tillträdandeersättning krävs att den arbetslöse är 20 år och uppfyller ett arbetsvillkor på fyra månaders förvärvsarbete eller ett utbildningsvill- kor. Vidare kan den arbetslöse erhålla nytillträdandeersättning genom att uppfylla de särskilda krav som regeringen från tid till annan bestämmer, det s.k. särskilda villkoret. Nytillträdandeersättning utgår under en period av 200 ersättningsdagar. Dagpenningen motsvarar grundbeloppet.

Utredningen föreslår att den nuvarande administrationen, som om- besörjs av arbetslöshetskassor, bibehålls. Det bör utredas om arbets- löshetskassoma kan överta handläggningen av samtliga ersättningsä- renden av arbetsmarknadspolitisk art, som berör de egna medlemmar- na.

Vid sidan av de nuvarande arbetslöshetskassoma föreslås att en ny obunden arbetslöshetskassa inrättas. Den nya kassan ska i första hand handlägga ersättningsfrågor som rör arbetslösa som inte är eller inte kan vara medlemmar i en arbetslöshetskassa, men som är berättigade till grundbeloppet. Vidare ska det vara möjligt för den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av övriga arbetslöshetskassor att ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen genom att bli medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Staten ska ha ett av— görande inflytande över denna arbetslöshetskassa.

5. Ersättningsregler

5.1. Inledning

Det mest grundläggande förslaget i det nya regelverket handlar om att integrera dagens två system för arbetslöshetsersättning till en ny sam- manhållen arbetslöshetsförsäkring, som också uppfyller kravet på att vara allmän. I detta kapitel behandlas först denna frågeställning. Sedan behandlas de centrala delarna i utredningens förslag till ny lag om arbetslöshetsförsäkring, dvs. regler om grundvillkor, medlems- och arbetsvillkor, överhoppningsbar tid, dagpenning, ersättningsnivå och ersättningstid samt regler om avstängning m.m.

Vid varje avsnitt ges en kort inledande beskrivning av gällande rätt samt de förändringar som riksdagen beslutat om i juli 1996 och som införs den 1 januari 1997. För en utförligare redovisning av gällande rätt hänvisas till delbetänkandets kapitel 6 samt bilaga 2 i delbetänkan- det. I huvudbetänkandets bilaga 2 finns dessutom en sammanhållen beskrivning av riksdagens julibeslut saint budgetpropositionens för- slag.

5.2. En allmän och sammanhållen arbetslös- hetsförsäkring

Förslag

En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring föreslås ersätta dagens två system för ersättning vid arbetslöshet. Den nya arbetslös- hetsförsäkringen består av två delar:

1. En obligatorisk del där ersättningen är ett fast grundbelopp lika för alla och som utgår till alla.

2. En frivillig inkomstbortfallsersättning som tillsammans med grund- beloppet ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkomsten upp till en viss inkornstnivå.

Försäkringen föreslås i sin helhet administreras av arbetslöshetskassor. En ny obunden arbetslöshetskassa föreslås bli inrättad som ett komple- ment till befintliga kassor.

Försäkringens karaktär

En allmän arbetslöshetsförsäkring

Grundprincipen från år 1934 om en frivillig försäkring, administrerad av arbetslöshetskassor med statsbidrag, styr fortfarande dagens system för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Under årtiondenas lopp har flera utredningar lämnat förslag om att det borde införas en allmän arbets- löshetsförsäkring som omfattar alla förvärvsarbetande. I dessa sam— manhang har likhetstecken ofta satts mellan en obligatorisk och en allmän arbetslöshetsförsäkring. En sådan försäkring har antagits vara helt och hållet statlig, även om så inte behöver vara fallet. Tillkomsten av KAS år 1974 innebar att en obligatorisk grundförsäkring infördes, helt i statlig regi. Därmed kan det svenska systemet för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet sägas ha blivit allmänt.

Utredningen anser att arbetslöshetsförsäkringen bör behålla sin ka— raktär av frivillig försäkring. Därmed förstärks det försäkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen. Det egna ansvaret markeras. Det

finns dock en motsättning mellan att försäkringen ska vara både allmän och frivillig.

Utredningens ambition är att den nya arbetslöshetsförsäkringen i så hög grad som möjligt ska vara tillgänglig för alla som uppfyller för- säkringens villkor. Anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen är idag mycket stor. Detta belystes i delbetänkandets kapitel 6 och 7. En mind- re grupp förvärvsarbetande saknar dock inkomstbortfallsskydd, p.g.a. att de inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Trots att arbetslös- hetsförsäkringen till största delen finansieras av alla inkomsttagare via de arbetsmarknadsavgifter som arbetsgivare och egenföretagare betalar in, omfattar således inte försäkringen på ett likartat sätt alla som upp- fyller ersättningsvillkoren. Personer, som av ett eller annat skäl valt att inte bli medlemmar i någon av dagens arbetslöshetskassor, får ett lägre ekonomiskt stöd vid arbetslöshet än de som är medlemmar i en arbets- löshetskassa. Denna skillnad beror på de olika ersättningsnivåema i KAS och i arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen anser att arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad bör öka, trots att den redan är mycket hög. De hinder som finns för en ökad anslutning bör avlägsnas. Dessa hinder är såsom utredningen uppfattat det främst av principiell och ideologisk art, eftersom dagens organisa- tion formellt är öppen för alla som uppfyller vissa villkor.

Med försäkringens täckningsgrad avses här hur många av de förvärvsarbetande som är anslutna till arbetslöshetsförsäkringen. Detta ska inte sammanblandas med hur många av de arbetslösa som omfattas av försäkringen, dvs. uppfyller villkoren för att få ersättning. Det sena- re påverkas dels av hur många som är anslutna till arbetslöshetsför- säkringen, dels av hur stränga villkoren för att få ersättning är. Utred- ningens förslag, liksom de ändringar i dagens system som beslutats av riksdagen i juli 1996, innebär att villkoren skärps. Detta betyder antagligen att en mindre andel av de arbetslösa kommer att få ersättning från försäkringen jämfört med dagens läge.

Självförvaltning

Arbetslöshetsförsäkringen bör fortsätta att administreras av de försäk- rade själva, dvs. i privat regi. Motivet till detta ställningstagande är att den tradition av gemensamt ansvarstagande från arbets- och näringsli- vets aktörer som finns när det gäller arbetslöshetsförsäkringen inte bör brytas. Detta engagemang underlättar ett nödvändigt samspel mellan arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbets- löshetsförsäkringen bör därför även i fortsättningen självförvaltas av de

försäkrade i föreningsform, dvs. av arbetslöshetskassor. Se vidare ned- an kapitel 8 beträffande försäkringens administration. De grundläggan- de övervägandena angående arbetslöshetsförsäloingens administration finns redovisade i delbetänkandets kapitel 7.

Dessa utgångspunkter leder till två krav på arbetslöshetsförsäk- ringens utformning. För det första måste en obligatorisk del finnas i den nya försäkringen, dvs. en ersättningsrätt som inte kräver personlig anslutning till försäkringen. Därmed blir arbetslöshetsförsäkringen all- män. För det andra bör försäkringens administration innehålla ett alternativ som gör det attraktivt för alla att ansluta sig till den frivilliga delen av arbetslöshetsförsäkringen.

En sammanhållen arbetslöshetsförsäkring

Av direktiven framgår bl.a. att utredningen ska överväga om det på ett eller annat sätt går att samordna dagens två skilda regelsystem för kontant stöd vid arbetslöshet. Uppdraget är att utforma en sammanhål- len arbetslöshetsförsäkring. De skäl som talar för en sammanhållen försäkring är följande:

— En frivillig arbetslöshetsförsäkring kräver en mycket stor anslutning för att vara legitim. Den bör ha en hög täckningsgrad. Om både den obligatoriska och den frivilliga delen ligger inom en och samma försäkring, stimuleras en hög anslutning till den frivilliga delen av arbetslöshetsförsäkringen. — Reglerna bör vara enhetliga och lätta att förstå och överblicka. En sammanhållen arbetslöshetsförsäkring underlättar detta. — Administrationen bör vara så ejj'ektiv som möjligt och ge god och snabb service till de försäkrade. I dag administreras de båda syste- men på olika sätt och inom skilda system. Övergång till en sam— manhållen arbetslöshetsförsäkring är därför motiverad även av rent administrativa skäl. En sammanhållen administration torde innebära att besparingar kan ske åtminstone på sikt.

Försäkringens uppbyggnad

Två delar i försäkringen

Utredningen föreslår att en allmän och sammanhållen arbetslöshetsför- säkring ersätter dagens två system för ekonomisk ersättning vid arbets— löshet, arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstöd- et. Den nya arbetslöshetsförsäkringen föreslås bestå av två delar. Dels en obligatorisk del där ersättningen är ett fast grundbelopp lika för alla. Dels en frivillig inkomstbortfallsersättning som tillsammans med grundbeloppet ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkoms- ten upp till en viss inkomstnivå.

Den ersättning - dagpenning - som en försäkrad arbetslös får består av två delar, dels grundbeloppet, dels en inkomstbortfallsersättning. Alla arbetslösa som omfattas av försäkringen får således grundbelopp, även de som är anslutna till det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. Om dagens ersättningsnivåer används som exempel, skulle en arbetslös med högsta dagpenning dels få ett grundbelopp på 230 kronor, dels en inkomstbortfallsersättning på 334 kronor, vilket tillsammans ger en dagpenning på 564 kronor.

Grundbeloppet är den lägsta dagpenningnivån och utgår alltid, om den arbetslöse är ersättningsberättigad. Ovanpå det läggs inkomstbort- fallsersättningen, om personen i fråga anslutit sig till den frivilliga delen i försäkringen. Utredningens förslag handlar inte om två försäk- ringar, utan om en. Det är viktigt för den fortsatta förståelsen av utred- ningens förslag att inte sammanblanda utredningens förslag med dagens system med två olika ersättningar, som aldrig utgår samtidigt. I utredningens förslag är det i princip tvärtom.

Den obligatoriska delen, som inte kräver någon individuell anslut- ning, bör ha karaktären av ett grundskydd. Nivån på detta grundskydd bör sättas så låg att den frivilliga anslutningen till inkomstbortfalls— skyddet är ekonomiskt motiverad för flertalet av de förvärvsarbetande. Därmed ger försäkringen incitament till egenansvar. Samtidigt får inte grundskyddet vara så lågt, att det praktiskt taget alltid måste komplet- teras med annan försörjning.

Inkomstbortfallsersättningen bör för huvuddelen av de försäkrade ge ett gott skydd vid ofrivillig arbetslöshet och göra det möjligt för den försäkrade att utan alltför stora ekonomiska uppoffringar klara sin för- sörjning tills nytt arbete har erhållits. Det måste för den stora maj orite-

ten av försäkrade finnas en klar skillnad mellan nivån på inkomstbort- fallsersättningen och grundbeloppet.

Ersättningsnivån skiljer sig åt mellan försäkringens två delar. 1 övrigt är reglerna i stort sett identiska. Alla som uppfyller villkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har automatiskt rätt till grund- beloppet. Inkomstbortfallsdelen i försäkringen är däremot frivillig och kräver att den arbetslöse har anslutit sig till den samt att han eller hon har varit medlem i en viss tid.

Försäkringens administration

Utredningen föreslår att den nya försäkringen administreras i privat regi och av arbetslöshetskassor, dvs. av föreningar. Förekomsten av ett obligatoriskt grundskydd kräver ett administrativt komplement till dagens medlemsbaserade arbetslöshetskassor. En ny obunden arbets- löshetskassa föreslås därför bli inrättad. Denna kassa ska administrera grundbeloppet för dem som inte är medlemmar i någon arbets- löshetskassa. Se vidare kapitel 8.

Anslutning till den frivilliga inkomstbortfallsdelen sker genom medlemskap i någon av de arbetslöshetskassor som administrerar för- säkringen. För att öka anslutningsgraden till den frivilliga inkomstbort- fallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen, föreslår utredningen att även den nya arbetslöshetskassan ska erbjuda anslutningsmöjlighet till inkomst- bortfallsskyddet via medlemskap i kassan. Därmed skapas ett alternativ för de personer som inte vill ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen via medlemskap i någon av de arbetslöshetskassor som samverkar med intresseorganisationer.

Ytterligare fördelar med försäkringens konstruktion

Att arbetslöshetsförsäkringen består av två olika delar, gör det lättare att utforma försäkringen så att den fungerar i olika situationer och för olika behov. Denna möjlighet utnyttjas i det följande, när det gäller att utforma särskilda lösningar för nytillträdande på arbetsmarknaden och för dem som utförsäkrats p.g.a. den bortre gräns som föreslås ingå i försäkringen.

De två delarna i arbetslöshetsförsäkringen erbjuder också möjlig- heter att dela in och beskriva försäkringens finansiering på olika sätt. Detta utvecklas nedan i kapitel 10.

5.3. Villkor för ersättning'

Förslag

Grundvillkoren för att få arbetslöshetsersättning bör preciseras och till- lämpas striktare.

Arbetslöshetsersättning bör inte utgå som inkomstutfyllnad t.ex. vid stillestånd eller konjunkturanpassad arbetstid eller vid pemrittering eller när en anställd i övrigt frivilligt minskar sin arbetstid. Det bör inte via kollektivavtal vara möjligt att kringgå denna princip.

Uppsägningstid som en anställd har rätt till bör alltid läggas ut, innan arbetslöshetsersättning börjar utgå.

För att få ersättning ska en arbetslös bl.a. vara inskriven på arbets- förmedlingen och aktivt söka arbete. Innebörden av att aktivt söka arbete föreslås preciseras i föreskrift. Kraven på lämpligt arbete bör kunna sänkas ju längre arbetslösheten varat. Hela lönen bör beaktas vid bedömning av vad som är lämpligt arbete.

Rätten för en arbetslös att uppta deltidsstudier samtidigt som arbets- löshetsersättning erhålls begränsas till motsvarande 25 procent av hel- tidsstudier. Arbetslöshetsersättning bör inte utgå till den som har studie— stöd.

Medlemsvillkoret för att få ersättning föreslås även i fortsättningen vara tolv månader. För medlemskap krävs en anknytning till arbetsmark- naden som uppgår till minst 17 timmar i veckan. Detta bör preciseras till att ha gällt åtminstone under en månad.

Det arbetsvillkor som gäller för att en första delperiod med ersättning ska beviljas är reguljärt arbete i minst 75 timmar per månad under minst nio månader inom en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Det krävs således en förankring på arbetsmarknaden minst motsvarande halvtidsarbete.

Som reguljärt arbete bör även anställningar med viss statlig löne- subvention räknas. Praktiktid ska bara i vissa fall kunna kvalificera till ersättning.

Om ovanstående villkor uppfylls, utgår ersättning på lägsta dagpen- ningnivå, d.v.s. grundbelopp. Om den arbetslöse dessutom under minst ett år har varit ansluten till den frivilliga inkomstbortfallsdelen i arbets- löshetsförsäkringen via medlemskap i en arbetslöshetskassa, utgår även

' Beträffande frågor som rör företagare och uppdragstagare hänvisas till kapi- tel 7.

inkomstbortfallsersättning. Dagpenningen utgörs då av summan av grundbelopp och inkomstbortfallsersätming.

Vidare föreslås att nu gällande regler om vilka aktiviteter som ger överhoppningsbar tid bibehålls. Den tid som får tillgodoräknas som överhoppningsbar föreslås bli begränsad till tre år. Detta betyder att arbete som ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde inte kvalificerar till ersättning.

Gällande rätt

Dagens system

För att en arbetslös ska kunna erhålla ersättning från arbetslöshets- försäkringen krävs att den arbetslöse, om han eller hon är arbetstagare, har varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst tolv månader - medlemsvillkoret. Vidare krävs att den arbetslöse förvärvsarbetat under minst 80 dagar fördelade på minst fem månader under en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Endast dagar som förvärvs- arbete utförts i minst tre timmar får räknas. Som förvärvsarbete likställs arbete för vilket relqyteringsstöd utgår. Vidare likställs med förvärvsarbete anställningar för arbetshandikappade som subvention- eras genom lönebidrag, bidrag till skyddat arbete hos offentliga arbets- givare och hos Samhall AB.

Vid beräknandet av arbetsvillkoret ska man bortse från sådan tid under vilken den arbetslöse har varit förhindrad att arbeta p.g.a. styrkt sjukdom, heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader, nykterhetsvård på anstalt, frihetsberövande på kriminalvårdens område, vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år samt beslut enligt smittskyddslagen eller livs- medelslagen. Detsamma gäller för tid då försäkrad har erhållit föräldra- penningförrnån eller varit förhindrad att arbeta p.g.a. tjänstgöring enligt totalförsvarsplikt, i den mån dessa aktiviteter inte jämställs med arbetad tid. Även arbetslivsutveckling kan räknas som överhoppnings- bar tid.

Utöver ovan angivna villkor krävs att den arbetslöse uppfyller vissa grundvillkor. Grundvillkoren innebär att den arbetslöse är arbetsför och

i övrigt oförhindrad att ta ett arbete, är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed- lingen och inte kan erhålla lämpligt arbete.

Ersättning lämnas inte till den som deltar i utbildning, om det inte finns särskilda skälz. Särskilda skäl föreligger när den enskilde

l. deltar i verksamhet för arbetslivsutveckling,

2. fortsätter studier som han eller hon bedrev på heltid vid sidan av ett heltidsarbete, under förutsättning att han eller hon söker ett heltids- arbete,

3. bedriver studier på deltid, under förutsättning att studierna inte hindrar honom eller henne från att söka och ta heltidsarbete samt att han eller hon intygar att han eller hon är beredd att avbryta studier- na om dessa kan hindra honom eller henne från att ta arbete samt

4. deltar i kurs som syftar till att ge orientering om olika yrken eller utbildningsvägar eller som har ett liknande syfte, under förutsätt- ning att kursen är av kort varaktighet.

Någon nedre åldersgräns för anslutning till försäkringen finns inte. Medlem får inte kvarstå i arbetslöshetskassa efter det att han eller hon har fyllt 65 år.

För att en arbetslös ska få KAS krävs att han eller hon har uppfyllt ett arbetsvillkor samt att han eller hon har uppfyllt vissa grundvillkor. Den arbetslöse kan, förutom genom förvärvsarbete, även kvalificera sig genom utbildning. Utredningen återkommer till sistnämnda möjlig- het i kapitel 6, avsnitt 6.2.

Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse ska ha förvärvsarbetat under minst fem månader under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde. Hänsyn tas endast till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 75 timmar. Grundvillkoren är utforma- de i överensstämmelse med villkoren i ALF -1agen. Reglerna för över- hoppningsbar tid är i princip desamma för KAS som för arbets- löshetsersättning. Den skillnad som finns är att den tid som inte räknas in i ramtiden enligt bestämmelser i KAS-lagen inte får överstiga två år.

KAS lämnas tidigast den 1 juli det år den arbetslöse fyller tjugo år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år.

2 Se ALF-förordningen 22a &.

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Genom beslutade förändringar kommer arbetsvillkoret att fr.o.m. år 1997 skärpas i både arbetslöshetsförsäkringen och KAS. För att erhålla ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ska den arbetslöse ha för- värvsarbetat reguljärt i minst nio månader under en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Hänsyn ska endast tas till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 80 timmar. För att erhålla KAS ska den arbetslöse har utfört minst sex månaders arbete under en ramtid av tolv månader.

I båda regelverken kommer det att finnas en möjlighet för regering- en eller den myndighet regeringen bemyndigar, att om särskilda skäl föreligger medge att även månad då arbete utförts mindre än 80 timmar får räknas.

Arbete för vilket rekryteringsstöd utgår kommer inte längre att räknas som reguljärt förvärvsarbete.

Grundvillkor

Allmänt

Syftet med de fyra grundvillkoren är att säkerställa att den som söker arbetslöshetsersättning verkligen är arbetslös och står till arbetsmark- nadens förfogande. Vidare syftar villkoren till att säkerställa att den arbetssökande söker arbeten med viss omfattning och varaktighet.

Längre tillbaka krävdes att den arbetslöse skulle vara beredd att anta erbjudanden om heltidsarbete för att överhuvudtaget bli ersätt- ningsberättigad. I samband med att man år 1974 införde den nuvarande lagstiftningen ändrades detta. Även deltidsarbete skulle betraktas som en ordinär arbetsform och accepteras vid bestämmande av ersättnings- rätt. Detta innebar att den som var arbetslös och som enbart sökte del- tidsarbete skulle få ersättning på motsvarande nivå. Den som förlorade en deltidsanställning skulle vara berättigad till motsvarande arbetslös- hetsersättning. Man slog dock fast att ännu kortare arbetstid, som är att likställa med sporadiskt arbete eller bisyssla, skulle hållas utanför för- säkringen3.

3 sou 1971142 5.131.

Utredningen anser att grundvillkoren är väl avvägda och ställer rimliga krav på den enskilde att söka arbete. Problemen med grund- villkoren är att de i likhet med andra försäkringsregler inte alltid har tillämpats på avsett sätt. En ökad användning av individuella hand- lingsplaner inom arbetsförmedlingen bör leda till att bestämmelserna efterlevs i högre grad.

Utredningen anser att det finns anledning att något utförligare be- röra vissa frågeställningar kring grundvillkoren och deras tillämpning. Det rör frågor som när en person ska anses som arbetslös, vad som kan anses som lämpligt arbete m.m.

Åldersgräns

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen omfattar i princip alla som förvärvsarbetar till 65 års ålder, under förutsättning att han eller hon är medlem i en arbetslöshetskassa. Det finns således ingen nedre ålders- gräns i försäkringen. En sådan gräns har ansetts vara obehövlig.

Utredningen har övervägt om det i en framtida arbetslöshetsförsäk- ring i 1agen bör införas en nedre åldersgräns. En sådan gräns skulle kunna utformas i enlighet med de åldersregler som finns i nuvarande KAS-lagen. Skäl för att införa en nedre åldersgräns är att idag förut- sätts nästan alla ungdomar gå igenom gymnasiet. Det har därför ansetts att kommunerna bör ansvara för ungdomars utbildning och stöd vid arbetslöshet upp till 20 års ålder.

Utredningen anser dock att med det skärpta arbetsvillkor som före- slås nedan i detta avsnitt, bör den som har förvärvsarbetat i nio måna- der oavsett ålder erhålla ersättning motsvarande det inkomstbortfall han eller hon drabbas avvid arbetslöshet. Har en person en så om- fattande förankring i arbetslivet som nio månaders reguljärt förvärvs- arbete, är det troligt att han eller hon har inrättat sitt liv efter motsvarande inkomst.

Utredningen anser således inte att det bör införas någon nedre ål- dersgräns i arbetslöshetsförsäkringen. Vad gäller de s.k. nytillträdande har utredningen gjort andra överväganden. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 6.

Utredningen anser inte heller att reglerna för den övre åldersgränsen bör ändras.

Ofrivilligt arbetslös

En fråga av stor betydelse för ersättningsrätten är hur man ska faststäl- la vem som ska anses som arbetslös i försäkringens mening. I de nuva- rande regleringarna av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet finns ingen definition av begreppet arbetslös. En definition som har använts i kommentartext är att som arbetslös betraktas försäkrad, som inte utför något avlönat arbete för annans räkning och inte heller utför arbete för egen räkning i förvärvssyfte.

Försäkrad som uppbär lön, exempelvis under semester, uppsäg- ningstid eller permittering, betraktas inte som arbetslös. Inte heller för- säkrade, som får lön för den tid de inte kan erbjudas arbete, räknas som arbetslösa.

För anställningar som innehåller perioder utan arbete, under vilka lön eller annan ersättning inte utgår, gäller samma princip. Har någon en tillsvidareanställning som innebär att han eller hon under vissa peri— oder inte kan beredas arbete och då inte heller erhåller någon lön eller på annat sätt kompenseras ekonomiskt, har man i praxis ansett att per- sonen ifråga har accepterat anställningsformen och därför inte heller ska anses vara arbetslös.

Motivet till denna slutsats är att arbetstagaren, i samband med att han eller hon säger ja till en tillsvidareanställning, tar ställning till om han eller hon accepterar dessa villkor. Det handlar här inte om kortare eller tillfälliga anställningar utan tillsvidareanställningar, som ju till sin art är av mer permanent karaktär.

Om arbetslöshetsersättning utgår i dessa fall, innebär det en lång- siktig inkomstutfyllnad, vilket strider mot försäkringens karaktär av omställningsförsäkring. En sådan inkomstutfyllnad medför dessutom en subvention av vissa företag, branscher och verksamhetsområden, vilket snedvrider konkurrensen. Utredningen delar detta synsätt.

Utredningen har uppmärksammat att det förekommer att företag med ekonomiska problem träffar överenskommelser med lokala fack- liga organisationer, som innebär försök att komma runt denna princip i försäkringen. Ett exempel är ett avtal som innebär att de anställda sägs upp p.g.a. arbetsbrist, för att på den sista anställningsdagen återanstäl- las i företaget med en arbetstid som motsvarar 80 procent av den tidi- gare gällande arbetstiden. I överenskommelsen regleras också en fram- tida tidpunkt, då de anställda ska återgå till heltidsarbete. Avsikten är att arbetstagarna därefter ska ansöka om arbetslöshetsersättning mot- svarande den tid arbetet har reducerats.

Utredningen anser att detta är ett exempel på en situation där arbets- löshetsersättning inte ska utgå. De försäkrade har via kollektivavtal,

dvs. frivilligt, accepterat att reducera sin arbetstid. Att finansiera kon- junkturanpassad arbetstid via arbetslöshetsförsäkiingen är inte förenligt med lagens syfte att vara en omställningsförsäkring.

Ett problem i detta sammanhang har alltsedan ALF-lagen infördes varit den typ av deltidsarbetslöshet som uppstår, när en heltidsarbetan- de av arbetsgivaren tvingas övergå till deltidsarbete. I detta fall har ju den drabbade bevisligen ett arbetsutbud som uppgår till heltid. Det har därför ansetts rimligt att arbetslöshetsersättning utgår för det inkomst- bortfall som uppstår. Detta gäller emellertid inte när en person på eget initiativ övergår från heltid till deltid, dvs. själv begränsar sitt arbetsut— bud. I kapitel 6, avsnitt 6.1 behandlas denna problematik mer i detalj.

Utredningen anser att i de situationer då en anställd har accepterat att reducera sin arbetstid, ska han eller hon inte anses som arbetslös l arbetslöshetsförsäloingens mening. Är arbetstidsreduceringen reglerad i ett kollektivavtal, anser utredningen att detta för berörda medlemmar i den avtalsslutande organisationen ska tolkas som en frivillig överens- kommelse. Det är särskilt viktigt att upprätthålla denna princip i en situation där arbetslöshetskassoma har stark anknytning till de fackliga organisationerna.

Permittering

Permittering är ett annat exempel på samma problem. Permittering in- nebär att en arbetsgivare på grund av tillfällig arbetsbrist, driftsstöming eller annan sådan omständighet inte tillhandahåller arbetstagaren något arbete och befriar denne från skyldighet att närvara på arbetsplatsen. Rätten att permittera är inte reglerad i lag, men finns inom många avtalsområden inom SAF/LO området.

För att arbetsgivaren ska ha rätt att permittera ska enligt praxis löneförmen vara sådan att lönen sätts i relation till den faktiskt arbetade tiden eller till omfattningen av det arbete som faktiskt utförts (timlön eller ackordlön). Vidare krävs att kollektivavtalet eller det faktiska anställningsavtalet har slutits under förutsättningen att arbets- tagaren inte kan påräkna arbete i större utsträckning än arbetsgivaren anser sig kunna tillhandahålla. Inom tjänstemannaornrådet ingås inte anställningsavtal på detta sätt, varför permitteringsrätt avseende tjänstemän saknas.

Det nu gällande löneskyddet vid permittering infördes den 1 januari 1985 i anställningsskyddslagen4. Enligt denna bestämmelse har en

4 21 & anställningslagen

arbetstagare som permitteras rätt till samma lön som om arbetstagaren hade fått behålla sina arbetsuppgifter. Detta gäller dock inte om arbetet är säsongbetonat eller av andra skäl inte är sammanhängande till sin natur.

Fram till den 30 juni 1995 fanns möjlighet för arbetsgivare att erhål- la statsbidrag för utbetald permitteringslön. Denna möjlighet slopades av besparingsskäl från den 1 juli 1995. Pennitteringslönesinstitutet byggde på en trepartsöverenskommelse mellan staten, LO och SAF. Staten stod för huvuddelen av den permitteringslönersättning som utbe- talades. Under det senaste året har det således krävts att arbetsgivaren svarar för hela ersättningen till anställda som permitteras.

Behovet av att under vissa perioder kunna minska arbetskraftskost- nadema, utan att för den skull behöva säga upp personal, är ett natur- ligt fenomen i en marknadsekonomi. Det är dock enligt utredningens mening inte arbetslöshetsförsäkringens uppgift att gå in och betala för arbetskraftskostnadema under tillfälliga stillestånd.

Vid permitteringar där med stöd av lag eller kollektivavtal lön inte utgår, har arbetstagarna i vissa fall betraktats som arbetslösa och där- med kunnat erhålla arbetslöshetsersättning. Som exempel kan nämnas permittering vid semesterstängning.

Utredningen har erfarit att olika försök att utnyttja arbetslöshetsför- säkringen på ett sådant sätt förekommer, t.ex. genom kollektivavtal som innebär att arbetstagare med tillsvidareanställning får permitteras under den period som arbetsgivaren kommit överens om med den fackliga organisationen. Under permitteringsperioden utgår då ingen lön. Under den överenskomna permitteringsperioden förväntas arbets- tagaren enligt informationsblad från den avtalsslutande fackliga orga- nisationen stå till arbetsmarknadens förfogande och uppbära arbetslös- hetsersättning. Arbetstagaren har under permitteringsperioden två veckors uppsägningstid.

Utredningen menar att ovan beskriva förfaringssätt inte ska ge rätt till arbetslöshetsersättning. Genom kollektivavtalet har de anställda accepterat den tillfälliga förändringen i arbetsvillkoren. Det är inte lämpligt att låta arbetslöshetsförsälo'ingen betala den här typen av stil- leståndskostnader. De bör belasta produktionen. I det aktuella exemplet handlar permitteringen dessutom egentligen om Säsongarbete. Det är inte tillåtet att vid kontinuerligt Säsongarbete uppbära arbetslöshetser- sättning.5 Se nedan kapitel 6.

5 Eftersom permitteringsperioden i det refererade fallet inträder för första gången vecka 47 år 1996 är det för utredningen oklart hur den aktuella arbets- löshetskassan kommer att hantera ansökningarna om arbetslöshetsersättning.

Utredningen är medveten om att det i dag finns möjligheter att inom vissa branscher använda arbetslöshetsersättningen som ett slags stille- ståndsersättning. Detta gäller vissa grupper av företagare anslutna till försäkringen, bl.a. åkare och fiskare, vilka har Specialregler. Utred- ningen behandlar dessa frågor i kapitel 7.

Uppsägningstid bör löpa

När en anställd av en eller annan anledning går med på kortare upp- sägningstid än vad han eller hon har rätt till, bör enligt utredningens mening samma synsätt gälla. I praxis har man hittills accepterat att den enskilde avtalar bort delar av eller hela uppsägningstiden och i stället uppbär arbetslöshetsersättning under motsvarande tid. Utredningen anser att denna praxis bör ändras. Har en arbetslös avtalat bort upp- sägningstiden, bör arbetslöshetskassan lägga ut en fiktiv uppsägnings- tid, under vilken den arbetslöse inte ska kunna erhålla någon arbetslös- hetsersättning.

Uppsägningstid bör även läggas ut vid övergång från heltid till del- tid. Det fall som här avses är när en anställd av arbetsgivaren tvingas att minska sin arbetstid. Detta synsätt stämmer med LAS, där en sådan övergång betraktas som att anställningsförhållandet sägs upp i sin hel- het, varefter ett nytt anställningsavtal ingås.

Återanställning

AMS har på senare tid i studier konstaterat att en betydande del av de arbetslösa så småningom får arbete hos samma arbetsgivare igenö. När långtidsarbetslösa (sex månader med AMS definition) får arbete, så är det relativt ofta hos en arbetsgivare som man tidigare varit anställd hos. Detta mönster tolkas av AMS som bevis för att även långtidsarbetslösa har stora chanser att få arbete. Men resultatet kan också ha en annan förklaring. Det kan handla om det fenomen som beskrivits ovan, dvs. tillfälliga neddragningar av arbetskraften, där stilleståndskostnaderna bärs av arbetslöshetsförsäldingen.

Det sistnämnda förfarandet kan emellertid inte anses vara formellt felaktigt, under förutsättning att de berörda personerna har tidsbegrän- sade anställningar mellan arbetslöshetsperiodema eller sägs upp på ett korrekt sätt för att sedan återanställas. Det är i denna situation i första

6 Se delbetänkandet kapitel 5. .

hand arbetsförmedlingens ansvar att se till att den arbetslöse söker, erbjuds och tar andra arbeten eller åtgärder och inte tillåts gå långa tider med ersättning i avvaktan på att bli återanställd av sin gamla arbetsgivare.

Att aktivt söka arbete

En punkt som är central i grundvillkoren är kravet på att den arbetslöse aktivt ska söka arbete. Detta krav behöver preciseras och göras tydligt, samtidigt som det är svårt att formulera en operationell definition som fungerar i alla de olika situationer som kan uppstå.

Utredningen föreslår att AMS ges i uppdrag atti föreskrift precisera innebörden av att aktivt söka arbete, dvs. vilka krav som ska ställas i olika situationer. I detta ingår också vilka kontakter som bör förekom- ma mellan den arbetslöse och arbetsförmedlingen. Ett sådant förtydli- gande behövs bl.a. som underlag för individuella handlingsplaner. Ett nära samband finns också med tillämpningen av bestämmelserna om lämpligt arbete.

Lämpligt arbete

De nuvarande bestämmelserna om lämpligt arbete är relativt allmänt hållna. Riktlinjer för hur detta begrepp ska tolkas har utarbetats i prax- is. Denna rättspraxis är väl avvägd och det finns inte något behov av att i sin helhet förändra dessa regler. Utredningen har dock vissa synpunk- ter och förslag till förändringar och preciseringar.

Arbetslöshetsförsäkringen är inte någon yrkesförsäkring eller garan— ti för att den enskilde för all framtid ska kunna göra anspråk på att få behålla en viss inkomst. Försäkringen ger ett inkomstskydd men ställer krav på omställning. Detta bör styra vad som ska betraktas som lämpligt arbete.

I början av en ersättningsperiod bör inte alltför höga krav ställas på att den arbetslöse ska acceptera att gå ned i lön eller byta yrke. Detta gäller framför allt arbetslösa som före arbetslösheten har ett långt yrkesliv bakom sig. I takt med att ersättningsperioden fortgår, bör kraven på omställning skärpas. Den arbetslöse måste då acceptera att gå ned i lön och/eller byta yrke och ort, om detta är nödvändigt för att bryta arbetslösheten. Det går enligt utredningens mening inte att ange några fasta tidpunkter för när detta ska inträffa. Det får avgöras från fall till fall och med stöd av den individuella handlingsplanen. Om

arbetslöshetskassoma involveras i det kontrakt som en individuell handlingsplan ska innebära, kan de tillföra nödvändig kunskap om vad som utgör lämpligt arbete.

Den praxis som har utbildats och som innebär, att en arbetslös inte behöver acceptera ett arbete där lönen understiger tio procent av arbets- löshetsersättningen, bör kvarstå. Den innebär, med en ersättningsnivå på 80 procent, en lönesänkning på minst 28 procent. Ett lågt tak för det inkomstbortfall som ersätts innebär, att en stor andel av de arbetslösa får en ännu större löneminskning som utgångspunkt vid bedömning av vad som ska betraktas som lämpligt arbete. En så pass kraftig löne- sänkning som minst 28 procent utgör tillräckligt incitament för om- ställning.

Denna bedömning bör dock inte tillämpas under hela ersättnings- perioden. Efter en första delperiod bör kretsen av lämpliga arbeten vidgas. Den arbetslöse måste då acceptera arbeten med löner som understiger tio procent av hans eller hennes arbetslöshetsersättning.

Vid fall av kollektivavtalsreglerad provisionsbaserad lön, där hela lönen - inte bara garantilönen - bildar underlag för dagpenningberäk- ning, bör samma lön, dvs. inklusive uppskattad provision, bilda grund för bedömning av lämpligt arbete. Detta förutsätter att arbetstiden för motsvarande lön är garanterad, dvs. att det finns arbete hela den tid som ligger till grund för bedömning av lämpligt arbete.

I de fall en arbetslös inte har anslutit sig till inkomstbortfallsdelen i försäkringen, bör ändock det verkliga inkomstbortfallet utgöra grund för bedömning av vad som ska anses som lämpligt arbete. I detta fall bör en jämförelse göras med. den dagpenning som den arbetslöse hade varit berättigad till, om han eller hon hade uppfyllt medlemsvillkoret.

Studier

Huvudregeln i dagens ersättningssystem är att arbetslöshetsersättning inte ska lämnas samtidigt som den arbetslöse bedriver studier. Bak- grund till detta ställningstagande är att den som är arbetslös ska stå till arbetsmarknadens förfogande och ägna sig åt att söka arbete. Arbetslin— jen ska främjas och den arbetslöse ska kunna återgå till arbete så snart som möjligt. Det finns risk för att den som under arbetslösheten stude- rar inte lägger ned tillräcklig kraft på att få ett arbete. Arbetslöshets- ersättning ska vara en omställningsersättning, inte en alternativ studie- finansieringsform. Utredningen delar denna uppfattning.

Även ur rättvisesynpunkt bör man vara restriktiv vad gäller möjlig- heterna för arbetslösa att bedriva reguljära studier, samtidigt som

arbetslöshetsersättning uppbärs. En person som under sin arbetslöshet bedriver studier bör inte gynnas framför den som själv finansierar sina studier t.ex. med studiemedel.

De nu anförda skälen har medfört att lagstiftaren har sett restriktivt på möjligheten att studera, samtidigt som arbetslöshetsersättning utgår. Det krävs särskilda skäl för att detta ska vara tillåtet. Som framgår av redogörelsen över gällande rätt ovan har man i fyra typfall accepterat att en arbetslös studerar, samtidigt som han eller hon uppbär arbetslös- hetsersättning.

Utredningen anser att tre av undantagen är berättigade. Det undan- tag som ger en arbetslös möjlighet atti vissa fall uppta studier på deltid under arbetslösheten bör däremot begränsas jämfört med dagens prax- 15.

Vad som i undantagsregeln avses med deltidsstudier är oklart och denna regel tillämpas olika beroende på vilken arbetslöshetskassa som handlägger ersättningsfrågan. En utgångspunkt vid bedömning av om deltidsstudier ska vara tillåtna eller inte, utan att ersättningen redu- ceras, bör enligt utredningens mening vara att studier så långt som möjligt bör regleras i de individuella handlingsplanema och finansieras på andra sätt, dvs. inte av arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsmarknads- politiskt motiverade studier bör ske inom ramen för aktivitetsstöd /utbildningsbidrag. Andra studier bör finansieras med reguljärt studie- stöd.

Utredningen anser att studier på deltid med bibehållen arbetslös- hetsersättning inte bör ha mer än en begränsad omfattning, för att be- toningen av att den arbetslöse aktivt ska söka arbete inte ska försvagas. Studier som överstiger 25 procent av heltidsstudier bör därför inte till- låtas utan att avdrag från ersättningen sker. I likhet med vad som nu gäller ska den arbetslöse samtidigt förbinda sig att genast avbryta studierna, om han eller hon erbjuds ett lämpligt arbete. Arbetslöshets- kassan har tillsammans med arbetsförmedlingen ett stort ansvar för att se till att den ”dispens” från grundvillkoren i försäkringen, som möjlig- heten till deltidstudier ger, inte missbrukas av arbetslösa eller studie- anordnare.

Forskarutbildning

Arbetslöshetsersättning till forskarstuderande vållar särskilda problem. I dag måste en doktorand, som blir arbetslös på heltid, avregistrera sig helt från doktorandutbildningen för att få ersättning. Oklarhet råder beträffande deltidsstudier. Utredningen anser att forskarstudier på del-

tid inte ska kunna förenas med arbetslöshetsersättning. Forskarutbild- ning är mer att jämföra med s'älvstyrda aktiviteter som eget företag- ande och uppdragsverksamhet . Det är mycket svårt att kontrollera omfattningen av sådana aktiviteter. Även av långsiktiga forsknings- politiska skäl är det motiverat, att förhindra att arbetslöshetsersättning— en används som utfyllnad, när doktorandtjänster och utbildningsbidrag för doktorander inte räcker till.

Samordning med studiestöd

En fråga som har bedömts olika av arbetslöshetskassoma är om det ska ske en avräkning från arbetslöshetsersättningen, i de fall den studeran- de uppbär studiestöd t.ex. studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd. Tillsynsmyndigheten har inte meddelat några tillämpningsföreskiifter i denna fråga, eftersom det saknas uttalat stöd för detta i förordning.

Genom att uppbära studiestöd får den arbetslöse enligt utredningens mening anses ha en så stark anknytning till studierna att det kan ifråga- sättas, om han eller hon verkligen står till arbetsmarknadens för- fogande. Utredningen anser att om en arbetslös uppbär studiestöd, bör han eller hon oavsett studiestödets omfattning inte vara berättigad till arbetslöshetsersättning.

Medlemsvillkor

Medlemsvillkorets utformning

I utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring ingår ett krav på att den arbetslöse ska vara medlem i en arbetslöshetskassa för att kunna erhålla ersättning från inkomstbortfallsdelen i försäkringen. Detta in- nebär inte någon förändring mot dagens systern.

Uttrycket medlemsvillkor har två innebörder. Dels det självklara att man ska vara medlem i en arbetslöshetskassa för att få ersättning. Uttrycket används också för att beteckna det särskilda krav som anger hur lång tid en försäkrad ska ha varit medlem för att få inkomst— bortfallsersättning. Nuvarande medlemsvillkor innebär att man ska ha varit medlem i minst tolv månader innan ersättning kan utgå. Ett

7 Se kapitel 7.

alternativt villkor skulle kunna vara att den försäkrade ska ha varit medlem under den tid han eller hon har utfört det förvärvsarbete som kvalificerar till försäkringsersättning. Detta skulle i praktiken innebära ett kortare medlemsvillkor i tid.

Tillkomsten av medlemsvillkoret på tolv månader motiverades ursprungligen av försäkringsmässiga skäl samt av hänsyn till arbetslös- hetskassomas ekonomi. Att en medlem bör ha erlagt avgift under viss tid för att ha rätt till ersättning, är ett försäkringsmässigt synsätt. Om korta medlemskap skulle vara tillräckliga för att ge ersättningsrätt, skulle kassorna inte få tillräckligt många medlemmar för att kunna finansiera sin verksamhet.

Vidare har medlemsvillkoret ansetts vara ett sätt att förhindra att arbetslöshetsförsälqingen missbrukas. Därigenom anses man kunna hindra att personer med lång uppsägningstid spekulerar i försäkrings— ersättning. Dessa skulle i annat fall kunna vänta med att ansluta sig till försäkringen, tills de blir uppsagda och alltså verkligen riskerar att bli arbetslösa. Detta argument har särskilt ansetts vara tillämpligt på företagare och förklarar den skillnad mellan anställda och företagare som finns i nuvarande försäkring, vad gäller medlemsvillkorets längd.8

De ovan anförda skälen för att ha ett i tid definierat medlemsvillkor har alltjämt bärkraft. Utredningen anser att det även i den nya arbets- löshetsförsäkringen bör finnas ett sådant medlemsvillkor och att detta bör vara utformat i huvudsak enligt dagens regler. Utredningen åter- kommer i kapitel 7 till vad som bör gälla för företagare.

Medlemsvillkoret har endast betydelse för frågan om den arbetslöse är berättigad till inkomstbortfallsersättning eller inte. Har den arbetslö— se inte varit medlem, ska han eller hon ändå kunna erhålla grundbelop- pet. Denna del av försäkringen är i utredningens förslag obligatorisk, dvs. bygger inte på frivillig anslutning.

Inträdesvillkor

En fråga som bör behandlas i detta sammanhang är vilka som ska kunna söka medlemskap i en arbetslöshetskassa. Ett av grundkraven för att kunna bli medlem i en arbetslöshetskassa är att sökanden har ett förvärvsarbete som i genomsnitt inte understiger 17 timmar per vecka. Denna regel har tillämpats olika av arbetslöshetskassoma. Det finns exempel på att kassor har godtagit att den inträdessökande har arbetat

8 Företagare måste med vissa undantag ha varit medlemmar i 24 månader för att få ersättning. Se kapitel 7.

17 timmar endast den vecka han eller hon ansökte om medlemskap. Någon enhetlig praxis finns inte.

Syftet med 17-timmarsregeln är att förhindra att personer, som inte har tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden, omfattas av arbetslös- hetsförsälqingen. Utredningen delar detta synsätt och anser att en framtida arbetslöshetsförsälq'ing bör ha en motsvarande regel. För att göra kravet på anknytning till arbetsmarknaden tydligt, bör det precise- ras. Utredningen anser att ett rimligt krav är att man ska ha arbetat i genomsnitt 17 timmar per vecka under en månad (30-dagarsperiod), innan man ansöker om medlemskap.

Denna regel ska inte tolkas på så sätt att man rent faktiskt måste ha uppfyllt villkoret, innan man ansöker om medlemskap. En person, som kan uppvisa ett anställningsavtal som innebär att han eller hon har er- hållit anställning i sådan omfattning att villkoret kommer att uppfyllas, bör ha rätt att omgående erhålla medlemskap.

Arbetsvillkor

Allmänt

Som utredningen konstaterade i delbetänkandet är det i dag relativt enkelt att kvalificera sig för rätt till ersättning från arbetslöshetsför- säkringen. En arbetslös kan trots en relativt svag förankring på arbets- marknaden få ersättning. Fördelen med hittills gällande låga kvali- ficeringskrav är att arbetslöshetsersättning därmed kommit att utgå till en stor andel av de arbetslösa. Nackdelen med låga krav är att även grupper med svag anknytning till arbetsmarknaden vid arbetslöshet får ersättning från försälqingen, hittills dessutom praktiskt taget utan tidsbegränsning.

Låga kvalificeringskrav gör det också lättare för företag och kom- muner att använda arbetslöshetsförsälqingen i kostnadsövervältrande syfte. Kommuner kan välja att erbjuda arbetslösa med socialbidrag kortare anställningar. Därigenom kvalificerar sig dessa personer för KAS eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Företag kan på liknande sätt genom upprepade kortvariga anställningar - mer eller mindre reella - avveckla äldre arbetskraft många år i förtid. En kort kvalificeringstid ökar också möjligheterna att använda arbetslöshets- försäkringen som löneutfyllnad vid säsongvariationer och andra uppre- pade tillfälliga anställningar. Se ovan kapitel 2.

Reguljärt arbete

Reglerna om arbetsvillkor ändrades den 1 januari 1996. Förändringen innebar att det numera krävs reguljärt arbete för att kvalificera sig för en första period med arbetslöshetsersättning. Tidigare kunde arbets— villkoret uppfyllas genom beredskapsarbete, arbetsmarknadsutbildning, ALU m.m. Syftet med förändringen var att stärka arbetslinjen och att förstärka det försäkringsmässiga inslaget.

Som förvärvsarbete räknas även tid med helt eller delvis bibehållen lön i form av semester eller ledighet. Detta gäller dock inte vid ledighet p.g.a. sjukdom, totalförsvarsplikt eller barns födelse. Vidare räknas tid under vilken semesterlön utgår som tid i arbete.

Utredningen anser att det nu gällande kravet på att arbetsvillkoret för en första ersättningsperiod ska uppfyllas med reguljärt förvärvs- arbete bör behållas. Endast de som har haft en fast anknytning till arbetsmarknaden bör kunna erhålla full arbetslöshetsersättning. '

Riksdagen har i juli 1996 bl.a. beslutat att sådana arbeten för vilka relqyteringsstöd har lämnats inte längre ska kvalificera till en första ersättningsperiod. Sedan tidigare gäller att utbildningsvikariat normalt inte heller kvalificerar. I dessa fall handlar det om anställningar som oftast har kollektivavtalsreglerad lön och andra reguljära arbetsvillkor, och där en viss statlig subvention ges till arbetsgivaren baserad på lönekostnaden för den anställde. Arbetsgivaren, inte den anställde, får ett bidrag.

Utredningen anser att även anställningar som är statligt subven- tionerade bör kunna räknas in i arbetsvillkoret för en första ersättnings- period, om det föreligger ett anställningsförhållande som är reglerat i kollektivavtal och kollektivavtalsenlig lön utgår, eller jämförbara vill- kor gäller. För att arbetet ska vara kvalifikationsgrundande bör dock enligt utredningens mening subventionen inte överstiga 50 procent av lönekostnaden. När det gäller anställningar som subventioneras för att underlätta för arbetshandikappade att komma in i arbetslivet, bör un- dantag göras från denna begränsningsregel.

Utredningen är medveten om att kommuner i vissa fall har använt rekryteringsstöd tillsammans med korta tillfälliga kommunala anställ- ningar för att på så sätt kvalificera in arbetslösa i försäkringen. Utred- ningens förslag nedan om ett förlängt arbetsvillkor motverkar dock av ekonomiska skäl en sådan användning av rekryteringsstöd.

Praktik

En fråga som har betydelse i detta sammanhang är om den yrkespraktik som ingår i studieplanen för vissa utbildningar ska betraktas som för- värvsarbete och kvalificera till arbetslöshetsersättning. Den praktik som här avses är sådan som liknar vanligt arbete och för vilken lön utgår. Yrkespraktik kan ingå både i gymnasieutbildningar och i hög- skoleutbildningar.

När det gäller gymnasiestudier har man i vissa fall ansett att prakti— ken, om det föreligger ett anställningsförhållande, innebär att den stu- derande kan bli medlem i en arbetslöshetskassa och kvalificera sig till ersättning från arbetslöshetsförsälo'ingen. Praktiktiden har dock sällan en sådan omfattning att den ensam räcker till för att kvalificera den studerande till arbetslöshetsersättning.

Utredningen anser att invändningar kan resas mot att praktiktid till— låts kvalificera till arbetslöshetsersättning. Syftet med arbetsvillkoret är att en arbetslös som får ersättning ska ha varit fast etablerad på arbets- marknaden. Om en gymnasiestuderande som ett led i sin utbildning utför visst praktikarbete, kan han eller hon knappast anses ha en sådan anknytning. Utredningen anser därför att praktik som genomförs i samband med gymnasiestudier inte ska kunna kvalificera till arbetslös- hetsersättning. Detta gäller oavsett om lön utgår under praktiktiden eller inte.

Vid högskolestudier bör inte praktiktid under vilken studiemedel kan utgå kvalificera till arbetslöshetsersättning. I de fall studierna kräver att den studerande tar ett reguljärt arbete under ferietid, måste däremot han eller hon anses ha en sådan anknytning till arbetsmark- naden att han eller hon genom detta arbete ska kunna kvalificera sig för arbetslöshetsersättning.

Längden på den arbetade tid som krävs

Utredningen anser att det nuvarande arbetsvillkoret på fem månader bör förlängasg. Därmed markeras tydligare att det krävs en fast anknytning till arbetsmarknaden för att få del av de förmåner arbetslöshetsförsälq'ingen innebär. Utredningen ansluter sig till det av riksdagen i juli 1996 fattade beslutet om att arbetsvillkoret ska vara nio månader.

9 Se delbetänkandet avsnitt 7.2.

Om längden på arbetsvillkoret ändras, bör även längden på den s.k. ramtiden övervägas. En förlängd kvalificeringstid talar för en förlängd ramtid. Den försäkrade får då en längre sammanlagd tid på sig att arbeta ihop arbetsvillkorets nio månader. Görs ramtiden längre än ett år, uppstår emellertid ökad risk för att arbetslöshetsförsäloingen under långa perioder kan användas som löneutfyllnad i branscher med så- songarbetslöshet. Därför bör ramtidens längd bibehållas, dvs. tolv månader.

Ett arbetsvillkor med längre kvalificeringstid kommer att stänga ute nytillträdande från arbetslöshetsersättning. Det bör därför i den nya arbetslöshetsförsäloingen finnas en möjlighet för personer, som uppfyl- ler ett arbetsvillkor med kortare kvalificeringstid, att få någon form av ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Hur denna ersättningsrätt bör vara utformad återkommer utredningen till i kapitel 6.

Ett längre arbetsvillkor kommer att innebära att en del arbetslösa, som med dagens regler skulle ha erhållit ersättning, i framtiden inte blir berättigade till detta. Beräkningar av hur många som kan bli berör- da av ett längre arbetsvillkor redovisas i kapitel 11. Ett område som kommer att drabbas särskilt hårt är kultursektomw.

Beträffande återkvalificering till nya ersättningsperioder se nedan avsnitt 5.6.

Dag— eller timtid som beräkningsgrund

För närvarande skiljer sig konstruktionen av arbetsvillkoret åt i de två ersättningssystemen. I arbetslöshetsförsäkringen bestäms arbetsvillko- ret av att den försäkrade ska ha arbetat ett antal dagar under ett visst antal månader. I KAS bestäms arbetsvillkoret av att sökanden ska ha arbetat ett antal månader under vilka han eller hon har arbetat ett visst antal timmar. Reglerna innebär att i försäkringen räcker det med att ha arbetat totalt 240 timmar utspridda över minst fyra månader och en dag. I KAS behövs 375 timmar fördelade på fem månader, där den femte månaden måste ha minst 75 timmars arbete.

När ALF-lagen infördes var arbetsvillkoret konstruerat på samma sätt som i KAS-lagen. Det fanns dock möjlighet för de arbetslöshets- kassor som så önskade att bestämma arbetsvillkoret på basis av dagar. I samband med en översyn av ALF-lagen år 1989 konstaterades att fler- talet kassor beräknade arbetsvillkoret på grundval av dagar. Lagen änd- rades därför i enlighet med arbetslöshetskassomas praxis. Reglerna

10 Se kapitel 7.

kommer åter att ändras fr.o.m. den 1 januari 1997, eftersom riksdagen har beslutat att arbetsvillkoret ska vara formulerat som 80 timmar per månad.

De två mätrnetodema har olika för- och nackdelar. Fördelarna med ett system som grundar sig på dagar är att den enskilde kan medräkna månader då han eller hon endast har arbetat ett fåtal dagar, under förut- sättning att han eller hon under övriga månader har arbetat fler dagar. I en av månaderna räcker det med en arbetad dag. Dagmetoden gynnar de som har ett stabilt arbetsmönster och arbetar flertalet dagar i en följd, både heltids- och deltidsarbetande. Mängden arbetstid som krävs är också med de regler som nu gäller lägre än i timmetoden.

Dagmetoden missgynnar de som har mycket oregelbunden arbetstid både i timmar och avseende fördelning över dagar. Dagar med få ar- betade timmar kan inte tillgodoräknas alls. I timmodellen enligt KAS ställs å andra sidan högre krav både på arbetstiden i timmar och på vilken beständighet över tiden arbetet ska ha haft. Utredningen antar att det är denna skillnad i villkor som lett till att flertalet arbetslöshets- kassor har valt dagmetoden.

En generell slutsats är att ju längre arbetsvillkoret görs i antal månader, desto mindre relativ betydelse får skillnaderna mellan dag- och timmetodema. Av vikt vid jämförelse mellan de två metoderna är enligt utredningen att timmetoden jämfört med dagmetoden ställer högre krav på kontinuerlig anknytning till arbetsmarknaden. Tim- metoden är också bättre lämpad att fungera på en flexibel arbets- marknad, där arbetstiden kan vara mycket ojämnt fördelad mellan olika dagar. Varje timme räknas med. Utredningen anser därför att ett arbetsvillkor som grundar sig på timtid bör väljas som huvudprincip.

Antalet månader som kan räknas in i arbetsvillkoret kan i vissa fall påverkas av när under en kalendermånad den arbetade tiden ligger. Om den arbetade tiden ligger i slutet av en kalendermånad, kan den måna- den bortfalla. För de personer som ligger precis på gränsen för att klara ett arbetsvillkor kan detta drabba hårt. Utredningen anser därför att vid sådana situationer ska en altemativregel kunna användas. Den innebär att s.k. brutna månader används vid beräkning av arbetsvillkor (och ramtid) istället för kalendermånader. Detta eliminerar problemet med den tappade månaden.

Minst halvtid

Den arbetstid som krävs för att kvalificera till ersättning bör enligt utredningens mening minst motsvara ett halvtidsarbete. Eftersom

arbetstiden inom ett flertal avtalsområden är kortare än 40 timmar per vecka, anser utredningen att arbetsvillkoret bör bestämmas till 75 timmars förvärvsarbete per månad.

Mot detta kan invändas att även arbetad tid av mindre omfattning borde ge rätt till ersättning, t.ex. borde den som arbetar 30 procent av heltid en längre period och sedan blir arbetslös kunna få motsvarande arbetslöshetsersättning. Därmed skulle också en anpassning till en framtida flexiblare arbetsmarknad underlättas i försäkringssystemet. Utredningen delar dock inte denna syn. Arbete som understiger halvtid är mer att likna vid en bisyssla, dvs. försörjningen ordnas i huvudsak på annat sätt. Försäkringen ska i första hand omfatta förvärvsarbetande med en fast förankring på arbetsmarknaden. Den som har flera arbeten med kortare tid, vilka sammanlagt överstiger 75 timmar i månaden kan, i likhet med vad som gäller idag, få räkna samman tiden.

Om gällande kollektivavtal för en bransch eller ett verksamhets- område innebär att halvtid inte uppfyller kravet på 75 timmars för- värvsarbete per månad, föreslås att det införs en bestämmelse, som överensstämmer med den av riksdagen i juli 1996 beslutade rätten för regeringen eller den regeringen bemyndigar att meddela särskilda före- skrifter avseende arbetsvillkoret.

Överhoppningsbar tid i arbetsvillkoret

Regler om vilka aktiviteter som ger överhoppningsbar tid har tillkom- mit i lagen vid olika tidpunkter. Det handlar i flertalet fall om aktivitet- er som den enskilda individen inte själv råder över. Exempel på detta är sjukdom respektive fullgörande av totalförsvarsplikt. Lagstiftaren har genom reglerna om överhoppningsbar tid ordnat så att den arbets- löse inte förlorar sin ersättningsrätt i dessa situationer. Utredningen anser inte att det finns anledning att ändra på Vilka aktiviteter som ska betraktas som överhoppningsbara, dvs. de regler som nu - år 1996 - gäller bör kvarstå.

Det finns i dag en viss skillnad mellan bestämmelserna om över- hoppningsbar tid i de båda regelverken. I ALF—lagen finns ingen be- gränsning av hur lång tid tillbaka som överhoppningsbar tid får till- godoräknas. Däremot finns det i KAS-lagen en begränsning som inne- bär, att den arbetslöse i ramtiden inte får tillgodoräkna sig överhopp- ningsbar tid till den del denna tid överstiger två år. Denna regel inför- des år 1985 bl.a. av det skälet, att det hade visat sig svårt att få fram utredningsunderlag om tid som låg långt tillbaka. Begränsningsregeln

innebär att förhållanden, som ligger längre tillbaka i tiden än tre år från den första arbetslösa dagen, inte kan påverka rätten till KAS.

Konsekvenserna av denna begränsning är antagligen inte så stora, eftersom flertalet av dem som erhåller KAS är nytillträdande på arbets- marlcnaden, varför man inte har så mycket överhoppningsbar tid att tillgodoräkna sig. I drygt var fjärde fall grundas ersättningsrätten inte på arbete utan på utbildningsvillkoret.

När det gäller arbetslöshetsförsäkringen har reglerna om överhopp- ningsbar tid större betydelse. Detta gäller främst för dem som efter en tids arbete har studerat, varit bamlediga eller långtidssjuka och därefter blir arbetslösa. Det är enligt utredningens mening inte förenligt med försäkringens syfte att man ska kunna vara borta mycket lång tid från arbetsmarknaden och ändå vara berättigad till arbetslöshetsersättning. Anknytningen till arbetsmarknaden blir då alltför svag.

Utredningen anser att det bör införas någon form av begränsning av hur lång överhoppningsbar tid en arbetslös får tillgodoräkna sig inom ramtiden. Det bör vara möjligt att med viss marginal genomföra t.ex. treåriga högskolestudier med överhoppningsbar tid. Utredningen före- slår därför en begränsningsregel som innebär, att den arbetslöse maxi- malt fär tillgodoräkna sig en överhoppningsbar tid av tre år. Detta in- nebär att förvärvsarbete som ligger närmare än fyra år bakåt i tiden från den första dagen med arbetslöshetsersättning kan tillgodoräknas.

5 .4 Dagpenning

Förslag

Dagpenningbegreppet bör behållas, men dagpenningens nivå bör i hög- re grad avspegla den arbetslöses aktuella anknytning till arbetsmark- naden. Dagpenningen bör beräknas på den genomsnittliga arbetstiden och inkomsten under hela det senaste året. Detta innebär att den som inte har arbetat hela året får en lägre dagpenning.

All överhoppningsbar tid bör beaktas vid bestämmande av normal- arbetstid. I likhet med vad som föreslagits vad gäller arbetsvillkoret, bör den överhoppningsbara tiden begränsas till tre år. Det betyder att inkomster som ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde inte påverkar dagpenningen.

Den arbetslöse bör ha samma dagpenning under alla delperioder med inkomstbortfallsersättning. Det ska vara möjligt att genom för- värvsarbete höja dagpenningens nivå både i samband med att en ny delperiod beviljas och under pågående delperiod. Även avtalsenliga lö— neökningar bör kunna påverka dagpenningen.

Gällande rätt

Dagens system

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på att det utgår ersättning i form av ett per dag bestämt belopp — dagpenning - under högst fem dagar per kalendervecka. Dagpenningen ska i princip motsvara 75 procent av den försäkrades aktuella dagsförtjänst, dvs. av inkomstbortfallet. Med dagsförtjänst avses en femtedel av den veckoinkomst eller, ifråga om försäkrad med månadslön, en tjugoandradel av den månadsinkomst, som den försäkrade före arbetslöshetens inträde vanligen åtnjöt under den arbetstid som var normal för den försäkrade, den s.k. normalar- betstiden.

Normalarbetstiden är den genomsnittliga arbetstiden antingen i det förvärvsarbete som medförde att arbetsvillkoret uppfylldes eller, om detta är förmånligare för den försäkrade, i allt förvärvsarbete som utförts under ramtiden.

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Av riksdagen beslutade förändringar innebär en skärpning av reglerna för bestämmande av dagpenning för dem som har arbetat kort tid. Den ersättningsgrundande inkomsten ska utgöra ett genomsnitt av den sökandes inkomster av förvärvsarbete under de tolv månader som omedelbart föregick anmälan som arbetslös hos arbetsförmedlingen. Den sökandes normalarbetstid beräknas som ett genomsnitt av arbets- tiden under samtliga tolv månader.

Till skillnad från i arbetsvillkoret ska man vid bestämmande av normalarbetstid, förutom i vissa fall, inte beakta s.k. överhoppningsbar tid. Dessa fall är när den försäkrade har varit förhindrad att arbeta p.g.a. sjukdom eller vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Nuvarande ordning återspeglar enligt lagstiftarens mening inte på ett rättvist sätt den arbetslöses verkliga anknytning till arbetsmark- naden. Dagpenningen kan å ena sidan grundas på den inkomstnivå och den arbetstid som har gällt under arbetsvillkorets 80 dagar, dvs. under en ganska kort tid. Reglerna om överhoppningsbar tid kan å andra sidan innebära, att den korta tid som dagpenningen grundas på kan ligga relativt långt tillbaka i tiden. En kort period med hög inkomst kan således under lång tid framöver ge rätt till hög dagpenning.

Förslag i budgetpropositionen för år 1997

Regeringen har i den budgetproposition för år 1997 som lämnades till riksdagen den 12 september 1996 bl.a. föreslagit vissa förändringar i ALF-lagen. Förslaget innebär att man vid bestämmande av normal- arbetstid inte ska räkna in tid när den arbetslöse har varit förhindrad att arbeta p.g.a. heltidsstudier eller då han eller hon har fullgjort totalför- svarsplikt. Förslaget kommer att behandlas av riksdagen under hösten 1996.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag

Utredningen har tagit del av de förslag som sjuk- och arbetsskade- kommittén i juli 1996 lämnat i sitt slutbetänkande SOU l996:113. Utredningen har emellertid i föreliggande tidsmässiga läge valt att inte analysera skillnader och likheter mellan de två systemen och behovet

av samordning av bl.a. sättet att beräkna ersättningsnivåer. Det är i nu- läget osäkert vilka av kommitténs förslag som kommer att genomföras.

Konsekvenser av nyligen fattade beslut

Sättet att bestämma dagpenningens storlek kommer, som ovan på— pekats, att ändras den 1 januari 1997. Ersättningen ska därefter beräk- nas på ett genomsnitt av arbetstid och inkomst under de senaste tolv månaderna före det att sökanden anmälde sig som arbetslös hos arbets— förmedlingen. Enligt sysselsättningspropositionenll ska normalarbets- tid och normalinkomst i princip ligga fast under hela ersättningstiden. Det krävs sex månaders reguljärt förvärvsarbete med högre inkomst och/eller arbetstid för att höja dagpenningen.

Innebörden av riksdagsbeslutet är att den som bara har arbetat nio månader under ramtiden och således enbart har haft en inkomst som utgör 75 procent av en helårsinkomst, får en dagpenning på motsva- rande lägre nivå. Denna lägre dagpenning kommer sedan att följa med under hela ersättningstiden och kan bara höjas genom sex månaders reguljärt arbete. Syftet med förändringarna är enligt propositionen att skapa en mer rättvis ersättning.

Enligt regeringens förslag i sysselsättningspropositionen skulle man vid beräknandet av dagpenningens storlek inte beakta någon över- hoppningsbar tid alls. Det betyder exempelvis att en person som före arbetslöshetens inträde studerar en längre tid, riskerar att endast erhålla den lägsta dagpenningen. Detta kan illustreras genom följande exem- pel.

Exempel A arbetar heltid i tio år. Därefter studerar A under två år och blir sedan arbetslös. Eftersom A får räkna studietiden som överhopp- ningsbar tid vid beräkning av arbetsvillkoret, är A berättigad till arbets- löshetsersättning. Däremot kan A inte tillgodoräkna sig den överhopp- ningsbara tiden vid beräkning av dagpenningens nivå. Eftersom A inte har haft någon inkomst under de tolv månader som föregick arbetslös- heten, bestäms A's dagpenning till 230 kr, d.v.s. den lägsta nivån.

Riksdagen beslutade emellertid att man vid dagpenningberäkning i två fall ska tillämpa samma ramtidsberäkning som vid prövning av arbets- villkoret, dvs. tillämpa överhoppningsbar tidlz. Dessa fall är dels vid

” Prop. 1995/96:222. '2 Finansutskottets betänkande 1995/96zFiU 15 Del 2.

styrkt sjukdom, dels vid vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Även regeringen har uppmärksammat dessa negativa effekter och har i budgetpropositionen för år 1997 föreslagit att man vid beräkning av normalarbetstid inte ska räkna in tid i heltidsstudier eller total- försvarsplikt i ramtiden. Det bör dock noteras att även om de av rege- ringen föreslagna förändringarna går igenom, kommer det att finnas aktiviteter som räknas som överhoppningsbar tid vid fastställande av arbetsvillkor men inte vid bestämmande av normalarbetstid/dagpen- ning.

Fastställande av dagpenning, överhoppningsbar tid m.m.

Sättet att beräkna dagpenning, dvs. ett belopp per dag under fem dagar per vecka, bör behållas i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Utredning- en delar lagstiftarens åsikt att det är viktigt att försöka skapa en dag- penningberäkning, som nivåmässigt mer rättvist avspeglar den arbets— löses verkliga anknytning till arbetsmarknaden. Utredningen föreslår därför att beräkningsreglema i den nya lagen om arbetslöshetsförsäk- ring utformas enligt de bestämmelser som kommer att gälla fr.o.m. 1997. Detta innebär att normalarbetstid och normalinkomst baseras på ett genomsnitt av arbetstid och inkomst under de senaste tolv månader- na. Detta innebär att den som inte har arbetat hela året får en lägre dag- penning.

De av regeringen i budgetpropositionen föreslagna förändringarna innebär att ramtidsberäkningama i huvudsak överensstämmer vid fast- ställande av arbetsvillkor och normalarbetstid. Utredningen anser att det inte finns några sakliga skäl för att undanta de fall där skillnader fortfarande kommer att finnas. Utredningen föreslår därför att grunder- na för överhoppningsbar tid ska vara desamma vid beräkning av normalarbetstid och arbetsvillkor.

Samma begränsning av längden på den överhoppningsbara tiden bör införas som den som ovan föreslagits beträffande arbetsvillkoret, dvs. tre år. Det innebär att inkomster som ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde inte kommer att påverka dagpenningen.

Dagpenning under olika delperioder

En fråga av stor betydelse för de arbetslösa är vilken dagpenning som han eller hon ska ha under hela ersättningstiden, dvs. inte bara under den första delperioden utan även under de eventuellt påföljande del- periodema. Beträffande delperioder se nedan avsnitt 5.6.

Enligt ALF-lagen i nuvarande lydelse kan en person under en pågå- ende ersättningsperiod uppfylla ett nytt arbetsvillkor. När den pågåen- de ersättningsperioden har tagit slut, har den arbetslöse rätt till ersätt- ning under ytterligare en ersättningsperiod. Det har därvid utvecklats en rättspraxis13 som innebär att den normalarbetstid och dagsförtjänst som den arbetslöse hade, när han eller hon påbörjade den första ersätt- ningsperioden, ligger till grund för att beräkna den ersättningsgrundan- de inkomsten även i efterföljande ersättningsperioder. Dagpenningen blir densamma, den följer med över från den första ersättningsperio- den.

Rent tekniskt sker detta genom att den nya perioden startar minst en dag innan den gamla tar slut. Den arbetslöse blir aldrig utförsäkrad. Detta innebär att enligt nuvarande praxis kan dagpenningen inte sänkas utan bara höjas för den som under en pågående ersättningsperiod kva- lificerar sig för en ny ersättningsperiod.

Vid en granskning av förarbetena till de förändringar som riksdagen beslutade om i juli 1996 och som träder i kraft den 1 januari 1997, går det inte att utläsa hur man i fortsättningen ska beräkna dagpenningens storlek under hela ersättningstiden, dvs. om dagpenningen ska fast- ställas på nytt vid beslut om en ny ersättningsperiod (delperiod med utredningens terminologi) eller om samma dagpenning ska fortsätta att gälla.

Riksdagens beslut innebär att lagen innehåller bestämmelser om begränsning av antalet ersättningsperioder. Till och med år 1996 kan den arbetslöse så länge han eller hon uppfyller ett arbetsvillkor erhålla ytterligare ersättningsperioder, den s.k. rundgången. I de nya reglerna med flera perioder kommer den försäkrade att gå hela den första perio- den ut, innan en ny period börjar löpa, dvs. han eller hon blir utförsäk- rad och får sedan en ny period.

Perioderna saxar inte längre i varandra rent tekniskt. Därför uppstår frågan vilken dagpenning som ska gälla för ersättningsperiod nummer två. Om en helt ny beräkning då ska ske, kommer dagpenningen i fler- talet fall att bli lägre än i den första ersättningsperioden p.g.a. lägre

'3 Se prop. 1993/94:209 sid. 89

inkomstnivå/normalinkomst. Detta gäller t.ex. om den arbetslöse denna gång kvalificerat sig genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Oavsett vilken innebörd de redan beslutade reglerna har, anser utredningen av principiella skäl att normalarbetstiden och normalin- komsten inte bör sänkas under ersättningsperioden, dvs. under samtliga delperioder med inkomstbortfallsersättning. Dagpenningen bör därför ligga fast när en ny delperiod beviljas. Jämför ovan kapitel 2.

Ett annat skäl är att den arbetslöse annars inte skulle vara motiverad att ta ett arbete med låg lön, eftersom han eller hon då riskerar att få sin dagpenning sänkt, om arbetslöshet inträffar igen. Motstånd mot att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan uppstå av samma skäl. Sådana inlåsningseffekter är enligt utredningen inte önskvärda och motverkar arbetslinjen.

Omprövning av dagpenning under pågående period

Om den arbetslöse under ersättningsperioden utför reguljärt arbete, som innebär att han eller hon skulle kunna erhålla en högre dagpen- ning, bör enligt utredningens mening dagpenningen kunna höjas både under pågående delperiod och vid beviljande av en ny delperiod.

Omprövning av fastställd dagsförtjänst görs i dag under pågående ersättningsperiod i tre fall. Dessa är vid omprövning av normal- arbetstiden, sedan löneförhandlingar för det avtalsområde som mot— svarar arbetslöshetskassans verksamhetsområde avslutats samt då den försäkrade har haft ett avbrott under ersättningsperioden på grund av arbete, arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering med en högre inkomst än tidigare. Avbrottet ska ha varit sammanhängande och ha omfattat minst fem månader (21 veckor).

Ovanstående bestämmelser är i dag inte införda i ALF-lagen, utan framgår av de föreskrifter som AMS utfärdat. Från och med den ljanuari 1997 kommer bestämmelser om omprövning av fastställd dagsförtjänst att införas i lagen. Omprövning kommer då att kunna ske vid omprövning av normalarbetstiden eller då den försäkrade har haft ett avbrott i ersättningsperioden p.g.a. arbete med högre inkomst än tidigare. Avbrottet ska ha varit sammanhängande under minst sex må- nader och ha omfattat reguljärt arbete.

Utredningen har övervägt om det är lämpligt att formulera regeln på så sätt att den arbetslöse ska ha uppfyllt ett arbetsvillkor på nio måna— der för att omprövning ska kunna ske. Detta är dock mindre lämpligt med tanke på att regeln i så fall skulle innebära att den knappast

kommer att komma till användning i praktiken. Samtidigt bör dock inte tiden sättas för kort. Den arbetslöse bör åtminstone under någon tid ha haft en så pass stark anknytning till arbetsmarknaden att det är befogat att bevilja honom eller henne en höjd dagpenning.

Utredningen ansluter sig till uppfattningen att omprövning av fast- ställd dagsförtjänst bör ske vid omprövning av normalarbetstiden samt då den arbetslöse har haft ett uppehåll i sin ersättningsperiod och där- vid utfört arbete i sex månader. Även vid avtalsenliga lönehöjningar bör dagpenningen justeras.

5.5. Ersättningsnivåer

Förslag

Ersättningen för inkomstbortfall i den nya arbetslöshetsförsäkringen bör vara 80 procent. Ersättningsnivån bör vara densamma under hela ersättningsperioden och räknas upp med generella löneökningar enligt kollektivavtal.

Den lägsta dagpenningen - grundbeloppet - föreslås i 1998 års nivå vara 295 kr per dag, vilket motsvarar 6 500 kr i månaden. Den högsta dagpenningen bör på kort sikt höjas till två grundbelopp, dvs. 590 kr. På längre sikt bör den högsta ersättningen vara 2,5 grundbelopp i dag- penning.

Både den lägsta och den högsta dagpenningen bör knytas till ett inkomstindex som avspeglar de förvärsvarbetandes ekonomiska stan- dardutveckling

Gällande rätt

Dagens system

Dagpenning i arbetslöshetsförsäloingen lämnas, som framgått ovan, med 75 procent av den försäkrades dagsförtjänst. Högsta dagpenning är för närvarande 5 64 kr. Beloppet motsvarar 75 procent av en månadslön

på ca 16 500 kr. Den lägsta dagpenning en försäkrad kan erhålla är för närvarande 230 kr per dagM.

Det kontanta arbetsmarknadsstödet utgår med 230 kr per dag, vilket motsvarar den lägsta dagpenningnivån i arbetslöshetsförsäloingen.

Kommande förändringar

Regeringen har bl.a. i den ekonomiska Vårpropositionen15 aviserat att kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäldingen ska höjas till 80 procent fr.om. den 1 januari 1998. Höjningen ska finansieras genom regeländringar inom arbetslöshetsersättningen. Regeringen lämnade i denna fråga inget förslag i sysselsättningspropositionen utan avser återkomma, när finansieringen av höjningen är säkerställd”).

Vid utskottsbehandlingen av sysselsättningspropositionen anslöt sig finansutskottet till regeringens uppfattning att ersättningsnivån ska höjas. Samtidigt förklarade utskottet att det maximala beloppet för dagpenning inte borde höjas i samband med att ersättningsnivån höjs till 80 procent”.

Inkomstbortfallsersättning

Utredningen anser att de sänkningar av ersättningsnivåema i arbetslös- hetsförsäkringen som genomfördes åren 1993 och 1996 har gjort att försäkringen i dag befinner sig i närheten av en nedre gräns för vad som kan betraktas som en tillfredsställande inkomstbortfallsförsäkring. En god inkomsttrygghet vid arbetslöshet gör att den som förlorar sitt arbete kan ägna sig helhjärtat åt att söka nytt arbete. Det finns därför skäl att höja ersättningsnivån.

Utredningen bedömer att 80 procents ersättning är en rimlig avvägning mellan kravet på att försäkringen ska ge ett gott inkomst- skydd vid arbetslöshet och kravet på att det ska finnas en tydlig skillnad mellan inkomsten från arbete och ersättningen vid arbetslös- het. Ersättningsnivån bör vara densamma under hela perioden, dvs. utredningen avvisar en stegvis nedtrappning. Se även kapitel 2. Införandet av en bortre gräns för ersättningsperioden — se nedan avsnitt

” Se anmärkningen i fotnot 8, avsnitt 4.3. ” Prop. 1995/96:150. "* Se prop. 1995/96: 222 sid. 8.4. '7 Betänkande 1995/96zFiU15.

5.6 - utgör tillräckligt incitament för att den arbetslöse aktivt ska försöka bryta arbetslösheten.

Utredningen anser vidare att inkomstbortfallsskyddet på ett likvär- digt sätt ska kompensera för den förlorade arbetsinkomsten under hela ersättningsperioden. Dagpenningen bör därför som ovan föreslagits räknas upp med generella löneökningar enligt kollektivavtal.

Lägsta dagpenning - grundbelopp

I avsnitt 5.2 fördes en principiell diskussion angående grundbeloppets nivå. Den gick ut på att grundbeloppet bör sättas så lågt att den frivilli- ga anslutningen till inkomstbortfallsskyddet är ekonomiskt motiverad för flertalet av de förvärvsarbetande. Samtidigt får inte grundskyddet vara så lågt att det praktiskt taget alltid måste kompletteras med annan försörjning.

Utredningen bedömer att 6 500 kr i månaden år 1998 - vilket är i närheten av den föreslagna garantinivån i det nya pensionssystemet - är en lämpligt avvägd nivå. Med en ersättningsnivå på 80 procent betyder detta att golvet för inkomstbortfallsersättningen ligger på en lönenivå på drygt 8 000 kr per månad. Detta ger en lägsta dagpenning på 295 kr.

Grundbeloppet bör knytas till ett inkomstindex för hela arbetsmark- naden som avspeglar de yrkesaktivas ekonomiska standard. Ett sådant index är under konstruktion i Socialdepartementet. 18

Högsta dagpenning

Den högsta dagpenningen måste, enligt utredningens uppfattning, också höjas om arbetslöshetsförsäkringen även i framtiden ska ge en rimlig kompensation för förlorad inkomst åt huvuddelen av de för- värvsarbetande.

Sedan den 1 januari 1996 ersätter arbetslöshetsförsäkringen 75 procent av förlorad inkomst upp till ca 16 500 kr i månaden. Utred- ningen konstaterade i sitt delbetänkande att uppskattningsvis 75 procent av de heltidsarbetande år 1996 har en månadsinkomst som överstiger 16 500 kr.

18 Se Ds l995z41 Reformerat pensionssystem - lag om inkornstgrundad ålder- spension, m.m. Socialdepartementet.

En ersättning på 80 procent, samtidigt som högsta dagpenning ligger kvar på 564 kr, innebär att arbetslöshetsförsälaingen ersätter 80 procent av inkomstbortfallet upp till en inkomst på ca 15 500 kr i månaden. Det betyder att närmare 85 procent av de heltidsarbetande vid arbetslöshet skulle få mindre än 80 procents ersättning.

Utredningen redogjorde i delbetänkandet för vad det skulle kosta att höja ersättningstaket till samma nivå som i socialförsäkringssys- temet.19 En sådan höjning skulle betyda att närmare tre fjärdedelar av de heltidsarbetande skulle ligga under ersättningstaket och få full kom- pensation från arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen fann dock att kostnaden för en sådan höjning var så betydande att den bör anstå till senare. I kapitel 11 nedan redovisas vissa bedömningar av denna kost- nadsökning.

Utredningen föreslår att högsta dagpenning på kort sikt fastställs till två grundbelopp. Det innebär för år 1998 en dagpenning på 590 kr och därmed ett närmande till den nivå som gällde år 1993. Inkomsttaket kommer att ligga vid 16 250 kr vid 80 procents ersättning. På sikt bör taket höjas till motsvarande 2,5 grundbelopp, dvs. en månadsinkomst på 20 300 kr.

För att hindra att inkomstbortfallsförsäkringen gradvis blir allt mer av en grundersättning, bör enligt utredningens mening dessutom den högsta dagpenningen regelmässigt höjas i takt med den ekonomiska utvecklingen. Om arbetslöshetsförsäkringen på ett trovärdigt sätt ska ge skydd mot inkomstbortfall, måste även den högsta dagpenningen följa inkomstutvecklingen på motsvarande sätt som dagpenningen i övrigt. Den högsta dagpenningen är densamma i hela arbetslöshets— försäkringen. Därför behövs ett för hela arbetsmarknaden gemensamt index. Utredningen föreslår att samma inkomstindex som för grund- beloppet används härzo.

*9 7,5 basbelopp vilket motsvarar 22 600 kr i månadsinkomst år 1996. 20 Se fotnot 17.

5.6. Ersättningstid

Förslag

Gränsen för den ersättningsbara tiden i arbetslöshetsförsäkringen bör göras tydlig. Ersättningsrätten föreslås bygga på

en ersättningsperiod på 600 dagar uppdelad i tre delperioder på 200 dagar att tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte räknas in i ersättnings- perioden en kalendertidsbegränsning på fyra år.

Återkvalificering till en ny delperiod ska kunna ske både genom regul- järt arbete och genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsvillkoret är här sex månader inom en ramtid av tolv månader.

För att en helt ny ersättningsperiod ska kunna utgå krävs dels att ett nytt arbetsvillkor på nio månader uppfylls, dels att en spärrtid på tolv må- nader utan ersättning har gått. Här avses både arbetslöshetsersätming och andra arbetsmarknadspolitiska ersättningar på motsvarande nivå. Detta nykvalificeringsvillkor gäller både efter utförsäkring och vid av- brott i en pågående ersättningsperiod.

Varje delperiod ska föregås av fem karensdagar. På sikt, när ekonomin så tillåter, bör karenstiden minskas, i första hand inför påföljande del- perioder.

Gällande rätt

Dagens system

Arbetslöshetsersättning utgår under längst 300 dagar (en ersättnings- period). En ersättningsperiod kan innefatta flera arbetslöshetsperioder, som avbrutits av exempelvis perioder av förvärvsarbete. Förutsättning- en är att avbrotten i arbetslösheten är kortare än tolv månader i följd. I annat fall avbryts den pågående ersättningsperioden, även om alla er- sättningsdagar inte förbrukats.

I ersättningsperioden inräknas inte tid under vilken den arbetslöse deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Om ersättningsperioden har gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har den försäkrade rätt till ytterligare en ersättningsperiod. Med förvärvsarbete jämställs i sistnämnda fall vissa andra aktiviteter. Dessa aktiviteter är fullföljd arbetsmarknads— utbildning eller yrkesinriktad rehabilitering, fullgörande av totalför- svarsplikt, vård av barn m.m.

Dagpenning får inte lämnas till en försäkrad förrän han eller hon under en sammanhängande tid av tolv månader har varit arbetslös i fem dagar (karensvillkor).

De nuvarande reglerna innebär att om den arbetslöse inte upparbetar ett nytt arbetsvillkor, blir han eller hon utförsäkrad. Fram till den 1 juli 1995 stadgades i skilda förordningar att den som riskerade att bli utför- säkrad från ersättning enligt ALF-lagen kunde begära att arbetsför- medlingen anvisade honom eller henne ett beredskapsarbete, en ALU— plats eller en arbetsmarknadsutbildning, om det inte fanns särskilda skäl mot det (den s.k. utförsäkringsgarantin).

För att förtydliga kontraktet mellan den arbetslöse och samhället beslutade riksdagen att dessa bestämmelser skulle tas bort. Av förarbe- tena till förändringen framgår att syftet var att arbetsförmedlingen - istället för den arbetssökande - skulle avgöra vilken åtgärdsplacering som var mest lämplig för den som hotas av utförsäkringZI. Ändringen innebär en viss inskränkning i den enskildes bestämmanderätt, men avsikten har inte varit att ta bort utförsäkringsgarantin.

Den nu nämnda regleringen innebär att arbetslösa som riskerar att utförsäkras erhåller någon form av arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Detta leder till, om inte stadigvarande arbete erhålls, en form av ”rundgång”, dvs. den arbetslöse varvar perioder med arbetslöshetser- sättning med perioder i åtgärd eller kortare perioder av förvärvsarbete. Denna rundgång kan pågå under mycket lång tid. Den enda begräns- ning som finns är att den arbetslöse inte kan uppbära arbetslöshetser- sättning efter fyllda 65 år.

KAS utgår i högst 150 dagar (en ersättningsperiod). Om ersättnings— perioden gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har den arbetslöse rätt till en ny ersättningsperiod. Den är- betslöse kan på samma sätt som i arbetslöshetsförsäkringen kvalificera sig till en ny ersättningsperiod genom aktiviteter som arbetsmarknads- utbildning m.m. Även för stödtagare enligt KAS-lagen försöker arbets- förmedlingen så långt som möjligt att ordna arbetsmarknadspolitiska

2' Se prop. 1994/95:218 s. 39

åtgärder för att därigenom undvika utförsäkring. Detta innebär att det även i denna ersättningsform finns en form av rundgång.

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

De särskilda reglerna vad gäller äldre arbetslösa tags bort. Ersättnings- periodema i KAS—lagen förlängs och anpassas till reglerna i ALF- lagen.

För att kvalificera till ersättning från arbetslöshetsförsäknngen första gången kommer det att krävas att den arbetslöse har förvärvsar— betat i minst nio månader.

En begränsning i tiden av ersättningsrätten införs. Ersättning lämnas under längst tre år (kalendertid). I två fall kan tiden förlängas till högst fyra år. Dessa fall är när den arbetslöse under ersättningstiden har ut- fört reguljärt förvärvsarbete utan att samtidigt ha erhållit arbetslöshet- sersättning eller har genomgått utbildning som inte är arbetsmark- nadsutbildning.

Den totala ersättningstiden delas i två 300-dagarsperioder och en sista period som omfattar det antal ersättningsdagar som återstår, till dess att ersättningstiden mätt i kalendertid har gått till ända. En ersätt- ningsperiod räknas tidigast från det att den föregående ersättningspe— rioden har gått till ända. I ersättningsperiodema inräknas dagar då den försäkrade deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller i annan utbildning med studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersätt— ningen. Varje ersättningsperiod ska föregås av en karenstid om sex dagar.

För att erhålla en ny ersättningsperiod krävs att den arbetslöse uppfyller ett nytt arbetsvillkor. Det nya arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse, inom en ramtid av tolv månader omedelbart före ansökan om en ny ersättningsperiod, under minst sex månader ska ha utfört förvärvsarbete eller under motsvarande tid deltagit i och fullföljt ar- betsmarknadspolitiska åtgärder m.m. På samma sätt som i dagens system får viss med arbete jämställd tid tillgodoräknas, dels full- görande av totalförsvarsplikt, dels tid med föräldrapenningförmån. I båda fallen dock tillsammans högst två månader.

För att kvalificera sig för en första ersättningsperiod med KAS krävs att den arbetslöse har förvärvsarbetat under minst sex månader under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträ- de. Hänsyn tas endast till endast till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 80 timmar. Vad gäller ersättningstidens och ersätt- ningsperiodemas längd samt utformningen av villkoret för att återkva-

lificera sig för nya ersättningsperioder, överensstämmer dessa med motsvarande regler i arbetslöshetsförsälaingen.

En bortre gräns - överväganden

Den tid under vilken den arbetslöse erhåller arbetslöshetsersättning kan bestämmas på ett flertal olika sätt, beroende på vilka syften man önskar uppnå genom regleringen. En viktig omständighet, som särskilt bör beaktas vid utformningen av ersättningstiden, är att arbetslöshetsför- säkringen ska vara en omställningsförsäkn'ng. Arbetslöshetsförsälq'ing- en har aldrig varit menad att vara något annat än en tillfällig lösning vid ofrivillig arbetslöshet. Den har aldrig varit ämnad att vara en per- manent försörjning eller inkomstutfyllnad.

I dagens system har en obegränsad rundgång utvecklats, vilket strider mot försäkringens karaktär av omställningsförsäkn'ng. Denna rundgång kommer att begränsas genom de regeländringar som gäller fr.o.m. den ljanuari 1997.

Det ligger i linje med försäkringens karaktär av omställningsför- säkring att göra gränsen för den ersättningsbara tiden tydlig. Så har försäkringen också alltid varit konstruerad, dvs. det har funnits ett givet antal ersättningsdagar. Genom kopplingen till arbetsmarlmadspolitiska åtgärder och på senare tid gällande utförsäkringsgaranti har ersätt- ningstiden dock i praktiken blivit obegränsad.

Gränsen för ersättningstiden bör enligt utredningens mening åter göras tydlig. Detta innebär att samtliga som är engagerade och berörda av vad som händer med en arbetslös person, får en definitiv och entydig tidsgräns att agera utifrån. Den bortre gränsen kan ses som en signal om att vid en given tidpunkt måste ett definitivt beslut fattas, ett vägval göras av alla berörda - den arbetslöse, arbetslöshetskassan, arbetsförmedlingen och sannolikt också kommunen. De måste i samråd göra en realistisk bedömning av framtidsutsiktema för den arbetslöse.

Den arbetslöse kan antingen lämna arbetsmarknaden helt, gå över till någon form av skyddad arbetsmarknad eller satsa på en ordentlig omställning för att få ett nytt arbete. Det sistnämnda kan innebära, att en längre kompetenshöjande utbildning väljs. Det kan också handla om byte av yrkes- och inkomsförväntningar och av bostadsort. Sådana

överväganden kan givetvis inte anstå till den dag den arbetslöse är utförsäkrad utan bör ske i god tid före denna tidpunkt”.

Utredningen kommer i det följande att föra resonemang kring olika frågeställningar som har betydelse, dels vid utformningen av ersätt- ningstiden, dels för att ännu tydligare betona försäkringens karaktär av omställningsförsäkring. En bortre gräns gör det i många sammanhang lättare att göra arbetslöshetsförsäkringen mer försäkringsmässig, t.ex. att öka det ansvar den enskilde får ta när det gäller att hantera sina förmåner i försäkringen. Specialregler för att stävja missbruk av olika slag behövs det mindre av, om en bortre gräns för ersättningstiden finns.

Ersättningsrättens längd

Under hur lång sammanlagd tid en arbetslös ska ha rätt att erhålla arbetslöshetsersättning måste avgöras utifrån en avvägning mellan olika intressen. Å ena sidan bör den arbetslöse ha tillräckligt lång tid på sig för att söka ett nytt arbete, bygga på sina yrkeskunskaper genom utbildning och/eller eventuellt flytta till annan ort med bättre arbets- marknad. Å andra sidan får den bortre gränsen för ersättningsrätt inte ligga så långt bort i tiden att den blir diffus och otydlig.

Det bör under alla förhållanden finnas utrymme för att invänta en konjunkturstyrd uppgång i efterfrågan på arbetskraft. Det finns även hos näringslivet intresse av att specialiserad arbetskraft inte omedelbart tvingas lämna en bransch eller ort som har tillfälliga problem.

I delbetänkandet bedömde utredningen att en lämplig avvägning leder till att en bortre gräns bör ligga vid tre till fyra år med arbets- löshetsersättning eller motsvarande. Hur denna tid exakt definieras beror på vad som läggs in i ersättningsperioden. Utredningen kommer i det följande att stegvis precisera hur ersättningstiden ska bestämmas och avgränsas. Översiktligt beskrivet kommer utredningen att föreslå

— en ersättningsperiod på 600 dagar — att tid i arbetsmarknadsåtgärder inte räknas in i ersättningsperioden samt — en kalendertidsbegränsning på fyra år.

22 Se delbetänkandet kapitel 7, avsnitt 7.2 för en utförligare genomgång av olika frågeställningar kring en bortre parentes.

Utredningen använder en delvis annan terminologi än den som fanns i sysselsättningspropositionen. Propositionens ersättningstid motsvaras huvudsakligen av utredningens begrepp ersättningsperiod. Propositio- nens ersättningsperiod motsvaras av begreppet delperiod. Utredningen bedömer att de valda begreppen tydligare än propositionens anger vad det handlar om.

Utredningens förslag som presenteras nedan kan på förhand kortfat- tat beskrivas på följande sätt. Den som inte förvärvsarbetar alls under ersättningsperioden utan kvalificerar sig genom arbetsmarknadspolitis- ka åtgärder etc., kan som längst ha kvar inkomstbortfallsersättning i 860 dagar, vilket motsvarar drygt tre år och 3 månader”.

600 dagar med full ersättning

En ersättningsperiod som avbryts efter ett visst antal år, innebär att antalet ersättningsdagar indirekt bestäms av hur tid i arbetsmarknads— politiska åtgärder behandlas och av hur många ersättningsdagar den arbetslöse beviljas åt gången, dvs. om ersättningsperioden delas in i delperioder.

Utredningen har kommit fram till ett antal ställningstaganden i dessa frågor - se nedan - som innebär att ersättningsperioden bör bestå av 600 ersättningsdagar. Det innebär, för den som inte klarar av att få arbete under denna tid, att senast efter tre och ett kvarts år är ersätt- ningsperioden slut.

Utredningen anser som ovan angetts att nivån på ersättningen bör vara densamma under hela ersättningsperioden, dvs. fram till den bort- re gränsen. Dagpenningen ska inte sänkas. Som framgår av kapitel 6 nedan anser utredningen att en lägre nivå är motiverad i två fall, för nytillträdande och efter utförsäkring.

Delperioder

När en person är arbetslös och uppbär arbetslöshetsersättning är det viktigt att man i systemet bygger in naturliga kontrollpunkter. Det har

” 200+130+200+130+200=860 dagar. Detta exempel utgår ifrån den förut- sättningen att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i praktiken är lika långa som återkvalificeringsvillkoret, dvs. sex månader. Med utredningens förslag nedan tillkommer 3x5 karensdagar.

konstaterats24 att arbetslösa blir aktivare och anstränger sig mer för att bryta arbetslösheten mot slutet av ersättningsperioden. Detta är ett motiv för att dela upp den sammanlagda ersättningstiden i delperioder.

Dessa delperioder bör dock inte vara för korta. Den arbetslöse måste ha tillräckligt med tid för att söka arbete och tillsammans med arbetsförmedlingen eventuellt hinna planera för andra alternativ, innan delperioden tar slut. Delperioden får heller inte vara för lång, eftersom detta kan leda till passivisering. Incitamenten för såväl den arbetslöse som arbetsförmedlingen att vara aktiva skulle bli svagare.

Utredningen anser att en ersättningsperiod på 300 dagar är för lång. Detta innebär i sämsta fall en obruten tid av öppen arbetslöshet på ca 14 månader. Utredningen anser att 200 ersättningsdagar, vilket motsva- rar ca nio månader, är en lämplig längd på delperiodema.

Med utredningens förslag går det att få ersättning i maximalt tre delperioder. När en delperiod har tagit slut, behövs ett nytt beslut av arbetslöshetskassan, som innebär att den arbetslöse får besked om att han eller hon har kvalificerat sig för en ny delperiod. Arbetsför- medlingen ska bidra med underlag för detta beslut, bl.a. grundat på den individuella handlingsplanen.

Arbetsmarknadsåtgärder utanför ersättningsperioden

En fråga som är av principiell betydelse för utformningen av arbetslös- hetsförsäkringen är om den arbetslöse ska förbruka ersättningsdagar, när han eller hon deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder - aktiviteter - eller inte. I det nuvarande systemet tas inga ersättningsdagar i an- språk. Däremot kommer så att vara fallet fr.o.m. den 1 januari 1997.

Om tid i åtgärder, aktivitetstid, räknas in i ersättningsperioden, är det tydligt från början hur många ersättningsdagar den arbetslöse för- fogar över. Motivationen att delta i åtgärder kan bli lägre, när delta- gande i sådana aktiviteter inte förlänger den ersättningsbara tiden. Samtidigt gynnas förvärvsarbete. Detta beror på att förvärvsarbete inte avräknas från ersättningsperioden.

Om tid i åtgärder ligger utanför ersättningsperioden, har den arbets- löse motiv att delta i dem för att spara ersättningsdagar. Detta kan vara både positivt och negativt. Risk finns att en bortre gräns blir mindre verkningsfull som beslutstidpunkt, om upprepade arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder successivt kan skjuta gränsen framåt i tiden. Ersättnings-

24 Se delbetänkandet kapitel 5.

perioden går då inte att överblicka på ett entydigt sätt. Det sistnämnda kan dock motverkas genom att man inför en bortre gräns för ersätt- ningsrätten, som innebär att den även begränsas i kalendertid.

Vid ställningstagande till om tid i åtgärder ska inräknas i ersätt- ningsperioden eller inte, är längden på delperiodema en viktig faktor. Om aktivitetstid räknas in och delperiodema är korta, kan följden bli att arbetsförmedlingen relativt snabbt efter det att den förra perioden har tagit slut måste tilldela den arbetslöse en ny åtgärd. Till detta kommer att individens behov av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör bedömas åtskilt från hur många ersättningsdagar i försäkringen den arbetslöse har kvar.

Med hänsyn till vad som anförts ovan och då utredningen förordar att delperiodema ska omfatta 200 dagar, bör tid i arbetsmarlmadspoli- tiska åtgärder inte räknas in i ersättningsperiöden/delperiodema. Se även ovan avsnitt 4.2.

Återkvalificeringsvillkor

För att uppdelningen på delperioder ska vara meningsfull, måste det krävas att varje delperiod föregås av arbete eller någon annan form av kvalificeringsgrundande aktivitet. Det måste finnas ett återkvalifice- ringsvillkor. I annat fall bortfaller motivet att i aktivitetshöjande syfte dela upp ersättningsperioden i delperioder. Även i den nya arbetslös- hetsförsäkringen ska det enligt utredningens mening vara möjligt att återkvalificera sig både genom reguljärt arbete och genom att delta i arbetsmarlmadspolitiska åtgärder m.m.

Återkvalificeringsvillkoren kan ha olika utformning. Ett alternativ är att utforma villkoren i huvudsak på samma sätt som i dag. Detta innebär att den arbetslöse måste uppfylla ett givet arbetsvillkor för att återkvalificera sig. Ett annat alternativ är att koppla återkvalifice- ringsvillkoret till de individuella handlingsplaner som ska finnas. Vill- koret skulle i detta fall vara så utformat att den som följer den indi- viduellt anpassade handlingsplanen, men ändå inte lyckas få arbete, erhåller en ny delperiod.

Fördelen med det förstnämnda alternativet, som innebär att den arbetslöse ska uppfylla ett visst arbetsvillkor för att erhålla en ny del- period, är att det är en enkel, entydig och rättssäker regel. Innebörden är helt klar. Uppfyller man ett visst villkor erhåller man ersättning. Den arbetslöse vet med säkerhet vad han eller hon måste göra för att kvalificera sig för en ny delperiod, vilket stärker hans eller hennes

rättsskydd. Därtill kommer att både arbetsförmedlingen och arbets- löshetskassan har ett tydligt regelstöd, när de ska bedöma om en person har rätt till ersättning. Handläggningen blir enkel och snabb. Nackdelen är att försäkringen blir mindre flexibel. Vidare är det risk för att vissa åtgärder av den arbetslöse kan upplevas som mindre meningsfulla och föranledda enbart av återkvalificeringsskäl.

Fördelen med sistnämnda alternativ är att handlingsplanen kan anpassas till den arbetslöse. Åtgärder behöver inte sättas in primärt för att garantera honom eller henne en ny delperiod. Nackdelen med en mindre reglerad övergång är att systemet kan te sig godtyckligt. Det kräver att arbetsförmedlaren och den arbetslöse är helt ense om vad som bör ingå i handlingsplanen och hur den ska uppfyllas. Vidare saknas naturliga kontrollpunkter. Det finns risk för att den arbetslöses situation inte följs upp tillräckligt ofta av arbetsförmedlingen.

Vid en avvägning mellan dessa alternativ anser utredningen att för- delarna med det förstnämnda överväger, dvs. ett givet arbetsvillkor lika för alla. Även i detta fall skulle man emellertid kunna formulera återkvalificeringsvillkoret så att fullföljandet av individuella hand- lingsplaner får stor betydelse.

Som framgick ovan kommer det att krävas att den försäkrade, för att han eller hon överhuvudtaget ska erhålla arbetslöshetsersättning, måste ha uppfyllt ett arbetsvillkor, som innebär förvärvsarbete under en längre period. Syftet med ett långt arbetsvillkor är att den arbetslöse för att bli ersättningsberättigad ska ha haft en stark anknytning till arbetsmarknaden. Det är däremot inte enligt utredningens mening motiverat att ha återkvalificeringsvillkor som är lika omfattande.

Till detta kommer att längden på arbetsmarknadspolitiska aktiv- iteter ofta anpassas efter den tid som krävs för återkvalificering till en ny delperiod. Det är samtidigt mycket som talar för att arbetsmark— nadspolitiska åtgärder av olika slag bör vara kortare än de är i dag. Arbetsvillkoret för återkvalificering bör därför vara ganska kort. Mot detta ska ställas att ett kort arbetsvillkor innebär att relativt begränsade arbetsinsatser återkvalificerar till en ny delperiod. Vid en sammanvägd bedömning anser utredningen att återkvalificeringsvillkoret bör be- stämmas till sex månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i åtgärder.

Ramtiden i återkvalificeringsvillkoret

För att den arbetslöse ska kunna upparbeta rätt till en ny delperiod genom flera korta anställningar, bör ramtiden överstiga återkvalifice- ringsvillkoret. Denna ramtid bör vara relativt generös och bestämmas till tolv månader.

I den nuvarande regleringen av det ekonomiska stödet vid arbets- löshet finns en s.k. avräkningsregel som är beskriven i delbetänkan- det”. Denna regel innebär bl.a. att det för den enskilde är fördelaktigt att uppfylla arbetsvillkoret så sent som möjligt under ersättningsperio- den, eftersom han eller hon annars inom en mycket kort tidsperiod måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Detta innebär att en arbetslös kan bli tvungen att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som ligger mycket nära varandra i tiden.

Enligt de regeländringar som införs den 1 januari 1997 krävs att den arbetslöse uppfyller det s.k. nya arbetsvillkoret inom en ramtid av tolv månader före ansökan om en ny ersättningsperiod. Denna regel kan få till följd att arbete och arbetsmarknadsåtgärder som genomförts i början av ersättningsperioden kan gå förlorade i kvalificeringshänseen- de. Ersättningsperioden kan ju vara utspridd över en betydligt längre tid än tolv månader. Detta skapar inlåsningseffekter och kan leda till att arbetsförmedlingen undviker att sätta in nödvändiga åtgärder så tidigt som möjligt.

De sistnämnda effekterna strider enligt utredningen mot de syften man vill uppnå bl.a. genom de individuella handlingsplanema. Åtgär- der bör sättas in vid lämplig tidpunkt, vilket i vissa fall kan vara i början av en delperiod. För att undvika dessa effekter föreslår utred- ningen att man i den framtida försäkringen när som helst under en del- period ska kunna uppfylla det återkvalificeringsvillkor som berättigar till en ny delperiod.

Villkoret ska dock uppfyllas inom en ramtid av tolv månader. Det innebär att återkvalificeringsvillkoret kan vara fullgjort längre tillbaka än inom tolv månader omedelbart före ansökan om ny delperiod, men att tiden i arbete eller åtgärder som ska återkvalificera måste ligga ganska samlat i tiden, dvs. inom tolv månader.

25 sid. 95 ff.

Den bortre gränsens konstruktion

Kalendertidsbegränsning

Utredningen anser att den totala ersättningsperioden inte bör överstiga fyra år. Detta ger den arbetslöse tillräckligt lång tid för att söka nytt arbete, bygga på sina yrkeskunskaper och eventuellt flytta till en annan ort med en bättre arbetsmarknad. Målet är givetvis att den arbetslöse ska få stadigvarande arbete långt innan ersättningsperiodens slut.

Genom den regel som säger att den bortre gränsen ska infalla efter ett fast antal ersättningsdagar, blir den bortre gränsen helt entydigt bestämd. Ett år utan ersättning bryter ersättningsperioden helt. Om inte den arbetslöse lyckas få arbete, krävs det ändå en betydande aktivitet från hans eller hennes sida för att utförsäkring inte ska ske. Varje delperiod måste föregås av minst sex månaders arbete eller deltagande i arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Även om man fastställer att den arbetslöse endast kan få ett visst antal ersättningsdagar, kan ersättningsperioden komma att bli utspridd över flera år. Detta beror på hur långa arbetsmarknadspolitiska åtgärder han eller hon erhåller eller på om arbetslösheten varvas med kortare perioder av arbete (kortare än ett år). Troligen kommer de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna att bli lika långa som den tid återkvalifice- ringsvillkoret kräver.

Egentligen räcker det med en begränsning av antalet ersättningsda- gar, för att nå det grundläggande syftet med en bortre gräns. Genom att dessutom införa en kalendertidsbegränsning motverkas emellertid på ett enkelt sätt även en del andra problem som finns i arbetslöshetsför- säkringen. Detta gäller främst problem förknippade med säsongarbets- löshet och deltidsarbetslöshet. Utredningen återkommer i kapitel 6 till dessa frågor.

En kalendertidsbegränsning förhindrar att den arbetslöse erhåller ersättning utsträckt över en mycket lång tidsperiod. För att denna begränsning samtidigt inte ska motverka att de arbetslösa tar kortare arbeten, bör kalendertiden innehålla en viss marginal utöver antalet ersättningsdagar. Utredningen föreslår att kalendertiden bestäms till fyra år, vilket ger en rimlig sådan marginal.

Villkor för ny ersättningsperiod

Att den bortre gränsen för tid med ersättning har passerats, bör inte innebära att den arbetslöse aldrig mer ska kunna erhålla arbets- löshetsersättning. Givetvis bör han eller hon genom att uppfylla ett nytt arbetsvillkor kunna kvalificera sig för en ny ersättningsperiod om 600 ersättningsdagar. Den bortre gränsen innebär därmed egentligen bara att ett något strängare arbetsvillkor införs för kvalificering till en helt ny 600-dagarsperiod inom en fyraårsperiod. För att motverka att rundgång uppstår, bör detta villkor — nykvalzficeringsvillkoret - vara strängare än återkvalificeringsvillkoret.

Utredningen har övervägt om en viss tid utan ersättning bör förflyta, innan en ny ersättningsperiod ska kunna utgå. Utredningen anser att en sådan spärrtid behövs för att inte innebörden i en bortre gräns ska urholkas. De alternativ som övervägts har varit tolv respektive 24 må- nader.

En längre spärrtid gör den bortre gränsen tydligare. Å andra sidan innebär ett arbetsvillkor på nio månader ett högt krav på anknytning till den reguljära arbetsmarknaden. Utredningen anser därför att det efter utförsäkring bör räcka med tolv månader utan ersättning, för att en ny ersättningsperiod ska kunna beviljas.

I det fall en person som befinner sig inne i en ersättningsperiod upp- fyller ett nytt arbetsvillkor med nio månaders reguljärt arbete, uppstår frågan om han eller hon i och med den nya arbetslösheten kan bryta den pågående ersättningsperioden och beviljas en helt ny ersättnings- tid. Även här finns alternativa synsätt.

Ett alternativ är att göra arbetsvillkoret helt identiskt med det första, dvs. nio månaders förvärvsarbete under en ramtid av tolv månader. Ett annat alternativ innebär att den arbetslöse dels ska uppfylla ett arbets- villkor på nio månaders förvärvsarbete under en ramtid av tolv måna- der, dels ska han eller hon inte ha erhållit arbetslöshetsersättning under en viss spärrtid, ovan angiven till tolv månader.

Nackdelen med det förstnämnda alternativet till arbetsvillkor är att en arbetslös när som helst under en pågående ersättningsperiod skulle kunna kvalificera sig till en ny ersättningsperiod på 600 ersättningsda- gar och fyra kalenderår. En möjlighet till rundgång skapas. Det hävs en tolvmånadersspärr för att helt bryta kopplingen mellan olika ersätt- ningsperioder.

Frågan är vidare hur man ska bestämma ersättningens storlek för en ny ersättningsperiod, om arbetsvillkoret är nio månader och ingen spärrtid finns. Om dagpenningen grundas på den inkomst som den arbetslöse hade före den första ersättningsperioden, kommer anknyt-

ningen till arbetsmarknaden att kunna ligga mycket långt tillbaka i tiden.

Om man istället inför en regel som föreskriver att dagpenningens storlek i efterföljande ersättningsperiod ska beräknas på den inkomst och arbetstid som förelegat, när det senaste arbetsvillkoret uppfylldes, riskerar man spekulation. Detta framgår av följande exempel.

Exempel A har arbetat i tio år. A:s lön är 16 500 kr i månaden. A blir arbetslös och erhåller en dagpenning på 564 kr/dag. Efter att ha varit arbetslös i 150 ersättningsdagar arbetar A heltid i nio månader. Därefter blir A åter arbetslös. Arbetet var inte så bra betalt och om detta skulle ligga till grund för beräkning av dagpenningen, skulle A:s dagpenning bli 430 kr per dag.

Om man har en regel som innebär att A istället för att fortsätta på sin påbörjade ersättningsperiod i detta fall erhåller en ny ersättnings- period om 600 ersättningsdagar och att samtidigt dagpenningen sänks, kan det vara fördelaktigt för A att välja att istället ta ett arbete som är kortare än arbetsvillkorets nio månader. Om han arbetar åtta månader, fortsätter han på den ursprungliga ersättningsperioden och har samma dagpenning som då. I detta fall innebär det att A är berättigad till ytter- ligare 450 ersättningsdagar med 564 kr i dagpenning, under förutsätt- ning att han eller hon klarar arbetsvillkoret för att erhålla nya delperio- der.

En annan konsekvens av detta sätt att bestämma dagpenningen är att deltidsarbetslösa som uppbär utfyllnadsersättning skulle drabbas mycket hårt. Denna grupp klarar i de flesta fall ett nytt arbetsvillkor redan efter nio månaders arbetslöshet. Detta får till följd att de redan efter nio månader skulle få en sänkt ersättningsnivå, eftersom deras normalarbetstid skulle grunda sig på ett deltidsarbete.

Om alternativet med en spärrtid väljs, undviks dessa problem. Det krävs då att den arbetslöse inte har erhållit någon försäkringsersättning under en sammanhängande tid av tolv månader före det att en ny ersättningsperiod beviljas. Denna bestämmelse överensstämmer med dagens regelsystem, som innebär att den som under en samman- hängande tid av tolv månader inte har uppburit någon försäkrings- ersättning, måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor för att erhålla ersättning, dvs. pågående ersättningsperiod bryts. Därmed bryts också kopplingen till tidigare periods dagpenning.

Vid en bedömning av dessa olika alternativ förordar utredningen det sistnämnda alternativet, dvs. en spärrtid på tolv månader utan ersättning. De olika kvalificeringsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen överensstämmer då mer med varandra och systemet blir mer enhetligt.

Vidare är det viktigt att dagpenningen kopplas till ett i tiden näralig- gande arbete. Inslaget av försäkringsmässighet är större och reglerna är entydiga.

Kravet på tolv månader utan ersättning kan i vissa fall innebära ett glapp på maximalt tre månader utan ersättning. Utredningen anser inte att detta är oacceptabelt med tanke på att försörjning i ytterligare fyra år kan erhållas, när en ny period beviljas efter nio månaders arbete.

Särskilda regler om överhoppningsbar tid

Ett problem med ovan valda konstruktion är emellertid att det finns situationer då en arbetslös kan uppfylla såväl arbetsvillkoret som vill- koret att man inte får ha uppburit ersättning under en sammanlagd tid av tolv månader, utan att det handlar om näraliggande arbete. Det som här åsyftas är situationer när den arbetslöse får tillgodoräkna sig över— hoppningsbar tid.

Utredningen förslår att sådan tid under vilken den enskilde erhåller ersättning motsvarande arbetslöshetsersättning, exempelvis ALU, starta-eget-bidrag och utbildningsbidrag etc, i just detta fall ska räknas på samma sätt som om den arbetslöse uppbär arbetslöshetsersättning, dvs. sådan tid får inte ha förekommit under spärrtiden på tolv månader före ansökan om ytterligare en ersättningsperiod på 600 dagar.

Andra aktiviteter som reguljär utbildning, föräldraledighet m.m. ska inte i detta hänseende jämställas med arbetslöshetsersättning. I dessa fall kan en avräkningsregel tillämpas. Om den arbetslöse har kvalifice- rat sig för en ny ersättningsperiod utan att den pågående tagit slut, ska han eller hon i dessa fall ha rätt att erhålla sin tidigare nivå på dag- penningen under så många dagar, som den arbetslöse hade kunnat upp- bära ersättning på den nivå som gällde under den tidigare ersättnings- perioden.

Karenstid

Bestämmelser om karens har funnits sedan den första kassaförordning- en trädde i kraft år 1935. Motiven för karensdagama har varit flera. Ett av motiven har varit att den arbetslöse, under den närmaste tiden efter det att anställningen har upphört, har ansetts ha tillgångar till förfogan- de för sitt eget och familjens uppehälle. Ett annat motiv har varit att arbetsförmedlingen har behövt tid för att pröva den arbetslöses situa-

tion och överväga lämpliga åtgärder. Karensen har därvid syftat till att sortera bort de korta arbetslöshetsfallen som därigenom inte har belas- tat arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassoma. Först efter en tids arbetslöshet har den arbetslöse i allmänhet ansetts behöva hjälp.

I samband med att dagens reglering infördes år 1974, föreslog den utredning som föregick regleringen (KSA-utredningen) att karensvill- koren skulle slopas. Som skäl för sitt förslag angav utredningen att redan några dagars fullständiga inkomstbortfall kunde innebära en avsevärd ekonomisk påfrestnin för den som var helt beroende av arbetsinkomst för sin försörjning 6.

I regeringens förslag27 förklarade departementschefen att ett slopan- de av karenstiden skulle medföra en stor belastning på arbetslöshets- kassomas ekonomi och administration. Med hänsyn till detta föreslogs att en karenstid om fem dagar skulle införas. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

Under slutet av 1980-talet aktualiserades frågan på nytt och år 1989 slopades karensbestämmelsema. Som skäl för detta angavs att ett kraf- tigt ekonomiskt avbräck i början av arbetslösheten kunde få långvariga ekonomiska konsekvenser, både för den som relativt snabbt kunde få ett nytt arbete och för den som fick vänta en längre tid”.

När arbetslösheten ökade starkt i början av 1990-talet, återinfördes karensbestämmelser år 1993. Förändringen motiverades i stor utsträck- ning av underskottet i Arbetsmarknadsfonden29 och det svåra statsfi- nansiella läget. Vidare angavs som skäl för förändringen att det samma år hade införts karensdagar i andra socialförsäkringar.

I samband med behandlingen av sysselsättningspropositionen i riksdagen i juli 1996, föreslog finansutskottet30 att vissa förändringar skulle göras i det framlagda förslaget. Ändringsförslagen innebar en försvagning av den samlade besparingseffekten i regeringens förslag. Finansutskottet föreslog därför att antalet karensdagar i ALF-lagen och KAS—lagen skulle utökas från fem till sex fr.o.m. den 1 januari 1997. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag. Det innebär att maximalt 18 karensdagar kan ha fallit ut, innan den bortre gränsen slår till.

Som framgår av ovanstående redogörelse är det huvudsakliga skälet till karensdagar att minska arbetslöshetsförsäkringens kostnader. Ut-

” KSA-utredningen sou 1971:42 s. 179. " Prop. 197356 sid. 193. ” Prop. 1987/88:114. 29 Se delbetänkandet kapitel 6, avsnitt 6.7. ” Betänkande 1995/96: FiU 15.

redningen föreslår av samma skäl att den nya försäkringen ska innehålla motsvarande karensbestämmelser. Med hänsyn till att den framtida arbetslöshetsförsäkringen föreslås innehålla ett färre antal ersättningsdagar per delperiod, anser utredningen att antalet karens- dagar per delperiod bör reduceras i förhållande till riksdagsbeslutet. En lämplig avvägning är att varje delperiod föregås av en karenstid av fem dagar. Detta innebär 15 karensdagar under en ersättningsperiod på 600 ersättningsdagar jämfört med maximalt 18 dagar enligt de bestäm- melser som införs den 1 januari 1997. Utredningen anser att på sikt, när ekonomin i försäkringen så tillåter, bör karenstiden kortas, särskilt vid påföljande delperioder.

5.7. Sanktionsregler

Förslag

Sanktionsreglerna föreslås bli mildrade. Dagens hårda regler kan med- föra negativa effekter även för samhället. Tiderna för avstängning föreslås bli kortare.

I det fall en arbetslös anvisats en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller utbildning, föreslås att han eller hon ska ha rätt att avböja erbjudandet utan att stängas av från rätt till ersättning. Däremot ska arbetsförmed- lingen i detta läge göra klart för den arbetslöse, att han eller hon inte kan räkna med ytterligare möjligheter vad gäller sådana åtgärder.

När det är uppenbart att den arbetslöse inte vill ta arbete, föreslås att han eller hon ska avstängas från rätt till ersättning till dess att ett arbetsvillkor på sex månader har uppfyllts.

Möjligheterna att vid svikligt förfarande utesluta en medlem från arbetslöshetskassan bör kvarstå. Frånkännandereglerna ersätts med av— stängning under så lång tid som behövs för att uppfylla ett arbetsvillkor, dvs. nio månader.

Vidare föreslås att de nuvarande återkravsreglema bibehålls.

Gällande rätt

Allmänt

I ALF-lagen och KAS-lagen finns det ett flertal olika sanktionsmöjlig- heter som kan träffa dem som missbrukar arbetslöshetsersättningen. Sanktionema skiljer sig åt beroende på vilket fall av missbruk som de avses att reglera. I de fall missbruket i huvudsak kan karakteriseras som bristande arbetsvilja, kan den arbetslöse drabbas av avstängning. Avstängning innebär att ersättningsperioden skjuts framåt, dvs. när avstängningstiden är över har den arbetslöse lika många ersättningsda- gar kvar, som han eller hon hade innan avstängningen verkställdes.

I det fall missbruket beror på svikligt förfarande, dvs. att han eller hon har ”fuskat” sig till arbetslöshetsersättning, kan den arbetslöse antingen uteslutas ur arbetslöshetskassan eller bli frånkänd sin rätt till ersättning. Om den arbetslöse utesluts ur arbetslöshetskassan, måste han eller hon uppfylla ett nytt medlemsvillkor innan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan utgå på nytt. I frånkännandefallet för- brukas ett antal ersättningsdagar. Till skillnad från avstängningsfallet innebär frånkännandereglema således att den arbetslöse förlorar ett antal ersättningsdagar.

De nu gällande reglerna i ALF-lagen och KAS-lagen om avstäng- ning, frånkännande av ersättning respektive indragning av rätten till stöd har nyligen ändrats. Förändringarna hade till syfte att göra det för- säkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen tydligare. Man ville genom förändringarna stärka kontraktet mellan den enskilde och samhället. Vidare ville man uppnå vissa besparingar.

Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning

Grund för avstängning föreligger i fyra fall. Den första grunden är att den arbetslöse har lämnat sin anställning utan giltig anledning. Den andra grunden är att den arbetslöse har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande. Den tredje och fjärde grunden avser situationer då den arbetslöse har tackat nej till erbjudet lämpligt arbete eller genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställningen inte kommit till stånd. Avstängningsreglema gäller även i fråga om arbets- marknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbildningsbidrag.

De regelförändringar som infördes den 1 januari 1996 innebar att det infördes olika avstängningstider för olika avstängningsgrundande

beteenden. De fall där den enskilde hade lämnat sin anställning frivil- ligt behandlades annorlunda än övriga fall. Avstängningstidema för- längdes.

Vad gäller de två första grunderna konstaterades, att det var en sedan länge gällande princip, att den som frivilligt avstår från de möjligheter till arbete som finns på arbetsmarknaden, inte omedelbart kan komma i åtnjutande av arbetslöshetsersättning som alternativ till en arbetsinkomst. De resurser som samhället ställer till förfogande för att komma till rätta med arbetslösheten måste utnyttjas fullt ut för att hjälpa alla de arbetslösa som ofrivilligt har fått lämna sina arbeten eller som inte ges en chans att komma in på arbetsmarknaden”.

Fr.o.m. den 1 januari 1996 gäller att den som lämnat sitt arbete utan giltig anledning i normalfallet ska avstängas från rätt till ersättning i 45 dagar dvs. ca två månader. En kortare avstängningstid kan bli aktuell om det arbete den arbetslöse lämnade skulle ha varat en kortare tid.

För att giltig anledning att sluta sitt arbete på egen begäran ska finnas, måste starka skäl föreligga, t.ex. att personen inte fått ut sin lön av arbetsgivaren eller att arbetet varit olämpligt av hälsoskäl. Olämp- ligheten måste i sistnämnda fall styrkas, i regel med hjälp av ett läkar— intyg. I rättspraxis har inte accepterats att en person säger upp sig ochi samband med uppsägningen besöker läkare. Det måste i princip framgå av läkarintyget att den arbetslöse uppmanats av läkare att säga upp sig. I regel krävs också att andra åtgärder dessförinnan vidtagits, som sjukskrivning, omplacering etc. Vidare anses den som har utsatts för kränkande särbehandling, t.ex. trakasserier och mobbning, ha giltigt skäl att lämna arbetet.

Den som skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande, avvisat lämpligt erbjudet arbete eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppförande uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd, avstängs i normalfallet i 60 ersätt- ningsdagar dvs. nästan tre månader. Skulle arbetet ha varat en kortare tid är avstängningstiden 20 respektive 40 ersättningsdagar. Den totala avstängningstiden får i normalfallet inte överstiga 112 respektive 168 kalenderdagar dvs. knappt fyra månader respektive fem och en halv månad. Kan inte avstängningstiden läggas ut, p.g.a. att personen inte söker ersättning inom 112 eller 168 dagar, så sker inte avstängning.

Om detär uppenbart att den försäkrade inte vill anta lämpligt arbe— te antingen genom att upprepade gånger ha avvisat erbjudanden eller

3' Prop. 1995/96:25 s. 126.

lämnat sitt arbete, ska han eller hon vara avstängd till dess att han eller hon har utfört förvärvsarbete under 80 dagar.

Reglerna om avstängning och avstängningstider tillämpas också i fråga om arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbild- ningsbidrag och i fråga om anvisningar till arbetslivsutveckling.

Innan de nuvarande reglerna trädde i kraft gällde att avstängningsti- den uppgick till 20 ersättningsdagar i normalfallet och till fem eller tio ersättningsdagar om arbetet eller åtgärden skulle ha varat kortare tid. Den totala avstängningstiden fick inte överstiga 56 kalenderdagar i det fall att personen avstängdes i 20 ersättningsdagar. Vidare angavs ut- tryckligen att den som frivilligt lämnat sitt arbete skulle avstängas från rätt till arbetslöshetsersättning eller KAS. Ordet frivilligt togs bort fr.o.m. den 1 januari 1996.

Riksdagens beslut den 12 juli 1996 innebar endast vissa redaktionel- la förändringar av avstängningsreglema.

Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m.

Enligt ALF-lagen får en arbetslöshetskassa utesluta en medlem som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden som har betydelse för rätten till medlemskap eller ersättning. Detta innebär att den uteslutne inte kan få ersättning igen, förrän han eller hon har uppfyllt ett nytt medlemsvillkor.

Arbetslöshetskassan har möjlighet att, i de fall medlemmen har lämnat sådana oriktiga eller vilseledande uppgifter som påverkar er- sättningsrätten, bestämma en alternativ påföljd. Finner kassan att medlemmen inte bör uteslutas, ska kassan i stället frånkänna honom eller henne rätt till ersättning. Frånkännandet ska gälla under minst 130 ersättningsdagar, dvs. ca sex månader. Den som har frånkänts ersätt- ningsrätt måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor som berättigar till en första ersättningsperiod för att erhålla ersättning.

För att vara ersättningsberättigad enligt KAS-lagen behövs inget medlemskap. Det finns således ingen motsvarighet i denna lag till ute- slutningsreglema i ALF-lagen. Däremot kan en arbetslös som har blivit utesluten ur en arbetslöshetskassa på grund av ovan angivna skäl inte heller erhålla KAS under en tid av ett år från uteslutningen. Det finns i KAS-lagen en motsvarighet till frånkännanderegeln i ALF-lagen.

Den som har erhållit arbetslöshetsersättning på felaktiga grunder kan ha gjort sig skyldig till bl.a. bedrägeri och därför bli föremål för straffrättsliga åtgärder. Detta innebär att den som har erhållit arbets- löshetsersättning på felaktiga grunder dels kan frånkännas rätt till

ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller få sin rätt till KAS in- dragen, dels dömas för brott och erhålla en straffrättslig påföljd.

Om den försäkrade eller den som uppbär KAS genom oriktig upp- gift eller genom underlåtenhet att fullgöra honom åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet, eller på annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han eller hon insett detta, ska det som betalats ut för mycket återbeta- las.

Om det föreligger särskild anledning, kan återbetalningsskyldighe- ten helt eller delvis efterges. I praxis har särskild anledning bedömts vara om den försäkrade av andra myndigheter, som exempelvis arbets- förmedlingen, erhållit felaktiga uppgifter eller dessa haft kännedom om förhållandena utan att ingripa.

Överväganden

Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning

Utredningen, som i princip delar de synsätt som ligger bakom av- stängningsreglema, anser att det finns skäl att ifrågasätta om man med nuvarande utformning uppnår syftet med dem.

Den första avstängningsgrunden innebär att det krävs mycket starka skäl för att kunna lämna sitt arbete. Sådana skäl kan t.ex. vara att den försäkrade inte har fått ut sin lön av arbetsgivaren eller att arbetet är olämpligt för honom av hälsoskäl, vilket måste styrkas. En situation som har behandlats tidigare i förarbetena till lagstiftningen är den att en anställd har behandlats kränkande”. I propositionen sägs att en förutsättning för att giltig anledning ska anses föreligga är, att förhål- landet styrkts med läkarintyg eller liknande och att konstruktiva försök gjorts för att komma till rätta med problemen. Vid arbetsmarknadsut- skottets behandling som föregick förändringen den 1 januari 1996, an- förde utskottet33 följande.

”Ett läkarintyg skulle kunna tala för att den utsatte verkligen tagit illa vid sig. Normalt torde dock ett sådant intyg - om det alls är möjligt att

32 Se prop. 1973:56 s. 184. 33 Se 1995/96zAuy 2 s. 111.

införskaffa - inte kunna styrka mer än den drabbades upplevelse och besvär. Även sådant som kan framkomma genom kontakter t.ex. med den fackliga organisationen eller med en anpassningsgrupp bör kunna ingå i underlaget för bedömningen. Normalt borde det också krävas att konstruktiva försök har gjorts på arbetsplatsen för att komma till rätta med problemen. Det kan dock tänkas fall då den drabbade inte bör lastas för att sådana försök inte kommit till stånd. Vidare kan det i fråga om mycket små arbetsplatser vara så att den enda utredning som står till buds består av motstridiga uppgifter från de berörda - arbetstagaren och arbetsgivaren. Detta bör inte utesluta att arbetstagaren ändå kan anses ha haft giltig anledning att lämna arbetet. Utskottet vill med det anförda framhålla att det inte bör vara någon absolut förutsättning att förhål- landet styrkts med läkarintyg eller liknande och att försök gjorts att komma till rätta med problemen. Förhållandena skiftar alltför mycket för att det skall vara möjligt att i förväg slå fast vad som kan utgöra giltig anledning och vad som skall krävas för att visa detta. Hänsyn måste tas till omständighetema i det enskilda fallet.”

Som framgår av utskottets yttrande, finns det situationer där den enskilde kan vilja lämna en arbetsplats, men då krävs det en relativt omfattande utredning för att denne inte ska förlora sin rätt till arbets- löshetsersättning. Utredningen förmodar att det är vanligt att en arbets- tagare, som utsatts för mobbning eller någon annan kränkande hand- ling, inte vill bli utsatt för en sådan granskning. Särskilt obehagligt kan det bli för arbetstagare som arbetat i mindre företag eller är bosatta på mindre orter. Arbetstagaren väljer då troligen att avstå från ersättning- en under en period. En längre avstängningstid innebär att arbetstagaren kan få ekonomiska problem.

Ett annat problem med längre avstängningstider är att de kan leda till att arbetstagare alltmer undviker att försöka byta arbete. Detta mot- verkar rörligheten på arbetsmarknaden och kan betyda att man läser människor i för dem olämpliga arbetssituationer. En följd av detta blir att effektiviteten på arbetsmarknaden minskar.

Utredningen anser att den nuvarande avstängningstiden på 45 dagar vid egen uppsägning bör sänkas. Norrnalavstängningstiden bör återgå till 20 ersättningsdagar inom längst 56 kalenderdagar. Om arbetet som den anställde sagt upp sig från skulle ha varat högst fem dagar, bör av- stängningstiden vara fem dagar och den totala avstängningstiden 14 kalenderdagar. Om arbetet skulle ha varat mer än fem men högst tio dagar, bör avstängningstiden vara tio dagar under en tid av 28 kalen- derdagar.

Angående avstängningsgrundema i de fall någon har tackat nej till ett erbjudet lämpligt arbete, eller vållat att anställningen inte kommit till stånd, anser utredningen att gällande reglers effektivitet kan ifråga- sättas.

Den förändring som trädde i kraft den 1 januari 1996 innebar en kraftig skärpning av avstängningstiden. Förändringen var en markering av att man såg allvarligt på sådana avvisanden eller uppträdanden som förlänger arbetslösheten. Reglerna skulle ges en sådan utformning att den arbetslöse så snart som möjligt åter kom i arbete.

Detta resonemang är i och för sig riktigt, men utredningen är inte övertygad om att avsedda resultat uppnås. Det finns en risk för att ar- betsförmedlingama p.g.a. att straffet är så pass hårt, underlåter att rap- portera misstänkta fall. Den arbetslöse drabbas av avstängning motsva- rande en kalendertid av nästan tre månader.

Utredningen föreslår att avstängningstiden i detta fall blir kortare och i normalfallet bestäms till 40 dagar under en tid av längst 112 kalenderdagar.

Däremot anser utredningen att i de fall en arbetstagare har skilts från sitt arbete på grund av otillbörligt uppförande, bör man ha ett strängare synsätt. En arbetstagare, som genom sitt personliga uppträ- dande förlorar sitt arbete, bör vara avstängd under en längre tid. Av— stängningstiden på 60 dagar under en tid av längst 168 kalenderdagar bör här kvarstå.

När det gäller frågan om avstängning på grund av att den arbetslöse har avvisat ett erbjudande om en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersättningen eller utan giltig anledning avbrutit en sådan åtgärd eller utbildning, har utred- ningen en uppfattning som avviker från dagens regler.

Utredningens principiella inställning är att man inte ska tvinga någon som inte är motiverad till det att studera. Risken är då uppenbar att studierna inte blir meningsfulla. Samma argument kan i princip även gälla för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En invändning mot detta resonemang är att den arbetslöse som säger nej till åtgärder inte medverkar till att lösa sitt arbetslöshetsproblem.

Utredningen anser att den enskilde individens ansvar i försäkringen bör vara stort. Väljer en arbetslös att inte acceptera de erbjudanden han eller hon får vad gäller arbetsmarlmadspolitiska åtgärder eller utbild- ningar, bör detta respekteras. I detta läge bör arbetsförmedlingen göra klart för den arbetslöse, att han eller hon inte kan räkna med ytterligare möjligheter vad gäller sådana åtgärder. Detta innebär att den arbetslöse riskerar att bli utförsäkrad, eftersom han eller hon inte kan uppfylla ett

återkvalificeringsvillkor. Den arbetslöse riskerar således att endast få ersättning under 200 dagar. Den enskilde får ta ansvar för sin egen ar- betslöshetssituation.

Om den arbetslöse däremot accepterat ett erbjudande om en åtgärd, ska han eller hon kunna avstängas från utgående bidrag, om åtgärden eller utbildningen avbryts utan giltig anledning.

Den strängaste sanktionen dvs. avstängning från rätt till ersättning tills dess att arbete motsvarande ett arbetsvillkor utförts, avser det fall då det är uppenbart att en arbetslös inte vill ta arbete. Före den 1 januari 1996 var den försäkrade avstängd till dess att arbete utförts i 20 dagar. I propositionen34 anförde regeringen att det fanns anledning att kraftfullt ingripa mot personer som fuskade sig till ersättning. I sam- band med utskottsbehandlingen anförde arbetsmarkrradsutskottet i sitt yttrande att man bör se mycket allvarligt på sådana fall som då en försäkrad visat uppenbar arbetsovilja. På motsvarande sätt som vid fusk ska det enligt utskottet gå att avstänga en försäkrad tills dess han eller hon har utfört sådant arbete som berättigar till en första ersätt- ningsperiod.

Utredningen anser att nio månader, som detta skulle innebära, är en alltför lång avstängningsperiod. Avstängning från rätt till ersättning i dessa fall bör ske till dess att den arbetslöse utfört så mycket reguljärt arbete som berättigar till återkvalificering till en andra delperiod, dvs. sex månader med reguljärt arbete. Regeln innebär en tydlig markering av att den arbetslöse måste anstränga sig för att åter få en fast förank- ring på arbetsmarknaden och betonar därmed försäkringens roll som omställningsförsäkring.

Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m.

Fränkännandereglerna i ALF-lagen respektive KAS-lagen har den 1 januari 1996 genomgått genomgripande förändringar. Tidigare var frånkännanderegeln i ALF-lagen utformad på så sätt att arbetslöshets- kassan kunde frånkänna en medlem hans eller hennes rätt till ersättning för en tid av högst ett år. Regeln var inte obligatorisk, utan kassan kun- de efter egen bedömning besluta om den fuskande medlemmen skulle frånkännas ersättning eller inte. Indragningsregeln i KAS-lagen inne- bar att länsarbetsnämnden fick dra in eller sätta ned det kontanta ar- betsmarknadsstödet. Någon tidsgräns angavs inte. Det krävdes inte

" Prop. 1995/96:25.

heller att medlemmen respektive stödtagaren skulle uppfylla ett ar— betsvillkor för att åter kunna erhålla arbetslöshetsesrsättning.

Syftet med förändringarna var att lagstiftaren35 på ett kraftfullt sätt ville ingripa mot de personer som fuskar sig till ersättning. Bakgrund till detta ställningstagande var bl. a. en rapport från Riksrevisionsverket om fusk och systembrister 1 välfärdssystem36. Av denna rapport fram- gick bl.a. att Riksrevisionsverket uppskattade att 6— 10 procent av det utbetalade beloppet i arbetslöshetsersättning går till personer som svartjobbar. Riksrevisionsverket antog också att arbetslöshets- ersättningen i viss utsträckning utbetalades till personer som för samma tid utförde ordinarie heltidsarbete. Även AMS har studerat37 frånkännande och återkrav av arbetslöshetsersättning och bl.a. funnit att det vanligaste fusket är svartj obb.

Utredningen anser att det är angeläget att kraftfullt ingripa mot personer som fuskar sig till ersättning. Trots att det i vissa fall finns möjligheter att ingripa straffrättsligt, anser utredningen att detär utom- ordentligt viktigt för hela systemets legitimitet, att ersättning inte be- talas ut till personer som inte är berättigade till det. Därför bör det även i en framtida försäkring finnas sanktionsmöjligheter. Utredningen an— ser dock att sanktionsreglema vid svikligt förfarande bör ha en annan utformning än de nuvarande.

Utredningen anser att möjligheterna för en arbetslöshetskassa att i vissa fall utesluta en medlem som p.g.a. felaktiga eller vilseledande uppgifter har erhållit medlemskap eller arbetslöshetsersättning bör finnas kvar. Regeln bör dock kompletteras med en bestämmelse om att den uteslutne inte ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning i form av grundbelopp förrän tidigast ett år från uteslutningen.

Utredningen anser vidare att nuvarande frånkännanderegler bör förändras. I stället för att frånkännas ersättning från arbetslöshets- försäkringen respektive att få KAS indraget, bör den arbetslöse bli avstängd från ersättningsrätt. Genom sitt handlande har den arbetslöse brutit mot det förtroende som reglerna för arbetslöshetsersättning bygger på. Avstängningstiden bör därför vara längre än i de fall som behandlats ovan. En lämplig konstruktion av avstängningsregeln i detta fall är att den utformas i enlighet med den avstängningsregel som gäller i de fall en arbetslös uppenbart inte vill ta lämpligt arbete. Utredningen anser dock att de nu behandlade fallen måste anses som allvarligare. En person som har gjort sig skyldig till svikligt förfarande

” Prop. 1995/96:25. ” RRV 199532. ” Fuu l996:1. Se även Fbe 1996:1.

bör vara avstängd till dess att han eller hon har utfört så mycket reguljärt arbete som berättigar till en första delperiod. Återbetalningsreglema föreslås bibehållas.

Arbetsförmedlingens roll

För att dessa sanktionsregler ska fungera, krävs det att arbetsförmed- lingen kan hantera dern. Personalen på arbetsförmedlingama bör i sin utbildning få lära sig hur man utformar dylika beslut. Rutinerna på detta område bör förbättras t.ex. avseende den information som ska ges till den arbetslöse i olika sammanhang. Det får t.ex. inte föreligga oklarhet om ett lämpligt arbete erbjudits eller inte.

I samtliga fall där det kan bli aktuellt med avstängning eller från— kännande är det viktigt att arbetsförmedlingen på ett tidigt stadium tar kontakt med berörd arbetslöshetskassa.

6 Särskilda frågor

Förslag

Dagens regler om bisysslor bör bibehållas, samtidigt som en samord- ningsregel föreslås införas.

För att arbetslöshetsersättning ska kunna utgå krävs att bisysslan tidiga- re har bedrivits under minst nio månader jämsides med huvudsyssel— sättningen.

Samordningsregeln innebär att alla inkomster från bisysslan som överstiger nivån på grundbeloppet i arbetslöshetsförsälaingen fr.o.m. den andra delperioden ska reducera ersättningen i motsvarande mån.

Gällande rätt

En arbetstagare eller företagare kan jämsides med sin anställning eller näringsverksamhet ha annan anställning eller rörelse. Enligt gällande regler tas vid beräkning av arbetslöshet inte hänsyn till bisyssla som den sökande varaktigt utfört vid sidan av heltidsarbete, om bisysslan inte utvidgas under arbetslösheten och inte hindrar den arbetslöse från att söka arbete på heltid.

En bisyssla kan bestå av en anställning eller egenföretagande vid sidan av den huvudsysselsättning som är grund för ersättningsrätten. Huvudsysselsättningen kan i sin tur vara en anställning eller verksam- het som företagare.

I praxis har det krävts att bisysslan ska ha bedrivits i minst fem månader jämsides med huvudsysselsättningen innan arbetslösheten inträder. Någon egentlig begränsning av omfattningen av bisysslan i arbetad tid eller inkomst finns inte, men eftersom den sökande måste kunna sköta bisysslan vid sidan av ett heltidsarbete så är möjligheterna i praktiken begränsade.

Om heltidssysselsättningen bestått av näringsverksamhet och även bisysslan bedrivits i form av rörelse, krävs enligt praxis att såväl arbetsinsatsen som bruttointäkten av bisysslan varit begränsad, både i sig själv och i förhållande till huvudsysselsättningen. Ett exempel på sådan verksamhet är när huvudsysselsättningen består av entreprenad- rörelse och bisysslan av jordbruk. Svårigheten ligger i att kontrollera hur arbetsinsatsen fördelar sig mellan de olika verksamheterna.

Uppmärksammas bör att en företagare vid arbetslöshet inte kan behålla vissa delar av sin rörelse som bisyssla.

Utökas bisysslan under arbetslösheten upphör den att vara bisyssla och det innebär att hela den arbetade tiden måste deklareras och beak- tas vid beräkning av arbetslöshetsersättning.

Om en person bedrivit en rörelse vid sidan av en heltidsanställning och under arbetslösheten utökar verksamheten i företaget, kan resul- tatet bli att han eller hon betraktas som företagare. För att åter kunna erhålla arbetslöshetsersättning krävs då, att han eller hon helt lägger ned verksamheten i företaget.

En annan förekommande situation är att den som arbetar deltid och jämsides med anställningen har ett begränsat engagemang i ett företag förlorar anställningen. Under vissa förutsättningar kan han eller hon fortsätta verksamheten i företaget utan att förlora rätten till ersättning. Enligt den praxis som uppkommit har gällt att anställningen måste ha omfattat minst 17 timmar och verksamheten i företaget högst tio timmar i genomsnitt per vecka. Dessutom får inte den genomsnittliga inkomsten före skatt per vecka från rörelsen överstiga 3 x den högsta

dagpenningbeloppet. Även i detta fall har krävts att verksamheten bedrivits varaktigt, dvs. minst fem månader, jämsides med deltidsan- ställningen. Se även kapitel 7.

Samordning eller ej

Utredningen ska enligt sina direktiv överväga om det finns anledning att göra någon förändring av dagens regler i de fall en bisyssla eller biinkomst är av större omfattning eller uppgår till betydande belopp.

Utredningen anser att det är viktigt att möjligheten för arbetslösa att fortsätta med bisysslor bibehålls. Genom dessa ges den arbetslöse möjlighet att behålla kontakt med arbetsmarknaden och omställning underlättas. Inom vissa yrkesområden är bisysslor mycket vanliga. Bland de arbetslösa som uppbär ersättning hos t.ex. Akademikernas erkända arbetslöshetskassa har nästan hälften bisysslor, ofta i form av uppdragsverksamhet, eget företag etc.

Utredningen är inte beredd att föreslå att den arbetslöse, utan att ersättningsrätten påverkas under arbetslöshetsperioden, ska kunna påbörja sådan verksamhet, som skulle definieras som bisyssla om den påbörjats under tid som arbete samtidigt bedrevs. Skälet till denna ståndpunkt är att det är svårt att kontrollera omfattningen på en sådan verksamhet och om den arbetslöse verkligen står till arbetsmarlmadens förfogande. Vidare skulle arbetslöshetsersättningen komma att bli en form av subvention till bisyssloverksamheten. Bisysslereglema bör därför bibehållas i nuvarande form. Utredningen anser dock att kravet på att bisysslan ska anses ha bedrivits varaktigt bör skärpas. En lämplig regel är att bisysslan innan arbetslösheten inträdde ska ha bedrivits åtminstone lika lång tid som arbetsvillkoret, dvs. nio månader.

Bisysslor förekommer inom de mest skilda verksamhetsgrenar och kan som påpekats vara mycket omfattande. Under utredningens arbete har framkommit, att det förekommer bisysslor som ger den arbetslöse intäkter som vida överstiger arbetslöshetsersättningen. Det kan ifråga- sättas om det är rimligt, att den arbetslöse i dessa fall även ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning, utan att det sker någon samordning av intäkterna från bisysslan med arbetslöshetsersättningen.

Dagens regler innebär att en bisyssla i princip kan vara hur om- fattande som helst utan att intäkterna från den samordnas med utbetald arbetslöshetsersättning. Det enda krav som ställs är att bisysslan inte får utökas under arbetslöshetsperioden.

Mot samordningsregler pekar det förhållandet att den arbetslöse, innan han eller hon blev arbetslös, hade inkomster av bisysslan och att

den arbetslöshetsersättning den arbetslöse erhåller är ersättning för det inkomstbortfall han eller hon har lidit. Samordningsregler innebär att det införs en form av behovsprövad arbetslöshetsersättning, vilket strider mot grundläggande principer för försäkringen.

Utredningen anser vid en sammanvägd bedömning att det bör införas en samordningsregel för inkomster från bisysslor. Denna sam- ordning bör dock ske först fr.o.m. en eventuell andra delperiod med ersättning för att begränsa inslaget av behovsprövning. Som bisyssla räknas förvärvsverksamhet, dvs. samordningen ska inte omfatta kapitalinkomster.

Samordningen föreslås ske genom att en viss avräkning från arbets- löshetsersättningen görs för de inkomster den arbetslöse erhåller från bisysslan. En viss inkomst från bisysslan, ett fribelopp, ska kunna in- tjänas utan att ersättningens storlek påverkas. Det sistnämnda innebär att det även i fortsättningen ska vara möjligt att ha en begränsad bisyss— la utan att detta påverkar ersättningsrätten.

Fribeloppet bör sättas lika med grundbeloppet. Över denna nivå föreslås att hela inkomsten från bisysslan avräknas. För de som bedri- ver näringsverksamhet som bisyssla, bör tillsynsmyndigheten fastställa närmare regler.

Förekomsten av bisyssla bör anmälas inte bara till arbetslöshetskas- san utan också till arbetsförmedlingen.

6.1. Inledning

I detta kapitel behandlas ett antal särskilda frågor inom arbetslös- hetsförsäkringen. De första avsnitten handlar om behovet av särskilda lösningar för nytillträdande på arbetsmarknaden som drabbas av arbets— löshet, liksom för dem som är i närheten av att lämna arbetsmarknaden. Särskilda lösningar för dem som utförsäkrats liksom för äldre långtids- arbetslösa diskuteras.

I ett andra block behandlas dels generella, dels ett antal specifika frågor som har att göra med arbetstidsbegreppet i arbetslöshetsför- säkringen och svårigheterna att anpassa försäkringen till varierande arbetstidsmönster. Deltidsarbete och Säsongarbete är två exempel på arbetstidsmönster som analyseras utifrån de problem som uppstår i ar- betslöshetsförsäkringen.

De avslutande avsnitten tar upp frågan om samordning av arbetslös- hetsersättningen med olika slag av andra inkomster.

6.2. Arbetslöshetsersättning för nytillträdande på arbetsmarknaden

Förslag

För nytillträdande på arbetsmarknaden föreslås att en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning införs. Ersättningen ges till den som uppfyller något av följande villkor:

— arbetsvillkoret som innebär att den arbetslöse inom en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde ska ha för- värvsarbetat i minst fyra månader. För att en månad ska räknas krävs arbete i minst 75 timmar. Förvärvsarbetet ska ha varit av samma art som i det vanliga arbetsvillkoret, dvs. reguljärt arbete. utbildningsvillkoret som motsvarar det villkor som fnins i dagens KAS-lag. det särskilda villkoret som innebär att den arbetslöse ska uppfylla de

krav som regeringen fastställer från tid till annan. Ett exempel på sådana krav är att invandrare som har erhållit permanent uppe— hållstillstånd ska ha fullföljt vissa studier i det svenska språket.

Vidare ska den arbetslöse uppfylla de grundvillkor som är gemensam- ma för alla som erhåller arbetslöshetsersätming.

Ersättning kan lärrmas tidigast när den arbetslöse fyller 20 år.

Nytillträdandeersättning lämnas under en period om 200 ersättnings- dagar. Ersättningens nivå är grundbeloppet. Nytillträdandeersättning utgår endast en gång under ett yrkesverksamt liv, om inte omständighe- terna är sådana att den arbetslöse, trots att han eller hon tidigare har er- hållit arbetslöshetsersättning, får anses vara att betrakta som nytillträ- dande.

Gällande rätt

I det nuvarande systemet erhåller nytillträdande på arbetsmarknaden vid ofrivillig arbetslöshet kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). För detta krävs att den arbetslöse ska ha uppfyllt ett arbetsvillkor samt vissa grundvillkor. Vidare kan den arbetslöse kvalificera sig för ersättning genom att uppfylla ett utbildningsvillkor. Utbildningsvillkoret innebär att sökanden är berättigad till ersättning, om han eller hon i minst 90 kalenderdagar under en ramtid av tio månader i anslutning till avslutad heltidsutbildning som berättigat till studiesocialt stöd, stått till arbets-

marknadens förfogande eller förvärvsarbetat. Kontant arbetsmarknads- stöd lämnas tidigast den 1 juli det år den arbetslöse fyller 20 år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år.

Beträffande förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 hänvisas till vad som anförts i beskrivningama av gällande rätt i kapitel 5.

Nytillträdandeersättning

Av dagens arbetslösa är drygt en fjärdedel inte berättigade att erhålla vare sig ersättning från arbetslöshetsförsäloingen eller kontant arbets- marknadsstöd]. Det huvudsakliga skälet är att dessa arbetslösa inte klarar de kvalifikationsregler som finns i arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet. En stor del av denna grupp som saknar ersättning är yngre personerz. Detta beror främst på att dessa har svårt att klara de arbetsvillkor som finns i respektive regelsystem. Om arbetsvillkoret skärps på det sätt som utredningen föreslagit i kapitel 5, kommer ännu fler arbetslösa att bli utan rätt till kontant stöd vid arbetslöshet. Se nedan kapitel 11.

Utredningen anser att det finns speciella grupper som bör ges undantag från kravet på nio månaders arbetsvillkor. Den viktigaste gruppen är de nytillträdande på arbetsmarknaden. För dem bör arbets- villkoret vara kortare. Den ersättning som erhålls på grundval av ett kortare arbetsvillkor bör vara av begränsad omfattning. Ersättningen ska endast utgå under en övergångsperiod, under vilken den arbetslöse ges möjlighet att söka arbete, samtidigt som han eller hon har försörj- ning, dock på en lägre nivå än den som gäller för de arbetslösa som är fast förankrade på arbetsmarlmaden. Nytillträdandeersättningen blir därmed en brygga in i arbetslivet. Utredningen anser att de nytillträd— ande ska kunna få den obligatoriska delen i försäkringen, dvs. grundbeloppet, under en delperiod. Därav följer att anslutning till försäkringen via medlemskap i en arbetslöshetskassa inte krävs för att nytillträdandeersättning ska utgå.

Ersättningsrätten ska inte vara ovillkorlig för alla nytillträdande som är anmälda på arbetsförmedlingen. Det ska ställas vissa krav för att en arbetslös ska erhålla nytillträdandeersättning. Dessa krav bör motsvara dagens krav för att erhålla KAS, dvs. antingen uppfyller den arbetslöse ett kortare arbetsvillkor eller ett utbildningsvillkor. Utred- ningen anser dock att arbetsvillkoret bör vara något kortare än vad det

' Delbetänkandet, tabell 4.13. 2 Delbetänkandet, tabell 4.15 och 4.16.

är i dag. Fyra månader är en rimlig tid. Ramtiden bör vara tolv måna— der. Även i detta fall ska det vara möjligt att lägga ut brutna månader, se avsnitt. 5.3.

Utbildningsvillkoret i dagens KAS bör i sin helhet föras över till den nya försäkringen och rymmas inom nytillträdandeersättningen.

I likhet med reglerna för KAS bör även nytillträdandeersättningen ha en nedre åldersgräns för ersättningsrätt. Nytillträdandeersättning ska, till skillnad från KAS, börja utgå så fort den arbetslöse fyllt 20 år.

Detta innebär att ungdomar på 20 år efter fyra månaders förvärvs- arbete kan få en månatlig arbetslöshetsersättning på 6 500 kronor i nio månader, vilket kan förefalla alltför generöst. Utredningen har över- vägt lägre belopp och kortare ersättningsperiod för de allra yngsta. Mot detta talar främst att försäkringen bör vara så enhetlig som möjligt.

Det är viktigt att arbetsförmedlingen särskilt följer upp unga arbets- lösa och motiverar till omställning, via utbildning eller flytt. Utred- ningen anser att det är bättre för unga arbetslösa att erhålla en arbets- marknadspolitisk ersättning än att få socialbidrag.

För de som får nytillträdandeersättning på basis av utbildningsvill- koret kan som jämförelse nämnas att studiestödsutredningen föreslagit3 att studiestödet ska vara 7 000 kronor i månaden.

Särskilt villkor

För att möjliggöra för vissa andra grupper som är nytillträdande på arbetsmarknaden att erhålla arbetslöshetsersättning, bör det även finnas en möjlighet att kvalificera sig till försäkringen genom att uppfylla andra villkor än reguljärt arbete. Exempel på en sådan grupp är flyk- tinginvandrare. Invandrare kan, trots att de i många fall har en yrkes- bakgrund, ha svårt att få ett första arbete på den svenska arbets- marknaden. En möjlighet är att låta dessa nytillträdande kvalificera sig till ersättning genom exempelvis grundläggande svenskundervisning. Avsikten ska vara att de genom att uppfylla detta villkor blir ”anställ— ningsbara” och därigenom har en möjlighet att faktiskt erhålla ett arbete.

Den som kvalificerat sig till ersättning på detta sätt ska inte kunna ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i försäkringen genom medlem- skap i en arbetslöshetskassa. Förankringen på arbetsmarknaden är här alltför svag.

3 sou 1996:90.

Genom att underlätta för denna grupp att få del av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet, undviker man att de hamnar i annat bidrags- beroende. Samtidigt förebygger man den tendens som har funnits i kommunerna att skapa konstlade anställningar och därigenom få in flyktinginvandrama i arbetslöshetsförsäkringen. Nytillträdandeersätt- ningen kan istället bli en bas för kompletterande kommunala stödinsat- ser och därmed för en aktiv arbetsmarknadspolitisk samverkan mellan stat och kommun.

Denna kvalificeringsmöjlighet bör kunna förändras från tid till annan. Genom att göra regeln flexibel kan ersättningsformen anpassas till växlande förhållanden på arbetsmarlmaden. Olika grupper kan omfattas vid olika tillfällen. Vilka slags arbetslösa som ska komma i åtnjutande av denna del av försäkringen bör från fall till fall bestäm- mas av regeringen.

Begränsningar

Eftersom ersättningsformen gäller nytillträdande, bör den i princip endast kunna utnyttjas en gång i livet. Detta ställer krav på registerhåll- ning4. Utredningen anser att den administrativa kontrollen hos arbets- löshetskassoma inte ska behöva gå längre tillbaka än tio år, så länge inte registersamköming är möjlig. Se även kapitel 8. Det bör därtill krävas att den arbetslöse med sanningsförsäkran uppger om han eller hon har erhållit arbetslöshetsersättning eller nytillträdandeersättning tidigare.

Nytillträdandeersättning ska endast kunna lämnas till dem som inte tidigare uppburit arbetslöshetsersättning överhuvudtaget. Därmed exkluderas de som uppburit ersättning under ferier, dvs. de kan inte erhålla nytillträdandeersättning. Med dagens regler kan den som genomgår utbildning och som söker arbetslöshetsersättning under uppehåll i utbildningen ha rätt till ersättning under ferier, om uppe- hållet överstiger 45 kalenderdagar. En förutsättning är dock att studie- stöd inte utgår för samma tid.

Inte heller de som har varit borta länge från arbetsmarknaden och sedan återkommer som arbetslösa omfattas. Sådana regler kan lqitiser- as för att vara alltför snäva med hänsyn till att man kan anses vara ny- tillträdande på arbetsmarknaden under flera olika skeden i livet. Detta kan belysas med följande exempel.

4 Idag firms inte något gemensamt medlemsregister för arbetslöshetskassoma.

Exempel A har efter genomförd högskoleutbildning blivit arbetslös och erhållit nytillträdandeersättning. A arbetar därefter under tio år. Av familjeskäl länrnar A arbetsmarknaden under en femårsperiod. När A därefter vill börja arbeta igen, upptäcker A att det krävs en helt ny ut- bildning för att det ska vara möjligt att få arbete. När A därefter är klar med sin utbildning blir han eller hon arbetslös. Om man bara kan erhål- la nytillträdandeersättning en gång under sitt yrkesverksamma liv, får A i denna situation inte någon arbetslöshetsersättning. I annat fall skulle A ha kunnat kvalificera sig via utbildningsvillkoret.

Det nu beskrivna exemplet visar att det kan finnas situationer, då en person med erfarenhet från arbetslivet är att jämställa med nytillträ- dande. Främst gäller detta vuxna som efter en lång period av frånvaro från arbetsmarknaden satsar på en längre studiestödsberättigad utbild— ning.

Utredningens principiella utgångspunkt är att nytillträdandeersätt- ning bara ska ges en gång i livet och bara till de som tidigare inte lyft arbetslöshetsersättning. I Vissa lägen där prioriterade grupper vuxenstu- derande saknar försäkringsskydd, bör det dock efter individuell pröv— ning vara möjligt att bevilja denna ersättning en gång till. Det förutsätts därvid att många år har gått sedan nytillträdandeersättning och/eller vanlig arbetslöshetsersättning utgått. En utgångspunkt för bedömning- en av hur lång tid som ska ha passerat innan nytillträdandeersättning kan utgå igen skulle kunna vara den tid som utredningen föreslår att arbetslöshetskassomas kontroll ska omfatta, dvs. tio år.

För att erhålla ytterligare försäkringsersättning efter det att man har utnyttjat perioden med nytillträdandeersättning på grundbeloppsnivå, ska krävas att den arbetslöse har uppfyllt ett ordinarie kvalificerings- villkor, dvs. förvärvsarbete i minst nio månader under en ramtid av tolv månader. Om den försäkrade under pågående period med nytillträdan- deersättning kvalificerar sig till en första period med inkomstbort— fallsersättning, ska inte avräkning ske. Däremot kan inte eventuella outnyttjade ersättningsdagar med nytillträdandeersättning sparas om en ordinarie ersättningsperiod börjar löpa. Dessa dagar bortfaller i detta fall. Den arbetslöse är inte nytillträdande längre, eftersom han eller hon har klarat att kvalificera sig till en ordinarie ersättningsperiod. Tiden i nytillträdandeersättning ska inte inräknas i kalendertiden för en bortre gräns.

I övrigt ska samma villkor gälla för nytillträdande som för arbetslö- sa som erhåller arbetslöshetsersättning.

6.3. Efterskydd

Förslag

Arbetslösa som p.g.a. den bortre gränsen blivit utförsäkrade föreslås få rätt till efterskydd under en viss tid. Efterskyddet ska ingå i den obliga- toriska delen av försäkringen.

Efterskyddet utgår till utförsäkrade som fortfarande är aktivt arbets- sökande och även i övrigt uppfyller grundvillkoren. En noggrann iridi— viduell prövning av att den arbetslöse är aktivt arbetssökande och står till arbetsmarknadens förfogande ska göras av arbetsförmedlingen som underlag för arbetslöshetskassans beslut.

Ersättningen är ett grundbelopp och utgår under en delperiod om 200 ersättningsdagar. Ersättning kan endast utgå inom längst ett år från ut- försäkringsdagen.

Motiv

En av de viktigaste utgångspunkterna för utredningens arbete har varit att göra tydligt att arbetslöshetsförsäkringen endast ska vara en tillfäl- lig lösning vid ofrivillig arbetslöshet. Försäkringen ska ge den arbets- löse en möjlighet att under en begränsad tid anpassa sig till de ändrade förhållandena. Syftet med att införa en slutpunkt i försäkringen är att alla inblandade — arbetsförmedling, arbetsgivare och den arbetslöse själv - ska anstränga sig till det yttersta för att bryta arbetslösheten innan ersättningstiden är slut.

Detta till trots kommer det att finnas arbetslösa som när ersättnings- tiden är slut inte har lyckats återfå fäste på arbetsmarknaden. I avsnitt 11.3 framgår att strax under 50 000 personer hade befunnit sig i öppen arbetslöshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder i mer än 860 dagar vid årsskiftet 1995/96. Den stora gruppen långtidsarbetslösa beror på den mycket svaga arbetsmarknaden mellan åren 1992 och 1994. Tabell 11.13 visar att det finns människor av båda könen, i olika delar av lan- det och i alla åldrar bland de långtidsarbetslösa.

De stora individuella skillnader som finns mellan olika arbetslösa som riskerar att utförsäkras, motiverar att skilda lösningar tar vid efter ersättningsperiodens slut. För yngre arbetslösa bör, när arbetsmark- nadspolitiskt stöd och arbetslöshetsersättning utgår, inriktningen vara att vinna nytt fäste på arbetsmarknaden, t.ex. genom att byta yrke,

bostadsort eller genom utbildning. För dessa grupper är det fel att över- väga någon form av permanent försörjning vid utförsäkring. I stället kan en slutpunkt för arbetslöshetsförsäkringen ge ett kraftfirllt motiv till de arbetslösa, som riskerar att för gott hamna utanför arbetsmarkna- den, att göra intensivare ansträngningar att bryta sin arbetslöshet.

Äldre arbetslösa som riskerar att utförsäkras kan behöva någon förrn av ersättning som kan löpa fram till ålderspensionering, om det skulle behövas. Utredningen återkommer till de äldre i avsnitt 6.4.

Utformning

I de fall den arbetslöse inte lyckats få något nytt arbete under er- sättningstiden och han eller hon därigenom blir utförsäkrad, kan den försäkrade stå inför en mycket drastiskt förändring i sitt liv. Genom utförsäkringen drabbas i flertalet fall den enskilde av ett rejält inkomst- bortfall.

För att motverka att förändringarna för den som utförsäkras blir alltför drastiska, föreslår utredningen att ett efterskydd införs i arbetslös- hetsförsäkringen. Detta efterskydd ska ges till de som blivit utförsäk- rade p.g.a. att den bortre gränsen för ersättningsrätt fallit ut. Denna ersättningsrnöjlighet ska endast utgå under begränsad tid och ingå i den obligatoriska delen av försäkringen.

I likhet med nytillträdandeersättningen bör efterskyddet bestå av en delperiod med grundbelopp. Genom att ersättningsnivån är relativt låg och ersättningstiden är begränsad görs det klart för den arbetslöse att hans eller hennes situation nu är i förändring. Efterskyddet ger en eko- nomisk grund som kan behöva kompletteras med kommunala insatser av mer social karaktär.

För att erhålla efterskyddsersättning ska den enskilde uppfylla ett kvalificeringsvillkor. I denna situation är det knappast meningsfullt att ha ett kvalificeringsvillkor som motsvarar återkvalificeringsvillkoret, dvs. ett visst mått av arbete eller därmed jämställda aktiviteter. En in- dividuell prövning bör i stället ske, där arbetslöshetskassan via arbets- förmedlingen kontrollerar att den arbetslöse verkligen är aktivt arbets- sökande och står till arbetsmarknadens förfogande, dvs. uppfyller de grundvillkor som finns för ersättningsrätten.

Eftersom efterskyddet ingår i den obligatoriska delen av försäkring- en krävs inte medlemskap i någon arbetslöshetskassa. Man ska givetvis inte kunna erhålla efterskyddsersättning, om man har blivit utförsäkrad efter att ha erhållit nytillträdandeersättning.

Ersättningstiden bör vara begränsad, varför det är lämpligt att låta efterskyddet utgå under en delperiod, dvs. 200 ersättningsdagar. För att den sammanlagda ersättningstiden - summan av den ordinarie arbets- löshetsförsäkringen och efterskyddet - inte ska bli alltför lång, bör efterskyddsersättningen utgå under högst ett år från den första ersätt- ningsdagen. Efterskyddet föreslås få en ettårig kalendertidsgräns, som i de fall den fyraåriga kalendertidsgränsen fallit ut, kan förlänga den totala ersättningstiden ytterligare ett kalenderår.

Enbart heltidsarbetslösa bör omfattas av efterskyddet. Deltidsarbets- lösa ska inte kunna erhålla denna ersättningsforrn. Om deltids- arbetslösa får efterskydd förlängs deras ersättning ytterligare ett år, vilket strider mot de grundläggande principerna för deltidsersättningen (se nedan avsnitt 6.6).

Ersättningsperioden ska inledas med en karenstid som motsvarar den som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen i övrigt.

6.4. Äldre långtidsarbetsarbetslösa

Förslag

En särskild arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller motsvarande för äldre långtidsarbetslösa som utförsäkrats - förlängt efterskydd - föreslås bli införd. Det förlängda efterskyddet bör utformas som det efterskydd som ingår i arbetslöshetsförsäkringen.

Nya perioder kan efter individuell prövning, som görs av arbetslöshets- kassan på underlag från arbetsförrnedlingen, beviljas fram till pen- sioneringstidpunkten.

Det förlängda efterskyddet ska i viss utsträckning kunna kombineras med arbete, dock högst tio timmar per vecka, utan att ersättningsrätten påverkas.

Gällande rätt

Dagens system

Inom systemen för arbetslöshetsersättning finns vissa regler som speci- ellt gäller äldre personer. Aldre brukar i detta sammanhang definieras

som de som uppnått 55 års ålder. De regler som avses gäller dels ersättningsperiodemas längd, dels bestämmelser om avräkning vid pension som påverkar arbetslöshetsersättningens storlek.

Ett av grundvillkoren för att kunna erhålla ersättning är att den sökande ska vara arbetsför. Detta innebär att han eller hon ska kunna prestera ett normalt arbetsresultat i ett för honom eller henne lämpligt arbete. Den som på grund av exempelvis hög ålder inte kan utföra arbete kan heller inte erhålla ersättning vid arbetslöshet. I detta sam- manhang kan det nämnas att enligt anställningsskyddslagen ska en uppsägning vara sakligt grundad. I förarbetena till anställningsskydds- lagen anfördes att i princip ska t.ex. tilltagande ålder inte utgöra saklig grund för uppsägning, utan arbetsgivaren bör kunna åtgärda problemen med hjälp av förändring av arbetsmiljön eller omplacering. Men om nedsättningen av arbetsförrnågan är så väsentlig att arbetstagaren inte kan utföra något arbete av betydelse, kan uppsägning ske.

Rätt att bli medlem i arbetslöshetskassa har bl.a. den som inte fyllt 64 år. Medlemskapet upphör utan uppsägning den dag den försäkrade fyller 65 år. En person som fyllt 55 år har rätt till 450 ersättningsdagar i stället för normalt 300 dagar.

Reglerna i KAS-lagen innebär att den som fyllt 55 år innan ersätt- ningsperioden gått till ända erhåller 300 dagar i stället för 150, som är det normala. Om den arbetslöse uppnått 60 års ålder, erhåller han eller hon 450 dagar. Rätten till KAS upphör månaden innan den arbetslöse fyller 65 år eller börjar uppbära hel ålderspension, hel förtidspension eller helt sjukbidrag.

Dagpenningen i det ekonomiska stödet vid arbetslöshet beräknas med utgångspunkt från det arbete som den försäkrade förlorat samt med särskilda avräkningsregler gällande pension. Avräkningsreglerna innebär att dagpenning lämnas med 65 procent av den försäkrades dagsförtjänst, om han eller hon tillerkänts ålderspension i form av folk- pension, allmän tilläggspension eller annan pension som lämnas på grund av förvärvsarbete. Dessutom sätts dagpenningen ned med 1/260 av årspensionen och om ersättningen understiger tio kronor betalas den inte ut. Pensionsavdrag görs även för den arbetslöse som erhåller KAS. Om den försäkrade gjort förtida uttag av pension, så kan han eller hon återkalla det med verkan från kommande månadsskifte. Detta medför att den minskning av 65-årspensionen som det förtida uttaget medför blir lägre. När pensionen upphör ska därför inte pensionsavdrag från dagpenningen göras.

Andra pensioner som inte har anknytning tillförvärvsarbete, exem- pelvis änkepension och pension som utgår till den försäkrade på grund av frivillig försäkring, medför inte någon minskning av dagpenningen. Detsamma gäller omställningspension, som utbetalas oberoende av om

den försäkrade kan vara berättigad till arbetslöshetsersättning eller ej, och särskild efterlevandepension inom den allmänna försäkringen, där dock försäkringskassan gör avdrag från eventuellt belopp från arbets- löshetsförsäkringen.

Enligt lagen om allmän försäkring har en försäkrad rätt till folk- pension i form av förtidspension bl.a. i det fall då hans eller hennes arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst 1/4 och nedsättningen kan anses vara varaktig. Om nedsättningen av ar- betsförmågan inte anses varaktig, men kan antas bestå avsevärd tid lämnas sjukbidrag i stället för förtidspension. Sjukbidraget är begränsat till viss tid. Hel, 3/4 halv eller 1/4 förtidspension kan utges. Försäk- ringskassan utfärdar bevis på att den försäkrade erhåller förtidspension, och kassan kan även besluta om rehabilitering eller utbildning som personen ska genomgå för att kunna erhålla ett lämpligt arbete.

Om den försäkrade omfattas av arbetslöshetsförsäkringen har han eller hon inte rätt att erhålla arbetslöshetsersättning om han eller hon uppbär hel förtidspension eller sjukbidrag. Detsamma gäller för KAS. Om personen har 3/4 förtidspension eller sjukbidrag har han eller hon rätt till arbetslöshetsersättning endast om arbetsvillkoret uppfyllts efter pensioneringstillfället.

Den som uppbär halv eller 1/4 förtidspension eller sjukbidrag har rätt till arbetslöshetsersättning även om arbetsvillkoret inte uppfyllts efter pensioneringstillfället. Arbetsutbudet utgör normalarbetstid. För den medlem som inte förvärvsarbetat efter pensioneringstillfället ska dagsförtjänsten vid halv förtidspension eller sjukbidrag baseras på hälf- ten av den lön han eller hon hade före pensioneringen och vid 1/4 för- tidspension eller sjukbidrag på 3/4 på den lön han eller hon hade före pensioneringen.

I juni 1995 fattades beslut5 om att den arbetsgivare som anställer en person som är över 60 år och långtidsarbetslös och som erhåller arbets- löshetsersättning, kan få lönebidrag med upp till halva lönesumman. Bidraget ska i första hand gälla lokalt bundna sökande med kortare utbildning. Detta är avsett att vara en tillfällig åtgärd för budgetåren 1995/96 - 97.

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Fr.o.m. den 1 januari 1997 kommer den särreglering som medför att äldre arbetslösa erhåller längre ersättningsperioder att tas bort. Ersätt—

5 SFS 1995:724

ningsperiodemas längd kommer att uppgå till 300 dagar för samtliga som är berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS.

Äldre i arbetslivet

De äldres ställning

I ett internationellt perspektiv har Sverige ett relativt högt arbetskrafts- deltagande i de äldre åldersgrupperna. I synnerhet gäller detta kvinnor. Mån i åldern 60-64 år har minskat sitt deltagande från c:a 80 procent år 1970 till under 60 procent på nittiotalet. Både män och kvinnor har de senaste åren minskat sitt arbetslcraftsdeltagande.6

Enligt AMS7 blir nästa stora arbetslöshetsproblem de äldre, bl.a. beroende på den kraftiga ökningen av antalet äldre i befolkningen. Under åren 1996 och 1997 ökar befolkningen i åldrarna 50-64 år med drygt 90 000 personer och fram till år 2000 beräknas ökningen uppgå till 210 000 personer. Arbetslösheten kan förutses öka successivt i gruppen.

Några faktorer som påverkar de äldres situation på arbetsmarknaden är arbetsmiljö, utbildning, hälsa, skatte— och bidragsregler, geografisk och yrkesmässig rörlighet, anställningsskydd, avgångsskyldighet i lag och avtal, pensionssystem och attityder i samhället. Under en lågkon- junktur är det t.ex. inte ovanligt att äldre utsätts för påtryckningar om att lämna plats för yngre inom arbetslivet.

Två sinsemellan olika uppfattningar finns och har funnits i synen på de äldres deltagande i förvärvslivet. Den ena synpunkten är de själva ska kunna välja tidpunkt för att lämna förvärvslivet. För detta har olika skäl anförts såsom att individen ska ha valfrihet, hälsan kan påverkas positivt om man kvarstår i arbetet och att den äldre arbetskraften är en resurs för arbetsgivaren. Dessa skäl verkar dock främst ha fått upp- märksamhet i de tider då konjunkturen varit sådan att behovet av arbetskraft har varit stort. Det andra betraktelsesättet innebär att en renodling av systemen bör ske, vilket medför att den som är pension- erad inte längre ska kunna omfattas av exempelvis arbetslöshetsförsäk- ringen.

6 PM från arbetsmarknadsdepartementet 1995-04-07. 7 Ura 1996:4

När regler funnits som gjort det möjligt att erbjuda äldre i arbets- kraften ekonomiska förutsättningar att sluta arbeta tidigare, exempelvis att avgå med pension och kunna kombinera detta med arbetslöshetser- sättning, har uppmärksammade missbruk förekommit. I vissa branscher har möjligheterna utnyttjats systematiskt. Med tanke på att det lagts vikt vid att äldre förvärvsarbetande ska kunna välja själva, när pen- sionering ska ske och inte ska behöva känna sig tvingade att lämna plats åt yngre, har detta ansetts vara en olycklig utveckling.

Reglerna om förtidspension stramas åt

Den 1 juli 1972 infördes möjlighet för äldre arbetslösa som uppfyllde vissa villkor att erhålla förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Detta innebar att det inte fanns något krav på någon medicinskt betingad nedsättning av arbetsförmågan. Fr.o.m. den 1 oktober 1991 har den möjligheten tagits bort. Fortfarande gäller dock att vid den medicinska bedömningen av arbetsförmågan hos den som fyllt 60 år, tas hänsyn främst till den försäkrades förmåga och möjlighet att skaffa sig inkomst genom sådant arbete som han eller hon tidigare utfört eller genom annat tillgängligt lämpligt arbete. Det ställs inte krav på att dessa personer ska genomgå rehabilitering eller omskolning. Regering- en föreslog i en proposition 8 att de nuvarande särreglema ska av- skaffas fr.o.m. den 1 januari 1997 och riksdagen beslutade9 i maj 1995 i enlighet därmed.

Regeringen gjorde i detta sammanhang den bedömningen att det är av stor vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbets- löshet i största möjliga utsträckning hanteras inorn socialförsäkringen respektive inom arbetsmarknadspolitiken. Denna strävan underlättar, enligt regeringen, politiska prioriteringar mellan olika politikområden och bidrar till att stärka tilltron till systemen.

I september 1996 har regeringen i en proposition10 lagt förslag angående kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och folkpension. Där föreslås att för arbetslösa bör arbetsförmågan be- dömas i förhållande till arbetsmarknaden i sin helhet, dvs. några begränsningar till följd av exempelvis tidigare yrkeserfarenhet eller yrkesutbildning bör inte förekomma. Underlag för propositionen var Sjuk- och arbetsskadekommitténs delbetänkande ”Försäkringsskydd

* Prop. 1994/95:147. 9 Bet. 1994/95:SfU 10, rskr. 1994/95:343. '0 Prop. 1996/97:28

vid sjukdom - Ett delbetänkande om rätten till ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid”l ].

GD-gruppens skrivelse

Under slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet har väsentliga förändringar inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdet beslutats. De samverkande myndigheterna Arbetslivsfonden, Arbetarskyddsstyr- elsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksförsälqingsverket och Socialstyr- elsen redovisade hösten 1995 i en promemoria, som undertecknades av den s.k. GD-gruppen, sina bedömningar och förslag angående åtgärder för att utveckla arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet.

I denna skrivelse som inlämnats till regeringen påpekades att gräns- dragningen mellan myndigheternas och kommunernas sysselsättnings- ansvar sedan flera år har varit flytande. Sjukskrivning och arbetslöshet har blivit något av kommunicerande kärl. Ersättningsnivåema inom de olika försäkringssystemen har ofta blivit styrande i avsaknad av tydliga kriterier för att bedöma i vilket av dessa den enskilde arbetslöse rätteli- gen hör hemma. En återkommande svårighet i den praktiska verksam- heten har gällt bedömningen av när en person i första hand ska betrak- tas som sjuk respektive arbetslös och aktuell för arbetsmarknadspolitis— ka åtgärder. Oklarheter i fråga om ansvar för åtgärder och kostnader har skapat en betydande gråzon.

GD-gruppen konstaterade även att slopandet av äldrereglema avse- ende förtidspensioner kommer att innebära en ökning av antalet arbets- lösa äldre, lokalt bundna och ofta med dålig utbildningsnivå. Med de förutsättningar som gäller på arbetsmarknaden i dagsläget kommer dessa personer att i ringa utsträckning kunna beredas reguljära arbeten. Riskerna för permanent arbetslöshet, utförsäkring och hänvisning till socialbidrag som försörjning blir därmed stora.

Konsekvenserna kan bli att äldre arbetslösa under några år belastar systemet utan att ha reella möjligheter att kunna återgå i arbete. Sam- tidigt riskerar de att drabbas av medicinsk ohälsa som i förlängningen kan kvalificera till förtidspension. GD-gruppen föreslog därför att för- tidspension av arbetsmarknadsmässiga skäl under vissa förutsättningar skulle kunna ges till äldre arbetslösa.

Längre rehabiliteringsinsatser föreslogs också när det gäller arbets- lösa sjukskrivna. Med dagens regler begränsas försäkringskassans rehabiliteringsinsatser till i princip ett år. Men många långtidssjuk—

" SOU 1995:149.

skrivna kan behöva längre tid för att reparera brister i exempelvis grundutbildning eller språkkunskaper.

Motiv

I direktiven anges att utredningen ska pröva om reglerna i arbetslös- hetsförsäkringen kan stödja äldre arbetstagare att motstå påtryckningar att lämna sitt arbete till förmån för yngre. Utredningen ska även ta hän- syn till förändringarna i reglerna om förtidspension.

De äldre som är kvar i arbetskraften har genom anställningsskydds- lagen ett starkt anställningsskydd. Ofta är det så att de bara kan sägas upp om de själva går med på detta. Genom olika fördelaktiga erbju- danden från arbetsgivarnas sida till äldre som slutar i förtid, kan ibland turordningsreglema med de fackliga organisationemas goda minne frångås.

Inflödet av arbetslösa från de äldre åldersgrupperna är således mindre än från andra åldersgrupper, men om äldre blir arbetslösa, så blir de det ofta långvarigt. Detta förklaras delvis av att det är svårare för äldre att få arbete, men det beror också till en del på att de äldre som har gått med på att bli uppsagda antagligen är inställda på att inte förvärvsarbeta mer.

Genom de av riksdagen beslutade förändringarna i arbetslöshetsför- säkringen, vilka träder i kraft den 1 januari 1997, försvinner de sär- regler för äldre som nu finns. Detta innebär att denna grupp kommer att få samma ersättningstid som övriga grupper. I riksdagsbeslutet ingår en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd för äldre, som innebär att särskilda arbeten ska inrättas för arbetslösa som är över 55 år och som har varit inskrivna på arbetsförmedlingen i två år. Dessa ska få möjlighet att få offentliga tillfälliga arbeten med en ersättning motsvarande arbetslös- hetsersättningen plus ett visst tillägg.

Dessa särskilda arbeten ska finnas under åren 1997 och 1998 och kvalificera för en ny ersättningsperiod på 300 dagar. Däremot kva- lificerar de inte för någon ny ersättningstid. De bryter inte heller den treåriga kalendertiden. Den 1 januari 1997 försvinner även de Särregler för personer över 60 år som funnits vad gäller rätten till förtidspension.

Utredningen anser att det behövs ett förstärkt äldreskydd i försäk- ringen. Det inte är rimligt att människor, som i allmänhet har ett långt yrkesverksamt liv bakom sig, ska vara hänvisade till socialbidrag för sin försörjning, om de inte har annat att leva av. Till detta kommer de välbekanta svårigheterna för äldre att åter komma in på arbetsmarkna— den. Promemorian från de fem generaldirektörema angående förtids-

pension på arbetsmarknadsmässiga grunder - en arbetsmarknads- pension - för äldre långtidsarbetslösa ger vittnesbörd om behovet av en sådan lösning.

Samtidigt är det viktigt att påpeka att arbetslöshetsförsäkringen inte bör utformas så att utslagningen från arbetsmarknaden av äldre legiti- meras. Risk för detta finns om ersättningen blir hög och om samhället bär hela kostnaden. Arbetslöshet för äldre får inte bli ett attraktivt alternativ. Både de företag och förvaltningar som avvecklar äldre och de äldre själva som accepterar att avgå i förtid bör vara med och betala kostnaden för denna arbetslöshet. Motiven till detta är både sociala och ekonomiska.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå någon form av arbetsmarkrradspension. I avsaknad av ett sådant alternativ, förordar ut- redningen att särskilda regler motsvarande efterskydd införs för äldre. En äldre arbetslös som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen p.g.a. den bortre gränsen och även förbrukat efterskyddsersättningen, bör ha möjlighet att få nya perioder med efterskydd, som längst fram till sin pensionering.

Utformning

En arbetsmarknadspolitisk åtgärd

Det förlängda efterskyddet är enligt utredningens mening inte en del i arbetslöshetsförsäldingen utan ska snarare betraktas som en arbets- marknadspolitisk åtgärd. Ersättningen bör dock, i enlighet med vad utredningen i övrigt föreslår, administreras av arbetslöshetskassoma. Det bör som ett alternativ vara möjligt att reglera det förlängda efter- skyddet via en särskild förordning, om det inte kan betraktas som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Utredningen anser emellertid att det förlängda efterskyddet kan ut- formas som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller stöd. För detta talar att den arbetslöse ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Inför varje ny ersättningsperiod ska en särskild bedömning göras av arbetsförmed- lingen, för att konstatera om den arbetslöse är aktivt arbetssökande och står till arbetsmarknadens förfogande samt uppfyller villkoren'i övrigt. En individuell bedömning ska därvid göras utifrån den enskildes förut- sättningar, arbetsmarlmadsläget på orten och i den aktuella yrkes- gruppen vid olika tidpunkter. Förbättras möjligheterna att få arbete, ska detta beaktas av arbetsförmedlingen. Korta och tillfälliga jobb ska t.ex.

inte kunna avvisas av en arbetslös med förlängt efterskydd. Om den arbetslöse inte uppfyller kraven för rätt till förlängt efterskydd ska hans eller hennes rätt till förlängt efterskydd upphöra. Varje ersättnings- period bör föregås av en karenstid.

Åldersgräns

Vilka ska då betraktas som äldre och komma i åtnjutande av denna förlängda ersättning? Efterskyddet bygger på förutsättningen att den arbetslöse har blivit utförsäkrad. Detta innebär att han eller hon före utförsäkringen under minst tre till fyra år har uppburit arbetslöshetser- sättning varvad med förvärsinkomster eller olika slag av aktivitetsstöd. Om man som i dag skulle betrakta 55-åringar som äldre i försäkringens mening, skulle den förlängda efterskyddsersättningen innebära att ar- betslösa som är 52 år skulle kunna erhålla ersättning fram till dess att de erhåller ålderspension. Utredningen anser att en sådan åldersgräns är för låg och föreslår därför att det ska krävas att den arbetslöse har fyllt 58 år, för att han eller hon ska kunna komma i åtnjutande av den förlängda rätten till efterskydd.

Kompletterande inkomster

Efterskyddet innebär att äldre arbetslösa i många fall kommer att få en rejäl sänkning av sin inkomst. Denna inkomst kommer sannolikt att gälla under en längre period och kan bl.a. medföra att den framtida pensionen påverkas negativt. Det är därför angeläget att försöka ordna kompletterande inkomster.

Det är tänkbart att arbetsmarknadens parter, liksom redan sker på många håll, avtalsvägen skulle vara beredda att skapa kompletterande förmåner eller garantier för arbetslösa med en lång tid bakom sig i ar- betslivet, om en viss grundfinansiering ges från annat håll. Detta kan ske dels centralt via trygghetsavtal, dels lokalt på arbetsplatserna i sär— skilda överenskommelser inför neddragningar av personal. En sådan lösning skulle underlätta för arbetsgivarna att göra nödvändiga om- struktureringar, samtidigt som yngre arbetstagare skulle få ökade möj- ligheter att ha kvar sina anställningar.

Även om staten via förlängt efterskydd subventioner en del av ersättningen till äldre som avgår i förtid, kommer en sådan lösning att innebära rejäla kostnader för arbetsgivarna. Avtalen kommer därför troligen att omfatta endast de arbetstagare som har arbetat en längre period i aktuella företag och verksamhetsområden.

För äldre arbetslösa som inte omfattas av sådana avtal är det ange- läget att andra möjligheter finns att komplettera ersättningen från det förlängda efterskyddet med inkomster av annat slag. Ett alternativ som utredningen förordar är att dessa arbetslösa får förvärvsarbeta i viss omfattning utan att ersättningen påverkas. En lämplig avvägning är enligt utredningen att godta högst tio timmars arbete per vecka, dvs. en fri kvot införs. Om en person med förlängt efterskydd arbetar mer än tio timmar per vecka, bör avräkning ske, men då först fr.o.m. den tid som överstiger tio timmar. Särskilda regler för att motverka missbruk i detta fall bör efter regeringens bemyndigande utfärdas av AMS.

I sistnämnda fall skulle berörd kommun kunna gå in och skapa ar- betstillfällen för äldre som ryms inom den fria kvoten. Dessa arbeten bör i så fall vara sådana som inte konkurrerar med annan verksamhet. Ersättningsnivån bör kunna bli föremål för kollektivavtalsförhandling- ar.

6.5. Principiell syn på arbetstidsbegreppet i försäkringen

I kapitel 3 analyserades arbetsmarknadens utveckling, bl.a. olika typer av arbetsformer som avviker från den traditionella åttatimmarsdagen, 40-timmarsveckan och helårsarbete. Även om andra arbetstidsmönster och anställningsformer inte har ökat så drastiskt som ofta påstås i den allmänna debatten, så utgör de, och har länge utgjort, problem inom arbetslöshetsförsäkringen.

Försäkringens konstruktion bygger på traditionella anställningsfor- mer och arbetstider. Specialregler har byggts in för att hantera de av- vikande formerna. Målkonfliktema i försälo'ingen blir särskilt tydliga i samband med dessa särfall. Det är svårt att konstruera regler som fung- erar väl. De särskilda reglerna för deltidsarbetslösa och de upprepade förändringarna i dessa regler är ett uttryck för denna svårighet. Egenfö- retagamas ställning i arbetslöshetsförsäkringen är ett annat exempel. Det tog många årtionden innan företagare släpptes in i försäkringen”. Denna grupp är fortfarande svårhanterlig i regelverket.

Försäkringen bygger på att det finns en given arbetstid som ersätt- ningen ska kunna baseras på, vid sidan av den inkomstnivå som den arbetslöse har haft i det arbete han eller hon har blivit arbetslös ifrån. Det betyder att mängden arbete ska kunna mätas, anges och kontrolle- ras på ett entydigt sätt, dvs. uttryckt i tid. I dag är det arbetsgivare som

12 I kapitel 7 behandlas försäkringsfrågor som rör företagare och uppdragstagare.

via s.k. arbetsgivarintyg går i god för att arbetsmängden har haft en viss omfattning.

Som arbetstidsmått används i försäkringen både timmar, dagar, veckor och månader. Trots detta är det svårt att på ett rättvisande sätt behandla arbetstidsmönster som avviker från de ovan beskrivna tradi- tionella, t.ex. arbetstider som varierar, särskilt när variationerna spän- ner över längre perioder. Deltidsarbetets definition baseras på vecka som basenhet, och är i den officiella statistiken sådant arbete som om- fattar mindre än 35 timmar per vecka.

Försäkringen har anammat detta synsätt. Arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet bygger därför på ett veckomått. Oberoende av hur arbetstiden är förlagd över en vecka, så räknas arbetstiden om, så att olika arbetstidsmönster blir jämförbara och enhetligt behandlade. Det finns en särskild omräkningstabell utfärdad av regeringen för detta än- damål.

Men motsvarande synsätt finns inte utvecklat för arbete som varierar över längre tidsperioder. Visserligen finns det vissa tillämp- ningsregler som anger att om deltidsarbete i ett fast tjänstgörings- schema är fördelat över längre tid än en vecka, så ska omräkning per månad göras. Men detta täcker bara en av alla de möjliga variationer av arbetstidens förläggning som kan finnas.

Utredningen anser att deltidsarbete bara är ett specialfall av de för- kortade respektive oregelbundna arbetstidsmönster som kan före- komma på arbetsmarknaden. Säsongarbete är t.ex. med detta synsätt samma sak som deltidsarbete, men mätt på årsbasis i stället för vecko- basis.

Ambitionen bör vara att ha en så lång basperiod som möjligt som grund för arbetstidsmätningen, så att rättvisa och enhetlighet uppnås. Det ideala vore naturligtvis att kunna mäta arbetstiden på årsbasis. Skattesystemet som har höga rättvisekrav på sig bygger på år som kortaste basperiod för beräkningar. Men i arbetslöshetsförsäkringen är det inte möjligt att vid avvikelser från traditionella arbetstidsmönster ha en så lång period som bas för omräkning av den arbetstid som grun- dar rätt till ersättning. Det går inte att överblicka så lång tid framåt.

Om ambitionen är att i alla lägen ha ett så långt tidsperspektiv som möjligt för omräkning av varierande arbetstider, betyder det att månad bör vara den normala omräkningsenheten. Ornräkrringstabellen för del— tidsarbete på veckobasis kan givetvis fortsatta att användas, men bör kompletteras med ytterligare tillämpningsföreskrifter angående andra arbetstidsvariationer.

I detta kapitel behandlas två fall av arbetstidsmönster som avviker från mallen och som har varit föremål för problem och överväganden

inom försäkringen. Dessa två arbetstidsmönster är deltidsarbete respek- tive Säsongarbete.

6.6. Ersättning vid deltidsarbetslöshet

Förslag

Någon särregel för deltidsarbetslösa föreslås inte ingå i den nya arbets- löshetsförsäkringen. Arbetsförrnedlingen bör aktivt arbeta för att de deltidsarbetslösa ska kunna erhålla arbete enligt arbetsutbudet. Arbets- utbudet bör prövas.

Ingen ändring i gällande praxis avseende uthyrningsföretag föreslås.

Gällande rätt

Arbetslöshetsersättning eller KAS kan utgå till den som antingen är helt eller delvis arbetslös och i övrigt uppfyller vissa krav. En förutsätt- ning för att ersättning ska kunna utgå till den som arbetar deltid och endast delvis är arbetslös, är att han eller hon tidigare har haft ett arbete med större omfattning och fortfarande har en önskan om att åter arbeta i denna utsträckning. Arbetsutbudet måste dock alltid vara minst 17 timmar i genomsnitt per vecka.

Om den arbetslöse tidigare har haft ett heltidsarbete och senare bara kan få ett deltidsarbete, så kan han eller hon ha rätt att bzllnads— markera, om skillnaden i tid mellan det tidigare och det erbjudna arbe- tet uppgår till ett visst antal timmar. Ersättningen fastställs genom att en jämförelse görs mellan den tid den arbetslöse tidigare arbetade och den tid det nya arbetet omfattar, enligt en av regeringen fastställd om- räkningstabell.

Ersättningen till den som är deltidsarbetslös bestäms på vanligt sätt genom att en beräkning görs av normalinkomst och normalarbetstid. Normalarbetstiden är den genomsnittliga arbetstiden antingen i det för- värvsarbete som innebär att arbetsvillkoret uppfyllts, eller i allt det för- värvsarbete som utförts under ramtiden.

Den som enbart söker deltidsarbete och är arbetslös, får ersättning i förhållande till den sökta arbetstiden. Detta gäller även om han eller hon tidigare arbetat heltid. En arbetslös som tidigare arbetat deltid,

men som nu söker heltidsarbete, får ersättning motsvarande sitt tidigare deltidsarbete, dvs. för det verkliga inkomstbortfallet.

Den 1 september 1995 ändrades lagstiftningen så att den som regel- bundet utför deltidsarbete, då han eller hon i övrigt är arbetslös och vid ersättningsperiodens slut fortsätter en tillsvidareanställning på deltid, inte längre har rätt till fortsatt ersättning, så länge som tillsvidarean- ställningen pågår. Begränsningen av ersättningsrätten gäller även vid en ny tillsvidareanställning på deltid som påbörjas inom tre månader från det att den tidigare tillsvidareanställningen på deltid upphörde. Reglerna fick full genomslagskraft den 1 januari 1996.

Den som på grund av begränsningsregeln slutat en tillsvidarean— ställning på deltid på egen begäran anses ha haft giltig anledning att sluta sitt arbete. Avstängning från rätt till ersättning ska inte ske. Det anses inte heller som ett lämpligt arbete, om den arbetslöse inom tre månader från det att anställningen upphörde, erbjuds en ny tillsvidare- anställning på deltid.

Enligt vad som klargjorts i praxis anses arbetslösheten ha inträffat i anslutning till att den första ersättningsperioden påbörjades”. Detta innebär att normalarbetstiden beräknas utifrån det arbete som den för- säkrade hade innan den första ersättningsperioden påbörjades. Om den försäkrade under den tid han eller hon erhåller ersättning lyckas skaffa sig ett deltidsarbete, och därmed uppfyller ett nytt arbetsvillkor, sänks inte normalarbetstiden.

Länsarbetsnämnden ska under den tid som ersättning vid deltids- arbete lämnas i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer, aktivt verka för att den deltidsarbetslöse får en sam- manlagd arbetstid som motsvarar dennes önskemål. Kan inte detta åstadkommas, ska den försäkrade om möjligt i stället erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Arbetslöshetskassan ska var sjätte månad göra en särskild prövning av rätten till ersättning. Fortsatt ersättning medges endast i tre fall. Det första fallet är om den försäkrade fyllt 55 år. I det andra fallet kan er- sättning fortsätta att utgå, om den försäkrade har fått men ännu inte tillträtt ett arbete med en arbetstid som motsvarar dennes önskemål. I det sista fallet får ersättning utges endast om den arbetslöse inte har kunnat erbjudas ett arbete enligt sitt arbetsutbud eller en lämplig ar- betsmarknadspolitisk åtgärd. På motsvarande sätt görs särskild pröv- ning av länsarbetsnämnden var sjätte månad för den som uppbär KAS.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer (AMS), får föreskriva om begränsningar i ersättningsrätten för den som uppbär arbetslöshetsersättning eller KAS och som regelbundet utför

deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös, förut- satt att det finns särskilda skäl.

Försök har tidvis gjorts att begränsa ersättningsrätten för deltids- arbetslösa som fyllnadsmarkerar. Syftet har dels varit att påverka arbetsmarknadens parter, så att de som arbetar deltid erbjuds utökad arbetstid, dels att uppnå besparingar. Mellan åren 1974 och 1984 gällde den s.k. 50-dagarsregeln, som innebar att den som regelbundet utförde deltidsarbete under tid då han eller hon i övrigt var arbetslös erhöll 50 ersättningsdagar. Mellan åren 1987 och 1993 gällde en liknande regel som medgav den deltidsarbetslöse 150 ersättningsdagar.

Det är oklart hur reglerna om deltidsarbetslösa ska tillämpas efter den 1 januari 1997. I propositionen14 framfördes att möjligheten att förlänga den maximala ersättningstiden till fyra år skulle gälla för dem som utförde reguljärt förvärvsarbete viss tid, dock inte för dem som samtidigt uppbar arbetslöshetsersättning. Det framgår inte av lagtexten att deltidsarbetande som uppbär arbetslöshetsersättning inte skulle kunna förlänga ersättningstiden till fyra är.

Varför är deltidsarbetslöshet ett problem i försäkringen?

Enligt direktiven ska utredningen göra en översyn av hela problemati- ken med arbetslöshetsersättning och deltidsarbete. Utgångspunkt ska vara att arbetslöshetsersättningen inte ska stimulera utbudet av deltids— arbete.

Deltidsarbetslösheten har till skillnad från övrig arbetslöshet varit förhållandevis hög och konstant över tiden. Se kapitel 3. Under 1980- talet minskade andelen kvinnor med deltidsarbete något, men trots att det under slutet av 1980-talet var stor brist på arbetskraft inom många områden, fanns det samtidigt en betydande deltidsarbetslöshet. Att de deltidsarbetslösa trots den starka efterfrågan på arbetskraft inte fick arbete i enlighet med sitt arbetsutbud visar, att deltidsarbetslösheten har vissa särdrag jämfört med heltidsarbetslöshet.

Att deltidsarbetslösheten består har sin grund i att deltidsarbete svarar mot genuina behov på arbetsmarknaden. Många verksamheter har behov av att variera omfattningen på arbetskraften över tiden. Många anställda, hittills i första hand kvinnor, har önskemål om att arbeta mindre än heltid. Deltidsarbetet i sig är således inte ett problem som primärt hört hemma i försäkringen. I kapitel 5 redovisades att rätt

för deltidsarbetande som förlorat sitt deltidsarbete att få ersättning in- fördes år 1974 i och med ALF—lagen.

När personer som formellt efterfrågar heltidsarbete inte kan få det och i stället arbetar deltid och får deltidsersättning, uppstår emellertid risk för problem i försäkringen. Då kan nämligen både arbetsgivare och arbetstagare använda arbetslöshetsersättningen som inkomstutfyllnad. Försäkringen betalar den arbetstid som arbetsgivaren inte vill erbjuda och som den anställde kanske inte skulle ta emot om den verkligen er- bjöds. Ersättningen kallas utfyllnadsersättning eller fyllnadsmarkering. Språkbruket pekar på att det ibland främst handlar om en utfyllnad av lönen och inte i första hand arbetslöshetsersättning, dvs. en omställ- ningsersättning.

Personer som erhåller arbetslöshetsersättning samtidigt som de arbetar deltid kan få ersättning under lång tid, utan att det blir aktuellt med någon ny ersättningsperiod. Detta åskådliggörs i följande exem— pel.

Exempel A har en deltidstjänst som motsvarar 80 procent av en heltids- tjänst. I enlighet med de omräkningsregler som finns i försäkringen, erhåller han eller hon arbetslöshetsersättning motsvarande en dag per vecka. Detta innebär att A under ett år förbrukar ca 50 ersättningsdagar. Ersättningsperioden på 300 dagar kommer därför att omfatta ca sex år.

I det system som gällde fram till 1 januari 1996 fanns möjlighet till en evig rundgång. Detta berodde på den praxis som alltjämt gäller och som innebär att den normalarbetstid som den arbetslöse hade, när han eller hon påbörjade den första ersättningsperioden, ligger till grund för att beräkna den ersättningsgrundande inkomsten även i de efterföljande ersättningsperioder.

Att uppsägningstid i vissa fall ska läggas ut vid övergång från hel- till deltid har inte beaktats i praktiken. Se ovan kapitel 5.

Hur fungerar nyligen införda särregler?

Den förändring som genomfördes hösten 1995 och som trädde i kraft den 1 januari 1996 syftade till att stävja att de deltidsarbetslösa erhöll en evig försäkringsersättning. Samtidigt ville man förmå arbetsgivarna att tillskapa heltidstjänster. Den nu gällande ordningen ligger helt i linje med grundläggande principer för försäkringen.

I avsnitt 5.3 redogjordes för grundvillkoren i försäkringen, bl.a. vem som ska anses som arbetslös. Det konstaterades där att enligt praxis är

en person med en tillsvidareanställning, som innebär att han eller hon under vissa perioder inte kan beredas arbete och då inte heller erhåller någon lön eller annan ersättning, inte arbetslös. Det anses att personen i fråga genom sin tillvidareanställning har accepterat anställnings- forrnen. Tillsvidareanställning på deltid är ett exempel på detta. Ut- redningen anser därför att den förändring som nyligen gjordes är prin- cipiellt riktig.

De nya reglerna innebär inte ett absolut förbud för deltidsarbetslösa att erhålla arbetslöshetsersättning. Det är av skäl som ovan förklarats endast de personer som vid ersättningsperiodens utgång har tillsvidare- tjänster, som inte kan erhålla fortsatt ersättning. Deltidsarbetslösa utan fast tjänst kan således fortsätta att få nya ersättningsperioder. Förbudet vad avser tillsvidaretjänster är inte heller absolut. En deltidsarbetande utan fast tjänst, som blir tillsvidareanställd efter tre månader eller senare, efter det att han eller hon har påbörjat en andra ersättnings- period, får fortsätta att uppbära arbetslöshetsersättning perioden ut.

Exempel B har en tillsvidareanställning på deltid. I samband med att B ska få den 300:e ersättningsdagen säger B upp sig. B erhåller därefter en tidsbegränsad deltidsanställning under tre månader. Under denna tid får B fortsatt arbetslöshetsersättning, dvs. B får en ny ersättningsperiod. Därefter fär B en ny tillsvidareanställning på deltid. I detta fall finns det inget hinder för att B ska kunna fortsätta att erhålla utfyllnadsersättning under den resterande delen av den nya ersättningsperioden.

Hur regeländringen den 1 september 1995 har kommit att påverka del- tidsarbetslösheten är det ännu för tidigt att säga. Det har förekommit uppsägningar från arbetstagarnas sida med anledning av regelföränd- ringen. Enligt en rapport från AMS 5har sammanlagt 2 554 personer slutat sina anställningar fr.o.m. den 1 januari t.o.m. den 30 juni 1996 p. g. a. deltidsbegränsningen. Under samma tid har rätten till ersättning upphört för 2 207 personer. Som jämförelse kan nämnas att gruppen deltidsarbetslösa med ersättning kan uppskattas till omkring 120 000.16 Reglerna har inte hunnit få fullt genomslag ännu. En period räcker mycket länge vid deltidsarbetslöshet, som ovan visats i exemplet med A.

Det finns även tecken som tyder på man lokalt på arbetsplatserna mellan parterna kommer överens om att förändra tillsvidaretjänster till

15 Fbe 1996:1 ”Beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning och KAS m.m.”. 16 Se tabell 3.6 och avsnitt 3.2. Av tabell 3.6 framgår att det totala antalet deltids- arbetslösa var 141 000 det första halvåret 1996. Av avsnitt 3.2 framgår att ca 90 procent av dessa kan antas vara ersättningsberättigade.

tidsbegränsade tjänster, för att därigenom undvika att de anställda går miste om rätten till arbetslöshetsersättning.

Utredningen är inte övertygad om att de beslutade reglerna kommer att få den effekt lagstiftaren har avsett. Risken är snarare att arbetsgi- vare och arbetstagare kommer att träffa uppgörelser, som kringgår be- stämmelserna. Ventilema i regelverket innebär också, att arbetsgivare och arbetstagare genom att ändra anställningsforrnen fram och tillbaka kan kringgå reglerna och behålla ersättningen/inkomstutfyllnaden.

Däremot kommer de nya regler som träder i kraft den 1 januari 1997 och som bl.a. innehåller bestämmelser om en bortre gräns för ersättningsrätten, att innebära att deltidsarbetslösa inte kommer att erhålla arbetslöshetsersättning under i praktiken evig tid. I det ovan angivna exemplet med A kommer arbetstagaren inte ens att hinna förbruka den första ersättningsperiöden/delperioden, innan den av riksdagen beslutade kalendertidsregeln slår till.

Aktiva insatser mot deltidsarbetslöshet

Utredningen anser att den effektivaste vägen att angripa de problem som finns med deltidsarbetslöshet är att på allvar tillämpa de regler som sedan tidigare finns i arbetslöshetsförsäkringen t.ex. om att den som uppbär ersättning ska stå till arbetsmarknadens förfogande. I första hand handlar det om att arbetsförmedlingen måste arbeta även med denna grupp arbetslösa. Utredningen har erfarit att så sällan sker. Arbetsförmedlarna har av resursskäl koncentrerat sig på heltids- arbetslösa. Detta kan dock inte vara den enda förklaringen, eftersom en betydande grupp deltidsarbetslösa har funnits även under perioder av låg total arbetslöshet.

Det finns exempel på att aktiva insatser från arbetsförmedlingens sida kan minska deltidsarbetslösheten och därmed volymen ersättning som betalas ut. Utredningen har studerat bl.a. hur arbetsförmedlingen i Skara under ett flertal år har bedrivit en försöksverksamhet inriktad på deltidsarbetslösa. Upprinnelsen till försöket var att förmedlingen i slutet av 1980-talet uppmärksammade, att antalet deltidsarbetslösa som uppbar arbetslöshetsersättning var förhållandevis stort, trots att arbets- marknaden vid det tillfället var mycket gynnsam.

Arbetsförmedlingen startade speciella cirklar för deltidsarbetslösa, förlagda till den arbetslösa tiden. Vid mötena informerades de deltids- arbetslösa om vilka skyldigheter och rättigheter de hade. Arbetsför- medlingen försökte genom kontakter med de deltidsarbetslösas arbets- givare och andra arbetsgivare skapa heltidstjänster. Därutöver erbjöd

man de deltidsarbetslösa de sedvanliga arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna.

Under försöket upptäckte man att ett flertal arbetsgivare inte var medvetna om att deras anställda var deltidsarbetslösa och uppbar ersättning för detta. Arbetsgivarna hade därför inte kunnat beakta deras önskemål om utökad tid, när möjlighet till detta funnits. Vidare upptäcktes att deltidsarbetslösa i större utsträckning än andra arbetslösa var eftertraktade på arbetsmarknaden, eftersom de hade yrkeserfaren- het och referenser att falla tillbaka på. Det gick alltså att få heltidsjobb. Därutöver framkom att när en del arbetslösa fick klart för sig vilka krav som ställdes på dem för att erhålla ersättning, exempelvis att acceptera heltidsarbeten trots att dessa var vikariat och att delta i utbildning, sänkte de självmant sitt arbetsutbud.

Genom dessa insatser lyckades arbetsförmedlingen i Skara halvera deltidsarbetslösheten. Försöket har vid denna arbetsförmedling perma- nentats. Man anvisar deltidsarbete endast till de som enbart söker del- tidsarbete. Arbetsgivarna informeras om detta, dvs. att arbetsförmed- lingen inte kommer att anvisa heltidssökande till deltidsarbeten. En annan effekt av verksamheten är därför att arbetslösa, som endast söker deltidsarbeten utan anspråk på kompletterande deltidsersättning, har kommit till arbetsförmedlingen, vilket de inte gjorde innan. Man tror att detta beror på att denna grupp tidigare ansåg att de inte hade någon hjälp att få av arbetsförmedlingen.

Det ovan beskrivna exemplet visar, att det finns sätt att komma till rätta med åtminstone en del av deltidsarbetslösheten. Enligt vad utred- ningen erfarit är detta sätt att arbeta med deltidsarbetslösa fortfarande sällsynt på arbetsförmedlingama. Arbetssättet överensstämmer väl med de intentioner som finns lagstiftningen. I ALF-lagen och KAS-lagen anges att länsarbetsnämnden under den tid ersättning vid deltidsarbets- löshet lämnas, i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer, aktivt ska verka för att den ersättningsberättigade får en sammanlagd arbetstid som motsvarar dennes önskemål. Kan detta inte åstadkommas, ska den försäkrade om möjligt i stället erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vidare ska arbetslöshetskassan eller länsarbetsnämnden var sjätte månad göra en särskild prövning av rätten till arbetslöshetsersättning respektive KAS. En ökad användning av individuella handlingsplaner även för deltidsarbetslösa bör leda till bättre resultat.

Särregler kan tas bort

Utredningen konstaterar att nuvarande regler för ersättning vid deltids- arbetslöshet är principiellt korrekta, men svåra att förklara och göra legitima hos de berörda. Risken för att regelverken ska manipuleras är därför stor, särskilt som luckor som inbjuder härtill finns i regleringen. Effekterna av de skärpta reglerna kommer därför att på sikt bli små.

Samtidigt innebär riksdagens beslut om en kalendertidsbegränsning av ersättningstiden, att de deltidsarbetslösa inte kommer att kunna ut- nyttja försäkringen så länge. Utredningen anser därför att den särregle- ring vad gäller deltidsarbetslösa som infördes den 1 januari 1996 kan tas bort. De deltidsarbetslösa kan i den nya arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår behandlas på samma sätt som andra grupper av arbetslösa. Det innebär att efter utförsäkring måste arbetsvillkoret på nio månader uppfyllas under en ramtid på tolv månader under vilken ingen ersättning utgått.

Utredningen anser dock att det även i framtiden kan behövas en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen föreslår att begränsa ersättningsrätten för deltidsanställda. En sådan situation kan uppstå om arbetsgivare och arbetstagare träffar avtal vars syfte är att uppnå en anställning på deltid, där arbetslöshetsersättningen de facto fungerar som en slags löneutfyllnad.

Uthymingsföretag

Utredningen har under sitt arbete blivit kontaktad av företrädare för både arbetstagare och arbetsgivare verksamma inom uthyrningsföretag. Uppvaktningen föranleddes av ett meddelande från AMS den 27 febru- ari 199617. Innan utredningen redogör för innehållet i meddelandet, ges en översiktlig beskrivning av uthyrningsföretagens verksamhet”.

Med uthyrning av arbetskraft avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär, att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till beställarens verksamhet.

Uthymingsföretag är verksamma inom flera olika branscher. Vanligt är t.ex. att företagen verkar inom kontorsserviceområdet. Likartade förhållanden finns även inom IT-området, ekonomiarbete, viss serviceverksamhet etc. Uthymingsföretaget debiterar kundföre-

17

Nr 5/1996. 13 I expertbilaga till SOU 1996:34 (arbetsmarknadspolitiska kommitténs betän- kande) fmns en studie av personaluthyming och icke-offentlig arbetsförmedling.

taget (inhyraren) ersättning som täcker den anställdes lön, skatt, sociala avgifter samt de kostnader som företaget har för administration. Den anställde får sin lön från uthymingsföretaget.

Genom denna konstruktion kan inhyrama på ett snabbt och smidigt sätt lösa tillfälliga eller hastigt uppkomna behov av extra arbetskraft. Behoven kan exempelvis bero på sjukdom, semester eller annan ledig— het, oväntade arbetstoppar eller omorganisation, vakanser och special- projekt med begränsad varaktighet. Arbetstagaren kan tacka nej till erbjudet uppdrag.

En branschöverenskommelse träffades år 1988 av Handelns och Tjänsteföretagens Arbetsgivarorganisation (HAO) Centrala Gruppen och Handelstjänstemannaförbundet (HTF). Denna innebar att en i lag förekommande dispositiv tidsbegränsningsregel förhandlats bort. Kol- lektivavtalet gäller för vissa tjänstemän vid kontorsserviceföretag och Skrivbyråer och kallas för ambulerandeavtalet. Enligt avtalet anställs tjänstemännen för minst 20 timmar per helgfri vecka beräknat i ge- nomsnitt per fyraveckorsperiod. Den anställde ska i möjligaste mån erbjudas arbete upp till heltid. Kollektivavtalet tillåter dock att indivi- duella avsteg görs från regeln att den anställde ska erbjudas arbete minst 20 timmar per vecka. Utredningen har upplysts om att det för närvarande pågår förhandlingar mellan de olika kollektivavtalsslutande parterna, men att de ännu inte har kunnat enas om ett nytt avtal.

Det ovan nämnda meddelandet från AMS var föranlett av att AMS hade uppmärksammat att en del arbetslöshetskassor hade olika tillämp- ning avseende rätten till arbetslöshetsersättning för arbetstagare som var anställda i uthyrningsföretag. En del kassor, bl.a. Handelstjänste- männens arbetslöshetskassa, ansåg att de anställda i uthymingsföre- tagen skulle erhålla arbetslöshetsersättning under mellanliggande perioder under vilka de inte kunnat erhålla något uppdrag. Andra kassor ansåg inte att dessa personer var ersättningsberättigade.

I meddelandet förklarade AMS att man inte ansåg att anställda i uthyrningsföretag var ersättningsberättigade. Som skäl för detta ställ- ningstagande har AMS angett att arbetstagaren är tillsvidareanställd och hela tiden står till arbetsgivarens förfogande. Detta gäller även vid deltidsarbetslöshet, dvs. även om avtal finns som garanterar en viss minsta tid, t.ex. 20 timmar per vecka, så anser AMS att ersättning för deltidsarbetslöshet inte ska utgå.

Företrädare för berörda arbetsgivare och arbetstagare har vid kon- takt med utredningen framfört att de anser detta synsätt vara felaktigt. Arbetstagarna borde få arbetslöshetsersättning, eftersom de vissa peri- oder rent faktiskt inte har något arbete.

Utredningen kan konstatera att den uppfattning som AMS gav till känna överensstämmer med den rättspraxis som finns inom detta

område. Som framgår av ett flertal avgöranden i Försäkringsöver- domstolen har domstolen funnit att en person som vid återkommande tillfällen anlitats av ett personaluthymingsföretag ska anses vara tills- vidareanställd vid företaget i fråga i den omfattning, som svarar mot personens arbetsutbud. Detta gäller oavsett hur anställningsavtalet i det enskilda fallet är utformat. Flertalet av dessa domar är från början av 1990-talet. De arbetslöshetskassor som har betalat ut arbetslöshetser- sättning har således gjort detta mot gällande praxis.

Regeringen har nyligen tillsatt en utredning19 som bl.a. ska se över frågor kring privat arbetsförmedling samt uthyrningsföretag. Utred- ningen anser mot denna bakgrund och vad utredningen tidigare anfört om att arbetslöshetsförsäkringen inte ska kunna användas som löneut- fyllnad, att det i dagsläget inte bör göras någon regelförändring gente- mot rådande praxis vad gäller uthyrningsföretag.

Utredningen är medveten om att uthymingsföretagen därmed i reali— teten behandlas strängare än andra verksamheter som utnyttjar att fyll- nadsmarkering är tillåten vid deltidsarbetslöshet. Detsamma gäller vid en jämförelse med det omfattande bruket av vikariat med mellanlig- gande arbetslöshetsperioder, som bl.a. förekommer inom vård— och omsorgsarbete.

Utredningen anser att det vore fel att ytterligare uppmuntra till dylik användning av arbetslöshetsersättningen. Det är emellertid viktigt att uthymingsföretagen i framtiden ges goda konkurrensvillkor och att inte vissa med uthymingsföretagen konkurrerande verksamheter subven- tioneras av arbetslöshetsförsäkringen.

” Dir 1996z58

6.7. Säsongarbete och arbetslöshetsersättning

Förslag

Vid kontinuerligt Säsongarbete ska inte arbetslöshetsersättning utgå under säsongsuppehållen. Senare års domstolspraxis på denna punkt bör följas. Det saknar betydelse om säsongarbetet är kollektivavtals- reglerat eller ej.

Dessa principer bör tillämpas både vid Säsongarbete hos samma arbetsgivare eller hos olika arbetsgivare inom branscher och verksam- heter som har säsongsvariationer eller motsvarande arbetstidsmönster.

AMS bör använda sig av möjligheten att meddela särskilda föreskrifter för ersättningsrätt vid säsongarbetslöshet.

Gällande rätt

Enligt ALF-lagen och KAS-lagen får ersättning endast utges till den som är arbetslös och i övrigt uppfyller villkoren för rätt till ersättning.

Tillsvidareanställda vars arbete är beroende av säsongvariationer är inte berättigade till arbetslöshetsersättning. I försäkringshänseende är den generella inställningen till de personer som arbetar olika mycket under olika delar av året den, att personerna i fråga själva har valt denna anställningsform. Det kan t. ex. handla om deltid under en del av året och heltid under resten, eller om heltid vissa tider omväxlande med hel arbetslöshet andra perioder. Det finns i dessa fall ingen arbetslös tid att ersätta, enligt grundvillkoren i lagarna om ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Arbetslöshetsersättningen ska inte fungera som en utfyllnad. Dessa personer, liksom de som väljer att arbeta deltid eller korttidsvecka, ärinte ofrivilligt arbetslösa.

Även om det inte framgår att tillsvidareanställning föreligger, men att en garanti eller ett erbjudande om fortsatt arbete på samma arbets- plats under påföljande säsong finns, så likställs detta med tillsvidare— anställning i försäkringens mening. Ofta har i dessa fall den sökande tidigare haft en säsonganställning hos samme arbetsgivare. Ersättnings— rätt har inte heller här ansetts föreligga. Den sökande anses ha accepte- rat erbjudandet att vara fortsatt anställd.

Om det däremot kan konstateras att det inte är fråga om en tillsvida- reanställning, eller att det inte föreligger en utfästelse om fortsatt an-

ställning, kan arbetstagaren vara berättigad till ersättning efter visstids- anställningens slut.

I avgöranden från ett antal länsrätter har på senare tid uppställts ett kriterium på kontinuitet. Domstolarna har uttalat att kontinuerlig säsonganställning utgör hinder för att utge arbetslöshetsersättning. I några domar har accepterats att arbete hos samma arbetsgivare under enbart två säsonger inte kan anses vara kontinuerligt säsongarbete och att arbetslöshetsersättning därför kan utgå under säsonguppehållet.

I princip har domstolarna godtagit att kontinuerligt säsongarbete inte ska ge rätt till ersättning. En uttömmande definition av kontinuer- ligt säsongarbete har dock inte fastslagits. Av de nämnda domarna kan dock slutsatsen dras att en sådan definition skulle kunna innebära att säsongarbete som bedrivits i mer än två säsonger är kontinuerligt.

Dessa avgöranden skiljer sig mot hur man tidigare inom arbetslös- hetskassoma har tillämpat säsongsreglema. Rättsläget är oklart, då prövning i högre instans än länsrätt inte har skett.

Återkommande tidsbegränsade arbeten

Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag till åtgärder som medför att arbetslöshetsersättning inte blir ett stående inslag inom de branscher där verksamhet inte bedrivs året om eller på annat sätt inte är kontinuerlig. I kapitel 3 redovisas en undersökning som utredningen låtit göra för att kartlägga förekomsten av säsongarbetslöshet. Undersökningen visar att den totala omfattningen av säsongarbets- löshet inte är så stor, men att den inom vissa delar av arbetsmarknaden är frekvent.

Utredningen anser att det inte är förenligt med arbetslöshets- försäkringens karaktär att en arbetstagare innehar säsonganställning hos samma arbetsgivare år från år och under uppehållen erhåller ar- betslöshetsersättning. De riktlinjer som angetts av allmänna domstolar angående kontinuerligt säsongarbete bör tillämpas. Detta innebär att även om det inte finns en uttalad utfästelse om återanställning, så ska ett upprepat dvs. kontinuerligt säsongarbete diskvalificera från ersätt- ningsrätt.

Utredningen har uppmärksammat att det nyligen ingåtts kollektiv- avtal som innebär att arbetskraft säsonganställs tillsvidarezo. I sådana fall är det uppenbart att arbetslöshetsersättning inte kan utgå under

20 Se avsnitt 5.3 under permittering.

säsonguppehåll i arbetet. De anställda kan inte anses stå till arbets- marknadens förfogande. För detta talar också att de i det aktuella fallet enligt avtalet har en uppsägningstid på två veckor under säsonguppe- hållet.

För klarhets skull konstaterar utredningen att förekomsten av kol- lektivavtal som tillåter säsongarbete o.dyl. inte bör medföra att säsong- arbete därmed automatiskt ska ge rätt till arbetslöshetsersättning. Prövning av om ersättning ska utgå bör enbart ske utifrån arbetslös- hetsförsäkringens regler, oberoende av vilka kollektivavtal som finns angående anställningsvillkor etc.

Ovan angivna former för säsongarbetslöshet har handlat om anställ- da som återkommer till samma arbetsgivare. Det finns också typer av säsongarbete där arbetstagarna arbetar inom samma verksamhet men hos olika arbetsgivare olika säsonger och år. Det handlar om branscher där verksamhet pågår under en begränsad tid av året och där arbetsta- garna är arbetslösa under samma period varje år. Exempel på sådana branscher är turistnäringen och skogs- och jordbruksnäringen. Arbets- löshetsersättning utgår idag i allmänhet i sådana fall.

Utredningen anser att det även i dessa fall handlar om säsongarbets- löshet. Vid kontinuerligt säsongarbete bör enligt ovan redovisade läns- rättsavgöranden inte arbetslöshetsersättning utgå.

AMS och arbetslöshetskassoma har rätt att begränsa rätten till er- sättning, om en arbetslöshetskassas verksamhetsområde omfattar yrke, inom vilket arbetslöshet förekommer varje år, eller om det i annat fall föreligger särskilda omständigheter. Motsvarande bestämmelse finns även i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Vissa arbetslöshetskassor har tidigare gjort sådana begränsningar. För närvarande finns dock inga begränsningar. Utredningen anser att det vore lämpligt att AMS såsom tillsynsmyndighet aktivt utnyttjade den möjlighet som finns att med- dela särskilda föreskrifter avseende säsongarbete.

Särregler har nackdelar

Att åstadkomma ett regelverk som skulle reglera alla de olika förekommande fallen av säsongsbetonad arbetslöshet och andra typer av återkommande tidsbegränsade arbeten är näst intill utsiktslöst. Om man skulle lyckas med detta, finns det emellertid en risk för att regleringen blir alltför vidsträckt och att reglerna kommer att motverka motivationen hos arbetslösa att ta kortare arbeten i stället för att vara arbetslösa.

Frågan är om dessa tendenser kan förhindras på annat sätt. Flera inslag i den nya arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår bidrar på ett effektivt sätt till detta. Genom den föreslagna skärpningen av arbetsvillkoret kommer troligen en del av de grupper som i dag är att betrakta som säsongarbetslösa att inte kunna kvalificera sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Vidare begränsar kalender- tidsregeln möjligheterna att under längre tid i återkommande perioder erhålla arbetslöshetsersättning.

Om möjligheterna att subventionera säsongverksamhet och liknan- de med arbetslöshetsersättning minskas kraftigt, kommer vissa bran- scher och vissa delar av Sverige att drabbas hårt. De regionalpolitiska problemen i glesbygd kan förvärras. Konsekvenserna inom kultur- sektorn blir stora”. Grundproblemen ligger dock utanför arbetslöshets- försäkringen och bör inte lösas inom denna.

6.8. Avgångsvederlag m.m.

Förslag

Ingen förändring mot gällande ordning avseende avgångsvederlag fö- reslås. Avgångsvederlag bör inte avräknas från arbetslöshetsersättning, utöver den avräkning som innebär att avgångsvederlag betraktas som lön under den uppsägningstid den arbetslöse är berättigad till.

Arbetslöshetsersättning bör inte heller i fortsättningen samordnas med föräldrapenning, dvs. dagar med föräldrapenning ska kunna sparas även vid arbetslöshet.

Arbetslöshetsersättning bör samordnas med semesterersättning som ut- går vid en anställnings upphörande. Den arbetslöse ska vid valfri tid- punkt under den första delperioden vara tvungen att tidsmässigt lägga ut den semesterersättning han eller hon erhållit. Under den tiden kan inte arbetslöshetsersättning utgå.

Om den arbetslöse väljer att lägga ut semesterersättningen i ome- delbar anslutning till att anställningen upphörde, kan tiden med semes- terersättning inräknas i arbetsvillkoret och i underlaget för beräkning av dagsförtjänst.

2' Se kapitel 7.

Gällande rätt

Vissa villkor måste vara uppfyllda för att en person ska betraktas som arbetslös, som t.ex. att han eller hon inte uppbär lön för uppsägnings- tid. I dagens system finns inte någon samordningsregel mellan av- gångsvederlag och arbetslöshetsersättning. Försäkringsöverdomstolen har i ett flertal domar slagit fast att avgångsvederlag, oavsett anledning till att anställningen har upphört, ska jämställas med lön för uppsäg- ningstid till den del vederlaget motsvarar den uppsägningslön som ar— betstagaren är berättigad till enligt anställningsskyddslagen. När denna uppsägningstid har löpt ut, betraktas arbetstagaren som arbetslös enligt lagen om arbetslöshetsförsälc'ing.

Den maximala uppsägningstiden i anställningsskyddslagen är sex månader. Detta innebär att den som erhåller ett avgångsvederlag som exempelvis motsvarar tolv månadslöner, ändå betraktas som arbetslös och ersättningsberättigad senast efter sex månader. I vissa fall före— kommer det att parterna kallar avgångsvederlag för skadestånd. I praxis har fastslagits att vederlaget ändå ska betraktas som kompensa- tion för uppsägningslön.

Från skattesynpunkt likställs fr.o.m. år 1991 avgångsvederlag med lön. Det beskattas fullt ut som intäkt av tjänst och arbetsgivaren betalar sociala avgifter på hela ersättningen. Den förut anställde får tillgodo- räkna sig hela beloppet som förrnånsgrundande enligt lagen om allmän försäkring.

Trots att denna förändring har trätt i kraft, ansåg Försäkringsöver- domstolen i ett senare avgörande22 inte att det fanns anledning att änd- ra den praxis som innebär att enbart uppsägningstid motsvarande an- ställningsskyddslagen ska läggas ut. Det överskjutande beloppet får arbetstagaren behålla, samtidigt som han eller hon har möjlighet att erhålla arbetslöshetsersättning.

AMS gjorde en framställan till regeringen om att avgångsvederla- gen i större utsträckning borde avräknas från arbetslöshetsersättningen. Regeringen föreslog i proposition23 att tid då den arbetslöse får av- gångsvederlag ska jämställas med tid under vilken en arbetslös utfört förvärvsarbete i fråga om tillgodoräkningsbar tid för uppfyllande av

22 FÖD mål nr 2009/91 :4. I det överklagade beslutet hävdade arbetslöshetskassan, med hänvisningar till de förändringar som skett i skattehänseende, i första hand att den tid som den försäkrade hade erhållit lön för ( 17 månader) skulle anses som tid då han inte var ersättningsberättigad. I andra hand anförde kassan att den försäk- rade inte skulle anses som arbetslös och ersättningsberättigad under tolv månader, vilket var den tid som uppsägningstid enligt kollektivavtal löpte. ” Prop. 1992/93:150 bilaga 8.

arbetsvillkoret. Arbetsmarknadsutskottet avstyrkte emellertid av olika skäl förslaget och det ledde inte till lagstiftning

Vid beräkning av uppsägningstiden utgår arbetslöshetskassan an- tingen från dagen för avtalet, dagen för skrivelsen från arbetsgivaren eller dagen för arbetstagarens egen uppsägning. Tidpunkten då arbets- tagaren lämnar sin anställning är inte relevant. Ibland kan den dock sammanfalla med överenskommelsen om avgångsvederlag. Även i de fall anställningsskyddslagen i sin helhet inte är tillämpningsbar, läggs uppsägningstid ut som motsvarar den tid som personen i fråga skulle haft rätt till enligt anställningsskyddslagen. Exempel på detta är om en verkställande direktör, som i kraft av sin företagsledande ställning inte omfattas av LAS, erhåller ett avgångsvederlag. Då läggs ändå en pre- sumtiv uppsägningstid ut, under vilken han eller hon inte anses som arbetslös i försäkringens mening.

Avtal och andra ersättningar

Det finns på arbetsmarknaden ett flertal kollektivavtal, s.k. trygghets- avtal, som bl.a. innehåller regler om avgångsersättningar som utgår i samband med uppsägningar. Motivet till sådana ersättningar är bl.a. att både arbetsgivare och arbetstagare kan ha ett intresse av att uppsagda personer inte omedelbart lämnar branschen eller verksamhetsonrrådet. I delbetänkandet24 finns en utförlig redogörelse för sådana kollektiv- avtal. Genom dessa avtal kompenseras den uppsagde för mellanskillna- den mellan arbetslöshetsersättningen och en viss bestämd procentsats av den tidigare lönen. Ett av de vanligaste kraven för att erhålla sådan ersättning är, att den arbetslöse ska ha arbetat inom kollektivavtals— området under en längre tid samt att han eller hon har uppnått en viss ålder.

Inom vissa delar av arbetsmarknaden är det dessutom vanligt före- kommande att olika slag av andra ersättningar utbetalas till arbetstaga- re som självmant har sagt upp sig eller blivit uppsagda på grund av arbetsbrist. Dessa ersättningar bygger i allmänhet på lokala partsöver- enskommelser och utgår ofta till personer som i en övertalighetssitua— tion på grund av turordningsreglema normalt inte skulle bli uppsagda. Sådana överenskommelser är ibland inslag i en minskning av arbets- kraften som motiveras av långsiktiga strukturomvandlingsskäl. Det behöver inte alltid vara fråga om en akut kris i företaget.

24 Kapitel 6, sid. 102 ff.

Samordning eller ej

En viss kritik har rests mot ovan nämnda avtal och då särskilt vad gäller avgångsvederlagen. Denna kritik går ut på att vederlagen innebär en överkompensation och att arbetstagaren rent faktiskt under en längre tid kan uppbära ersättningar, som vida överstiger den lön han eller hon hade innan arbetslösheten inträdde.

Även om de ovan anförda skälen till samordning måste anses som goda, finns det ett flertal omständigheter som pekar mot att nämnda ersättningar inte ska samordnas. För det första går det inte att utesluta att en regel om total obligatorisk samordning skulle försvåra en önsk- värd omstrukturering av näringsliv och förvaltning. Det handlar egent- ligen om vem som ska bära kostnaderna för strukturomvandlingen.

För det andra går det inte att utesluta att avgångsvederlag i vissa fall grundar sig på en ideell skada. Att i sådana fall samordna avgångs- vederlag med arbetslöshetsersättning är enligt utredningens mening inte möjligt.

För det tredje går det inte att utesluta att vissa arbetstagargrupper på grund av den låga kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäkringen är intresserade av att träffa uppgörelser med arbetsgivaren som ger dem högre kompensation vid arbetslöshet. (Jämför utredningens förslag om förlängt efterskydd för äldre arbetslösa.) En samordning riskerar att försvåra denna typ av kompletterande ersättningar.

Till detta kommer att i en situation där en arbetslös får sitt avgångs- vederlag avräknat från arbetslöshetsersättningen, är det inte möjligt att kräva att han eller hon ska vara aktivt arbetssökande under motsvaran- de tid. Det sistnämnda motverkar arbetslinjen. Ju längre tid som går från det att den arbetslöse sist var i arbete, desto sämre är i allmänhet förutsättningama för omställning till nytt arbete.

En total samordning skulle i praktiken fungera som en förlängd uppsägningstid. Utredningen anser att arbetsgivarens ansvar under uppsägningstiden bör förstärkas och att höga krav bör ställas på att arbetsgivaren på olika sätt, med eller utan stöd av trygghetsavtal, sörjer för att den uppsagde står väl rustad för att få ett nytt arbete. Om man dessutom vill utöka arbetsgivarens ekonomiska ansvar, bör man i första hand förlänga uppsägningstiden, inte samordna eventuella ersätt- ningar som avgångsvederlag och komplement till förlängt efterskydd. Dessa frågeställningar ligger dock utanför utredningens ram.

Utredningen anser att vid en sammanvägning av dessa omständighe- ter talar övervägande skäl för att nuvarande ordning bibehålls.

Ersättning vid föräldraledighet och semester

Bakgrund

Regeringen angav i sysselsättningspropositionen25 att finansieringen av den aviserade höjningen av kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäk- ringen till 80 procent fr.o.m. den 1 januari 1998, bl.a. skulle ske genom att arbetslöshetsersättningen samordnades med semesterersättning och föräldrapenning. Enligt gällande rätt sker inte sådan samordning

Utredningen har övervägt om och hur samordning ska kunna ske i dessa fall. Utgångspunkten har varit att normalt förekommande ersätt- ningar som primärt utgår p.g.a. av en anställning, bör kunna samordnas med arbetslöshetsersättning.

Föräldrapenning

Föräldrapenningförmån är visserligen relaterad storleksmässigt till ar- bete, men utgår inte p.g.a. detta. Ett visst belopp, det s.k. garanti- beloppet, kan även erhållas av den som aldrig haft anknytning till för- värvslivet. Föräldrar disponerar i viss utsträckning själva över dagar med föräldrapenning. I anslutning till barnets födsel är det vanligt att föräldrarna sammanlagt tar ut föräldrapenning under ett år. Föräldra- penningförmån kan utgå under sju dagar per vecka. Det går även att ta ut färre än sju dagar med föräldrapenning per vecka, vilket innebär att tiden kan utsträckas. Föräldrapenning med anledning av barnets födsel kan sparas tills dess att barnet är åtta år. Dessutom finns vissa möjlig- heter att erhålla tillfällig föräldrapenning vid barnets sjukdom.

Utredningen anser att det är mindre lämpligt att avräkna arbetslös- hetsersättning mot föräldrapenning. Detta skulle innebära att ersätt- ningsreglema tvingade en förälder att ta ut lagstadgad rätt till föräldra- penning, innan arbetslöshetsersättning kunde utgå. Om samordnings- regler infördes skulle ovälkomna valsituationer kunna uppstå.

Exempel Vid en viss tidpunkt förlorar förälder I sitt arbete. Förälder 2 har kvar en anställning. Föräldrarna har ett barn som är sex månader. Det finns vid den aktuella tidpunkten fortfarande ett antal dagar med föräldrapenning kvar att ta ut. Eftersom den förälder som blivit arbets- lös inte vill att föräldrapenningen ska samordnas med arbetslös— hetsersättningen, tvingas i detta fall förälder 2 att ta ut föräldrapenning.

” Prop. 1995/96:222.

Utredningen anser att det bl.a. av jämställdhetsskäl är olämpligt att samordna arbetslöshetsersättning med föräldrapenning. Dessutom är det i princip ogörligt att tvinga föräldrarna att ta ut ett visst antal dagar med föräldrapenningförmån, innan arbetslöshetsersättning kan erhållas, bl.a. med tanke på att dessa dagar kan sparas. Ett tredje skäl är att om samordning sker, så skulle de som är berättigade till föräldrapenning drabbas mycket hårt av den bortre parentesen.

Semesterersättning

När det gäller semesterersättning är detta en form av ersättning som kan härledas till arbetsgivaren och som grundar sig på utfört arbete enligt de bestämmelser som finns i semesterlagen. Semesterersättning kan utgå om anställningen varat en kortare tid och den anställde inte har rätt till semesterledighet. Semesterersättning kan också utgå om arbetstagarens anställning upphör, innan han eller hon har erhållit den semesterlön som har tj änats in.

Enligt gällande bestämmelser anses en arbetssökande inte som arbetslös, om han eller hon uppbär lön under semester. Utredningen är av den uppfattningen att semesterersättning bör likställas med semes- terlön i arbetslöshetsförsäkringens mening. Ett skäl till detta är att semesterersättning utgår på liknande grunder som semesterlön. Ett annat skäl är att avräkningsregler finns, och av utredningen föreslås fortsätta gälla, när det gäller avgångsvederlag.

Det finns enligt utredningens uppfattning två sätt att samordna. Det ena alternativet är att den som har rätt till semesterersättning inte anses som arbetslös, innan semesterersättning förbrukats. Detta innebär att man måste göra en uppskattning av hur många dagar med arbetslös— hetsersättning som semesterersättningen motsvarar. Efter den tid som semesterersättningen hänför sig till, kan den arbetssökande anses som ersättningsberättigad i arbetslöshetsförsälqingens mening. En sådan samordningsregel kommer inte att påverka det antal ersättningsdagar som den arbetslöse är berättigad till, eftersom den första delperioden börjar löpa först i och med att den arbetslöse förbrukat sina semesterer- sättningsdagar (och efter karens).

Det andra alternativet är att räkna av semesterersättningen mot arbetslöshetsersättningen, dvs. minska antalet ersättningsdagar. Utred- ningen anser att detta alternativ är omöjligt att genomföra. Den som slutat sitt arbete skulle i så fall helt enkelt avvakta med att anmäla sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen till dess att semesterersätt- ningen förbrukats.

Utredningen förordar att samordning sker enligt det första alterna- tivet. Det är inte nödvändigt att tiden med semesterersättning tas ut, innan den arbetslöse blir berättigad till en första ersättningsdag. Av- räkning av semesterersättning bör kunna ske vid den tid som den arbetslöse själv önskar ta semester, dock under den första delperioden. Denna tid behöver han eller hon inte stå till arbetsmarknadens förfogande, eftersom arbetslöshetsersättning inte utgår.

Den som väljer att ta ut semesterersättning i direkt anslutning till att anställningen upphörde, bör få tillgodoräkna tiden med semesterer- sättning i arbetsvillkoret. Ersättningen ska i så fall också kunna använ- das som underlag för beräkning av dagsförtj änsten.

Utredningen vill för tydlighetens skull påpeka att endast den som väljer att lägga ut tid med semesterersättning i direkt anslutning till att anställningen upphört får tillgodoräkna sig denna tid i arbetsvillkoret och vid berälming av dagsförtjänsten. Den som senare under delperio- den tar ut dagar med semester och därmed inte anses arbetslös, ska inte kunna tillgodoräkna sig den tiden vid uppfyllande av ett återkvalifice- ringsvillkor. Inte heller ska han eller hon kunna använda sig av den tiden för att höja dagpenningen.

I det fall den sökande erhåller arbete i relativt nära anslutning till att han eller hon påbörjat den första delperioden, dvs. ersättningsrätten utnyttjas inte fullt ut, kommer den sökande att tjäna på att inte ta ut semesterersättningsdagar i omedelbar anslutning till att han eller hon blev arbetslös första gången. Han eller hon får i detta fall behålla se- mesterersättningen utan att den avräknas mot arbetslöshetsersättning- en. Detta blir ytterligare ett incitament att snabbt återgå i arbete.

7. Företagare och uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen

Förslag

Det bör inte införas något uppdragstagarbegrepp i arbetslöshetsförsäk— ringen. Uppdragsverksamhet lämpar sig att bedriva i företagsform.

Uppdragstagare bör i vissa fall kunna erhålla arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema. För det första bör dagens praxis som betrak- tar uppdragstagare som arbetstagare om de har färre än tre uppdragsgi- vare behållas.

För det andra bör vissa uppdragstagare, om de uppfyller ett antal kriterier, kunna betraktas som arbetstagare i försäkringen. Dessa krite- rier är följande.

Den arbetslöse ska i sin verksamhet ha omfattats av kollektivavtal, där det framgår att kollektivavtalspartema anser att ett anställnings- liknande förhållande föreligger. Den arbetslöse får inte inneha F-skattesedel för det aktuella arbetet. Uppdragen ska vara av den arten att de förmedlas av arbetsförrned- lingen. Den arbetslöse ska vara anmäld på arbetsförmedlingen och det ska ha upprättats en individuell handlingsplan, som syftar till att lång- siktigt lösa hans eller hennes arbetslöshetsproblem.

Begreppet uppdragstagare

Uppdragstagare är personer som åtar sig uppdrag från en eller flera uppdragsgivare. Uppdragstagare skiljer sig från arbetstagare - som också kan ha flera arbetsgivare - dels genom att det inte föreligger något anställningsförhållande gentemot uppdragsgivaren, dels genom att uppdraget normalt kännetecknas av viss självständighet i relation till uppdragsgivaren. Uppdragstagare är vanliga i yrkesgrupper som journalister, tolkar, sjukgymnaster, arkitekter, kulturarbetare m.fl. Konsultverksamhet bedrivs ibland i denna form.

Begreppet uppdragstagare existerar inte i de nuvarande regelverken för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Denna grupp har i tillämpningen betraktats antingen som arbetstagare eller företagare beroende på hur spridd uppdragsverksamheten är. Om en uppdragstagare har högst två olika uppdragsgivare, erhåller han eller hon ersättning vid arbetslöshet i enlighet med de regler som finns för arbetstagare. Detta gäller obero- ende av antalet uppdrag. Om en uppdragstagare däremot har tre eller

flera uppdragsgivare, betraktas han eller hon som företagare och erhål- ler ersättning i enlighet med dessa regler.

Dessa schablonregler gäller under förutsättning att uppdragsgivarna betalar in skatt och sociala avgifter, dvs. att uppdragstagaren inte har F- skattesedel. Arbetslöshetskassan gör i dessa fall ingen prövning av om näringsverksamhet bedrivs, enligt kriterierna varaktighet, självständig— het och vinstsyfte. Se avsnitt 7.2.

Om en uppdragstagare enbart har en uppdragsgivare, men är regist- rerad för moms och inte har F-skattesedel etc. betraktas uppdragstaga- ren som företagare i försäkringens mening.

Enligt företagarreglema måste uppdragstagaren upphöra med sin verksamhet för att kunna erhålla arbetslöshetsersättning. Detta medför ofta problem, eftersom det många gånger är svårt för en uppdrags- tagare att visa att han eller hon har upphört med sin verksamhet. Detta beror bl.a. på att det sällan finns några tillgångar att realisera. Eftersom verksamheten inte alltid bedrivs i bolagsform, kan det vara svårt att göra någon form av avregistrering. Det är inte heller säkert att upp- dragstagaren har en F-skattesedel som han eller hon kan avregistrera. Det krävs dock inte att alla dessa tecken på nedläggning ska kunna uppvisas.

Den nuvarande tillämpningen av ersättningsrätten för uppdragstaga— re innebär, att en uppdragstagare kan komma att försöka begränsa sig till två uppdragsgivare, trots att han eller hon om fler uppdragsgivare kontaktades skulle kunna få ytterligare uppdrag och därmed minska sin arbetslöshet.

Ett annat problem med nuvarande regler är att arbetslösa som tidigare har varit vanliga arbetstagare, men som under arbetslösheten erbjuds att utföra olika uppdrag t.ex. skriva artiklar, riskerar att förlora sin ersättningsrätt. Om de tar uppdrag från fler än två uppdragsgivare betraktas de som företagare och då måste de bevisa att de lagt ner sin verksamhet, för att få fortsatt ersättning. Den som är förutseende etab- lerar sig som uppdragstagare före en väntad arbetslöshet. Uppdrags- verksamheten blir då godkänd bisyssla och behöver inte avvecklas.

Olika arbetstagarbegrepp

En förslag som förts fram till utredningen är att införa ett arbetstagar- begrepp i arbetslöshetsförsäkringen som motsvarar det som finns i hu- vuddelen av den arbetsrättsliga lagstiftningen (det s.k. civilrättsliga arbetstagarbegreppet) och som skiljer sig mot det arbetstagarbegrepp som används inom det ekonomiska stödet vid arbetslöshet. Sistnämnda

arbetstagarbegrepp brukar benämnas som ett socialrättsligt arbets- tagarbegrepp. Att arbetstagarbegreppen inte har samma innebörd beror huvudsakligen på att de är avsedda att reglera olika situationer.

I bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen, t.ex. anställningsskydds- lagen, medbestämmandelagen, lönegarantilagen och semesterlagen, gäller det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Någon definition av detta begrepp finns inte i den arbetsrättsliga lagstiftningen, utan frågan om vem som ska anses som arbetstagare avgörs av domstol efter en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I bilaga 4 redovisas grunderna för en sådan bedömning.

Det arbetstagarbegrepp som används inom det ekonomiska stödet vid arbetslöshet måste, med hänsyn till den stora mängd ärenden som ska handläggas, vara schablonartat och enkelt att tillämpa. Handläggar- na måste snabbt och säkert kunna fastställa om en arbetslös är att betrakta som arbetstagare eller företagare.

Vidare finns det ett intresse av att motverka att arbetslöshetser- sättningen används på ett felaktigt sätt. Denna risk finns uppenbart vid uppdragsverksamhet, eftersom uppdragstagaren i många fall själv kan reglera hur många uppdrag/hur mycket arbete som finns, och därmed kan styra sin arbetslöshet. Det finns inte arbetsgivarintyg att tillgå.

Även om man skulle införa ett arbetstagarbegrepp som överens- stämmer med det civilrättsliga begreppet, innebär detta nödvändigtvis inte att det skulle vara fler som skulle kunna erhålla arbetslöshets- ersättning. Vid en jämförelse av dessa begrepp finner man, att det finns grupper som i och för sig skulle kunna betraktas som arbetstagare i försäkringens mening men som inte skulle betraktas som sådana enligt medbestämmandelagen och anställningsskyddslagen. ALF-lagen har således i vissa fall ett vidare arbetstagarbegrepp.

Utredningen anser att övervägande skäl talar för att man i arbetslös- hetsförsäkringen bör behålla nuvarande arbetstagarbegrepp, som bl.a. innebär att uppdragstagare ska behandlas som arbetstagare i de fall de har färre än tre uppdragsgivare.

En särlösning för vissa uppdragstagare

Utredningen har i sina överväganden kommit fram till att vissa upp- dragstagare, som idag anses som företagare, skulle kunna betraktas som arbetstagare. I dessa fall ska vissa kriterier vara uppfyllda.

I de fall uppdragsverksamheten har stora likheter med arbete som utförs av arbetstagare, bör det vara möjligt att via kollektivavtal reglera arbetsvillkor, ersättningsregler m.m. för ett flertal uppdragstagare som

verkar under likartade förhållanden och hos samma grupp av upp- dragsgivare. Det handlar här om arbete där vissa gemensamma drag finns beträffande arbetsvillkoren. Arbetet ska utföras av uppdrags- tagaren själv. Den enskilde uppdragstagaren ska ha ringa möjlighet att själv styra mängden uppdrag. För att kollektivavtal ska kunna ingås förutsätts att uppdragstagama är medlemmar i en facklig organisation och att det finns en motpart på arbetsgivarsidan som är beredd att ingå avtal. Detta kan t.ex. vara fallet när en kommun eller statliga myndig- heter anlitar uppdragstagare, t.ex. tolkar.

Av kollektivavtalet ska följa att det föreligger anställningsliknande förhållanden, även om arbete sker åt flera olika uppdragsgivare. Detta anställningsliknande förhållande uttrycks genom att man i avtalet reg- lerar t.ex. timtaxor, reseersättningar, antal uppdrag per viss period dvs. arbetsinsats, om arbetstagaren kan säga nej till uppdrag etc. Det krävs också att parterna i avtalet kommer överens om att uppdragsgivaren ska betala in skatter och sociala avgifter.

Det blir i sista hand arbetslöshetskassan som får avgöra om ett dylikt kollektivavtal ger tillräckliga garantier för att arbetslöshetsför- säkringen inte missbrukas, och att den som söker arbetslöshetsersätt- ning verkligen är arbetslös.

Vidare får den arbetslöse inte inneha F-skattesedel för den aktuella verksamheten. F -skattesedel för bisysslor bör dock inte utgöra hinder. Genom avsaknaden av F-skattesedel ökar samhällets kontrollmöjlig- heter genom att uppdragsgivaren kommer att betala skatt och sociala avgifter.

Uppdragen ska vara av den arten att de kan förmedlas via arbetsför- medlingen. En uppdragstagare som ansöker om arbetslöshetsersättning ska som alla andra vara anmäld på arbetsförmedlingen och vara beredd att ta arbete och att även lämna den verksamhet som skapat arbetslös- hetssituationen. Arbetsförmedlingen ska i samråd med den arbetslöse upprätta en individuell handlingsplan, som kan syfta till att den arbets- löse uppdragstagaren hellre borde inrikta sig på annat arbete.

Slutligen bör en kraftfull tillsyn ske, så att missbruk av reglerna kan beivras. De kollektivavtal som ingås bör granskas, så att arbetsmark— nadens parter inte anpassar sig till den förändrade situationen i syfte att låta arbetslöshetsförsäkringen finansiera tillfällig arbetskraft eller fylla ut självvald begränsning av arbetstiden.

Ett ytterligare skäl för att tillåta vissa uppdragstagare att erhålla ar- betslöshetsersättning som arbetstagare är att den totala ersättningstiden enligt utredningens förslag begränsas till fyra år. Under den tiden har uppdragstagaren, liksom övriga arbetslösa, möjlighet att i samråd med arbetsförmedlingen försöka lösa sin arbetslöshetssituation.

Den situation som beskrivits ovan ska betraktas som ett särfall, som bara kan bli aktuellt för vissa speciella grupper. För flertalet uppdrags— tagare kommer huvudregeln att vara densamma som tidigare, dvs. vid fler än två uppdragsgivare handlar det om företagsverksamhet i arbets- löshetsförsäkringens mening. Utredningen har ovan föreslagit vissa förändringar i företagarreglema, vilka om de genomförs kommer att göra skillnaderna mellan företagar- och arbetstagarreglema mindre.

Utredningen anser vidare att företag är den lämpligaste formen vid uppdragsverksamhet, eftersom det handlar om ett självstyrt arbete där uppdragstagaren själv påverkar hur mycket arbete som utförs. Upp— dragstagaren förutsätts ansvara för marknadsföring och motsvarande aktiviteter för att skaffa uppdrag åt sig. I de fall arbetsmängden inte kan påverkas av den enskilde, har utredningen ovan föreslagit en särlösning. Om uppdragsverksamhet sker i företagsform, finns det ett företag att avveckla och därmed uppfylls företagarreglema i försäkringen.

7.1. Inledning

Dagens system för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet gäller både för anställda och företagare. I princip gäller samma regler för båda dessa grupper, men vissa Särregler finns för företagare. Särreglema för före- tagare motiveras i huvudsak av att det är svårare att fastställa när en företagare faktiskt är arbetslös samt av att företagare i högre grad än andra anses kunna planera sin arbetslöshet.

Företagarnas ersättningsrätt har utretts flera gånger under 1990- talet. Se bilaga 3. Den särskilde utredaren Gerhard Larsson, som läm- nade sitt betänkande i maj 19931, behandlade bl.a. frågor om företaga- res ersättrringsrätt. Den särskilde utredaren Rolf Kenneryd utredde bl.a. förutsättningama för företagare, som under en viss tid inte är verk- samma i sin rörelse, att därvid få ett likartat försäkringsskydd som an- ställda. Kenneryd presenterade sitt utredningsförslag i början av sep- tember 1994.2 Inga av förslagen har lett till lagstiftning3.

Av denna utrednings direktiv framgår bl.a. att utredningen ska över- väga företagarnas situation och på vilket sätt deras försäkringsbehov bäst kan organiseras. Utredningen ska enligt direktiven beakta både konkurrensaspekter och kontrollfrågor samt de intressekonflikter som kan uppstå vid önskemål om att återuppta verksamheten respektive att söka anställning, som kanske bara finns hos en tidigare konkurrent.

Uppdragstagare är i en mellanställning i förhållande till arbetstagare och företagare. Denna grupp behandlas vad gäller rätten till arbetslös- hetsförsälqing och KAS ömsom som arbetstagare, ömsom som före-

' SOU 1993:52. 2 SOU 1994:129. 3 Se delbetänkandet bilaga 2.

tagare. Utredningen ska enligt direktiven redovisa hur man ska se på denna grupp.

Utredningen behandlar i detta kapitel först de frågor som berör före— tagare. De speciella regler som gäller för åkare och fiskare tas därefter upp till behandling. Sedan redovisas uppdragstagares ställning i för- säkringen och förslag lämnas angående denna grupp. Slutligen beskrivs arbetslöshetsförsäkringens användning inom kulturområdet och utred— ningens syn på dessa förhållanden.

7.2. Företagare

Förslag

Reglerna för företagare föreslås tydligt anges i lagtext. Helhetsbedöm- ningar måste dessutom alltid kunna göras av arbetslöshetskassoma.

En företagare ska anses som arbetslös, när den personliga verksamheten i rörelsen har upphört annat än tillfälligt. Företagaren ska dock vid ar— betslöshet kunna låta företaget vila en gång.

Medlemsvillkoret bör vara enhetligt för alla försäkrade, dvs. tolv månader.

Dagpenningen för företagare bör beräknas på ett genomsnitt av in- komsterna från rörelsen under de tre senaste åren före arbetslöshetens inträde.

Om en företagare bedrivit verksamhet kortare tid än ett kalenderår och innan dess uppfyllt ett arbetsvillkor som arbetstagare, ska dagsförtjäns— ten kunna fastställas på grundval av de inkomster den arbetslöse hade som anställd.

Reglerna vid kombination av deltidsarbete och företagande föreslås ändras så att arbetstiden i företaget får vara högst 15 timmar i veckan i genomsnitt.

Närståendereglema bör i avvaktan på utvärdering bibehållas. En av— räkningsregel för anställd närstående bör införas vid uppsägning.

Gällande rätt

Företagarbegreppet

Gränsdragningen mellan självständiga företagare och anställda har allt- sedan arbetslöshetsförsäkringens tillkomst varit svår att precisera och den har skiftat över tiden. Med utgångspunkt i försäkringens syfte och de uttalanden som finns i förarbeten, har AMS utarbetat anvisningar för hur gränsdragningen ska göras. Vägledning har hämtats även från andra områden som skatterätten, socialförsälcringsrätten, arbetsrätten och associationsrätten.

Resultatet har blivit att det finns ett företagarbegrepp som är speci- fikt för arbetslöshetsförsäkringen och KAS och som till viss del kan avvika från vad som gäller inom andra områden. I båda regelverken anges följande:

”Som företagare i denna lag anses den som äger eller är delägare — direkt eller indirekt - i näringsverksamhet som hon eller han är person- ligt verksam i och som hon eller han har ett väsentligt inflytande över.”

Näringsverksamhet är ett skatterättsligt begrepp. Inkomst av ”yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet” ska deklareras som inkomst av näringsverksamhet, om inkomsten inte räknas som inkomst av kapital eller tjänst.

För att förvärvsverksamhet ska få deklareras som näringsverksam- het ska tre s.k. rörelsekriterier föreligga. De innebär att verksamheten ska kännetecknas av varaktighet, självständighet och vinstsyfte.

Näringsverksamhet kan bedrivas i olika företagsformer. Det kan vara fråga om en enskild näringsidkare (enskild firma) eller enkelt bolag eller om handelsbolag/kommanditbolag, aktiebolag eller ekono- misk förening.

Som framgår av ovan ska tre jöretagarkriterier vara uppfyllda för att en person ska betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringen. Det ska föreligga ett ägande, ett aktivt deltagande i verksamheten samt ett väsentligt inflytande över denna. Samtliga tre företagarkriterier måste vara uppfyllda för att en person ska betraktas som företagare.

Den som formellt är anställd i sitt eget aktiebolag betraktas således som företagare, inte som anställd, under förutsättning att övriga kriteri- er också är uppfyllda. Beträffande anhöriga, se nedan. I ett och samma företag kan det finnas en eller flera personer som betraktas som företa- gare.

Ägande föreligger om personen i fråga är ensam ägare eller deläga- re. Ägandet kan vara direkt eller indirekt, t.ex. via en juridisk person.

Att en person ska vara personligt verksam i företaget innebär att han eller hon aktivt måste delta i driften. Den som enbart är registrerad som delägare t.ex., men inte aktivt deltar i verksamheten, är således inte att anse som företagare. Om en delägare är anställd i företaget betraktas han eller hon i normalfallet som personligt verksam i företaget.

Väsentligt inflytande anses föreligga om ägaren/delägaren har ett inflytande på verksamheten som är så starkt, att det ekonomiska utfal— let till stor del beror på hans eller hennes kompetens samt på de åtgär- der och ställningstaganden som han eller hon gör i verksamheten. Det kan även innebära att personen i kraft av sitt ägande har möjlighet att fatta för verksamheten avgörande beslut, dvs. att personen är majori- tetsägare. Även en delägare, som inte enbart genom sitt delägarskap kan bestämma helt över företaget, men som också är ensam firmateck- nare eller firmatecknare tillsammans med någon annan samt dessutom styrelsemedlem eller VD anses ha väsentligt inflytande.

Företagares arbetslöshet

För att en företagare ska anses vara arbetslös krävs, att hans eller hennes personliga verksamhet i rörelsen har upphört annat än tillfälligt. Av förarbetena till ALF-lagen och KAS-lagen4 framgår bl.a. att ett företag ska anses ha upphört om företagaren har avyttrat fast egendom och rörelsetillgångar. Det får normalt inte röra sig om ett tillfälligt eller tidsbegränsat avbrott i verksamheten. I regel ska också krävas att ett inregistrerat företag avregistrerats. Det sistnämnda kravet är dock inte ovillkorligt. Om arbetslöshetskassan kan konstatera, att det inte bedrivs någon verksamhet och att detta inte är tillfälligt, kan ersättning ändå utgå. Den arbetslöse företagaren ska i princip vara beredd att anta en heltidsanställning.

Kravet att verksamheten ska ha lagts ned har tolkats i en mängd olika situationer. Som exempel kan nämnas att en verksamhet i ett bolag anses pågå så länge som någon företrädare för bolaget förhandlar med borgenärer om ackord eller liknande. Att inte avregistrera ett företag på grund av att skulder e.d. finns har inte godtagits i rättspraxis. Verksamheten anses då inte nedlagd. Även den situationen att en person lägger ned sin rörelse och vid en senare tidpunkt åter upptar den, har bedömts i ett flertal fall. I rättspraxis finns ingen enhetlig tillämpning när det gäller vilken tid som ska ha förflutit, för att verksamheten ska anses ha varit nedlagd annat än tillfälligt.

4 Se bl.a. prop 1973:56

Reglerna om självförvållad arbetslöshet för arbetstagare gäller i tillämpliga delar även för företagare. Om en företagares arbetslöshet anses vara självförvållad, kan han eller hon drabbas av påföljd. Detta är dock mycket svårt för arbetslöshetskassoma att kontrollera. För att en avveckling av en rörelse ska anses vara motiverad, krävs att rörelsen inte ger en rimlig försörjning. Enligt praxis gäller att om nettointäkten understiger tre basbelopp per år, är lönsamheten så dålig att en avveckling anses vara motiverad.

Medlemsvillkoret

Om det kan konstateras att den arbetslöse företagaren har lagt ned sin verksamhet, prövas hans eller hennes rätt till ersättning, dvs. om den arbetslöse uppfyllt medlems- och arbetsvillkoren. Medlemsvillkoret innebär att företagaren ska ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 24 månader. Kravet på två års medlemskap för företagare har motiverats av att den företagare som avser att avveckla sin rörelse i allmänhet ansetts ha kunnat förutse detta i god tid. Företagaren skulle, om medlemsvillkoret i tid var kort, kunna vänta med att ansluta sig till försäkringen till dess att han eller hon vet att företaget kommer att avvecklas.

Om det föreligger särskilda skäl kan AMS medge att medlemsvill- koret bestäms till tolv månader. Särskilda skäl har ansetts föreligga för företagare som är anslutna via sina intresseorganisationer. Sådana dis- penser har AMS meddelat bl.a. för företagare som är medlemmar i Köpmannaförbundet och i detta förbund närstående arbetslöshetskassa. Motsvarande villkor gäller för medlemmar i Handelsrepresentantemas arbetslöshetskassa, Petroleumhandlamas arbetslöshetskassa samt för åkare anslutna till Småföretagamas arbetslöshetskassa och för yrkes- fiskare anslutna till Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa. Dessa med- lemmar brukar benämnas kollektivt anslutna.

Det krävs för att få dispens att berörda branschorganisationer obli- gatoriskt ansluter sina medlemmar även till den samverkande arbets- löshetskassan. Det krävs också att branschorganisationema ansluter minst 80 procent av de anslutningsbara företagarna.

Det finns även en speciell regel som gäller den som tidigare har varit arbetstagare och därefter övergår till att arbeta som företagare. Om personen vid övergång från en arbetstagarkassa till en företagar- kassa uppfyller ett tolv månaders medlemsvillkor, anses det enligt de föreskrifter som AMS utfärdat, att medlemsvillkoret är uppfyllt även i företagarkassan.

Företagare kan finnas som medlemmar både i företagarkassor och i arbetstagarkassor. Företagarreglerna ska dock alltid tillämpas, obero- ende av vilken arbetslöshetskassa som företagaren tillhör. Av arbetsta- garkassoma har bl.a. Akademikernas erkända arbetslöshetskassa och Ledamas arbetslöshetskassa av AMS under år 1994 och 1995 fått till— stånd att även omfatta företagare.

Småföretagamas arbetslöshetskassa och Köpmannaförbundets arbetslöshetskassa skrev i maj 1995 till regeringen och påtalade det olämpliga i att olika arbetstagarkassor tillåtits utvidga sina verksam- hetsområden till att även omfatta företagare. De två företagarkassorna ansåg att syftet med indelningen i verksamhetsområden därmed hade förfelats. Regeringen har överlämnat skrivelsen till utredningen. Även andra arbetslöshetskassor har i sina stadgar slqivit in möjlighet att ansluta företagare. Denna fråga behandlas även nedan i kapitel 8.

Arbetsvillkoret

Arbetsvillkoret är detsamma för företagare som för arbetstagare i både arbetslöshetsförsälcingen och KAS. En företagare som söker ersättning visar genom att fylla i ett arbetsintyg hur han eller hon har arbetat i företaget. Normalt anses en företagare ha arbetat heltid om inget annat framgår. Arbetsintygets riktighet ska bestyrkas av företagets revisor eller annan utomstående som haft insyn i företaget. Om sådan person inte finns att tillgå, ska intyg lämnas av person i förtroendeställning som väl känner sökanden och hans eller hennes tidigare verksamhet. Det kan t.ex. vara en person i ansvarig ställning inom branschorgani- sation eller i förening av yrkesutövare (vid fria yrkesutövares arbets- löshet) eller person hos myndighet.

Under vissa förutsättningar kan även jämställd tid räknas in i ar- betsvillkor som kvalificerar för ytterligare en ersättningsperiod. Som jämställd tid räknas bl.a. tid i arbetsmarknadsutbildning, ALU samt starta eget. Detta kan exempelvis bli aktuellt för en arbetslös person, som erhåller arbetslöshetsersättning enligt reglerna för arbetstagare, och som under sin arbetslöshet startar egen verksamhet med hjälp av arbetsmarknadspolitiskt stöd. Tiden med starta eget-bidrag kan då kva— lificera för en ny ersättningsperiod.

Normalt kan en person inte kvalificera sig till en första ersättnings- period genom näringsverksamhet som han eller hon har erhållit starta eget-bidrag för. Denna tid är inte heller överhoppningsbar i detta fall. Om den arbetslöse redan har uppfyllt ett arbetsvillkor innan starta egetverksamhet påbörjades, får emellertid han eller hon genom en specialbestämmelse även räkna in denna tid i arbetsvillkoret.

Fr.o.m. den 1 januari 1997 kommer arbetsvillkoret att förändras för alla försäkrade. I denna del hänvisas till kapitel 5.

Ersättningens storlek

Dagpenning lämnas med 75 procent av den försäkrades dagsförtjänst, som för en företagare utgör 1/260 av årsinkomsten. Den maximala dagpenning som lämnas är 564 kr. Underlaget är den högsta av de senaste tre årens taxerade inkomster från verksamheten som företagare. Om verksamheten bedrivits under kortare tid görs särskilda beräk- ningar. Om företagaren kort tid före arbetslöshetens inträde varit för- säkrad som arbetstagare, tillämpas särskilda regler.5

Bestämmelser rörande ersättningsperiod och karens är desamma som för arbetstagareö. Även avstängningsreglema kan tillämpas, om arbetslöshetskassan eller länsarbetsnämndens KAS—region anser att företagaren själv orsakat sin arbetslöshet.

Bisyssla

En företagare får normalt inte arbeta som företagare under sin arbets- löshet. Om företagaren däremot tidigare varaktigt (minst fem månader) har haft en bisyssla, kan han eller hon fortsätta med den, förutsatt att bisysslan inte utökas under arbetslösheten. Det är alltså tänkbart att en företagare blir arbetslös från en heltidssysselsättning i en rörelse, men har kvar verksamhet i exempelvis jord— och skogsbruk. För att arbets- löshetsersättning ska kunna utgå, krävs att bisysslan är begränsad och inte kräver större arbetsinsats än att den arbetslöse kan söka arbete på heltid samt att den är klart avskiljbar från huvudnäringen. Det krävs att såväl arbetsinsatsen som bruttointäkten varit begränsade, både i sig själva och i förhållande till huvudsysselsättningen.

Kombination av anställning och engagemang i företag

En situation som berör företagarreglema är den där en person har en deltidsanställning, som han eller hon kombinerar med ett begränsat engagemang i ett företag. Personen i fråga har således två olika ar- betsplatser. Om den försäkrade blir arbetslös från anställningen, kan han eller hon under vissa förutsättningar fortsätta verksamheten i före—

5 Se nedan i detta avsnitt. 6 Se ovan kapitel 5.

taget utan att förlora rätten till arbetslöshetsersättning från sin anställ- ning. Verksamheten i företaget får t.ex. inte utökas under arbetslöshe- ten. Enligt praxis måste anställningen ha omfattat minst 17 timmar i veckan och verksamheten i företaget högst tio timmar i genomsnitt per vecka. Dessutom får inte den genomsnittliga inkomsten från rörelsen före skatt per vecka överstiga tre gånger det högsta dagpenningbelop- pet. Även i detta fall krävs att verksamheten i företaget har bedrivits varaktigt jämsides med deltidsanställningen.

Principiell syn på företagare i arbetslöshetsförsäkringen

Kritik mot nuvarande regler

Utformningen av de nuvarande reglerna för företagares rätt till arbets- löshetsersättning beror till stor del på de speciella förhållanden som gäller för denna grupp. Företagare är mer självständiga än arbetstagare och det är ofta svårt att kontrollera att de uppfyller försäkringens krav. Reglerna i lagstiftningen är stränga och domineras av kontrollaspekten.

Det har framförts en omfattande kritik mot att ersättningsrätten är alltför snäv vad gäller företagare. En generös ersättningsrätt har dock ansetts innebära risk för att arbetslöshetsersättningen används som in- komstutfyllnad i mindre lönsamma företag. Därmed skulle konkurrens- förhållandena i branschen och/eller på orten snedvridas.

Vidare har det ofta framförts kritik mot att reglerna för företagare inte i tillräcklig omfattning finns angiven i lagtext. Denna kritik är till viss del riktig och i utredningens förslag ingår att bygga ut regelverket. Det är angeläget att centrala delar kommer till uttryck i lagtext. Det är dock inte möjligt att i författningstext detaljreglera alla frågor som be- rör företagare. Arbetslöshetskassoma måste i olika situationer kunna göra en helhetsbedömning utifrån alla kända omständigheter, utan att exakt lagstöd finns i alla enskildheter.

En försäkring som fungerar för företagare

De grundläggande problemen med företagares ersättningsrätt är svåra att lösa. Utredningen kommer i det följande att behandla frågor som hör samman med detta. Ambitionen är att skapa en arbetslöshetsför— säkring som även fungerar för företagare.

Utredningen anser att synen på företagare i försäkringen hittills varit alltför snäv och att kontrollfrågoma har tillmätts för stor betydel- se. Flertalet företagare som är i behov av försäkringsskydd har mycket små företag, ofta enmansföretag. Många finns inom tjänstenäringama. Detta är företag som kan ha stor betydelse för sysselsättningen och som bör ges goda utvecklingsbetingelser.

Under de senaste årens höga arbetslöshet har många arbetslösa startat egna företag med arbetsmarknadspolitiskt stöd. Riksdag och regering har här varit generösa med subventioner och inte lagt Vikt vid de negativa effekter som uppstått beträffande konkurrensförhållandena. Utredningen anser att det är angelägnare att arbetslöshetsförsäkringen fungerar för alla företagare som har behov av den, än att riktade sub- ventioner ges till vissa grupper av företagare. I båda fallen tar samhäl- let vissa ekonomiska risker.

Utredningen kommer i detta kapitel att föreslå ett antal förändringar i reglerna för företagare, av vilka flertalet underlättar för de småföreta- gare det i allmänhet handlar om. Detta leder förhoppningsvis också till att de anställda som överväger att bli egna företagare lättare vågar ta det steget. Utredningen bedömer att de ökade kostnader i arbetslöshets- försäkringen detta kan leda till är marginella och motsvaras av minska- de kostnader för starta eget-bidrag och andra arbetsmarknadspolitiska stöd. Dessutom bör den samhällsekonomiska effekten vara positiv.

Särskilda krav för att företagare ska få ersättning

Avveckla företaget

En vanlig invändning mot dagens regler är att de kräver att en företaga— re definitivt har upphört med sin verksamhet för att vederbörande ska erhålla arbetslöshetsersättning. Reglerna innebär att företagaren måste avveckla sin rörelse helt för att få ersättning. En sådan avveckling leder ofta till att tillgångar måste säljas till underpris. Genom att företagaren tvingas att avveckla sin rörelse, minskar hans eller hennes möjligheter att på sikt kunna återgå till en verksamhet, som eventuellt kan bereda honom eller henne sysselsättning igen.

Det kan även vara extra svårt för en företagare att få nytt arbete. Detta kan t.ex. innebära att ta anställning hos en tidigare konkurrent, vilket inte är så lätt. Vissa arbetsgivare vill inte anställa personer som tidigare varit egna företagare. Följden blir ofta långa arbetslöshetsperi- oder för företagare. Den mest realistiska möjligheten till sysselsättning

är i många fall att starta som företagare igen, antingen inom samma verksamhetsområde som tidigare eller med en helt ny verksamhet.

Vilande verksamhet

De tidigare utredare som omnämndes i avsnitt 7.1 föreslog, att företa— gare skulle kunna låta verksamheten vila samtidigt som arbetslöshets— ersättning utgår. Inventarier skulle t.ex. i ett sådant fall inte behöva avyttras. Genom en sådan konstruktion skulle möjligheten att senare återuppta verksamheten förbättras och det skulle bli lättare att komma ur arbetslösheten. Båda förslagen förutsatte att det inte skulle få före- komma någon produktion av varor och tjänster. Inte heller några inköp eller någon försäljning av omsättningstillgångar eller marknadsföring skulle få förekomma. Avregistrering av moms och återtagande av F- skattesedel skulle ske. Förslagen genomfördes emellertid inte.

Utredningen anser att det bör införas en möjlighet för företagare att vid arbetslöshet låta den egna rörelsen vila under en tid. Denna möjlig- het bör dock inte finnas för företag som verkar inom branscher med säsongvariationer.

Utredningen anser att de kriterier som föreslogs i den Kennerydska utredningen är väl avvägda och bör vara de krav som ska uppfyllas för att ett företags verksamhet ska kunna anses vara vilande. Det innebär att ingen produktion av varor eller tjänster får ske och inte heller någon förberedelse av sådan produktion. Inga inköp får göras och försäljning av omsättningstillgångar, exempelvis lager, får inte ske. Ingen form av anbudsgivning, ackvisition eller marknadsföring får heller ske. F- skattesedel ska återkallas och mervärdeskatteregistrering ska upphöra. Företagaren ska på heder och samvete intyga att verksamheten är vi- lande. Om möjligt ska intyg från godkänd eller auktoriserad revisor också finnas på detta.

Det bör krävas att en viss stabilitet i verksamheten har funnits, innan företagaren kan få arbetslöshetsersättning samtidigt som företa- get är vilande. Företagaren bör ha drivit företaget i en sammanhängan- de period på minst tolv månader före vilandeförklaringen.

Nej till anbud och marknadsföring

En del av den kritik, som framfördes mot de tidigare utredningarnas förslag, bestod i att man ansåg att det skulle vara svårt för en företagare att återuppta en verksamhet, om han eller hon dessförinnan inte fick möjlighet att delta i anbudsförfarande och bedriva viss marknadsföring.

Utredningen inser att detta skulle underlätta möjligheten att återuppta en verksamhet.

Utredningen anser dock att en sådan ordning skulle leda för långt. Det skulle vara svårt att kontrollera hur mycket arbete den arbetslöse företagaren lägger ned på verksamheten och om han eller hon verkligen kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser att sistnämnda skäl är så starka, att det under vilandeperioden endast ska vara tillåtet att få göras skyddsinsatser, som kan behövas för att hindra förstörelse av egendom, liksom lagstadgad redovisning och andra liknande åtgärder. Denna verksamhet får dock inte bedrivas i sådan omfattning, att den hindrar den arbetslöse företagaren från att äta sig förvärvsarbete på heltid. Att den arbetslöse inte bedriver en sådan omfattande verksamhet, bör kunna kontrolleras av arbetsförmedlingen, inom ramen för de individuella handlingsplaner som ska upprättas.

Endast en gång

Möjligheten att låta företaget vila är i utredningens förslag begränsad till ett tillfälle. Har en företagare återupptagit en rörelse efter en period av arbetslöshet och därefter vill erhålla ny ersättning, bör han eller hon vara tvungen att avveckla företaget helt. Arbetslöshetsförsälqingen ska vara en omställningsförsäkring och utredningen anser att det bör räcka med att en gång kunna vilandeförklara sitt företag. Detta gäller obero- ende av om det är samma eller olika verksamheter som företagaren startar.

Denna regel kräver att arbetslöshetskassomas register kan samkö- ras. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 8. I avvaktan på att registerfrågan löses, bör i praktiken en tioårsregel tillämpas, dvs. kontroll behöver bara ske av den senaste tioårsperioden.

Krav vid avveckling

I övrigt anser utredningen att det inte föreligger några skäl att ändra kravet på att en företagare måste avveckla sin rörelse för att erhålla arbetslöshetsersättning. För att avveckling ska anses ha skett, ska i normalfallet liksom i dag vissa omständigheter föreligga, som att av- registrering av företaget har skett samt avregistrering av moms och återkallelse av F -skattesedel. Inventarier ska ha sålts och hyreskontrakt på lokaler ska ha sagts upp. I de fall då försäljning av inventarier inte kan ske, på grund av att de saknar värde eller att inga realiserbara in- ventarier funnits i rörelsen, kan detta anges på arbetsintyget.

Karens

Eftersom det tar viss tid att avveckla ett företag, behövs enligt utred- ningens mening inte någon längre karenstid för företagare än för andra försäkrade. Detsamma gäller vid arbetslöshet när företaget är vilande.

Annat än tillfälligt

En fråga som har aktualiserats är vad som ska avses med uttrycket ”annat än tillfälligt”. Detta uttryck är inte definierat i lag. I de fall då en företagare blir arbetslös en första gång, avvecklar rörelsen, erhåller arbetslöshetsersättning under viss tid och senare påbörjar en anställ- ning, uppkommer inga problem. Men i de fall då företagaren efter viss tid åter startar verksamhet som företagare, måste arbetslöshetskassan i efterhand bedöma om uppehållet varit annat än tillfälligt. I tillämp- ningen har ett förfarande kommit att utvecklas som innebär, att verk- samheten anses ha upphört om ca fyra månader förflutit mellan det att rörelsen lades ned och företagaren återupptog verksamheten. Om kortare tid än tre månader förflutit, anses i allmänhet uppehållet ha varit just tillfälligt. Arbetslöshetskassan återkräver då vanligtvis det utbetalda beloppet.

Förekomsten av en tidsgräns kan motverka att den arbetslöse före- tagaren snabbt skaffar sig försörjning igen. Kontrollproblemet är emellertid stort i dessa fall.

Utredningen anser inte att det är lämpligt att införa exakt tidsgräns för när en arbetslös företagare ska kunna påbörja en ny verksamhet som företagare, utan att återkrav av utbetald arbetslöshetsersättning ska ske. Omständigheterna i det enskilda fallet bör beaktas liksom de branschvariationer som kan förekomma, när det gäller förutsättningar- na för att snabbt avveckla respektive starta en verksamhet. En tidsgräns behövs dock i praktiken, för att lagstiftningens krav på att avveckling ska ha skett ska kunna uppfyllas. Då bör följande bedömningar kunna vara vägledande.

Utredningen anser att de tidsgränser som utvecklats i den praktiska tillämpningen i vissa fall är alltför korta. Allmänt sett bör tillämpning— en vara mer restriktiv, när den arbetslöse företagaren avser att påbörja en verksamhet som i huvudsak överensstämmer med den som han eller hon tidigare bedrev. Detta gäller särskilt om utredningens förslag, om att det ska vara tillåtet att hålla en verksamhet vilande under arbetslös- heten gång, blir genomfört.

I det fall en företagare har för avsikt att starta en rörelse inom sam- ma bransch som tidigare, bör tidsgränsen sex månader vara vägledan—

de. Har den enskilde för avsikt att helt byta bransch- eller verksam- hetsområde, bör nystart kunna ske redan efter tre månaders arbetslös- het utan återkrav. Om den arbetslöse startar en ny rörelse dessförinnan kan det presumeras att han eller hon vid tidpunkten för arbetslöshetens inträde inte hade för avsikt att stadigvarande upphöra med sitt företag.

Det kan dock finnas situationer när det inte är rimligt att en person ska behöva vänta så lång tid som tre respektive sex månader innan han eller hon kan påbörja en ny verksamhet utan att behöva förlora even- tuellt erhållen arbetslöshetsersättning. En helhetsbedömning måste här göras av arbetslöshetskassan.

Om företaget har förklarats vilande bör det inte finnas någon tids- grans.

Flera företagare i samma företag - minoritetsdelägare

I en rörelse som drivs gemensamt av flera delägare och där dessa samtliga betraktas som företagare i arbetslöshetsförsälqingens mening, kan en situation uppstå då företaget inte längre ekonomiskt kan bära alla delägare. I ett sådant läge kan det bli nödvändigt att omstrukturera verksamheten för att möjliggöra för någon eller några av delägarna att fortsätta att försörja sig på rörelsen. Detta innebär att en eller flera del- ägare måste sluta att verka i företaget.

En delägare som betraktas som företagare måste kunna visa att han eller hon har avvecklat sin del av företaget annat än tillfälligt för att få arbetslöshetsersättning. Detta har tolkats så att delägaren både måste sälja sin del av företaget och sluta verka i det som företagare och eventuellt även som anställd. (Det sistnämnda är en självskriven förut- sättning för att arbetslöshet ska kunna konstateras.)

Utredningen anser mot bakgrund av de stora kontrollsvårighetema i dessa fall, att dagens regler inte bör ändras.

Ett annat problem som kan uppstå är om den arbetslöse företagaren inte kan sälja sin andel i företaget. Om bolaget har drivits som aktiebo- lag är det inte säkert att den arbetslöse kan sälja sina aktier ens till de övriga aktieägarna. I dessa situationer anser utredningen att det bör vara möjligt att betala ut arbetslöshetsersätming. Revisor eller annan motsvarande person bör kunna utfärda nödvändiga intyg.

Om en delägare har slutat sin verksamhet i ett bolag och sålt sin andel uppstår motsvarande problematik, om han efter en tid med ar— betslöshetsersättning åter börjar arbeta i företaget, nu som enbart an- ställd. Utredningen anser att man i dessa fall bör ha samma regler som gäller för företagare som avvecklat sin rörelse och som på nytt startar företag i samma bransch.

En helhetsbedömning måste göras för att konstatera om risk för missbruk av arbetslöshetsersättningen föreligger. Som Vägledning kan tiden sex månader användas för att bedöma vilken tid som bör ha för- flutit, innan den arbetslöse kan ta en ny anställning i samma företag utan att riskera att få betala tillbaka arbetslöshetsersättningen.

Personalkooperativa företag

Delägare/medlemmar i personalägda företag/personalkooperativ har motsvarande problem vid arbetslöshet. Eftersom de i allmänhet är verksamma i företaget eller föreningen borde de alla betraktas som fö- retagare i arbetslöshetsförsäkringens mening. I praxis har det accepte- rats att en av delägarna blir ställföreträdande företagare, dvs. den som anses ha ett avgörande inflytande över verksamheten. Denna person har då inte rätt till arbetslöshetsersättning om inte verksamheten läggs ned. Det är vanligt att uppdraget att vara företagare cirkulerar mellan delägarna/medlemmarna.

Utredningen bedömer att en smidig praxis utvecklats. Att ingen i ett personalägt företag eller i ett kooperativ skulle betraktas som företaga— re anser utredningen inte vara någon lämplig lösning. Det vore i så fall mera näraliggande att betrakta alla som företagare, om de uppfyller företagarkriterierna. Utredningen föreslår dock inte detta, utan anser att dagens tillämpning kan fortsätta.

Arbetsmarknadspolitiska stöd

Starta eget-bidrag

Starta eget-bidrag är en av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kan erbjudas en arbetslös. Syftet med åtgärden är att underlätta för ar- betslösa att starta egen näringsverksamhet genom att försörjningbidrag ges under startskedet. Förutsättning för att en person ska få starta eget- bidrag är att han eller hon är eller riskerar att bli arbetslös eller är bo- satt i ett nationellt stödområde. Bidrag ska bara lämnas till den som bedöms ha goda förutsättningar att driva näringsverksamhet och endast för sådan verksamhet som bedöms bli lönsam och som därför kommer att ge varaktig sysselsättning åt bidragstagaren. Innan bidrag lämnas görs en bedömning av beräknad lönsamhet.

Bidrag bör enligt regelverket inte lämnas till verksamhet som kan snedvrida konkurrensen.

Arbetsförmedlingen bereder ärendet och beslut fattas av länsarbets- nämnden. Ersättningen utgår i forrn av utbildningsbidrag och nivån motsvarar den arbetslöshetsersättning eller KAS som den sökande skulle ha haft. Den normala bidragsperioden är sex månader, men för- längning kan ske. I sysselsättningspropositionen7 föreslogs att kvinnor, om vissa villkor är uppfyllda, kan erhålla starta eget-bidrag i upp till tolv månader.

AMS har gjort en uppföljning av ett antal personer som beviljats starta eget-bidrag8 . Enligt rapporten9 hade flertalet av dem som bevil- jades bidraget tidigare erfarenhet från företagets verksamhetsområde och en tredjedel hade tidigare drivit företag. Drygt hälften av företagen startades som enskild firma och ungefär en tredjedel som aktiebolag. Ett år efter bidragsperioden var knappt tre fjärdedelar fortfarande verk- samma i företaget. Av de som upphört med företagsverksamheten hade drygt 40 procent ett arbete på annat håll och lika många var anmälda som arbetslösa. Om bidragstagaren inte återkommit till arbetsförrned- lingen under det första året utan bidrag, var enligt rapporten sannolik- heten att han eller hon ska återkomma vid en senare tidpunkt betydligt lägre.

Till utredningen har framförts uppgifter om att den kontroll som görs av om verksamheten med starta eget-bidrag snedvrider konkur- rensen inte är tillräcklig. Enligt AMS allmänna råd avseende starta eget-bidrag är konkurrensskäl eller risk för överetablering inom en bransch inte tillräckliga skäl för att inte bevilja bidrag. Däremot kan konkurrenssituationen påverka bedömningen av verksamhetens lön— samhet, vilket kan leda till att bidrag inte beviljas. Bidrag kan beviljas den som tidigare bedrivit näringsverksamhet eller som haft ett företag vilande under en längre tid. Även den som misslyckats med flera före- tag kan få starta eget-bidrag. Förutsättning är att inte näringsförbud meddelats. Den som köper upp sitt tidigare konkursbo kan dock inte få bidrag. Inte heller bör bidrag ges till överlåtelser eller förvärv av hela eller delar av företag mellan medlemmar i kärnfamiljen (föräldrar, barn).

7 Prop. 1995/96:222. 8 PFuu 1996:1, ”Starta eget-bidraget. 1995 års uppföljning.” 9 Rapporten avsåg 1 896 personer av drygt 20 000 som beviljades starta eget- bidrag under budgetåret 1994/95.

Mer tonvikt på konkurrens och tillsyn

Utredningens principiella synpunkt är att en arbetsmarknadspolitisk åtgärd inte ska medverka till att konkurrensförhållandena snedvrids märkbart. Vid beviljande av starta eget-bidrag bör prövas om bidraget medför att andra existerande företag på marknaden påverkas negativt av den subventionering som bidraget innebär. Det finns en uppenbar risk för att den företagare som beviljas starthjälp hamnar i ett mycket bättre konkurrensläge än den som inte erhåller denna subvention. Ut— redningen anser att konkurrensaspekten ska våga tungt. Avslag på an— sökan om bidrag bör kunna ges om konkurrensen påverkas negativt, inte bara om lönsamheten bedöms vara otillräcklig.

Det får vidare anses som mindre lämpligt att en person som tidigare drivit rörelse och gått i konkurs ska kunna erhålla starta eget-bidrag, även om han eller hon får antas ha god kännedom om de förhållanden som gäller på marknaden. Utredningen anser även att det är olämpligt att vid överlåtelser inom familjen bidrag kan lämnas till den som tillhör närståendekretsen. AMS bör skärpa sin tillsyn avseende starta eget- bidrag.

Starta eget-verksamhet kan påverka den enskildes ersättningsrätt. Utredningen återkommer till dessa frågor i samband med behandling av arbetsvillkor och dagpenningberäkning.

Medlemsvillkorets längd

Som framgår av ovanstående redogörelse för gällande rätt finns det för närvarande olika medlemsvillkor för arbetstagare och företagare. Den— na skillnad har motiverats med att företagare som avser att avveckla sin rörelse i allmänhet har möjlighet att i god tid förutse detta. Det finns dock en möjlighet för AMS att meddela dispens från denna regel och medge att medlemsvillkoret i vissa fall endast ska vara tolv måna- der. Även övriga arbetslöshetskassor har som ovan påpekats ett bety- dande antal företagare bland sina medlemmar. I dessa fall är medlems- villkoret tolv månader.

Utredningen anser att dagens regler med tolv månaders medlems- villkor för arbetstagare och vissa grupper av företagare respektive 24 månader för övriga företagare inte är en bra ordning. Alternativet är att ha tolv månader för alla. För dagens regler talar behovet av kontroll över företagarna så att försäkringen inte missbrukas, t.ex. genom att företagare ansluter sig först när de vet att företaget ska avvecklas. Mot dagens regler talar att det är svårt att se att skillnaderna i praktiken mellan de företagare som är s.k. kollektivt anslutna och de som inte är

det, skulle vara så stora när det gäller kontrollmöjlighetema, att detta skulle motivera olikheterna i villkor.

Det är i praktiken så att de småföretagare som är med i organisa- tioner med hög anslutningsgrad, vilka kollektivansluter sina medlem- mar till en arbetslöshetskassa, har gynnsammare regler än andra. Det går också att genom byte av arbetslöshetskassa komma runt kravet på 24 månaders medlemskap. Den företagare som först är med i en kassa med tolv månaders medlemsvillkor och sedan månad tretton går över till en kassa med 24 månader, t.ex. Småföretagamas arbetslöshetskas- sa, klarar i och med bytet medlemsvillkoret omedelbart.

Det har också ett värde i sig att göra reglerna mer enhetliga. Vidare torde mer enhetliga regler för företagare och arbetstagare göra det lättare att lösa problemen för den mellangrupp som uppdragstagare utgör. Se nedan avsnitt 7.4.

Utredningen anser att nackdelarna med att göra åtskillnad mellan olika företagare är större än fördelarna. Utredningen föreslår därför att medlemsvillkoret ändras till tolv månader för samtliga företagare. Därmed blir det också enhetliga regler för arbetstagare och företagare.

Dagpenningberäkning

Som framgår av redogörelsen för gällande rätt beräknas dagpenningen på den högsta av de tre senaste årens taxerade årsinkomst från verk- samheten. Ett problem som många företagare har är, att deras verk— samhet går allt sämre ju närmare de kommer arbetslösheten. Detta kan bero på att de flesta företagare ogärna vill acceptera att deras rörelse inte längre är lönsam. Företagare kan å andra sidan av helt andra skäl ha intresse av att tillse att inkomsterna genom bokföringsdispositioner hålls nere. Motsatta intressen kan därför uppkomma hos en företagare som står inför att bli arbetslös, då företagaren i detta läge snarare är betjänt av att deklarera högre inkomster. Utredningen har t.ex. upp- märksammats på att vissa företagare, som driver bolag i aktiebolags- forrn, under de sista verksamma åren före arbetslösheten tar ut högre lön än tidigare.

Ett mer rättvisande resultat skulle fås om beräkningen görs på ett genomsnitt över flera år. I Kenneryds10 betänkande föreslogs, att dagsförtjänsten i dessa fall skulle beräknas på ett genomsnitt av före- tagarens inkomster av rörelsen under de tre senaste åren.

'” sou 1994:129. Se även bilaga 3.

Utredningen anser att dagpenningberäkningen för företagare bör göras på ett genomsnitt av inkomsterna. Företagare har möjlighet att genom vissa dispositioner planera sina redovisade inkomster och sin arbetslöshet och därmed den nivå som arbetslöshetsersättningen med dagens regler hamnar på. Det tillhör undantagen att en arbetstagare har samma möjlighet. Om inte överhoppningbar tid finns, så beräknas arbetstagares dagsförtjänst på förhållanden som inträffat högst ett år före arbetslöshetens inträde.

Utredningen har övervägt hur många år genomsnittet bör räknas på. Ett förslag som har lagts fram av företrädare för småföretagarna är att man ska räkna dagpenning på inkomster från en längre tid, exempelvis fem år. Ju längre tid som används, desto mindre risk finns att extrema resultat medför alltför hög eller låg dagpenning. Å andra sidan kan det hävdas att arbetstagares dagpenning beräknas på förhållanden som visar att de har en fast och aktuell anknytning till arbetsmarknaden. Genom att utsträcka tiden för företagare kommer dagpenning- beräkningen att till en del grunda sig på inaktuella förhållanden. Övervägande skäl talar därför för att någon ändring av tiden tre år inte bör göras.

Utredningen föreslår att företagares dagpenning beräknas på ett genomsnitt av de till taxering för kommunal inkomstskatt redovisade inkomsterna av verksamheten som företagare under de senaste tre åren. Samma princip bör tillämpas på arbetstagare och företagare, när det gäller att dagsförtjänsten ska fastställas på aktuella förhållanden. Avvecklingsårets inkomster bör därför räknas med.

Eftersom det kan dröja innan avvecklingsårets inkomster anmälts till skattemyndigheten, får arbetslöshetskassan liksom idag i efterhand korrigera den arbetslöses dagpenning. Detta bör dock enbart göras om det är till fördel för honom eller henne. I så fall kommer dagsförtjäns- ten att räknas på ett genomsnitt av upp till fyra år. I det fall företaget inte har varit verksamt i tre är, bör dagsförtjänsten beräknas på det faktiska antalet år. Om företagaren t.ex. varit verksam i två och ett halvt år delas inkomsten det halva året med så stor del av talet 260 som motsvarar tid då verksamhet bedrivits.

I samband med avveckling är det i vissa fall möjligt att inkomsterna i en rörelse blir onormalt höga under avvecklingsåret. Denna ökning beror i dessa fall på intäkterna från själva avvecklingen, dvs. försälj- ningen av inventarier m.m. Utredningen anser att man vid beräkning av avvecklingsårets inkomster ska dra ifrån de intäkter som härrör från avvecklingen, om dessa kan klart avskiljas.

Anställda som blir företagare

Utredningen har uppmärksammat att reglerna som bestämmer dag- penningens storlek för företagare är så utformade att de motverkar att personer etablerar sig som företagare. Detta är särskild tydligt när en person har erhållit starta eget-bidrag i stället för att påbörja en ersätt- ningsperiod.

Skälet till detta är att starta eget-bidraget i vissa fall kan kvalificera för arbetslöshetsersättning. I dessa fall ska det även användas vid be- stämmande av dagpenningens storlek. Detta kan få till följd att den arbetslöse erhåller en lägre ersättning än om han eller hon hade under— låtit att ansöka om starta eget-bidrag.

Exempel A har arbetat i tio år. Han blir därefter uppsagd men får under uppsägningstiden ett erbjudande om att starta en näringsverksamhet med starta eget-bidrag. Han accepterar erbjudandet och erhåller starta eget-bidrag under sex månader. Bidraget bestäms på grundval av hans inkomst från anställningen. Därefter driver han företaget i två månader. På grund av dålig lönsamhet tvingas han lägga ned rörelsen. Eftersom han hade uppfyllt ett arbetsvillkor, innan han erhöll starta eget-bidrag får han även räkna denna tid vid fastställande av arbetsvillkoret. Vid bestämmandet av dagpenningen är det enbart näringsverksamheten, vari tiden med starta eget-bidrag ingår, som ligger till grund. I detta fall blir dagpenningen väsentligt lägre än det bidrag han erhöll i sin nä- ringsverksamhet.

Det ovan beskrivna beräkningssättet gäller även i de fall en person startat ett företag utan att ha fått starta eget-bidrag.

Dagpenningberäkningen blir i dessa fall en försvårande omständig- het för personer som tidigare har haft anställning och sedan startar en rörelse. Detta gäller framför allt för de företag där intäkten den första tiden är betydligt lägre än den lön som den anställde tidigare hade. Det upplevs som oskäligt att den som har haft en anställning under lång tid och senare startar ett företag, vid eventuell arbetslöshet får en betydligt lägre dagpenning än om han eller hon blivit arbetslös som arbetstagare. Utredningen anser att det är negativt om reglerna avseende dagpen- ningberäkning innebär att människor inte vågar starta företag.

I dag tillämpas ett förfarande som innebär att om en person varit anställd och sedan startar ett företag som läggs ned efter en mycket kort tid, så bestäms dagsförtjänsten utifrån det arbete som den arbetslö- se hade innan han eller hon startade företaget och i enlighet med de regler som gäller för arbetstagare. Det finns inte några fasta tidsgränser för hur lång tid ett företag får ha varit i drift för att den arbetslöse inte

ska betraktas som företagare vid beräkning av dagpenning. Enligt ett ställningstagande i ett enskilt ärende i AMS försäkringsdelegation ska en person som har bedrivit verksamhet som företagare i mindre än fem månader före arbetslöshetens inträde kunna betraktas som arbetstagare vid fastställande av dagsförtjänsten.

Utredningen har övervägt om den tid som hittills utgjort riktlinje, dvs. fem månader, skulle kunna utsträckas. En avvägning måste göras mellan företagarens intresse av att få tillräckligt lång tid på sig för att se om företaget bär sig och samhällets intresse av att den arbetslöse ska ha en nära anknytning till arbetsmarknaden och att hans ersättning be- räknas därpå.

Utredningen anser att tolv månader är en lämplig tid. Företagaren har då under ett år möjlighet att pröva om hans eller hennes affärsidé håller och under denna tid riskerar han eller hon inte att vid eventuell arbetslöshet erhålla en mycket låg dagpenning. Om verksamheten be- drivits mer än tolv månader (365 dagar) ska dock dagsförtjänsten fast- ställas utifrån den tid då han eller hon har varit verksam som företaga- re.

En förutsättning för att dagsförtjänsten ska kunna beräknas på de förhållanden som föregick företagsverksamheten är att den försäkrade som anställd har haft tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden. Utredningen anser att det bör krävas att den sökande har uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. han eller hon ska ha fullgjort nio månaders reguljärt arbete som anställd före övergången till att bli företagare.

Vid handläggning av ett sådant ärende bör arbetslöshetskassan först göra en prövning av om den arbetslöse bedrivit företagsverksamhet mindre än tolv månader. Om det är till fördel för honom eller henne bör dagsförtj änsten kunna fastställas på den inkomst han eller hon hade som anställd omedelbart före det att rörelsen startade.

En invändning mot att en företagare ska få sin dagpenning beräknad på detta sätt är att den företagare som är tvungen att lägga ned sin verksamhet kommer att tillse att detta sker precis innan de tolv månaderna gått. Utredningen anser inte att detta bör betraktas som ett problem. Genom att företagaren fått tolv månader på sig, har han eller hon förhoppningsvis haft tillräcklig tid för att starta verksamheten och se om den bär sig. Om verksamheten måste läggas ned, ska arbetslöshetskassan som vanligt göra en prövning av om arbetslösheten är självförvållad.

Utredningen anser att det ankommer på tillsynsmyndigheten att övervaka att tillämpningen blir likformig mellan arbetslöshetskassoma. Om behov anses föreligga av mer uttalade riktlinjer, så har AMS möj- lighet att utfärda föreskrifter om när dagsförtjänsten ska fastställas på basis av arbetet som anställd respektive som företagare.

Både anställd och företagare

En person som vid sidan av ett begränsat engagemang i ett eget företag har en deltidsanställning i ett annat företag, kan under vissa villkor få arbetslöshetsersättning som arbetstagare om han eller hon förlorar sin deltidsanställning. Verksamheten i företaget får omfatta högst tio tim- mar i genomsnitt per vecka och anställningen måste vara på minst 17 timmar i veckan.

Denna regel har mött en hel del kritik. En person som t.ex. arbetar 20 timmar per vecka som anställd och dessutom arbetar 25 timmar per vecka som företagare, får vid arbetslöshet från anställningen ingen ersättning alls från arbetslöshetsförsäkringen. Det är först om båda verksamheterna faller bort och personen blir helt arbetslös som ersätt- ning utgår för den inkomst han eller hon har förlorat som anställd.

Enligt utredningens mening är kontrollproblemet stort i dessa fall. En viss uppmjukning av reglerna föreslås dock, så att arbetstiden i företaget får vara högst 15 timmar i veckan i genomsnitt.

Anhöriga och närstående m.m.

Tidigare reformer

Efter tillkomsten av ALF-lagen och KAS-lagen utvecklades en restrik- tiv praxis avseende arbetslöshetsbegreppet för företagare, vilket med- förde att bl.a. anhöriga till en företagare vilka var anställda i rörelsen hade ytterst svårt att kunna erhålla arbetslöshetsersättning.

I proposition l983/84:126 föreslogs en viss uppmjukning när det gällde arbetslöshetsbegreppet för företagare. Den omständigheten att en arbetslös har ett inregistrerat företag skulle inte automatiskt utesluta vederbörande från rätt till arbetslöshetsersättning. Inte heller den som rent faktiskt inte deltar i driften av ett företag, utan endast av formella skäl är registrerad som t.ex. delägare, skulle enbart på grund därav betraktas som företagare. Därmed kunde denna person få ersättning vid arbetslöshet som ligger utanför företaget. Denna uppmjukning omfatta- de både delägare som är anhöriga och de som inte är det.

Någon verklig förändring av praxis skedde dock inte, utan dessa personer, som t.ex. stod registrerade som delägare i ett handelsbolag, hade fortfarande svårt att erhålla ersättning vid arbetslöshet, trots att arbetslösheten inte uppstått i det företag som de var delägare i.

Situationen uppmärksammades på nytt år 1992. Departementsche- fen föreslog]1 att det i lag skulle slås fast, att endast den som äger del av näringsverksamhet som han eller hon aktivt deltar i och som han eller hon dessutom har ett väsentligt inflytande över, skulle vara att betrakta som företagare. Närstående som var anställda i företaget skulle därmed betraktas på samma sätt som övriga anställda. Tidigare hade närstående som var anställda kommit att betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening, trots att samtliga kriterier såsom ägande, väsentligt inflytande och aktivt deltagande inte var uppfyllda.

Det som i propositionen förutspåddes bli komplicerat var att avgöra om en sådan person, som dessutom blivit arbetslös från det egna före- taget, hade ett väsentligt inflytande över näringsverksamheten. I så fall är han eller hon att betrakta som företagare och arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema ska inte utgå. Med väsentligt inflytande avses att den arbetslöse har ett inflytande över hela verksamheten som är så starkt, att det ekonomiska utfallet till stor del beror på dennes kompetens samt på de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gör i verksamheten.

En sammanvägning av samtliga relevanta omständigheter skulle enligt propositionen göras. Om den anhörige inte ansågs vara företaga- re, skulle han eller hon vid arbetslöshet få arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema.

Dessa förändringar genomfördes den 5 juli 1993. Genom regeländ- ringen har anhöriga som är anställda i ett familjeföretag fått samma möjligheter som övriga anställda att erhålla arbetslöshetsersättning, om de inte betraktas som företagare.

Avvakta utvärdering

Utredningen har övervägt om dessa regler ska behållas. Den kritik som kan riktas mot reglerna är att företagaren och hans familj har fått utökade möjligheter att planera anhörigas arbetslöshet. Därigenom kan en vikande konjunktur eller minskad orderingång i viss mån finansieras via arbetslöshetsförsäkringen. Kontrollmöjlighetema från samhällets sida är mycket små.

Effektema av de ändrade regler som infördes år 1993, är i dagsläget svåra att uppskatta. Någon systematiserad kunskap finns ännu inte om hur regelförändringen slagit och om omfattningen av eventuella miss- bruk. Utredningen har inte haft möjlighet att själv göra en sådan upp- följning. Det finns därför inte underlag för att föreslå någon förändring.

” Prop. 1992/93:150.

Utredningen anser att när rätten för anhöriga som är anställda att få arbetslöshetsersättning funnits i fem är, bör en utvärdering göras. Det bör då beaktas att exceptionella förhållanden har rätt på arbetsmarkna- den under denna period. Först efter en sådan utvärdering är det dags att föreslå eventuella förändringar.

Uppsägningstid bör löpa

Det är inte unikt att närstående ges en särställning i lagstiftning. I anställningsskyddslagen är närståendekretsen undantagen. Detta inne- bär i sin tur att närstående anställda som sägs upp inte har någon upp— sägningstid utan kan börja uppbära arbetslöshetsersättning genast efter eventuell karens. Företagaren får härmed en konkurrensfördel framför andra företagare, vars anställda inte är närstående och där företagaren således måste betala lön under uppsägningstiden. Utredningen anser att detta förhållande inte är tillfredsställande. För anställda närstående bör därför en uppskattad uppsägningstid beräknas, utifrån vad som skulle ha varit fallet om anställningsskyddslagen hade gällt. Under denna uppskattade uppsägningstid ska inte arbetslöshetsersättning utgå. När motsvarigheten till uppsägningstiden är slut, ska ersättning utgå.

Utredningen föreslår att huvudregeln ska vara att den fiktiva upp— sägningstiden läggs ut efter det att den sökande anmält sig hos arbets- förmedlingen. Om den fiktiva uppsägningstiden skulle räknas från den dag som företagaren och/eller den anställde familjemedlemmen angett som uppsägningsdag, kan bestämmelserna lätt kringgås. Den närståen- des arbetslöshet skulle kunna planeras och arbetslöshetsersättningen användas som inkomstutfyllnad i ett mindre lönsamt företag.

Undantag bör kunna göras om det föreligger särskilda skäl. Särskilda skäl kan föreligga om det är uppenbart att uppsägningen faktiskt skett vid en tidigare tidpunkt, t.ex. om andra anställda vid företaget vilka inte är närstående samtidigt sagts upp och de närstående som är anställda i företaget erhåller uppsägningslön. Ett annat skäl kan vara att familjeförhållandena är sådana att man inte längre kan verka i samma rörelse. Som exempel kan nämnas separation och/eller skilsmässa. Undantagsregeln bör dock tillämpas mycket restriktivt.

Utredningen anser inte att det kommer att bli alltför problematiskt att avgöra om en person ska behandlas enligt närståendereglema. Det bör räcka med att den sökande vid anmälan om arbetslöshet måste ange om han eller hon har arbetat i ett företag som innehas av en till honom eller henne närstående.

7.3. Särskild ersättningsrätt för vissa företagare

Förslag

Undantagsregleringen för åkare och schaktentreprenörer föreslås bli avskaffad.

Undantagsregleringen för yrkesfiskare bör bibehållas. Yrkesfiskare bör dessutom få arbetslöshetsersättning vid normal arbetslöshet.

Begreppet yrkesfiske föreslås vidgas till att omfatta även viss för- säljning och beredning av egen fångst.

Närmare föreskrifter föreslås utarbetas av tillsynsmyndigheten av- seende olika yrkesfiskefrågor. En uppföljning bör göras om några år avseende yrkesfiskares situation i arbetslöshetsförsäkringen.

Inledning

AMS har föreskrivit12 att yrkesfiskare respektive transportfordons- ägare/schaktentreprenörer är berättigade till ersättning vid tillfälligt uppehåll i verksamheten. Dessa yrkesgrupper kan erhålla arbetslöshets- ersättning utan att avveckla sin verksamhet. Denna rätt har varit före- mål för översyn och förslag vid ett flertal tillfällen. Den senaste över- synen av yrkesfiskamas ersättningsrätt genomfördes år 1994 av Statskontoret på uppdrag av regeringen. Utredningen ledde dock inte till någon åtgärd från regeringens sida.

Gällande rätt - fiskare

Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa bildades år 1963 och var den första arbetslöshetskassa för egna företagare. Arbetslöshetskassans verksamhetsområde omfattar enbart yrkesfiskare bosatta i Sverige och medlemsantalet är ca 2 000. Både anställda och företagare kan vara anslutna, men kassan har i huvudsak enbart företagare som medlem- mar. Som företagare räknas den som får sin inkomst av fiske enligt det s.k. manslottsystemet samt fiskare som direkt påverkas av om båten

" Se AMSFS 1991;15.

blir stillaliggande på grund av orsaker som berättigar till arbetslöshet- sersättning.

Manslottsystemet innebär att nettovinsten av fångsten fördelas i dels manslotter till varje man ombord, dels i en del som går till bät- ägaren. Båtägaren erhåller även en manslott. Samtliga i besättningen räknas som rörelseidkare och är skyldiga att betala in skatt och egen- avgifter.

Yrkesfiske består av fisket ombord, samt av förberedelse- och av- slutningsarbeten i samband med fiskeresan. En del av detta arbete kan ske på land. Annan verksamhet, som kan ha viss anknytning till fisket, omfattas inte av begreppet yrkesfiske. En yrkesfiskare kan även bedri- va sådan sidoverksamhet, exempelvis fiskodling eller försäljning av fisk från egen butik, men vid arbetslöshet från yrkesfiskeverksamheten gör arbetslöshetskassan en bedömning av om sidoverksamheten är att betrakta som bisyssla.

För att en företagare ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning hävs i princip att han eller hon har avvecklat sin rörelse definitivt och har avyttrat fast egendom och rörelsetillgångar. För fiskare gäller dock speciella regler som utfärdats av AMS och som innebär att ersättnings- berättigad arbetslöshet enbart kan förekomma i force majeure situa— tioner. Vid arbetslöshet som inte beror på situationer som kan betraktas som force majeure, dvs. om fiskaren upphört med att fiska på grund av exempelvis konkurs, erhåller han eller hon inte någon arbetslöshetser- sättning. Däremot har han eller hon möjlighet att ansöka om KAS, trots att han eller hon egentligen uppfyller ett medlemsvillkor i arbetslös- hetskassan.

Medlem i Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa som bedriver yrkes- fiske som egen företagare betraktas som arbetslös vid sådana tillfälliga avbrott i verksamheten, då fiske omöjliggörs på grund av ishinder, andra väderleks- eller miljöförhållanden, maskin- eller båthaveri, motor - och vinschbyte eller drivmedelsbrist till följd av import- svårigheter eller fångstbegränsningar beslutade av Fiskeriverket eller av EU. Ersättning under tillfälligt avbrott på grund av ishinder är begränsad till högst 175 dagar under tre år men till högst 65 dagar per kalenderår.

Vid väderlekshinder, ishinder och fiskestopp ska arbetslösheten styrkas av en av arbetslöshetskassan särskilt utsedd person, intygs- givaren. Vid haverier ska reparationerna styrkas av varv eller verkstad. Haveriet ska också rapporteras till intygsgivaren. Intygsgivama deltar regelbundet i arbetslöshetskassans infonnationsträffar samt i utbild- ning.

Den arbetslöse fiskaren anmäler sig som vanligt hos arbetsförrned- lingen. Intygsgivaren ska göra en individuell bedömning av om sådan

speciell arbetslöshet föreligger att fiskaren kan vara ersättningsberätti- gad. Till grund för bedömningen används bl.a. dagliga is- och väder- leksnoteringar. Även arbetslöshetskassan för noteringar grundade på SMHI:s väderrapporter, så möjlighet finns att i efterhand göra stick- provskontroller.

Medlemsvillkoret i Sverige Fiskares arbetslöshetskassa är tolv månader. Arbetsvillkoret innebär för yrkesfiskare att den försäkrade ska styrka minst 80 dagars fiske under en ramtid av tolv månader. Har det inte funnits tillfälle att fiska på grund av fångstbegränsningar får i arbetsvillkoret tillgodoräknas även annat förvärvsarbete samt tid i arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Uppgifterna lämnas av den försäkrade eller skepparen och kan kontrolleras mot loggboksuppgifter som inlämnats till Fiskeriverket samt avräkningsnotor från fångstmottagare som styrker leveranser av fisk.

Dagpenningen grundas på avgiftsunderlag för egenavgifter avseen- de yrkesfiskare enligt deklarationsblanketten för den senast deklarerade inkomsten. Dagsförtjänsten bestäms liksom för andra företagare till 1/260 av nettoinkomsten. Tid då fiskaren uppburit arbetslöshetsersätt- ning räknas bort.

De förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som träder i kraft den 1 januari 1997 kommer troligtvis att medföra att reglerna avseende arbetsvillkoret kommer att ändras även för fiskare.

Gällande rätt - åkare och schaktentreprenörer

Transportfordonsägare och schaktentreprenörer kan i vissa fall erhålla ersättning under arbetslöshet som endast är tillfällig. För denna ersättningsrätt krävs att de är s.k. kollektivt anslutna i Småföretagamas arbetslöshetskassa. För att kunna bli kollektiv medlem krävs att man är aktiv förare av eget fordon och att man endast har tre enheter/fordon. Vidare krävs sedan år 1994 att han eller hon dels är ansluten till ett läns åkeriförening eller regionalt schaktkooperativ, dels är medlem i en ekonomisk förening som aktivt kan delta i kontrollen av arbetslöshet- en, t.ex. en lastbilscentral.

De ekonomiska föreningarna är beställningscentraler och fördelar arbete till medlemmarna samt fakturerar alla uppdrag. Därmed har de ansetts kunna svara för kontroll av att förarna inte arbetar samtidigt som de uppbär arbetslöshetsersättning. Därutöver krävs att de kollek- tivt anslutna medlemmarna utgör minst 80 procent av organisationens anslutningsbara medlemmar. Ingen taxiverksamhet har kollektivan- slutning p.g.a. att de inte klarar kravet på 80 procents anslutning.

De särskilda reglerna innebär att de kollektivanslutna medlemmarna kan erhålla arbetslöshetsersättning vid ett eller flera tillfälliga avbrott i verksamheten under tiden den 1 oktober - den 31 maj, under förutsätt- ning att verksamheten i rörelsen helt upphört under respektive avbrott samt att medlemmen själv arbetat som förare av eget transportfordon närmast före arbetslöshetsperioden. Den arbetade tiden dubbleras innan man fastställer hur stor omfattning arbetslösheten har haft, dvs. den som har haft körningar motsvarande halvtid eller mer får ingen arbets- löshetsersättning.

Ersättning utgår inte om medlemmen bedriver eller är ägare av annan verksamhet vid sidan av. Det är dock tillåtet att bedriva jord- och skogsbruk vid sidan av åkeriverksamheten. Uppskattningsvis hälf— ten av åkarna har sådana sidoföretag.

För att vara ersättningsberättigad krävs att den arbetslöse har varit medlem i minst tolv månader före arbetslösheten. I övrigt tillämpas företagarreglema.

Transportförarna är medlemmar i beställningscentraler som förmed- lar arbeten. Det är inte tillåtet för de anslutna medlemsföretagen att själva skaffa uppdrag. Införandet av den nya konkurrenslagen år 1993 innebar att medlemmar i ekonomiska föreningar inte längre är förhind- rade att själva marknadsföra sina tjänster. För denna regel har undantag gällt under tre år. Undantag meddelas dock inte till de ekonomiska fö— reningar där medlemmarna hindras från att ha sidoverksamhet, dvs. undantag har inte meddelats för åkare. Konkurrensverket har dock an- sett att lastbilscentralema agerar på en så regionalt avgränsad marknad att de i princip fått tillstånd att fortfarande ha förbud mot sidoverksam- het.

Kritik av gällande praxis

Som framgått ovan kan både yrkesfiskare och åkare även vid tillfälliga avbrott erhålla arbetslöshetsersättning. Yrkesfiskamas ersättningsrätt föreligger endast vid force majeure-liknande händelser och inte vid normal arbetslöshet. Transportföramas ersättningsrätt omfattar även normal arbetslöshet.

Den kritik som har riktats mot nuvarande ersättningsrätt för yr- kesfiskare och transportförare är att ersättningen fungerar som ett branschstöd, en inkomstutfyllnad vid stillestånd, vilket arbetslöshets- försäkringen inte är avsedd att vara. Stilleståndskostnaderna betalas av arbetslöshetsförsälqingen. Företagen behöver varken upphöra eller

göras vilande under stilleståndet. Enligt utredningen finns det fog för denna kritik.

Åkare och schaktentreprenörer

Gentemot transportföramas ersättningsrätt har dessutom invänts att denna inte är konkurrensneutral. Som dagens regler är utformade är det inte möjligt för alla transportförare att ansluta sig till försäkringen och därigenom erhålla denna fördelaktiga stilleståndsersättning. Av maski— nentreprenörema t.ex. är bara c:a hälften medlemmar i schaktkoopera- tiv. Branschen påstås ha överkapacitet p.g.a. den subvention som ar- betslöshetsförsäkringen innebär av de minsta företagen. Trots höga investeringskostnader och låg omsättning överlever företagen.

De kollektivt anslutna transportförama ges således en bättre kon- kurrenssituation än övriga företagare i branschen. Denna ordning mot— verkar en sund konkurrens inom berörda branscher - åkerier och ma- skinentreprenörern.

Därutöver innebär ersättningsformen att resten av arbetsmarknaden subventionerar en bransch eller delar därav. Utredningen föreslår där— för att undantagsregleringen för transportförare tas bort.

Yrkesfiskare

Konkurrensneutralitet

Beträffande yrkesfiskare kan liknande skäl anföras vad gäller bransch— subventioner, men däremot inte vad gäller konkurrenseffekter. Att det inte föreligger några problem vad gäller konkurrensen, beror på att samtliga yrkesfiskare i princip har möjlighet att erhålla denna ersättningsrätt. Med hänsyn till det anförda anser utredningen att undantagsregleringen för yrkesfiskare kan bibehållas.

” Konkurrensverket har i svar på brev 1995-03-16 kritiserat rådande ordning och hänvisat till kommande ARBOM—utredning.

Utvidgad ersättningsrätt

De regler för arbetslöshetsförsäloingen som kommer att gälla fr.o.m. den 1 januari 1997 innebär, att det kommer att bli svårt för yrkesfiskare att kvalificera sig för ersättningsrätt. Även den bortre gränsen för ersättningsrätten kommer att slå hårt. Många fiskare kan bli tvungna att lämna näringen, dvs. bli helt arbetslösa. Utredningen anser därför att det är befogat att yrkesfiskare ges rätt till arbetslöshetsersättning, även när de helt upphört med verksamheten enligt de regler som gäller för företagare. Med ersättning avses inkomstbortfallsersättning.

Utredningen anser att tillsynsmyndigheten bör få i uppdrag att utar- betat föreskrifter som innebär att yrkesfiskare medges möjlighet att erhålla ersättning vid arbetslöshet även i de fall där de inte annat än tillfälligt upphört med verksamheten.

Styrkt avveckling

Utredningen har uppmärksammat att det i dag är svårt för lottfiskare att styrka att verksamheten definitivt upphört och de kan därmed inte söka kontant arbetsmarknadsstöd. Vid vanlig arbetslöshet, dvs. när verk- samheten lagts ned annat än tillfälligt, kan, såsom ovan beskrivits, den arbetslöse yrkesfiskaren inte erhålla arbetslöshetsersättning, men han eller hon har däremot möjlighet att söka KAS.

Båtägaren har olika möjligheter att visa att verksamheten lagts ned, t.ex. genom att visa att fartyget sålts eller skrotats eller övertagits av ett konkursbo. För lottfiskaren existerar inte dessa möjligheter. Om lott- fiskarens avtal med båtägaren upphört p.g.a. exempelvis konkurs, och lottfiskaren söker arbete på annan fiskebåt som anställd eller lottfiskare anses han eller hon inte ha upphört med verksamheten. Även när båt- ägarens verksamhet inte har upphört, men lottfiskarens avtal sagts upp p.g.a. att fiskeriverksamheten inte kan bära samtliga lottfiskare, anses lottfiskaren inte berättigad till KAS.

Med utredningens förslag försvinner dock dessa problem. Yrkesfis- kare som upphör med verksamheten annat än tillfälligt föreslås erhålla arbetslöshetsersättning som andra försäkrade. Tillsynsmyndigheten bör utforma föreskrifter för hur lottfiskare ska visa att verksamheten upp- hört. Flera olika sätt är tänkbara, t.ex. att återlämna yrkesfiskelicens om sådan finns, återkalla F—skattesedel och uppvisa intyg från den be- fintliga intygsgivaren14 eller av länsfiskekonsulent.

” Se ovan i detta avsnitt under ”Gällande rätt”.

Avstängning

Samtidigt kan det i vissa fall vara relevant att diskutera om arbetslöshe- ten är ofrivillig eller inte. En lottfiskare som själv anses ha vållat sin arbetslöshet bör kunna stängas av från rätt till ersättning. Om lottfiska- ren efter att arbetslösheten inträffat igen börjar fiska som lottfiskare eller anställd på en annan båt, får detta fall bedömas med utgångspunkt från de regler som gäller för andra företagare som åter startar verksam- het. En båtägare, som lagt ned sin verksamhet t.ex. genom försäljning eller skrotning av båten, men anger att han eller hon avser att köpa en ny båt och återuppta verksamheten, bör dock inte vara ersättningsbe- rättigad.

Sidoverksamheter

Utredningen har övervägt om en utvidgning ska göras av begreppet yrkesfiske. Såsom ovan beskrivits ingår inte sådan verksamhet som fiskodling, inköp av fisk, omfattande rökning av fisk eller löjromsbe— redning, försäljning av fisk från egen butik eller bil. I stället kan denna verksamhet anses som bisyssla, och påverkar då inte ersättningsrätten vid eventuell arbetslöshet. Kravet är dock att sidoverksamheten går att särskilja från yrkesfisket.

Om detta inte går kan inte ersättning utgå, eftersom det normalt krävs att företagaren lagt ned sin verksamhet annat än tillfälligt för att anses som arbetslös. Om däremot sidoverksamheten går att avskilja, men ändå inte godkänns som bisyssla, ska arbetstiden deklareras på kassakort. Detta kan förekomma t.ex. om yrkesfiskeverksamheten inte bedrivs på heltid.

Utredningen anser att viss beredning och försäljning av egen fångst bör kunna ingå i begreppet yrkesfiske. Förutsättning är dock att verk- samheten kan bedrivas jämsides med fiske på heltid. Sådan beredning av fångsten som kräver stor arbetsinsats bör alltså inte ingå i begreppet yrkesfiske. Dessutom får ingen annan försäljning, t.ex. av inköpt fisk eller fiskprodukter, än av den egna fångsten förekomma.

Arbetslöshetsersättning bör enligt utredningens förslag kunna utgå dels vid sådan arbetslöshet som ersätts idag, dels vid arbetslöshet som innebär att fiskaren lagt ned sin verksamhet annat än tillfälligt. I det förstnämnda fallet kan självklart ingen beredning eller försäljning förekomma då ingen fångst finns. I det sistnämnda fallet ska även krävas att eventuell butikslokal eller kylbil säljs.

Tillsynsmyndigheten förslås utfärda närmare föreskrifter om vilka regler som ska gälla i dessa fall. Tänkbart är t.ex. att ishinder eller

dylikt sätter stopp för fiskeverksamheten, men att fiskeprodukter som bereddes dagen innan finns att utbjuda till försäljning. Försäljning skulle då kunna tillåtas, men då kan inte arbetslöshetsersättning utgå samtidigt. Om hindret för att bedriva fiskeverksamhet kvarstår en längre tid, och den fångst som fanns samt de produkter som framställts har sålts, bör dock ersättning kunna utgå.

Denna utvidgning av begreppet yrkesfiske kommer att påverka yrkesfiskamas dagsförtjänst, eftersom de får medräkna intäkter från sidoverksamheten i rörelsens resultat. Å andra sidan medför denna förändring att antalet arbetslösa dagar kan minska för yrkesfiskarna. Eftersom dessas dagsförtjänst i dag räknas som 1/260 av nettoin- komsten minus antalet ersättningsdagar, så kan det hända att dagsförtj änsten inte påverkas.

Fiskestopp

Ett särskilt förhållande som rör yrkesfiskare är förekomsten av inter- nationella fiskestopp. Idag betraktas yrkesfiskare som arbetslösa vid tillfälliga fiskestopp och fångstbegränsningar som beslutats av Fiskeri- verket eller av EU. Ersättning utgår. Om det p.g.a. fiskestopp är svårt för en yrkesfiskare att uppfylla arbetsvillkoret, får även tid i annat för- värvsarbete och tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder tillgodoräknas.

Utredningen anser att man bör överväga om perioder med fis- kestopp ska betraktas som överhoppningsbar tid både vid beräkning av arbetsvillkor och vid fastställande av dagpenning. Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheten i sin översyn av fiskarnas rätt till arbetslöshet- sersättning även ska få i uppdrag att lämna förslag på hur man ska kunna lösa problemet med perioderna med fiskestopp.

Uppföljning

Utredningen anser att en uppföljning bör göras om några år av resulta- tet av de föreslagna ändringarna avseende yrkesfiskare.

7.5. Kulturområdet

Förslag

Ingen förändring föreslås avseende kulturarbetama och de grunder som dessa uppbär arbetslöshetsersättning på. Omfattande dispenser från fö- retagarreglema har beviljats inom detta område.

Beslutade och föreslagna förändringar i reglerna för arbetslöshets- ersättning kommer att medföra stora konsekvenser för kulturarbetama. Ansvaret för den strukturella arbetslösheten hör hemma inom kultur- politiken och hos parterna på kulturarbetsmarknaden.

En speciell arbetsmarknad

Kulturarbetsmarlmaden skiljer sig från övriga delar av arbetsmark- naden. De personliga egenskaperna har här mycket stor betydelse för möjligheterna att få arbete. De arbetssökande är inte inbördes utbyt- bara. Det är just det som karakteriserar konstnärlig verksamhet. En stor del av kulturarbetsmarknaden är finansierad av offentliga medel, dels kulturanslag av olika slag, dels arbetsmarknadsmedel inklusive arbets-

löshetsersättning. Kulturutredningen15 beskriver situationen på följande sätt:

”För den som under längre tid inte får anställning eller uppdrag eller kan sälja i tillräcklig omfattning hotar utslagning från kulturarbets— marknaden. Man är inte efterfrågad nog för att kunna försörja sig. Sign— alerna kommer från två håll, från kulturområdet och från arbetsmark- nadspolitiken. På de två områdena arbetar man utifrån olika principer.

Kulturlivets utslagningsmekanismer är i huvudsak två: brist på kvali- tet respektive brist på bred popularitet. I princip är det de duktigaste som får de fasta anställningama inorn institutionerna, de offentliga uppdragen, de flesta bidragen av stipendietyp osv. De hävdar sig på den institutionella delen av marknaden. På den privata marknaden gäller samma kvalitetsvärderingar. Men här gäller också bred popularitet, att vinna en publik som kan ha andra värderingar än dem som dominerar på kultursidorna, hos statliga och kommunala beslutsfattare osv. Ur kulturpolitisk synvinkel är det rimligt att det är de som varken lyckas intressera en bred publik eller svarat mot kvalitetshaven inom smalare, offentligt stödda genrer eller mot stipendieorganens kvalitetskriterier som får lämna yrket.

När den arbetslöse konstnären kommer till arbetsförmedlingen gäller arbetsmarknadspolitikens principer som bygger på allas lika rätt till hjälp att hitta arbete. Prioriteringar görs utifrån detta och tar bl.a. hän- syn till hur mycket och länge man varit arbetslös. Detta kan innebära att arbetsmarknadsinsatsema prioriterar en ur kulturens synvinkel sämre konstnär framför en bättre. Särskilt när de arbetar med beredskapsarbe- ten och projekt av skilda slag inträffar det att man initierar eller stödjer projekt som inte är konstnärligt tillfredsställande. Det kan också inne- bära att konstnärer som från kulturområdet fått tydliga signaler om att han eller hon inte är efterfrågad får hjälp av arbetsmarknadspolitiken att hålla sig kvar i yrket, till nya perioder av uteblivna jobb. Inom Arbets- marknadsverket, och särskilt inom kulturarbetsförmedlingen, är man medveten om detta och försöker undvika dessa svårigheter. Arbets- marknadspolitikens mål och inriktning har dock satt gränser för an- passningen till kulturlivets förhållanden. Man har t.ex. inte kunnat be- gränsa kulturarbetsförmedlingen till dem som har viss utbildning och/eller tidigare yrkeserfarenhet från konstnärligt arbete.” (Sid. 264)

Arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsersättningen fungerar inom kulturpolitiken på ett sätt som strider mot flera av de grundläggande principerna för arbetslöshetsförsälqingen. Omställning stimuleras inte i tillräckligt hög grad. Snarare ger arbetslöshetsersättningen en möjlighet att stanna kvar på ett område där risken för fortsatt arbetslöshet är hög.

'5 SOU 1995:84.

Ett belysande uttalande lyder: En kulturarbetare är aldrig arbetslös, bara lönelös.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att lägga förslag när det gäller kulturpolitiken. Utredningen kommer därför i detta avsnitt att begränsa sig till frågeställningar som har direkt att göra med arbetslöshetser- sättningen.

Arbetslösheten inom kulturområdet ligger på dubbelt så hög nivå som genomsnittet på arbetsmarknaden. Den är hög både i låg- och högkonjunktur och riskerar att förvärras av en pågående utbildnings— explosion inom området kultur och media. Kulturarbetsförmedlingen har ambition att hjälpa arbetslösa kulturarbetare till omställning, men detta är svårt. Yrket har stor betydelse för den personliga identiteten. Omställningsberedskapen är låg.

Tidigare har kulturarbetsförmedlingen, åtminstone delar av den, inte heller ställt särskilt höga krav på omställning. Det har t.ex. förekommit att förmedlingen inför sommarperiodema delat ut kassakort för tio veckor på en gång till arbetslösa kulturarbetare och sedan inte gjort eller krävt mer. Det har inte ens krävts att de arbetslösa skulle accepte- ra att ta de sommarengagemang som erbjudits. Dylika förhållanden är det i första hand arbetsförmedlingens ansvar att ta itu med. Enligt vad utredningen erfarit sker detta numera, men följderna av tidigare bris— tande respekt för arbetslöshetsförsäkringens syfte lever fortfarande kvar.

Kostnaderna för det ekonomiska stödet vid arbetslöshet är betydligt större än kostnaderna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Det ekonomiska stödet till arbetssökande inom kulturyrken och journalistik (bild, media, scen och ton) uppskattas av AMS vid nittiotalets mitt till drygt en halv miljard kronor på årsbasism. Åtgärdskostnaderna för motsvarande period uppgick till drygt 200 milj kr. Kulturutredningen föreslår att vissa av de arbetsmarknadspolitiska stöden förs över till utbildnings- och kulturområdena, bl.a. stöden till fria grupper och insti- tutioner. Kulturutredningen anser att stöden till dessa grupper svarar mot en stor del av den strukturella arbetslösheten.

I andra sammanhang framförs upplevelse- och underhållningssek- tom som en viktig del av den kunskapsintensiva tjänstesektorn, en sektor där Sverige anses ha en god position. Musikindustrin, TV- underhållning och digital underhållning är områden som expanderar och ständig söker nya kreatörer och aktörer. Samtidigt sker utslagning av vissa genrer och artister.17 Kultursektom har ett genuint behov av att ha ett stort antal personer att välja bland, en reservarbetskraft, p.g.a. de

'6 AMS yttrande över SOU 1995:84. ” Se t ex boken ”Twilight Time” utgiven 1992 av Musikerförbundet.

unika kraven på personliga egenskaper och konstnärskap. Frågan är bara vem som ska betala för denna reserv? Arbetslöshetsförsäkringen har kommit att bli den regulator som branschen behöver för att tillgo- dose behovet av tillfällig arbetskraft.

Fasta anställningar förekommer bara inom en begränsad del av kulturarbetsmarknaden. Det vanliga är tidsbegränsade anställningar och projektanställningar samt uppdrag s.k. frilansarbete. Kontrakten har blivit allt kortare. Om arbetslösa kulturarbetare tar anställning inom andra områden, handlar det ofta om tillfälliga jobb. Man vill tillbaka till kulturområdet. Egenaktivitet i form av fria grupper är ett sätt att skapa arbete för ett antal personer. Möjligheterna att få uppdrag och engagemang för grupper har dock blivit allt svårare, varför allt fler kulturarbetare utvecklar enmansproduktioner. Kommunerna, vilka tidi- gare hade möjlighet att engagera grupper för föreställningar inom barnomsorg och skola, har numera allt mindre råd till detta.

En yrkesförsäkring för frilansare

Försäkringen fungerar i hög grad som en yrkesförsäkring som ger in— komstutfyllnad och därmed underlättar för de arbetslösa att stanna kvar i yrket. Inte bara kostnader för stillestånd utan även för semester, för- beredelsearbete och träning etc täcks, vilket gagnar både kulturarbetar- na och de som engagerar dem, såväl privata arrangörer som offentliga sådana. Det är t ex vedertagen praxis att repetitionsarbete i fria grupper får bekostas av arbetslöshetsförsäkringen fram till fyra veckor före premiär. Detta sätt att använda försäkringen innebär att konkurrensen inom området snedvrids, vilket kulturutredningen beskrivit i ovanstå- ende citat.

De största arbetslöshetskassoma inom området är Sveriges Teater- verksammas arbetslöshetskassa med drygt 8 000 medlemmar och Musikemas arbetslöshetskassa med ca 5.500 medlemmar. Teaterverk- sammas arbetslöshetskassa är gemensam för Svenska Teaterförbundet och Sveriges Yrkesmusikers förbund (symf). Kulturarbetare finns även inom andra arbetslöshetskassor. Journalisternas arbetslöshetskassa med 15 000 medlemmar har grupper med liknande förhållanden. De fackförbund som är huvudmän för nämnda kassor har samtliga en hög andel medlemmar som arbetar på frilansbasis. Dessa medlemmars ställning i arbetslöshetsförsäkringen är olika mellan de olika förbun- den.

Teaterförbundet, symf och musikerförbundet anser att deras fii- lansarbetande medlemmar är att betrakta som arbetstagare i arbetslös-

hetsförsäkringen. De har också fått accept på detta från AMS. Kollek- tivavtalen som reglerar löner, allmänna anställningsvillkor samt upp- hovsrättsliga ersättningar omfattar även frilansarbete och har regler för anställningar för kortare tider och bestämda uppgifter, löner, ersätt- ningar, gager etc. De frilansarbetande betraktas i dessa kollektivavtal som anställda i arbetsrättslig mening. Dessa avtal förutsätter samtidigt i realiteten att arbetena utförs som uppdrag, dvs. av uppdragstagare.

Om dessa kulturarbetare i arbetslöshetsförsäkringen skulle betraktas som företagare, krävs för att ersättning ska utgå, att deras verksamhet avvecklas. Det hävdas från de berörda fackförbunden, att detta skulle vara svårt p.g.a. att många saknar firma eller bolag. Enligt vad utred- ningen erfarit är det vanligt att kulturarbetare numera har egen firma eller bolag. Detta gäller även de som har fast anställning. Kravet på omställning blir mycket tydligare om företagarreglema tillämpas.

Arbetslösa teaterarbetare och musiker betraktas med AMS godkännande som arbetstagare i försäkringen. Särskilda omräknings- regler tillämpas för de frilansverksamma. Ett uppdrag betraktas som en dags arbete, oberoende av förtjänsten. Ett gage ska normalt täcka även förberedelsetid. Höga ersättningar räknas om så att de motsvarar flera dagars arbete, under vilka ingen ersättning från arbetslöshetsför- säkringen utgår. Omräkningsfaktom är f.n. 96 kr per timme. Omräk- ningssystemet synes fungera Väl och ha bred acceptans.

De fria grupperna organiserar sig på ett speciellt sätt. Fria grupper har i allmänhet formen av ideella föreningar, dvs. de som ingår i före- ningen är medlemmar. Ekonomiska föreningar och kooperativ före- kommer också. Den ordning som tillämpas innebär att en av medlem- marna utses att bära företagarrollen och vara den som har ett avgörande inflytande över föreningens verksamhet genom att ensam teckna firma etc. Denna person får vid arbetslöshet inte ersättning enligt arbetstagar- reglerna. Övriga har anställningskontrakt för viss tid och betraktas som arbetstagare och får arbetslöshetsersättning på dessa villkor. Ersättning utgår fram till fyra veckor före premiär och utgår givetvis inte under pågående pjäs eller motsvarande. Centrala kollektivavtal finns på vissa områden, t.ex. mellan Teatramas riksförbund/Teatercentrum och Tea- terförbundet. Ett stort antal hängavtal finns också.

Inom Joumalistförbundet finns en annan syn på frilansare. Enligt ett särskilt frilansavtal som funnits sedan år 1975 är frilansare ensamföre- tagare som kan arbeta både som uppdragstagare utan firma och i form av enskild firma eller aktiebolag. Däremot får de inte ha några anställ- da som är journalister. Frilansmedlemmama betraktas i arbetslöshets- försäkringen som företagare om de har fler än två uppdragsgivare.

Överväganden

Enligt utredningens mening fungerar inte arbetslöshetsförsäkringen väl inom kulturområdet, om bedömningen görs utifrån de syften för för- säkringen som angetts i utredningens direktiv. Försäkringen fungerar mer som en yrkesförsäkring än som en omställningsförsäkring.

Kulturområdet är dock speciellt. Särskild praxis har utvecklats mellan arbetslöshetskassoma och AMS, som tillåter att flertalet kultur- arbetare betraktas som arbetstagare. Den form som utvecklats liknar den som utredningen ovan föreslagit för att uppdragstagare ska kunna betraktas som arbetstagare. Kravet på att F-skattesedel inte ska finnas, kan dock vara svårt att uppfylla inom denna sektor. Uppdrags- och arbetsgivarna har här en styrkeposition som gör att de anger villkoren för hur ersättning ska utbetalas.

Inom teaterområdet har ett förslag till nya anställningsformer för konstnärlig personal vid de statliga teatrarna nyligen utarbetats. Förslaget syftar till att skapa en grundarbetsplats för ett begränsat antal väletablerade frilansartister, där de har en garanterad grundlön under perioder utan engagemang. De skulle då inte lyfta arbetslöshetser- sättning. Förslaget bygger emellertid på att medel från bl.a. arbetslös- hetsförsäkringen ska ingå i finansieringen av grundlönema. Utredning- en ser, utan att därmed ta ställning till förslaget och dess konsekvenser, positivt på att man på detta sätt själva försöker hitta former som på teaterområdet tar sikte på förbättringar av branschens strukturella problem genom att tillskapa fler anställningar där arbetslöshetsförsäk- ringen inte behöver utnyttjas som komplement.

Utredningens övriga förslag när det gäller arbetsvillkor och bortre gräns för ersättningstiden får stora konsekvenser inom kulturarbets— marknaden. Många nya kulturarbetare kommer inte att klara kravet på nio månaders reguljärt arbete för att få inkomstbortfallsersättning. Det- samma gäller för de stora grupper kulturarbetare som har svårt att få långa kontrakt, t ex cirkusartister, trubadurer, stand-up—komiker, fria dansare m.fl. Vissa uppskattningar tyder på att det t.ex. på teaterområ- det kan handla om 40 procent av de försäkrade som inte skulle klara arbetsvillkor på nio månader. Att så många produktioner, även mycket stora sådana, sker med visst inslag av arbetsmarknadspolitiska medel, försvårar uppfyllandet av kravet på reguljärt arbete. Reguljära arbeten är på detta område med andra ord ofta delfinansierade med arbets- marknadspolitiska medel.

Många av de etablerade kulturarbetama kommer att på sikt drabbas av den bortre gränsen. Genom de oregelbundna perioderna av arbete, kan en ersättningsperiod i vissa fall räcka länge för kulturarbetare.

Även mycket etablerade artister lyfter då och då ersättning. Förr eller senare sker dock utförsäkring p.g.a. den bortre gräns som föreslås.

Mot denna bakgrund anser utredningen att inga förändringar i övrigt bör göras när det gäller hur arbetslöshetsförsäkringen används. Den speciella praxis som med AMS goda minne utvecklats för hur upp- dragstagare ska kunna betraktas som arbetstagare bör kvarstå. Därmed motverkas sannolikt också svartarbete, vilket uppges vara vanligt inom kulturområdet.

Långsiktigt bör dock ansvaret överföras dit där det hör hemma, dvs. till kulturpolitiken. Regeringen har i kulturpropositionen18 i september 1996 meddelat att den avser att tillsätta en utredning för att studera de arbetsmarknadspolitiska stödens förhållande till och betydelse för de konstnärspolitiska målsättningarna. Förslag ska lämnas till effektivise- ringar och bättre anpassning till kulturområdets särskilda förhållanden. Uppdraget ska redovisas under 1997.

I awalctan på utredningens förslag bör AMS överväga möjligheter- na att utforma de arbetsmarknadspolitiska stöden till olika produktion- er inom kulturområdet på ett sådant sätt att dessa arbeten kan räknas som reguljära. Detta bör i första hand gälla de produktioner där stöden har begränsad omfattning i förhållande till de totala produktions- kostnaderna.

” Prop. 1996/97:3.

8 Administrativa frågor

8.1. Inledning

Detta kapitel behandlar ett antal frågor kring administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Dagens administration beskrivs mycket kortfattat. En utförlig redovisning finns i delbetänkandet avsnitt 6.2 och 6.3. Förslag om en ny obunden arbetslöshetskassa läggs. Förslaget finns utförligare beskrivet i delbetänkandet avsnitt 7.4.

Ett antal generella frågeställningar kring arbetslöshetskassoma behandlas därefter, bl.a. reglerna om verksamhetsområden, behovet av enhetlig administration och samverkan liksom kraven på kompetens- utveckling. Utredningen lägger förslag om att ge arbetslöshetskassoma i uppdrag att administrera även aktivitetsstöden inom arbetsmarknads- politiken. Därefter behandlas frågor angående fusk, kontroll och till— syn.

Utredningens behandling av de administrativa frågorna kring den nya arbetslöshetsförsälqingen är inte uttömmande. En rad frågor behö- ver utredas ytterligare, när ett eventuellt beslut fattats om att förändra kassaorganisationen på det sätt som utredningen föreslår.

8.2. Kassaorganisationen

Förslag

Den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen bör administreras av självständiga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassoma bör kunna handlägga samtliga ersättningsärenden som berör de egna medlemmar- na.

En ny obunden arbetslöshetskassa föreslås blir inrättad som komple- ment till övriga kassor. Huvuduppgift blir att handlägga den obligato- riska delen av försäkringen för de arbetslösa som inte är med i den frivilliga delen. Den obundna kassan ska även kunna erbjuda anslutning till inkomstbortfallsskyddet i försäkringen. Staten ska ha ett avgörande inflytande över den obundna arbetslöshetskassan.

Den obundna kassan ska verka på samma villkor som övriga arbets- löshetskassor. De som ansluter sig till kassan ska erlägga en medlems- avgift.

Den nya kassan ska kunna ha både arbetstagare och företagare som medlemmar.

Arbetslöshetskassoma bör ha rätt att ändra sina verksamhetsområden, även om dessa därmed kommer att sammanfalla med andra arbetslös— hetskassors områden. Nya enskilda arbetslöshetskassor bör inte kunna ha hela arbetsmarknaden som verksamhetsområde.

Ökade krav på effektivitet och god myndighetsutövning medför att an- talet arbetslöshetskassor på sikt bör minska. Satsningar bör göras inom arbetslöshetskassoma för att höja kompetensen på en rad områden. In— formation och service till alla medlemmar bör byggas ut.

Samtliga arbetslöshetskassor, även den nya, bör i lag åläggas att samverka i administrativa och andra service- och utvecklingsfrågor.

Arbetslöshetskassoma bör ges ökad ekonomisk frihet, bl.a. när det gäl- ler att bestämma storleken på det egna kapitalet och den del av med— lemsavgiften som går till att täcka administrationskostnader.

Det bör utredas om arbetslöshetskassoma kan ta över admiriistratio- nen av arbetsmarknadspolitiska stöd som utgår till medlemarna.

Dagens system

Administrationen av arbetslöshetsförsäkringen handhas av 40 arbets- löshetskassor. Dessa kassor betraktas som privaträttsliga föreningar som handlägger arbetslöshetsersättningar finansierade med statliga bidrag. För att en förening ska erhålla statsbidrag och därmed kunna utöva verksamhet som arbetslöshetskassa krävs att den registreras hos AMS. För att en förening ska få registreras som arbetslöshetskassa fordras att föreningen har minst 10 000 medlemmar samt att den har antagit stadgar som är avfattade i enlighet med de normalstadgar som fastställts av AMS. I stadgarna ska bl.a. anges föreningens verksam- hetsområde. Om föreningens verksamhetsområde sammanfaller helt eller delvis med verksamhetsområdet för en redan registrerad arbets- löshetskassa, kan AMS vägra registrering.

För närvarande finns det sammanlagt 40 arbetslöshetskassor. Av dessa kassor har 35 en nära anknytning till arbetstagarorganisationer och fem en nära anknytning till intresseorganisationer för småföretaga- re.

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som arbetar inom det verksamhetsområde som anges i kassans stadgar. Undantagna från denna rätt till medlemskap är dels personer som redan tillhör en arbetslöshetskassa, dels personer som har fyllt 64 är, dels personer som förvärvsarbetar i genomsnitt mindre än 17 timmar per vecka. I många fackliga organisationer som har ett nära samarbete med en arbetslöshetskassa, har det varit obligatoriskt för medlemmarna i den fackliga organisationen att även vara medlemmar i arbetslöshets- kassan, s.k. kollektivt anslutna medlemmar. Det är dock möjligt att ansluta sig direkt till arbetslöshetskassan utan att vara medlem i någon intresseorganisation. Sistnämnda medlemmar brukar benämnas enskilt anslutna.

I arbetslöshetskassoma fanns totalt 3 802 763 medlemmar den 31 december 1995.

Det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) handläggs av AMS och länsarbetsnämndema. Utbetalningen av stödet ombesörjs av Riksför- säkringsverket och de allmänna försäkringskassoma.

Administrationen är centraliserad såtillvida att den handhas av fyra KAS-regioner benämnda Norra, Västra, Östra och Södra regionerna. Handläggningen av KAS-ärendena är lokaliserad till fyra s.k. KAS- kontor: Ljusdal (norra regionen), Borås (västra regionen), Hemse (östra regionen) och Olofström (södra regionen)

KAS-kontorens administration finansieras genom att länsarbets- nämndema erlägger en avgift för varje beslut ett KAS-kontor fattar och

som berör en arbetslös med hemvist i det område respektive länsarbets- nämnd är ansvarig för.

De nuvarande reglerna i KAS-lagen innebär att den arbetslöse blir aktuell hos någon av länsarbetsnämnderna först när han eller hon blir arbetslös. Det finns dock situationer när även medlemmar i arbetslös- hetskassor erhåller KAS. Så är fallet när medlemmen har upparbetat ett arbetsvillkor, men inte har varit medlem i arbetslöshetskassan i till— räckligt lång tid för att uppfylla det medlemsvillkor som finns i arbets— löshetsförsäkringen.

Administration genom arbetslöshetskassor

En av utredningens utgångspunkter är att så långt som möjligt bygga den nya arbetslöshetsförsälqingen på de delar som fungerar väl i dagens försäkring. En hörnsten i dagens försäkring är att den förvaltas av frivilliga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetsförsälqingen är en gam- mal försäkring, men har enligt utredningens mening en tidsenlig organisation som svarar väl mot dagens förhållanden. Förvaltningen sker i privat regi, i föreningsform, med stort engagemang och egenan— svar från de berörda medlemmarna. Dessa positiva särdrag vill utredningen behålla. För att detta ska vara möjligt är det viktigt att slå vakt om försäkringens legitimitet.

Utredningen är samtidigt medveten om att arbetslöshetskassomas situation inte är lätt. Samarbetet med intresseorganisationer ger styrka och effektivitet. Samtidigt måste kassorna vara strikta mot medlem- marna. Kassoma är anförtrodda myndighetsutövning och förvaltar allmänna medel. Det finns ett antal kontrollinslag i försäkringen som måste hanteras, t.ex. reglerna om lämpligt arbete, avstängningsreglema samt den nyligen införda tvåpartsprocessen, där en arbetslöshetskassa kan tvingas bli motpart till egna medlemmar. Utredningens förslag kommer ytterligare att höja kraven på arbetslöshetskassomas själv- ständighet och förmåga att korrekt administrera försäkringen.

Ett självförvaltningssystem, som arbetslöshetskassoma ingår i, har alltid detta problem. Arbetslöshetskassan ska företräda både den enskilde och det gemensamma. Ibland uppstår konflikt mellan organisationen och medlemmen. Kritik riktas ibland även mot den intresseorganisation som samarbetar med en arbetslöshetskassa, när medlemmarna uppfattar regelverket som alltför snävt och svår- begripligt. Det finns av dessa och även andra skäl orsak till att betona vikten av arbetslöshetskassomas självständighet.

En legitim och stabil arbetslöshetsförsäkring bör vara heltäckande. Utredningen har föreslagit en sådan försäkring. Det bör vara möjligt att ansluta sig till arbetslöshetsförsälq'ingen utan att bli medlem i en arbetslöshetskassa med anknytning till en intresseorganisation.

Enligt utredningens mening uppfylls dessa förutsättningar bäst om den av utredningen föreslagna sammanhållna försäkringen helt och hållet administreras av arbetslöshetskassor. Denna lösning kräver dock att dagens arbetslöshetskassor kompletteras med en obunden kassa, som kan administrera både grundbeloppet och inkomstbortfallsdelen för dem som inte vill eller kan bli medlemmar i arbetslöshetskassor med anknytning till intresseorganisationer.

I delbetänkandet redogjorde utredningen för två alternativa ut— formningar av en ny arbetslöshetskassa]. Det ena alternativet innebär att den nya kassan utformas på samma sätt som dagens befintliga kassor, dvs. som en förening, och administrativt samarbetar med dessa. Det andra alternativet är en statlig arbetslöshetskassa. Utredningen för- ordade i delbetänkandet att den nya kassan skulle utformas i enlighet med förstnämnda alternativ. Utredningen anser alltjämt att detta alternativ är den bästa lösningen

En obunden arbetslöshetskassa

De nuvarande arbetslöshetskassoma har bildats av medlemmar i olika intresseorganisationer. Det fanns således en given grupp som bas för varje ny kassa. En Sådan naturlig grupp finns inte när den nya arbets- löshetskassan ska bildas. Eftersom det är osäkert om och i så fall vilka personer som vill vara med i en framtida obunden arbetslöshetskassa, måste ansvaret för att bilda kassan läggas på andra parter. Dessa parter bör ha ingående kunskaper om hur arbetslöshetsförsäloingen och dagens arbetslöshetskassor fungerar. En av dessa parter bör vara staten som lämpligen företräds av AMS. Detta motiveras främst av att den nya arbetslöshetskassan ska ansvara för den allmänna - obligatoriska - delen av försäkringen för de som inte är medlemmar i någon kassa. Grundarna bör få i uppdrag att bilda en gemensam organisations— kommitté som verkar fram till dess att den obundna arbetslöshetskas- san har en fungerande organisation. Eftersom det inte går att förutsäga hur den obundna kassan slutligen kommer att se ut, bör det ankomma på organisationskommittén att föreslå lämpliga stadgar. Dessa stadgar bör dock så långt som möjligt utformas i enlighet med de normalstad- gar som gäller för övriga arbetslöshetskassor. Ett grundläggande lqav

* Se delbetänkandet kapitel 7 sid 129 ff.

är att staten ges ett avgörande inflytande över den obundna arbetslös— hetskassans bildande och verksamhet.

Den obundna arbetslöshetskassans huvuduppgift blir att handlägga grundbeloppet till de arbetslösa som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa. Den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av de befintliga kassorna kan ansluta sig till inkomstbortfallser— sättningen genom att bli medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Om en person kontaktar den obundna arbetslöshetskassan för att ansöka om medlemskap, ska kassan på ett neutralt sätt upplysa veder— börande om vilka andra arbetslöshetskassor som finns inom hans eller hennes yrkes- eller verksamhetsområde och som kan vara lämpliga att söka medlemskap i. Det är dock alltid den försäkrade som bestämmer vilken arbetslöshetskassa han eller hon önskar vara medlem i. Det ska också vara möjligt att byta från den obundna arbetslöshetskassan till en annan kassa och vice versa enligt vedertagna regler för övergång mellan arbetslöshetskassor.

Den obundna arbetslöshetskassan ska även kunna ha företagare som medlemmar. De som ansluter sig till kassan ska erlägga en medlems- avgift. Medlemsavgiften till den obundna arbetslöshetskassan ska på samma sätt som avgifterna i övriga arbetslöshetskassor bl.a. täcka kassans kostnader för att handlägga inkomstbortfallsersättningen. Se vidare kapitel 10.

Verksamhetsområden

Varför verksamhetsområden?

En arbetslöshetskassa ska enligt gällande regler i sina stadgar ange kassans verksamhetsområde med uppgift om den är avsedd för anställ- da, företagare eller båda dessa kategorier. Sammanfaller arbetslös- hetskassans verksamhetsområde till huvudsaklig del med verksamhets- området för en registrerad arbetslöshetskassa, får AMS vägra registre- ring. Syftet med denna begränsning är att ge försäkringen en rationell utformning och att undvika att kassorna konkurrerar med varandra. Reglerna om verksamhetsområden hade en reell innebörd fram till år 1989 då regelverket för finansieringen förändrades. Dessförinnan var avgiften delvis beroende "av arbetslöshetsnivån inom respektive kassa. När denna koppling togs bort har en viktig grund för vakt- hållandet kring verksamhetsområdena försvunnit. Nu styrs avgiften av den genomsnittliga inkomstnivån inom respektive arbetslöshetskassa.

Flertalet arbetslöshetskassor har verksamhetsområden som överens- stämmer med verksamhetsområdet för respektive intresseorganisation med vilken kassan samarbetar. Många arbetslöshetskassor verkar - lik- som intresseorganisationer - över flera yrkesområden inom skilda branscher och områden. Flera kassor ansluter numera både arbetstagare och företagare som är verksamma inom samma verksamhetsområde.

Flera arbetslöshetskassor har verksamhetsområden som samman- faller helt eller delvis med andra kassors. Detta beror på att de intres- seorganisationer som samverkar med kassorna ibland konkurrerar om samma medlemmar. Det är därför möjligt för vissa arbetstagare att välja mellan olika arbetslöshetskassor. Exempel är Akademikernas, Statstjänstemännens och Industritj änstemännens arbetslöshetskassor.

För att undvika dubbelförsäkring anges i ALF-lagen att man inte kan bli medlem i en arbetslöshetskassa, om man redan är med i en annan kassa. Konkurrensmotivet har således inte beaktats så starkt, när AMS medgett registrering av nya arbetslöshetskassor.

Företagare i arbetstagarkassor

En medlem som byter från ett arbete inom en arbetslöshetskassas verk— samhetsområde till ett arbete inom en annan kassas verksamhetsområ- de stannar ofta kvar i sin gamla kassa. Om det nya arbetet är tillfälligt behöver medlemmen inte byta arbetslöshetskassa. Reglerna säger dock att bytet ska ske efter sex månader. Det är inte heller ovanligt att med- lemmar övergår från att ha varit anställda till att bli egna företagare, men vill stanna kvar i kassan. Särskilt gäller detta inom tydliga yrkesområden. Denna förändring har lett till att Akademikernas arbets- löshetzskassa och Ledamas arbetslöshetskassa efter medgivande från AMS, har öppnat sina verksamhetsområden för företagare. Detta innebär att det numera finns andra arbetslöshetskassor än de tradition- ella ”företagarkassoma” som försäkrar företagare. Detta behov av att öppna verksamhetsområden kommer troligen att finnas inom fler kassor, där arbetstagare i allt högre grad övergår till att bli egna företagare.

Småföretagamas arbetslösh3etskassa och Köpmännens arbetslöshets- kassa har tillskrivit regeringen3 och påtalat det enligt kassomas mening olämpliga 1 att AMS har medgett att olika arbetstagarkassor får utvidga sina verksamhetsområden till att även omfatta företagare. De två kassorna anser att syftet med branschindelningen därmed har förfelats.

ZMedgivandena lämnades den 20 september 1994 respektive den 27 juni 1995 Den 23 maj 1995.

Det ovan beskrivna problemet handlar om i vilken utsträckning en arbetslöshetskassa som endast omfattar arbetstagare ska kunna ändra sitt verksamhetsområde så att den även omfattar företagare. I den ut- redning som föregick dagens reglering av arbetslöshetsförsälq'ingen behandlades bl a. denna fråga. Utredningen föreslog att det skulle vara möjligt att i särskilda fall4 bilda arbetslöshetskassor öppna för både företagare och arbetstagare4. Denna uppfattning delades även av depar- tementschefens.

Redan vid lagens tillkomst förutsattes att arbetslöshetskassor för arbetstagare i särskilda fall skulle kunna utvidga sina verksamhetsom- råden till att även omfatta företagare.

Reglerna om verksamhetsområden har således varit tänkta att kunna ändras över tiden och anpassas till arbetslöshetskassomas ändrade in- riktning på sin verksamhet. Enligt utredningens uppfattning är det rim- ligt att arbetslöshetskassoma kan ändra sina verksamhetsområden i takt med de förändringar som sker på arbetsmarknaden. Detta kan leda till att arbetslöshetskassor i viss mån inkräktar på varandras verksamhets- områden. Detta har emellertid som ovan beskrivits förekommit sedan länge. Enligt utredningens mening finns det inte skäl för att inskränka på denna rätt.

Utredningen bedömer att avsikten bakom reglerna om verksamhets- områden inte har varit att helt utesluta konkurrens mellan olika arbets— löshetskassor. Istället har följsamhet till intresseorganisationemas rekryteringsområden varit det motiv som väglett AMS.

Konkurrens mellan kassor

Som ovan påpekats medför konkurrens om medlemmar mellan de in- tresseorganisationer som samverkar med arbetslöshetskassoma, att konkurrens även finns mellan kassorna. Detta har dock inte medfört några påtagliga men för administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen anser därför att även i fortsättningen bör arbetslöshets- kassor kunna ha verksamhetsområden som sammanfaller samt att ar- betslöshetskassor bör kunna ansluta både arbetstagare och företagare. I det sistnämnda fallet är det viktigt att företagarreglema alltid följs och att de är lika, oberoende av vilken arbetslöshetskassa som hanterar dem. Utredningen har lagt förslag om detta i kapitel 7.

En annan och mer övergripande fråga är om man överhuvudtaget ska bibehålla det nuvarande" kravet på verksamhetsområden och om

4 Se sou 1971:42 5 Se prop. 1973:56 s. 188.

man generellt ska tillåta att arbetslöshetskassor ansluter medlemmar från olika områden.

Ett skäl för att behålla de nuvarande reglerna är att genom uppdel- ningen på verksamhetsområden blir arbetslöshetskassoma specialise- rade inom respektive område. Detta medför att administrationen blir effektiv och att det byggs upp en kunskap i organisationen om vilka speciella problem som finns i branschen. Mot detta talar att vissa ar- betslöshetskassor har mycket breda verksamhetsområden och att även detta fungerar väl. Det rör sig då om kassor med ett stort antal medlem- mar.

Den obundna arbetslöshetskassan kan komma att ha medlemmar från vitt skilda arbetsområden. Hela arbetsmarknaden utgör verksam— hetsområdet. Detta innebär att bransch- och yrkesspecialisering och 10- kal service inte kommer att finnas. Utredningen bedömer därför att det stora flertalet försäkrade kommer att välja befintliga arbetslöshets- kassor med inriktning på givna yrkes- och verksamhetsområden. Detta bör för flertalet försäkrade innebära klara fördelar.

Utredningen anser att det finns vissa risker om alltför små arbets- löshetskassor etableras. De kan ha svårt att fungera effektivt och att klara de myndighetsuppgifter som finns i administrationen av försäk- ringen. Särskilt gäller detta arbetslöshetskassor som inte samverkar med någon intresseorganisation.

Utredningen anser att nuvarande regler om att en arbetslöshetskassa i sina stadgar ska ange verksamhetsområde bör kvarstå. Nya arbetslös- hetskassor som bildas i privat regi, dvs.i den form som dagens kassor har, bör inte kunna ha hela arbetsmarknaden som verksamhetsområde. En viss precisering av verksamhetsområdet bör krävas, för att motivera en ny enskild arbetslöshetskassas existens.

Regeln om att AMS kan vägra registrering, om ett föreslaget verk- samhetsområde helt eller delvis sammanfaller med en annan redan registrerad arbetslöshetskassas verksamhetsområde, föreslås utgå. Ut- redningen anser att dagens krav på 10 000 medlemmar räcker för att förhindra att små organisationer med litet medlemsantal etablerar konkurrerande arbetslöshetskassor.

Enhetlig administration

Enligt direktiven ska utredningen redovisa förslag som ger en rationel— lare och effektivare administration. Arbetslöshetskassoma har inom den gällande ordningen en viss handlingsfrihet avseende hur administ- rationen organiseras. Detta har medfört att arbetslöshetskassomas upp- byggnad och administration inte är enhetlig.

Kassoma kan delas upp i två huvudgrupper: arbetslöshetskassor som har s.k. central administration och arbetslöshetskassor som har s.k. lokal administration. Hos arbetslöshetskassor med central administra- tion fattas samtliga beslut angående arbetslöshetsersättningen centralt. Hos arbetslöshetskassor med lokal administration fattas som regel de s.k. första besluten lokalt. Med första beslut avses det beslut arbetslös- hetskassan fattar med anledning av den arbetslöses ansökan om arbets- löshetsersättning. Dessa beslut fattas av redogörare som finns lokalt ute i landet.

Även hos arbetslöshetskassor med central administration finns re- dogörare lokalt. Deras uppgifter är förutom sedvanlig medlemskontakt att ta emot de arbetslösa medlemmarnas ersättningsansökningar. Den väsentligaste skillnaden mellan lokal och central administration är på vilken nivå organisationen rent faktiskt fattar ersättningsbesluten.

Genom den ovan beskrivna ordningen är det möjligt för arbetslös- hetskassoma att anpassa sin organisation efter de förhållanden som råder inom respektive verksamhetsområde. Utredningen anser därför att det inte finns skäl för att föreslå någon förändring vad gäller kassor- nas organisation i denna del.

Ett problem med så många beslutsfattare inom vitt skilda organi- sationer är att detta ställer stora krav på utbildning, information, tillsyn och kontroll för att besluten ska bli korrekta och enhetliga genom hela kassaorganisationen. Både arbetslöshetskassoma själva och tillsyns- myndigheten AMS har här ett stort ansvar. På grund av den ökade ärendemängden inom arbetslöshetsförsäkringen under senare år, har AMS av resursbrist ibland brustit i denna roll.

För att undvika sådana problem i framtiden är det viktigt att AMS skapar en lämplig form för hur information och kunskapsspridning ska ske. Ett alternativ som bör övervägas är att tillsynsmyndigheten ut- vecklar någon form av databas, där aktuella regelförändringar och vik- tiga domstolsavgöranden finns samlade. Denna databas bör alla arbets- löshetskassor kunna ta del av.

Kompetensbehov

Utredningen kan konstatera att den nuvarande kassaorganisationen i stort sett fungerar tillfredsställande. Trots en dramatisk ökning av ar- betsmängden och ett stort antal regelförändringar under nittiotalet har ändock verksamheten fungerat, om än med vissa eftersläpningar. Det finns dock vissa tecken på brister vad gäller kompetensen. En del av de problem som funnits i dagens försäkring har till viss del berott på att

reglerna har tillämpats på ett felaktigt sätt. Den felaktiga tillämpningen kan delvis förklaras av reglernas komplexitet, men arbetslöshetskassor- na måste vara beredda på att de även i framtiden kan komma att ställas inför svåra tolknings- och gränsdragningsproblem.

Till detta kommer att arbetslöshetskassoma sedan den 1 maj 1996 ska uppträda som motpart i överklagningsärenden. Detta innebär att de kommer att vara tvungna att uppträda i domstol. Arbetslöshetskassoma måste därför skaffa sig ny kunskap och kompetens för att klara dessa krav. I första hand är det angeläget att samtliga arbetslöshetskassor har tillgång till kvalificerad juridisk kompetens. Det är också viktigt med ett ökat inslag av förvaltningsmässig kunskap hos arbetslöshetskassor- nas ledningar, med tanke på att verksamheten innehåller ett stort inslag av myndighetsutövning.

Genom den lmytning till intresseorganisationer som arbetslöshets- kassoma har, finns förutsättningar för ett socialt engagemang för de ar- betslösa medlemmarna. Personalen hos arbetslöshetskassoma bör ha kunskaper om hur människor i kris fungerar och hur de arbetslösa bör hänvisas vidare. Det är emellertid inte arbetslöshetskassomas uppgift att engagera sig i olika aktiviteter för arbetslösa. Detta är främst en uppgift för de fackliga och andra organisationer som samverkar med kassorna.

Arbetslöshetskassoma bör ha viss samverkan med arbetsförmed- lingama utöver den som sker idag, bl.a. angående innehållet i indivi- duella handlingsplaner. Detta och annat kräver ökade kunskaper om arbetsmarknaden och de arbetsmarknadspolitiska medlen hos arbets- löshetskassomas personal.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att arbetslöshetskas- soma är professionella tjänsteorganisationer på vilka allt högre krav på effektivitet och kompetens kommer att ställas.

Samverkan mellan arbetslöshetskassor

Arbetslöshetskassoma har i ett halvsekel samverkat frivilligt i en rad frågor. Se delbetänkandet avsnitt 6.2. Utredningen föreslår att samtliga arbetslöshetskassor enligt lag åläggs att samverka i administrativa frågor och i utvecklingsfrågor. Även den nya arbetslöshetskassan ska ingå i denna samverkan. Utredningen anser att en samverkansorgani- sation som görs tvingande enbart kan ha en servicefunktion. I detta kan även gemensamma informations-, utbildnings— och utvecklingsfrågor ingå. Om arbetslöshetskassoma dessutom anser sig behöva ha en gemensam företrädare samt opinionsbildande samverkan kring arbets-

löshetsförsäkringen, bör detta formellt ske vid sidan av den gemen— samma serviceorganisationen.

Prioriterade frågor, utöver den samverkan som redan finns, bör vara att nå ett helt enhetligt IT-stöd för arbetslöshetskassoma. Insatser bör även göras för att utveckla gemensamma ekonomi- och redovisnings- system liksom andra administrativa rutiner. Genom samverkansorgani- sationen bör gemensam statistik av olika slag kunna tas fram kontinu- erligt. Även vissa gemensamma utredningsresurser bör finnas.

Information till medlemmarna

Den nya arbetslöshetsförsäkringen bör förse de försäkrade medlem- marna med betydligt mer information än vad som hittills varit fallet. Alla medlemmar bör varje år få ett personligt försäkringsbesked, där information ges om hur medlemmen uppfyller olika villkor, i vilken utsträckning medlemmen utnyttjat försäkringen, eventuell dagpenning, eventuella återstående dagar i pågående period etc. Dessa uppgifter finns i arbetslöshetskassomas register. Utredningen bedömer att det bör vara möjligt för arbetslöshetskassoma att klara ett sådant utskick per år. Tidigare gjordes via intressorganisationema utskick till alla med- lemmar angående erlagd avdragsgill medlemsavgift inför den årliga sj älvdeklarationen. Arbetslöshetskassoma skickar minst en gång per år ut inbetalningskort till samtliga enskilt anslutna medlemmar.

Registersamverkan

Arbetslöshetskassomas medlemsregister bör göras enhetliga och möjliga att samköra. Därmed underlättas kontroller av olika slag. De som uppbär nytillträdandeersättning enligt utredningens förslag måste kunna kontrolleras, eftersom denna ersättning bara ska kunna utgå en gång. Se kapitel 6. Även företagare som utnyttjar möjligheten att vilandeförklara företaget behöver kontrolleras på motsvarande sätt. Se kapitel 7. Risken för att försäkrade ansluter sig till olika arbetslöshets- kassor och samtidigt erhåller ersättning från flera håll kan därmed också motverkas.

Utredningen föreslår att arbetslöshetskassoma och deras samver- kansorganisation tillsammans med AMS ges i uppdrag att utarbeta förslag angående registersamordning. Frågor som behöver lösas är bl.a. sekretess och behörighet. Enbart handläggare på den arbetslöshetskassa

som en sökande tillhör bör ha tillgång till systemet för att göra änd- ringar. Övriga kassor bör bara ha möjlighet att läsa uppgifter.

Register av liknande slag finns inom AMS och arbetsförrned- lingama. AMS centrala register AF-90 registrerar de arbetssökande i olika kategorier. År 1994 ålades arbetslöshetskassoma att till AMS lämna statistiska uppgifter på individbasis angående bl.a. utbetald ersättning. Den nya databas som på basis därav upprättats heter AKSTAT och är en av de källor som utredningen använt för att göra ekonomiska beräkningar. Se kapitel 11.

Ökad ekonomisk frihet

Ökade krav på vad arbetslöshetskassoma ska göra, ställer krav på effektivitetshöjningar och eventuellt höjda medlemsavgifter för att täcka ökade administrationskosmader. Det kan också leda till samman- slagningar och ökat samarbete mellan olika kassor, vilket utredningen anser vore bra. Antalet arbetslöshetskassor är idag mycket stort. När den offentliga sektorn i snabb takt rationaliserar motsvarande verk- samheter, kan inte strukturen på arbetslöshetskassomas administration släpa efter.

Arbetslöshetskassomas avgifter ska idag godkännas av AMS. Enligt vad utredningen har erfarit, har AMS i de flesta fall godkänt kassomas förslag till avgiftshöjningar. Utredningen föreslår att arbetslöshets- kassoma i fortsättningen själva får bestämma över storleken på den del av medlemsavgiften som går till administration. Utredningen föreslår i kapitel 10 att arbetslöshetskassomas egna kapital, vars storlek även det är regleratö, ska få öka. Det bör dock fortfarande regleras vilken den den högsta nivån får vara. Detta utgör ett tillräckligt kontrollinstrument mot ekonomiska oegentligheter.

Administration av aktivitetsstöden

En ofta påtalad brist i dagens system är att arbetslöshetskassoma inte kan handlägga ersättningsfrågor för de medlemmar som inte har kvali- ficerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utan endast är berättigade till kontant arbetsmarknadsstöd. I den föreslagna samman-

6 15% av den högsta dagpenningen vid utgången av det senast förflutna verksam- hetsåret multiplicerat med antalet medlemmar i kassan, vilket motsvarar 85 kr per medlem.

hållna försäkringen kommer arbetslöshetskassoma att även administre- ra grundskyddet för sina medlemmar.

En annan fråga som ofta framförs från arbetslöshetskassoma är att de önskar få ta över även administrationen av arbetsmarknadspolitiska stöd, dvs. utbetalningarna, till sina medlemmar. Dessa ersättningar grundas ofta på dagpenningens nivå, en uppgift som idag måste in- hämtas från arbetslöshetskassoma. I dag sköter arbetslöshetskassoma om utbetalning av ersättning till de medlemmar som deltar i ALU. Utredningen anser att man bör utreda möjligheterna att låta arbets- löshetskassoma administrera samtliga arbetsmarknadspolitiska ersätt- ningar - aktivitetsstöd - som är knutna till arbetslöshetsesättningen, t.ex. dagens utbildningsbidrag.

Riksrevisionsverket utredde 19947 administrationen av utbildnings- bidragen. Uppdraget var att utreda en eventuell överflyttning från Riks- försäkringsverket till AMS eller Centrala studiestödsnämnden. Arbets- löshetskassoma ingick inte i studien. RRV konstaterade bl.a. att det ofta tog lång tid innan uppgifter om en försäkrads dagpenning kom till Riksförsäkringsverket från arbetslöshetskassoma och att den för- säkrade därför kunde få vänta innan full dagpenning kunde betalas ut.

En överföring kräver att de kontrollfunktioner som idag finns hos Riksförsäkringsverket kan hanteras av arbetslöshetskassoma. Dessa kontroller avser socialförsäloingsförmåner, pensionsförmåner, studie— stöd, lön och andra anställningsförrnåner, arbetsmarknadspolitiska beslut, studieförsälq'an/närvarorapport m.m. Det behövs antagligen betydande förändringar i administrativa system och tillgång till sekre- tessbelagda uppgifter av olika slag, för att en överföring av administra- tionsansvaret ska kunna ske.

En förutsättning är också att en sådan överföring är det kostnadsef- fektivaste av olika möjliga alternativ. Här kommer också frågan om de små arbetslöshetskassomas förutsättningar in. Utredningen har inte un- derlag för att göra den arten av bedömningar, men anser att frågan bör utredas vidare.

7 RRV 199430.

8.3. Fusk

Förslag

Ett flertal förslag till hur de administrativa systemen kan bli säkrare och hur fusk kan stävjas redovisas. Dessa metoder bör utvecklas och prö- vas. För att motverka fusk är det viktigare att utveckla metoderna för tillsyn och kontroll än att skärpa påföljderna för dem som fuskar. Arbetslöshetskassoma bör satsa mer på internkontroll bl.a. av beslu- tens kvalitet.

Undersökningar av RRV och AMS

Riksrevisionsverket har i olika studier försökt uppskatta förekomsten av fusk inom olika bidrags- och försäkringssystem. RRV har bl.a konstaterat att det sällan förekommer att arbetslöshetsersättningar fel- aktigt betalas ut samtidigt med hel förtidspension. I en annan rapport9 behandlas bl. a arbetslöshetsförsäla'ingen och KAS. Förekomsten av svartjobb är enligt rapporten mycket svår att kontrollera. Det skulle bl.a. kräva identitetskontroll på arbetsplatser inom vissa utsatta bran- scher. Dock anser RRV att arbetslöshetskassoma borde kunna rappor- tera fler än det fåtal fall de nu gör per år.

Andra slag av fusk, t.ex. samtida utbetalningar från olika försäk- ringssystem förekommer inte i så hög grad, men RRV är ändock kri- tiskt till arbetslöshetskassomas brist på förmåga att upptäcka den här typen av fel. AMS har i det s.k. STIKK-projektet bl.a. samkört datare- gister över utbetalningar från arbetslöshetskassoma och Riksförsäk- ringsverket vecka 41 år 1994. Antalet upptäckta falla av fusk var inte så stort, men vissa av fallen handlade om långa perioder med dubbla ersättningar.

AMS har i en utredning10 studerat arbetslöshetskassomas hand- läggning av frånkännande- och återkravsärenden första halvåret 1995. Studien visade att det fanns tydliga skillnader i arbetslöshetskassomas handläggning och bedömning. Det behövs därför enligt rapporten bättre utbildning, tydligare riktlinjer och ansvar hos arbetslöshets- kassoma samt bättre information till de försäkrade.

* RRV 199533. 9 RRV 199532. ”) Fuu 1996:1. Se även Fbe 1996:1.

Överväganden

Utredningen har uppmärksammat ett antal förslag från de som befinner sig nära verkligheten inom detta område. Ett förslag är ett aktivare engagemang och uppföljning av varje arbetslös från arbetsförmed- lingens sida. Detta har behandlats ovan. Användning av individuella handlingsplaner innebär sannolikt att möjligheterna till fusk minskar. Ett annat förslag är att kraven på att aktivt söka arbete ska ökas och göras tydligare. Även detta har berörts ovan i kapitel 5.

Personliga kassakort är på väg att införas och är ett steg i rätt rikt- ning, liksom att inte på förhand dela ut kassakort för långa perioder.

Ett annat förslag innebär att de arbetssökande, åtminstone inom vissa branscher med hög risk för svartjobb, skulle få rapportera in till arbetslöshetskassan varje dag att de år arbetslösa den dagen. Rappor- tering i efterhand ger möjlighet till fusk.

Vid semester under en arbetslöshetsperiod saknas i dag anmälnings- plikt i förväg. Detta kan också missbrukas. Det förslag som framförts till utredningen är att uttag av semester ska anmälas viss tid i förväg, t.ex. en månad om längre sammanhängande semester planeras. Har inte sådan anmälan skett, ska den arbetslöse inte kunna tacka nej till erbjudande om arbete.

Ett sådant system kräver någon form av rapportering per telefon med personliga koder, en teknik som idag finns tillgänglig. Dock skulle den förutsätta tekniksatsningar inom arbetslöshetskassoma. Den arbetslöse ska inte som i dag i efterhand kunna säga att han eller hon var förhindrad att ta ett avvisat lämpligt arbete. Dylika telefonanmäl- ningar ska inte ersätta personliga besök på arbetsförmedlingen. De kan inte heller förhindra medvetet planerat svartjobb.

Ett annat förslag är krav på att den arbetslöse ska anmäla till arbets- förmedlingen när han eller hon har fått arbete, så att av aktualisering kan ske. Detta bör ske samma dag. Utredningen anser att alla dessa metoder bör prövas.

Överlag är det också viktigt att de inforrnationssystem och register som finns inom sektorn utvecklas och kan samordnas, vilket har kom- menterats ovan. Även utredningens förslag som syftar till att minska användningen av arbetslöshetsersättning som inkomstutfyllnad istället för som omställningsersättning, innebär att fusk och missbruk motver- kas.

Kravet på nio månaders arbetsvillkor och att det första arbetsvill- koret enbart ska bestå av reguljärt arbete motverkar sannolikt svart- jobb. Varje arbetad dag blir viktig att få räkna med i arbetsvillkoret.

Utredningen anser vidare att arbetslöshetskassoma bör satsa mer på internkontroll av kvaliteten och riktigheten i sina beslut. Utredningen

har genom enstaka stickprovskontroller konstaterat att ökade resurser här sannolikt skulle ge resultat. Detta förutsätter kompetensutveckling hos arbetslöshetskassoma. Eventuellt kan den samverkansorganisation som föreslagits ovan engageras även i internkontroll av kassomas beslut. Arbetslöshetskassoma bör också bli bättre på att hantera av- stängnings- och frånkännandeärenden på ett enhetligt och korrekt sätt.

Utredningen anser vidare att om målet är att stävja fusk, är det vik— tigare att utveckla metoderna för tillsyn och kontroll än att kraftigt höja straffen för de som upptäcks. I kapitel 5 behandlades frågan om av- stängnings- och frånkännanderegler.

8.4. Tillsyn och kontroll

Förslag

Tillsynsverksarnheten hos AMS, som nyligen omstrukturerats, bör inte åter förändras. Storleken på anslaget till tillsyn bör dock varje år vara föremål för prioritering inom ramen för statsbudgeten, dvs. inte vara en fast andel av arbetslöshetskassomas finansieringsavgift.

Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återkräva statsbidrag från kassor som felaktigt tillämpar gällande regler. Tillsynsmyndighetens beslut om återbetalning bör kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Återbetalningsskyldigheten bör kunna nedsättas i vissa fall.

Frågan om statens regressrätt mot en arbetslöshetskassa avsende ska- destånd som staten tvingats utbetala kräver särskild utredning i ett stör- re sammanhang. Inga förslag läggs därför på denna punkt.

Dagens system för tillsyn av arbetslöshetskassoma

AMS riktlinjer

Tillsynsorgan för arbetslöshetskassoma är AMS. Riksdagen beslutade våren 1995 att tillsynen skulle byggas ut och att finansieringen av verksamheten därför skulle ske på nytt sätt. Beslutet trädde i kraft den 1 juli 1995. Tillsynsuppgiften, som tidigare utfördes av försäkringsen- heten, utförs nu av en ny enhet benämnd Arbetsmarknadsstyrelsen Försäkring (AMS Försäkring).

Enligt de riktlinjer som beslutats av AMS den 24 maj 1996 omfattar tillsynsverksamheten fyra moment:

— regelgivning

— registrering och godkännande — verksamhetskontroll och

-— verksamhetsanalys.

Regelgivning

Momentet regelgivning innebär att föreskrifter, råd och kommentarer till ALF-lagen ska utarbetas. AMS ger ut regelböcker för arbetslös- hetskassoma vad avser försäkringsbestämmelser och föreningsrättsliga bestämmelser. När AMS anser att det är påkallat, ska förslag lämnas till regeringen på nödvändiga förändringar i de lagar och förordningar som reglerar kontantstöden till arbetslösa.

AMS ska verka för att bestämmelserna i regleringarna av arbets- löshetsersättningen ska tillämpas likformigt och rättvist. Som ett led i denna verksamhet har AMS fr.o.m. den 1 oktober 1995 fått möjlighet att överklaga arbetslöshetskassas och allmän förvaltningsdomstoltts beslut om ersättning eller medlemskap. Regeringen har framhållit” möjligheten att få fram vägledande domar är en förutsättning för AMS föreskrifts- och tillsynsarbete. Då AMS upphörde som överklagnings- instans i ärenden rörande arbetslöshetsersättning, ansågs det motiverat att få fram en förstärkt normgivning, som skulle göra både ersättnings- tagare och utbetalare av ersättning på ett tydligare sätt medvetna om försäkringens roll som omställningsförsäkring.

AMS har även ansvar för att genom råd och anvisningar vägleda arbetslöshetskassoma i deras uppgift att få fram prejudicerande av- göranden. Mer handfast kan detta komma till uttryck genom att AMS träder in som part i stället för kassan, trots att kassan överklagat.

Registrering och godkännande

En förening ska registreras som arbetslöshetskassa och ha rätt till stats- bidrag endast om föreningen uppfyller bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsförsälning. AMS Försäkring ska godkänna bildandet av arbetslöshetskassor, fusioner mellan kassor, valordningar etc samt föra register över arbetslöshetskassoma. AMS Försäkring bistår vid utform-

n Proposition 1994/95:218.

ningen av stadgetext samt utfärdar normalstadgar för arbetslöshets- kassorna.

Verksamhetskontroll

AMS ska granska kassomas verksamhet och vid behov meddela de erinringar som är påkallade. Även utbildningsinsatser kan förekomma. Kontrollen ska vara framåtsyftande och innebär att olika projekt ska drivas, men även mer akuta frågor och utredningar kan förekomma.

Konkret innebär detta att AMS ska följa upp att kassomas styrelser tar det övergripande ansvaret för verksamheten och att kassomas be- slutsdelegering sker på ett korrekt sätt. Som framgick i avsnitt 8.2 har arbetslöshetskassoma olika sätt att organisera sin verksamhet. I knappt hälften av kassorna har beslutanderätten delegerats till lokal nivå. Handläggare på lokal nivå kan vara anställda av arbetslöshetskassan centralt eller av fackförbunds lokalavdelning och då genom avtal utföra arbetsuppgifter åt arbetslöshetskassan. Sammanlagt finns det ca 300 handläggningsställen att granska. Kontroll ska även ske av kvaliteten på och omfattningen av kassomas utbildning av sin personal.

Arbetslöshetskassomas administration och ekonomiska förvaltning ska ske enligt utfärdade föreslqifter. I AMS tillsynsuppgift ingår att granska att kassorna följer krav på bokföring och årsredovisning. Kon- trollen ska omfatta kassomas medlemsregister och diarium samt hand- läggningen av enskilda ersättnings- och medlemsärenden.

Granskningen av enskilda ärenden syftar till att undanröja brister i rutiner och kunskaper för att säkerställa en likformig tillämpning. Även mer omfattande insatser ska genomföras, som tema- eller områdes- granskningar, och avse vissa typer av ärenden eller Vissa yrkesområd- en.

Som exempel kan nämnas att en studie nyligen genomfördes av ar- betslöshetskassomas hantering av frånkännande och återkrav av arbets- löshetsersättning. Bakgrunden till att undersökningen genomfördes var att AMS hade uppmärksammat att arbetslöshetskassoma inte alltid handlade denna sorts ärenden på ett enhetligt sätt. AMS slutsatser var bl.a. att en utbildning rörande hanteringen av bedrägeriärenden borde genomföras för arbetslöshetskassomas handläggare.

AMS Försäkring kontrollerar också att kassorna beslutat om och följer upprättad Säkerhetspolicy vad avser förvaltning, ADB-säkerhet, intrång, brand och dokumentförvaring. Kontroll ska även ske av att använda rutiner medför korrekt handläggning av ärenden.

Statsbidragsrekvisitionema ska kontrolleras, både i formellt avseen- de och rimlighetsperspektiv.

Verksamhetsanalys

AMS Försäkring ska följa upp och analysera arbetslöshetsförsäkring- ens utveckling och arbetslöshetskassomas verksamhet i syfte att samla underlag för regelgivning och verksamhetskontroll. Även analys av hur olika grupper berörs av förändringar i lagstiftningen ska göras. Verk- samheten ska bedrivas genom inhämtning och sammanställning av sta- tistik, t.ex. avseende omfattningen av olika typer av ärenden och beslut hos arbetslöshetskassoma.12

Finansiering och organisation av tillsynen

Tillsynen finansieras genom att en procent av vad arbetslöshetskas- soma erlägger i finansieringsavgift går till tillsynsverksamheten. Den totala finansieringsavgiften uppgår för närvarande till ca 1,2 miljarder kronor per år. AMS erhåller alltså årligen 12 miljoner kronor för till- syn. AMS medel för tillsynen har utökats betydligt. Innan riksdagen fattade beslut om att utöka tillsynen uppgick kostnaderna för AMS till— synsverksamhet till 2,3 miljoner kronor. Det motsvarade drygt sex årsarbetskrafter. Detta antal hade då i huvudsak varit konstant i 20 år trots att arbetsuppgiftema ökat kraftigt, bl.a. på grund av det ökade antalet utbetalningar och decentraliseringen inom arbetslöshetskassor- na, som medfört att det finns ett större antal arbetsställen där beslut om ersättning fattas.

AMS Försäkring disponerar omkring 25-30 årsarbetskrafter. Av dessa arbetar fyra personer i den juridiska ombudsgruppen med att ut- färda föreskrifter samt företräda staten i ersättningsärenden som har överklagats till allmän domstol. Det finns två tillsynsgrupper som sammanlagt består av 17 personer. Dessa är bl.a. kontaktpersoner för de olika arbetslöshetskassoma. AMS Försäkring har även andra arbets- uppgifter som inte innebär tillsyn, exempelvis Viss hantering av EG- ärenden”.

12 Hösten 1996 har en rapportserie startats av AMS Försäkring. Rapporter med aktuell statistik ska utges halvårsvis. Se rapporten ”Beslut i ärenden om arbetslös- hetsersättning och KAS m.m.” Fbe 1996:1. '3 Enligt EG-förordning 1408/71.

Överväganden angående tillsynen

Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag till hur tillsynen ska utformas, vem som ska utöva tillsynen, samt vilka befogenheter som ska ges den myndighet som kommer att utöva tillsynen.

AMS upphörde fr.o.m. den 1 oktober 1995 som överklagningsin- stans för beslut från arbetslöshetskassoma och KAS-regionema. Nu- mera överklagas beslut av arbetslöshetskassa eller länsarbetsnämnd till länsrättema.

Den 1 oktober 1995 hade försäkringsenheten i balans ett stort antal ärenden som ännu inte avgjorts. Först den 1 juli 1996 hade beslut fattats i dessa ärenden. Detta har inneburit att försäkringsenheten inte fullt ut har kunnat utnyttja de utökade resurser som tilldelats AMS för tillsynsverksamheten. Först fr.o.m. den 1 juli 1996 har den nya orga- nisationen trätt i full funktion.

Med hänsyn till att den nuvarande organisationen är nyligen genom- förd är det svårt att utvärdera denna tillsynsverksamhet. Däremot anser utredningen att det finns ett visst intresse av att studera den tidigare verksamheten vid försäkringsenheten för att dra slutsatser om hur den framtida tillsynsverksamheten bör utformas.

Riksrevisionsverket har med anledning av sitt löpande uppdrag att granska AMS nyligen genomfört en granskning och utvärdering av hur AMS Försäkrings tillsynsverksamhet sker. Slutsatserna kommer att redovisas under hösten 1996. Utredningen har haft kontakt med granskningen men har inte kunnat få del av resultaten. Utredningen kan därför inte grunda sitt ställningstagande i denna del på detta gransk- ningsförfarande.

RRV har emellertid tidigare riktat kritik mot AMS tillsynsverksam- het. En del av den kritik som har riktats mot AMS Försäkring är att till- synsverksamheten inte i tillräcklig omfattning inneburit regelrätt granskning av kassomas verksamhet. Vidare har viss kritik även fram- förts mot att Försäkringsenheten inte utfärdat föreskrifter samt gett vägledning i tillräcklig omfattning.

Den nu anförda kritiken kan delvis förklaras av den ökade ärende- tillströmningen. Genom att instansordningen ändrats har AMS dubbla roll som överklagandeinstans och tillsynsmyndighet upphört. AMS har dessutom tillförts ökade resurser som på sikt bör kunna leda till att till- synsverksamheten sköts på ett tillfredsställande sätt.

Med hänsyn till att den nuvarande tillsynsverksamheten är ny med delvis förändrad inriktning, anser utredningen att det på detta stadium inte bör genomföras några genomgripande förändringar av denna verk- samhet.

Utredningen anser dock att formen för att bestämma storleken på anslaget till tillsyn bör förändras. En lämpligare modell är att till- synsverksamheten tilldelas ett särskilt anslag som justeras varje bud- getår och som grundar sig på den ambitionsnivå på tillsynen som rege- ring och riksdag önskar ha.

Återkrav av statsbidrag

En arbetslöshetskassa kan under vissa förutsättningar drabbas av sank- tioner som innebär antingen att utbetalat statsbidrag återkrävs eller att kassan blir frånkänd rätten till sådant bidrag.

Enligt ALF-lagen kan en arbetslöshetskassa bli återbetalningsskyl- dig om den har fått statsbidrag utan att vara berättigad till det eller när den har fått för stort bidrag. AMS kan också under vissa förutsättningar förklara att en arbetslöshetskassa för viss tid helt eller delvis ska förlo- ra sina statsbidrag. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att i vissa fall återkräva statsbidrag har funnits sedan tillkomsten av 1935 års kassa- förordning.

I samband med att riksdagen våren 1995 behandlade vissa föränd- ringar angående instansordningen i ALF-lagen, påtalades från arbets- marknadsutskottet att tillsynsreglema var oklaraM. Utskottet anförde bl.a. följande

”Utskottet anser det viktigt att verka för en likformig och rättvis till— lämpning av bestämmelserna hos kassorna. Fortfarande kvarstår vissa oklarheter om AMS befogenheter som tillsynsmyndighet. Av bestäm- melserna i 93-96 åå framgår inte annat än att AMS kan göra erinringar mot en kassas verksamhet och - om rättelse inte vidtas — förklara kassan förlustig rätten till statsbidrag helt eller delvis.

Situationen är som utskottet ser den oreglerad såvitt avser möjlig- heterna för tillsynsmyndigheten att fatta beslut om återkrav av felaktigt utbetalade statsbidrag”

SO har i en skrivelse15 till utredningen påpekat de problem som finns vad gäller AMS tillsynsverksamhet och att det är oklart vad som gäller vid återlqav av statsbidrag från kassorna. SO har vidare påtalat att de anser att det är felaktigt att AMS går in och ändrar i av kassorna fattade beslut samt att ett frånkännande av statsbidrag måste gå att överklaga till allmän förvaltningsdomstol.

” Se 1994/95zAU15 s. 29. 15 1996-08-29.

Med anledning av detta påpekande har AMS Försäkring tillfrågats av utredningen om hur man i dag tillämpar tillsynsreglema. AMS Försäkring har i en skrivelse16 kortfattat redogjort för de principer man faktiskt tillämpar i dag. Av denna skrivelse framgår bl.a. följande

1. ”AMS Försäkring ändrar inte beslut som har fattats av en arbetslös- hetskassa.

2. Om AMS Försäkring anser att ett uppenbart felaktigt beslut bör änd- ras i förhållande till den enskilde medlemmen, överklagar AMS Försäkring beslutet till länsrätt.

3. Om en arbetslöshetskassa fattat ett beslut, som uppenbart strider mot gällande lagstiftning eller av AMS utfärdade föreskrifter, åter- kräver AMS Försäkring statsbidraget till den ersättning, som utbeta- lats till följd av beslutet.

4. Om AMS till en enskild arbetslöshetskassa eller till samtliga arbets— löshetskassor framför ett påpekande om att exempelvis vissa prin— ciper eller ändrade principer skall tillämpas i fråga om beslut av en viss art och ett sådant påpekande inte följs, återkräver AMS Försäk- ring statsbidragen till de ersättningar som utgått till följd av beslut fattade efter att påpekandet lämnats.

5. I fall där rättsläget är oklart överklagar AMS Försäkring en arbets- löshetskassas beslut för att få vägledning i lagtolkningen. Det slutli- ga beslutet i en sådan process ges arbetslöshetskassoma till känna. Statsbidraget till ersättning, som därefter utges i strid med den tolkning som domstol slagit fast återkrävs.”

Dessa principer tillämpas enligt AMS Försäkring sedan oktober 1995.

Enligt utredningens mening ska arbetslöshetskassomas beslut en- dast kunna ändras genom att kassoma själv omprövar sina beslut eller att besluten överklagas. Enligt egen uppgift ändrar inte längre AMS kassomas beslut.

Möjligheten att återkråva statsbidrag bör enligt utredningens mening kvarstå. Det ger tillsynsmyndigheten möjlighet att på ett verk- ningsfullt sätt kontrollera kassomas beslut och att de följer gällande regler. Arbetslöshetskassoma har givits ett stort förtroendeuppdrag från statens sida. Detta kräver effektiva korrigeringsmekanismer.

Omfattningen av återkravsrätten är väl avvägd. Genom att AMS förfar på det ovan beskrivna sättet, finns det en förutsägbarhet för kassorna.

Begreppet påpekande i punkt 4 är i vissa fall en av AMS gjord tolkning. Arbetslöshetskassoma kan göra en annan tolkning än AMS och ha fog för detta. Utredningen anser därför att sådana påpekanden

'6 1996-09—13.

inte ska kunna ligga till grund för återkrav av statsbidrag. Om påpe- kandena innehåller upplysningar om ändringar i gällande lagstiftning eller nya föreskrifter samt ändrad rättspraxis, ska de givetvis respek- teras.

För att undvika eventuella missförstånd bör återkravsreglema komma till tydligare uttryck i lagtexten. Det är viktigt att AMS För- säkring följer upp domstolarnas utslag och är aktiva för att få till stånd prejudicerande avgöranden. Vidare är det viktigt att information om olika ställningstaganden snabbt Sprids till samtliga arbetslöshetskassor.

Överklagande av beslut om återbetalning av statsbidrag

Arbetslöshetskassoma anses vara återbetalningsskyldiga för statsbidrag som utbetalats felaktigt. Utredningen har föreslagit att arbetslöshets- kassoma även i framtiden ska vara återbetalningsskyldiga för felaktigt utbetalda statsbidrag

Beslut om återbetalningsskyldi het fattas av AMS. Dessa beslut kan med stöd av AMS-instruktionen 7 överklagas hos regeringen. Från flera håll har till utredningen framförts önskemål om att det i den nya lagen ska införas en uttrycklig bestämmelse om att AMS beslut om återbetalning av statsbidrag ska kunna överklagas av berörd arbetslös- hetskassa. Utredningen delar denna uppfattning.

Frågan är då om dessa överklaganden även i fortsättningen bör prövas av regeringen eller om de i stället bör prövas av allmän förvaltningsdomstol. Den nuvarande kompetensfördelningen mellan allmän förvaltningsdomstol och regeringen bygger på huvudprincipen, att sådana överklaganden, som huvudsakligen gäller rättsfrågor, ska handläggas av förvaltningsdomstol, och att överklaganden, där ända- målsenlighets- och lämplighetsfrågor dominerar, ska avgöras av regeringen. Denna huvudprincip är dock inte genomförd konsekvent, dels därför att det är svårt att dra en klar skiljelinje mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor, dels därför att det ofta finns både rättsfrågor och lämplighetsfrågor i ett och samma fall. Frågan om återbetalning av statsbidrag innefattar i huvudsak rättsfrågor. Prövning bör därför ske av allmän förvaltningsdomstol.

Beslut som går en arbetslöshetskassa emot kan innebära att kassan tvingas återbetala mycket stora belopp. Detta kan äventyra kassans ekonomiska situation. Det bör därför finnas möjlighet att i dessa fall jämka eller nedsatta återbetalningsskyldigheten helt.

” 51 g förordningen(1988:1l39).

Skadestånd på grund av en arbetslöshetskassas handläggning

Enligt skadeståndslagen18 ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten ansvarar. Arbetslöshetskassomas administration av arbetslöshetser- sättning anses innefatta sådan myndighetsutövning mot enskild, för vilken staten bör ett skadeståndsrättsligt ansvar.

Staten har vid ett flertal tillfällen betalat ut skadestånd till enskilda p.g.a. arbetslöshetskassors felaktiga rådgivning och uppgiftslämnande. Frågan har uppkommit om staten ska ha rätt att av den ansvariga kassan helt eller delvis kräva ersättning för det utgivna skadeståndet (regressrätt). En sådan ordning förutsätter reglering antingen i lag eller i avtal mellan staten och arbetslöshetskassoma.

Den aktuella frågeställningen har bärighet på alla områden där staten har delegerat uppgifter som innefattar myndighetsutövning till privaträttsliga subjekt. För närvarande finns ingen reglering, vare sig i lag eller avtal, mellan staten och något privaträttsligt subjekt angående statens regressrätt för utgivet skadestånd.

Utredningen anser mot denna bakgrund att denna fråga bör utredas i ett större sammanhang och lämnar därför inga förslag i denna del.

8.5. AMS försäkringsdelegation

Förslag

AMS instruktion bör ändras så att arbetslöshetsförsäkringsdelegationen blir ett organ för samråd angående principiella frågor om arbetslöshets- försäkringen.

Enligt AMS instruktion ska myndigheten ha en arbetslöshetsförsäk- ringsdelegation. Delegationen ska följa utvecklingen av det ekonomis- ka stödet till arbetslösa och besluta i principiella ärenden om arbets- löshetskassor och rätt till kontant arbetsmarknadsstöd. Delegationen består av generaldirektören som är ordförande och fem andra leda- möter, varav tre representerar arbetslöshetskassoma.19 Ledamöter och ersättare utses av generaldirektören.

18 3 kap. 2 €. '9 Förordning 199111579 och 1995:1332, föreskrift AMSFS 199616.

Delegationens uppgift att fatta beslut har förändrats på senare år. AMS är inte längre överklagningsinstans i ärenden rörande arbetslös- hetsförsäkringen. Överklagningsärenden av principiell betydelse prö- vades tidigare av delegationen. Numera informeras delegationen i efterhand om avgöranden som rör överklagade ärenden.

AMS styrelse fattar beslut om de föreskrifter angående arbetslös- hetsförsäkringen och KAS som utfärdas. Inför dessa beslut bereds för- slagen i delegationen.

Utredningen har kunnat konstatera att det numera inte finns några frågor som kräver beslut i arbetslöshetsförsälqingsdelegationen. Utred- ningen föreslår därför att instruktionen ändras, så att delegationen blir ett organ för samråd angående principiella frågor om arbetslöshets- försäkringen.

9. Internationella aspekter

9.1. Inledning

Av direktiven framgår att utredningen ska belysa den svenska arbets- löshetsförsäkringen i ett EU-perspektiv och i det sammanhanget sär- skilt överväga regler som rör rätten till inträde i en svensk arbets- löshetskassa och rätten till KAS.

I kapitel 10 berörs kortfattat hur finansieringen av arbetslöshets- försäkringen sker i andra länder. I delbetänkandet har i kapitel 5 det teoretiska och empiriska sambandet mellan arbetslöshetsersättning och arbetslöshet redovisats och därvid har internationella forskningsresultat behandlats. Utredningen redovisar inte i övrigt någon internationell jämförelse vad gäller ersättningsregler i arbetslöshetsförsälq'ingen. Däremot görs i detta kapitel en beskrivning av de regler avseende ar- betslöshetsförsäkringen och det kontanta stödet vid arbetslöshet som genom avtalet om Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES- avtalet) och senare inträdet i EU kom att gälla i Sverige som lag. Vida- re beskrivs andra konventioner som påverkar tillämpningen av svensk lag.

Utredningen kommer i det följande peka på en del konsekvenser och problem vid samordningen av den nya arbetslöshetsförsäkringen och vissa internationella överenskommelser.

9.2. Internationella överenskommelser

Genom Sveriges medlemskap i EU har EG:s förordning om social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen] blivit gällande som lag i Sverige (EG- förordningen). Till EG-förordningen hör en tillämpningsförordningz.

' Rådets förordning (EEG) nr 1408/71. 2 Rådets förordning (EEG) nr 574/72.

Genom EES-avtalet gäller dessa förordningar även mellan länderna inom gemenskapen och EES-ländema Norge och Island.

EG—förordningen innehåller regler för samordning av systemen för social trygghet vid migration. Samordningsreglema avser inte bara er- sättning Vid arbetslöshet utan även annan ersättning eller annan förmån t.ex. sjukpenning och pension. Förordningen gäller för dem som är medborgare i medlemsstaterna, statslösa bosatta inom en medlemsstat och flyktingar enligt Genévekonventionen. En av de fyra friheterna inom unionen är ”personers rörlighet”. Rörligheten för personer inne- bär t.ex. att hinder för arbetskraften att flytta fritt inom området ska undanröjas. I EG-förordningen regleras bl.a personers rätt att överföra perioder med upparbetade förmåner, som antingen grundas på anställ- ning eller att han eller hon omfattats av det ursprungliga landets arbets- löshetsförsäkring.

Innan EES-avtalets tilkomst och Sveriges inträde i EU gällde flera bilaterala konventioner mellan Sverige och ett antal EU-länder. För medborgare från tredje land som inte omfattas av bestämmelserna i EG-förordningen gäller fortfarande konventionerna. De konventioner som avses är de som Sverige ingått med Storbritannien och Nordirland, Italien, Tyskland, Grekland och Nederländerna. Med medborgare från tredje land avses personer som varken är medborgare i Norge, Island eller i ett EU-land. För att kunna få överföra upparbetade kvalifika- tionsperioder, dvs. perioder som kan medföra rätt att erhålla arbets- löshetsersättning, från något av dessa länder, krävs att arbete utförts i Sverige i minst fyra veckor innan arbetslösheten.

Sverige har även ingått avtal med de övriga nordiska länderna av- seende flyttningar inom Norden. Detta avtal gäller framför allt med- borgare från tredje land som omfattas av reglerna om förmåner vid ar- betslöshet i ett nordiskt land. Vissa delar av avtalet innehåller mer långtgående regler än EG- förordningens. Dessa regler finns i nordisk konvention den 15 juni 1992 om social trygghet, samt i förordning om tillämpning av en överenskommelse den 18 augusti 1993 om tillämp- ning av den nordiska konventionen om social trygghet. Vägledande kommentarer till den nordiska konventionen om social trygghet publi- ceras av Riksförsäkringsverket.

Mellan Sverige och Israel gäller också en bilateral överenskommel- se som innebär att den enskilde får överföra kvalifikationsperioder när han eller hon flyttar mellan olika länder. För rätt till ersättning i Sveri- ge krävs att den inflyttade utfört arbete häri minst 100 dagar.

3 SFS 1993:1529. 4 SFS 1993:1530.

Sverige har även ratificerat den konvention som ILO:S arbetskon- ferens antog år 19885. Kortfattat innebär denna att varje medlemsstat ska vidta lämpliga åtgärder för att samordna socialförsäkringssystem och sysselsättningspolitik. Systemet ska utformas så att det bidrar till att främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning samtidigt som det inte ska ta bort incitamenten för att arbeta eller erbjuda arbete. Person- kretsen bör omfatta minst 85 procent av alla anställda, inklusive offent- ligt anställda och lärlingar. De som är skyddade ska garanteras likabe- handling utan diskriminering på grund av ras, hudfärg, kön, religion, politisk åsikt, nationell härkomst, medborgarskap, etniskt eller socialt ursprung, handikapp eller ålder. Diskrimineringsförbudet innebär dock inte att man inte kan införa Specialregler, exempelvis gällande dem med Särskilda behov på arbetsmarknaden.

AV ILO-konventionen framgår även att arbetslöshetsersättning ska utgå vid hel arbetslöshet. Varje medlemsstat ska sträva efter att medge deltidsarbetslösa och permitterade rätt till ersättning. I dessa fall ska man se till att summan av förmåner och inkomster från deltidsarbetet är Så avvägda att intresset för att ta heltidsarbete upprätthålls. Med- lemsstaterna får ha nationella regler för indragning, återkrav och sam- ordning av arbetslöshetsersättningen.

9.3. Sambandet mellan svensk lagstiftning och EG-förordningen

Sammanläggning av perioder enligt EG-förordningen

En person som flyttat till ett EU- eller EES-land och som blivit ar- betslös där, har om inte han eller hon har arbetat tillräckligt i detta land för att uppfylla de nationella kraven för ersättningsrätt, rätt att få till- godorälma sig kvalifikationsperioder som han eller hon fullgjort i en annan medlemsstat eller EES-land6. Reglerna innebär dock inte att en person ska kunna flytta som arbetslös till ett annat land och där erhålla arbetslöshetsersättning.

Syftet med förordningen är således att Skydda den som har haft en fast förankring på arbetsmarknaden i ett land men som har flyttat till ett

5 Konventionen nr 168 om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet. 6 Artikel 67 i EG-förordning 1408/71.

annat land för att arbeta. Vid eventuell arbetslöshet ska den inflyttande inte stå utan arbetslöshetsersättning p.g.a. att han eller hon inte har hunnit upparbeta rätt till förmåner i det landet. Den som begär att få tillgodoräkna sig kvalifikationsperioder från ett land måste först upp- fylla de nationella kraven på att omfattas av försäkringen i det land han eller hon söker ersättning. Därför krävs för att sammanläggning av upparbetade perioder ska kunna Ske, att den Sökande fullgjort antingen anställnings- eller försäkringsperioder i det land där han eller hon söker ersättning. Sökanden kan därefter, med hjälp av kvalifikationsperioder från ett annat land, uppfylla de nationella Villkoren avseende arbets- villkor etc. Om det behövs för att ersättning ska kunna utgå, kan även perioder som upparbetats i fler än ett land tillgodoräknas.

I Sverige krävs enligt gällande bestämmelser att den sökande arbe- tar minst 17 timmar per vecka för att kunna Söka inträde i en arbetslös- hetskassa. Det finns inget motsvarande inträdeskrav för att blir berätti- gad till KAS. Detta beror på att KAS inte betraktas som en försäkring.

Dagpenningberäkning enligt EG-förordningen

Dagpenningen ska beräknas uteslutande på den inkomst som den Sö- kande hade i sin anställning i det land där han eller hon söker er- sättning, förutsatt att anställningen inte varade kortare tid än fyra veck— or7. Om anställningen varade kortare tid än fyra veckor ska dag- penningen grundas på normallönen på den arbetslösa personens bo- sättnings- eller Vistelseort vid en anställning som motsvarar eller liknar hans senaste anställning inom en annan medlemsstats territorium.

Detta innebär att om en person söker ersättning i Sverige efter att ha arbetat här i tre veckor och dessförinnan i Tyskland, så ska ersätt- ningen grundas på den lön han eller hon hade i Tyskland. Den lön som den Sökande hade i Tyskland används inte direkt som underlag för att beräkna dagsförtjänsten, utan en jämförelse görs med vad personen normalt skulle ha erhållit i lön i Sverige för motsvarande arbete.

Detta kan illustreras med följande exempel.

Exempel A arbetar heltid i Storbritannien under två år. Därefter reser hon till Sverige och påbörjar en anställning. A:s anställning upphör ef- ter fem veckor och hon blir då arbetslös. A har beviljats inträde i en svensk arbetslöshetskassa och hon söker därför ersättning från denna. Kassan prövar om hon uppfyller medlems— och arbetsvillkoren i ALF-

7 Artikel 68 i EG—förordning 1408/71.

lagen. A har varit medlem i den svenska arbetslöshetskassan i fem veckor och dessförinnan omfattats av den brittiska försäkringen. Därför uppfyller hon kravet på tolv månaders medlemskap. A uppfyller även arbetsvillkoret på 80 dagars arbete fördelat på fem månader med hjälp av dels den svenska anställningen, dels arbetet i Storbritannien. Arbets- löshetskassan ska därefter fastställa A:s normalarbetstid och dag— penning. Eftersom hon arbetat mer än fyra veckor i Sverige, ska arbets- löshetskassan uteslutande beakta den arbetstid och lön hon hade i sin anställning här. Om A däremot hade arbetat mindre än fyra veckor i Sverige, hade kassan beaktat den lön hon hade i anställningen i Storbri- tannien och jämfört den med vad ett motsvarande arbete hade inbringat i Sverige.

Problem med dagens regler

Som framgår av redogörelsen ovan innehåller inte EG-förordningen regler som medför att exempelvis arbetsvillkoret och ersättningens storlek är lika inom hela gemenskapen. Förordningen reglerar enbart samordningen av förmånerna inom det sociala trygghetssystemet. Inte heller finns några regler om miniminivåer etc. inom EG-rätten. För individen innebär reglerna att utfallet av förmåner kan bli mycket Skiftande beroende på vilket land han eller hon upparbetat rätten till förmåner i och i vilket land han eller hon senare erhåller dessa.

Olika länder har olika krav på hur länge en person måste arbeta för att omfattas av en arbetslöshetsförsäkring. I Sverige krävs som tidigare påpekats minst 17 timmars arbete per vecka för att beviljas inträde i en arbetslöshetskassa. Detta kan jämföras med att det krävs fyra veckors arbete i Finland, ca tio veckors arbete i Island och åtta veckor 1 Dan- mark och Norge, för att en person ska kunna omfattas av respektive lands arbetslöshetsförsäkring och få tillgodoräkna sig perioder av an- ställning eller försäkring. Sverige har således ett inträdesvillkor i ar- betslöshetsförsäkringen som är lägre än i övriga nordiska länder.

När det gäller KAS finns inget uttryckligt krav på hur mycket arbete den sökande ska ha utfört för att kunna erhålla detta stöd. Vissa länsar- betsnämnder har krävt att sökanden ska ha utfört minst en dags arbete här. Frågan är om detta är riktigt och om man över huvud taget kan ställa ett sådant krav.

KAS betraktas, som tidigare påpekats, inte som en försäkring, utan som ett kontant stöd som utbetalas vid arbetslöshet oberoende av tidi- gare inkomst etc. Innan EES-avtalets tillkomst utbetalades inte KAS, med stöd av de då gällande konventionerna, till inflyttande från länder

som inte hade motsvarande grundskydd i sin lagstiftning. KAS kunde således endast utges till personer som flyttat till Sverige från Finland. Det innebar att inflyttande var tvungna att vara medlemmar i en arbets- löshetskassa.

Inför EES-avtalet diskuterades om KAS skulle kunna anses tillhöra förordningamas tillämpningsområde, eller om stödet skulle betraktas som en form av socialt bistånd, p.g.a. den låga nivån på stödbeloppet. Förordningen reglerar samordningen mellan olika system för social trygghet, inte socialt bistånd som karakteriseras av att det kan utges oberoende av tidigare sysselsättningsgrad, medlemskap etc. Med hän- syn till att KAS inte är behovsprövat och bygger på att den sökande bl.a. uppfyllt ett arbets- eller utbildningsvillkor ansågs att KAS tro- ligtvis skulle räknas till de förmåner som omfattas av förordningarna.

När EG-förordningen började gälla i Sverige uppstod en del frågor om KAS. Vid tillämpningen av samordningsreglema begär andra län- der att Sverige ska intyga om en person har fullgjort försäkrings- eller anställningsperioder och även omfattningen av dessa perioder. Proble- met är om den som varit anställd i Sverige utan att ha varit medlem i en arbetslöshetskassa ska anses ha omfattats av reglerna om ersättning vid arbetslöshet. Ett sätt att bedöma detta skulle vara att kräva att per- sonen i fråga ska ha uppburit KAS. Ett annat sätt skulle vara att göra en fiktiv bedömning av om den sökande innan flytten från Sverige upp- fyllde ett arbetsvillkor och därvid skulle ha kunnat söka KAS.

I dag tillämpas följande förfarande. När en person flyttat från Sveri- ge lämnas upplysningar till det nya landet om under vilka tider som han eller hon har arbetat här. Anställningsperioder likställs med för- säkringsperioder och ingen bedömning görs av om han eller hon skulle kunna tänkas bli ersättningsberättigad i det land vederbörande flyttat till. Orsaken till detta är att det finns möjligheter att göra ytterligare sammanläggningar med perioder av arbete som utförts i andra med- lemsstater.

Ett annat problem är om utbildningsvillkoret i KAS-lagen kan anses vara uppfyllt med hjälp av studier utomlands. Med detta avses inte den situationen att en person som bor i Sverige flyttar till annat land och studerar utomlands, utan situationen att en person som omfattas av ett annat medlemslands lagstiftning studerar i sitt hemland och sedan an- söker om KAS i Sverige.

Utredningen har upplysts om att det förekommit åtminstone ett fall då en finsk medborgare ansökt om KAS i Sverige efter att ha bedrivit studier i Finland och därefter arbetat i Sverige i några dagar. Enligt ordalydelsen i den nuvarande bestämmelsen i KAS-lagen som reglerar

utbildningsvillkoret8 skulle det vara tänkbart att en finsk medborgare som avslutat en utbildning i Finland, som omfattar minst ett läsår och som berättigar till svenskt studiesocialt stöd, skulle kunna söka KAS på utbildningsvillkoret. Det är utbildningen i sig som ska ha berättigat till studiesocialt stöd och det är irrelevant om personen sökt och erhållit sådant. Många utbildningar i utlandet berättigar till svenskt studie- socialt stöd om vissa villkor är uppfyllda. I det aktuella fallet skulle inte den Sökande ha kunnat erhålla svenskt studiemedel, eftersom han bl.a. var finsk medborgare.

Vid tillkomsten av KAS-lagen avsågs troligtvis inget annat än att personer som hade anknytning till Sverige skulle kunna söka KAS. Det bör även beaktas att Sverige innan EES—avtalet och inträdet i EU inte utgav KAS till inflyttande från länder som inte hade samma sorts grundskydd i sin nationella lagstiftning.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen har redogjort för hur mycket arbete som bör krävas för att en person ska kunna erhålla inträde i en arbetslöshetskassa (se närmare avsnitt 5.3). Utredningen anser att förslaget om att kravet på 17 tim- mars arbete per vecka ska preciseras till att avse en månad även kom- mer att medföra ett klargörande av vilka möjligheter inflyttande har att kunna erhålla medlemskap och eventuell inkomstbortfallsersättning i Sverige.

Däremot innebär inte utredningens förslag att situationen ändras för dem som ansöker om grundbelopp eller nytillträdandeersättning, efter- som man i dessa fall inte behöver något medlemskap. Det uppstår där- för samma tillämpningsproblem som föreligger i dag vad gäller KAS. Utredningen har övervägt om det är önskvärt eller lämpligt att kräva att visst arbete ska ha utförts i Sverige, för att en sökande ska kunna erhål- la nytillträdandeersättning eller grundbelopp. Utredningen har därvid kommit fram till att det är tveksamt om det kan ställas krav på att arbe- te måste ha utförts i Sverige för att den arbetslöse ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning.

Konsekvensen kan bli att Sverige får betala ut ersättning till perso- ner som flyttar till Sverige och som aldrig haft någon anknytning till den svenska arbetsmarknaden. Utredningen har inte haft möjlighet att göra någon beräkning av de kostnader detta skulle kunna tänkas inne- bära.

8 95 KAS—lagen.

Ett liknande problem är om, och i så fall hur, utredningens förslag om efterskydd ska utgå till en person som flyttar till Sverige. Efter- skydd är avsett för dem som nått den bortre gränsen då de inte lyckats erhålla en fast förankring på arbetsmarknaden, trots att de varit arbets- lösa under lång tid. Om en person flyttar till Sverige och uppfyller vill- koren för inkomstbortfallsersättning eller grundbelopp är det tänkbart att han eller hon så småningom även kommer att erhålla efterskydd. Den inflyttande som kvalificerat sig till nytillträdanderersättning kan dock inte erhålla efterskydd.

Den som i Sverige har uppfyllt de villkor som krävs för att han eller hon skulle vara berättigad till inkomstbortfallsersättning kommer även att kunna exportera sina rättigheter, dvs. få tillgodoräkna Sig upparbe- tade förmåner i annat land. Detsamma får troligen anses gälla för de personer som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa, utan skulle ha kunnat ansöka om nytillträdandeersättning eller grundbelopp.

Gränsarbetare

Särskilda regler gäller för gränsarbetare och andra än gränsarbetare som bor i ett land och arbetar i ett annat, s.k. sällanhemvändare. En gränsarbetare är en anställd eller egenföretagare som är verksam inom en medlemsstats territorium och bosatt inom en annan medlemsstats territorium, dit han i regel återvänder dagligen eller åtminstone en gång iveckanlo.

Huvudregeln är att en gränsarbetare ska omfattas av den lagstiftning som reglerar förmåner vid arbetslöshet i det land där han eller hon ar- betar. En gränsarbetare som är delvis eller periodvis arbetslös ska ha rätt till förmåner i det land i vilket han eller hon tidigare arbetade11 . Om gränsarbetaren blir helt arbetslös, har han eller hon rätt till arbets- löshetsersättning i den medlemsstat där han är bosatt.

En anställd som inte är gränsarbetare men som betraktas som en sällanhemvändare och som blir helt, delvis eller periodvis arbetslös, ska ha rätt till de förmåner han eller hon har upparbetat i den med- lemsstat där han eller hon tidigare arbetade. Detta förutsätter att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande i det landet. Vid hel arbetslöshet kan den arbetslöse även söka ersättning från bosättnings- landet.

9 Se avsnitt 6.3. lo Artikel 1 i EG-förordningen. ” Artikel 71 i EG-förordningen.

Utredningen bedömer inte att förslaget om den nya arbetslöshets- försäkringen kommer att medföra några särskilda konsekvenser för gränsarbetare.

Tremånaderssökande

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning i Sverige krävs enligt svensk lag att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande i Sverige. Från denna bestämmelse finns ett undantag i EG-förord- ningen. En anställd eller företagare som är helt arbetslös och som upp- fyller villkoren för rätt till ersättning enligt en medlemsstats lag- stiftning och som beger sig till en eller flera andra medlemsstater för att söka arbete där, kan behålla rätten till förmåner under vissa vill- korn. Dessa är att han eller hon ska ha varit registrerad som arbetssö- kande och tillgänglig för arbetsförmedlingen i det land i vilket han el- ler hon upparbetat rätten till förmåner i minst fyra veckor innan avfär- den. Vid framkomsten till söklandet ska den arbetslöse registrera sig hos arbetsförmedlingen och i övrigt följa detta lands regler för arbets- sökande. Ersättningen betalas ut av vistelselandet som senare kräver tillbaka denna av det land som den sökande kommer ifrån.

Den maximala tid som den arbetslöse kan vistas utanför Sitt hem- land utan att förlora sin rätt till arbetslöshetsersättning är tre månader. Om han eller hon återvänder senare så förlorar vederbörande rätt till fortsatt ersättning. Möjligheten att resa som arbetssökande till annan medlemsstat är begränsad på så sätt att ny resa inte beviljas förrän han eller hon haft en ny anställningsperiod. För svenskt vidkommande in- nebär detta att den som åter vill resa som tremånadersökande först måste uppfylla ett arbetsvillkor, dvs. arbeta i fem månader.

Utredningen har övervägt om dess förslag om en allmän och sam- manhållen arbetslöshetsförsäkring får några konsekvenser för dem som vill utnyttja möjligheten att resa utomlands som tremånaderssökande. Skärpningen av arbetsvillkoret innebär att de som inte uppfyller villko- ret inte heller kan resa som tremånaderssökande. Vidare måste den som vill resa en ytterligare gång som tremånaderssökande uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Även den bortre gränsen kan medföra att en person som riskerar att utförsäkras inte kan resa ut i slutet av sin sista delperiod.

Det sistnämnda förhållandet innebär i sig inte någon förändring av gällande bestämmelser. Den som i dag är i slutet av sin ersättnings- period, och vill resa som tremånaderssökande, kan inte erhålla fler än

'2 Artikel 69 i EG—förordningen.

det antal dagar han eller hon har kvar av perioden. Utredningens för- slag om delperioder på 200 ersättningsdagar medför i sig inte att det blir svårt för en person att Söka arbete utomlands med bibehållen er- Sättning.

Däremot kan det eventuellt uppstå en intressekonflikt mellan arbets- förmedlingen och den arbetslöse, om förmedlingen exempelvis anser att det bäst gagnar den arbetslöse att delta i en utbildning i Sverige. Den arbetslöse kan anse att han eller hon har större möjlighet att erhål- la ett arbete utomlands. Utredningen förutsätter att detta är något som kan lösas i och med upprättandet av individuella handlingsplaner.

9.4. Sambandet mellan svensk lagstiftning och den nordiska konventionen

Villkoren i konventionen

Den nordiska konventionen gäller för flyttningar inom Norden och är till vissa delar mer långtgående än EG-förordningen. Först och främst är personkretsen vidare. Enligt den nordiska konventionen så omfattas inte bara nordiska medborgare utan även medborgare från tredje land. Den som inom en femårsperiod återvänder till ett nordiskt land där han eller hon tidigare omfattades av försäkringen eller uppbar förmåner, behöver inte uppfylla villkoren i EG-förordningen på att utföra arbete för att åter omfattas av landets försäkring. Ansökan om medlemskap i arbetslöshetskassan måste inlämnas inom åtta veckor räknat från det att han eller hon lämnade försäkringen i det land han eller hon flyttade från.

Samordningsproblem

Utredningen har uppmärksammat att det finns vissa problem när det gäller den nordiska konventionen. Enligt den s. k. femårsregeln har en person som flyttar inom Norden och återvänder till Sverige inom fem är rätt att omedelbart få inträde i sin förra arbetslöshetskassa, utan att uppfylla kravet på arbete 17 timmar per vecka. Det innebär att en svensk som arbetar i Norge kan flytta tillbaka som arbetslös till Sveri- ge inom fem år. Trots att han eller hon är arbetslös får han eller hon

omedelbart inträde i sin förra arbetslöshetskassa och har rätt att erhålla ersättning på grund av arbetet i Norge.

Det är dock oklart vad som gäller om personen exempelvis haft ett avbrott i sitt medlemskap. Medlemmen kan ha utträtt ut kassan flera veckor innan han eller hon flyttat och senare erhållit ett arbete i ett an- nat nordiskt land. Genom arbetet där har han eller hon kommit att om- fattas av detta lands försäkring och även upparbetat ett arbetsvillkor. Vid återvändandet till Sverige vill han eller hon återinträda i kassan och frågan uppkommer då om det krävs något arbete för att han eller hon ska beviljas inträde.

Ett annat exempel är att personen t.o.m. kan ha blivit utesluten p.g.a. att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat orik- tig eller vilseledande uppgift angående förhållande som har betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning. Därefter har han eller hon upparbetat rättigheter i ett annat land och vill vid en sena- re tidpunkt återinträda i arbetslöshetskassan.

En tredje situation som är problematisk och som hittills inte har lösts kan åskådliggöras genom följande exempel.

Exempel A omfattas av den svenska försäkringen. A flyttar till Norge för att arbeta. Han arbetar där under tre år. Därefter beger han sig till ett utomnordiskt land för att arbeta. Efter ett års tid återvänder A till Norge och arbetar där en kortare tid. Slutligen flyttar han tillbaka till Sverige.

Frågan är om femårsregeln är tillämplig och om arbetet i det utom- nordiska landet är tillgodoräkningsbart i detta fall.

Utredningen har bedömt om dess förslag till en ny arbetslöshets- försäkring kommer att medföra några konsekvenser vid tillämpningen av den nordiska konventionen och har därvid inte funnit några sådana konsekvenser. Utredningen anser att de problem som finns vid tillämp- ningen av den nordiska konventionen lämpligen borde kunna lösas via det nordiska samarbete som sker i olika arbetsgrupper. Det synes svårt att införa regler i svensk lag som skulle lösa de problem som kan upp- komma vid tillämpning av femårsregeln.

9.5. Sammanfattning

Utredningen har i enlighet med direktiven belyst de svenska reglerna avseende ersättning vid arbetslöshet i ett EU-perspektiv. Utredningen har pekat på att preciseringama av Villkoren för att kunna bli medlem i

en arbetslöshetskassa13 innebär ett klargörande av vilka möjligheter migrerande arbetskraft har att kunna erhålla medlemskap och eventuell arbetslöshetsersättning.

Utredningen har även pekat på en del problem för svenskt vid- kommande som uppkommer i dag vid tillämpning av samordningsreg- lema.

Utredningen har vidare redovisat de konsekvenser som dess förslag får vid tillämpning av den nordiska konventionen och EG- förordningen.

Vidare har utredningen uppmärksammat att vissa tillämpnings- svårigheter också skulle kunna uppstå i den nya arbetslöshets- försäkringen. Utredningen har funnit att en del av dessa kan lösas ge- nom överenskommelser mellan Sverige och andra stater.

” Se avsnitt 5.3.

10. Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

10.1. Inledning

De tidigare kapitlen har handlat om arbetslöshetsförsäkringens ena sida, de ersättningar som betalas ut och reglerna för detta. Detta kapitel behandlar försäkringens andra sida, dess finansiering Via avgifter och skatter. Även kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringens administra- tion tas upp.

Utredningen slår fast ett antal principer för hur finanseringen bör utformas och visar sedan ett konkret förslag till hur den nya arbetslös- hetsförsäkringens finansieringsstruktur ska se ut. Kapitlet avslutas med en analys av arbetslöshetsförsäkringens utgifter, inkomster och resultat vid olika antaganden om sysselsättning och arbetslöshet.

10.2. Arbetslöshetens kostnader

I utredningens direktiv ingår att överväga hur ansvaret för finan- sieringen av arbetslöshetsförsäkringen kan delas mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat. I direktiven ingår också att föreslå en långsiktig finansiering av arbetslöshetsförsäkringen vid olika arbetslöshetsnivåer.

Denna utredning är avgränsad till arbetslöshetsförsäkringen och hur dess kostnader ska finansieras. Arbetslöshetsersättningen kostar cirka 37 miljarder kr år 1996. Den offentliga sektorns samlade kostnader för arbetslösheten uppskattas dock till över 100 miljarder kr.1 Arbetslös-

heten medför dessutom ytterligare kostnader som bärs av andra i sam- hället.

1 Se tabell 4.21 iutredningens delbetänkande SOU l996z51.

1) De arbetslösa förlorar en betydande del av sin inkomst. Arbetslösa med full ersättning från arbetslöshetsförsäkringen förlorar i dag en fjärdedel av sin bruttoinkomst vid arbetslöshet. Andra arbetslösa förlorar mer. 2) De arbetstagare som behåller sina arbeten får indirekt betala en del av kostnaden för arbetslöshetsersättningen genom arbetsmarknads- avgiften, som på sikt påverkar löneutrymmet. 3) Alla skattebetalare, varav de förvärvsarbetande är den stora majo- riteten, får betala den del av arbetslöshetsersättningen som inte täcks av arbetsmarknadsavgiften. Alla skattebetalare finansierar också den aktiva arbetsmarknadspolitiken och det skattebortfall som uppstår p.g.a. arbetslösheten. Skattebetalarna i kommunerna får di- rekt betala kostnaden för socialbidrag som orsakas av arbetslös- heten. 4) Alla som är anslutna till arbetslöshetsförsäkringen betalar kostna- derna för försäkringens administration samt en mindre del av den utbetalda ersättningen. 5) Arbetsgivarna bär också en del av kostnaden för arbetslösheten via trygghetsavtal och löner som betalas ut under uppsägningstiden m.m. Arbetsmarknadsavgiften betalas in av arbetsgivarna. 6) Utöver detta finns de indirekta kostnaderna för det produktionsbort- fall som är en följd av arbetslösheten.

Detta kapitel berör bara kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen och hur dessa bör finansieras.

10.3. Finansiering av arbetslöshetsför- säkringen

Försäkringens utgiftssida

Arbetslöshetsförsäkringen har två sidor, den ersättning som betalas ut och de avgifter och skatter som finansierar utbetalningarna. Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen får av naturliga skäl mest uppmärksamhet. Ersättningen påverkar olika faktorer i samhället som hushållens inkomster, inkomstfördelningen och arbetsmarknadens Sätt att fungera. Långt innan den statsunderstödda arbetslöshetsför- säkringen infördes i Sverige år 1935, fördes en mycket aktiv debatt om

de positiva och negativa effekterna av en allmän arbetslöshetsförsäk- ring. Under hela arbetslöshetsförsäkringens historia har ambitionen alltid varit att utforma ersättningsreglema på ett Sådant sätt att man uppnår fördelarna med en arbetslöshetsförsäkring med så få negativa effekter som möjligt. Huvuddelen av utredningens betänkande ägnas också åt arbetslöshetsförsäldingens utgiftssida.

Finansieringens betydelse

Finansieringen av försäkringen förtjänar dock också en hel del upp- märksamhet.

Utgiftema för arbetslöshetsförsäkringen är utomordentligt stora och varierar kraftigt över tiden. Mellan åren 1992 och 1996 har arbets- löshetsersättningen varje år motsvarat mellan två och tre procent av den samlade produktionen2 i Sverige. Så stora belopp är omöjliga att samla in - via skatter eller avgifter - utan att det påverkar både efterfrå- gan i ekonomin och inkomstfördelningen i samhället. Vem som ska betala arbetslöshetsförsäkringens utgifter och när betalningen ska ske är därför mycket viktiga beslut.

Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen har konsekvenser för den sociala tryggheten och för maktförhållandena på arbetsmarknaden. Hur betalningen delas mellan den enskilde medlemmen och kollektivet påverkar hur många och vilka som ansluter sig till arbetslöshetsförsäk- ringen.

Finansieringen av försäkringen kan påverka hur parterna på arbets- marknaden agerar och i slutänden få konsekvenser för sysselsättning och lönenivåer i olika branscher och på hela arbetsmarknaden.

2 BNP.

10.4. Finansiering och administration

Förslag

En del av statens regleringar av arbetslöshetskassomas administration föreslås bli borttagna. Systemet med avgifter och bidrag som jämnar ut en del av kostnaderna för administrationen avskaffas. Den fulla kostna- den för varje arbetslöshetskassas administration av inkomstbortfallsde- len av försäkringen bör bäras av medlemsavgifter.

Ett större eget ansvar för administrationskostnadema kräver ökad frihet för arbetslöshetskassoma. Dessa bör få rätt att hålla ett större eget kapi- tal än i nuläget, bl.a. för att inte behöva göra alltför kraftiga förändring- ar i sina medlemsavgifter mellan åren.

Tre finansieringskällor

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen finansieras ur tre källor; med- lemsavgifter, arbetsgivaravgifter samt allmänna skattemedel. Arbets- löshetskassoma beslutar Själva om storleken på sina medlemsavgifter, men avgiften ska godkännas av AMS.

Tabell 10.1 visar de beräknade utgifterna år 1996 för de utgifts- poster3 som belastar anslagen till arbetslöshetsersättningen och redo- visar även de inkomster som av hävd brukar kopplas samman med ar- betslöshetsersättningen. Som framgår av tabell 10.1 motsvarar intäk- terna från arbetsmarlmadsavgiften och finansieringsavgiften - den se- nare tas från medlemsavgiftema till arbetslöshetskassoma - i stort sett ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen och KAS år 1996.

3 Anslag A5 i statsbudgeten.

Tabell 10.1 Arbetslöshetsersättningen år 1996 Miljarder kr

Inkomster Utgifter

Arbetsmarknadsavgiften 35,2 Arbetslöshetsförsäkringen 34,6 Finansieringsavgiften1 1,2 KAS 2,2 ALU 5,9 Datortek 1,0 Räntor på arbetsmarknads- 5,9 fonden

Summa 36,4 Summa 49,6

1) Den andel av medlemsavgiftema som finansierar ersättningen i arbetslöshetsförsäk- ringen. Återstoden av medlemsavgiften betalar arbetslöshetskassomas administration. Källa: Arbetsmarknadsdepartementet samt RRV.

Ersättningen från det obligatoriska grundskyddet vid arbetslöshet, det kontanta arbetsmarknadsstödet , finansieras helt av statsbidrag.

Ersättningen från den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen uppgick till 40,2 mdr kr år 1995 och finansierades till nästan 97 procent med statsbidrag. De återstående tre procenten täcktes av finansieringsavgif- ten som är den del av medlemsavgiftema som arbetslöshetskassoma betalar in till staten. Finansieringsavgiften är ett grundbidrag till arbets- löshetsförsäkringen4. Om arbetslösheten stiger bland någon kassas medlemmar betalar staten 100 procent av den extra kostnaden.

Administrationen av arbetslöshetsförsäkringen kostade 670 milj kr år 1995 och finansieras helt genom medlemsavgiftema till kassorna. Staten jämnar ut en del av skillnaderna i administrationskostnad mellan kassorna med utjämningsbidrag till vissa kassor. Bidraget finansieras av kassoma själva genom en utj ämningsavgift till staten.

Diagram 10.1 illustrerar de olika komponentemas samband ur ar- betslöshetskassomas synvinkel.

4 Finansieringsavgiften ska vara 70 procent av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen per medlem i kassan.

Diagram 10.1 Arbetslöshetskassomas inkomster och utgifter år 1995

Inkomster 42,4 mdr kr

Medlemsavgifter 4.s% Övrigt 01%

Statsbidrag 95,3%

Utgifter 42,3 mdr kr

Finansieringsavgift 2,9% Administration 1 ,6%

Arbetslöshetsersättning 95,5%

Källa: AMS Försäkring

I diagram 10.1 ingår inte utjämningsavgiftema respektive utjämnings- bidragen till kassomas administration. Dessa tar ut varandra storleks- mässigt för arbetslöshetskassoma tillsammans.

Högre statsbidrag mer utj ämning5

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 finansierade arbetslöshetskassomas medlemmar och fackförbunden huvuddelen av försäkringens kostnader. Staten gav ett bidrag som mot-

5 Finansieringens historia beskrivs mer noggrant i utredningens delbetänkande SOU 1996:51 kapitel 6.

svarade en dryg tredjedel av ersättningen medan kassomas medlemmar och fackförbunden betalade återstoden av ersättningen, samt administ- rationen av försäkringen. Med tiden växte statens bidrag. Vid mitten av 1960-talet betalade staten två tredjedelar av ersättningen och i början av 1980-talet hade statens andel vuxit till 90 procent. År 1995 motsva- rade statsbidragen 97 procent av ersättningen från arbetslöshetsförsäk- ringen.

Diagram 10.2 Statsbidragens andel av ersättningen från arbetslös- hetsförsäkringen åren 1935 till 1995

Procent

100 90 ' 80 70 ' 60 50 * 40 30 20 ' 10 '

1935 1945 1955 1965 1975 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Anm: Arbetslöshetskassomas finansieringsavgift till staten avskaffades tillfälligt under 1994. Källa: AMS, försäkringsenheten

I takt med att statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen har vuxit har också staten allt mer jämnat ut skillnader mellan arbetslöshetskassor- nas kostnader. Från början av 1960-talet betalade staten ett grundbid- rag och ett progressivt bidrag som gav mer pengar till kassor med hög arbetslöshet. Från och med år 1983 motsvarade grundbidraget 80 procent av den utbetalade ersättningen. Kassor med hög arbetslöshet kunde få ett progressivt bidrag på upp till 98 procent av den ersättning de betalade ut.

År 1989 togs det sista sambandet bort mellan medlemsavgiftema och den utbetalda ersättningen i varje kassa. Sedan år 1989 grundas medlemsavgiften till arbetslöshetsförsäkringen enbart på den genom- snittliga dagpenningen i kassan. Medlemsavgiften fungerar i praktiken som ett grundbidrag till försäkringen. Arbetslösheten inom den egna kassans verksamhetsområde påverkar inte den enskilde medlemmens avgift. Om en arbetslöshetskassa har högre arbetslöshet än andra eller om arbetslösheten ökar i alla kassor täcks hela den extra kostnaden av statsbidrag.

Diagram 10.2 visar också att statens bidrag till arbetslöshetsför- säkringen är progressivt. Statsbidragsreglema var desamma år 1995 som år 1990. Men eftersom arbetslösheten var högre år 1995 var också statsbidragens andel av arbetslöshetsersättningen större.

Finansiering av administrationen

Arbetslöshetsförsäkringen administreras av 40 frivilliga arbetslöshets- kassor. Förvaltningskostnadema täcks helt av medlemsavgiftema till kassoma. Kostnaden för administrationen motsvarade 1,7 procent av arbetslöshetsersättningen år 1995. Som framgår av tabell 10.2 har ar— betslöshetskassomas förvaltningsskostnader per medlem stigit kraftigt under 1990-talet. Förklaringen är den höga arbetslösheten. I förhållan- de till antalet personer som lyfter ersättning har kostnaderna för admi- nistrationen sjunkit betydligt under samma period.

Tabell 10.2 Arbetslöshetskassomas förvaltningskostnader åren 1990 till 1995

Förvaltnings- Kr per Kr per ersätt- Procent av kostnader milj .kr medlem ningstagare ersättning

1990 316,4 89 1207 4,8 1991 372,4 104 1034 3,1 1992 460,7 126 818 1,9 1993 575,3 154 747 1,4 1994 665,9 177 777 1,6 1995 666,3 176 810 1,7

Källa: AMS

Sedan det nya statsbidragssystemet till arbetslöshetsförsäkringen inför- des år 1989 och bl.a. arbetslöshetskassomas fonder avskaffades, regle- rar staten administrationen av försäkringen på flera sätt.

1) Medlemsavgiften ska motsvara kostnaden för att administrera för- säkringen i den egna kassan samt avgifter6 till staten. Den enskilda kassans medlemsavgift beror enbart på kassans genomsnittliga dag— penning samt kassans egna administrationskostnader. 2) Sedan arbetslöshetskassomas fonder avskaffades får kassorna bara hålla ett litet eget kapital. Maximalt får en kassas eget fria kapital motsvara 15 procent av den högsta dagpenningen - 85 kr år 1996 - per medlem. 3) Staten försöker jämna ut medlemsavgiftema mellan arbetslöshets- kassoma genom utjämningsbidrag till administrationen i vissa kas- sor. Bidraget motsvarade år 1995 drygt nio procent av arbetslös- hetskassomas förvaltningskostnader och finansieras av en fast av- gift per medlem från varje kassa.

Utj ämningsbidraget består av två delar.

Utjämningsbidrag I tillfaller kassor med speciellt hög arbetslöshet7. Detta bidrag tillföll 21 kassor och omfattade 63,6 mkr år 1995. Huvud- delen av bidraget gick dock till ett fåtal kassor. Fem kassor8 fick till- sammans mer än två tredjedelar av utjämningsbidraget år 1995. Mest utjämningsbidrag fick Byggnadsarbetamas kassa -18,9 mkr - och Mc- tallindustriarbetamas kassa - 11,7 mkr. Av de fem kassor som fick hu- vuddelen av utjämningsbidraget hade fyra kassor högre medlems- avgifter än genomsnittet. (Se tabell 10.3.)

Utjämningsbidrag 2 går till små kassor med höga medlemsavgifter. Under år 1995 tillföll detta bidrag enbart Fiskarenas arbetslöshetskassa som fick knappt 250 000 kr. Bidraget motsvarade drygt sju procent av kassans förvaltningskostnader. Fiskarenas kassa hade den i särklass högsta medlemsavgiften bland samtliga kassor - 98 kr i månaden år 1995.

Utjämningsavgiften betalas in i januari under efterföljande år, me- dan utjämningsbidragen betalas ut först sex månader senare, när samt-

6 Finansieringsavgiften, som är kassomas bidrag till ersättningen och som år 1995 motsvarade tre procent av ersättningen, saint utjämningsavgiften som finansierar administrationsbidragen som går till vissa kassor. 7 För att vara berättigad till detta bidrag måste kassan ha minst 10 fler ersättnings- dagar per medlem och år än genomsnittet för samtliga kassor. 8 Byggnadsarbetamas, Metallindustriarbetamas, Hotell— restaurang- och kaféan— ställdas, Handelsanställdas samt Industrifackets arbetslöshetskassor.

liga arbetslöshetskassors bokslut är avslutade. Det har hävdats att ef- tersläpningen i bidraget orsakar problem med likviditeten för Vissa kassor.

Tabell 10.3 visar nettot av utjämningsavgifter och utjämningsbidrag för 13 arbetslöshetskassor år 1995. Övriga kassor betalade eller fick högst en krona per medlem och månad från utjämningssystemet.

Tabell 10.3 Nettot av utjämningssystemet för 13 arbetslöshets- kassor år 1995

Kronor per medlem och månad

Arbetslöshetskassa Netto av utjäm- Medlemsavgift2 ningsystemet 1995 Metallindustriarbetamas 1 5 49 Sveriges fiskares 14 98 Byggnadsarbetamas 12 55 Musikemas 12 55 Skogsarbetamas 12 50 Bleck- och plåtslagamas 8 49 Sveriges arbetares 7 52 Hotell- restaurang- och 6 55 kafeånställdas Målamas 6 66 Sj öfolkets 6 76 Sveriges teaterverksam- 4 51 mas Träindustriarbetamas 4 38 Lantarbetamas 3 46 Industrifackets 3 45 Genomsnitt1 0 42

1) Genomsnitt för samtliga kassor 2) lntäktema från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS

Utjämningen av administrationskostnadema hjälper till att jämna ut medlemsavgiftema mellan arbetslöshetskassoma som avsikten var. Nettobidragstagama år 1995 var alla, med ett undantag, kassor med högre avgifter än genomsnittet. Frånsett Sveriges fiskares kassa hade

dock inte de största nettobidragstagama anmärkningsvärt höga med- lemsavgifter.

Överväganden angående administrationen

Utredningen anser att en del av statens regleringar av arbetslöshets- kassomas administration kan tas bort utan att det medför några större negativa effekter. Utjämningsbidragen till kassomas administration bör enligt utredningens mening kunna avskaffas tillsammans med de utj ämningsavgifter som finansierar bidragen.

Dessa bidrag och avgifter åstadkommer en viss utjämning av med- lemsavgiftema mellan arbetslöshetskassoma, men utjämningen är re- lativt liten i förhållande till bidragens storlek. Utredningen bedömer inte att ett avskaffande av utjämningssystemet skulle orsaka så stora omfördelningar av medlemsavgiftema mellan arbetslöshetskassoma att anslutningen till arbetslöshetsförsälningen skulle skadas.

Eftersom det inte längre är möjligt att bilda kassor med färre än 10 000 medlemmar, är det också tveksamt att fortsätta att ge ett Särskilt stöd till existerande kassor med färre än 10 000 medlemmar.

Utredningen är medveten om att arbetlöshetskassoma själva inte alltid har ansvaret för Skillnader i administrationskostnader mellan kas- sorna. Skillnaderna kan bero på Speciella förhållanden i de yrken och arbetsområden som arbetslöshetskassans medlemmar finns inom. Ut- redningen anser dock att det är bra om den fulla kostnaden för arbets- löshetskassans administration visar sig i medlemsavgiften. Detta bör uppmuntra till en fortsatt rationell och sparsam administration av ar- betslöshetsförsäkringen. På sikt bör arbetslöshetskassoma bli färre, om de krav som redovisats i kapitel 8 angående administrationen ska kun- na uppfyllas.

I utredningens förslag till finansiering av den nya arbetslöshetsför- säkringen ingår ett schablonmässigt administrationsbidrag till den ob- ligatoriska delen av arbetslöshetsförsäkringen, d.v.s den lägsta dag- penningen - grundbeloppet. Kassor med hög arbetslöshet kommer därmed att kompenseras för en del av sina högre administrationskost- nader på ett enklare och snabbare sätt än i dagens utjämningssystem. (Se avsnitt 10.8.)

Ett större ansvar för administrationskostnadema kräver dock ökad frihet för arbetslöshetskassoma. Om varje enskild kassa ska bära Sina egna administrationskostnader år för är, bör den ha rätt att hålla ett större eget kapital, bl.a. för att inte behöva göra alltför kraftiga föränd- ringar i Sina medlemsavgifter. Utredningen anser därför att arbetslös-

hetskassoma bör få rätt att hålla ett större eget kapital än i dag. (Se även avsnitt 8.1 .)

Finansiering av statsbidragen

Statens bidrag till arbetslöshetsförsäkringen betalades länge med all- männa skattemedel. År 1974 infördes en särskild arbetsgivaravgift, arbetsmarknadsavgiften, på 0,4 procent av lönesumman för att finan- siera en del av statsbidragen till försäkringen. Arbetsmarknadsavgiften höjdes flera gånger under 1980-talet och uppgick år 1988 till 2,88 pro- cent av lönesumman.

År 1989 skapades den s.k. arbetsmarknadsfonden som skulle betala ut all arbetslöshetsersättning och helt finansieras av arbetsmarknads— avgiften och medlemsavgifter. Arbetslösheten ökade mycket kraftigt mellan åren 1991 och 1994 och fonden gick med stora underskott. Un- derskotten täcktes först genom särskild upplåning, men vid halvårs- skiftet 1995 avskaffades arbetsmarkrradsfonden och arbetslöshetsersätt- ningen finansierades åter inom statsbudgeten.9

År 1994 infördes en allmän egenavgift på en procent av löne- summan till arbetslöshetsförsäkringen. Egenavgiften togs bort är 1995 och arbetsmarkrradsavgiften höjdes till 4,32 procent av lönesumman. Arbetsmarknadsavgiften höjdes ytterligare till 5,42 procent år 1996.

I sammanfattning har staten sedan slutet av 1980-talet försökt fl- nansiera bidragen till arbetslöshetsförsälqingen med arbetsmarknads- avgiften. Under 1994 kompletterades arbetsmarlmadsavgiften tillfälligt med en egenavgift på lönesumman. På grund av den kraftigt ökande arbetslösheten i början av 1990-talet räckte inte intäkterna från arbets- marknadsavgiften till under flera år, utan statsbidragen till försäkringen fick delvis finansieras med allmänna skattemedel.

Finansiering i andra länder

Sverige tillhör den minoritet bland industriländema som har en frivillig statsunderstödd arbetslöshetsförsäkring. Sverige, Finland, Danmark och Island har frivilliga arbetslöshetsförsäkringar som administreras av

9 När arbetsmarkrradsfonden avskaffades uppgick dess skuld till cirka 87 miljarder kr. Räntorna på Skulden belastar under budgetåret 1995/96 anslaget till arbetslös- hetsförsäkringen. Från och med år 1997 kommer arbetsmarknadsfondens skuld att läggas till den övriga statsskulden.

intresseorganisationer - i huvudsak fackförbund - men som till största delen finansieras av offentliga medel. Belgien har en obligatorisk ar- betslöshetsförsäkring, där fackförbunden deltar i administrationen.

Den danska arbetslöshetsförsäkringen finansieras av en fast med- lemsavgift samt av allmänna skattemedel. Den finska försäkringen fi- nansieras av medlemsavgifter, avgifter på lönesumman från både lön- tagare och arbetsgivare samt av allmänna skattemedel.

Övriga industriländer har genomgående obligatoriska arbetslöshets— försäkringar som adminstreras och betalas inom den offentliga sektorn. De finansieras med avgifter på lönesumman, som betalas in av arbets- givare eller av löntagare, samt av allmänna skattemedel. USA är unikt genom att finansiera sin arbetslöshetsförsäkring helt genom individuel- la arbetsgivaravgifter (se avsnitt 10.7).

10.5. Vem ska betala arbetslöshetsförsäkringen?

Förslag

En arbetslöshetsförsäkring som ska kunna ge ett tillfredsställande skydd mot inkomstbortfall åt alla som har en fast anknytning till arbetsmark- naden måste till en betydande del finansieras med offentliga medel.

De offentliga bidragen till försäkringen bör i första hand finansieras med avgifter direkt från de förvärvsarbetande. Eftersom arbetslöshets- försäkringen ersätter inkomstbortfall, är det naturligt att finansiering sker via avgifter på lönesumman, vilka betalas in av arbetsgivarna.

En frivillig försäkring som förvaltas av medlemmarna får större legi- timitet, om medlemmarnas direkta och synliga avgifter till försäkringen är mer än ett symboliskt bidrag. Mer av arbetslöshetsförsäkringens ut- gifter bör därför finansieras med medlemsavgifter än i dag.

Den enskilda kassans medlemsavgift bör avspegla den totala voly- men utbetald ersättning i samtliga kassor, d.v.s. kostnaderna för arbets- löshetsersättningen bör även i fortsättningen jämnas ut mellan arbets- löshetskassoma.

En privat arbetslöshetsförsäkring?

Förutsättningar

De flesta risker går att försäkra på den privata försäkringsmarknaden, olycksfall, stölder, bränder m.m. Privata sjukförsäkringar och privata pensionsförsäkringar kompletterar de offentliga lösningarna inom samma områden. Trafikförsäkringen är ett obligatoriskt Skydd som staten påbjuder men helt har överlåtit till den privata marknaden.

Är även arbetslösheten en risk som skulle kunna skötas genom pri- vata försäkringar?

För att en risk ska vara möjlig att försälaa på en privat marknad måste utbetalningarna från försäkringen:

1) Vara möjliga att förutsäga för försäkringsbolaget. 2) Inte kunna kontrolleras av försäkringstagaren. 3) Helst vara spridda över tiden.

Förutsägbarhet

I en privat försäkring ska priset — premien - täcka de förväntade utbe- talningarna från försäkringen för varje individ så länge som försäkring- en varar. För att kunna bestämma vilken premie någon ska betala, måste ett försäkringsbolag kunna uppskatta sannolikheten för att per- sonen ska bli arbetslös någon gång och hur mycket ersättning hon eller han kan komma att göra anspråk på.

Risken att någon ska bli arbetslös är delvis möjlig att förutsäga. En del av de faktorer som bestämmer risken att bli arbetslös är synliga. Arbetslösheten är högre i vissa delar av landet. Unga, lågutbildade och människor med invandrarbakgrund har större risk att bli arbetslösa än andra. Ett privat försäkringsbolag har därför vissa möjligheter att upp- skatta en enskild människas risk att bli arbetslös.

Att risken för att bli arbetslös delvis är möjlig att förutsäga gör det mindre sannolikt att alla på arbetsmarknaden skulle ha möjlighet att teckna en privat arbetslöshetsförsäkring. Arbetstagare i rätt åldrar, at- traktiva yrken och bosatta i landsdelar med en god arbetsmarknad har troligen goda möjligheter att teckna en privat arbetslöshetsförsäkring till en rimlig premie.

Andra kan få det svårare. Arbetstagare i ”högriskgrupper” kan få mycket svårt att hitta ett privat försäkringsbolag som vill ge dem en

försäkring annat till en mycket hög premie eller med en låg och kort- varig ersättning. Enskilda individer som själva har en bra förankring på arbetsmarknaden skulle på en privat försäkringsmarknad också kunna få lida av att tillhöra en grupp där arbetslösheten är hög.

Tabell 10.4 visar hur höga medlemsavgiftema skulle behöva ha varit år 1995 för att motsvara utbetalningarna i de elva största arbets- löshetskassoma vilka organiserade 80 procent av försäkringens med- lemmar. Tabellen ger en bild av hur premierna skulle kunna variera mellan de största yrkesgruppema i en privat försäkring. I en privat ar- betslöshetsförsäkring skulle dessutom premierna skilja sig mellan människor inom samma yrkesgrupper.

Tabell 10.4 Utbetalningarna i de elva största arbetslöshetskassoma per medlem och månad är 1995

Kronor

Arbetslöshetskassa Utbetalning Byggnadsarbetamas 2760 Industrifackets 1 35 l Handelsanställdas 1213 Metallindustriarbetamas 1202 Genomsnitt] 906 Ak SEKO 865 Kommunalarbetamas 822 Industritj änstemännens 8 17 Kommunaltjänstemännens 509 Småföretagamas 429 Statstj änstemännens 357 Akademikernas 3 3 7

1) Genomsnitt för samtliga kassor. Källa: AMS Försäkring

Kontroll

Den totala arbetslösheten beror främst på faktorer som ligger utanför enskilda arbetslösas makt att påverka. Varje människa kan dock öka sina egna chanser att undvika arbetslöshet genom att söka arbete mer intensivt, vara beredd att byta yrke, gå ned i lön, eller att byta bostads-

ort m.m. En arbetslös kan definitivt minska sina chanser att finna arbe- te genom att inte söka arbete helhjärtat eller ställa höga krav på de ar- beten han eller hon är beredd att acceptera.

Få privata försäkringsbolag är beredda att sälja en arbetslöshets- försäkring som ersätter hela den förlorade inkomsten under obegränsad tid tills den arbetssökande hittar ett arbete som han själv är nöjd med. I en offentlig försäkring kan staten genom kontroll och övervakning se till att den arbetslöse aktivt söker arbeten och accepterar alla rimliga erbjudanden om arbete. Ett privat försäkringsbolag har inte dessa möj- ligheter. Det talar för att en privat arbetslöshetsförsäkring, med hanter- liga premier, som mest kan ersätta en del av den förlorade inkomsten under en kort tid.

Riskspridning

En risk är lättare att försäkra om utbetalningarna är spridda i tiden. Om stora utbetalningar kan komma oväntat och snabbt, som kan vara fallet vid naturkatastrofer eller mycket stora olyckor, måste försäkrings- bolaget ha tillgång till ett stort eget kapital eller kunna återförsäkra sig hos andra bolag. I båda fallen ökar kostnaden för försäkringen.

Arbetslösheten följer i hög grad svängningarna i de ekonomiska konjunkturerna. På en kort tid kan en stor del av den arbetsföra be- folkningen behöva ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Mellan åren 1990 och 1993 ökade utbetalningarna från arbetslöshetsförsäk- ringen och KAS från drygt 6 miljarder kr till närmare 39 miljarder kr.

Det är inte sannolikt att något försäkringsbolag, eller ens en grupp av bolag, skulle vara beredda att äta sig risken att behöva betala ut så stora summor på så kort tid. Eftersom en del av svängningarna i kon- junkturerna är internationella, är det också svårt att återförsäkra en ar- betslöshetsförsäkring internationellt.

Slutsats

Utredningen är av den meningen att om en arbetslöshetsförsäkring ska omfatta alla på arbetsmarknaden och ge ett tillfredsställande skydd för den förlorade arbetsinkomsten under en längre tid måste den åtmin- stone delvis finansieras med offentliga medel.

Medlemsavgifter och offentliga bidrag

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 hade frivilliga arbetslöshetskassor funnits inom LO-området i mer än 40 år. Dessa arbetslöshetskassor försörjdes närmast helt och hållet av de egna medlemmarnas bidrag. År 1995 stod medlemsavgiftema i ge- nomsnitt för tre procent av ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. Återstoden täcktes med statsbidrag. Medlemsavgiftens andel av ersätt- ningen varierar mellan kassoma. I kassor med hög arbetslöshet betalar medlemmarna en mindre andel och i kassor med låg arbetslöshet är andelen större.

Tabell 10.5 Medlemsavgifternas bidrag1 till ersättningen i de elva största arbetslöshetskassoma år 1995

Procent

Arbetslöshetskassa Andel Akademikernas 8,9 Statstj änstemännens 7,8 Småföretagamas 6,2 Kommunaltjänstemännens 5,0 Industritj änstemännens 3,6 Ak SEKO 3,3 Genomsnitt2 3,0 Kommunalarbetamas 2,9 Metallindustriarbetamas 2,4 Industrifackets 2,0 Handelsanställdas 2,0 Byggnadsarbetamas 1,1

l) Finansieringsavgiften. 2) Genomsnitt för samtliga kassor. Källa: AMS försäkringsenheten

Hur stor del av försäkringen bör betalas av medlemsavgifter och hur stor del av offentliga medel?

En frivillig försäkring kräver en stor anslutning för att vara legitim. Ambitionen att alla på arbetsmarknaden som uppfyller villkoren för arbetslöshetsförsäkringen ska vara medlemmar i försäkringen, sätter ett tak för hur höga medlemsavgiftema kan vara.

På den ena sidan finns grupper med en stark ställning på arbets- marknaden som inte är beredda att bli medlemmar i en offentlig arbets- löshetsförsäkring på vilka villkor som helst. Dessa grupper kan upple- va att deras egen risk att bli arbetslös är väldigt liten. De kan också ha höga inkomster, som bara till en liten del skulle täckas av arbetslös- hetsförsäkringen. Blir den allmänna arbetslöshetsförsäkringen för dyr, skulle de vinna på att teckna egna privata försäkringar, individuellt eller i grupp. Om dessa grupper lämnar den offentliga försäkringen försvinner en del av dess legitimitet.

På den andra sidan finns grupper med låga löner som kommer att ställa sig utanför arbetslöshetsförsäloingen om avgifterna är för höga, även om de kunde ha goda skäl att vara medlemmar.

Var gränsen går ärinte självklart. Utredningen anser dock att arbets- löshetsförsäkringens utformning som en frivillig försäkring som förval- tas av medlemmarna får större legitimitet om medlemmarnas direkta och synliga avgifter till arbetslöshetsförsäloingen är mer än ett symbo- liskt bidrag. Om en större del av arbetslöshetsförsäkringen finansieras av medlemsavgifter, delas på ett synligt sätt en större del av kostnaden för arbetslösheten mellan alla förvärvsarbetande som får skydd från försäkringen. När arbetslösheten minskar tillfaller också en del av be- sparingen försäkringens medlemmar direkt.

Utj ämning mellan arbetslöshetskassor?

Medlemsavgiftema till arbetslöshetsförsäkringen är i dag bara i liten utsträckning kopplade till kostnaderna i medlemmens egen arbets- löshetskassa. Hela kostnaden för arbetslöshetsersättningen och en del av administrationsskostnadema jämnas ut mellan alla arbetslöshets- kassor.

De höga statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen i kombination med att medlemsavgiftema jämnas ut mellan alla kassor, innebär att arbetslöshetsförsäkringen mycket kraftigt subventionerar branscher och yrkesgrupper med hög arbetslöshet. Systemet med fullständig utjäm- ning mellan arbetslöshetskassoma är relativt nytt. Före år 1989 betala- de alla medlemmar en viss andel av arbetslöshetsersättningen inom sin egen kassa.

Utjämningen mellan arbetslöshetskassoma innebär att de arbetande medlemmarna i en kassa inte har något särskilt betalningsansvar för de arbetslösa inom sitt eget verksamhetsorrrråde. I debatten kring arbets-

marknadspolitiken förs ofta fram att detta bidrar till en högre arbets- löshet.10

Om medlemsavgiften ska utgöra en viss andel av den totala ersätt- ningen inom varje arbetslöshetskassa, kan avgifterna bli betydande i kassor med hög arbetslöshet. Tabell 10.6 visar hur stora avgifterna skulle ha varit i de elva största arbetslöshetskassoma år 1995 om med- lemsavgiftema skulle ha täckt tio respektive 25 procent av kassans ut- gifter. Som framgår av tabell 10.6 skulle det bli relativt stora skillnader i avgifter även mellan de största yrkesgruppema. Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa skulle behöva femdubbla sin medlemsavgift för att finansiera en tiondel av sina kostnader. Statstjänstemännens, akademi- kemas och småföretagarnas arbetslöshetskassor skulle däremot kunna Sänka sina medlemsavgifter.

Tabell 10.6 Medlemsavgifterna i de elva största arbetslöshets- kassorna år 1995 vid olika nivåer på statsbidragen

Kr per medlem och månad

Arbetslöshetskassa 75 procent 90 procent Faktisk avgift 19952 Byggnadsarbetamas 690 276 5 5 Industrifackets 33 8 13 5 45 Handelsanställdas 303 121 36 Metallindustriarbetamas 300 120 49 Genomsnitt] 226 91 42 Ak SEKO 2 16 86 39 Industritj änstemännens 204 82 42 Kommunalarbetamas 206 82 33 Kommunaltj änstemännens 127 5 1 42 Småföretagamas 107 43 5 l Statstjänstemännens 89 36 41 Akademikernas 84 34 42

]) Genomsnitt för samtliga arbetslöshetskassor. 2) Intäkterna från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS, försäkringsenheten

lo Se avsnitt 10.5 för en djupare diskussion.

Höga medlemsavgifter ökar risken för att grupper med låga löner inte längre upplever att de har råd att bli medlemmar, trots att de har Skäl att vara med i försäkringen. Om anslutningen till den frivilliga arbets- löshetsförsäkringen ska vara så stor som möjligt, sätter det en gräns för hur pass mycket medlemsavgiftema kan spegla utbetalningarna inom den enskilda arbetslöshetskassan. En annan risk med att lägga en del av utbetalningarna direkt på kassans medlemmar är att kassorna kan för- söka undvika att ge medlemskap till människor som har stor sannolik- het att bli arbetslösa.

En möjlighet är att låta en större andel av de totala utgifterna i ar- betslöshetsförsäkringen finansieras av medlemsavgifter, men ändå jämna ut en del av kostnaderna mellan kassorna. Under 1980-talet beta- lade staten drygt 90 procent av den totala ersättningen från arbetslös- hetskassoma, men upp till 98 procent av ersättningen i kassor med hög arbetslöshet. Tabell 10.7 visar hur stora medlemsavgiftema skulle ha varit till varje arbetslöshetskassa år 1995 med denna typ av system.

Det gamla statsbidragssystemet ersatte högst 98 procent av kassor- nas kostnader på marginalen, jämfört med 100 procent i dagens sys- tem. Om det gamla statsbidragssystemet återinfördes skulle skillnaden i avgifter mellan kassor med hög och låg arbetslöshet öka.

Det gamla statsbidragssystemet gav dock 98 procents bidrag vid en arbetslöshet på minst 22 ersättningsdagar per medlem. År 1995 mot- svarade den genomsnittliga arbetslösheten i kassorna drygt 23 ersätt- ningsdagar per medlem. Om det gamla statsbidragssystemet tillämpa- des år 1995, Skulle också det genomsnittliga bidraget till arbetslöshets- kassoma bli högre än i dag. Detta framgår av tabell 10.7 som visar att arbetslöshetskassomas genomsnittliga medlemsavgift skulle kunna sänkas med en fjärdedel, om det gamla systemet tillämpades.

Tabell 10.7 Medlemsavgifterna i de elva största arbetslöshets- kassorna år 1995 enligt statsbidragsreglerna före år 1989

Kr per medlem och månad

Arbetslöshetskassa Avgift Faktisk avgift

19952 Byggnadsarbetamas 82 5 5 Industrifackets 45 45 Metallindustriarbetamas 43 49 Småföretagamas 38 51 Handelsanställdas 35 36 Industritj änstemännens 32 42 Genomsnitt] 31 42 Kommunaltj änstemännens 3 1 42 Akademikernas 30 42 Statstj änstemännens 27 41 Ak SEKO 25 39 Kommunalarbetamas 24 33

1) Genomsnitt för samtliga kassor. 2) Intäkterna från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS

Utredningen bedömer att medlemmarna bör kunna ta ett större direkt ansvar för arbetslöshetsförsäkringens finansiering. Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassoma är små i förhållande till de förmåner försäk- ringen ger. Försäkringen vinner legitimitet om medlemmarnas synliga bidrag blir större.

Utredningen anser därför att medlemsavgiftema till försäkringen bör motsvara en större andel av utbetalningarna än de gör i dag. Utred- ningen anser dock att kostnaderna för arbetslöshetsersättningen även i fortsättningen bör jämnas ut mellan arbetslöshetskassoma. Om med- lemsavgiftema till varje arbetslöshetskassa skulle bero av den utbetalda ersättningen i kassan skulle avgifterna bli mycket höga i vissa kassor. Så höga att anslutningen till arbetslöshetsförsälqingen skulle kunna minska betydligt.

Finansiering av de offentliga bidragen

Arbetslöshetsförsäkringen är inte en socialförsäkring som t.ex. sjukför- säkringen. Arbetslöshetsförsäkringen ska täcka förlorad inkomst vid arbetslöshet för alla som har vunnit ett visst fotfäste på arbetsmarkna- den. Inträdesvillkoren är restriktiva och kommer att skärpas ytterligare. Endast arbetsföra personer i vissa åldrar har rätt till ersättning från för- säkringen.

Bara aktiva deltagare i arbetskraften kan ansluta sig till arbetslös- hetsförsäkringen. Det är enligt utredningens mening ett tungt Skäl för att de offentliga bidragen till arbetslöshetsförsäkringen i första hand bör finansieras med avgifter direkt från de förvärvsarbetande.

Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäk- ring, är det naturligt att finansiera den med avgifter på lönesumman. De inkomster som försäkras utgör då också underlaget för den kollek- tiva avgift till försäkringen som staten tar ut. En viss del av samtliga sysselsattas arbetsinkomster avsätts för att garantera att en del av ar- betskraften blir försörjd, om den står utan inkomst under en tid.

I dag finansieras i stort sett hela det statliga bidraget till arbetslös- hetsförsäkringen med en arbetsgivaravgift, den sk arbetsmarknads- avgiften som år 1996 motsvarar 5,42 procent av lönesumman. Under år 1994 fanns en egenavgift till arbetslöshetsförsäkringen motsvarande en procent av lönesumman som löntagarna direkt betalade. I princip är Skillnaden liten mellan egenavgifter och arbetsgivaravgifter. ] Arbets- givaravgiftema betalas in av arbetsgivarna men är en del av kostnader- na för arbetslqaften och därmed en del av det löneutrymme som ar- betsgivare och arbetstagare förhandlar om. När arbetsgivaravgiftema höjs eller sänks förändras också löneutrymmet. På kort sikt kan ar- betsgivaravgiftema förändras utan att lönerna behöver påverkas. På längre sikt finns det dock ett samband.

” När det nya pensionssystemet införs ingår också en betydande växling av arbetsgivaravgifter mot egenavgifter.

10.6. Hur ska försäkringen betalas?

Förslag

Det finns argument för att låta arbetslöshetsförsäkringen vara en egen enhet inom den offentliga sektorn försörjd av öronmärkta avgifter. Praktiska svårigheter och ett misslyckat försök i den riktningen under åren 1988 till 1995 talar dock emot detta.

Arbetslöshetsförsäkringen bör även i fortsättningen adminstreras inom statsbudgeten. Försäkringens utgifter bör kontinuerligt prövas mot andra statliga utgifter.

Slutet system eller löpande räkning

För- och nackdelar

Utgiftema för arbetslöshetsersättningen varierar med de ekonomiska konjunkturerna och kan periodvis vara mycket höga. Mellan åren 1990 och 1993 ökade de årliga utbetalningarna från arbetslöshetsförsäk- ringen och KAS med mer än 30 miljarder kr.12 Arbetslöshetsersätt- ningens andel av statens utgifter ökade från 1,4 procent år 1990 till 5,8 procent år 1993 och har legat kvar på den nivån sedan dess. Ökningen av kostnaderna för arbetslöshetsersättningen mellan åren 1990 och 1993 motsvarade nästan fyra femtedelar av statens anslag till utbild- ning och forskning eller mer än dubbelt så mycket som u-landsbistån- det år 1996.

När arbetslöshetsförsälqingen finansieras över den löpande stats- budgeten finns risk för att utgifterna i försäkringen växer okontrollerat och tränger undan andra angelägna offentliga åtaganden. Samma kritik brukar riktas mot andra offentliga transfereringssystem som sjukför- säkringen och pensionssystemet. Ett sätt att hålla kontroll över både inkomster och utgifter inom stora transfereringssystem är att organisera dem i slutna enheter som försörjs med öronmärkta avgifter.

Det finns fördelar med att bokföra arbetslöshetsförsäkringen som en egen enhet. Kostnaden för arbetslöshetsersättningen blir mer synlig.

[2 Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen och KAS var 6,8 mdr kr 1990 och hade vuxit till 38,6 mdr kr 1993. Under samma period ökade kassomas fmansie- ringsavgift från 0,5 mdr kr till 1,2 mdr kr.

Detta kan tvinga fram prioriteringar mellan storleken på avgifterna och förmånerna i försäkringen. Det blir också lättare att undvika att utgif- terna i arbetslöshetsförsäkringen tränger ut andra angelägna offentliga utgifter.

Det finns också nackdelar med att ha arbetslöshetsförsäkringen i ett slutet system. Kostnaden för arbetslösheten kan variera mycket kraftigt mellan hög- och lågkonjunkturer. Arbetslöshetsförsäkringen hjälper till att dämpa nedgångar i konjunkturen. Försäkringen minskar inkomst- förlusten för dem som blir arbetslösa och bidrar därmed till att hålla uppe den privata efterfrågan i ekonomin.

Om en arbetslöshetshetsförsäkring ska klara sig som en sluten en- het, med balans mellan inkomster och utgifter, måste avgifterna och förmånerna tillåtas att variera över konjunkturerna. När arbetslösheten ökar måste antingen förmånerna reduceras eller avgifterna höjas kraf- tigt. Om variationerna är för stora kan arbetslöshetsförsäkringen bidra till att förvärra en nedgång i konjunkturen i stället för att dämpa den.

Svårare med en generös försäkring

Kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen varierar mindre med arbets- lösheten om ersättningsnivån i försäkringen är låg och ersättningstiden relativt kort. Då blir det lättare att parera variationer i utgifterna med justeringar av avgifterna. Om ersättningsnivån är hög och ersättnings- tiden lång, är de genomsnittliga utgifterna högre. Som en följd av detta blir variationerna i de totala utgifterna mellan låg- och högkonjunk— turer större räknat i kronor. Om arbetslösheten ökar kraftigt krävs stör- re justeringar av avgifterna för att balansera de ökade kostnaderna. Det går dock också att hävda motsatsen. Om försäkringsreglema är generö- sa, finns det större möjligheter att spara pengar genom att t.ex. sänka ersättningsnivåema eller korta ersättningstidema.

Buffertfonder inom försäkringen kan hjälpa till att hålla avgifter och förmåner på ungefär samma nivåer även mellan hög- och lågkon- junkturer. För att detta ska fungera måste överskott som uppstår under år med låg arbetslöshet verkligen fonderas för framtiden. Tillfälliga överskott i försäkringen får inte användas till andra ändamål eller till att sänka avgifterna till försäkringen. I de fall då buffertfondema inte räcker, utan underskott tillfälligt måste täckas med allmänna skatteme- del, måste det finnas regler som garanterar att detta bara är en tillfällig lösning. Ett exempel kan vara att försäkringen bara får låna medel från staten och enbart på marknadsmässiga villkor.

Det kan vara svårt politiskt att hålla arbetslöshetsförsäkringen utan- för den övriga offentliga ekonomin. Om de offentliga finanserna går

med underskott, är det frestande att låna pengar från arbetslöshets- försäkringens fonder. Höjningar av andra skatter och avgifter kan till- fälligt döljas genom sänkningar av avgifterna till arbetslöshetsförsäk- ringen. Om arbetslöshetsförsäkringen går med stora underskott, kan det också vara lättare att täcka underskotten med allmänna skattemedel än med höjda avgifter till försäkringen.

För att det ska gå att förvalta arbetslöshetsförsäkringen oberoende av den övriga offentliga ekonomin måste det finnas möjligheter att förutsäga utgifterna på ett rimligt sätt. Arbetslösheten kan variera kraf- tigt på kort tid. En annan källa till osäkerhet är att antalet personer som behöver arbetslöshetsersättning i hög grad bestäms av hur arbets- marknadspolitiken bedrivs. Om fler människor lyfts över från öppen arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller ges plats i ut- bildningssystemet, minskar belastningen på arbetslöshetsförsäkringen. Om arbetsmarknadspolitiska åtgärder kvalificerar till arbetslöshets- ersättning ökar utgifterna i försäkringen.

Om reglerna för arbetslöshetsförsäkringen luckras upp så att ersätt- ningen kan användas för att försörja människor i utbildning, offentliga arbeten m.m. ökar utgifterna kraftigt. Arbetslöshetsförsäkringens utgif- ter påverkas också i hög grad av vilka regler som gäller för sjukersätt- ning och förtidspension.

Ju mer utgifterna för arbetslöshetsförsäldingen beror av andra delar av den offentliga sektorn, verksamheter och bidragssystem, desto svå- rare blir det att lägga försäkringen i ett slutet system.

Exemplet Kanada

Arbetslöshetsförsäkringen i Kanada är ett exempel på hur en offentlig arbetslöshetsförsäkring kan organiseras inom ett slutet system.

Den kanadensiska arbetslöshetsförsäkringen är en obligatorisk stat- lig försäkring. Reglerna varierar något mellan delstater och regioner. Den kanadensiska arbetslöshetsförsälningen ger ersättning under maxi- malt ett år. Drygt 90 procent av alla anställda är anslutna till försäk- ringen. Egna företagare omfattas däremot inte.13

Under 1970- och 1980-talen täcktes en stor del av arbetslöshets- försäkringens utgifter av allmänna skattemedel. Genom nedskärningar

'3 För att vara berättigad till ersättning krävs minst 15 timmars arbete per vecka under 12-20 veckor. Ersättningsrätten växer med anställningstiden men kan inte överstiga 36-50 veckor. Ersättningsnivån är i genomsnitt 55 procent. Inkomster upp til 4000 kr per vecka berättigar till ersättning. Avgifter betalas enbart på den delen av inkomsten.

av förmånerna och reformer av avgiftssystemet har den kanadensiska staten sökt skapa en helfinansierad och stabil arbetslöshetsförsäkring.

Sedan år 1990 finansieras den kanadensiska arbetslöshetsförsäk- ringen helt via egenavgifter från arbetstagarna och arbetsgivaravgifter. Avgifterna sätts utifrån prognoser över de kommande tre årens utgifter i arbetslöshetsförsäkringen. Målet är att undvika såväl stora underskott som stora överskott i försäkringen och att hålla avgifterna så stabila som möjligt över tiden. Överskott i arbetslöshetsförsäloingen får inte användas för andra offentliga utgifter och underskott måste täckas med lån från staten till marknadsmässig ränta. Avgiftemas storlek bestäms av en federal kommission, men måste godkännas av finansministern.

När arbetslösheten ökade i Kanada mellan åren 1990 och 1992 höj- des avgifterna till dess att försäkringen var i balans år 1994. Efter det stabiliserades avgifterna igen.

Exemplet Sverige

Mellan åren 1988 och 1995 gjordes ett försök i Sverige att hålla kon- troll över arbetslöshetsförsäkringen genom att bokföra försäkringens inkomster och utgifter separat från statsbudgeten i den s.k. arbets- marknadsfonden. Under perioder med låg arbetslöshet skulle fonden bygga upp ett överskott, som skulle finansiera utbetalningarna när ar- betslösheten växte.

Försöket föll inte väl ut. Fram till och med år 1991 var arbetslöshe- ten låg och arbetsmarknadsfonden gick med betydande överskott. En del av medlen i fonden fördes då över till andra ändamål. När arbets- lösheten nästan fyrdubblades mellan åren 1991 och 1994 var inte fon- den tillräckligt stor för att täcka de växande utgifterna. Nedskämin- gama i förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen år 1993 och höjningen av avgifterna till försäkringen år 1994 var för små för att täcka under- skotten. Arbetsmarkrradsfonden avskaffades den 30 juni 1995. Då hade dess samlade underskott vuxit till cirka 87 miljarder kronor.14

Överväganden

Förutsättningama för att bryta ut arbetslöshetsförsäkringen till ett slutet system är inte så goda i Sverige. Jämfört med Kanada är ersättnings-

H Arbetsmarknadsfondens historia beskrivs mer noggrant i kapitel 6 i delbetän- kandet.

nivåerna i den svenska arbetslöshetsförsäkringen högre och ersätt- ningen sträcker sig längre i tiden. Det betyder att de genomsnittliga utgifterna är högre och variationerna mellan hög- och lågkonjunkturer blir kraftigare. Arbetsmarknadsfondens sammanbrott visar hur stora svårigheterna är att parera yttre påfrestningar på arbetslöshetsförsäk- ringen enbart genom att variera förmåner och avgifter inom försäkring- en. Låt vara att konjunktumedgången mellan åren 1991 och 1994 var den kraftigaste på sextio år.

Motiven för att bryta ut arbetslöshetsförsäkringen till ett eget sys- tem är också få. Utgiftema i försäkringen påverkas direkt av många offentliga beslut. Arbetsmarknadsåtgärdernas omfattning, antalet ut- bildningsplatser, regler för studiestöd, långtidssjukskrivningar och för- tidspension är exempel på detta. Arbetslöshetsersättningens storlek och ersättningstidens längd har å sin sida konsekvenser för kostnaden för arbetsmarknadsåtgärder och socialbidragsutgiftema.

Utredningen anser att både praktiska och sakliga skäl talar för att arbetslöshetsförsäkringen även i fortsättningen ska administreras inom statsbudgeten och att försäkringens utgifter kontinuerligt bör prövas mot andra statliga utgifter på samma Sätt som sker i dag.

10.7. Incitament att hålla ned arbetslösheten

Förslag

Medlemsavgifterna till arbetslöshetsförsäkringen bör inte differentieras efter arbetslöshetens omfattning och kostnader inom den egna arbets- löshetskassan.

Däremot behövs en bättre tillämpning och en viss skärpning av de regler som hindrar att arbetslöshetsförsäkringen regelmässigt används till löneutfyllnad i vissa yrken, branscher och sektorer.

Försäkringens utformning

Det finns flera huvudförklaringar till arbetslösheten.

Enligt en syn bestäms arbetslösheten av förhållandet mellan efter- frågan och tillgången på arbetskraft i samhället. Detta beror i slutänden på den ekonomiska utvecklingen och ligger utanför de arbetssökandes möjligheter att påverka. Enligt denna förklaring har utformningen av arbetslöshetsförsäkringen liten betydelse för arbetslösheten.

En annan förklaring betonar hur styrkeförhållanden på arbetsmark- naden och individuella beslut påverkar arbetslösheten genom t.ex. lö- nebildningen och de arbetssökandes vilja att söka och acceptera er- bjudna arbeten.

Eftersom arbetslöshetsförsälqingen påverkar både individuella be- slut och styrkeförhållandena på arbetsmarknaden, har den betydelse för arbetslöshetens storlek.

En heltäckande arbetslöshetsförsäkring gör det lättare för arbetslösa att helhjärtat söka arbete istället för att oroa sig för sin privatekonomi. Detta kan bidra till att sänka arbetslösheten.

Arbetslöshetsförsäkringen kan också bidra till att höja arbetslöshe- ten. En allmän arbetslöshetsförsäkring ökar fackförbundens förhand- lingsstyrka och risken blir större att de i löneförhandlingama tar mind- re hänsyn till hur antalet arbetslösa påverkas av lönekostnademas ut- veckling. En generös arbetslöshetsförsäkring kan medföra att arbetslö- sa anstränger sig mindre för att få ett nytt arbete. En gemensam arbets- löshetsförsäkring för hela arbetsmarknaden är också en indirekt sub- vention till branscher och yrken med osäker sysselsättning och kan för- svåra strukturomvandlingen när den är nödvändi .

Utredningen redogjorde i sitt delbetänkande 5 för den existerande forskningen om sambanden mellan arbetslöshetsersättning och arbets- löshet. Utredningen drog slutsatsen att efterfrågan på arbetskraft är den viktigaste förklaringen till arbetslösheten. Om det inte finns några ledi- ga arbeten att söka hjälper det lite att söka mer intensivt.

Utredningen anser dock att arbetslöshetsförsäkringens utformning kan påverka arbetslösheten på flera av de sätt som nämnts ovan. Trots insikten om dessa samband har alla utvecklade industriländer någon form av offentlig, eller offentligt understödd, arbetslöshetsförsäkring. Ambitionen måste vara att utforma arbetslöshetsförsäkringen så att den inte förvärrar det problem den ska lindra.

I tidigare kapitel har utredningen diskuterat hur ersättningsregler samt tillsyn kan minska risken för att försäkringen bidrar till att höja arbetslösheten. Avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen kan också ut- formas så att de motverkar de negativa effekter försäkringen kan ha på lönebildning och strukturomvandling. En metod som ofta förespråkas är att via differentierade avgifter på bransch- eller kassanivå:

1) Motverka att arbetslöshetsförsälningen subventionerar vissa bran- scher och yrken.

” sou l996:51 kapitel 5.

2) Öka motiven för fackförbund och företagarorganisationer att genom aktiva insatser försöka minska arbetslösheten bland sina medlem- mar. * 3) Föra in kostnaden för arbetslösheten i lönebildningen.

Differentierade medlemsavgifter

Utj ämning

Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassoma betalar bl.a. kostnaderna för administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen från försäkringen finansieras till 97 procent via de statsbidrag som arbets- löshetskassoma erhåller. Det finns inget samband mellan den utbetalda arbetslöshetsersättningen inom en arbetslöshetskassa och medlemsav- giften annat än indirekt via administrationskostnadema. Sedan år 1989 täcker statsbidragen 100 procent av kassomas kostnader på marginalen. När arbetslösheten ökar bland en arbetslöshetskassas medlemmar, täcks den ökande kostnaden för utbetalda ersättningar helt via statsbi- draget till kassan.

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen har byggts upp av frivilliga arbetslöshetskassor inom olika branscher och yrken, där medlemmarna från början gemensamt bar kostnaden för arbetslöshetsersättningen inom sitt eget område. De höga statsbidragen och utjämningen av medlemsavgiftema mellan kassoma har inneburit att arbetslöshetsför- sälqingen i praktiken lägger kostnaden för arbetslösheten på alla ar- betstagare, både de som är försäkrade och de som inte är det.

För- och nackdelar med en gemensam finansiering

Det finns flera fördelar med en arbetslöshetsförsäkring med låga indi- viduella avgifter. Det kan vara det enda sättet att uppnå en försäkring med hög anslutning. Närmare 90 procent av alla personer i arbetskraf- ten är anslutna till arbetslöshetsförsäkringen. Yrkesgrupper med hög arbetslöshet, som inte skulle ha möjlighet att teckna en egen arbetslös- hetsförsäkring, har fått råd när kostnaden för arbetslösheten delats med samtliga arbetstagare.

Det finns dock också några nackdelar med en helt gemensamt fi- nansierad försäkring.

1) En gemensamt finansierad försäkring tenderar att subventionera verksamheter med stora svängningar i sysselsättning eller med per- manent hög arbetslöshet.

Arbetslösheten träffar inte slumpmässigt. Vissa verksamheter är mer känsliga för svängningar i konjunkturerna än andra, t.ex bygg- sektorn. I en del branscher varierar sysselsättningen kraftigt mellan säsonger, t.e.x ituristnäringen. 6Vissa yrken, framför allt inom kul- tursektom, är mycketattraktiva och drar till sig betydligt fler arbets- sökande än det finns fast sysselsättning för. När arbetslöshetsförsäk- ringen finansieras av alla arbetstagare, subventionerar den i prakti- ken verksamheter med stora svängningar i sysselsättningen. Vissa branscher får periodvis en reserv av arbetskraft försörjd av arbets- löshetsförsäkringen. Efiersom försäkringen gynnar just branscher med osäker sysselsättning, tenderar den att höja arbetslösheten.

Även inom verksamheter med stabil sysselsättning kan arbets- löshetsförsäkringen göra det lättare för arbetstagarna att acceptera osäkra anställningsförhållanden och därmed bidra till en högre ar- betslöshet. Ett exempel på detta är visstidsanställda lärare som får arbetslöshetsersättning under sommarmånaderna.17 2) En gemensamt finansierad försäkring tar bort den enskilda arbets- löshetskassans ekonomiska motiv att hålla nere arbetslösheten bland sina medlemmar.

Om en del av ersättningen bärs direkt av arbetslöshetskassans medlemmar har de fackförbund och företagarorganisationer som har starka kopplingar till kassoma motiv att försöka minska arbetslöshe- ten inom sitt verksamhetsområde. Det kan handla om olika åtgärder för att aktivera de arbetssökande, uppmuntra dem att byta bostads- ort eller vidareutbilda sig för att bryta arbetslösheten. Detta ansvar vilar i dag främst på arbetsförmedlingen.

3) En gemensamt finansierad försäkring minskar också fackför- bundens motiv att bidra till en lägre arbetslöshet inom sina verk- samhetsområden genom att visa återhållsamhet i löneförhandlin- garna.

Vid centraliserade löneförhandlingar har arbetsmarknadens par- ter ett egenintresse av att ta hänsyn till de samhällsekonomiska kon- sekvenserna av de avtal de sluter. Om höga löneökningar bidrar till

'6 Avsnitt 3.4 samt bilaga 5 går igenom säsongarbetslöshetens omfattning i Sverige. '7 Ett löneavtal trädde i kraft i augusti 1996 som ger uppehållslön mellan terrni- nema även för visstidsanställda lärare. Om detta innebär att deras rätt till arbets— löshetsersättning under skolloven försvinner är i skrivande stund ännu inte avgjort.

att öka arbetslösheten får alla betala, via allmänna avgifter till ar- betslöshetsförsäkringen eller genom skatter.

När löneförhandlingama är decentraliserade till branscher och företag, är inte konsekvenserna lika tydliga. En grupp kan förhandla till sig kraftiga löneökningar. Om löneavtalen bidrar till att arbets- lösheten ökar inom deras yrkesområde, bärs kostnaden för arbets- lösheten av alla på arbetsmarknaden.

Skäl för differentierade medlemsavgifter

En vanlig ståndpunkt i den nationalekonomiska debatten är att fackför- bundens lönekrav på branschnivå skulle ta större hänsyn till arbetslös- heten bland de egna medlemmarna, om avgiften till varje arbetslös- hetskassa speglade kostnaden för arbetslöshetsersättningen i kassan.18

Dagens organisation av arbetslöshetsförsäkringen ger de fackliga organisationerna en starkare position i löneförhandlingama. Att bygga in ett lönedämpande motiv i arbetslöshetsförsäkringen skulle kunna vara ett sätt att väga upp detta. De starka kopplingarna mellan fackför- bunden och arbetslöshetsförsäkringen har - åtminstone historiskt - varit en stor fördel för dem när de rekryterat medlemmar.

Om lönehöjningar inom en sektor kan orsaka arbetslöshet och höjda medlemsavgifter till sektorns arbetslöshetskassa, påverkas de anställda på två sätt. Å ena sidan blir det mindre lönsamt på marginalen att höja lönerna om en stor andel av lönehöjningen försvinner i höjda med- lemsavgifter. Detta borde dämpa löneökningama och även arbetslös- heten. Å andra sidan förlorar löntagarna en del av sin köpkraft, när av- gifterna till arbetslöshetskassan stiger och de kan då vilja höja sina lö- ner ytterligare som kompensation. Detta borde driva upp lönerna.

Om den löneåterhållande effekten ska vara starkast, måste avgifter- na till den egna arbetslöshetskassan öka kraftigt, när arbetslösheten inom sektorn ökar. Avgiftshöjningen måste vara så stor att de anställda och deras ombud tar hänsyn till den, när de formulerar Sina lönekrav.

Anhängarna av denna typ av avgifter förespråkar vanligen ett sys- tem där staten ger en form av grundbidrag till arbetslöshetsförsäk- ringen, men där varje arbetslöshetskassas medlemmar får betala en större del av den ökande kostnaden när arbetslösheten växer. I princip skulle staten fortfarande betala lejonparten av den totala ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen, men medlemmarna i varje enskild kassa

18 Se t.ex. Holmlund (1996).

skulle få betala en märkbar del av kostnaden på marginalen om arbets- lösheten skulle växa.

I dag fungerar statsbidragssystemet på motsatt vis. Arbetslöshets- kassomas medlemmar betalar, vid sidan av administrationskostnader- na, tre procent av den totala ersättningen från arbetslöshetsförsäloing- en, men ingenting av den ökande ersättningen om arbetslösheten växer.

Problem och invändningar

Utredningen ser ett par invändningar mot att koppla medlems- avgiftema till de totala utbetalningarna inom den egna arbetslöshets— kassan.

1) Arbetslösheten och ersättningen varierar kraftigt mellan olika ar- betslöshetskassor (se tabell 10.4). En minskad utjämning av kostna- derna mellan kassoma och en ökad finansiering av försäkringen via medlemsavgifter kommer att få konsekvenser för inkomstfördel- ningen på hela arbetsmarknaden. I vissa arbetslöshetskassor kom- mer avgifterna att behöva höjas kraftigt. I andra kassor skulle avgif- terna till och med kunna sänkas.

Om detta upplevs som ett problem beror på vilka krav som ska ställas på arbetslöshetsförsäkringen. Mer egenfrnansiering inom varje kassa minskar subventionen av branscher och yrken som re- gelmässigt har högre arbetslöshet. Enligt utredningens mening finns det fördelar med detta. 2) Anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen riskerar att bli mindre om låglönegrupper med hög arbetslöshet får kraftiga höjningar av sina avgifter. 3) Risken för segregation är stor. Arbetslösheten skiljer sig inte bara åt mellan branscher. Risken för arbetslöshet beror också på synliga personliga egenskaper som utbildning, ålder, medborgarskap och hälsotillstånd. Om varje arbetslöshetskassa ska bära en betydande del av kostnaderna för den egna ersättningen, kommer arbetslös- hetskassoma att ha motiv att försöka neka vissa personer medlem- skap.

I en del fall består arbetslöshetskassoma av ett flertal yrkesgrup- per med olika hög arbetslöshet. Mer egenfrnansiering kommer att ge starka grupper på arbetsmarknaden motiv att bilda egna arbets- löshetskassor med låga avgifter, medan svagare grupper hänvisas till egna kassor med högre avgifter.

4) Om finansieringen av arbetslöshetsförsäloingen ska påverka löne- bildningen, måste medlemsavgiften till arbetslöshetskassan öka kraftigt, när arbetslösheten växer inom kassans område.

I praktiken är det svårt att åstadkomma detta utan att också kraf- tigt minska de totala statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen. Om medlemmarna i en enskild arbetslöshetskassa ska betala t.ex. en fjärdedel av de ökade kostnaderna för ersättningen, när arbetslöshe- ten stiger bland kassans medlemmar, måste de i praktiken betala även en fjärdedel av den utbetalda ersättningen i kassan vid varje tillfälle. Detta kommer att leda till mycket höga avgifter i vissa ar- betslöshetskassor och kan hota anslutningen till arbetslöshetsför- säkringen.(Se tabell 10.6.) 5) Det är tveksamt om höjda medlemsavgifter till försäkringen i prak- tiken skulle påverka lönebildningen som teorin förutsätter. Arbets— löshetskassomas verksamhetsområden stämmer bara ibland överens med löneförhandlingsområdet.

Inom LO-området finns ofta en arbetslöshetskassa per löneför- handlande fackförbund, även om samma fackförbund numera vanli- gen tecknar en hel rad olika löneavtal med ett flertal olika ar— betsgivare. Akademikernas arbetslöshetskassa omfattar medlemmar från 23 olika fackförbund. Även inom TCO-området tecknas flera löneavtal inom samma arbetslöshetskassas verksamhetsområde. In- om industritjänstemännens arbetslöshetskassas verksamhetsområde tecknade Industritjänstemannaförbundet (SIF) t.ex. ett femtiotal lö- neavtal år 1995.

Differentierade arbetsgivaravgifter - exemplet USA

En annan väg att använda finansieringen av arbetslöshetsförsälqingen för att minska arbetslösheten är att låta avgifterna till försäkringen be- straffa arbetsgivare som ofta friställer arbetskraft. 19

USA är ensamt bland industriländema om att finansiera en allmän arbetslöshetsförsäkring genom individuella arbetsgivaravgifter. I USA är arbetsrätten lösare än i Sverige och det är lättare att säga upp perso- nal. Arbetslöshetsförsäkringen ses inte som en kollektiv försäkring utan istället som en fortsättning av lönesystemet. Ersättningen är därför i första hand den före detta arbetsgivarens ansvar.

Den amerikanska arbetslöshetsförsäkringen började införas under 1930-talet och syftet med finansieringen var att kostnaden för arbets-

19 . . S.k. experience-rating.

lösheten skulle vägas in i varje företags produktionskostnadzo. Företag skulle uppmuntras att behålla arbetslcraft över konjunktursvackor. Fö- retag och branscher som regelmässigt friställde personal - t.ex. på grund av säsongvariationer - skulle få betala för det och inte subven— tioneras av andra företag.

Sättet att bestämma avgiftens storlek varierar något mellan delsta- terna. I allmänhet betalar arbetsgivarna en avgift till arbetslöshetsför- säkringen på mellan två och sju procent av lönesumman för sina an- ställda. Avgiften beror i regel på förhållandet mellan den arbetslöshets- ersättning som arbetsgivarens före detta anställda har lyft och den lö- nesumma som arbetsgivaren betalat ut under de tre senaste åren.

Systemet får som konsekvens att om en arbetsgivare säger upp per- sonal som blir arbetslös, ökar arbetsgivarens avgifter till arbetslöshets- försäkringen för den personal han har kvar. Om en arbetsgivare i stället nyanställer personal, minskar avgifterna till försäkringen. I princip be- talar en arbetsgivare en form av efterlön till de anställda han sagt upp. I stället för att tvingas betala hela summan samtidigt sprids betalningen ut som extra avgifter till arbetslöshetsförsälq'ingen under flera år. Äldre amerikanska studier har visat att enskilda arbetsgivare verldigen har tagit hänsyn till de framtida avgifterna till arbetslöshetsförsälcingen, när de fattat beslut om tillfälliga neddragningar av personalen (se Becker 1972 och 1981).

I praktiken tillämpas inte principen fullt ut. Avgiften till försäkring- en stiger inte fullt ut med kostnaden för arbetslöshetsersättningen. Ar- betsgivare kan fortfarande spara pengar på att tillfälligt friställa perso- nal t.ex. på grund av konjunktur- eller säsongsvackor. Arbetslöshets- försäkringen gynnar därmed fortfarande företag som friställer persona- len ofta. Men subventionen är mindre än den skulle ha varit om alla arbetsgivare betalat samma avgift, som t.ex. fallet är i Sverige.

Amerikanska studier på företagsnivå har visat att arbetslöshets— försäkringen regelmässigt subventionerat jordbruket och framför allt byggnadsindustrin i minst 30 år. Dessa branscher har sysselsatt fler personer, på bekostnad av andra branscher, än de skulle ha gjort om de burit sina egna kostnader (Anderson och Meyer, 1993). Gynnandet av branscher med osäker sysselsättning har bidragit till att höja den totala arbetslösheten. Topel (1983) uppskattade att 30 procent av den arbets— löshet som berodde på friställningar skulle kunna undvikas, om ar-

20 En av konstruktörerna Edwin Witte skrev: I en marknadsekonomi går vinsterna från produktionen till enskilda företagare. Då bör också alla kostnaderna för produktionen, inklusive kostnaderna för arbetslösheten, bäras av företaget

(Becker, 1981).

betsgivama fick betala hela arbetslöshetsersättningen för den personal de sade upp.

Överväganden

Det ligger närmare till hands att använda individuella arbetsgivar- avgifter som ett styrinstrument, när hela finansieringen och en stor del av administrationen av arbetslöshetsförsäkringen ligger på arbets- givarna som i USA. Det är också lättare att ha differentierade arbetsgi— varavgifter till en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Att tillämpa det amerikanska avgiftssystemet direkt på den frivilliga svenska arbetslös- hetsförsäkringen skulle innebära att det blir billigare för arbetsgivare att friställa anställda som inte är anslutna till försäkringen.

I Sverige har arbetslöshetsförsälo'ingen byggts upp från löntagar- sidan. Individuella arbetsgivaravgifter skulle vara en främmande fågel i den svenska försäkringen.

Mycket tyder på att även den svenska arbetslöshetsförsäkringen indirekt stödjer vissa näringar och regioner permanent. Utredningen anser dock att detta problem går att bekämpa med instrument som re- dan finns inom systemet. En metod är att bättre tillämpa och skärpa de regler som hindrar att arbetslöshetsförsälq'ingen används som löneut- fyllnad i vissa branscher och sektorer.

I Sverige finns också ett tydligt arbetsgivaransvar för fast anställd personal genom turordningsregler och reglerade uppsägningstider. Det finns även kompletterande trygghetsavtal som ger ersättning för upp- sagd personal. 2

21Se kapitel 6 i utredningens delbetänkande SOU 1996:51.

10.8. Finansiering av den nya försäkringen

Förslag

Ansvaret för finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen bör även i fortsättningen delas mellan arbetslöshetskassomas medlemmar, alla ar- betstagare och staten.

Den allmänna arbetsmarknadsavgiften föreslås täcka utgifterna för grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen, nytillträdandeersättningen och efterskyddet.

Inkomstbortfallsdelen av försäkringen föreslås till 80 procent fi- nansieras av arbetsmarknadsavgiften. De resterande 20 procenten av inkomstbortfallsersättningen föreslås täckas av avgifter från arbetslös- hetskassomas medlemmar. Medlemsavgiftema till arbetslöshetskassor- na behöver på grund härav höjas till 3,0 miljarder kr, jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Höjningen motsvarar cirka 25 kr i månaden per medlem.

Tillfälliga underskott i arbetslöshetsförsäkringen bör täckas med all- männa budgetmedel. Tillfälliga överskott i försäkringen tillfaller i gen- gäld statsbudgeten.

Finansieringen i korthet

Utredningen föreslog i kapitel 5 en allmän och sammanhållen arbets- löshetsförsäkring bestående av en obligatorisk del med ett grundbe- lopp, lika för alla, och en frivillig inkomstbortfallsdel. Utredningen föreslog också att den nya arbetslöshetsförsäkringen kompletteras med en speciell ersättning för nytillträdande på arbetsmarknaden samt med ett efterskydd för personer som utförsäkrats från den nya arbetslöshets— försäkringen.

Utredningen föreslår att ansvaret för finansieringen av den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande er- sättningsformema delas mellan arbetslöshetskassomas medlemmar, samtliga arbetstagare och staten. Detta medför att staten även i fort- sättningen bestämmer de grundläggande villkoren för avgifter och förmåner i arbetslöshetsförsäkringen.

Ryggraden i finansieringen ska vara den allmänna arbetsmark- nadsavgiften, som formellt betalas in av arbetsgivarna men som indi- rekt kommer från alla arbetstagare. Arbetsmarknadsavgiften ska be- stämmas till en nivå där den på lång sikt täcker en viss andel av de för-

väntade utgifterna för försäkringen och de kompletterande ersättning- arna. Medlemsavgifter till arbetslöshetskassoma ska vara en viktig del av finansieringen av inkomstbortfallsdelen i försäkringen.

Vid perioder av högre arbetslöshet kan det uppstå tillfälliga under- skott i finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen och de komplette- rande ersättningarna. Statens ansvar blir att täcka dessa underskott med allmänna budgetmedel. Tillfälliga överskott som kan uppstå i arbets- löshetsförsäkringen i perioder av låg arbetslöshet tillfaller i gengäld automatiskt statsbudgeten.

Finansiering av arbetsmarknadsåtgärder

Utredningen föreslår att finansieringen av arbetslöshetsförsäloingen samt de kompletterande ersättningarna konsekvent skiljs från finan- sieringen av alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett villkor för en starkare koppling mellan avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen och den utgående ersättningen är, enligt utredningens mening, att utgifterna för försäkringen och utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna inte blandas samman.

Under år 1996 belastas anslaget till arbetslöshetsförsälo'ingen och KAS också av utgifterna för ALU och för datortek (se tabell 10.1). Dessa verksamheter är arbetsmarknadspolitiska åtgärder och bör finan- sieras med allmänna skattemedel på samma sätt som övriga arbets- marknadsåtgärder.

Utredningen är samtidigt medveten om det starka finansiella sam- band som finns mellan arbetslöshetsförsäkringen och anslagen till ar- betsmarknadspolitiska åtgärder.

Finansiering av grundbeloppet

Alla förvärvsarbetande som uppfyller grund- och arbetsvillkoren kommer att ha rätt till den obligatoriska delen av den nya arbetslös- hetsförsäkringen - grundbeloppet. Utredningen anser därför att såväl ersättningen som administrationen av grundbeloppet ska finansieras av alla arbetstagare genom arbetsmarknadsavgiften.

Ett statsbidrag som motsvarar hela ersättningen från grundbeloppet ska utgå till samtliga arbetslöshetskassor som administrerar grund— beloppet. Varje arbetslöshetskassa ska också få ett statsbidrag till ad-

ministrationen av grundbeloppet. En del av detta bidrag finansieras från utgifterna för den nuvarande administrationen av KAS.22

Administrationsbidraget till grundbeloppet bör, enligt utredningens mening, vara ett fast belopp per utbetald ersättningsdag i varje arbets- löshetskassa och betalas ut tillsammans med statsbidraget till ersätt- ningen.

Finansiering av inkomstbortfallsersättningen

Den frivilliga inkomstbortfallsdelen av försäkringen tillfaller enbart arbetslöshetskassomas medlemmar. Detta är, enligt utredningens me- ning, ett tungt argument för att medlemsavgiftema till kassorna bör vara ett betydande bidrag till finansieringen av inkomstbortfallsersätt- ningen.

Administrationen av inkomstbortfallsersättningen bör helt finan- sieras av medlemsavgifter. Något statligt bidrag till administrationen av inkomstbortfallsdelen ska därför inte utgå. Utredningen föreslår också att de utjämningsbidrag23 som finansierar delar av admini- strationen i vissa kassor med hjälp av avgifter från andra kassor avskaf- fas.

Arbetslöshetskassoma betalar administrationen för enbart inkomst- bortfallsersättningen, d.v.s. den del av arbetslöshetsersättningen för varje arbetslös som överstiger grundbeloppet. (Se avsnitt 5.2.) Kassor- nas administrationskostnader kommer därför att bli lägre än i dagens system, där kassorna står för den fulla kostnaden för att administrera ersättningen till sina medlemmar. Detta bör, enligt vad utredningen kan bedöma, ge ett viss utrymme för att en större del av medlemsavgiftema till kassorna ska kunna användas för att finansiera ersättningen i den nya försäkringen.

Utredningen föreslår att arbetslöshetskassomas medlemsavgifter finansierar en betydande andel av arbetslöshetsersättningen från in- komstbortfallsdelen av försäkringen. Utredningen anser att finansie- ringsavgiften bör motsvara en femtedel av den förväntade ersättningen från inkomstbortfallsdelen i försäkringen. Detta kräver enligt utred- ningens bedömning att finansieringsavgiften höjs till 2,7 miljarder kr

22 Kostnaden för administrera KAS uppgår till strax under 70 milj kr. Admini— strationen på de fyra KAS-regionema kostade 29 mkr under budgetåret 1995/96 och försäkringskassomas kostnader för att betala ut KAS-beloppen uppgick till cirka 41 milj kr under helåret 1995. I detta belopp ingår dock även kostnaden för den numera avskaffade statliga arbetsmarknadskassan. 23 Se avsnitt 10.4.

om året år 1998. Kostnaden för administrationen av inkomstbortfallser- sättningen beräknas till 300 miljoner kr. Medlemsavgifterna blir 3,0 miljarder kr år 1998 jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Utredningen bedömer att detta kommer att kräva en höjning av den genomsnittliga medlemsavgiften till arbetslöshetskassoma med 300 kr om året eller 25 kr i månaden.24

Utredningen är dock inte beredd att föreslå att medlemsavgiftema ska täcka en viss andel av försäkringsersättningen i varje arbets- löshetskassa. Den del av medlemsavgiften som finansierar inkomst- bortfallsersättningen från försäkringen - finansieringsavgiften — bör inte heller i fortsättningen ha något samband med arbetslösheten i den en- skilda kassan. Utredningen anser att kostnaden för ersättningen bör jämnas ut mellan kassor med hög och låg arbetslöshet enligt samma principer som gäller i dag.

Statsbidraget till ersättningen från inkomstbortfallsdelen bör, enligt utredningens förslag, på lång sikt finansieras till 80 procent av arbets- marknadsavgiften och 20 procent av den finansieringsavgift arbetslös- hetskassoma betalar till staten. Detta betyder att finansieringsavgiften kommer att variera med nivån på den totala arbetslösheten.25

Eftersom medlemsavgiftema till arbetslöshetskassoma ska utgöra en fast andel av inkomstbortfallsersättningen, kommer de att stiga om den öppna arbetslösheten stiger. Avgifterna kommer att hållas tillbaka om fler öppet arbetslösa bereds plats i arbetsmarknadspolitiska åtgär- der.

Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassoma ska finansiera en fast andel av den totala ersättningen från inkomstbortfallsdelen. Medlems- avgifterna kommer därför på lång sikt att behöva höjas i takt med det inkomstindex26 som styr ersättningen från inkomstbortfallsdelen.

Tillfälliga under- och överskott i finansieringen av inkomstbort- fallsdelen regleras via statsbudgeten på samma sätt som för grundbe- loppet.

24 Den genomsnittliga medlemsavgiften till arbetslöshetsförsäkringen var 42 kr i månaden år 1995. Totalt gav medlemsavgiftema intäkter på drygt 1,9 mdr kr år 1995. Nästan 700 mkr användes till administration av försäkringen och drygt 1,2 mdr kr finansierade delar av utbetald ersättning. 25 En preliminär fmansieringsavgift bör fastställas i början av året utifrån de för- väntade utbetalningarna från inkomstbortfallsdelen av försäkringen. En definitiv avräkning bör sedan göras i slutet av året. 26 Se kapitel 5.

Finansiering av de kompletterande ersättningarna

Alla som uppfyller villkoren kommer att ha rätt till den speciella er- sättningen för nytillträdande på arbetsmarknaden. Ersättningen för nytillträdande är dagpenning på grundbeloppsnivå under högst 200 ersättningsdagar och kan i princip bara utgå en gång under livet. Ut- redningen anser därför att denna ersättning helt bör finansieras av ar- betsmarknadsavgiften.

Efterskyddet som tillfaller alla som utförsäkrats från arbetslöshets- försäkringen bör också finansieras helt av arbetsmarknadsavgiften. Efterskyddet utgår med dagpenning motsvarande grundbelopp under högst 200 ersättningsdagar.

Utförsäkrade som fyllt 58 år kan få ersättning från efterskyddet un- der en längre tid, s.k. förlängt efterskydd. Dessa arbetslösa har då tap- pat det mesta av sin anknytning till arbetsmarknaden och ersättningen är inte längre något omställningsbidrag. Det förlängda efterskyddet bör, enligt utredningens mening, ses som en arbetsmarlmadspolitisk åtgärd och finansieras med allmänna skattemedel inom ramen för detta anslag, d.v.s. utanför arbetslöshetsförsälqingen.

Försäkringens finansiering vid lägre arbetslöshet

Nedanstående beräkningar över utgifter och inkomster i den nya arbets- löshetsförsäkringen utgår från prognosen i 1997 års budgetproposition över samhällsekonomin fram till år 2001. Budgetpropositionen antar att sysselsättningen kommer att öka stadigt under de kommande åren och att arbetslösheten kommer att sjunka betydligt fram till år 2001. Antagandena framgår av tabell 10.11. Tabell 10.8 Visar de beräknade utgifterna för försäkringen och de kompletterande ersättningarna åren 1998 till 2001.

Tabell 10.8 Utgifter i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001 Miljarder kr, löpande priser

Utgifter 1998 Grundbelopp 1 8,7 Inkomstbortfallsersättning 13,8 Nytillträdandeersättning 0,5 Efterskydd 0,0 Administrationl 0,8 Summa 33,8

]) Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

1999 2000 2001 18,0 16,9 16,6 13,6 13,0 13,6

1,0 1,3 1,4 0,0 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8

33,4 32,9 33,2

Tabell 10.9 visar de beräknade inkomsterna i arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001. Om sysselsättningen, lönerna och arbetslösheten utvecklas enligt antagandena i 1997 års budgetproposition skulle ut- redningens förslag till arbetslöshetsförsäkring vara finansierad under åren 1998 till 2001 med en arbetsmarknadsavgift på 4,0 procent av lönesumman, jämfört med 5,42 procent år 1996.

Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassoma skulle totalt uppgå till 3 miljarder kr om året, jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Med- lemsavgifterna till arbetslöshetskassoma skulle i genomsnitt vara 66 kr i månaden. År 1995 var den genomsnittliga medlemsavgiften 42 kr i månaden.

Tabell 10.9 Inkomster i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001.

Miljarder kronor, löpande priser Inkomster 1998 1999 2000 2001

Arbetsmarknadsavgiften 28,9 30,4 32,0 33,4 4,0 procent Medlemsavgifter] 3,0 3,0 2,9 3,0 Summa 31,9 33,4 34,9 36,4

1) Finansierar administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen samt 20 pro- cent av inkomstbortfallsersättningen. Källa: Finansdepartementet samt egna beräkningar

Om arbetsmarknadsavgiften skulle ligga kvar på 1996 års nivå skulle försäkringen visa ett överskott på 48 miljarder kr fram till år 2001.(Se tabell 10.10.) Detta ska dock ställas mot att arbetslöshetsförsälaingen gick med sammanlagt 87 miljarder i underskott åren 1988 till 1995.

Tabell 10.10 Försäkringens saldo åren 1998 till 2001 Miljarder kr, löpande priser

Arbetsmarknadsavgift 1998 1999 2000 2001 Summa

4,00 procent -l,9 0,0 2,0 3,2 3,3 5,42procent 8,5 10,8 13,3 15,1 47,7

Källa: AMS samt egna beräkningar

Om arbetslöshetskassomas medlemmar istället betalade 25 procent av inkomstbortfallsersättningen samt kostnaden för administrationen av inkomstbortfalldelen av försäkringen, skulle den genomsnittliga med— lemsavgiften behöva vara 960 kr om året eller 80 kr i månaden. Den nya arbetslöshetsförsäkringen skulle då vara fullt finansierad vid en arbetsmarknadsavgift på 3,9 procent av lönesumman.

Tabell 10.11 Antaganden enligt budgetpropositionen för 1997

Procent

Grundantaganden 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Öppen arbetslöshet 7,7 6,9 6,1 5,8 5,7 5,7 Löneökningar 5 ,6 4,5 4,1 4,0 4,0 4,0

Sysselsättningsökning -0,7 0,6 1,4 1,1 0,6 0,6

Källa: Budgetpropositionen för år 1997.

Försäkringens finansiering vid oförändrat hög arbetslöshet

Arbetslöshetsförsälqingens inkomster och utgifter påverkas mycket av nivån på sysselsättningen och arbetslösheten. Beräkningarna i föregå- ende avsnitt byggde på antaganden om en sjunkande öppen arbetslös- het och stigande sysselsättning mellan åren 1996 och 2001. Tabellema 10.12 och 10.13 redovisar beräkningar över försäkringens utgifter och inkomster under åren 1998 till 2001 om arbetslösheten förblir lika hög som år 1996 och sysselsättningen inte ökar alls under perioden. Anta- gandena framgår av tabell 10.15.

Tabell 10.12 Försäkringens utgifter vid hög arbetslöshet och oför- ändrad sysselsättning åren 1998 till 2001

Miljarder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

Grundbelopp 23,7 24,0 22,7 23,5 Inkomstbortfallsersättning 17,5 17,9 17,6 18,3 Nytillträdandeersättning 0,7 1 ,2 1,7 1,9 Efterskydd 0,0 0,0 1,2 1,2 Administration] 0,8 0,8 0,8 0,8 Summa 42,7 43,9 44,0 45,7

1) Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

En dålig sysselsättningsutveckling innebär minskade intäkter från ar- betsmarknadsavgiften samtidigt som den höga arbetslösheten håller uppe utgifterna i arbetslöshetsförsälaingen. Som framgår av tabell 10.13 krävs att arbetsmarknadsavgiften förblir på 1996 års nivå - 5, 42 procent - för att den nya arbetslöshetsförsäkringen ska vara finansierad under perioden. Försäkringens saldo framgår av tabell 10.14. '

Tabell 10.13 Försäkringens inkomster vid hög arbetslöshet och oförändrad sysselsättning åren 1998 till 2001

Miljarder kronor, löpande priser

Inkomster 1998 1999 2000 2001 Arbetsmarknadsavgiften 38,3 39,8 41,4 43,1 5,42 procent

Medlemsavgifterl 3,8 3,9 3,8 4,0 Summa 42,1 43,7 45,2 47,1

M...—___...— 1) F inansierar administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen samt 20 pro- cent av inkomstbortfallsersättningen.

Källa: Arbetsmarknads- och finansdepartementen samt egna beräkningar

De totala medlemsavgiftema till arbetslöshetskassoma skulle i detta fall behöva uppgå till strax under 4 miljarder kr om året, jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Den genomsnittliga medlemsavgiften till ar— betslöshetskassoma skulle behöva vara 88 kr i månaden, jämfört med 42 kr i månaden år 1995.

Tabell 10.14 Försäkringens saldo vid hög arbetslöshet och oför- ändrad sysselsättning åren 1998 till 2001

Arbetsmarlmadsavgift 1998 1999 2000 2001 Summa

5,42 procent —0,6 —0,2 1,2 1,4 1,8

Källa: AMS samt egna beräkningar

Om medlemsavgiftema betalade administrationen och 25 procent av ersättningen från inkomstbortfallsdelen av försäkringen, skulle den genomsnittliga medlemsavgiften behöva vara 105 kr i månaden. Ar- betslöshetsförsäkringen skulle då vara finansierad med en arbetsmark-

nadsavgift på 5,32 procent av lönesumman, en tiondels procent lägre än är 1996.

Tabell 10.15 Alternativa samhällsekonomiska antaganden

Procent

Grundantaganden 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Öppen arbetslöshet 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7 Löneökningar 5,6 4,5 4,1 4,0 4,0 4,0

Sysselsättningsökning 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Källa: Egna antaganden

10.9. Referenser

. Anderson P. och B. Meyer (1993) ”The unemployment insurance payroll tax and interindustry and interfirm subsidies. Ur: Poterba, James (red) ”Tax policy and the economy.” NBER. MIT Press. Cambridge Ma. 0 Becker J. M. (1972) ”Experience rating in unemployment insu- rance. An experiment in competitive socialism.” John Hopkins Uni- versity Press. Baltimore. ' Becker J. M. (1981) ”Unemployment insurance financing. An eva— luation.” American Enterprise Institute for Public Policy Research. Washington. 0 Björklund A. och B. Holmlund (1987) 'Arbetslöshetsersättningens finansiering.” Ekonomisk debatt nr.8 1987. 0 Calmfors L. (1993) ”De institutionella systemen på arbetsmark- naden och arbetslösheten.” Rapport till ekonomikommissionen, SOU 1993:16. . Calmfors L. (1993) ”Arbetslöshetsförsäkringen - hur bör den utfor- mas?” Ekonomisk debatt nr. 5 1993. . DS 1994181 ”En social försäkring.” Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO). . Finansdepartementet (1995) ”Unemployment benefits and social assistance in seven european countries.” Stencil. . Holmlund B. (1996) ”Arbetslöshetsförsäloing och arbetslöshet” Under publicering i Ekonomisk debatt.

. Topel R. H. (1983) ”On layoffs and unemployment insurance.” American Economic Review. September 1983.

11. Ekonomiska och sociala konsekvenser

1 1 . 1 Inledning

Detta kapitel innehåller utredningens beräkningar av den nya försäk- ringens utgifter, kalenderårsvis. De samlade effektema av utredningens förslag beräknas vid två fall. Ett med en långsamt sjunkande arbets- löshet och ett vid en oförändrat hög arbetslöshet. Kapitlet innehåller även beräkningar av besparingar och kostnadsökningar av de enskilda delarna av utredningens förslag. Ytterligare ekonomiska analyser finns i delbetänkandet, kapitel 8.

Kapitlets sista avsnitt diskuterar sociala konsekvenser av den nya arbetslöshetsförsäloingen. Avsnittet tar bl.a upp hur utredningens för- slag påverkar kvinnor respektive män.

11.2. Samlade ekonomiska konsekvenser

Antaganden

Beräkningarna antar att den nya försäkringen införs den 1 januari 1998 och utgår från den prognos över arbetslösheten och löneutvecklingen åren 1996 till 2001 som ingår i regeringens budgetproposition för år 1997. Antagandena redovisas 1 tabell 11.1.

1 Prop. 1996/97:1.

Tabell 11.1 Samhällsekonomiska antaganden

Procent

Grundantaganden 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Öppen arbetslöshet 7,7 6,8 6,1 5,8 5,7 5 ,7 Årliga löneökningar 5,6 4,5 4,1 4,0 4,0 4,0

Källa: Budgetpropositionen för år 1997

Utgifter enligt budgetpropositionen

Tabell 11.2 redovisar de i budgetpropositionen beräknade utgifterna för arbetslöshetsersättningen åren 1998 till 2001 efter de regelförändringar som beslutades av riksdagen den 12 juli 1996. I beräkningama ingår även kostnaden för att höja ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen till 80 procent från 1 januari 1998. Besparingama av den bortre gräns för ersättningstiden som riksdagen beslutade om ingår dock inte.

Tabell 11.2 Utgiftema för arbetslöshetsersättningen åren 1998 till 2001 enligt budgetpropositionen

Miljarder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

Arbetslöshetsförsäkring 28,8 27,3 28,4 28,8 KAS 2,1 2,1 2,1 2,1 Summa 31,0 29,4 30,5 30,9

Källa: Budgetpropositionen för år 1997

Den nya försäkringens totala utgifter

Tabell 11.3 visar de beräknade totala utgifterna i utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring från införandet år 1998 och tre år framåt. Som framgår av tabellen beräknas utgifterna i utredningens förslag till

ny försäkring vara cirka 2 miljarder kr högre per år under åren 1998 till 2001 jämfört med budgetpropostionens prognos för arbetslöshets- försäkringen och KAS.

Detta förklaras av att den lägsta och den högsta dagpenningen från arbetslöshetsförsäkringen höjs år 1998 i utredningens förslag och sedan följer den allmänna löneutvecklingen. I budgetpropositionens prognos är den högsta och den lägsta dagpenningen nominellt oförändrade under hela perioden fram till år 2001.

För att stärka finansieringen av arbetslöshetsförsälo'ingen föreslår utredningen att medlemsavgiftema till arbetslöshetskassoma höjs med cirka 25 kr i månaden per medlem. Detta beräknas ge 1,1 miljarder i ökade intäkter. (Se vidare avsnitt 10.8.)

I avsnitt 11.9 redovisas beräkningar över den föreslagna arbetslös- hetsförsäkringens utgifter utifrån andra samhällsekonomiska antagan— den.

Tabell 11.3 Den nya försäkringens utgifter åren 1998 till 2001 Miljarder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

Grundbelopp 18,7 18,0 16,9 16,6 Inkomstbortfallsersättning 13,8 13,6 13,0 13 ,6 Delsumma 32,5 31,6 29,9 30,1 Nytillträdande- 0,5 1,0 1,3 1,4 ersättning Efterskydd 0,0 0,0 0,9 0,8 Summa 33,0 32,6 32,1 32,3

Källa: AMS samt egna beräkningar

Enskilda delar i den nya försäkringen

Grundbeloppet kommer att utgöra drygt 55 procent av utgifterna och inkomstbortfallsersättningen drygt 45 procent av utgifterna i den sam- manhållna arbetslöshetsförsäloingen.

Den nya arbetslöshetsförsäkringen innehåller en bortre gräns för den sammanlagda ersättningsrätten. Utredningen beräknar att bespa- ringarna från den bortre gränsen kommer först från och med år 2000.

Efterskyddet tillfaller dem som förbrukat sina ersättningsdagar i försäkringen. Utgiftema för efterskyddet kommer därmed först från och med år 2000.

Nytillträdandeersättningen tillfaller en del av dem som inte kvalifi- cerar sig till full ersättning från den nya arbetslöshetsförsälqingen. Nytillträdandeersättningen kan ses som en efterföljare till KAS. Kost- naden växer gradvis efter år 1998. Hur snabbt kostnaden för nytill- trädandeersättning växer beror på läget på arbetsmarknaden.2 Extra- kostnaden för att ersätta KAS med nytillträdandeersättningen uppskat- tas till 300 milj kr om året under perioden 1998-2001.

Tabell 11.4 Övriga kostnadseffekter (avseende arbetsmarknadspo- litiska åtgärder) åren 1998—2001

Miljarder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001 Förlängt efterskydd 0, 0 0,0 0,0 0,2

Ändrade kostnader för ALU 0 ,2 0,3 —O,l 0,0 Ändrade kostnader för 0,5 0,6 0,4 0,5 utbildningsbidragz

Summa 0,7 0,9 0,3 0,7

1) En beräknad besparing på cirka 100 milj kr år 2000. 2) För personer berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Källa: AMS samt egna beräkningar

Kostnaderna för ALU och utbildningsbidrag beror på ersättningsnivån i arbetslöshetsförsälq'ingen. Tabell 11.4 redovisar hur utgifterna för ALU och utbildningsbidrag påverkas av utredningens förslag. Tabellen redovisar också kostnaden för det förlängda efterskyddet för äldre långtidsarbetslösa. Till och med år 2000 har de äldre ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller det ordinarie efterskyddet. Kostnaden för det förlängda efterskyddet blir synlig år 2001 och kommer troligen att växa under åren därefter.

2 Utredningen räknar med att den fulla kostnaden för nytillträdandeersättningen uppnås först år 2001. Det är sannolikt att den fulla kostnaden nås redan tidigare. I detta fall kommer kostnaden för grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen att minska snabbare.

Totala ekonomiska effekter

Tabell 11.5 redovisar de beräknade kostnadsökningama och besparing- arna av alla delar som ingår i utredningens förslag. Kostnadsökning- ama och besparingarna har beräknats i förhållande till 1996 års gällande regler för arbetslöshetsförsäkringen och KAS.

Beräkningarna i tabell 11.5 visar kostnadsölcningama eller bespar- ingarna i statsbudgeten av varje enskild förändring isolerad. Flera förändringar kan tillsammans ge större effekt än summan av de enskilda förändringarna. Kostnadsökningen för att höja inkomstbort- fallsersättningen till 80 procent blir t.ex. större om också ersättnings- taket höjs i försäkringen. På samma sätt blir besparingen av att höja arbetsvillkoret större vid en bortre gräns i försäkringen. Beräkningama av utredningens samlade förslag i tabell 11.3 och 11.4 tar hänsyn till detta.

Tabell 11.5 Kostnadsökningar och besparingar av utredningens förslag för åren 1998—2001

I förhållande till 1996 års regler Miljarder kr, löpande priser

Kostnadsökningar 1998 1999 2000 2001 Höjt grundbelopp 0,7 0,8 0,9 1,0 Höjd ersättning till 80 procent 1,1 0,9 0,8 0,7 Höjt ersättningstak 0,5 0,9 1,5 2,3 Borttagen deltidsbegränsning 0,3 0,3 0,3 0,3 övrigt 0,5 0,5 0,5 0,5 Nytillträdandeersättning] 0,3 0,3 0,3 0,3 Efterskydd 0,0 0,0 0,9 0,9 Förlängt efterskyddz 0,0 0,0 0,0 0,2 Summa 3,4 3,7 5,2 6,2 Besparingar 1998 1999 2000 2001 Bortre gräns för ersättningen 0,0 0,0 1,7 1,8 Förlängt arbetsvillkor3 1,5 1,9 2,2 2,5 Övrigt 0,8 0,8 0,8 0,8 Summa 2,3 2,7 4,7 5,1

1) Den extra kostnaden för att ersätta KAS med nytillträdandeersättning. 2) Ingår inte i den nya arbetslöshetsförsäkringen 3) Enligt tabell 11.9. Källa: AMS samt egna beräkningar

11.3. Ekonomiska konsekvenser av enskilda inslag i den nya försäkringen

Antaganden

Följande avsnitt diskuterar kostnadsökningar, besparingar och andra konsekvenser av olika enskilda inslag i utredningens förslag till en ny

arbetslöshetsförsäkring. Samtliga kostnadsökningar eller besparingar som redovisas är kostnadsökningar eller besparingar av varje enskilt förslag i förhållande till 1996 års regler för arbetslöshetsförsälqingen och KAS. Om inget annat anges utgår alla beräkningar från de antag- anden om arbetslöshet och löneökningar för åren 1996 till 2001 som redovisades i tabell 1 1.1.

Arbetsvillkorets längd

Utredningens förslag och 1996 års regler

Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att villkoret för att kvalificera sig för ersättning från den nya arbetslöshetsförsäloingen ska vara minst 75 timmars förvärvsarbete per månad under nio månader under en ramtid av ett år.

År 1996 krävs i runda tal fem månaders arbete för att kvalificera sig till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS.3 Det är även möjligt att kvalificera sig till ersättning från KAS genom att uppfylla ett utbildningsvillkor.

Hur många berörs?

Det saknas ett heltäckande underlag över hur många av dem som i dag har rätt till ersättning från arbetslöshetsförsälqingen och KAS som kommer att beröras av ett längre arbetsvillkor i arbetslöshetsför- säkringen.

Utredningen har tillsammans med AMS vänt sig till samtliga arbetslöshetskassor för att undersöka hur många av de nyanmälda arbetslösa som skulle beröras av en förlängning av arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen till nio månader4. Undersökningen tyder på att nästan var fjärde person, 23 procent, som uppfyller 1996 års arbets- villkor inte skulle klara ett arbetsvillkor på nio månader.

3 Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen är år 1996 minst tre timmars arbete om dagen i 80 dagar spridda över fem månader. I KAS är arbetsvillkoret 75 timmars arbete i månaden under fem månader. 4 Undersökningen genomfördes bland samtliga nyanmälda arbetslösa som sökte ersättning från arbetslöshetskassoma mellan den 3 och 14 juni 1996. 38 av 40 arbetslöshetskassor deltog i undersökningen som omfattade 3 532 personer.

Utredningen uppskattar att 10 000 nyanmälda arbetslösa år 1997 klarar fem månaders arbetsvillkor men inte ett arbetsvillkor på nio månader. Gruppen växer under de följande tre till fyra åren till dess att alla som kvalificerat sig enligt det tidigare arbetsvillkoret har slutat uppbära ersättning från försäkringen.

Underlaget för att bedöma vilket arbetsvillkor de som uppbär ersätt- ning från KAS skulle klara är bristfälligt. Statistik från AMS vi55ar att 27 procent kvalificerar sig till KAS genom utbildningsvillkoret.5 Upp- gifter från KAS-regionema tyder på att runt hälften av de som kvalifi- cerat sig till KAS genom arbete år 1996 inte skulle klara ett arbetsvill- kor på nio månader. Utredningen bedömer att mellan 35 och 40 procent av de som uppfyller arbetsvillkoret till KAS år 1996 kommer att kvalificera sig till den nya arbetslöshetsförsäkringen. Andelen kan vara mindre. Observeras bör dock I detta sammanhang utredningens förslag angående nytillträdandeersättning som inte finns med i jämförelsen här, utan analyseras separat nedan i detta avsnitt.

Den 1 januari 1997 förlängs arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäk- ringen till nio månaders arbete och arbetsvillkoret i KAS till sex månaders arbete. Detta betyder att andelen ersättningstagare som kvali- ficerat sig till arbetslöshetsförsäkringen eller KAS med fem månaders arbete har börjat minska redan under år 1997. Utredningen tar hänsyn till detta i sina beräkningar över vilka besparingar skärpningen av arbetsvillkoret ger under åren 1998 till 2001. (Se tabell 11.6.)

5 Baseras på samtliga som beviljats KAS—ersättning under andra halvåret 1995 och första halvåret 1996. Se även bilaga 6. 6 . Se bilaga 6.

Tabell 11.6 Besparing av ett arbetsvillkor på nio månader i den nya arbetslöshetsförsäkringen

Jämfört med 1996 års regler, miljarder kr löpande priser

Arbetslöshets- KAS Totalt Totalt

försäkringen brutto netto2 19971 0,8 0,1 0,9 0,6 1998 1,1 0,4 1,5 0,9 1999 1,2 0,7 1,9 1,2 2000 1,3 0,9 2,2 1,4 2001 1,4 1,1 2,5 1,6

]) Besparingen enligt Riksdagens beslut 12 juli 1996. 2) Antar 37 procent kommunalskatt och statliga egenavgifter. Källa: AMS samt egna beräkningar

Utredningen beräknar att besparingen av ett nio månaders arbetsvillkor i den nya försäkringen uppgår till 1,5 miljarder kr år 1998. Av detta belopp förlorar dock kommuner, landsting och stat närmare 600 milj kr i minskade intäkter från skatter och egenavgifter.

Konsekvenser

Det längre arbetsvillkoret i den sammanhållna arbetslöshetsförsäkring- en innebär att en grupp arbetstagare med en lösare anknytning till arbetsmarknaden, främst yngre människor, inte längre har rätt till arbetslöshetsersättning. Detta ökar risken för att gruppen socialbidrags- behövande växer.

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2 att en del av besparingen av det förlängda arbetsvillkoret används till en speciell ersättning för nytill- trädande på arbetsmarknaden. Beräkningar över hur många personer som kommer att ha rätt till ersättning från nytillträdandeersättningen och kostnaderna för denna redovisas nedan i detta avsnitt.

328 Ekonomiska och sociala konsekvenser SOU 1996: 150 Ersättningsnivåer

Grundbeloppet

Utredningen föreslår att grundbeloppet, den lägsta möjliga ersättnings- nivån i den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen, blir 295 kr om dagen är 1998. Detta motsvarar 6 500 kr i månaden vid heltids— ersättning. Utredningen föreslår också att grundbeloppet årligen skrivs upp med ett index som följer den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden.

Under år 1996 motsvarar ersättningen i KAS 230 kr om dagen. Detta belopp är också lägsta möjliga ersättning i arbetslöshetsförsäk- ringen, samt för dem som uppbär utbildningsbidrag eller deltar i ALU.

Utredningen beräknar att kostnaden för att höja grundbeloppet i den nya arbetslöshetsförsälqingen från 230 kr om dagen till 295 kr mot- svarar 700 milj kr år 1998. Av detta belopp kommer dock nästan 300 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och staten som skatter och egenavgifter. Nettokostnaden blir därmed drygt 400 milj kr år 1998.

Tabell 11.7 visar den årliga kostnaden av att höja grundbeloppet från 230 kr till 295 kr om dagen är 1998 samt av att räkna upp grund— beloppet med ett löneindex efter år 1998.

Tabell 11.7 Kostnadsökning för höjning av grundbeloppet och 80 procents inkomstbortfallsersättning åren 1998—2001

Miljarder kr, löpande priser

År 1998 1999 2000 2001 Grundbelopp brutto 0,7 0,8 0,9 1,0 Grundbelopp, nettol 0,4 0,5 0,6 0,6 Inkomstbortfalls- 1,1 0,9 0,8 0,7 ersättning, brutto Inkomstbortfalls- 0,7 0,6 0,5 0,4

ersättning, nettol

]) Antar 37 procent i kommunalskatt och statliga egenavgifter. Källa: AMS och egna beräkningar

Inkomstbortfallsersättningen

Utredningen föreslår att inkomstbortfallsersättningen och grundbelop- pet tillsammans ska motsvara 80 procent av den förlorade arbetsin- komsten upp till ett ersättningstak. Inkomstbortfallsersättningen bör också förändras i takt med den genomsnittliga löneutvecklingen inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde.

År 1996 är den högsta ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen 75 procent av den förlorade inkomsten upp till ersättningstaket. Utred- ningen beräknar att en höjning av inkomstbortfallsersättningen till 80 procent kostar 1100 milj kr år 1998. Av detta belopp kommer dock drygt 400 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter. Nettokostnaden blir därmed strax under 700 milj kr år 1998.

Tabell 11.7 visar kostnadsökningen för att höja inkomstbortfallser- sättningen till 80 procent om den högsta dagpenningen ligger oföränd- rad på 564 kr. Kostnadsökningen för att höja ersättningen blir därmed som störst år 1998 och minskar under följande år i takt med att allt fler ersättningstagare når upp till högsta dagpenning.

Ersättningstaket

Utredningen föreslår i avsnitt 5.5 att den högsta dagpenningen i den nya arbetslöshetsförsäkringen blir 590 kr år 1998. Detta motsvarar dubbla grundbeloppet. Den högsta dagpenningen ska på samma sätt som grundbeloppet årligen räknas upp med ett inkomstindex som följer den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden.

Utredningen beräknar att höjningen av den högsta dagpenningen från 564 kr till 590 kr vid 75 procents ersättning kostar strax under 500 milj kr år 1998. Av detta belopp kommer dock nästan 200 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter. I utredningens förslag höjs dessutom den högsta dagpenningen med den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden från år 1998. Kostnaden för att höja den högsta dagpenningen från 564 kr ökar därmed för varje år. (Se tabell 11.8.)

Tabell 11.8 Kostnadsökning för att höja ersättningstaket Miljarder kr, löpande priser

År 1998 1999 2000 2001

Kostnadsökning, brutto 0,5 0,9 1,5 2,3 Kostnadsölming, netto1 0,3 0,6 0,9 1,4

l) Antar 37 procent i kommunalskatt och statliga egenavgifter. Källa: AMS och egna beräkningar

På lång sikt anser utredningen att den högsta dagpenningen bör höjas ytterligare till 2,5 gånger grundbeloppet, vilket motsvarar 738 kr om dagen år 1998. Denna höjning skulle kosta ytterligare 1,3 miljarder kr brutto, och 800 milj kr netto, år 1998. Utredningen har därför i kapitel 5 föreslagit att denna höjning bör anstå till senare.

Ersättningsperiodens längd

Antaganden

I den nya arbetslöshetsförsäkringen finns en bortre gräns för den sammanlagda ersättningsrätten på 600 ersättningsdagar. Tid i arbets- marknadspolitiska åtgärder räknas inte in i ersättningsperioden. I beräkningama antas att en arbetslös i en följd som mest kan uppbära ersättning från den nya arbetslöshetsförsäkringen eller arbetsmarknads- politiska åtgärder i 860 ersättningsdagar7, vilket motsvarar ca tre år och tre månader. Personer som bryter arbetslösheten med tillfälliga arbeten kan uppbära ersättning under en längre tid, dock högst under 4 kalenderår.

Beräkningama utgår från att alla ersättningsdagar i dagens arbets- löshetsförsäkring, i KAS samt i arbetsmarknadspolitiska åtgärder sedan den 1 januari 1996 räknas till den sammanlagda ersättningstiden i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Ingen kan därmed ha förbrukat samtliga sina ersättningsdagar i den nya arbetslöshetsförsäkringen förrän under år 1999. Den bortre gränsen för ersättningstiden får fullt genomslag den 1 januari år 2000. Tabell 11.9 nedan redovisar den fulla bespa-

7 Karensdagar bortses i från.

ringen från år 2000 men inkluderar inte eventuella besparingar som kan ske redan under år 1999.

Hur många berörs av en bortre gräns?

Utredningens beräkningar visar att Vid årsskiftet 1995/1996 hade strax under 50 000 personer uppburit arbetslöshetsersättning eller befunnit sig i arbetsmarknadsåtgärder i minst 860 ersättningsdagar eller i fyra kalenderår. Hur många som kommer att befinna sig i samma situation är 1999 och 2000 beror av många faktorer. Avgörande blir hur syssel- sättningen och arbetslösheten utvecklas de närmaste åren.

Eftersom arbetslösheten växte fram till år 1994, kommer sannolikt antalet personer som varit arbetslösa tre år eller mer att fortsätta att öka under åren 1996 och 1997. Hur antalet långtidsarbetslösa förändras under följande år avgörs till stor del av läget på arbetsmarknaden. Om den totala arbetslösheten sjunker, ökar sannolikheten för att även de långtidsarbetslösa blir färre.

Utifrån prognosen om en sjunkande arbetslöshet i tabell 11.1 beräk- nar utredningen att strax under 40 000 personer kommer att beröras av den bortre gränsen i arbetslöshetsförsäkringen år 2000.

Utredningen uppskattar att detta ger besparingar i arbetslöshetsför- säkringen på 1,7 miljarder kr år 2000. Av detta belopp förlorar dock kommuner, landsting och stat strax under 600 milj kr i skatter och egenavgifter. Besparingen blir cirka 1,1 miljarder kr netto. (Se tabell 11.9.)

Tabell 11.9 Besparing av en bortre gräns 1998—2001 Miljarder kr, löpande priser

År 1998 1999 2000 2001

Besparing, brutto 0,0 0,0 1,7 1,8 Besparing, nettol 0,0 0,0 1,1 1,1

l) Antar 37 procent i kommunalskatt och statliga egenavgifter. Källa: AMS och egna beräkningar.

Kompletterande ersättningar

Nytillträdandeersättningen

Kravet på nio månaders arbete för att få ersättning från den nya arbets- löshetsförsäkringen riskerar att stänga ute en stor grupp, främst unga, arbetstagare från ersättning vid arbetslöshet. Risken är stor att ännu fler fullt arbetsföra människor blir långsiktigt beroende av socialbidrag för sin försörjning.

I avsnitt 6.2 föreslår utredningen att det inom arbetslöshetsförsäk- ringens ram införs en Speciell ersättning för nytillträdande på arbets- marknaden. Nytillträdandeersättrringen utgår med grundbelopp under högst 200 ersättningsdagar och kan i princip bara fås en gång under livet. Villkoren för ersättning är i huvudsak samma för KAS under år1996 frånsett att arbetsvillkoret är 75 timmars arbete under )jzra månader.

Berättigade till nytillträdandeersättning är i princip:

1) De som skulle ha uppfyllt arbetsvillkoret för arbetslöshetsförsäk- ringen eller KAS enligt 1996 års regler. 2) De personer som skulle ha fått KAS om arbetsvillkoret var fyra månader istället för fem.

Personer som tidigare fått ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan inte få nytillträdandeersättning.

I brist på underlag över hur många som skulle uppfylla villkoren ovan har utredningen antagit att alla som uppbär ersättning från KAS år 1996, men som inte uppfyller arbetsvillkoret i den nya arbetslöshets- försäkringen, kommer att vara berättigade till nytillträdandeersättning. Utredningen har tagit hänsyn till att arbetsvillkoret är en månad kortare för nytillträdandeersättning än för KAS år 1996.

Underlag från AMS tyder på att mindre än 40 procent av de som under 1996 är berättigade till ersättning från KAS skulle klara inträdes- villkoren till den nya arbetslöshetsförsäkringen.8 De övriga kommer att vara berättigade till nytillträdandeersättning. Personer som redan tidi- gare fått ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kommer dock inte att vara berättigade till nytillträdandeersättning.

8 Se diskussionen om konsekvenserna av det förlängda arbetsvillkoret ovan i detta avsnitt.

Utredningen uppskattar att nytillträdandeersättningen kommer att kosta 1,4 miljarder kr om året är 2001. Att föra in en motsvarighet till dagens KAS som grundnivå i den nya arbetslöshetsförsäkringen med samma arbetsvillkor, sparar dock 1,1 miljarder kr år 2001 när ingen som kvalificerat sig till arbetslöshetsförsäkringen enligt de regler som gäller före 1 januari 1998 längre kan uppbära ersättning från den nya försäkringen. (Se tabell 11.6.)

Utredningen uppskattar att merkostnaden för att ersätta dagens KAS med nytillträdandeersättning uppgår till 300 milj kr om året 1998.9 Av detta belopp tillfaller dock 100 milj kr kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter.

Efterskyddet

I avsnitt 6.3 föreslår utredningen att den nya arbetslöshetsförsäkringen kompletteras med ett tidsbegränsat efterskydd för alla som förbrukat samtliga ersättningsdagar i försäkringen. Efterskyddet utgår med grundbelopp under maximalt 200 ersättningsdagar. De första personer- na riskerar att utförsäkras från arbetslöshetsförsälqingen under slutet av år 1999. Utredningen beräknar att kostnaden för efterskyddet uppgår till 900 milj kr år 2000. Av detta belopp kommer dock drygt 300 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgif- ter. Nettokostnaden blir cirka 600 milj kr år 1998.

Det förlängda efterskyddet

De flesta som riskerar att beröras av en bortre gräns i arbetslöshets- försäkringen är yngre människor. Av de som hade varit arbetslösa i minst tre år vid slutet av år 1995 var bara en av sju äldre än 55 år. I förhållande till sin andel av alla arbetslösa är dock de äldre kraftigt överrepresenterade bland de långtidsarbetslösa. Äldre personer som förlorar sina arbeten löper en större risk att bli arbetslösa under en lång tid.

Utredningen anser att detta motiverar speciella regler för äldre arbetslösa, men utanför arbetslöshetsförsälqingens ram. I avsnitt 6.4

9 Kostnadsökningen/besparingen för nytillträdandeersättningen jämfört med KAS enligt 1996 års regler beror på att: Uppskattningsvis 15 procent fler får rätt till ersättning när arbetsvillkoret sänks till 4 mån. Beloppet höjs med 28 procent från 230 till 295 kr om dagen Den genomsnittliga ersättningstiden i nytillträdande- ersättningen blir 23 procent kortare jämfört med KAS eftersom ersättning kan utgå under högst 200 dagar utan möjlighet till förlängning.

föreslår utredningen att arbetslösa som fyllt 58 år ska ha rätt till ersätt- ning med grundbelopp från efterskyddet även efter 200 ersättnings- dagar. Ersättningen ska kunna förlängas ända fram till pensionering. Det förlängda efterskyddet föreslås utformas som en arbetsmarknads— politisk åtgärd eller motsvarande, inte som en del i arbetslöshetsför- säkringen.

Utredningen beräknar att kostnaden för förlängt efterskydd kommer att uppgå till 200 milj kr år 2001. Av detta belopp kommer dock cirka 70 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter. Kostnaden kommer troligen att växa även efter år 2001. Detta beror dock på hur arbetslösheten bland de äldre förändras och på vilka andra insatser som görs för dem, inom arbetsmarknadspolitiken och i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter.

1 1.4 Övriga regelförändringar i arbetslöshetsförsäkringen

I utredningens förslag till en ny sammanhållen arbetslöshetsförsäloing ingår också ett antal andra förändringar som innebär både ökade och minskade kostnader jämfört med reglerna för arbetslöshetsförsäkringen och KAS år 1996.

Förslag som ökar kostnaderna

Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att även arbeten som delvis subven- tionerats med arbetsmarknadspolitiska medel ska kunna kvalificera till en första ersättningsperiod i den nya försäkringen. Subventionen får dock inte överstiga 50 procent av lönekostnaden och lön enligt kollek- tivavtal eller motsvarande måste utgå. Under år 1996 kvalificerar enbart reguljära förvärvsarbeten till en första ersättningsperiod i arbets- löshetosförsäkringen och KAS. Undantaget är arbeten med rekryterings- stöd.

Utredningens förslag innebär att vissa beredskapsarbeten, anställ- ningar och utbildningsvikariat liksom rekryteringsstöd kan kvalificera till en första ersättningsperiod i den nya försäkringen. Utredningen

") Från och med den 1 januari 1997 kvalificerar inte heller arbeten med rekryter- ingsstöd för en första ersättningsperiod i arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

uppskattar att kostnaden för detta jämfört med 1996 års regler uppgår till 300 milj kr brutto år 1998. Av detta belopp tillfaller dock drygt 100 milj kr kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter.

Utredningen föreslår i avsnitt 5.7 att avstängningstiden för den som lämnar ett arbete utan giltig anledning blir 20 ersättningsdagar om anställningen varat längre än 10 dagar jämfört med 45 ersättningsdagar enligt 1996 års regler. Utredningen uppskattar att kostnaden för att mildra avstängningsreglema uppgår till 200 milj kr om året brutto år 1998. Av detta belopp kommer 75 milj kr tillbaka till kommuner, landsting och stat som skatter och egenavgifter.

Förslag som ger besparingar

Utredningen föreslår i avsnitt 5.4 att dagpenningen i inkomstbortfalls- delen av arbetslöshetsförsäloingen grundas på den genomsnittliga för- värvsinkomsten under de senaste tolv månaderna före arbetslösheten, med undantag för överhoppningsbar tid. Under år 1996 grundas dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen i princip på inkomsten under de senaste fem månaderna före arbetslösheten. Utredningen uppskattar att den förändrade dagpenningberäkningen innebär en besparing på 100 milj kr om året brutto och 60 milj kr netto från och med år 1998.

Utredningen föreslår i avsnitt 5.6 att ersättningsperioden från arbetslöshetsförsäkringen delas i delperioder på 200 ersättningsdagar. Varje delperiod inleds av fem karensdagar. Utredningens förslag inne- bär en besparing i förhållande till reglerna 1 arbetslöshetlsförsälqingen och en kostnadsökning jämfört med reglerna för KAS. Utredningen uppskattar den samlade besparingen till 100 milj kr om året brutto och drygt 60 milj kr netto år 1998.

I avsnitt 6.8 föreslår utredningen att semesterersättning samordnas med ersättning från arbetslöshetsförsäloingen. En arbetslös ska vara skyldig att lägga ut den semesterersättning han erhållit från sitt tidigare arbete under den första delperioden med ersättning från arbets- löshetsförsäkringen. Under år 1996 kan en arbetslös erhålla semester— ersättning och arbetslöshetsersättning samtidigt. Utredningen uppskat- tar att samordningen av semesterersättning och ersättning från arbets- löshetsförsäkringen ger en besparing på 500 milj kr om året brutto och drygt 300 milj kr netto år 1998.

” Under 1996 utgår fem karensdagar per 300 ersättningsdagar i arbetslöshetsför- säkringen och fem karensdagar per 150 ersättningsdagar i KAS. Från och med den 1 januari 1997 utgår sex karensdagar.

Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att den överhoppningsbara tiden i arbetsvillkoret och vid beräkning av dagpenning maximeras till tre år. I avsnitt 5.3 föreslår utredningen också att rätten att studera på deltid med bibehållen arbetslöshetsersättning begränsas. I avsnitt 6.9 föreslår utredningen att möjligheten att uppbära inkomster från bisysslor vid sidan av arbetslöshetsersättningen begränsas. Alla dessa förslag inne- bär besparingar jämfört med 1996 års gällande regler, men utredningen svårt att bedöma besparingamas storlek. En mycket försiktig uppskatt- ning beräknar den samlade besparingen av dessa tre förändringar till 100 milj kr om året brutto och drygt 60 milj kr netto år 1998.

Övriga förslag - samlad bedömning

Utredningen uppskattar att de samlade kostnadsökningarna av de förslag som beskrivs i detta avsnitt uppgår till 500 milj kr brutto år 1998. De samlade besparingarna av förslagen i detta avsnitt uppgår till 800 milj kr år 1998. De samlade kostnadsökningarna och besparingar- na redovisas under rubriken övrigt i tabell 11.5.

11.5. Försäkringens utgifter vid högre arbetslöshet

Beräkningama i tidigare avsnitt utgick ifrån att arbetslösheten sjunker fram till år 2001. Detta avsnitt innehåller beräkningar över den nya arbetslöshetsförsäloingens kostnader under antagandet att 1996 års höga arbetslöshet blir bestående under samma period. Grundantagan- dena redovisas i tabell 11.10. (Se även tabell 10.15.)

Tabell 11.10 Alternativa samhällsekonomiska antaganden

Procent

Grundantaganden 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Öppen arbetslöshet 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7 7,7 Årliga löneökningar 5,6 4,5 4,1 4,0 4,0 4,0

Källa: Egna antaganden

! l !

i | | 1 i 1 l 1 1

Som framgår av tabell 11.11 blir utgifterna i arbetslöshetsförsäkringen betydligt högre om arbetslösheten fastnar på 1996 års höga nivå. Varje procentenhet öppen arbetslösheten betyder drygt fem miljarder kr i utgifter i arbetslöshetsförsäkringen.

Tabell 11.11 Den nya arbetslöshetsförsäkringens utgifter åren 1998 till 2001 vid oförändrad arbetslöshet

Miljarder kr, löpande priser

Grundbelopp Inkomstbortfallsersättning Delsumma Nytillträdandeersättning Efterskydd

Summa

Källa: AMS samt egna beräkningar

1998 1999 2000 2001 23,7 24,0 22,7 23,5 17,5 17,9 17,6 18,3 41,2 41,9 40,3 41,8

0,7 1,2 1,7 1,9 0,0 0,0 1,2 1,2

41 ,9 43,1 43,2 44,9

Kostnadseffektema av utredningens förslag på utgifter utanför arbets- löshetsförsäkringen redovisas i tabell 11.12.

Tabell 11.12 Övriga utgifter åren 1998—2001 vid oförändrad arbetslöshet

Miljarder kr, löpande priser

Förlängt efterskydd Ändrade kostnader för ALU Ändrade kostnader för utbildningsbidragl

Summa

1998 1999 2000 2001 0,0 0,0 0,0 0,3 0,3 0,4 0,0 0,1 0,7 0,8 0,5 0,7

1,0 1,2 0,5 1,0

1) För personer berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Källa: AMS samt egna beräkningar

11.6. Övriga konsekvenser av den nya arbetslöshetsförsäkringen

Inledning

Utredningens förslag till en ny sammanhållen arbetslöshetsförsäkring ökar den ekonomiska tryggheten vid arbetslöshet, men ställer också högre krav på de som söker ersättning.

Den nya arbetslöshetsförsäloingen ger på flera punkter ett bättre skydd vid arbetslöshet än dagens ersättningssystem.12 Inkomstbortfalls- ersättningen samt den högsta och lägsta dagpenningen från försäkring- en höjs och räknas årligen upp med löneutvecklingen på arbetsmark- naden. De särregler som begränsar deltidsarbetslösas rätt att uppbära arbetslöshetsersättning tas bort.

Samtidigt skärps kraven för ersättning. Arbetsvillkoret i försäkring- en förlängs kraftigt och dagpenningen grundas på en längre arbetstid än i dag. Förvärvsarbete längre tillbaka i tiden än fyra år berättigar inte till ersättning. En bortre gräns för den sammanlagda ersättningsrätten från försäkringen införs.

Arbetslöshetsförsäloingen blir en god men tidsbegränsad omställ- ningsförsäkring för personer som har en tydlig anknytning till arbets- marknaden. Personer som har arbetat en kort tid, är arbetslösa regel- bundet eller under mycket långa tider kommer inte att få ersättning från arbetslöshetsförsälaingen enligt samma villkor som i dag.

Redan i dag är stora grupper fullt arbetsföra människor hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Utredningen vill undvika att de blir ännu fler. Genom en speciell ersättning för nytillträdande, efterskydd för utförsäkrade och ett förlängt efterskydd för äldre långtidsarbetslösa har utredningen försökt att garantera viss trygghet vid arbetslöshet även för grupper med en svagare anknytning till arbetsmarknaden. Ersättningen är lägre än ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen, men avsevärt högre än dagens KAS.

12 Arbetslöshetsförsäkringen och KAS enligt 1996 års gällande regler.

Kvinnor och män

Dagens skillnader

Arbetslösheten har varit högre bland män än bland kvinnor under 1990-talet. Skillnaden mellan könen har dock minskat sedan år 1994. I augusti 1996 fanns det fler inslm'vna arbetssökande kvinnor än män på arbetsförmedlingama.13 Arbetslösheten skiljer sig dock åt mellan könen. Männen dominerar bland de som varit heltidsarbetslösa under långa tider. Kvinnorna utgör den stora majoriteten bland de deltids- arbetslösa.

Skillnaderna i arbetslöshetens mönster mellan könen innebär att de förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som utredningen föreslår kom- mer att påverka kvinnor och män på delvis olika sätt.

Den bortre gränsen

Den bortre gräns för ersättningsrätten som utredningen föreslår kommer att i första hand beröra arbetslösa män. Om den bortre gränsen hade införts under 1995 hade närmare två tredjedelar av de som utförsäkrats från arbetslöshetsförsälningen varit män. Mån i glesbygd och män i övriga regioner utanför de tre storstäderna var kraftigt överrepresenterade bland de långvarigt arbetslösa år 1995. Kalendertidsgränsen på fyra år innebär att även deltidsarbetslösa kommer att beröras av den bortre gränsen. Utan denna skulle männen vara i ännu större majoritet bland de som riskerade att utförsäkras.

” Fler män än kvinnor är heltidsarbetslösa. Om hänsyn tas till den skillnaden var arbetslösheten fortfarande högre bland män än bland kvinnor i augusti 1996.

Tabell 11.13 Arbetslösa som skulle beröras av en bortre gräns och samtliga arbetslösa år 1995 fördelade efter kön och region

Procent Region Arbetslösa som berörs av Samtliga arbetslösa2 bortre gränsl Män Kvinnor Båda Män Kvinnor Båda könen könen Stödområden3 18 7 25 9 9 18 Storstäder 10 10 20 1 1 1 3 24 Övriga landet 37 18 55 28 30 58 Riket 65 35 100 48 52 100

1) Efter 860 ersättningsdagar eller fyra kalenderår. 2) Som uppbar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. 3) Stödområde ett och två samt det tillfälliga stödområdet. Källa: AMS samt egna beräkningar

Skillnaden i långtidsarbetslöshet mellan könen beror till stor del på att den totala arbetslösheten var högre bland män än bland kvinnor under första halvan av 1990—talet. Andelen kvinnor bland de långtidsarbets- lösa kan därför växa under de närmaste åren.

Ersättningsnivåer

Män har i genomsnitt högre löner än kvinnor och följaktligen har män i genomsnitt högre dagpenning från arbetslöshetsförsäloingen. Den genomsnittliga dagpenningen år 1996 är 461 kr för män och 408 kr för kvinnor. 29 procent av männen hade den högsta dagpenningen, 564 kr, mot 6procent bland kvinnorna.14

Utredningens förslag att höja inkomstbortfallsersättningen i försäk- ringen kommer därför ge ett större tillskott i kronor räknat för män än för kvinnor. För en lågavlönad arbetslös kan dock en höjd ersättning ha större betydelse för den personliga ekonomin än för någon med högre lön. En större andel av männen har redan den högsta dagpenningen, en

” Baserat på utredningens urval av 5000 arbetslösa ur AMS register år 1995 omräknat till 1996 års ersättningsregler och lönenivåer.

större andel av kvinnorna kommer därmed att beröras av höjningen av inkomstbortfallsersättningen.

Höjningen av ersättningstaket kommer i första hand att beröra fler män än kvinnor. Ett högre ersättningstak är dock på lång sikt också ett intresse för kvinnor i takt med att lönerna på arbetsmarknaden stiger.

Deltidsregler

I utredningens förslag finns inga speciella regler som begränsar rätten till arbetslöshetsersättning på deltid. Deltidsarbetslösa berörs dock av kalendertidsgränsen på fyra år på samma sätt som alla andra arbetslösa. Slopandet av de speciella deltidsreglema gynnar främst kvinnor som utgör mer än tre fjärdedelar av alla deltidsarbetslösa.

Överhoppningsbar tid

Utredningen föreslår att den s.k. överhoppningsbara tiden maximeras till tre år. Förvärvsarbete som ligger längre tillbaka i tiden än fyra år kan därmed inte kvalificera till ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen. Detta gör det svårare att vara frånvarande från arbetsmarknaden under lång tid och samtidigt behålla rätten till arbetslöshetsersättning. Kvinnor som planerat att vara föräldralediga under lång samman- hängande tid berörs troligen i första hand.

Begränsningen av den överhoppningsbara tiden ger kvinnor en anledning att inte vara frånvarande från arbetsmarknaden i allt för långa perioder utan att försöka behålla sin anknytning till yrkeslivet. Utredningen är övertygad om att detta gynnar kvinnor på lång sikt.

Yngre och äldre

Dagens skillnader

Unga personer har av naturliga skäl ett svagare fotfäste på arbets- marknaden än andra. Under år 1995 var arbetslösheten dubbelt så hög bland personer under 25 år som bland övriga i arbetskraften. Eftersom unga människor ofta inte har arbetat alls eller arbetat korta tider innan de blev arbetslösa har de också sämre trygghet vid arbetslöshet. År 1995 hade mindre än hälften av de arbetslösa under 25 år ersättning

från arbetslöshetsförsälqingen. Mer än tre fjärdedelar av övriga arbets- lösa hade ersättning från försäkringen.15

Arbetsvillkoret

I utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring kan ingen få ersättning som grundas på förlorad inkomst respektive ersättning under en längre tid utan att ha haft en tydlig anknytning till arbetsmarknaden. Kravet på nio månaders arbete kommer sannolikt att i första hand göra det svårare för yngre att få ersättning från arbetslöshetsförsäloingen.

Utredningens förslag till en speciell nytillträdandeersättning förbätt- rar dock situationen för yngre arbetslösa på flera sätt. Under år 1995 hade hälften av de arbetslösa mellan 20 och 24 år ersättning från KAS eller ingen ersättning alls. Arbetsvillkoret i nytillträdandeersättningen är kortare än i KAS och fler kommer därmed att vara berättigade till ersättning. Ersättningen är också betydligt högre än i dagens KAS. Förbättringama finansieras delvis av att ersättningstiden begränsas till 200 dagar utan möjlighet till förlängning.

Utredningen anser att nytillträdandeersättningen främsta syfte är att hindra att unga arbetsföra människor blir beroende av socialbidrag. Den maximala tiden med nytillträdandeersättning hålls kort för att ge tydliga motiv att bryta arbetslösheten snabbt. Yngre människor har också störst möjlighet att göra de personliga anpassningar som kan bryta arbetslösheten, t.ex. att utbilda sig eller byta bostadsort.

Den bortre gränsen

Äldre personer löper mindre risk att förlora sitt arbete. Men om de blir arbetslösa har äldre människor svårare att komma tillbaka i arbete. Arbetslösa över 55 år är kraftigt överrepresenterade i den grupp som varit oavbrutet arbetslösa i mer än tre år (se diagram 11.1). Om arbets- marknaden förbättras de närmaste åren, kommer troligen arbetslös- heten i första hand att sjunka bland yngre människor. En bortre gräns för ersättningsrätten som får effekt under år 1999 kommer sannolikt att beröra äldre arbetslösa mer än andra.

Diagram 11. 1 visar alla arbetslösa som skulle beröras av en bortre gräns i arbetslöshetsförsäkringen på 860 ersättningsdagar eller fyra kalenderår vid årsskiftet 1995/96. En majoritet är relativt unga. Över

15 Se kapitel 4 i delbetänkandet. 16 295 kr om dagen mot 230 kr om dagen för KAS.

hälften av de långvarigt arbetslösa var yngre än 35 år och drygt två

1 | ! l l tredjedelar var yngre än 45 år.

Diagram 11.1 Arbetslösa som skulle beröras av en bortre gräns är 1995 fördelade efter ålder

Procent

lArbetsIösa som berörs av en bortre

räns. 30 & amtllga arbetslösa

l 1 | | l [

N O

_L 01

25—35 år 35—45 år 45-55 år

Källa: AMS samt egna beräkningar

Inte mer än 15 procent av de långvarigt arbetslösa var äldre än 55 år. Av samtliga arbetslösa år 1995 var dock bara sju procent äldre än 55 år. De äldre är därmed kraftigt överrepresenterade bland de långvarigt arbetslösa. Detta styrker uppfattningen att äldre löper mindre risk att bli arbetslösa, men om de förlorar sitt arbete har de svårare att få ett nytt arbete. Risken är därför stor att de äldres andel av de långvarigt arbetslösa kommer att stiga under de närmaste åren.

Utredningen föreslår därför i avsnitt 6.4 att långtidsarbetslösa som fyllt 58 är bör få möjlighet att uppbära ersättning motsvarande grund- belopp fram till pensionen. Detta förlängda efterskydd ger en grund- trygghet för äldre långtidsarbetslösa och undanröjer risken att de ska tvingas bli beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det förlängda efterskyddet ger dock en lägre ersättning än arbetslöshetsförsälcingen och föreslås ligga utanför försäkringen.

Glesbygd och storstad

Dagens skillnader

Arbetslösheten är inte jämnt fördelad i landet. Arbetslösheten är högre i skogslänen i norra Sverige och lägre i storstäderna. En större andel av befolkningen i Sveriges glesbygder är beroende av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS under långa tider eller under delar av året.

Arbetsvillkoret

Ett arbetsvillkor på nio månader under det senaste året gör det svårare för personer som arbetar i branscher som bara erbjuder sysselsättning under delar av året att få ersättning från försäkringen. Personer som arbetar i säsongberoende yrken kommer inte att ha samma möjligheter som i dag att använda arbetslöshetsersättningen som försörjning under delar av året. Detta kommer utan tvekan att få större betydelse på mindre orter, där det finns färre olika arbeten att välja mellan. I stor- städer är möjligheterna större att kombinera kortvariga anställningar i flera yrken.

Den bortre gränsen

En fjärdedel av de personer som år 1995 varit oavbrutet arbetslösa i mer än tre år var bosatta i de nationella stödområdena (se tabell 11.13).17 I samma område bodde bara drygt 13 procent av Sveriges befolkning. En bortre gräns för ersättningstiden i arbetslöshetsförsäk- ringen kommer därför utan tvekan att beröra stödområdena mer än andra delar av landet.

17 Till de nationella stödområdena räknas Norrlands inland, delar av Norrlands- kusten, Bergslagen och Blekinge. Se proposition 1994/95:161 samt SFS 1 994 :77 1 .

Angående författningsförslag

Många förändringar har lett till tidsbrist

Utredningen redovisar inte något eget författningsförslag i sitt slutbe- tänkande. Orsaken till detta är enbart tidsbrist. Under det dryga år som utredningen har arbetat har dels ett delbetänkande, dels ett huvud- betänkande tagits fram, vilka tillsammans behandlar samtliga de frågor som finns i kommittédirektiven. Under tiden har regeringen i sju1 pro- positioner lagt förslag som rör arbetslöshetsersättningen, nu senast i slutet av september i budgetpropositionen för år 1997. Riksdagen har dessutom vid beslut om regeringens förslag flera gånger ändrat i dessa.

Utredningen har försökt följa, analysera och beakta det stora antalet förändringar som skett. Samtidigt har utredningen försökt hålla den kurs som direktiven anger. Förutsättningama för att göra konsekvens- bedömningar av utredningens förslag har dock radikalt skiftat under utredningsarbetets gång. Allt detta har påverkat utredningens arbets- planering och tidsåtgång.

Efter att delbetänkandet överlämnats till arbetsmarknadsministern i början av april 1996, bedömde utredningen att det inte skulle vara möjligt att till i september 1996 hinna med allt kvarvarande utred- ningsarbete inklusive författningsförslag, särskilt med tanke på det pa- rallellt med utredningsarbetet pågående reformarbetet. Utredningen begärde därför i juni 1996 förlängd tid, i första hand för att hinna arbe- ta fram ett genomtänkt lagförslag. Detta beviljades inte. Den strategi som då valdes var att koncentrera resurserna på att göra huvudbetän-

'Kompletteringsprop. 1994/95:150 Prop. 1994/95:218 ang tillsyn m.m. Tillväxtprop. 1995/96:25 Kompletteringsprop. 1995/96:150 Sysselsättningsprop. 1995/96:222 och prop. 1995/96:207 Bugetprop. 1996/97:1.

kandet så genomarbetat som möjligt, med tanke på den korta tid som återstod.

Ett genomtänkt lagförslag behövs

Utredningens avsikt har varit att lägga författningsförslag angående arbetslöshetsersättning. Utredningen anser att regelverket behöver struktureras om helt och hållet, moderniseras beträffande utformning och renodlas beträffande vad som ska tas in i lagtext respektive vad som bör stå i förordning och föreskrifter.

En helt ny arbetslöshetsförsäkring med en annorlunda struktur än den nuvarande ska överföras till författningstext. Utredningen har ovan i avsnitt 2.22 föreslagit att två nya lagar införs för att reglera den nya försäkringen. En lag bör innehålla regler om arbetslöshetsförsälaingen och dess olika villkor etc. En annan lag bör reglera administrativa frå- gor som kassaorganisation, medlemskap, avgifter, överklagan och till- syn m.m.

Den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring bör inledas med klargö- rande av centrala begrepp i försäkringen och med en beskrivning av försäkringens struktur, dvs. hur den är uppbyggd. Detaljbestäm- melsema bör var och en ange vad som gäller för olika kategorier av försäkrade, t.ex. för arbetstagare respektive företagare, för deltids- re- spektive heltidsarbetslösa etc. Fler av reglerna än idag bör ingå i för- fattningama.

Genom att utredningens förslag till en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring medvetet bygger på dagens tudelade system, men samtidigt innebär en radikal omläggning, är det lätt att underskatta svårigheten att ta till sig det nya systemet. Utredningen har erfarit att dess förslag vid en förstahandsgranskning felaktigt kan tolkas som i stort sett identiskt med dagens system. Det krävs ett närmare studium för att inse de strukturförändringar som ligger i förslaget och vilka konsekvenser detta får.

Ett annat inslag som leder till ökad komplexitet och som kräver ef- tertanke är att det nu kommer att finnas flera delperioder med ersätt- ning, inte bara en ersättningsperiod. Denna grundläggande förändring får en rad konsekvenser, som behöver klaras ut i lagtext.

Det är av flera skäl mycket viktigt att författningsförslagen får hög kvalitet. De nya lagarna bör ha en struktur som gör att de i sina grund- er kan ligga fast under lång tid. Omläggningen av kassaorganisationens

2 Under rubriken ”Både fler och färre preciseringar”.

arbetsuppgifter m.m. är betydande. Att reglera detta på ett genomtänkt sätt kräver tid. Det nya regelverket ska också vara möjligt att hantera av dem som arbetar med försäkringen.

För att möjliggöra remittering av utredningens förslag inom avsedd tid har inom arbetsmarknadsdepartementet under september månad ett utkast till författningsförslag utarbetats. Utredningen har av tidsbrist inte kunnat ta ställning till förslaget. Det bifogas utan ställningstagande som bilaga 7.

Jill ; 1-1 *I | L ” *I. ' i _ | ' I | , r . 'I , v. ." ' ih _xq'r . 1 '—l'- -. |.fl'3d111

? _ ; . _| |__-Å.” ' , 1 | . wlan ' ”(";-'Till) 'q'bl'l rasat—nl Hf.—e _ " _ '. i ' ' ' ' _ H- ume mal: vr: . ' " J.. * kvarlämnat ...i

1.- .. .J. _ , __ _. " , sann.-' .” H*" nämnt-e... 131er " - ., :"” ' * . ,» 51. _ Lill-tili"! lm i'|")ll| f - 1 . . nä '*ll'lril-trlnrmrf.an

' ' ' ; |, '. _;u- .' . '.' '. ":"F'" '—_L II , | | || | | 1

.I _ | ' ._"'..|_.|||-j'._,j I.I . ”_ .... 1.1

. ;. . |. 1 'i... _ — 1. . _l- i . LIII 14- 1- - . ' ' ' | 11 d_.' '-' . ' |

.r '1-' . lm AJH- ' * , ' . ' '.'| 11 If, '.' (HI —. _ ll 1— 1 'dl' ”i _ ,k ':.T' I] .:. ,, '.-l, "". ."" -.' ' * |_—.- ' -|.'p .'- r *- * , . ., 1.- 1| ' i'll! . . -_.'|' L l- _l vi”. .! _ f'jlj'lt'lrle— ' lp " > 1

Förkortningar

Ak SEKO Arbetslöshetskassan för Service och Kommunikation AK-STAT Arbetslöshetskassestatistik AKU Arbetskraftsundersökningama ALF-lagen Lagen (l973:370) om arbetslöshetsförsäkring ALU Arbetslivsutveckling AMS Arbetsmarknadsstyrelsen

AMSFS Arbetsmarknadsstyrelsens författningssamling BNP Bruttonationalprodukt

EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EG Europeiska gemenskaperna

HINK SCB:s inkomstundersökningar för hushåll HÄNDEL AMS händelsedatabas ILO Internationella arbetsorganisationen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KAS Kontant arbetsmarknadsstöd KAS-lagen Lagen ( 1 973 :371) om kontant arbetsmarknadsstöd LO Landsorganisationen i Sverige NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket OTA Offentliga tillfälliga arbeten för äldre

Prop. Proposition

RRV Riksrevisionsverket SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk författningssamling SO Arbetslöshetskassomas samorganisation SOU Statens offentliga utredningar TCO Tjänstemännens Centralorganisation

* justitia

(111312. :ir.

rare-ara Lim nagel-Trinh. 11.1/. EMÅ adam». man 22114

951

' man! 431114th . on

911

nl.

EM "'"” tråget-dnr.—

Qj

Sammanfattning av uppdraget 3 52 Inledning — en stabil arbetslöshetsförsäloing 3 53 1 Långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsälqing 354 2 Betona arbetslöshetsförsäloingens karaktär av omställnings-

forsakring 3 5 5 3 Arbetslöshetsförsäkringen skall hävda arbetslinjen 3 57 4 En sammanhållen arbetslöshetsersättning 3 59 5 En mer försäkringsmässig arbetslöshetsförsäkring 3 60 6 Enklare regelverk 3 60 7 Företagare, uppdragstagare m.fl. 361 8 En effektivare administration av försäkringen 361 9 Tillsyn av arbetslöshetskassoma 362 10 Arbetslöshetsersättningen och EU 362 11 Uppdraget m.m. 362

Kommittédirektiv W ww & Arbetslöshetsersättningen - en Din omställningsersättning 1995 = 92

Beslut vid regeringssammanträde den 15 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren skall lämna förslag till hur en ny arbetslöshetsförsäkring skall utformas. Det försäkringsmässiga inslaget i ar- betslöshetsförsäldingen skall prövas. Syftet med försäkringen skall vara att kompensera för förlorad arbetsinkomst. Reglema i försäkringen skall utformas så att de betonar försäkringens karaktär av omställningsförsäkring och samtidigt hävdar arbetslinjen och de försäkrades ansvar. Reglerna skall bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden och motverka flaskhalsar och inlåsningseffekter och på det sättet vara ett tydligt inslag i en tillväxtpolitik. Målet skall vara en stabil arbetslöshetsförsäkring som tål konjunktursvängningar. Den skall vara långsiktigt finansierad. Utredaren skall också lämna förslag till förenklingar och renodling av vissa huvudprinciper för försäkringen. Företagares, uppdragstagares och frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt skall klargöras.

Utredaren skall vidare studera förutsättningama för en sam- manhållen försäkring som innebär en integrering av arbetslös- hetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet. Utredaren skall lämna förslag som tydliggör arbetslöshetsförsäloingens roll inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och med den utgångspunkten pröva frågor om ersättningsnivåer, ersättningstak och ersättningsperiodemas längd. Utredaren skall även ta upp frågor om vilka grundläggande principer som skall gälla för arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete, de äldre arbetstagarnas situation och avgångsvederlag. Utredaren skall se över arbetslöshetsförsäkringens roll vid säsongsarbeten och andra arbeten av tillfällig karaktär samt de studerandes anknytning till försäkringen. Klarhet behöver också skapas kring kravet på anträffbarhet under arbetslösheten samt begreppet att vara oförhindrad att ta arbete.

Detsamma gäller skyldigheten att ta anvisat arbete och vilka kriterier som skall gälla för att ett anvisat arbete skall anses som lämpligt.

Inledning — en stabil arbetslöshetsförsäkring

Arbetslösheten har under de senaste åren fått en omfattning som saknar motstycke i Sverige sedan 1930-talet. Under år 1993 uppfyllde mellan en femtedel och en fjärdedel av hela arbetskraften villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd. År 1994 fick

l drygt 850 000 personer en inkomstrelaterad ersättning och ca 140 000

personer kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) med grundbelopp. Dess-

, utom var det många som, utan att de under år 1994 fick ' arbetslöshetsersättning, deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och fick sin dagpenning baserad på vad de annars skulle ha fått i

" arbetslöshetsersättning.

' En mycket stor andel av dem som är yrkesverksamma omfattas av lagen om arbetslöshetsförsälqing, dvs. de är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Vid sidan av detta finns det kontanta arbetsmarknadsstödet. Under andra halvåret 1994 lämnades en inkomstrelaterad ersättning inom ramen för det kontanta arbetsmarknadsstödet. Cirka 3 770 000 personer är medlemmar i en

arbetslöshetskassa. Antalet medlemmar fortsatte att öka även under år 1994.

Arbetsmarknaden förändras ständigt vilket leder till att ar- betslöshetsförsäkringens konstruktion och dess finansiering behöver ses över. I synnerhet under de senaste åren har förändringen varit drastisk. En effekt har varit uppbyggnaden av ett mycket stort underskott i arbetsmarknadsfonden på ca 85 miljarder kr t.o.m. budgetåret 1994/95. Försäkringen utgör en viktig del i den omställning

, som arbetslösheten innebär för den enskilde individen. Försäkringen är . också en betydelsefull stimulans för den strukturomvandling som ständigt pågår på den svenska arbetsmarknaden. Den senaste lågkonjunkturen har inneburit stora påfrestningar för många människor och därmed också för arbetslöshetsförsäkringen. Grunden till den nuvarande försäkringen lades år 1974 efter en utredning som hade sin utgångspunkt i 1960-talets arbetsmarknad. Sedan år 1974 har vissa lagjusteringar och förändringar av praxis gjorts för att anpassa försäkringen till de ändrade förhållandena.

Den bygger alltjämt på rätten att erhålla en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet men också på den mycket tydliga skyldigheten att ta lämpligt anvisat arbete eller åtgärd. Målet för en ändrad arbetslöshetsförsäkring bör vara en konstruktion med bred

uppslutning, såväl politisk som från parterna på arbetsmarknaden. Den bör tåla konjunktursvängningar och vara ett tydligt inslag i en tillväxtpolitik samtidigt som den ger ett väl avpassat ekonomiskt stöd till den enskilde i den aktiva omställningsprocessen under den tid som behövs för att finna ett annat arbete. Mot denna bakgrund behöver de olika formerna av arbetslöshetsersättning ses över i syfte att stärka deras roll inom den aktiva arbetsmarlmadspolitiken.

En särskild utredare tillkallas för att studera och lämna förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring som är bättre anpassad till den framtida arbetsmarknaden och bättre svarar mot den omställning av arbetsmarknadspolitiken som har inletts.

Utredaren bör också beakta Vilka effekter som en ny arbets- löshetsförsäkring kan få för lönebildningen.

1 Långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring

En stabil arbetslöshetsförsälqing kräver en långsiktigt stabil finansieringsmodell. Arbetsgivaravgifter och finansierings-avgifter via arbetslöshetskassoma är två inkomstkällor.

Historiskt har finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen varit uppbyggd kring en modell som utgår från en låg arbetslöshet. Den 1 januari 1995 höjdes arbetsmarknadsavgiften från 2,12 till 4,32 procent vilket väsentligt förstärkte finansieringen.

Flera år av en arbetslöshet inklusive personer i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder på över 10 % har dock inneburit att det samlade underskottet för arbetslöshetsersättningen, inklusive utbetalning då kassamedlemmen eller den KAS-berättigade deltar i vissa arbetsmarknadsåtgärder, vid utgången av budgetåret 1994/95 kommer att överstiga 85 miljarder kr.

Huvuduppgifter för den ekonomiska politiken är att skapa förutsättningar för hög tillväxt, full sysselsättning, låg arbetslöshet och stabila priser. Trots detta finns risken för att den öppna arbetslösheten under en tid kommer att vara på en för svenska förhållanden hög nivå. Utredaren skall lämna förslag till konstruktionen av och principerna för en långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring på olika arbetslöshetsnivåer, ersättningsnivåer och ersättningstak. Utredaren bör överväga olika modeller för huvudmannaskap och finansiering som speglar ett gemensamt ansvar mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat.

2 Betona arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställ- ningsförsäkring

Utredaren skall belysa och redovisa arbetslöshetsförsäloingens betydelse som en tillfällig lösning vid en ofrivillig arbetslöshet. Utredaren skall därvid klargöra betydelsen av såväl ersättningsnivå, ersättningstak som ersättningsperiodemas längd och kvalificering till en ny ersättningsperiod som faktorer för den arbetslöses motiv att öka sitt kunnande och kompetens samt att söka arbete och därmed begränsa arbetslöshetens längd. Reglerna skall vara så utformade att de uppnår det dubbla syftet att utgöra en god inkomsttrygghet samtidigt som höga krav ställs på den arbetslöse att snabbt finna en ny plats på en föränderlig arbetsmarknad.

Utredaren skall belysa ersättningens funktion utifrån kravet på att ge den en tydlig roll som en omställningsersättning. Utredaren skall med dessa utgångspunkter lämna förslag inom följande områden

* Arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete

En mycket stor andel av de arbetslösa uppbär arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete. Det rör sig dels om personer vars heltidsanställning har omvandlats till deltid på samma arbetsplats, dels personer som, i brist på annat, under arbetslösheten börjar en anställning med en lägre sysselsättningsgrad än den önskade. Regeringen har i prop.l994/95:150 aviserat vissa ändringar för den som uppbär arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete. Utredaren skall göra en översyn av hela problematiken med arbetslöshetsersättning och deltidsarbete och lämna förslag till nya regler.

Utgångspunkten skall vara att arbetslöshetsersättningen inte skall medverka till att stimulera utbudet på deltidsarbete och att den skillnad som kan förekomma i utbudet på deltidsarbete och efterfrågan på sådant arbete inte kan lösas genom arbetslöshetsersättning.

* De äldre

Det är viktigt att understryka att det på arbetsmarknaden skall finnas plats för alla som vill och kan arbeta. Arbetslöshets-ersättningen skall finnas som ett skydd vid arbetslöshet bl.a till följd av den ekonomiska politiken och av strukturomvandlingar i näringsliv och offentlig verksamhet. Den kan emellertid inte ensamt fylla denna roll. De regler som finns inom andra områden t.ex. arbetsrätten och dess turordningsregler får inte genom enskilda avtal mellan parterna ställas

åt sidan i förvissningen om att arbetslöshetsersätmingen träder in. Utredaren bör också pröva om försäkringens regler kan ges en konstruktion som stödjer arbetstagaren i hans eller hennes anställning och motverkar eventuella påtryckningar att lämna sitt arbete till förmån för de yngre. I prop.1994/95:150 aviserade regeringen en särskild utredning för att göra en bred analys av de äldres situation på arbetsmarknaden. Utredaren skall lämna förslag angående de äldre i samråd med denna utredning. Utredaren skall i sitt förslag om arbetslöshetsersättning alltså ta hänsyn till de förändringar i reglerna om förtidspension som nyligen presenterats. I detta sammanhang skall även det som sägs i avsnitt 3 beaktas.

* Ungdomar

Utredaren skall också studera effekterna av en eventuell lägsta åldersgräns för arbetslöshetsersättning.

* Avgångsvederlag m.m.

Det har blivit allt vanligare att arbetstagare säger upp sig från sin anställning och får ett avgångsvederlag. Utredaren skall lämna förslag till regler som klargör hur avgångsvederlagen lämpligen ska påverka rätten till arbetslöshetsersättning.

* Återkommande tidsbegränsade arbeten

Många verksamheter är av säsong- eller tillfällig karaktär. Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som medför att arbetslöshetsersättning inte blir ett stående inslag inom de branscher där verksamhet inte bedrivs året om eller på annat sätt inte är kontinuerligt.

* Uppdragstagare, frilansare m.fl.

Inom många yrken finns grupper som arbetar som uppdragstagare, frilansare m.fl. Utvecklingen på arbetsmarknaden har medfört en kraftig ökning av antalet uppdragstagare med skiftande arbetsförhållanden. Utredaren skall studera och lämna förslag om hur man skall se på uppdragstagama, frilansama och liknade grupper vad gäller arbetslöshetsersättning.

* Studerande

För att få ersättning från en arbetslöshetskassa krävs dels att arbetsvillkoret är uppfyllt, dels att sökanden har varit medlem i en

arbetslöshetskassa under minst ett år. Emellertid medger dagens regler att medlemstiden till övervägande del får fullgöras under tid då medlemmen endast ägnar sig åt studier. Det är i dag möjligt att under studietiden få inträde i en arbetslöshetskassa under ett tillfälligt arbete på i genomsnitt 17 timmar per vecka under några veckor. Efter avslutade studier efter fyllda 25 år får studietiden överhoppas och arbetslöshetsersättningen kan baseras på kortare sommararbete eller tillfälligt arbete vid sidan av studierna. Ersättning kan i vissa fall beta- las ut för dem som söker och inte erhåller arbete under som- maruppehåll i studierna.

Dagens regler medger även att hel arbetslöshetsersättning betalas ut vid studier på deltid. Utredaren bör se över och länma förslag till hur dels medlemsvillkoret dels rätten till ersättning bör utformas för personer som till övervägande del studerar.

* Bisysslor och biinkomster

Inom arbetslöshetsförsäkringen finns regler om att man i vissa fall skall bortse från arbete som utförts vid sidan av annat arbete. Det gäller dels vid beräkning av dagpenning och dels så att heltidsersättning kan utbetalas även om visst sidoarbete fortfarande utförs. Denna regel tillämpas under vissa förhållan-den även när en företagare har drivit flera verksamheter. Utredaren skall överväga om det finns anledning att göra någon förändring av dagens regler i de fall då bisysslan eller biinkomsten är av större omfattning eller uppgår till betydande belopp.

3 Arbetslöshetsförsäkringen skall hävda arbetslinjen

Arbetslinjen utgör en omistlig del av svensk aktiv arbetsmark— nadspolitik. Dess yttersta syfte är att via aktiva åtgärder i form av bl.a. förmedlingsinsatser, kompetens- och kunskapshöjning underlätta de arbetslösas återinträde på den ordinarie arbetsmarknaden. Under tiden av omställning kompenserar arbetslöshetsförsäldingen inkomstbortfall av förvärvsarbete. Utredaren skall lämna förslag till hur arbetslinjen ytterligare skall framhållas och öka de arbetslösas möjligheter att återgå till reguljärt förvärvsarbete. Tydligheten måste öka i kontraktet mellan den arbetslöse och samhället om skyldigheten att stå till arbetsmarknadens förfogande för att få ersättning. Individen måste veta vilka rättigheter och skyldigheter som är förknippade med att få arbetslöshetsersättning. Regelverk bör leda till att den arbetslöse aktiveras och därmed så snart som möjligt åter kommer i arbete samt att kraven på uppföljning och utvärdering garanteras.

I detta sammanhang skall utredaren studera principerna för den arbetslöses rätt till arbetslöshetsersättning eller motsvarande belopp när han eller hon deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Arbetslöshetsersättningen är avsedd att vara ett ekonomiskt skydd under den tid då den arbetslöse aktivt söker ett nytt arbete. Utredaren skall lämna förslag till hur arbetslöshetsersättningen ytterligare kan understödja arbetslinjen med tyngdpunkt på följande områden.

* Kontakterna med arbetsförmedlingen

Under senare år har belastningen på arbetsförmedlingen ökat vilket lett till att det går lång tid mellan de avtalade besöken. Det kan dock många gånger finnas ett behov för arbetsförmedlaren att snabbt komma i kontakt med den arbetslöse även under tiden mellan de avtalade besöken. Klarhet behöver skapas både kring vilka krav på anträffbarhet som bör ställas på den arbetslöse och vilka krav som bör ställas på arbetsförmedlingen när det gäller kontakterna med de arbetslösa.

* Att vara oförhindrad att ta arbete och aktivt söka arbete

Försäkringskassan och arbetsgivaren har rehabiliteringsansvar för den som på grund av sjukdom inte kan fortsätta sitt arbete, arbetsförmedlingen har ansvar för andra grupper som är arbetslösa. Villkor i ett trygghetssystem kan ha betydelse för hur effektiva åtgärderna i angränsande trygghetssystem kan vara. För en långtidssjuk som saknar arbete är drivkrafterna för rehabilitering svaga om den som tillfrisknar riskerar arbetslöshet utan någon rätt till ersättning. Detta är ett exempel bland flera på frågor som rör samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringama. Andra konkreta frågor rör kvalifika- tionsregler samt försäkrad inkomst. Utredaren bör analysera huruvida dessa skillnader är rationella eller kan behöva ändras. Rätten till arbetslöshetsersättning förutsätter att den sökande är oförhindrad att ta ett förvärvsarbete vilket innefattar både förmåga och vilja att ta ett nytt arbete. Utredaren skall överväga om det inom arbetslöshetsförsäkringen bör regleras att arbetsförmedlingen tillsam- mans med den arbetssökande och eventuellt företag och kommun skall upprätta handlingsplaner eller liknande. Dessa kan exempelvis omfatta åtgärder som via utbildning, kompetenshöjning och arbetssökande leder till ett arbete. På så sätt skulle tydligheten i kontraktet vad gäller rättigheter respektive skyldigheter för individ, företag och stat kunna öka.

* Lämpligt arbete

Arbetsförmedlingens främsta uppgift är att se till att de arbetssökande snabbt får ett arbete som så nära som möjligt ansluter till deras önskemål och förutsättningar, samt att lediga platser blir tillsatta snabbt. Arbetslöshetsförsäkringen är inte en yrkesförsäkring. Detta innebär att den arbetslöse inte med bibehållen rätt till arbetslöshetsersättning kan avvisa erbjudande om arbete inom något annat område. Under årens lopp har det bildats en omfattande praxis kring frågan om vad som skall anses vara ett lämpligt arbete. Utredaren skall studera och vid behov lämna förslag till förändringar som i detta avseende förstärker incitamenten för den arbetslöse att återgå i reguljärt arbete. Det gäller bl.a frågor om lön, eventuellt byte av yrkes- område , restid och eventuella krav på flyttning m.m.

* Att avvisa erbjudande om lämpligt arbete

Redan i dag finns en skyldighet för arbetsförmedlaren att meddela arbetslöshetskassan i de fall den arbetslöse avvisar erbjudande om lämpligt arbete, arbetsmarlmadsutbildning eller arbetslivsutveckling. Detta är en grannlaga och många gånger obehaglig uppgift. Inte desto mindre är den nödvändig för att upprätthålla respekten för arbetslöshetsersättningen och betona att arbetslöshetsersättning endast utbetalas till den som är ofrivilligt arbetslös. Utredaren skall studera och vid behov lämna förslag till dels till förbättrade rutiner vid meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt dels hur påföljden av att avvisa erbjudande om lämpligt arbete eller någon lämplig arbetsmark- nadspolitisk åtgärd bör vara konstruerad.

4 En sammanhållen arbetslöshetsersättning

Det finns i dag två separata system för arbetslöshetsersättning; Arbetslöshetsförsäloingen som bygger på medlemskap i en arbetslöshetskassa och det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) som administras av Arbetsmarknadsverket. KAS lämnas till den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa men arbetat i viss omfattning eller slutfört vissa studier. KAS lämnas också till den som är medlem i en arbetslöshetskassa men inte varit medlem i tillräckligt lång tid för att vara berättigad till ersättning från arbetslöshetskassan. Regelverken för KAS och kassaersättning överensstämmer till stora delar varför det bör övervägas att på ett eller annat sätt samordna dessa verksamheter. Utredaren skall studera förutsättningama och lämna de förslag som

studierna ger anledning till för en sådan sammanhållen arbetslöshetsersättning.

Cirka 120 000 personer har valt att stå utanför försäkringen. Det är oklart varför dessa personer står utanför och frågan bör därför utredas närmare. En enkel kartläggning borde kunna ge svar på orsakerna till detta och bilda underlag för lösningar för dem som i dag står utanför den frivilliga försäkringen.

5 En mer försäkringsmässig arbetslöshetsförsäkring

Inriktningen och omfattningen av det försäkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen bör prövas. Huvudinriktning skall liksom hittills vara att den som har blivit arbetslös på grund av att han eller hon har förlorat sitt arbete skall kompenseras enligt inkomstbortfallsprincipen. Utredaren skall överväga vilka krav det finns anledning att ställa upp på minsta anställningstid för rätt till inträde i en arbetslöshetskassa. Utredaren bör också studera effekterna av att göra en koppling mellan inträdet i försäkringen och arbetsvillkoret.

Utredaren skall också studera hur ett delat ansvar för finansieringen av arbetslöshetsersättningen mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat bör vara utformat. Utredaren bör i sitt analysarbete använda den forskning som finns om arbetslöshetsförsälaingens roll för arbetsmarknadens funktionssätt.

Regeringen har i prop. 1994/95:150 aviserat att man under hösten 1995 avser att återkomma till riksdagen med förslag om att arbetsvillkoret skall vara uppfyllt genom enbart förvärvsarbete för en första ersättningsperiod. Regeringen avser också att återkomma i frågan om avstängningstidens längd, bl.a. i de fall då den arbetslöse sagt upp sig själv.

6 Enklare regelverk

Arbetslöshetsförsäkringen är viktig för de förvärvsarbetandes trygghet i de fall de skulle förlora sitt arbete. Reglerna bör därför vara utformade på ett sådant sätt att de försäkrade på egen hand kan sätta sig in i grunderna för försäkringen. Utredaren skall lämna förslag till de författningsförändringar som krävs för att uppnå förenklingar och renodling av vissa huvudprinciper för försäkringen.

7 Företagare,uppdragstagare m.fl.

Det finns i dag 40 arbetslöshetskassor, de flesta för anställda, några för företagare och några för både företagare och anställda. I praktiken finns företagare i alla arbetslöshetskassor. Det beror till stor del på att även om det finns en regel om att man får stå kvar i en arbetslöshetskassa under 6 månader efter det att man lämnat kassans verksamhetsområde så väljer många medlemmar att stå kvar i sin gamla kassa trots att de startat egen verksamhet. Det kan också vara så att medlemmen är anställd på deltid och driver ett företag på deltid. Inom arbetslöshetsförsäkringen har sedan länge tillämpats ett före- tagarbegrepp som skiljer sig från det som gäller inom andra områden. Till exempel anses den vara företagare som arbetar i sitt eget aktiebolag även om han formellt är anställd där.

Många av dem som är uppdragstagare, frilansare m.m. arbetar i dag under former som till viss del liknar företagares och till andra delar liknar anställdas. En mellanställning har också de som organiserar sitt arbete genom ett kooperativ. I företagandets villkor ingår att det kan uppstå kortare eller länge perioder då företaget inte ger sin ägare någon sysselsättning och därmed inte heller någon inkomst. Detsamma gäller vid frilansverksamhet. I samband med lågkonjunkturen har många företagare begärt arbetslöshetsersättning eftersom de inte haft någon lönsamhet i sitt företag. De har samtidigt många gånger velat behålla sitt företag som en möjlighet att kunna få nya uppdrag som ett alternativ till anställning. Utredaren skall överväga företagarnas situation och på vilket sätt deras försäkringsbehov bäst organiseras. Utredaren skall därvid beakta såväl konkurrensaspekter som kontrollfrågor samt de intressekonflikter som kan uppstå i önskemålet att återuppta den egna verksamheten och att söka en anställning kanske hos en konkurrent. Utredaren skall vidare redovisa hur man skall se på uppdragstagare och frilansare i arbetslöshetsförsälningen.

8 En effektivare administration av försäkringen

De flesta kassor har i dag datorstöd i sin handläggning och ett gemensamt utbetalningssystem. Initiativ har tagits till ytterligare rationalisering. Målet bör också vara samverkan / samordning med andra system vad gäller utbetalning av olika former av ersättning för att förhindra dubbel utbetalning. Utredaren skall redovisa förslag som ger en rationellare och effektivare administration.

9 Tillsyn av arbetslöshetskassoma

Arbetslöshetskassoma är ekonomiska föreningar som anförtrotts administration av arbetslöshetsförsäkringen för sina medlemmar. Regeringen har i prop. 1 994/95:21 8 En effektivare arbetsmarknadspolitik föreslagit en ändrad ordning för överklagande av beslut från arbetslöshetskassoma och KAS-regionema. Överklagandet skall gå till länsrätten i stället för att som nu gå till Arbetsmarknadsstyrelsen. Utredaren skall med anledning av detta lämna förslag till hur tillsynen och därmed upprätthållandet av regler och krav som kännetecknar arbetslöshetsförsäloingen skall utformas och vem som skall utöva tillsynen, samt vilka befogenheter som skall ges den myndighet som kommer att utöva tillsynen.

10 Arbetslöshetsersättningen och EU

Utredaren skall belysa den svenska arbetslöshetsersättningen i ett EU- perspektiv. I det sammanhanget har rätten till inträde i en svensk arbetslöshetskassa en central roll liksom reglerna för det kontanta arbetsmarknadsstödet.

11 Uppdraget m.m.

Utredaren skall senast den 29 februari 1996 lämna en delrapport. Utredarens slutrapport skall avlämnas senast den 30 september 1996, men utredaren är oförhindrad att dessförinnan lämna förslag till utformning av delar av försäkringen.

Utredaren kan, förutom sekreterare, till sig knyta sakkunniga och experter. Utredaren bör under arbetets gång, i den omfattning som utredaren finner lämplig, samråda med arbetsmarknadens parter, politiska partier samt de myndigheter och organisationer som berörs av försäkringen.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir 199423) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden. Utredaren skall också följa regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dirl992z50) och jämställdhets-politiska konsekvenser (dir 1994:124).

Utredaren skall samråda med beredningen för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringama (dir 1993:44 och dir. 1993:119), kommittéen om arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning

och avgränsning (dir. 1994:132 och 1995z33), samt kommissionen om den svenska arbetsrätten (dir 1995130) för att i den mån så krävs söka samordning med deras arbete och förslag.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

i.|I'|".'L=' I." 'Ä' " .|." - ' , ,.'__, _, _._ '. _ " , — ,, ,_ ',Mdinmdnn ' . :, " " ' . ' .ml'anaw mb

, ” " .”"Ä ', .. * . rr: a_ll'l'lnlJ'l'lmäå ", _ gl ' ' " , , . " '| ”mtl

_'___" "if; I'll; :i) .'"":",,1=". ' ..-. f

' '- ? lin-:": ”",. '. .' . .t'niuc ' * "T. _

,, .. . ' , ” r.. 1' , på".-n _ _"'|- ' - n ' '

"- åa.-"'li-LH'. ' -- "-

t. [1.1-,. l_ ['

' " ' " ". " '. 11. ' " ' '. 551115

,, . ' '. '.' ,' ' '.' ": 01-111. 'l'l " I I ' ll_F Il_ll " "i :. . :. ': . .. "F' ., ,',"". . '. " II" Ill |||-', |; '

' " f "' ;.'...'"-.i ' .'J- | . _|. , 1? || ' I ' . [ "I-"J .1'1"f *? , . _ |- ; "._ ' 4,1

. ' _ '. ,. ' 4 ' .,, . | ,— , . . . . __, . ,' 1,1. _. '.. .' ..”; _ ,l ' 'I . _ * | I _ . . ' ' — ' . . |. . . |_k,'.,r 113311, ' " — J., ' . ., .. _ » .. l " I I '

||| -, ' | . " ' .""1 ' .. '..lrjrig som »— ' " trT : .. .- . . - " "n.-. ”7 på]— " ' ' __ _".- _1- .. ' _l'l'CiDlunh

'. , ' , '_ .. ..-,, . ". ;, _ , ,' . lf "'.', " -' ' - 1.423; nu ' _- .H.-'. . . ,; ' ,,_ ,", ' ' ', ".'lii'nlllgn ._ , , '».- ' l-ekti'v tiil. ' , | i , " '_' ' ' _ . .: _— lp-c-l 11 i:- hur ' . " ' ."."' ' ' . '. " ' .'."-..'-,' '.:.'._".|:r . ., _ ' ' - - - * .,. '|993:.'191 ” - .""i" .uriktldua . . , . .," .

Bilaga 2

Översikt över förändringar i det kontanta stödet vid arbetslöshet juni - september 1996

366

1 Riksdagens beslut den 12 juli 1996 om förändringar i arbetslöshetsförsäkringen och KAS

Inledning

Våren 1996 lämnade regeringen en proposition', den s.k. sysselsättningspropositionen, i vilken man bl.a. föreslog ett flertal förändringar i ALF-lagen och KAS—lagen. Syftet med de föreslagna förändringarna var enligt regeringen bl.a. att tydligare markera arbetslöshetsersättningens karaktär av omställningsersättning.

Vid Finansutskottets och Arbetsmarknadsutskottets behandling av förslaget2 framfördes kritik mot förslaget och utskotten föreslog att vissa justeringar skulle göras. Riksdagen fattade den 12 juli 1996 beslut i enlighet med de av regeringen föreslagna förändringarna jämte justeringar.

I det följande redogörs för några av de särskilda åtgärder som riksdagen beslutat om för att sänka arbetslösheten. Vidare redovisas de förändringar av ALF-lagen respektive KAS-lagen som kommer att träda i kraft den 1 januari 1997.

Särskilda åtgärder mot arbetslösheten

Offentliga tillfälliga arbeten för äldre (OTA)

I syfte att stödja äldre långtidsarbetslösa införs fr.o.m. den 1 januari 1997 en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd benämnd offentliga tillfälliga arbeten för äldre (OTA). För kunna erhålla denna åtgärd krävs att den arbetslöse är över 55 år och att han eller hon har rätt till arbetslöshetsersättning. Vidare krävs att den arbetslöse har varit inskriven på arbetsförmedlingen i två år. Åtgärden ska bestå av ett

* Prop. 1995/96:222. 2 Finansutskottets betänkande 1995/96:FiU15.

offentligt arbete inom kommun, landsting eller staten. Den som deltar i en sådan åtgärd ska få ett aktivitetsstöd som motsvarar nivån på arbetslöshetsersättningen. Åtgärden ska anvisas av arbetsförmedlingen och är planerad att finnas under åren 1997 och 1998.

De personer som har anvisats OTA ska inte anses som arbetstagare i annat avseende än när det gäller arbetsmiljölagen .

Särskilt utbildningsbidrag

Regeringen förklarade i sysselsåttningspropositionen att den hade för avsikt att fr.o.m. den 1 juli 1997 införa ett särskilt utbildningsbidrag för arbetslösa som är mellan 25 och 55 år. Dessa ska under högst ett studieår kunna studera på motsvarande grundskole- eller gymnasienivå med ett särskilt utbildningsbidrag. Nivån på det särskilda utbildningsbidraget ska motsvara nivån på arbetslöshetsersättningen. Även anställda mellan 25 och 55 år som har förvärvsarbetat under minst fem år ges motsvarande möjlighet, förutsatt att berörda lokala parter har slutit avtal, där arbetsgivaren åtar sig att som ersättare anställa en långtidsarbetslös person inskriven på arbetsförmedlingen. Regeringen har avviserat att man i budgetpropositionen kommer med ytterligare preciseringar. Ett närmare förslag om införande av det särskilda utbildningsbidraget presenteras i budgetpropositionen för år 1997.

Förändringar i ALF-lagen respektive KAS-lagen

Genom de beslutade förändringarna kom de båda regelverken att få en delvis ny struktur. De huvudsakliga förändringarna i de båda regelverken avser arbetsvillkor, ersättningstid, ersättningsperiod, karenstid och beräkning av dagpenning.

Arbetsvillkor

Genom regeländringarna förändrades systematiken i fråga om arbetsvillkoret. De nuvarande reglerna är uppbyggda på det sättet att man kvalificerar sig för ersättning antingen genom förvärvsarbete (arbetsvillkor) eller genom s.k. jämställd tid. Med jämställd tid avses bl.a. tid i arbetsmarlmadsutbildning. Före den 1 januari 1996 innebar reglerna att s.k. jämställd tid i princip var kvalificerande på samma sätt som förvärvsarbete. Genom den lagändring som genomfördes vid årsskiftet 1995/96 kunde jämställd tid enbart vara kvalificerande för

den som redan hade påbörjat en ersättningsperiod. Innebörden av dessa förändringar var att i princip endast reguljärt arbete skulle kunna kvalificera till en första ersättningsperiod.

Från och med den 1 januari 1997 slopas begreppet jämställd tid. I stället kommer lagregleringama att bygga på två olika slag av arbetsvillkor. För att kvalificera sig för ersättning första gången krävs att den arbeslöse har uppfyllt ett arbetsvillkor. Det är endast reguljärt förvärvsarbete som kan kvalificera första gången. Vissa subventionerade anställningar ska alltjämt kunna kvalificera som anställningar för arbetshandikappade. Däremot kommer subventionerade arbeten som anställningar med relcryteringsstöd och utbildningsvikariat inte att betraktas som reguljärt arbete i detta fall.

Vidare skärps kravet på den mängd arbete som den arbetslöse måste ha utfört för att uppfylla arbetsvillkoret. För att erhålla ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kommer att krävas att den arbetslöse tolv månader omedelbart före det att han eller hon anmälde sig till arbetsförmedlingen har arbetat minst nio månader. Endast månad under vilken arbete har utförts i minst 80 timmar får räknas. För det fall det föreligger särskilda skäl får regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, besluta att den arbetslöse får tillgodoräkna sig månader med färre arbetstimmar. Sistnämnda undantag rör de fall en arbetstagare har ett halvtidsarbete inom ett kollektivavtalsområde där den normala arbetstiden är kortare än 40 timmar per vecka.

Även när det gäller KAS görs en skärpning av arbetsvillkoret. För att få rätt till KAS första gången krävs att den arbetslöse under en ramtid av tolv månader förvärvsarbetat i sex månader. I likhet med kvalificeringsreglerna i ALF-lagen räknas bara månader under vilken den arbetslöse har förvärvsarbetet minst 80 timmar om inte annat är föreskrivet. Utbildningsvillkoret ändras inte.

För att kvalificera sig för en ny ersättningsperiod med arbetslöshetsersättning eller KAS ska den arbetslöse uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Kvalifikationstiden för en ny ersättningsperiod skärps något. Det nya arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse inom en ramtid av tolv månader omedelbart före ansökan om den nya ersättningsperioden under minst sex månader ska ha utfört förvärvsarbete. Villkoret kan även uppfyllas genom arbetsmarlmadspolitiska åtgärder, OTA, studier med särskilt utbildningsbidrag m.m. Hänsyn tas endast till månad då förvärvsarbete eller annan kvalificerande verksamhet utförts under minst 80 timmar.

Däremot har den möjlighet som finns i dag att kvalificera sig till en ytterligare ersättningsperiod med KAS, genom att i enskilt hem ha vårdat åldring eller handikappad i sådan utsträckning att han eller hon varit förhindrad att stå till arbetsmarlmadens förfogande, tagits bort.

Vid bestämmandet av arbetsvillkoret ska man tillämpa samma regler som tidigare vad gäller överhoppningsbar tid. De förändringar som har gjorts i denna del är endast av redaktionell karaktär.

Ersättningsperioder och ersättningstid

Alla ersättningsperioder ska omfatta 300 ersättningsdagar både för den som uppbär arbetslöshetsersättning och för den som uppbär KAS. Reglerna för KAS anpassas således till de regler som gäller för arbetslöshetsförsäkringen. Vidare tas de nuvarande särreglema för arbetslösa som är äldre än 55 år och som innebär att dessa erhåller längre ersättningsperioder bort. I ersättningsperioden ska inräknas dagar då den ersättningsberättigade arbetslöse har deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller i en utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning med särskilt utbildningsbidrag.

Liksom tidigare har den arbetslöse rätt att fortsätta på sin pågående period om han eller hon åter blir arbetslös inom tolv månader (365 dagar) från det att han eller hon senast uppbar ersättning. Om ersättningsperioden gått till ända och den arbetslöse under perioden uppfyllt ett nytt arbetsvillkor, lämnas ersättning under ytterligare en period. Liksom tidigare ska karens läggas ut igen. Den nya perioden räknas tidigast från det att den föregående ersättningsperioden tog slut eller upphörde på annat sätt.

I syfte att införa en begränsning i ersättningsrätten införs ett nytt begrepp som benämns ersättningstid. Ersättningstiden anger hur länge en arbetslös kan uppbära arbetslöshetsersättning omväxlande med arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. Ersättningstidens längd är tre år och den börjar löpa fr.o.m den första karensdagen. För den som kvalificerar sig till KAS genom utbildningsvillkoret börjar ersätttningstiden att löpa den första ersättningsdagen i den första ersättningsperioden inom ersättningstiden.

Om den arbetslöse under ersättningstiden utför reguljärt förvärvsarbete eller utbildning som inte är arbetsmarlmadsutbildning förlängs ersättningstiden. Ersättningstiden får dock inte överstiga fyra ar.

Karens

Varje ersättningsperiod ska föregås av en karenstid. Karenstiden utökas av besparingsskäl från fem till sex dagar.

Dagpenningberäkning

Dagpenningen i arbetslöshetsförsälaingen ska fastställas enligt nya principer. Dessa innebär att beräkningsreglema skärps. Den ersättningsgrundande inkomsten ska utgöra ett genomsnitt av den arbetslöses inkomster av förvärvsarbete under tolv månader omedelbart före anmälan om arbetslöshet hos arbetsförmedlingen. Normalarbetstiden beräknas som ett genomsnitt av arbetstiden under hela denna tid.

Till skillnad från vad som gäller för arbetsvillkoret ska man, enligt riksdagens beslut, vid bestämmande av normalarbetstid, förutom i vissa fall, inte beakta s.k. överhoppningsbar tid. Undantagsfallen är när den försäkrade har varit förhindrad att arbeta p.g.a. sjukdom eller vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Övergångsbestämmelser

Som framgår av ovan ska förändringarna i ALF -lagen och KAS-lagen träda ikraft den 1 januari 1997. Vad gäller bestämmandet av ersättningtidens längd och längden av den ersättningsperiod som löper vid i kraftträdandet gäller följande.

För den som den 1 januari 1997 har en löpande ersättningsperiod, ska ersättningstiden anses ha börjat löpa den 1 januari 1996 eller vid den senare tidpunkt då ersättningsperioden påbörjades. Den löpande ersättningsperiodens längd bestäms enligt de regler som gällde före den 1 januari 1997.

2 Förslag i budgetpropositionen för år 19973

Den 12 september 1996 lämnade regeringen sitt förslag till statsbudget för år 1997. I propositionen återkom regeringen, som aviserats i sysselsättningspropositionen, med förslag på riktlinjer för det särskilda utbildningsbidraget. Vidare föreslogs vissa förändringar vad gäller berälming av dagsförtjänsten i ALF-lagen samt den arbetsmarknadspolitiska åtgärden OTA.

Vad gäller sättet att beräkna dagsförtjänsten föreslog regeringen att inte heller heltidsstudier och fullgörande av totalförsvarsplikt ska räknas in i ramtiden för fastställande av dagsförtjänst och normalarbetstid.

3 Prop. 1996/97zl.

Regeringen föreslog att införandet av OTA ska tidigareläggas till den 1 november 1996. Vidare föreslogs att ett stimulansbidrag på 45 kronor per dag ska utbetalas till den som deltar i ett offentligt skyddat arbete.

Historik angående företagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen

Innehållsförteckning Sida 1 Inledning 374 2 Socialvårdskommitténs betänkande om en obligatorisk försäkring 374 3 1951 års utredning om arbetslöshetsförsälqingen 376 4 1960 års arbetslöshetsförsäkringsutredning 379 5 Näringshjälp och omställningsbidrag 380 6 KSA-utredningens betänkande 3 81 7 Uppmjukning av företagarreglema - Prop. 1983/ 84: 126 383 8 Förändring av företagarbegreppet - Prop. 1992/93:150, bil. 8 384 9 Ersättning vid arbetslöshet - SOU 199352 385

10 En allmän och obligatorisk försäkring - prop.1993/94z209 388 11 Företagares arbetslöshetsersättning - SOU 1994:129 388

1 Inledning

I denna bilaga redovisas de förslag till förändringar som lagts fram samt de förändringar som skett angående företagares rätt att omfattas av arbetslöshetsförsäkringen och erhålla ersättning vid arbetslöshet. Redogörelsen omfattar ett flertal betänkanden och propositioner från 1940-talet och fram till i dag.

Den första lagstiftningen om en frivillig arbetslöshetsförsäkring som infördes år 1935 omfattade inte företagare. Detta framgick t.ex. av att den som under mer än fem månader om året varit verksam som självständig företagare inte hade rätt till inträde eller fick stå kvar som medlem i arbetslöshetskassan. Detsamma gällde för den som använts till arbete av make, förälder eller adoptant, barn eller adoptivbarn.1 Genom bl.a. dessa bestämmelser avgränsades i princip den frivilliga försäkringen till att endast omfatta personer som utförde avlönat arbete för annans räkning, dvs. arbetstagare.

2 Socialvårdskommitténs betänkande om en obligatorisk försäkring

År 1948 avlämnade Socialvårdskommittén sitt betänkande ”Lag om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring'2 i vilket kommittén presenterade två förslag till framtida utformning av arbetslöshetsförsälqingen. Kommittén fann bl.a. att försäkringen i princip borde omfatta både företagare och arbetstagare. Två omständigheter var avgörande för kommitténs ställningstagande att företagarna skulle omfattas av arbets— löshetsförsäkringen. Den ena var att om den obligatoriska försäkringen infördes, så skulle företagarna komma att påföras socialförsäkrings- avgifter och därmed bidra till finansieringen av försäkringen. Den andra var att man räknade med att utnyttjandet av försäkringen skulle bli ringa från företagarnas sida.

För att bestämma vem som skulle anses som företagare skulle det civilrättsliga arbetstagarbegreppet användas. Kommittén diskuterade om företagarna skulle kunna ansluta sig till försäkringen. Eftersom det

' 7 5 förordningen den 15 juni 1934 om erkända arbetslöshetskassor

(arbetslöshetskasseförordningen). 2 SOU 1948:39.

i regel var bäst att bereda en arbetslös person hjälp att fortsätta inom sitt tidigare verksamhetsområde, så var det bättre att en företagare erbjöds lån eller annat bidrag till rörelsen, för att på så sätt få möjlighet att i mera ekonomiska former återuppta sin nedlagda verksamhet. Men detta borde enligt kommitténs mening ske i arman ordning än inom arbetslöshetsförsälaingen.

Om en företagare däremot uppfyllde vissa uppställda villkor, som även gällde för arbetstagare vid arbetslöshet, som att vara anmäld vid arbetsförmedlingen och att vara skyldig att söka alla sorters arbete, kunde detta innebära att ersättning skulle kunna utgå även till en före- tagare som nedlagt sin verksamhet. Även personer som under vissa perioder av året var arbetstagare och under andra perioder var före- tagare, exempelvis småbrukare, skulle kunna omfattas av försäkringen. Den arbetslöse skulle i dessa fall erhålla ersättning under den tid då han eller hon tidigare brukade arbeta som lönearbetare.

För att en företagare skulle kunna betraktas som arbetslös skulle krävas att han eller hon helt upphört med sin verksamhet. Kommittén ansåg dock att det skulle räcka att företagaren inte bedrev verksamhet under tid då han eller hon uppbar ersättning.

En företagare som under viss tid nedlagt verksamheten skulle därför kunna erhålla ersättning även om han eller hon avsåg och hade möjlig- heter att vid en senare tidpunkt uppta verksamheten. Denna regel före- slogs få en speciell innebörd för säsongsföretagare. För att ersättnings- rätt skulle föreligga för dem skulle krävas att de kunde visa att de under den del av året då de inte var företagare hade utfört arbete som arbetstagare och att det var från detta arbete de blivit arbetslösa. Inkomstbortfallet skulle alltså i detta fall grunda sig på förvärvsarbete som arbetstagare, inte som säsongsföretagare. Vidare skulle krävas att förvärvsarbete hade utförts i minst tio veckor under den senaste tolv- månadersperioden. Detta särskilda villkor skulle enbart gälla jord- brukare och säsongsföretagare. För dessa föreslog kommittén en regel som innebar att om t.ex. en jordbrukare arbetade i begränsad omfatt- ning i företaget under vinterhalvåret, så skulle ändå ersättning kunna utgå om arbetet inte varit av större omfattning än att det skulle ha kun- nat utföras vid sidan av en heltidsanställning.

Kommittén ansåg även att man skulle kunna presumera att en före- tagare som nedlagt verksamheten var att betrakta som ofrivilligt arbets- lös. Därför kunde inte exempelvis bestämmelser om avstängning från ersättning där personen frivilligt lämnat sitt arbete komma i fråga för företagare.

Medlemmar av en arbetsgivares familj, dvs. make, förälder, adoptant, barn eller adoptivbarn, föreslogs omfattas av samma regler avseende rätt till arbetslöshetsersättning som företagaren. Däremot

skulle en särskild prövning kunna göras i det enskilda fallet, för att fastställa om familjemedlemmen innehaft en anställning hos arbets- givaren som påminde om eller sammanföll med övriga anställdas ställning. I dessa fall skulle ersättning kunna utgå. Det framlagda be- tänkandet ledde inte till någon förändring av lagstiftningen.

3 1951 års utredning om arbetslöshetsförsäkringen

År 1951 tillsattes en utredning som skulle göra en översyn av bestäm- melserna rörande den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen avgav betänkandet ”Förslag till ny förordning om erkända arbetslös- hetskassor”. Utredningen konstaterade att det enligt gällande rätt i en del fall kunde vara svårt att bedöma om en person skulle räknas som företagare eller arbetstagare.

Exempel på sådana fall var då personer drivit ett mindre kooperativ. Om rörelsen inte hade registrerats som bolag eller förening, så skulle den av kompanjonema som till största delen stod som ledare och före- trädare utåt för företaget ensam betraktas som självständig företagare. De övriga skulle betraktas som anställda och var därmed behöriga att tillhöra en arbetslöshetskassa.

Om rörelsen däremot drevs i form av förening med inregistrerad firma, så kunde de alla betraktas som lönearbetare hos denna. De kunde därmed ingå som medlemmar i en arbetslöshetskassa.

Utredningen påpekade att det var särskilt svårt att inom det verksamhetsområde som omfattades av Handelsresandenas arbetslöshetskassa bedöma om en person var att betrakta som före- tagare eller arbetstagare. Vid bedömningen av medlemskapsfrågor till- lämpade kassan, i samråd med tillsynsmyndigheten, ett vidsträckt och socialt betonat arbetstagarbegrepp. I dessa fall kunde omständigheter som att personen hade inregistrerad firma och/eller representerade flera företag utgöra hinder för medlemskap.

Utredningen framhöll att företagarnas situation vid arbetslöshet oftast var annorlunda än en löntagares. En självständig företagare torde gradvis drivas mot arbetslöshet. Arbetslösheten antogs därför inträffa successivt. Det var naturligt, ansåg utredningen, att en företagare inte nedlade rörelsen utan i det längsta räknade med dess fortsatta bestånd, trots att den för tillfället inte gav honom eller henne tillräcklig försörj- ning. En företagare som bedrev verksamhet kunde inte betraktas som

3 sou 195527.

arbetslös, framhöll utredningen. Först när han eller hon helt upphört med verksamheten kunde ersättning från arbetslöshetsförsäkringen komma ifråga.

Utredningen förutsatte att en sådan försäkring inte skulle komma att vara intressant för företagarna, eftersom det skulle te sig meningslöst att betala avgifter till en försäkring, där ersättning kunde lämnas först när de inte längre var företagare. En obligatorisk anslutning i likhet med den som skedde till arbetslöshetskassoma för dem som var fack- ligt anslutna skulle också bli svår att genomföra. Det faktum att före- tagarna antogs komma att i ringa omfattning utnyttja arbetslöshets- försäkringen samt att de administrativa svårigheterna var betydande utgjorde enligt utredningen starka skäl mot införandet av en generell rätt för företagare att tillhöra försäkringen.

Däremot ansåg utredningen att för vissa företagargrupper skilde sig situationen i fråga om arbetslöshetsrisk inte mycket från den som före- låg för arbetstagare. Främst gällde detta grupper som stod på gränsen mellan arbetstagare och företagare, men som måste hänföras till den sistnämnda kategorin, t.ex. personer som nyligen övergått från före- tagare till arbetstagare eller personer som omväxlande arbetade som arbetstagare och företagare.

Utredningen framhöll att arbetstagarbegreppet vid tillämpningen av arbetslöshetsförsälqingen borde ges en vidsträckt innebörd, utan strängare tillämpning av det civilrättsliga begreppet. Det avgörande skulle vara en speciell grupps reella ställning, varvid stor hänsyn skulle tas till avtalsförhållanden.

Utredningen föreslog att företagare som övergick till att bli arbets- tagare omedelbart skulle kunna bli medlem i en av arbetslöshets- kassoma. Missbruk av försäkringen skulle motverkas av att ersättning inte kunde utgå förrän medlemmen avlagt avgifter motsvarande ett helt års arbete.

Personer som omväxlande arbetade som företagare och arbetstagare hade inte ett tillfredsställande skydd konstaterade utredningen. Detta berodde på den starkt begränsade möjligheten att upparbeta ersätt- ningsrätt. Reglerna innebar att en person kunde arbeta som företagare i fem månader om året. Eftersom det krävdes att arbetstagaren skulle erlägga 20 veckoavgifter till försäkringen under hela tolv— månadersperioden för att kunna uppbära ersättning, så innebar detta att han eller hon kunde vara arbetslös högst två månader om året. För att utvidga rätten för denna grupp att erhålla ersättning föreslogs att det in- fördes en skyldighet att erlägga samt rätt att tillgodoräkna avgifter för den tid som vederbörande arbetade som företagare. Denna konstruktion ansågs medföra risk för missbruk. Detta ansåg man kunde lösas genom kontroller av tillsynsmyndigheten.

I den proposition4 som behandlade utredningens förslag framförde departementschefen att denna utvidgade dispensrätt skulle utnyttjas med varsamhet. Departementschefen konstaterade vidare att arbetslöshetsförsälq'ingen i princip borde öppnas för samtliga företagargrupper som hade behov av en sådan försäkring. Framförallt gällde detta företagare som arbetade i sin egen rörelse under liknande betingelser som anställda.

Anhöriga till arbetsgivaren, dvs. make, förälder, adoptant, barn eller adoptivbarn, kunde inte tillhöra försäkringen om inte dispens gavs. Utredningen föreslogs, vilket departementschefen tillstyrkteö, att en förändring skulle genomföras som innebar att samtliga berörda utom make skulle beredas möjlighet att tillhöra försäkringen utan dispensför— farande. Skälen som anfördes för att en förändring borde ske var att uppfattningen beträffande anställda familjemedlemmars rättsliga ställ- ning hade modifierats. Anhörigas anställningsförhållanden hade änd- rats, vilket bl.a. kommit till uttryck i den då gällande yrkesskadeför- säkringslagen. Kassoma skulle dock få möjlighet att genom bestäm- melser i stadgarna undanta familjemedlemmar från medlemskap, om de under minst fem av de senast förflutna tolv månaderna använts till arbete uteslutande av förälder, adoptivföräldrar, barn eller adoptivbarn.

Utredningen ansåg att företagare inte skulle kunna tillhöra försäk- ringen annat än övergångsvis. Skälen var att man räknade med att möjligheten till anslutning inte skulle utnyttjas i någon högre grad samt att det var olämpligt att ansluta grupper utan påtaglig arbetslöshetsrisk. Däremot kunde sådan möjlighet komma i fråga för de företagargrupper där arbetslöshetsrisk förelåg och som även när det gällde allmänna arbetsförhållanden stod relativt nära grupper av anställda. Utredningen förordade ett dispensförfarande för dessa grupper. En förutsättning för dispens vad gällde självständiga företagare skulle vara att de utövade sin rörelse under ordnade former med särskild arbetslokal. Dessutom borde dispensen komma att gälla främst enmansföretagare eller i vart fall företagare som arbetade i rörelsen i huvudsak under samma betingelser som en anställd. Företagare med flera anställda borde inte kunna tillhöra försäkringen.7

Förslaget ledde till lagstiftning och innebar en uppmjukning av reglerna avseende arbetslöshetsförsälqingen. Regeländringen innebar bl.a. att enbart make undantogs från rätt till att kvarstå som medlem i arbetslöshetskassan. Adoptant, förälder, barn och adoptivbarn fick rätt

** Prop 1956 nr 144. 5 SOU 1955:27 s. 69. 6 Prop.1956 nr 144 s. 57. 7 SOU 195527 5. 67 f.

att kvarstå som medlem i kassan. Vidare fick tillsynsmyndigheten rätt att medge att den som omväxlande mot avlöning användes till arbete för annans räkning och arbetade som självständig företagare, fick till- godoräknas avgift för den tid som han eller hon utförde arbete som företagare. Även den som övergått från att vara arbetstagare till att bli självständig företagare, fick tillgodoräknas avgift för en tid av högst 24 månader efter det att han eller hon blivit företagare efter tillsynsmyn- dighetens tillstånd. Viss möjlighet gavs också för självständiga före- tagare att bilda en egen arbetslöshetskassa.

4 1960 års arbetslöshetsförsäkringsutredning

I samband med att en översyn skulle göras av arbetsmarknads- politikens, tillkallades en särskild utredning som skulle behandla frå— gor rörande arbetslöshetsförsäkringen. Utredningens uppdrag var att föreslå lämpliga ändringar i lagstiftningen. Bakgrunden till uppdraget var att de grupper som stod utanför arbetslöshetsförsäldingen ökade och att arbetslöshetsperiodema blev allt längre. Arbetet resulterade i betänkandet ”Arbetslöshetsförsäkringen”.9

Av vad som tidigare redovisats kunde enligt den då gällande lag- stiftningen självständig företagare tillhöra försäkringen under följande förutsättningar:

1) att han eller hon under de senaste tolv månaderna varit självständig företagare i högst fem månader 2) att han eller hon omväxlande arbetade som företagare/arbetstagare 3) att han eller hon övergått till att helt bli egen företagare, varvid för- säkringen gällde i högst 24 månader därefter 4) att han eller hon ingick i en grupp av företagare, för vilken dispens medgetts på så sätt att deras avgifter till försäkringen fick tillgodo- räknas såsom kvalificerande för ersättning.

Utredningen fann att antalet personer som var både företagare och arbetstagare var relativt litet. Möjligheten att tillgodoräknas avgift hade utnyttjats sparsamt. Under åren 1958-1960 hade ca 200 personer fått sådant medgivande. Samtidigt hade 15 personer vägrats rätt att kvarstå i kassan. Möjligheten att utfärda dispens till en särskild grupp av före-

8 Det åsyftade betänkandet avgavs år 1965, ”Arbetsmarknadspolitik” (SOU 19659). 9 sou 1963140.

tagare hade bara förekommit i ett fall, nämligen för medlemmarna i Sveriges fiskares erkända arbetslöshetskassa.

Utredningen kunde efter ett enkätförfarande konstatera att intresset för anslutning till försäkringen från företagarna var obetydligt. Detta antagande bestyrktes även av det förhållandet att endast en grupp av företagare, yrkesfiskarna, ansökt om dispens. Förklaringen till detta, ansåg utredningen, var att företagaren, genom att arbetslösheten in— trädde successivt p.g.a. minskad arbetstillgång och minskade arbetsinkomster, hade relativt god tid att ordna för sig, innan rörelsen definitivt eller tillfälligt upphörde. Med hänsyn till detta antogs före— tagarna vara mer intresserade av hjälp i andra former såsom lån och krediter eller bidrag till startande av ny rörelse, omskolning, avbrotts- försäkiing m.m.

Utredningen påpekade även att en person som drev verksamhet i aktiebolagsform inte var att anse som företagare, eftersom han eller hon då formellt endast var en anställd i företaget. I denna sin egenskap borde personen, även om han eller hon skulle vara i arbetsledande be- fattning, under vissa förutsättningar kunna få tillhöra arbetslöshets— försäkringen.

Vissa författningsändringar, som trädde i kraft den 1 september 1964, gjordes med anledning av utredningens förslag. Försäkringen anpassades bl.a. till femdagarsvecka. Några förändringar avseende företagarreglema gjordes inte.

5 Näringshjälp och omställningsbidrag

Under 1960-talet genomfördes även en del förändringar vad gäller näringshjälp och omställningsbidrag för företagare. Näringshjälp kunde utgå till handikappad, ensamstående kvinna eller medelålders eller äldre arbetstagare som inte kunde få arbete på den öppna arbets— marknaden, i avsikt att dessa skulle kunna starta verksamhet som egen företagare.”) Vidare kunde omställningsbidrag under vissa villkor utgå till en äldre arbetstagare eller företagare som nedlagt sin verksamhet.11 Denna förändring genomfördes för övrigt efter förslag av KSA-utred- ningen.

10 57 & arbetsmarknadskungörelsen (SFS 1968 nr 246). ” 102 & arbetsmarknadskungörelsen.

6 KSA-utredningens betänkande

KSA-utredningens slutbetänkande ”Försäkring och annat kontant stöd vid arbetslöshet”12 lämnades år 1971. Utredningens principförslag in- nebar att samtliga förvärvsarbetande, företagare likväl som arbets- tagare, borde ha möjlighet att vara arbetslöshetsförsälcrade. Samhällets stöd till arbetslöshetsförsäkringen ansågs vara ett led i arbets- marknadspolitiken. Det fanns ett naturligt samband mellan arbets- löshetsförsäkringen och samhällets arbetsmarknadspolitiska åtgärder i övrigt. Eftersom man hade goda erfarenheter av utvecklingen av arbetslöshetskassomas verksamhet genom samarbetet mellan staten och de fackliga organisationerna, samt av kassomas kontakt med bl.a. arbetsmarknadsförhållandena, förutsattes att en arbetslöshetsförsäkring bland företagare uppbyggd av deras organisationer, skulle ge samma goda erfarenheter. Utredningen fann att de dåvarande bestämmelserna avseende arbets- löshetsersättning innebar att flera huvudkategorier av arbetslösa ställdes utanför den frivilliga försäkringen. En av dessa grupper var företagarna. Svårigheten hade varit att kunna konstatera om före- tagarna verkligen var arbetslösa och om de verkligen ville och kunde förvärvsarbeta i uppgiven utsträckning. På grund av denna svårighet hade företagare uteslutits från möjligheten att erhålla kontant stöd i situationer i vilka de själva uppfattade sig som arbetslösa. Behovet av ekonomiskt skydd vid företagares arbetslöshet skulle, enligt utred- ningens mening, tillmätas stor betydelse i framtiden.

En företagare skulle anses arbetslös när hans eller hennes arbete och övriga personliga verksamhet i företaget upphört annat än tillfälligt. För växelarbetande jordbrukare föreslogs att en särskild regel infördes, som innebar att denne kunde bli berättigad till kontant arbets- marknadsstöd om vissa villkor hade uppfyllts. Dessa innebar att jord- brukaren skulle ha uppnått viss ålder och att jordbruket skulle ha varit hans eller hennes huvudsakliga sysselsättning de senaste fem åren. Jordbruket skulle ha bedrivits i Sverige och jordbrukaren skulle ha lämnat en förhandsdeklaration av den tid som arbetsutbudet avsåg. Under varje beräkningsår (1/10 - 30/9) skulle det alltid finnas en kva- lifikationstid av två månader, som var att betrakta som jordbrukarens självrisk.

Utredningen anförde att preciseringen av den tidpunkt då arbets- lösheten inträtt för en företagare måste ske enligt andra bedöm- ningslinjer än för arbetstagare. Att inkomst inte längre förelåg kunde inte vara en klar och entydig utgångspunkt för en huvudregel. Man

" sou 1971:42.

fann att vägledning kunde fås från tillämpningen av det år 1968 införda statliga omställningsbidraget. Utredningen sammanfattade sina över— vägande avseende företagare på följande vis.

Den principiella och grundläggande huvudregeln Vid bedömningen av när en företagares arbetslöshet hade inträtt, skulle vara att arbetslös- heten inträtt vid den tidpunkt då hans eller hennes personliga verksam- het i rörelsen upphört. Syftet med denna huvudregel var bl.a. att skapa en garanti mot att kontant stöd vid arbetslöshet blev en inkomstut- fyllnad i mindre lönsamma företag. Regeln att verksamheten skulle ha upphört innebar, att det inte kunde vara frågan om ett tidsbegränsat eller tillfälligt avbrott utan om ett upphörande som kunde beräknas vara definitivt. För yrkesfiskare gällde redan en särskild definition av ordet arbetslös. Yrkesfiskare skulle betraktas som arbetslösa under dag då fiske omöjliggjordes p.g.a. väderleksförhållanden, ishinder, maskin- och båthaveri eller drivmedelsbrist till följd av importsvårigheter.

Bedömningen av frågan om den personliga verksamheten upphört skulle i första hand grundas på en skriftlig försäkran från företagaren själv.

Principiellt skulle krävas att nedläggningen av rörelsen skett av giltig anledning. Arbetslösheten skulle inte vara självförvållad och man skulle inte med skäl kunna anta att sökanden upphört med den tidigare verksamheten i syfte att erhålla ersättning vid arbetslöshet. De regler som gällde för arbetstagare som själva vållade sin arbetslöshet skulle kunna tillämpas i tveksamma fall.

Utredningen anförde att av praktiska skäl samt av hänsyn till risker för ekonomisk skada, som kunde försvåra lösningen av en sökandes sysselsättningsproblem, så borde inte kunna krävas att villkor som för- säljning av fastighet, inventarier, redskap och andra rörelsetillgångar, överlåtelser av rättigheter eller avregistrering av firma regelmässigt skulle vara uppfyllda. Däremot kunde inom vissa branscher råda spe- ciella förhållanden, som gjorde att fortsatt innehav av fastighet eller annan rörelsetillgång utgjorde skäl att ifrågasätta om den personliga verksamheten verkligen upphört. Exempel på sådana branscher som angavs var jordbruk och skogsbruk. Fortsatt innehav i kombination med andra omständigheter, som att sökandens make eller barn skulle fortsätta den tidigare verksamheten men att barnet eller maken i realite- ten hade nedsatt arbetsförmåga eller annat arbete och därför hade uppenbart begränsade möjligheter att bedriva verksamheten, skulle kunna medföra att den sökande fick avslag på sin ansökan om ersätt— ning.

I de fall då överlåtelse skett av verksamheten till exempelvis en släkting, skulle prövningsorganet kunna bli tvunget att göra en under- sökning av om den sökandes personliga verksamhet i rörelsen verk-

ligen upphört. Utredningen påpekade att det i dessa fall var vanligt att den tidigare företagaren bodde kvar på gården och eventuellt i begrän- sad uppfattning deltog i sysslorna.

I det fall då den sökande upphört med verksamheten, men ville fort- sätta bedriva den som bisyssla, skulle han eller hon inte anses ha upp- hört med verksamheten. Den personliga verksamheten måste ha upp- hört utan reservationer. Om det var fråga om verksamhet som bedrevs av flera delägare, fick prövningen av om den personliga verksamheten hade upphört ske för varje delägare för sig. Detta gällde även makar som båda utfört arbete i rörelsen.

Departementschefen instämde i utredningens resonemang.13 Till följd av förslaget tillkom ALF—lagen och KAS-lagen. Tillsynsmyn- digheten, AMS, fick rätt att om särskilda skäl förelåg, meddela före— slaifter om företagares arbetslöshet i andra fall än när den personliga verksamheten upphört annat än tillfälligt, dvs. i force majeure- situationer.

7 Uppmjukning av företagarreglema — Prop. 1983/841126

I ovan nämna proposition anförde departementschefen att han var be- redd att företa en uppmjukning av gällande praxis, så att personer som rent faktiskt inte deltog i driften av ett företag utan av formella skäl var registrerade som exempelvis delägare, skulle kunna få arbetslös- hetsersättning.

Ett registrerat företag borde inte heller ovillkorligen utesluta den som var arbetslös från rätt till ersättning. Ersättning skulle kunna utgå om det ändå gick att visa att ingen verksamhet bedrevs i företaget och att detta inte var tillfälligt.

Vidare föreslogs i propositionen att även en person som kombine- rade en anställning med ett begränsat engagemang i ett företag skulle kunna bli ersättningsberättigad för det inkomstbortfall som uppstod om anställningen upphörde. En förutsättning skulle vara att verksamheten i företaget inte utökades under arbetslösheten.

Departementschefen föreslog inga lagändringar utan förutsatte att dessa förändringar kunde göras i regelverket.14

'3 Prop 1973:56 s. 175 f. ” Prop.83/84:126 s. 17 f.

8 Förändring av företagarbegreppet — Prop. 1992/931150, bil. 8

I den s.k. kompletteringspropositionen framfördes förslag på vissa ändringar i arbetslöshetsförsäloingen och i KAS. De föreslagna änd- ringarna rörde bl.a. karensdagar, företagarbegreppet samt avräkning av avgångsvederlag. Företagarbegreppet ansågs ha fått en alltför vid tolkning. I syfte att tydliggöra vem som skulle anses som företagare in- fördes kompletterande bestämmelser i regelverken. Kompletteringama innebar att som företagare skulle den anses som ägde eller var delägare i näringsverksamhet som han eller hon var personligt verksam i och som han eller hon hade ett Väsentligt inflytande över. Genom föränd- ringen ville man markera att även närstående skulle kunde vara an- ställda och att dessa vid arbetslöshet skulle behandlas på samma sätt som andra anställda.

Vidare föreslogs i propositionen att regeringen skulle ges bemyndi- gande att meddela föreskrifter om undantag från kravet på att rörelsen skulle ha upphört. Detta innebar att arbetslöshetsersättning skulle kunna utgå i samband med tillfälliga uppehåll. Förslaget komplet- terades med att företagaren vid sådant uppehåll skulle uppfylla en viss karenstid innan ersättning kunde lämnas. Intyg skulle kunna erhållas från auktoriserad revisor eller annan betrodd person om att företagaren var tvungen att p.g.a. arbetsbrist tillfälligt upphöra med verk- samheten. 5

Riksdagen beslutade att i enlighet med Arbetsmarknadsutskottets betänkande16 avslå regeringens förslag rörande tillfälligt upphörande av verksamheten. Utskottet anförde att det instämde i vad som sades i propositionen rörande vikten av att åstadkomma förhållanden som ska— pade nya företag och gav tillväxt i små och medelstora företag. Från den synpunkten, ansåg utskottet, att man kunde ifrågasätta ett regel- system som kunde innebära att en arbetslös måste göra sig av med sitt företag för att betraktas som ersättningsberättigad. Detta ansågs knap- past stå i överensstämmelse med arbetsmarknadspolitiska målsätt— ningar. Företaget kunde ju ofta vara den enda möjligheten att åter få fäste på den reguljära arbetsmarknaden.

Denna aspekt skulle dock vägas mot risken för konkurrenssned- vridning. Utskottet ansåg att ytterligare utredning av frågan var nöd- vändig. Däremot godtog riksdagen regeringens förslag om ändrade

'5 Prop. 1992/93:150 bi1.8. s. 65 f. ”* 1992/93:AU20.

regler avseende vem som var att betrakta som företagare. Dessa regler trädde i kraft den 5 juli 1993.

9 Ersättning vid arbetslöshet - SOU 1993152

År 1992 tillkallades en särskild utredare som fick i uppgift att lämna förslag till utformning och finansiering av en obligatorisk arbetslös- hetsförsäkring. I maj 1993 lämnades betänkandet ”Ersättning vid arbetslöshet” 7. I betänkandet framfördes att ett alternativt företagar- begrepp borde införas. Detta förslag ledde dock inte till lagstiftning.

Utredningen redovisade den kritik som framförts mot tillämpningen av reglerna om företagare.

l) Beviskraven/kontrollsyftena hade drivits så långt att ersättning bara kunde utgå när rörelsen i praktiken helt lagts ned. 2) Kretsen som omfattades av de särskilda reglerna för egenföretagare var så vid att tillämpningen av reglerna inte gav rättvisa effekter för närstående. 3) Företagarbegreppet skapade problem i vissa fria yrken, eftersom en person ena gången kunde uppträda som löntagare, medan han eller hon andra gången var att betrakta som företagare. 4) Genom att rörelsen helt skulle läggas ned bidrog reglerna till att öka kapitalförstöringen, arbetslösheten och arbetslöshetsperiodema, eftersom förutsättningama för en företagare att återkomma på arbetsmarknaden och ordna sin försörjning många gånger låg i att verksamheten kunde återupptas. 5) Försäkringen fungerade som branschstöd då olika grupper av före- tagare inte behandlades pä samma sätt. 6) Medlemsvillkoret på 24 månader jämfört med tolv för anställda an- sågs orättvist.lg

Utredningen pekade på att gränsdragningen mellan en självständig företagare och en anställd hade varit problematisk men att AMS utar- betat anvisningar för hur gränsdragningen skulle göras. Utgångs— punkten hade varit försäkringens syfte och de uttalanden som fanns i förarbeten. Vägledning hade även hämtats från andra områden, som skatterätten, socialförsälcringsrätten, arbetsrätten och associations- rätten.

” SOU 1993:52. "* SOU 1993:52 s. 332.

Det alternativa företagarbegrepp som föreslogs av utredningen be- tydde att en företagare skulle kunna anses som arbetslös utan att före- taget avvecklats. För att en företagare skulle anses som arbetslös skulle förhållandena i företaget kännetecknas av att ingen produktion av varor eller tjänster förekom. Inte heller inköp, försäljning eller marknads- föring skulle förekomma. Vissa andra åtgärder skulle inte utgöra hin- der för ersättning, som att skyddsinsatser för att hindra förstörelse vidtogs. Med detta avsågs inte löpande underhåll utan åtgärder av mer begränsad betydelse. Lagstadgad redovisning skulle få ske och andra snarlika åtgärder av begränsad omfattning, som uppgiftslämnande, bankärenden, förändring av placeringar m.m. Även fullföljande av tidi— gare beslut, som att omhänderta tidigare inköpta varor som levererades efter nedläggningen av företaget, skulle vara tillåtet samt att ombesörja en allmän tillsyn.

En samlad bedömning skulle göras av omfattningen av de åtgärder som vidtogs och som riktlinje angavs att de tidsmässigt inte fick överstiga tio timmar per vecka. Dessutom föreslogs två olika karenstider. En företagare som helt avvecklat sin verksamhet skulle fullgöra 20 dagars karens, medan en företagare som omfattades av det alternativa begreppet skulle fullgöra 60 dagars karens.

Vidare belyste utredningen frågan om uppdragstagares ställning inom arbetslöshetsförsäkringen.

En uppdragstagare, konstaterade utredningen, åtog sig uppdrag från en eller flera uppdragsgivare. Skillnaden mot arbetstagaren var att inget anställningsförhållande förelåg gentemot uppdragsgivaren samt att uppdraget kännetecknades av viss självständighet i förhållande till uppdragsgivaren. Därför ansågs uppdragstagaren ha större likhet med en företagare än med en arbetstagare.

Utredningen fann att det i tillämpningen förekom olika kriterier för att konstatera om en person var att betrakta som uppdragstagare. An- talet uppdragsgivare hade t.ex. använts som måttstock. Enligt praxis hade den som tagit uppdrag från en eller två uppdragsgivare jämställts med arbetstagare i försäkringens mening. Den som tagit uppdrag från flera hade betraktats som företagare. Utredningen fann att detta mot- verkade försäkringens syften på så sätt att en person som skulle kunnat erhålla fler uppdrag, begränsat sig till två för att inte riskera sin ersätt- ningsrätt vid eventuell arbetslöshet.

Problemen ansågs hänföra sig till de personer som utan annat hel- tidsarbete, antingen som arbetstagare eller företagare, åtog sig uppdrag av olika karaktär, omfattning och självständighet så att dessa uppdrag kom att utgöra den huvudsakliga försörjningskällan. Exempel på sådana personer var tolkar, fritidsombud av olika slag som försäkrings- säljare, professionella styrelseledamöter och olika yrkeskategorier

inom musikbranschen. Det gemensamma draget för dessa uppdrags- tagare var att de ansågs ha eget inflytande över perioder av arbete och arbetslöshet. I utredningen uppmärksammades de orimliga konsekven— serna av att vissa kanske hade möjlighet att erhålla arbetsgivarintyg för sin insats, vilket andra inte hade. De förstnämnda skulle i så fall kunna räknas som anställda.

I betänkandet fastslogs att samma reella förhållanden skulle behandlas lika och att försäkringens syfte, som att stimulera en arbets- lös att ta ett arbete, skulle främjas genom de regler som uppställdes. En uppdragstagare skulle inte kunna behandlas på annat sätt än som före- tagare. Svårigheter ansågs föreligga att avgränsa arbete från arbets- löshet, eftersom en del av arbetet som uppdragstagare hade indirekt karaktär, som exempelvis marlmadsföring.

Enligt förslaget skulle inte en uppdragstagare betraktas som anställd om inget anställningsförhållande de facto förelåg. Den som anlitade en uppdragstagare kunde tillsammans med honom eller henne avgöra om anställningsförhållande skulle ingås. Parterna skulle själva avgöra detta och om deras förhandlingar inte ledde till att ett anställningsförhål- lande ingicks, så skulle inte heller arbetslöshetsförsäkringen betrakta uppdragstagaren som anställd, oavsett att han eller hon kanske enbart hade en enda uppdragsgivare.

I betänkandet gjordes enligt de direktiv som utredningen hade en genomgång av begreppet arbetstagare. Man konstaterade att gräns- dragningen mellan uppdragstagare och arbetstagare var svår att göra, men att Vissa kriterier kunde fastställas som om de förelåg kunde tyda på att en person var en självständig uppdragstagare. En helhetsbedöm- ning av parternas avtalsförhållanden i det särskilda fallet skulle göras.

Utredningen beskrev ett antal omständigheter som tyder på att uppdragsförhållande föreligger:

1) Han eller hon är inte skyldig att personligen utföra arbetet utan kan på eget ansvar överlåta det helt eller delvis åt annan. 2) Han eller hon låter rent faktiskt någon utföra arbetet åt sig. 3) Åtagandet att utföra arbetet är begränsat till viss eller möjligen vissa bestämda uppgifter. 4) Förhållandet mellan parterna är av tillfällig natur. 5) Varken avtalet eller arbetsförhållandena hindrar honom eller henne från att samtidigt utföra liknande arbete av någon betydelse åt annan. 6) Han eller hon bestämmer själv sättet för arbetets utförande samt arbetstid och arbetsplats. 7) Han eller hon har att i arbetet använda sina egna maskiner, red- skap eller råvaror.

8) Han eller hon har att själv stå för utgifter vid arbetets utförande. 9) Vederlaget för arbetsprestationen är helt beroende av verksam- hetens ekonomiska resultat. 10) Han eller hon är i ekonomiskt och socialt hänseende jämställd med en företagare inom verksamhetsgrenen. 11) Han eller hon har för verksamheten fått ett personligt tillstånd eller en auktorisation av någon myndighet eller har fått en egen firma registrerad.

Utredningen hämtade denna sammanställning från förarbetena till medbestämmandelagen.

10 En allmän och obligatorisk försäkring — prop. 1993/94:209

Den 30 mars 1994 lämnade regeringen ett förslag till en ny allmän och obligatorisk försäkring. Detta förslag antogs av riksdagen den 10 juni 1994 och delar av förslaget trädde i kraft den 1 juli samma år. Inget direkt förslag lades fram rörande företagarna, men däremot fram— hölls att reglerna för stöd till arbetslösa skulle vara utformade så att de bidrog till en väl fungerande arbetsmarknad och motiverade den enskilde att bryta sin arbetslöshet. Reglerna gällande företagare skulle också reformeras i denna riktning och därmed främja nyföretagande.

Men frågan om företagares rätt till ersättning vid arbetslöshet måste också bedömas utifrån konkurrensutgångspunkter. Arbetslöshets— ersättning fick inte bli en subvention till icke livskraftiga företag. En avvägning ansågs nödvändig vid omprövning av reglerna, så att man skulle kunna skapa en arbetslöshetsersättning som främjade utveck- lingen av näringslivet.19

11 Företagares arbetslöshetsersättning - SOU 1994:129

Våren 1994 tillsattes en särskild utredare som skulle utreda före- tagarnas ersättning vid arbetslöshet. Enligt direktiven skulle utredaren analysera förutsättningama för en företagare, som under en begränsad tid inte var verksam i sin rörelse, att få ett likartat försäkringsskydd

'9 Prop. 1993/94:209 s. 72.

som en anställd har. Förslagen fick inte medföra att konkurrensen mellan företagen skulle snedvridas. Vilandeperioden skulle vara så pass lång att det inte fanns någon risk för att säsongsföretagare auto- matiskt skulle bli berättigade till ersättning under lågsäsong. Även problematiken kring företagarens önskan att uppta verksamheten kontra krav på att verksamheten skulle vara vilande viss minsta tid skulle belysas av utredaren. De existerande kontrollmöjlighetema samt framtida tänkbara sådana skulle redovisas.20

Utredaren lämnade sitt förslag i september 1994. Utredaren konsta- terade att skälet till att bestämmelser fanns om att företagaren måste ha upphört med sin personliga verksamhet i rörelsen för att få ersättning vid arbetslöshet var att arbetslöshetsersättningen inte var avsedd att fungera som en inkomstutfyllnad i mindre lönsamma företag. I prak- tiken medförde detta att en företagare som upphört med driften även var tvungen att avhända sig företaget och tillgångarna, för att betraktas som arbetslös.

Detta kunde medföra att nyföretagande hindrades eftersom före- tagaren vid en konjunktumedgång kunde bli tvungen att avveckla till- gångarna till underpris, vilket innebar en kapitalförstöring. För den etablerade företagaren försvårades hans eller hennes möjlighet att uppta verksamheten för att därigenom kunna ordna sin försörjning vid ett senare tillfälle. Följden av detta kunde bli att man genom skenöver- låtelser försökte kringgå lagen. En ytterligare aspekt som var proble- matisk var enligt utredaren att olika grupper inte behandlades på samma sätt, genom att AMS skapat undantag för vissa yrkesgrupper.

Utredaren föreslog att ett alternativt arbetslöshetsbegrepp för före— tagare skulle införas som komplement till huvudregeln att en företa- gare anses arbetslös när den personliga verksamheten i rörelsen upp- hört annat än tillfälligt. Detta begrepp skulle innebära att en företagare som inte avsåg att bedriva någon egentlig verksamhet i rörelsen, skulle anses arbetslös i försäkringens och det kontanta arbetsmarknadsstödets mening under förutsättning att uppehållet inte till någon del var av säsongskaraktär.

Utredarens skäl för att föreslå detta var att det var olämpligt att olika grupper behandlades olika samt att det bästa på sikt för en före- tagare kunde vara att fortsätta sin verksamhet vid ett senare tillfälle, för att därigenom åter fä fäste på den reguljära arbetsmarknaden. Dess- utom talade målsättningen att förbättra förutsättningama för småföre- tagare och nyföretagande för ett alternativt begrepp inom arbetslöshets- försäkringen.

20 SOU 1994:129.

En risk med det alternativa begreppet var enligt utredaren att ersätt- ningen skulle användes som inkomstutfyllnad och därigenom komma att snedvrida konkurrensen mellan företagen. För att få en rimlig balans mellan dessa målsättningar anförde utredaren att vissa villkor skulle vara uppfyllda. För det första skulle krävas att ingen verksamhet förekom i företaget, som skulle vara helt vilande. För att detta villkor skulle vara uppfyllt skulle krävas, att ingen produktion av varor och tjänster eller förberedelse av sådan ägde rum. Inga inköp eller försälj- ning av omsättningstillgångar, som exempelvis lager, skulle få före- komma. Inte heller marknadsföring, anbudsgivning eller ackvisition skulle få förekomma.

Däremot skulle det inte vara diskvalificerande att vidta vissa skyddsåtgärder för förhindra förstörelse av egendom eller att se till att lagstadgad redovisning skedde. För att dessa åtgärder skulle få vidtas skulle krävas att de inte hindrade företagaren att äta sig arbete på heltid. Normala variationer i verksamheten som förekom skulle inte få medföra att företaget betraktades som vilande. Utredaren exemp- lifierade med att det i en konsultverksamhet kunde förekomma perio- der med hög respektive låg aktivitet.

Risken för missbruk skulle förebyggas genom att företagaren skulle bli tvungen att skriftligen, på heder och samvete, lämna uppgifter om de faktiska förhållandena i rörelsen samt att återkallande av F-skatte- sedel och avregistrering av mervärdesskatt skett. Om revisor fanns skulle det krävas att även denne intygade att verksamheten upphört. Arbetslöshetskassoma skulle kontinuerligt utföra kontroll av att krite- rierna var uppfyllda under den tid som ersättning utbetalades.

Utredaren fann att det var viktigt att företaget uppnått viss stabilitet, innan företagaren skulle kunna få ersättning när rörelsen var vilande. Därför föreslogs att endast den som varit aktiv som företagare i minst tolv månader skulle kunna omfattas av det alternativa företagar- begreppet samt att det skulle krävas att arbetet i företaget inte endast bedrivits några enstaka timmar under en del av detta år.

Begränsning av antalet ersättningstillfällen skulle behövas, för att understryka karaktären av att ersättningen vid vilande företag var ett speciellt skydd i en ovanlig situation och för att förhindra missbruk. Rätten till ersättning när företaget var vilande skulle därför begränsas i de fall då företagaren återupptog verksamheten. För att åter kunna få ersättning då ett företag var vilande skulle krävas att företagaren varit aktiv som företagare under minst två år efter det första ersättnings- tillfället. Utredaren föreslog även att karensen skulle utökas för den som kom i fråga för det alternativa arbetslöshetsbegreppet till 25 dagar mot normalt fem.

Utredaren ansåg även att dagpenningberäkningen borde göras på ett genomsnitt av inkomsterna i rörelsen de senaste tre åren i stället för på den högsta inkomsten av de senaste tre åren."

Förslag framfördes att för anhöriga, som varit verksamma i ett före- tag och därefter blivit arbetslösa, borde krävas att skriftlig uppsägning företetts för arbetslöshetskassan minst en månad dessförinnan. Efter- som anhöriga inte omfattades av lagen om anställningsskydd, var arbetsgivaren oförhindrad att omedelbart säga upp familjemedlemmar utan uppsägningstid. I ett normalt anställningsförhållande hade den anställde rätt till uppsägningslön och under tid denna utgick ansågs han eller hon inte som arbetslös och berättigad till arbetslöshetsersättning. Utredaren ansåg att de rådande bestämmelserna medförde risk för missbruk.

Utredaren konstaterade även att problemen med uppdragstagares ställning borde bli föremål för en samlad översyn, som dock inte kunde göras p.g.a. tidsbrist."

Utredarens förslag ledde inte till lagstiftning.

Whiwmqu. . .

, ,_-. ur...-.. r ||| ,

-.....mm--- - !'

median-| nu trixa-um W PW . åååh hår.-mk trut-d in det im kim- ' i... dgirnld "lf-i ruin-hivt- lagårn-w

Ruim får nu!!—nimi 3.1-th l:a-nm IF Jil-Drum. .'.'-""- Bli brunn:-1 En :lkril'llligt'n. pl III-"HI |||-inn! lm. uppgift-r n- ala Ill-chili! förtullmtknn 1 ut'-n ut'-1 "Id-' url hin-"Julib- n' F—sL-l'l- l'dll-l1nlll :.u'rcguitmr-rg ulf "IPP-It'll!"| du! .'Ii'l'll. ":ll' rH'l'mr i'll-r F iinillt- drf lin-lm utt il-m runn- pun-'D - 'MMIHI upp”-'i mmm-an"- ikh-ih- mina-null. Hink-unt " att kw.- äumwwnfyrhln mdr—"hull -|-lll m miltal-Illa

Uuuchm linn u unt w raw-|- vill HH anar-lill ms rutit-loi. inann W&WMIMF I'_'l'tl'lll! nr Him-du. mmwmwumnmwwm WW Muller m.fl! km m n' _ itu-muut W— btw mutan Målilla!” nu m r i'll-mum Mil:: ruttna bedriviurlaplmnlhuthum lil-ml!" H!"

Muu-ning in mal—t =: mln-m sir-Hu hhlvu. [är nu MM'MMM mil—_ M MM VI:-rl" mur ihm-d 1 n anim lulllull-him il: all lill-flm MIL Elim uEIM'unnglh'uwi—l mamma—magnum &I [all sammma tungt”-[m Fil-mms kunna & malm-ingå.! m Gli-mig vm dini- lli!- hthn l1l| Muurla!» vant ukäi'mförmmuu "|! I||| * qFrr HH !!!-uu Glimma!- tlllMl-H. tkr-alm föreslog .-'-'l:|l- rll d'un ut'-tl: unika: mr dm ' mmkulu Mätdatum-inmatningar

,wmmltm.

Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet

Innehållsförteckning Sida 1 Arbetstagarbegreppet i arbetsrätten 394 2 Gränsen mellan arbetstagare och uppdragstagare 396 Anställningsförhållande 396 Kriterier i praxis 396 Andra omständigheter 398 Varaktighet 399

Övriga förhållanden 399

l Arbetstagarbegreppet i arbetsrätten

I bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen, t.ex. anställningsskyddslagen, medbestämmandelagen, lönegarantilagen och semesterlagen, gäller det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Någon definition av detta begrepp finns inte i den arbetsrättsliga lagstiftningen, utan frågan om vem som ska anses som arbetstagare avgörs av domstol efter en helhetsbedöm— ning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

Även om det teoretiskt är samma arbetstagarbegrepp som ska tolkas vid tillämpningen av de olika arbetsrättsliga lagarna, får man räkna med vissa skillnader i tolkningen, dels därför att de olika lagarna har skilda syften, dels därför att skilda prejudikatinstanser - Arbetsdom- stolen och Högsta domstolen - har att tillämpa de olika lagarna. Till detta kommer att vissa fall kan ha lagts till eller dragits ifrån en lags tillämpningsområde. Sålunda har i anställningsskyddslagen vissa ar- betstagare undantagits från lagens tillämpningsområde . I medbe- stämmandelagen däremot finns ett utvidgat arbetstagarbegrepp. Där anges att som arbetstagare ska anses även ”den som utför arbete åt annan och därvid ej är anställd hos denne men har en ställning av vä- sentligen samma slag som en anställd”? Denna kategori brukar be- nämnas beroende eller jämställda uppdragstagare. Som exempel på sådana nämns av 1992 års arbetsrättskommitté vissa handels- eller för- säkringsagenter, annonsombud samt sådana bensinstationsföreståndare som formellt sett är fristående men som i praktiken är beroende av det oljebolag som äger stationema3.

I förarbetena till medbestämmandelagen uttalades att den fort- gående utvecklingen mot en mer vidsträckt tillämpning av arbetstagar- begreppet var önskvärd och att avgörandet i tveksamma fall borde ut- falla till förmån för bedömningen att det var fråga om ett anställnings- förhållande4.

Betydelsen av den nyss återgivna bestämmelsen i medbestämman- delagen har minskat efter Arbetsdomstolens uttalanden i ett rättsfalls. Däri anges att det civilrättsliga arbetstagarbegreppet efter hand kommit att få ett alltmer vidsträckt tillämpningsområde och att det kan ifråga-

' Se 1 5 andra stycket. 2 Se 1 5 andra stycket.

3 Se SOU1993z32 s. 218. 4 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1, s. 309 och 324. 5 AD 1985 nr 57.

sättas om det i dagens läge över huvud taget finns något utrymme för att tillämpa bestämmelsen om jämställda uppdragstagare.

Det grundläggande rättsfallet rörande tolkningen av det civil- rättsliga arbetstagarbegreppet är ett rättsfall från Högsta domstolenö. Rättsfallet avsåg en tvist enligt den då gällande semesterlagen , vilka tvister Högsta domstolen hade att pröva vid den tidpunkten. Högsta domstolen uttalade bl.a.: ”Frågan huruvida någon i lagens mening är arbetstagare hos annan eller icke är att bedöma efter vad dem emellan kan anses avtalat, varvid man icke kan inskränka sig till något visst avtalsvillkor såsom ensamt avgörande utan har att beakta alla i sam- band med avtalet och anställningen förekommande omständigheter. Härvid kan de avtalsslutandes ekonomiska eller sociala ställning vara ägnad att belysa, huru avtalet bör uppfattas. Att förhållandena i varje särskilt fall bliva avgörande hindrar icke, om avtalet är av mera allmänt förekommande typ, att ledning kan hämtas från den uppfattningen om rättsläget som eljest mera allmänt gjort sig gällande.”

Frågan om någon är arbetstagare eller inte ska alltså avgöras efter en tolkning av avtalet mellan parterna. Härvid ska en helhetsbedöm- ning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet göras. Hur par- terna själva har betecknat avtalet har ingen avgörande betydelse vid bedömningen av om ett anställningsförhållande föreligger eller ej. Däremot kan domstolen vid den helhetsbedömning som ska göras ta hänsyn till parternas inställning. Avgörande är i stället den sakliga innebörden av samtliga avtalsvillkor och den faktiska tillämpningen av avtalet. Även förhållanden som ligger vid sidan av själva avtalet beak- tas vid bedömningen. Sålunda kan ledning hämtas från vad som allmänt anses gälla för avtalstypen i fråga.

Även om bedömningen av om ett anställningsförhållande föreligger eller inte ska utgå från parternas avtal, är arbetstagarbegreppet tvingande i den meningen, att parterna inte i strid med gällande prin- ciper kan bestämma hur deras avtalsrelation ska betecknas rättsligt och därigenom kringgå tvingande arbetsrättsliga regler.

6 NJA 1949 s. 768.

2 Gränsen mellan arbetstagare och uppdragstagare

Anställningsförhållande

Det finns två nödvändiga men inte tillräckliga förutsättningar som alltid måste vara uppfyllda för att ett anställningsförhållande ska före- ligga. För det första att det ska vara fråga om ett frivilligt åtagande. Detta innebär att åtagandet ska grunda sig på avtal. Avtalet kan vara muntligt eller skriftligt. För det andra ska avtalet gå ut på att den ena parten ska prestera arbete för den andra partens räkning. Arbets- domstolen ansåg tidigare att även personlig arbetsskyldighet var ett nödvändigt villkor för att någon skulle anses som arbetstagare. Efter nyssnämnda avgörande från Högsta domstolen år 1949, i vilket Högsta domstolen bl.a. uttalade att man skulle göra en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, övergav Arbetsdomstolen sin tidigare ståndpunkt och anslöt sig till Högsta domstolens upp- fattning. Numera räcker det enligt Arbetsdomstolen att ”den part som har åtagit sig att prestera arbete skall själv åtminstone delta eller vid en bedömning på förhand kunna förutsättas delta i arbetet,”.

Som en tredje grundläggande förutsättning kan tilläggas att arbets- tagaren ska vara en fysisk person. Ett anställningsförhållande kan dock anses föreligga även där den arbetspresterande parten är en juridisk person. I ett sådant fall ”ser man igenom” den juridiska personen och betraktar den fysiska person som står bakom den juridiska personen som den verkliga avtalsparten.

Kriterier i praxis

I förarbetena till medbestämmandelageng finns en sammanställning av de kriterier som pekar på att den arbetspresterande parten är arbets- tagare och de kriterier som pekar på att denne är uppdragstagare.

Omständigheter som tyder på att den arbetspresterande parten ska anses som arbetstagare är att

7 Se AD 1985 nr 57. 8 sou 1975:1 s. 722 f.

kl!

9.

10.

han eller hon har att personligen utföra arbete, vare sig detta sägs i avtalet eller får anses vara förutsatt mellan parterna, han eller hon har faktiskt helt själv eller så gott som helt själv ut- fört arbetet, hans eller hennes åtagande innefattar att han eller hon ställer sin arbetskraft till förfogande för arbetsuppgifter som uppkommer efter hand, förhållandet mellan parterna är av mera varaktig karaktär, han eller hon är förhindrad att samtidigt utföra liknande arbete åt någon annan, vare sig detta går tillbaka på ett direkt förbud eller bottnar i arbetsförhållandena, såsom exempelvis då hans eller hennes tid eller krafter inte kan räcka till något annat arbete, han eller hon är beträffande arbetets utförande underkastad be- stämda direktiv eller närmare kontroll, vare sig detta gäller sättet för arbetets utförande, arbetstiden eller arbetsplatsen, han eller hon har att i arbetet använda maskiner, redskap eller rå- varor som tillhandahållits honom eller henne av motparten, han eller hon får ersättning för sina direkta utlägg, exempelvis för resor, ersättningen för arbetsprestationen utgår åtminstone delvis i form av garanterad lön samt han eller hon är i ekonomiskt och socialt hänseende jämställd med en arbetstagare.

Omständigheter som tyder på att den arbetspresterande parten ska an- ses som uppdragstagare (självständig företagare) är att

1.

2.

kl!

han eller hon inte är skyldig att personligen utföra arbetet utan kan på eget ansvar överlåta arbetet helt eller delvis åt annan, han eller hon låter rent faktiskt på sitt ansvar någon annan helt eller delvis utföra arbetet, arbetsåtagandet är begränsat till viss eller möjligen vissa arbets- uppgifter, förhållandet mellan parterna är av tillfällig natur, varken avtalet eller arbetsförhållandena hindrar honom eller henne från att samtidigt utföra liknande arbete av någon betydelse åt annan, han eller hon bestämmer - frånsett de inskränkningar som påkallas av arbetets natur - själv sättet för arbetets utförande samt arbetstid och arbetsplats, han eller hon har att i arbetet använda egna maskiner, redskap eller råvaror, han eller hon har att själv stå för utgifter för arbetets utförande,

9. vederlaget för arbetsprestationen är helt beroende av verksam- hetens ekonomiska resultat, 10. han eller hon är i ekonomiskt och socialt hänseende jämställd med en företagare inom verksamhetsgrenen samt 11. han eller hon har för verksamheten erhållit personligt tillstånd

eller auktorisation av myndighet eller fått egen firma inregist- rerad.

Den ovan återgivna sammanställningen utgick från den praxis som hade utvecklats hos domstolarna. Rättsläget har inte ändrats nämnvärt sedan dess. Sammanställningen stämmer också väl överens med de analyser av arbetstagarbegreppet som finns inom rättsvetenskapen. Vissa skillnader finns dock. Sålunda förordar Axel Adlercreutz i sin bok Arbetstagarbegreppet från år 1964 en organisatorisk synpunkt framför det ekonomiska och sociala kriteriet (se p. 10 ovan). Enligt Axel Adlercreutz bör det avgörande vara om vederbörande är inordnad i motpartens företags- eller förvaltningsorganisation.

Det bör framhållas att det inte är fråga om att lägga ihop de olika omständigheterna och på det sättet avgöra om den arbetspresterande parten är arbetstagare eller uppdragstagare. Omständigheterna får vägas mot varandra. Alla har inte samma tyngd. Sådana omstän- digheter som att avtalsrelationen är varaktig och att den arbetspres- terande parten är underkastad motpartens ledning och kontroll när det gäller arbetets utförande anses tala starkt för att ett anställnings- förhållande föreligger9.

Andra omständigheter

Sammanställningen är inte heller uttömmande. Andra omständigheter kan inverka på bedömningen. Ett exempel på en sådan omständighet är att den arbetspresterande parten tidigare har varit anställd hos mot— parten. Det kan nämligen i sådana fall finnas anledning att räkna med att en avtalsmässig förändring av parternas förhållanden är en sken- åtgärd i syfte att lainggå tvingande lag. Om ett av den arbetspres- terande parten bildat bolag har skjutits in som part i avtalet bortser man från detta, om konstruktionen har kommit till för skens skull (jfr vad som ovan anförts om att man ”ser igenom” den juridiska personen).

9 Se SOU 1993:32 s. 229 samt Olof Bergkvist och Lars Lunning, Medbestämmandelagen. Lagtext med kommentarer, 1986, s. 47 och Lars

Lunning, Anställningsskyddslagen . Kommentarer till anställningsskyddslagen , 1989, s. 17.

Varaktighet

Den omständigheten att avtalsrelationen är varaktig anses alltså tala starkt för att ett anställningsförhållande föreligger. I rättspraxis beaktas denna omständighet ofta som en bland flera vid bedömningen av om någon ska anses som arbetstagare eller inte"). Men anställnings- förhållanden kan även vara kortvariga. I det följande redogörs för ett antal rättsfall som avsett kortvariga avtalsrelationer. Samtliga har gällt lönegarantilagen.

I ett avgörande]1 fann Göta hovrätt att orkestermedlemmar, som var och en Spelat dansmusik på en restaurang endast en kväll under fyra timmar, inte kunde anses som arbetstagare, främst med hänsyn till att engagemangen avsett ett enstaka och kortvarigt framträdande.

Ett annat rättsfall12 gällde medverkande i en lokalrevy. Hovrätten för Nedre Norrland fann att en av de medverkande, vars engagemangs- tid hade varat endast i fyra dagar och vars arbetsuppgifter hade bestått i ”något så pass självständigt i fråga om konstnärligt skapande som att regissera, bearbeta och ljussätta uppsättningen” inte kunde anses som arbetstagare.

Svea hovrätt fann i ett avgörande13 att musiker som enligt avtal med ett musikbolag medverkat under en till fem dagar vid inspelning av en grammofonskiva inte skulle anses som arbetstagare. Hovrätten fram- höll att det varit fråga om en verksamhet av tillfällig karaktär, att arbetsuppgiftema varit begränsade och att musikerna till övervägande delen använt egna musikinstrument.

Övriga förhållanden

Högsta domstolen fann i ett avgörande14 att en skådespelare som under en dag utfört arbete åt ett filmbolag var att betrakta som arbetstagare. Högsta domstolen anförde att avgörande vid bedömningen av om skådespelaren haft ställning som arbetstagare var vad som kunde anses vara avtalat mellan parterna. Skådespelaren hade åberopat ett kollektiv- avtal mellan Svenska Film- och Biografföreningen och Svenska Teaterförbundet, i Vilket förbund hon själv var medlem, avseende

” Som exempel kan nämnas Arbetsdomstolens domar AD 1975 nr 84, AD 1977 nr 8 och AD 1979 nr 155. Rättsfallen refereras av Sören Öman i hans bok Anställningsskyddslagen - Sammanställning av rättspraxis, 1993, s. 46-48. ” RH 1982z89 '2 RH 1986: 17 *3 RH 1991:112" NJA 1992 s. 631

konstnärlig personal. Enligt avtalet förelåg ett anställningsavtal mellan den konstnärliga personalen och den som anlitade dem. Även åtagan- den av tillfällig eller kortvarig natur var anställningar. I målet hade upplysts att anställningar på en eller två dagar var mycket vanliga inom branschen. Högsta domstolen fann mot denna bakgrund att filmbolaget och skådespelaren fick antas ha varit ense om att ett anställningsavtal förelåg och att skådespelaren därför varit att anse som arbetstagare hos filmbolaget.

Sistnämnda rättsfall visar att även speciella branschförhållanden och kollektivavtalspartemas inställning i frågan om ett anställnings— förhållande föreligger eller ej, kan få avgörande betydelse vid domstols bedömning av frågan. Ytterligare exempel på detta är två rättsfall från Arbetsdomstolenl . I båda målen berördes ett mellan Svenska Tidningsutgivareföreningen (tidigare benämnd Tidningarnas Arbetsgi- vareförening) och Svenska Joumalistförbundet träffat kollektivavtal för frilansarbetare, det s.k. frilansavtalet, i vilket avtal frilansbegreppet definierades. Med frilansmedarbetare förstods enligt avtalet ”person som utan att vara anställd har journalistisk verksamhet som huvud- saklig sysselsättning och som efter överenskommelse åtar sig uppdrag åt ett eller flera företag och normalt honoreras för varje uppdrag”. I det förra målet var avtalet inte tillämpligt mellan parterna, men åberopades i målet. I det senare målet var däremot avtalet tillämpligt mellan par- terna. I det målet uttalade Arbetsdomstolen bl.a.: ”I ett fall som det föreliggande då ett kollektivavtal gäller mellan parterna rörande arbets- tagarbegreppets tillämpning på avtalsområdet har domstolen givetvis att särskilt beakta detta.” Vidare uttalade domstolen, liksom domstolen gjorde i rättsfallet AD 1987 nr 21, att frilansavtalet i fråga om gräns- dragningen mellan frilansmedarbetare och anställd fick anses ge uttryck för den praxis som i det hänseendet hade utbildats inom bran- schen. Därför hade avtalet enligt Arbetsdomstolen en avsevärd bety- delse vid bestämmandet av den rättsliga karaktären av förhållandet mellan den i målet aktuella personen och tidningen.

'5 AD 1987 nr 21 och AD 1994 nr104

Säsongsvariationer i utbetald ersättning

från arbetslöshetskassor

Förord

Arbetslöshetsförsäkringen är en frivillig försäkring som grundas på medlemskap i en arbetslöshetskassa. Försäkringen är en trygghetsför- säkring inom det arbetsmarknadspolitiska området och räknas inte som en socialförsäkring. Syftet med arbetslöshetsförsäloingen är att den skall ersätta den enskilda individen för den inkomstförlust som upp- kommer vid arbetslöshet, under en omställningsperiod, fram till ett nytt arbete.

Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning, ARBOM-utredningen, har fått i uppdrag att utreda hur en ny arbetslös- hetsförsäkring skall utformas. Försäkringens roll vid säsongsarbeten och andra arbeten av tillfällig karaktär samt de studerandes anlmytning till försäkringen skall ses över.

NUTEK Analys har på uppdrag av ARBOM-utredningen studerat säsongsvariationer i utbetald ersättning från arbetslöshetskassoma. Syftet har varit att identifiera hos vilka arbetslöshetskassor och yrkes— grupper som det finns säsongsvariation i den utbetalda ersättningen samt hur stor den utbetalda ersättningen är. Rapporten bygger på statistik från AMS Försäkringsenhet och en enkät. Kompletterande uppgifter har inhämtats via intervjuer.

Arbetslöshetskassoma har beretts möjlighet att ge synpunkter på den text som beskriver den egna kassan.

Rapporten har skrivits av Christina Kvarnström, projektledare, och Malin Gunnarsson vid NUTEK Analys.

Stockholm september 1996

Hans—Olof Hagén Christina Kvarnström Enhetschef Strukturenheten Projektledare

1 Finns det en säsongsvariation?

Säsongsvariation i arbetslösheten förekommer i majoriteten av arbets- löshetskassoma. Endast fyra av kassorna har inte någon egentlig säsongsvariation i utbetalningarna. En stor andel, 40 procent, har enbart en ökning av antalet ersättningsdagar under sommarmånaderna.

Säsongsvariationen beror i huvudsak på att ett 30-tal yrkesgrupper har sin kärnsysselsättning under vissa tidsperioder under året men också på den stora mängd studerande med studieuppehåll som uppbär ersättning. Det är framförallt under sommarlovet som tillströmningen av studerande är märkbar. De yrkesgrupper för vilka säsongsvariation- en är mest märkbar har sysselsättning som antingen är väder- och års- tidsberoende eller har tydlig hög- respektive lågsäsong.

Lärarvikarier och andra yrkesgrupper som arbetar inom skolan har en markant säsongsvariation. Det är under sommaren och kring års- skiftet som få arbetstillfällen finns. Många teatrar stänger under som- maren vilket medför att färre arbetstillfällen för skådespelare och tekniker finns att tillgå. De flesta yrkesgrupper som arbetar inom turis- men har också en tydlig säsongsvariation. Skidanläggningar har låg- säsong under sommaren samtidigt som hotell och restauranganställda på Gotland och Öland har högsäsong. Inom turismen överlappar säsongerna i stort sett varandra. Stora delar av livsmedelsproduktionen har högsäsong under sommar och tidig höst. Sysselsatta inom yrken där utomhusarbete ingår är beroende av årstid. För nybyggnation och reparationsarbeten av fastigheter, skogsarbete, fiske och schaktentre- prenader är det lågsäsong under vintermånaderna.

För att möjliggöra en kostnadsberäkning av Säsongsvariationen krävs en uppskattning av hur stor andel av arbetslösheten som är säsongsberoende. En ytterligare förutsättning för berälmingen är att flertalet av de säsongsarbetslösa i normalfallet skulle vara året-runt- anställda. Ersättningen som överstiger det säsongsrensade värdet utgör därmed kostnaden för Säsongsvariationen. Kostnaden för 1995 uppgår enligt beräkningarna till 2 481 miljoner kronor. Kostnaden varierar betydligt mellan kassorna. Den framräknade kostnaden kan vara antingen under— eller överskattad. För de kassor som har säsongs— mönster som till viss del kompletterar varandra underskattas troligtvis kostnaden. I de kassor där det i huvudsak är den administrativa hanter- ingen eller antalet studerande med lov som skapar Säsongsvariationen överskattas sannolikt kostnaden.

2 Bakgrund

Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning, ARBOM- utredningen, har fått i uppdrag att utreda hur en ny arbetslöshets- försäkring skall utformas. Bland annat skall försäkringens roll vid säsongsarbeten och andra arbeten av tillfällig karaktär samt de stud- erandes anknytning till försäkringen ses över.

NUTEK har fått i uppdrag av ARBOM—utredningen att studera säsongsvariationer i arbetslöshetskassomas utbetalda ersättning. Syftet är att identifiera vilka arbetslöshetskassor som har säsongsvariation — vilka yrkesgrupper, antal personer, antal ersättningsdagar och hur stor kostnaden är för Säsongsvariationen.

Rapporten bygger på statistik över utbetalt ersättningsbelopp samt antalet ersättningsdagar från AMS Försäkringsenhet och en mindre enkät om säsongsvariation till arbetslöshetskassoma. Kompletterande uppgifter har inhämtats via intervjuer, både direkt och per telefon. Statistik har även hämtats från SCB (AKU-statistik). Antalet ersätt- ningsdagar samt utbetalt belopp har hämtas från STEAK-databasen på AMS. Statistiken ger en viss eftersläpning av redovisade siffror efter- som de avser datum när utbetalning sker och inte den aktuella arbets- lösa tidsperioden. Denna tidseftersläpning skall beaktas vid tolkningen av diagrammen.

Vid insamlandet av statistik har det visats sig att kassoma har svårt att ange antalet personer som är säsongsarbetslösa. Endast uppskatt- ningar har kunnat tas fram. Statistik över fördelningen mellan män och kvinnor förs inte alltid av kassorna. Könsfördelad statistik kan tas fram ur en databas på AMS. Denna databas redovisar även ersättnings- beloppet för den period som ersätts. Databasen är under uppbyggnad.

3 Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsälningen är en frivillig försäkring som grundas på medlemskap i en arbetslöshetskassa. Försäkringen är en trygghetsför- säkring inom det arbetsmarknadspolitiska området och räknas inte som en socialförsäkring.

Syftet med arbetslöshetsförsälningen är att den skall ersätta den en- skilda individen för den inkomstförlust som uppkommer vid arbetslös- het och under en omställningsperiod fram till ett nytt arbete.

3. l Historik

De första arbetslöshetskassoma bildades på fiivillig grund av fackliga organisationer i slutet av 1800-talet och i början av 1900-talet för att stödja sina medlemmar vid arbetslöshet. Statsbidrag till erkända arbets— löshetskassor infördes den 1 januari 1935. För att en arbetslöshetskassa skulle kunna få statsbidrag krävdes att den var antagen och registrerad som erkänd arbetslöshetskassa. Försäkringen omfattade enbart löntag- are.

En översyn av försäkringen genomfördes under början av 1940- talet. Bland annat höjdes dagpenningbeloppet och bamtillägg infördes. Under 1950- och 1960-talet genomfördes ytterligare förändringar, bland annat fick företagare möjligheten att tillhöra en arbetslöshets- kassa år 1956. Den 1 januari 1974 infördes nya lagar som bland annat omfattade arbetslöshetsförsäkringen. Antalet ersättningsdagar ökade från 150 till 300 respektive 450 dagar för medlemmar över 55 år. Dag- penningen blev även skattepliktig. Vidare infördes ett statligt kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). KAS ersatte det statsunderstödda kommunala kontantunderstödet vid arbetslöshet. KAS är ett komple- ment till arbetslöshetsförsäkringen och omfattar de personer som inte kan få ersättning från arbetslöshetskassan. Under 1980-talet förändra- des bland annat arbetsvillkoretl. Karensvillkor infördes 1993 samtidigt som ersättningen sänktes från 90 till 80 procent. En ny arbetslöshets- försäkring infördes 1 juli 1994 och omfattade en allmän och obligator- isk arbetslöshetsförsäloing. Den obligatoriska försäkringen avskaffades 1 januari 1995. Den 1 juni 1996 sänktes ersättningen från 80 till 75 procent.

1 För definition av arbetsvillkor se kapitel 3.2 Villkor för ersättning.

För att vara berättigad till ersättning från en arbetslöshetskassa krävs 12 månaders sammanhängande medlemskap i arbetslöshetskassan före arbetslösheten. För egenföretagare gäller ett medlemskap på 24 månader. Medlemskapet skall fortsätta under tiden som ersättning betalas ut. För att bli medlem i en arbetslöshetskassa krävs arbete på minst 17 timmar i genomsnitt per vecka. Medlemmen skall därutöver ha arbetat minst 80 dagar fördelade på minst fem månader under den senaste 12 månadersperioden. Dessutom skall medlemmen stå till arbetsmarknadens förfogande dvs vara inskriven på arbetsförmedling- en, söka arbete samt vara beredd att ta lämpligt erbjudande om arbete. Ett karensvillkor om fem dagar måste också uppfyllas innan ersättning betalas ut. Från och med den 1 januari 1997 krävs nio månaders förvärvsarbete för att kvalificera till ersättning från arbetslöshetsför- säkringen och sex månaders arbete för att kvalificera för KAS. Karenstiden förlängs till sex dagar och ersättningsperioden blir 300 dagar i både arbetslöshetsförsäkringen och KAS oavsett ålder.

Kompensationsnivån är 75 procent av dagsförtjänsten eller maximalt 564 kronor. Den lägsta nivån i arbetslöshetsförsäkringen samt KAS är 230 kronor. Ersättningen beviljas under högst 300 dagar. Om personen är 55 år eller äldre förlängs ersättningsperioden till 450 dagar. I KAS är ersättningsperioden 150 dagar.

Personer som regelbundet arbetar deltid under veckor då de i övrigt är arbetslösa, och vid ersätttningsperiodens utgång fortsätter en tills- vidareanställning på deltid, har inte rätt till utfyllnadsersättning.

Det finns sammanlagt 40 arbetslöshetskassor. Fem av dessa har en nära anknytning till intresseorganisationer för företagare. Resterande har anknytning till fackliga organisationer. De flesta medlemmarna i en arbetslöshetskassa tillhör en facklig organisation och har genom denna anslutits till arbetslöshetskassan.

De flesta arbetslöshetskassors verksamhetsområden överensstäm- mer med verksamhetsornrådena för respektive intresseorganisation. Dessa kassor betraktas som branschkassor. Flertalet verkar dock inom flera yrkesområden Vilket medför att de inte i strikt mening är bransch- kassor.

Det totala antalet medlemmar i arbetslöshetskassor uppgick till 3 802 763 vid årsskiftet 1995/96. Antalet medlemmar i arbetslöshets- kassoma har ökat sedan 1986.

Tabell 3.1 årsskiftet 1995/96

Arbetslöshetskassa Kommunalarbetamas Akademikernas Metallindustriarbetarens Industritjänstemännens Statstj änstemännens Handelstjänstemännens Handelsanställdas Lärarnas Kommunaltjänstemännens AK SEKO:s Byggnadsarbetamas Småföretagamas Industrifackets Transportarbetamas Ledamas

Hotell-, kafé och restaurang- anställdas Träindustri arbetarnas

Livsmedelsarbetamas Finansförbundets

Fastighetsanställdas

Källa: AMS och SOU 199651

Antal medlemmar

673 867 345 797 334 461 329 100 247 358 204 760 183 266 176 950 165 443 145 095 116 252 109 741

88 363

71 559

70 222

62 010

54 262 53 094 45 694 44 200

Arbetslöshetskassa

Grafiska arbetarnas Köpmännens Pappersindustriarbetamas Elektrikemas Lantarbetamas

Målamas Försäkringstjänstemännens Försäkringsanställdas Joumalistemas Skogsarbetamas Sveriges Arbetares Handelsrepresentanternas Sveriges teaterverksammas Farmacitjänstemännens Bleck- och plåtslagares

Musikemas

Petroleumhandlamas Sveriges Fiskares Hamnarbetamas

Skogs- & lantbruks- tj änstemännens

Arbetslöshetskassor 1996 och antalet medlemmar vid

Antal medlemmar 36 262

29 817 29 673 25 614 18406 18198 17605 16240 14910 14615 14149 11612 8218 6017 5 817 5403

3518 2058 1620 1520

Antalet medlemmar i de olika kassorna varierar betydligt, från knappt 1600 i Skogs- och lantbrukstjänstemännens kassa till över 670 000 medlemmar i Kommunalarbetamas arbetslöshetskassa. Åtta kassor har färre än 10 000 medlemmar medan fem kassor har fler än 200 000 medlemmar, se tabell 3.1.

Sedan 1989 har fem kassor bytt namn, tre sammanslagningar har skett och en ny kassa har bildats.

. Apotekstjänstemännens arbetslöshetskassa bytte 1992 namn till

F armacitjänstemännens, Arbetsledamas arbetslöshetskassa till Ledamas år 1994, Banktjänstemännens arbetslöshetskassa till

Finansförbundets år 1994, Statsanställdas arbetslöshetskassa till Arbetslöshetskassan för service och kommunikation (AK SEKO) år 1995 och Sveriges teateranställdas arbetslöshetskassa till Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa år 1994. . Beklädnadsarbetamas och Fabriksarbetamas arbetslöshetskassor har gått samman till Industrifackets arbetslöshetskassa. Gruvindustri- arbetarnas arbetslöshetskassa gick in Metallindustriarbetamas år 1993 och Sj öfolkets arbetslöshetskassa gick in i AK SEKO 1996. ' Lärarnas arbetslöshetskassa bildades ur Statstjänstemännens arbetslöshetskassa 1996.

4 Säsongsvariation?

Både sysselsättnings- och arbetslöshetstal visar att det finns regel- bundet återkommande säsongsvariationer. De högsta topparna i arbets- löshetsstatistiken framträder under sommarmånaderna. Det finns dock toppar under skilda tidsperioder för olika arbetslöshetskassor. Säsongs- variationen i sysselsättningen beror på att vissa yrkesgrupper har sin kämsysselsättning under vissa tider under året. Arbetslöshetens säsongsvariation beror också på att utbudet av arbetssökande ökar under vissa tider på året, i första hand under sommaren. Spännvidden i kostnaden för Säsongsvariationen mellan arbetslöshetskassoma är stor.

Sysselsättningen har sjunkit sedan 1990 men stabiliserades något under slutet av 1995. Under första halvåret 1996 skedde dock ett ansenligt fall i sysselsättningen. Nedgången drabbade alla branscher men fram- förallt den privata tjänstesektornz. Under 1996 beräknas antalet syssel- satta personer, mätt som helårsgenomsnitt, att sjunka med drygt 30 000 personer.

Diagram 4.1 Arbetslösa och sysselsatta 1989—1996

450000 400000 . 350000

4600000 . 4500000 . 4400000

o 300000. ;; 2 4300000 3 % 250000 5 2 200000 4200000 2 3 4100000 ? & 150000 & 100000 4000000 50000 3900000 0 3800000 w— 'x !— Is !— rx v- 7— —- vx -— rx *— rs — O O O O O O O O O O O O O O % a) 8 8 5 5 & ä 8 8 & 3 8 8 %% Arbetslösa. onginalserie _l——Arbetslösa. säsongsrensade värden

— — — Sysselsatta. önginalsene Sysselsatta. säsongsrensade värden

Källa: AKU-statistik, SCB

2 Enligt Konjunkturläget, juni 1996, Konjunkturinstitutet

En viss återhämtning förväntas under 1997 eftersom den ekonomiska aktiviteten förväntas tillta. Diagram 4.1 visar det faktiska antalet sysselsatta och arbetslösa samt det säsongsrensade antalet. Under 1995 var i genomsnitt 7,7 procent av arbetskraften eller 332 000 personer öppet arbetslösa. Samtidigt var 191000 personer sysselsatta i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Diagram 4.2 visar att det finns en regelbunden säsongsvariation i antalet arbetslösa. Det finns en hög topp under sommaren samt en lägre topp vid årsskiftet. Detta mönster har utkristalliserats sedan 1991.

Diagram 4.2 Antalet arbetslösa, månadsvis 1991-1996

450000 400000- 350000 300000- 250000 200000- 150000 100000

50000

Antal arbetslösa

'— V'r Ch '— Vi Oi '— Vi Oi '— Vi Oi '— Vi ON "— V! O O O O O O O O O O O O O O O O O '_' '— '_' N N N ("i ('i M *? !? =P V'! ln in 0 NO 0 OK & Ch On 05 O! ox U'! 08 O! ON & 05 05 O! ax _Arbetslösa — Arbetslösa, säsongsrensade värden

Källa: AKU-statistik, SCB

Säsongsvariationen i antalet ersättningsdagar från arbetslöshetskas- soma har ett något annat mönster, se diagram 4.3. Den största toppen finns även här under sommarmånaderna. Däremot finns det ingen enskild topp kring årsskiftet utan en topp finns något tidigare i november och en efter årsskiftet i januari/februari.

Diagram 4.3 Totalt antal ersättningsdagar i arbetslöshetskassor, månadsvis 1989-1996

ruby-9.4

Antal miljoner ersättningsdagar .0 .— N ;» :o 5 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8

_ Vä ON '— Vi Os '_' "5 O '— Vi ON '— |'! 0! '— Vi ON '— Vi 05 o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o & ax & o o o -— -— -— N N N m m m sr sr v nn Ira nn 00 ao ao Oi ox ax ar & ar ox & a a ox ax ax as ox oa ax ox — Miljmer Ersättningsdagar Glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den totala ersättningen3 som betalades ut från arbetslöshetskassoma under 1995 uppgick till 40 376 miljoner kronor. Sedan 1994 har ersätt- ningsbeloppet minskat med 2,2 procent. Förändringen från 1994 varierar i hög grad mellan olika kassor. Tre av kassorna, Elektrikemas, Bleck— och Plåtslagamas samt Pappersindustriarbetamas arbetslöshets— kassa har minskat sin utbetalda ersättning med mer än 20 procent sedan 1994. För fyra kassor, Sveriges arbetares, Köpmännens, Petroleum- handlamas och Försälcringstjänstemännens arbetslöshetskassor har ut— betalningarna ökat med mer än 15 procent sedan 1994. Mellan dessa extremvärden återfinns de andra kassorna jämnt spridda.

Den utbetalda arbetslöshetsersättningen varierar över året i de flesta arbetslöshetskassor. Det finns dock ett litet antal där det inte finns någon säsongsvariation annat än den som uppstår på grund av den administrativa hanteringen. Ersättningen från kassan betalas ut var fjortonde dag eller per månad. Till grund för utbetalningen lämnas uppgifter från den sökande på kassakort4 från arbetsförmedlingen.

3 Den totala ersättningen omfattar ersättning från arbetslöshetskassan samt ersättning för ALU. 4 Den arbetslöse anger om hur många dagar som han/hon inte har arbetat under en fjorton- dagars period på ett kassakort. Detta kort skickas till arbetslöshetskassan som betalar ut ersättning.

Vanligtvis ingår två kassakort i en månadsutbetalning men under vissa månader tre kassakort. Detta gör att den utbetalda ersättningen ser ut att variera från månad till månad. I flertalet kassor ökar de utbetalade ersättningsbeloppen under sommaren. Detta beror i stor utsträckning på att de som studerar under terminema begär ersättning under sommar- lovet. För ytterligare ett antal kassor beror en del av Säsongsvariationen på att det finns medlemmar med renodlade säsongsarbeten.

Arbetslöshetskassoma delas in i två grupper beroende på vad varia- tionen i utbetald ersättning beror på, renodlat säsongsarbete eller stud— erande med sommarlov, och en grupp där ingen säsongsvariation finns.

Kassor med renodlad säsongsarbetslöshet finns uppräknade i tabell 4.1. I flera av kassorna berörs alla medlemmar av Säsongsvariationen, i andra endast en eller ett fåtal yrkesgrupper. Två av dessa kassor har särskilda regler för rätten till ersättning utöver de generella reglerna. Det är Småföretagamas och Sveriges fiskares arbetslöshetskassa. I den första kassan gäller de särskilda reglerna endast en yrkesgrupp, schakt och åkerientreprenörer.

Tabell 4.1 Arbetslöshetskassor med säsongsarbetslöshet

Kassa__._._. '_ _ _ » _ — _ ; .'1_'Ant_al:,]'3'K_ass_a _ .""_*A_n_ta1 _. V:. _ ' ' ** _ medlemar” '_ÄI . _ _. "(medlemmar: Kommunalarbetamas 673 867 F astighetsanställdas 44 200 Akademikernas 345 797 Lantarbetamas 18 406 Handelstjänstemanna- 204 760 Målamas 18 198 förbundets Lärarnas 176 950 Skogsarbetamas 14 615 AK SEKO:s 145 095 Sveriges Fiskares 14 149 Byggnadsarbetamas 116 252 Handelsrepresentantemas 11 612 Småföretagamas 109 741 Sveriges 8 218 teaterverksammas Industrifackets 88 363 Bleck och plåtslagamas 5 817 Transportarbetamas 71 559 Musikemas 5 403 Hotell-, kafé och 62 010 Hanmarbetamas 1 620 restauranganställdas Livsmedelsarbetarnas 53 094 Totalt 2 189 726

Kassor som endast har säsongsvariation beroende på tillströmningen av studerande under sommaren, tabell 4.2, ansluter generellt tjänstemän med månadsanställningar. Vissa kategorier av ”arbetare” finns också representerade i denna grupp. Arbetslöshetskassoma karaktäriseras också av månadsanställningar.

Tabell 4.2 Arbetslöshetskassor med säsongsvariation i utbetalningen enbart i samband med skollov

Kassa ' " ' i " Antal Kassa ' ' ' ' - " Antal » — ':: * _ . ' medle'mn'rar' ' ' ' . . medlemmar Metallindustriarbetamas 334 461 Grafiska arbetares 36 262 Industritjänstemännens 329 100 Pappersindustriarbetamas 29 673 Statstjänstemännens 247 358 Elektrikemas 25 614 Handelsanställdas 183 266 Försäkringstjänstemännens 17 605 Kommunaltjänstemänne 165 443 Försäkringsanställdas 16 240 ns Ledamas 70 222 Sveriges arbetares 14 149 Finansförbundets 56 694 Skogs- och 1 520 lantbrukstjänstemännens Träindustriarbetamas 54 262 Totalt 1 581 869

Ett fåtal kassor uppvisar inte någon säsongsvariation alls, tabell 4.3. De variationer som ändock förekommer kan förklaras med de administrativa rutiner som finns i varje enskild kassa. I vissa kassor sker utbetalningen av ersättningen varje vecka, i andra var fjortonde dag samt i andra per månad. I vissa månader ingår fyra eller fem veckoutbetalningar alternativt två eller tre utbetalningar. Vid toppar kan utbetalningen förskjutas i tiden på grund av arbetsanhopningen. Kassor utan någon säsongsvariation är i huvudsak branschanknutna.

Tabell 4.3 Arbetslöshetskassor utan säsongsvariation

Kassa Antal medlemmar 'Ij,_ _Kassa ' Antal medlemmar Köpmännens 29 814 F armacitjänstemännens 6 017 Joumalistemas 14 910 Petroleumhandlamas 3 518

Totalt 54 259 4.3 Vilka yrkesgrupper har säsongsmönster?

Säsongsvariationen finns för ett flertal yrkesgrupper som har rena säsongsarbeten samt för andra som har markanta skillnader i syssel- sättningsgrad mellan hög- och lågsäsong. De renodlade säsongsarbet- ena är mer väder- eller årstidsberoende.

Medlemmar knutna till skolan, antingen som lärare, matbespis- ningspersonal eller skolbussförare har lågsäsong under sommarlovet. Lärarvikarier är vanligen anställda per läsår och därmed ofta arbetslösa under sommaren. De arbetslöshetskassor som ansluter lärare och andra som är knutna till skolan är framförallt Lärarnas, Akademikernas, Musikemas, Statstjänstemännens och Transportarbetamas arbetslös— hetskassa. Inom både Musikemas och Transportarbetamas arbetslös- hetskassa är antalet medlemmar som är knutna till skolan mycket liten.

Inom turismen kan säsongsmönster komplettera varandra. Det är högsäsong i fjällen under vintermånaderna och högsäsong under sommaren på bland annat Öland och Gotland. Här berörs sysselsatta inom hotell och restaurangbranschen, på skidanläggningar samt camping- och stugvärdar. Dessa tillhör främst Hotell-, kafé- och resta- uranganställdas arbetslöshetskassa.

Trädgårdsanläggare, trädgårdsodlare, jordgubbsodlare, torv- och sockerarbetare, anställda i nöjes- och djurparker med flera har hög- säsong i sin verksamhet under senvår, sommar och tidigt höst vilket medför att antalet personer som inte har sysselsättning inom dessa yrken ökar under vintern. Personer sysselsatta inom dessa yrken är främst anslutna till Livsmedelsarbetarnas och Lantarbetamas arbetslös- hetskassa.

Inom byggsektorn finns det säsongsvariation. Framförallt ökar antalet ersättningsdagar under den kalla årstiden. Detta gäller främst utomhusarbeten. Målare, lackerare, elektriker, lastbilsförare med flera som är beroende av byggsektorn påverkas också av stopp i byggandet. Grävmaskinister och lastbilsförare som arbetar i skogen är beroende av om det finns tjäle eller inte i marken. Gummiverkstäder har ett så- songsmönster med toppar inför hösten och i samband med jul och ny- årshelgen. Sälj are med enbart provisionslön har minskad eller ingen in- komst under sommaren. Det är ett flertal arbetslöshetskassor som an- sluter ovan nämnda yrkesgrupper, bland annat Byggnadsarbetamas, Elektrikemas, Målamas och Transportarbetamas arbetslöshetskassa.

Väderberoende är fiskare5, åkare och schaktentreprenörer? Dessa yrkesgrupper har särskilda avtal som medger rätt till ersättning på grund av väderförhållanden. Dessa yrkesgrupper är anslutna till antingen Sveriges Fiskares eller Småföretagamas arbetslöshetskassa. I Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa berörs de flesta medlemmarna och i Småföretagamas arbetslöshetskassa cirka sju procent av antalet medlemmar. Sanerare vid kärnkraftverk har rätt till ersättning för obli- gatoriskt uppehåll i tjänsten. Sanerama är anslutna till Fastighets-

5 Särskilt avtal finns, se Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa 6 Särskilt avtal finns, se Småföretagamas arbetslöshetskassa

anställdas arbetslöshetskassa och omfattar mindre än en procent av antalet medlemmar i kassan.

Teatrar och tv-serieproduktion har vanligtvis sommaruppehåll från maj till september. Under denna tid är många skådespelare och teknik- er arbetslösa och begär ersättning. De är anslutna till Sveriges Teater- verksammas arbetslöshetskassa och omfattar cirka 70 procent av antalet medlemmar i kassan.

För att möjliggöra en kostnadsberäkning av Säsongsvariationen krävs en uppskattning av hur stor andel av arbetslösheten som är säsongs- beroende. Flera arbetslöshetskassor har uppskattat andelen ersättnings- dagar som beror av Säsongsvariationen. Denna uppskattning har dock inte gjorts av alla.

Om verkliga arbetslöshetsiffior jämförs med säsongsrensade arbets- löshetsiffror framkommer Säsongsvariationen. Förutsättningen för att kunna beräkna kostnaden för säsongsarbetslösheten är att flertalet av de säsongsarbetslösa i normalfallet skulle vara helårsanställda. De ut- betalningar som överstiger det säsongsrensade värdet utgör därmed kostnaden för Säsongsvariationen.

Diagram 4.4Avvikelser i total utbetald ersättning, januari—december 1995 från den säsongsrensade utbetalningen.

1000000000 800000000 600000000 400000000 200000000

0

Utbeult erslmiingsbelopp

-200000000

—400000000

-600000000

Källa :AMS Not: Den ersättningsberättigade tidsperioden ligger minst tre veckor tidigare än den tidpunkt då ersättningen betalas ut. Not: Den säsongsrensade utbetalningen anges med 0-linjen

Det finns faktorer som talar för att detta är en överskattning och andra som talar för underskattning av säsongsarbetet. I arbetslöshetskassor där säsongsmönstren tar ut varandra underskattas troligtvis kostnaden exempelvis i Hotell-, Kafé- och Restauranganställdas arbets- löshetskassa. För kassor där Säsongsvariationen beror på den admin- istrativa hanteringen är kostnaden sannolikt överskattad. De stora topparna under sommarmånaderna kan ge en överskattad kostnad. Topparna beror i stor utsträckning på studenter med sommarlov men även studerande som nyligen har avslutat sin utbildning. Dessa får er- sättning tills de har nytt arbete.

Det finns två säsongseffekter, en som är mindre naturlig och en som är oundviklig. När vi uppskattar den första delen som värden över genomsnittet får vi ett nytt mönster med säsongsvariationer kring ett lägre medelvärde, där topparna ligger vid samma tidpunkter som tidigare. Men det är föga troligt att de oundvikliga topparna skulle samvariera perfekt, vilket talar för att skattningen av säsongseffekten med detta antagande leder till en viss underskattning.

En summering av varje månadskostnad som överstiger det säsongsrensade värdet ger en total kostnad på 2 481 miljoner kronor för 1995. Diagram 4.4 visar skillnaden i utbetald ersättning per månad under 1995.

Tabell 4.4 Den beräknad kostnad för säsongsvariationen 1995 för respektive arbetslöshetskassa, Mkr, och säsongsvariationens andel av respektive kassas totala ersättningbelopp

ArbetslöshetskasSa _ --Kostnad..Andel _ Arbetslöshetskassa: . Kostnad Andel Byggnadsarbetamas 267,8 6,9 Grafiska arbetarnas 36,2 7,6 Metallindustriarbetarens 264,0 5 ,6 Småföretagamas 3 5 ,1 6,7 Kommunalarbetamas 234,3 3,6 Sveriges arbetares 26,6 8,9 Industritjänstemännens 206,6 6,7 Elektrikemas 18,9 5 ,8 Handelsanställdas 152,5 5,8 Sveriges 16,8 9,8 teaterverksammas

Akademikernas 132,1 1 1,5 Pappersindustriarbetamas 1 5,8 5,6 Statstjänstemännens 1 13 ,8 6,5 Finansförbundets 13 ,5 7,6 Handelstjänstemännens 1 10,9 5 Musikemas 12,5 6,9 AK SEKO:s 106,2 6,6 Bleck- och plåtslagares 1 1,1 8,3 Hotell-, kafé 0 101,7 7,7 Köpmännens 10,5 4,3 restaurang- anställdas Industrifackets 8 1 ,5 5,8 Handelsrepresentantemas 6,4 5,7 Transportarbetamas 80,7 7,4 Försäkringsanställdas 5 , 1 9,8 Kommunaltjäntemännens 58,2 5,9 Joumalistemas 5,1 5,7 Träindustriarbetamas 57,4 6,2 Sveriges Fiskares 4,7 12,5 Målamas 56,0 12 F örsäkringstj änste- 2,9 4,4

männens

Livsmedelsarbetarnas 55,5 7 Petroleumhandlamas 1 ,4 4,8 Fastighetsanställdas 52,1 8 Hamnarbetamas 1,3 6,5 Ledamas 43,1 5,7 Skogsarbetamas 1 ,1 7,4 Lantarbetamas 43,0 12,7 Fannacitjänstemännens 0,4 5,5 Skogs- och 38,3 7,9 Lärarnas n/a -

lantbrukstjänstemännens Totalt 2481 6,2

Källa: AMS och NUTEK

Säsongskostnaden för de olika arbetslöshetskassoma varierar naturligt med hur många medlemmar som har säsongsarbete. Det är mycket svårt att uppskatta hur stor andel som studerande med sommarlov står för, då inga uppgifter finns. De kassor som har låg kostnad för säsongsvariation är Hamnarbetamas, Skogsarbetamas och Farmaci- tjänstemännens arbetslöshetskassa. De högsta kostnaderna för säsongs- variationen står Byggarbetamas, Metallindustriarbetamas, Kommunal-

arbetarnas, och Industritjänstemännens arbetslöshetskassa för. I tabell 4.4 redovisas den beräknade kostnaden för respektive arbets- löshetskassa för år 1995 samt säsongskostnadens andel av det totala ersättningsbeloppet. Säsongskostnadens andel varierar mellan 3,6 till 12,7 procent av den utbetalda ersättningen i kassan. Den högsta andelen finns i Lantarbetamas och Sveriges Fiskares arbetslöshets- kassa. Den lägsta 1 Kommunalarbetamas arbetslöshetskassa.

5 Arbetslöshetskassor

I detta kapitel återfinns en kort beskrivning över varje arbetslöshets- kassa. Antalet ersättningsdagar för respektive kassa sedan 1989 åter- finns i diagramforrn. De särskilda avtal som finns beskrivs under be- rörd kassa.

Akademikernas erkända arbetslöshetskassa är en paraplykassa för med- lemmar inom SACOs verksamhetsområde7, dvs akademikerna. Sam- manlagt hade denna arbetslöshetskassa 345 797 medlemmar vid års- skiftet 1995/96 varav 157 512 var kvinnor. Totalt utbetalades ] 318 miljoner lq'onor i ersättning under 1995. Detta är en ökning med 2,6 procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per med- lem uppgick till cirka 4 700 kronor under 1995.

7 Medlemmarna i Akademikernas arbetslöshetskassa är anslutna i något av de 24 medlems- förbund som ingår i SACO. Dessutom tillkommer medlemmar i Officersförbundet och direktanslutna medlemmar till kassan. De 24 olika förbunden är: Civilekonomemas Riksförbund, JUSEK, Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund, Lärarnas Riksför- bund, Förbundet Sveriges Arbetsterapeuter, Skolledarna, Arkitektförbundet, DIK- förbundet (dokumentation, information och kultur), Svenska Kyrkans Personalförbund, Civilingenjörsförbundet, Agrifack, Sveriges Farrnacevtförbund, Sveriges Jägmästares och Forsmästares Riksförbund, Sveriges läkarförbund, Sveriges Naturvetarförbund, Sveriges Psykologförbund, Akademikerförbundet SSR, Sveriges Tandläkarförbund, Sveriges universitetslärarförbund, Sveriges Veterinärförbund, Ingenjörsförbundet, Sveriges Järnvägars Tjänstemannaförbund, Sveriges Reservofficersförbund och SACO:s Allmänna tjänstemannaförbund.

Diagram 5.1 Antalet ersättningsdagar i Akademikernas arbetslöshets- kassa

2,00

in 0

1,00

Antal ersättninggdlglr

0_50

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Ersättningsdagar per m edlem ------ Ersättningsdagar per medlem , glidande årsm edeltall

Denna kassa har ett säsongsmönster. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna juli, augusti och september. Förutom som- martoppen finns en topp i februari/mars och en i oktober/november. Enligt kassan är huvud-orsaken till dessa båda toppar intemadminis- trationen. Eftersläpningen i hanteringen av den stora toppen under sommaren är lång. Under sommaren tillkommer åtskilliga lärare och studenter som har sommarlov.

Säsongsmönstret framträder enligt kassan framförallt i ett av de in- gående förbunden, Lärarnas Riksförbund. JU SEK, Civilingenjörs- förbundet, BIK-förbundet och Sveriges universitetslärarförbund har också tydliga säsongsmönster. De medlemmar som är direktanslutna har också ett säsongsmönster. Två av förbunden med säsongsmönster ansluter lärare. Lärare som inte innehar en fast anställning eller endast arbetar som timanställda vikarier uppbär ingen lön under sommaren.

Kassan uppskattar att mellan 5 och 8 procent av ersättningsdagama beror på säsongsarbetslöshet. Den framräknade kostnaden för säsongs- variationen under 1995 uppgår till 132,1 miljoner kronor eller 11,5 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

Arbetslöshetskassan för Service och Kommunikation (AK SEKO) ansluter yrkesgrupper inom post, tele, trafik, energi, väg och anläggning, försvar, vård, polis samt statliga skolor. Kassan hade 145 095 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 49 035 var kvinnor. Totalt utbetalades 1 613 miljoner kronor i ersättning under 1995. Det har skett en minskning med nära 6 procent jämfört med 1994. De genomsnittliga ersättningen per medlem uppgår till drygt 9 000 kronor under 1995.

Det finns en säsongsvariation med en mindre topp under sommaren. Enligt kassan är det dock fler ersättningsdagar under november till mars. Antalet ersättningsdagar i kassan ökar även under sommar- månaderna då medlemmar med uppehåll i sina studier tillkommer. Kassan anger att säsongsvariationen finns inom vissa yrkesområden. Det är framförallt väg- och anläggningsbranschen som har ett säsongs- mönster. Antalet medlemmar inom denna yrkesgrupp uppgår till cirka 7 000.

Diagram 5.2 Antalet ersättningsdagar i SEKO:s arbetslöshetskassa

4,00 -

3,50

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

Anul ersättningsdagar

0,50

0,00

ågzaaaseaeggsszåga mmgggäaöggmmåååmmg Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem ,

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Kassan uppskattar att 200 000 dagar beror på säsongsarbetslösheten. Detta motsvarade uppemot 6 procent av totala antalet ersättningsdagar i kassan under 1995. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgår till 106,2 miljoner kronor eller 6,6 procent av utbetalt belopp.

Bleck och Plåtslagamas arbetslöshetskassa ansluter byggnadsplåtslag- are samt vissa ventilationsplåtslagare. Kassan hade 5 817 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 2 435 var kvinnor. Totalt utbetalades 134,2 miljoner kronor i ersättning under 1995. Under 1994 uppgick ersättningen till nära 42 miljoner kronor mer. En minskning har skett med knappt 24 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 23 068 kronor under 1995.

Bleck och Plåtslagamas arbetslöshetskassa har säsongsvariation. Det finns en topp i februari/mars med en ökning på 25 procent och en mindre topp under sensommaren. Kassan har dock inga säsongs- arbetare. Ökningen av den utbetalda ersättningen under sommaren för- klaras troligtvis med en liten tillströmning av studerande som är berät- tigade till ersättning. De huvudsakliga arbetstillfällen som förekommer är inom ROT-sektom, dvs reparationer och ombyggnader. Utvändiga arbeten förekommer i mindre utsträckning under vintern. Detta kan delvis förklara toppen som förekommer under årets första månader.

Diagram 5.3 Antalet ersättningsdagar i bleck- och plåtslagamas arbets- löshetskassa 8.00 7.00 4 50 6.00 % C ?, 5,00 un : g 4.00 ? 3.00 0 = 2.00 i _. 1 1.00 .' _L e.oo memev—mmv—mmmev—mmw—mmv—m O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O 0 C) 0 07 07 08 O O O V' V' v— N N N ('D F! (V) d' & ? ln m ln (D (D 0 O O O) O') 0) U) 05 01 0) G) 08 0) U) U) 0) 0) O) 0) 0) 07 G)

Ersättningsdagar per medlem ...... Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för den säsongsvariation som finns under 1995 uppgår till 11,1 miljoner kronor eller 8,3 procent av utbetald er- sättning.

Elektrikema arbetslöshetskassa hade 25 614 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 287 var kvinnor. Kassan ansluter anställda inom elek- trikerförbundets avtalsområde vilka i huvudsak är installationstekriiker men även hissmontörer, och radiotekniker. År 1994 utbetalades nära 500 miljoner kronor. En kraftig minskning har skett, med drygt 172 miljoner, eller 34,5 procent, fram till år 1995. Totalt utbetalades 326,9 miljoner kronor i ersättning under 1995. Den genomsnittliga ersätt- ningen per medlem var 12 761 kronor under 1995.

Elektrikema arbetslöshetskassa har säsongsvariation med flera små toppar, under sommaren och i februari. Kassan uppger dock att de inte har någon säsongsvariation. Topparna under sommarmånaderna beror på studieuppehåll men även på semesterpermitteringar. Semesterper- mitteringar drabbar inte någon särskild yrkesgrupp utan kan förekom- ma inom alla yrkesgrupper. Elektrikema är i stor utsträckning beroende av de större byggföretagen och deras produktion.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen för 1995 uppgår till 18,9 miljoner eller 5,8 procent av utbetald ersättning.

Diagram 5.5 Antalet ersättningsdagar i Elektrikemas arbetslöshets- kassa

4,50 QOO 3,50 3,00 2,50 2,00 LSO LOO 0,50 000

Antal ersättningsdagar

8901 8906 8911 9004 9009 9102 9107 9112 9205 9210 9303 9308 9401 9406 9411 9504 9509 9602

Ersättningsdagar per m edlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande ärsm ed eltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Farmacitjänstemännens arbetslöshetskassa ansluter i huvudsak apotek- sanställda och anställda inom apoteksbolaget, läkemedelsindustrin samt inom produktion för apoteksbolaget. Kassan hade 6 017 medlem- mar vid årsskiftet 1995/96 varav 5 855 var kvinnor. Totalt utbetalades 7,7 miljoner kronor i ersättning under 1995. Endast en liten ökning har skett med 0,4 procent sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 1 277 kronor under 1995 .

Viss säsongsvariation finns. Antalet ersättningsdagar ökar vid års- skiftet, i maj och oktober. Den administrativa hanteringen av utbetal- ningen påverkar utbetalningens storlek. När ersättningen utbetalas var fjortonde dag kan månadssiffroma innehålla tre utbetalningar jämfört med de vanliga två. Detta ger ett säsongsmönster.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgår till 0,4 miljoner kronor eller 5,5 procent av utbetald ersättning.

Diagram 5.6 Antalet ersättningsdagar i Farmacitjänstemännens arbetslöshetskassa

0,50

.. ! u ! 'U M M .E 50,25 .. =E vr l- 0 i .. = ( 0,00 v-lnaiu—lnmr—mmv-lnmu-mms-mmv-lnms-lo oooooooooooooooooooogoo mmmooow—v—Nwwwmnvvwmm cow mmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmmm Ersättningsdagar per medlem ------ Ersätmingsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Fastighetsanställdas arbetslöshetskassa ansluter fastighetsskötare, städ- are, fönsterputsare och sanerare inom kämkraft. Kassan hade 44 200 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 20 235 var kvinnor. Totalt utbetalades 651,4 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är en ökning på 10,6 procent sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 14 738 kronor under 1995.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna samt under december och januari med cirka 30 procent. Enligt kassan sammanfaller dessa ökningar med studieuppe- håll för studerande.

Sanerare vid kämkraftverk har ett särskilt avtal där de får ersättning från arbetslöshetskassan den tid som de inte får arbeta. Deras arbetstid är reglerad på grund av hälsoskäl. Arbetet får endast bedrivas i visst antal veckor innan en ledighetsperiod skall tas ut. Under denna ledig- hetstid har sanerama rätt till arbetslöshetsersättning. Antalet sanerare är litet, mindre än en procent av antalet medlemmar och domineras av män (80%).

Diagram 5.7 Antalet ersättningsdagar i Fastighetsanställdas arbetslös- hetskassa

900 050

"%

350

'8 250

”%

LSO

Antal ersättningsdagar

%

9005 9009 9101 9105 9109 9201 9205 9209 9301 30 9309 9401 9405 9409 9501 9505 50 9601 9605

Ersättningsdagllr per medlem ----- Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den berälmade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgår till 52,1 miljoner kronor eller 8,0 procent av utbetald ersättning.

5.4. Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa

Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa ansluter murare, maskinförare, betong-, rör- och träarbetare. Kassan hade 116 252 medlemmar vid års- skiftet 1995/96 varav 827 var kvinnor. Totalt utbetalades 3 909 miljon- er kronor i ersättning under 1995. År 1994 utbetalades nära 4 440 mil- joner kronor. En minskning med 12 procent har därmed skett till år 1995. Den genomsnittliga ersättningsnivån per medlem var 33 627 luonor under 1995.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under juli/augusti med 25 procent samt i februari/mars med 40 procent. Byggnadsarbetare är vid utomhusarbete beroende av årstiden. Under den kalla årstiden finns det färre arbetstillfällen. Under sommaren till- kommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier.

Diagram 5.4 Antalet ersättningsdagar i Byggnadsarbetamas arbetslös- hetskassa

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 .

Antal ersättningsdagar

1,00

0,00 _— 0 — O N (* N '0 0 n 00 _ '— O N —- O O '— O '— O O O 8 '— 3 O O ååaååaaaaaaaaaaaaa Ersättningsdagnr per m edlem ***** Ersättningsdagar per medlem , glidande årsm edeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen för 1995 uppgår till 267,8 miljoner eller 6,9 procent av utbetald ersättning.

5.8. Finansförbundets arbetslöshetskassa

Finansförbundets arbetslöshetskassa ansluter anställda inom bank och finansbolag. Kassan hade 45 694 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 29 043 var kvinnor. Totalt utbetalades 178,3 miljoner kronor i ersättning under 1995. Ersättningen har minskat med 12,5 procent sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 3 902 kronor under 1995.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommaren. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppe- håll i sina studier. En mindre topp finns också i februari/mars.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgår till 13,5 miljoner kronor eller 7,6 procent av utbetald ersättning .

Diagram 5.8 Antalet ersättningsdagar i Finansförbundets arbetslöshets- kassa

2,00

11. o

1,00

Ant-1 ersittningsdnglr

0,50

0.00 ___—hä

v—mm—mmvmmv—mm—mm—mm—mm—m

aaaoooseeaaaaaaooossaoo wmmggsmmmmmoommågåammgg l— Ersättningsd ngar per medlem ------ Ersättningsd ngar per medlem , glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.9. Försäkringsanställdas arbetslöshetskassa

Försäkringsanställdas arbetslöshetskassa ansluter anställda vid försäk- ringskassor och försäkringsbolaget Folksam. Kassan hade 16 240 med- lemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 13 454 var kvinnor. Totalt utbetal- ades 52,1 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning har skett sedan 1994 med 6,3 procent. Den genomsnittliga ersättningen per med- lem uppgick till 3 208 kronor 1995.

Diagram 5.9 Antalet ersättningsdagar i F örsäkringsanställdas arbetslös- hetskassa

1,00

Anu] ersättningsdag-r

_ u—l N IN N V”- O N oo '— _' N 8 8 ; g 2 2 2 : 8 = a a s å ;, å ä e w & M & Dt 0! & Dt Oi O Ch 05 o— o! 0 [ Ersättningsdagsr per medlem ------ Ersättningsdagnr per m edlem , glidande årsm edeltiiTI

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar något under sommaren. Under sommaren tillkommer studerande som har uppehåll i sina studier. Kassan anger att de inte har någon säsongsmässig arbetslöshet.

Kostnaden för den säsongsvariation som fanns under 1995 beräkn- ades till 5 ,1 miljoner kronor eller 9,8 procent av utbetald ersättning.

5.10. Försäkringstjänstemännens arbetslöshetskassa

Försäkringstjänstemännens arbetslöshetskassa ansluter tjänstemän inom försäkringsbolag och försäkringsmäkleri. Kassan hade 17 605 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 10 250 var kvinnor. Totalt ut- betalades 67,2 miljoner kronor i ersättning under 1995. Ersättningen har ökat med 24,2 procent sedan 1994. Den genomsnittliga ersättning- en per medlem 1995 uppgick till 3 818 kronor.

Ersättningsdagarna är relativt jämnt utspridda över året, med flera mindre toppar. Ökningen under sommarmånaderna beror på medlem- mar som studerar och har sommarlov.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariation under 1995 uppgår till 2,9 miljoner kronor eller 4,4 procent av utbetald ersättning.

Diagram 5.10 Antalet ersättningsdagar i Försäkringstjänstemännens arbetslöshetskassa

1,00

0, 50

Antal ersättningsdagar

Ersättningsdagar per medlem """ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.11. Grafiska arbetarnas arbetslöshetskassa

Grafiska arbetarnas arbetslöshetskassa ansluter arbetare inom tryckeri, sätteri, media, reklam och emballage. Vid årsskiftet 1995/96 fanns 36 262 medlemmar varav 11 724 var kvinnor. Totalt utbetalades 477,7 miljoner kronor i ersättning under 1995. En minskning med 8,5 procent har skett sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 13 174 kronor under 1995.

Det finns säsongsvariation i antalet ersättningsdagar. Det finns mar- kanta toppar. Under sommaren ökar antalet ersättningsdagar med 50 procent och under den lägre toppen i februari/mars med drygt 30 procent. Antalet ökar på sommaren främst på grund av uppehåll i studier. Enligt kassan finns inget annat säsongsarbete förutom normala variationer. Variationerna har dock ökat de senaste åren beroende på att företag frångår heltidsanställning i allt högre grad för att övergå till timanställning vid behov.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 är 36,2 miljoner kronor eller 7,6 procent av utbetald ersättning.

Diagram 5.11 Antalet ersättningsdagar i Grafikemas arbetslöshetskassa

4,00 _ 3,50 =» 3,00 -

2,50

1,50

Antal ersättningsda 51 N 8

1,00 0,50 0,00 v—mcov—mozw-mmw—mcnv—Lnorw-mmu—mmv—Ln ooooooooooooooooooooooo mmmooow—v—v—NNNmmmvvvmmmow wwwmmmmmmmmmmmmmmammmmm Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.12. Hamnarbetamas arbetslöshetskassa

Medlemmar i Hamnarbetamas arbetslöshetskassa arbetar i hamnar och är beroende av fartygstrafiken. Kassan hade 1 620 medlemmar vid års- skiftet 1995/96 varav 13 var kvinnor. Totalt utbetalades 19,5 miljoner kronor i ersättning under 1995, vilket är en minskning med drygt 9 procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per med- lem uppgick till 12 008 kronor under 1995 .

Det finns en säsongsvariation med markanta toppar, med ökningar på drygt 30 procent. Topparna finns i februari och i september/oktober.

Hamnarbetama har lågsäsong under den svenska industrisemestem samt under semesterperioden på kontinenten. Detta medför en ökning av antalet ersättningsdagar under sommaren och början av hösten. Den topp som återfinns i början av året beror troligtvis på ishinder i hamnar framförallt i Norrland.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 är 1,3 miljoner kronor eller 6,5 procent av utbetald ersättning.

Diagram 5.12 Antalet ersättningsdagar i Hamnarbetamas arbetslöshets- kassa

4,00 ___—[___i

LSO — - ' u.; v. 0 ”a 34 ur 0

Antal ersättningsdagar N O 0

1,00

QSO

000

8901 8905 8909 9001 9005 9009 9101 9105 9109 9201 9205 9209 9301 9305 9309 9401 9405 9409 9501 9505 9509 9601 9605

Ersättningsd agar per medlem ----- Ersättningsdagar per medlem , glidande årsm edeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.13. Handelsanställdas arbetslöshetskassa

Medlemmar i Handelsanställdas arbetslöshetskassas arbetar inom de- taljhandel, både i butik och på lager, viss grossistverksamhet, folk- rörelser och som frisörer. Vid årsskiftet 1995/96 hade kassan 183 266 medlemmar varav 127 614 var kvinnor. Totalt utbetalades 2 625 miljoner kronor i ersättning under 1995. Jämfört med 1994 är detta en ökning med 8,5 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 14 322 kronor under 1995.

Ett viss säsongsmönster finns hos de handelsanställda. Flera toppar finns där den mest markanta är under sommarmånaderna. Ökningen är mellan 10 och 15 procent.

Under sommaren beror ökningen framförallt på att studier och kurs- er har uppehåll. Även i lågsäsongen efter årsskiftet ökar antalet arbets- lösa. Det är ingen enskild yrkesgrupp som uppvisar säsongsmönster.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 är 152,5 miljoner kronor eller 5,8 procent av utbetald ersättning.

Diagram 5.13 Antalet ersättningsdagar i Handelsanställdas arbetslös- hetskassa

4,00 _| 3,50 5, 3,00 & . _ , . "5, 2,50 » _ : .-: "5 200 ' E | = 1,50 . l ; . ; 1,00 4 _ * | | 0,50 0,00 säregen—ä.. 00 00 en 0! OK 01 O O Dt Gt OK 01 ON O! O! 0! | Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.14. Handelsrepresentantemas arbetslöshetskassa

Handelsrepresentantema arbetslöshetskassa ansluter säljare med upp- sökande verksamhet. Dessa kan både vara anställda eller egenföretag- are. Kassan hade 11 612 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 1 384 var kvinnor. Totalt utbetalades 111, 9 miljoner kronor i ersätt- ning under 1995. Ersättningen har minskat med 11 miljoner kronor, 9,8 procent, jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per med- lem uppgick till 9 638 kronor under 1995 .

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Dessutom tillkommer en del av de säljare som endast har provisionslön och som ofta har svårt att sälja under juli och augusti. Denna grupp är dock liten, knappt 8 procent.

Diagram 5.14 Antalet ersättningsdagar i Handelsrepresentantema arbetslöshetskassa

Antal ersättningsdagar

8901 8906 8911 9004 9009 9102 9107 9112 9205 9210 9303 9308 9401 9406 9411 9504 9509 9602

Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen för 1995 uppgår till 6,4 miljoner eller 5 ,7 procent av utbetald ersättning.

5.15. Handelstj änstemannaförbundets arbets- löshetskassa

Vid årsskiftet 1995/96 hade Handelstjänstemannaförbundets arbetslös- hetskassa (HTF) 204 760 medlemmar varav 126 584 var kvinnor. I HTF är medlemmarna tjänstemän inom handel, transport och andra servicenäringar. Totalt utbetalades 2 215 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med 5,2 procent har skett sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 10 818 kronor under 1995.

Det finns säsongsvariation med en topp under sommarmånaderna. Det är ingen enskild yrkesgrupp som står för säsongsvariationen. Där- emot finns en stor tillströmning av studenter under sommarmånaderna. Ett fåtal medlemmar som sysslar med turism på olika anläggningar såsom guider, camping och stugvärdar uppvisar ett säsongsmönster och uppbär ersättning under vinterhalvåret. Totalt rör det sig om cirka 500 personer som står för säsongsvariationen.

Diagram 5.15 Antalet ersättningsdagar i Handelstjänstemannaför- bundets arbetslöshetskassa

'8

Antal ersättningsdagar N 8

%

0,00 — -— Ch N N N V'! 0 M 00 v— _- Ot N ?. å & å å ; ; a a a a 8 a a 8 a 8 8 Ersättningsd agar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsm edeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 110,9 miljoner kronor eller 5,0 procent av utbetalt ersättningsbe-

lopp.

5.16. Hotell—, kafé och restauranganställdas arbetslöshetskassa

Hotell-, Kafé och restauranganställdas arbetslöshetskassans medlem- mar arbetar på hotell samt i kafé- och restaurangnäringen. Vid års- skiftet 1995/96 hade kassan 62010 medlemmar, varav 42415 var kvinnor. Totalt utbetalades 1 323 miljoner kronor i ersättning under 1995. Vid en jämförelse med 1994 har en ökning på knappt 14 procent skett. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 21 347 kronor under 1995.

Denna kassa har flera säsongsmönster som kompletterar varandra. I fjällvärlden är det säsong mellan december och april. På Gotland och Öland är det säsong under sommaren, juni till augusti. Högskolerestau— rangerna har säsong när skolorna är i full gång dvs mellan september och mitten på juni. De yrkesgrupper som påverkas är de som arbetar med sport, fritid och liftar förutom hotell och restaurang personal. Även personal som arbetar på högskolerestauranger påverkas. Denna yrkesgrupp är dock liten.

Diagram 5.16 Antalet ersättningsdagar i Hotell-, Kafé och Restaurang- anställdas arbetslöshetskassa

8,00 7,00 l 1 = 6,00 u % 500 & , _._: _ _. _ __ _ _ _ . 5 4,00 V _' :; E 3,00 i = " € 2,00 1,00 " ' ' ' 0,00 '— xo '_' g 08 N F N M C M & _l 0 '— !f 05 N 885 82228ä883$$888 & 00 00 g 0 O 0! O (7! O DN 0 O ON Ch ON OK 03 | Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal j

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Under sommaren är det fler ersättningsdagar än annars under året genom att det finns en stor andel studerande med studieuppehåll som begår ersättning. Under november är det också en topp, eftersom som- marsäsongen har slutat samtidigt som vintersäsongen inte hunnit börja. Under båda dessa perioder ökar antalet ersättningar med 30 till 50 procent.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 upp- gick till 101,7 miljoner kronor eller 7,7 procent av utbetald ersättning.

5.17. Industrifackets arbetslöshetskassa

Industrifackets arbetslöshetskassa ansluter industriarbetare främst inom plast—, beklädnads-, textil- och glasindustri. Kassan hade 88 363 med- lemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 34 418 var kvinnor. Totalt utbetal- ades 1 408 miljoner kronor i ersättning under 1995. Jämfört med 1994 har en minskning skett med drygt 156 miljoner kronor eller 10 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 15 937 kronor under 1995.

Kassan har i stort sett en jämn spridning över året då antalet ersätt- ningsdagar ökar något under sommarmånaderna. Denna ökning beror främst på sommaruppehåll i studier men även semesterpermitteringar. Antalet ersättningsdagar ökar med 10—20 procent under sommaren.

Den säsongsvariation som finns står sockerindustiiarbetare och torvindustriarbetare för. Endast en liten andel av dessa arbetare är säsongsarbetare, något hundratal. De flesta är årsanställda. Kassan upp- skattar att mindre än 1 procent av antalet ersättningsdagar beror på säsongsarbetslöshet.

Diagram 5.17 Antalet ersättningsdagar i Industrifackets arbetslöshets- kassa

Antnl ersättningsdagar

åååååååå

8901 8906 8911 9004 9009 9102 9107 9112 9205 9210 9303 9308 9401 9406 9411 9504 9509 9602

Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsm edeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 81,5 miljoner kronor eller 5,8 procent av utbetald ersättning.

5.18. Industritjänstemännens arbetslöshetskassa

Medlemmar i Industritjänstemännens arbetslöshetskassa arbetar som tjänstemän inom producerande företag i industrin samt på dataföretag. Kassan hade 329 100 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 129 552 var kvinnor. Totalt utbetalades 3 086 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är en minskning med nära 254 miljoner kronor eller 7,6 procent jämför med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 9 304 kronor under 1995 .

Antalet ersättningsdagar ökar under sommaren främst beroende på att studerande har sommaruppehåll i sina studier. De mindre ökning- arna i februari/mars och i november kan bero på den administrativa handläggningen. Ersättningen från kassan betalas ut var fjortonde dag

eller per månad. Till grund för utbetalningen lämnas uppgifter från den sökande på kassakort. Vanligtvis ingår två kassakort i en månads- utbetalning men under vissa månader tre kassakort. Vid beräkning av den totala månadsutbetalningen av utbetald ersättning per fjortonde dag får antalet kassakort samma påverkan. Detta gör att den utbetalda ersättningen ser ut att variera från månad till månad.

Diagram 5.18 Antalet ersättningsdagar i Industritjänstemännens arbets- löshetskassa

4,00

_w U| o

'8

_N U| O

1,50

1,00

Antal ersättningsdagar N 0 ca

0,50

0,00 v— in a: _ in a: v— io en v— 10 or 1— In 05 v— ln aa r- 10 o; .- in 9 o o o o o o o o o o o o o o o o o o 3 o o 0 ca 0! aa o o o s— 1— r— N N N n n co w:- u- v ln ID o :o 00 en ca ox ca en ca 05 m a» en ca az m ca ca en en a: a» e» m a» Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 206,6 miljoner kronor eller 6,7 procent av utbetald ersättning.

5.19. Joumalistemas arbetslöshetskassa

Joumalistemas arbetslöshetskassa ansluter i Sverige redaktionellt an- ställda och frilansmedarbetare, med minst ett års dokumenterad frilans- verksamhet, vid tidningar, tidskrifter, nyhets— och bildbyråer, radio och television samt vid press- och informationsavdelningar inom förvalt- ningar och organisations-väsendet. Kassan hade 14 910 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 6 605 var kvinnor. Totalt utbetalades 88,9 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med 7,5 procent har skett vid en jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 5 966 lcronor under 1995.

Denna kassa har endast små säsongsvariationer och kassan uppger att ersättningsdagama är relativt jämt fördelade över året. Den beräkna- de kostnaden under 1995 för säsongsvariationen uppgick till 5,1 miljoner kronor eller 5,7 procent av utbetald ersättning.

Diagram 5.19 Antalet ersättningsdagar i Joumalistemas arbetslöshets- kassa

2,00 1,80 - 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00

Antal ersättningsdagar

'— 50 '— Yf ON N (* N 'In 0 t') 00 '- 0 *- g 0 N O O O '— _' _— N N M M !! Q ? 'I! 'It 0 00 00 en & Dt ot Dt & Ch Ch Ch 05 O! O 05 05 G ON Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

5.20. Kommunalarbetamas arbetslöshetskassa

Kommunalarbetamas arbetslöshetskassa ansluter bland annat vårdbi- träden och busschaufförer. Kassan hade 673 867 medlemmar vid års- skiftet 1995/96 varav 542 739 var kvinnor. Totalt utbetalades 6 540 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med 11,6 procent har skett sedan 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 9 706 kronor under 1995.

Kassan har säsongsvariation. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Även kring jul och nyår tillkommer studer- ande med lov eller efter avslutade studier. Efter sommaren finns också en topp beroende av de medlemmar som har haft semestervikariat och inte fått fortsatt anställning. Dessutom finns en yrkesgrupp, park- och kyrkogårdsarbetare, som har säsongsarbetare. Dessa är färre än 1

procent av alla ersättningsberättigade medlemmar i kassan. Dessa har mer och mer övergått till heltidsanställning. Deras högsäsong är under senvår till senhöst, vilket medför att antalet ersättningsberättigade ökar under vintern.

Diagram 5.20 Antalet ersättningsdagar i Kommunalarbetamas arbets- löshetskassa

4,00

_w v- O

__i.) 0 O

_N U- 9

1,50

Antal ersättningsdagar N 8

1,00

0,50 '

0,00

!— ln 0) 1— It) 0) v— ID U) !— !” O) !- IO 0) v— ID U) 1— ID 0) v— IO o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o 0) O) O) O O O 1— F F N N N (”7 t') (') Y ? ? In |!) ID (D (D ” oo Q 0) m 0) C” G) 0) O) O) O') CD 0) O) 0) m 0) 0) 0) or 0) ('D

! Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsm edeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 234,3 miljoner kronor eller 3,6 procent av utbetald ersättning.

5.21. Kommunaltj änstemännens arbetslöshetskassa

Kommunaltjänstemännens arbetslöshetskassa ansluter tjänstemän som arbetar inom både primär och kyrkokommunema. Kassan hade 165 443 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 132 354 var kvinnor. Totalt utbetalades 984,4 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med drygt 9 procent har skett i jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 5 308 kronor under 1995.

Det finns ett visst säsongsmönster. Antalet ersättningsdagar ökar mellan juni och september. Där september är den verkliga toppen. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Septembertoppen beror till viss del på eftersläpningen i den administrativa hanteringen.

Diagram 5.21 Antalet ersättningsdagar i Kommunaltjänstemännens arbetslöshetskassa

200

Antal ersättningsdagar ; O

000

8901 8906 8911 9004 9009 9102 9107 9112 9205 9210 9303 9308 9401 9406 9411 9504 9509 9602

EmmMumepummkm ------ Bummyhpwummhmme&kmwhm1

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 58,2 miljoner kronor eller 5,9 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

5.22. Köpmännens arbetslöshetskassa

Köpmännens arbetslöshetskassa ansluter egna företagare som innehar detaljhandel. Kassan hade 29 814 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 14 271 var kvinnor. Totalt utbetalades 242,8 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är en ökning med 18,6 procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 8 143 kronor under 1995.

Det finns ett visst säsongsmönster i ersättningen från kassan. 1 månaderna maj, juli och december är det toppar. För att en företagare ska kunna få ersättning måste företaget ha upphört helt och hållet med sin verksamhet. Den säsongsvariation som finns under sommaren beror i stor utsträckning på studerande som begår ersättning under sommar- lovet. Detta mönster har förstärkts under de senaste åren.

Diagram 5.22 Antalet ersättningsdagar i Köpmännens arbetslöshets- kassa

4,00 3,50

3 ,00

2,50

2,00

1,50

Antal emittninsdlgar

1,00

0,50

0,00

'— No _— 0 N N N '0 0 m 00 '— O '— g ox N O 05 or -— -— _- N N m m ? v V V': vt 00 ao 90 O O! & Ch Dt OK 0 08 Oi Ok 08 at & Ersättningsdagar per med lem ------ Ersättningsdagar per medlem, glid ande årsm edeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 10,5 miljoner kronor eller 4,3 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

5.23. Lantarbetamas arbetslöshetskassa

Lantarbetamas arbetslöshetskassa ansluter lantarbetare, djurskötare, svampodlare, anställda på handelsträdgårdar, trädgårdsarbetare samt anställda vid golfbanor, ridskolor och travbanor. Kassan hade 18 406 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 7 220 var kvinnor. Totalt ut- betalades 338,2 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med drygt 6 procent har skett vid en jämförelse med 1994. Den genom- snittliga ersättningen per medlem uppgick till 18 377 kronor under 1995.

Enligt kassan finns det ett tydligt säsongsmönster med den högsta arbetslösheten på vintern, under november till mars. Under säsongen som varar från april till september är det färre arbetslösa. Under juni till augusti tillkommer det dock studerande med sommaruppehåll som inte har fått sommararbete. Statistiken från AMS, se diagram 5.23, visar inte detta tydliga säsongsmönster. Det finns dock små toppar under hösten. Enligt kassan arbetar många av medlemmarna som är arbetslösa under vintern med diverse ströarbeten. Detta innebär att dessa medlemmar inte får full ersättning varje vecka. Antalet ersätt- ningsdagar motsvarar därmed inte antalet medlemmar som är arbets— lösa från sitt ordinarie arbete.

Enligt kassan är det är framförallt trädgårdsanläggare som arbetar med underhåll och ny-anläggningar av till exempel grönytor och rabatter som har ett säsongsmönster. Personer sysselsatta med träd- gårdsodling är också berörda i hög grad eftersom deras huvudsakliga sysselsättning är grönsaksproduktion. Även blomsterproduktionen upp- visar ett säsongsmönster. En ökning har noterats inom jordbruket där tillsvidareanställningar har gjorts om till säsongsanställning främst på spannmmålsproducerande företag.

Diagram 5.23 Antalet ersättningsdagari Lantarbetamas arbetslöshets- kassa

8,00 7,00

6,00

5,00

4,00 |

3,00 ;

2,00

Antal ersättningsdagar

1 ,00 """"""""""

0,00

ä å å å % s 5 ” å % å å & 5 E. å % % oo oo & ON (Ä 0! O 0! 01 O Ch Ch DN 0 O 0 O ON Ersättningsd 3321! per medlem """" Ersättningsd ngar per medlem, glidande årsm edellal '

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Kassan uppskattar att två tredjedelar av ersättningsdagama beror på säsongsarbete. Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 43,0 miljoner kronor eller 12,7 procent av utbetalt er- sättningsbelopp.

5.24. Ledamas arbetslöshetskassa

Ledamas arbetslöshetskassa ansluter chefer och andra i ledande ställ- ning i näringsliv och offentlig förvaltning. Fartygs- och maskinbefäl på fartyg kan också anslutas. Kassan hade 69 945 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 5 616 var kvinnor. Totalt utbetalades 758 miljoner kronor i ersättning under 1995. I Jämförelse med 1994 har en minskning skett med nära 10 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 10 838 kronor under 1995.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Fartygs- och maskinbefäl har ofta en kontraktstid på tre månader för att följas av tre månaders ledighet. Under ledighetsperioden har dessa medlemmar rätt till ersättning från arbetslöshetskassan.

Diagram 5.24 Antalet ersättningsdagar i Ledamas arbetslöshetskassa

4,00

3,50

3,00 [

2,50 *

2,00

1,50 »

Antal ersättnlngsdagar

1,00

x

0,50

0,00

" w : * e s 's = a 2 a a s s : ; s s 00 00 m Qx O! Ok 0! O! OK 0 O O O & ON O 05 0! Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsm edeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 43,1 miljoner kronor eller till 5,7 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

5.25. Livsmedelsarbetarnas arbetslöshetskassa

Livsmedelsarbetarnas arbetslöshetskassa ansluter anställda inom slakt och charkindustrin, bagerinäringen, konserv och bryggerindustn'n. Kassan hade 53 094 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 32 031 var kvinnor. Totalt utbetalades 788,9 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är en ökning med 5,6 procent jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 14 859 kronor under 1995.

Det finns ett tydligt säsongsmönster för kassan. Under sommaren ökar antalet ersättningsdagar med cirka 30 procent. Det finns även en topp kring årsskiftet, där ökningen är drygt 30 procent.

Diagram 5.25 Antalet ersättningsdagar i Livsmedelsarbetarnas arbets- löshetskassa 4,00 3,50 J — | & 3,00 ; | | - . g,, 2,50 4 ' .a I -- g 2,00 =- | = 1,50 . 9 o 3 1,00 ' 2 0,50 0,00 88:338828288582388 aaaaaaaaaaaaaaaaaa

Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Enligt kassan finns det ett säsongsmönster för vissa yrkesgrupper inom livsmedelsindustrin. Inom glasstillverkning är högsäsong från februari fram till sommaren. Inom slakt och charkindustrin minskar antalet arbetstillfällen efter månadsskiftet januari/februari. Kassan har ingen större ökning av antalet ersättningsberättigade studenter med sommarlov under sommarmånadema. Antalet ersättningsdagar ökar dock märkbart under sommaren.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 upp- gick till 55,5 miljoner kronor eller 7,0 procent av utbetald ersättning.

5.26. Lärarnas arbetslöshetskassa

Lärarnas arbetslöshetskassa bildades 1 januari 1996 av medlemmar i Lärarförbundet som tidigare var medlemmar i Statstjänstemännens arbetslöshetskassa. Vid bildandet av Lärarnas arbetslöshetskassa upp- gick medlemsantalet till 176 950 varav 142 497 var kvinnor. Kassan ansluter anställda och företagare i Sverige som är verksamma som lärare, skolledare samt studie- och yrkesvägsledare inom den statliga kommunala och statliga utbildningsområdetg. Vidare ansluts även mot-

8Det kommunala och statliga utbildningsområdet omfattar förskola, fritidshem, musik-, grund-, gymnasie-, sår-, och högskola samt studieförbund.

svarande yrkesgrupper inom fristående och enskild utbildningsverk- samhet samt kyrkomusiker.

Diagram 5.26 Antalet medlemmar med ersättning i Lärarnas arbetslös- hetskassa å” 16000 5 14000 :a 5 12000 & 10000 E 3 8000 : E 6000 E 4000 E E 2000 3; 0 *! 53523382535253823 N N N N m m m M Q 9 '# ”=? lh ") M N'] O 05 & OK O» O O QN Ch Ch & O O! ON CN ON & ON Lärarnas ' ' ' Glidande medelvärde

Källa: Lärarnas arbetslöshetskassa. Not: Eftersom Lärarnas arbetslöshetskassa är nybildad finns ännu ingen jämförande årsstatisk. Diagrammet är uppbyggt på siffror som gäller lärarna från deras tidigare arbetslöshetskassa, Statstjänstemännens arbetslöshetskassa. Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet för de senaste 12 månaderna

Inom flertalet av dessa skolformer förekommer uppehåll i under- visningen dels i samband med julhelgen del under stora delar av juni till augusti. Lärare utan formell lärarutbildningen kan inte förordnas tillsvidareanställning enligt skollagen. Dessa lärare anställs på viss—tid vilket för det mesta innebär att de är arbetslösa under loven. Någon annan motsvarande verksamhet har inte funnits att söka under sommar- en och jullovet. Detta är det huvudsakliga skälet till den säsongsvaria- tion som finns. Antalet medlemmar som får ersättning under sommaren ökar med cirka 40 procent.

Från och med hösten 1996 införs ett nytt ferielönesystem genom ett avtal för lärare inom det kommunala området. Ferielön kommer att utgå i förhållande till anställningstidens längd under läsåret. Det är ännu inte beslutat hur detta kommer att påverka rätten till ersättning jämfört med dagens system. Om rätten till ersättning kommer att be— gränsas till att inte omfatta den del som ferielön utgår för kommer antalet ersättningsdagar under sommaren att minska kraftigt.

Kostnaden för säsongsvariationen under 1995 kan inte beräknas då kassan ännu inte var bildad.

5.27. Metallindustriarbetamas arbetslöshets-kassa

Metallindustriarbetamas arbetslöshetskassa ansluter personer som arbetar med tillverkning i stål- och järnverk, bilindustri, verkstads— industri och med elektroniktillverlming. Anställda på båtvarv, billager samt bilverkstäder ansluts också. Kassan hade 334 461 anslutna vid årsskiftet 1995/96 varav 64 718 kvinnor. Totalt utbetalades 4 745 miljoner kronor i ersättning under 1995. En minskning med drygt 817 miljoner, 14,7 procent, har skett sedan 1994. Den genomsnittliga er- sättningen per medlem uppgick till 14 189 kronor under 1995.

Det finns en viss säsongsvariation. Ersättningsdagama är jämnt spridda över året med undantag för sommarmånaderna då medlemmar som har uppehåll i sina studier eller i olika arbetsmarknadspolitiska åt- gärder tillkommer.

Diagram 5.27 Antalet ersättningsdagar i Metallindustriarbetamas arbetslöshetskassa

Antal ersättningsdagar

'— '— Q O N IN N '0 O M GG '— ND '— ; Dt N m ax '— '— — N N M M '=' !? Q '" 'I! 0 en 00 00 at at 0 C» 05 O O O O & & OK 0! ON I Ersättningsdagnr per m ed lem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsm edeltigj

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 264,0 miljoner kronor eller 5,6 procent av utbetalt ersättnings- belopp.

5.28

Musikemas arbetslöshetskassa ansluter musiker, musiklärare, bingo- personal samt teknisk personal vid nöjesparker och olika scener. Kassan hade 5 403 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 1 702 var kvinnor. Totalt utbetalades 173,6 miljoner kronor i ersättning under 1995. Vid jämförelse med 1994 har en minskning skett med drygt 8 miljoner kronor, 4,5 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 33 623 kronor under 1995.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar med 20— 25 procent under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Personal som arbetar vid nöjesparker och djurparker har sin högsäsong under sommaren och är i stor utsträckning arbetslösa under hösten och vintern. Denna arbets- grupp uppgår till 400 medlemmar eller 7,4 procent av totala antalet medlemmar. Lärare och cirkelledare har högre arbetslöshet under som- maren. Musikerna har ingen särskild låg- eller högsäsong.

Musikemas arbetslöshetskassa

Diagram 5.28 Antalet ersättningsdagar i Musikemas arbetslöshetskassa

_o— 8

lå .

Antal ersättningsdagar Lo) & V.)! 8 8 8

l,00 0,00 '— 50 |— V 0! N IN N lh 0 m & -— 0 '— V 0! N O O '— O O O O '— O _. 0 C) O O '— O O O at OS 05 O O '— "" '— N N ("1 m !? !? *? '" ln NO en 00 00 Ut Ok at 0» O O! CN & ON ax & & ON Ok 0? Ersättningsdagar per medlem ------ Fxsättningsdagar per medlem, glidande årsm edeltall

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 12,5 miljoner kronor eller 6,9 procent av utbetald ersättning.

5.29. Målamas arbetslöshetskassa

I Målamas arbetslöshetskassa ansluts olika grupper av målare såsom byggnads- och jämmålare samt lackerare, I denna arbetslöshetskassa förekommer säsongsarbetslöshet för alla grupper av anslutna. Kassan hade 18 198 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav inga kvinnor. Er— sättningsbeloppet varierar mellan olika månader beroende på säsong. I september 1995 uppgick ersättningen till 17,4 miljoner kronor Vilket var det lägsta beloppet under året. Den högsta ersättningsmånaderna var januari och november med drygt 34,4 miljoner kr i utbetalt belopp. Totalt utbetalades 466 miljoner kronor under 1995. Ersättnings- beloppet minskade med 4,8 procent jämfört med 1994. Den genom- snittliga ersättningen per medlem uppgick till 25 604 lqonor under 1995.

Det finns ett tydligt säsongsmönster. Toppen finns i första kvartalet med en ökning på 30 procent.

Diagram 5.29 Antalet ersättningsdagar i Målamas arbetslöshetskassa

Antal ersättningsdagar

'— =D — Ch N Ix N II"! 0 m 00 __. — !? N 883 soo—aaaaeåsaås 00 00 nu Ch Ok 0» 03 O! OK 0! UN ON GR 0 Ch & ON

| Ersättningsdagarpermedlem ------ Ersättningsdagarpermedlem,glidandeårsmedeltal |

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den största säsongsvariationen förekommer för yrkesgrupper som arbetar utomhus. För byggnads- och jämmålare finns inga utvändiga arbeten under hela vinterhalvåret. Denna yrkesgrupp motsvarar 14 000 medlemmar. Lackerare har inget egentligt säsongsmönster men antalet arbetstillfällen påverkas om det är vinter med snö och halka vilket resulterar i många krockskadade bilar. Under sommaren tillkommer ersättningsberättigade medlemmar som har studieuppehåll.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 upp- gick till 56,0 miljoner kronor eller 12,0 procent av utbetald ersättning.

5.30

Pappersindustriarbetamas arbetslöshetskassa ansluter anställda inom massa- och pappersindustrin. Kassan hade 29 673 medlemmar vid års- skiftet 1995/96 varav 5 131 var kvinnor. Totalt utbetalades 283,6 miljoner kronor i ersättning under 1995. En minskning med 72 miljoner kronor, 20,4 procent, har skett jämfört med 1994. Den genom- snittliga ersättningen per medlem uppgick till 59 556 kronor under 1995.

En liten säsongsvariation finns. Kassa har uppgivit att de inte har någon säsongsvariation utan att dagarna är relativt jämt fördelade över året. Viss ökning förekommer under sommarmånaderna och under jul och nyårshelgen beroende på studieuppehåll.

Pappersindustriarbetamas arbetslöshets-kassa

Diagram 5.30 Antalet ersättningsdagar i pappersindustriarbetamas arbetslöshetskassa

'N O O

1,00

Antal ersinningsdlglr V. O

0, 50

0,00

; å : % e s s : a 2 a a s e : a s g a .. s å ; a ; a a a a a ; a a a .. Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsm edeltall

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen uppgick till 15,8 miljoner kronor eller 5,6 procent av utbetald ersättning under 1995.

5.31

Petroleumhandlamas arbetslöshetskassa ansluter ägare, delägare eller familjemedlem som arbetar i verksamheten på en bensinstation. Dess-

Petroleumhandlarnas arbetslöshetskassa

utom ansluts stationschefer och föreståndare på bensinstationer som är anställda av oljebolag. Kassan hade 3 518 medlemmar vid årsskiftet 1995/96. Totalt utbetalades 28,7 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med nära 23,3 procent har skett vid en jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 8 172 kronor under 1995.

En liten säsongssvariation finns. Enligt kassan finns ingen säsongs- variation utan ersättningsdagama är jämt fördelade över året. En liten ökning förekommer under sommarmånaderna då medlemmar med studieuppehåll tillkommer. För att en företagare ska kunna få ersätt- ning måste företaget ha upphört helt och hållet med sin verksamhet. Kassan har månadsutbetalning av ersättningen vilket påverkar utbetal- ningens storlek. Vissa månader, februari, juli och oktober, omfattar utbetalningen tre kassakort istället för två. Detta gör att utbetalningens storlek varierar regelbundet över året.

Diagram 5.31 Antalet ersättningsdagar i Petroleumhandlamas arbets- löshetskassa

Antal ersättningsdagar

_ O _ ? O! N IN N lh 0 n & —' ND '— V ax N 8 8 32 8 o 2 2 : 8 :. å % $ $ ; % % % 00 00 cc Dt & Gt 05 at ON Gt Dt Dt Gt at at ax at ON Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 1,4 miljoner kronor eller 4,8 procent av utbetald ersättning.

5.32. Skogsarbetamas arbetslöshetskassa

Skogsarbetamas arbetslöshetskassa ansluter skogsarbetare och virkes- mätare. Kassan hade 14 615 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 999 var kvinnor. Totalt utbetalades 485 miljoner kronor i ersättning under 1995. En liten minskning har skett sedan 1994 med cirka 1 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 33 187 kronor under 1995.

Kassan har ett säsongsmönster. Ersättningsdagama är fler från november till mars samt under juli månad. Runt årsskiftet ökar antalet ersättningsdagar med 15-20 procent. Det är framförallt plantskole- och skogsvårdsarbetare som uppvisar ett återkommande mönster. Under vinterhalvåret begränsas arbetsmöjlighetema. Under sommaren till- kommer studerande med sommaruppehåll. Kassan beräknar att mot- svarande en femtedel av antalet ersättningsdagar beror på säsongs- arbetslöshet.

Diagram 5.32 Antalet ersättningsdagar i Skogsarbetamas arbetslöshets- kassa

3,00

Antal ersittn in gsdaglr & o o

'— — 0 N N N in 0 M 00 _— _ Dt N ååaååaaaaaaaaaaaaå Ersättningsdagar per medlem ----- Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal ]

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 38,3 miljoner kronor eller 7,9 procent av utbetald ersättning.

5.33. Skogs- och lantbrukstjänstemännens arbetslöshetskassa

Skogs- och lantbrukstjänstemännens arbetslöshetskassa ansluter tjänstemän som arbetar i skogs- och lantbruksbolag. Kassan hade 1 520 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 672 var kvinnor. Totalt ut- betalades 14,4 miljoner kronor i ersättning under 1995. Vid en jämför- else med 1994 har en liten minskning skett med 260 000 kronor vilket motsvarar 1,8 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 9 416 lcronor under 1995.

Diagram 5.33 Antalet ersättningsdagar i Skogs- och lantbrukstjänste- männens arbetslöshetskassa

1,50

1,00 '

Antal ersättningsdagar

0,50

0,00

-— 8 .— v as N lx N 'n o m oo _— 8 _. % Q N 8 m & 8 8 2 2 : 2. a 2 .9. $ 4 ? m 91 8 00 oo W Dt O at (h Ut O! at O O O! OK 0 O! Gt Ch

| Ersättningsdagar per medlem """" Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Visst säsongsmönster finns. Antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier. Det finns även en topp kring årsskiftet.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 upp- gick till 1,1 miljoner kronor eller 7,4 procent av utbetald ersättning.

5.34. Småföretagamas arbetslöshetskassa

Medlemmar i Småföretagamas arbetslöshetskassa (SmåA) skall vara företagare, ägare eller delägare till ett företag i Sverige och verksam inom näringsgrenama hantverk, industri eller service. Make eller maka som deltar i verksamheten i en enskild firma anses här som företagare

och kan därmed också vara medlem. Ägare till jord- och skogsbruk, verksamma inom rennäringen, företagare som driver butik eller innehar agentur kan inte vara medlem. Kassan har 109 741 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 26 905 var kvinnor. SmåA är endast en arbets- löshetskassa och har inget medlemsförbund knutet till sig. Totalt utbe- talades 523,1 miljoner kronor i ersättning under 1995. Detta är drygt 1,6 miljoner kronor mer än 1994 eller en ökning med 0,3 procent. I detta belopp ingår även ersättning för ALU åtgärder med 45 547 977 kronor. Detta belopp har minskat med nära 3 miljoner kronor eller en minskning med drygt 6 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 4 767 kronor under 1995.

För att vara berättigad till ersättning skall företagaren vara helt och varaktig skild från all egen verksamhet annat än tillfälligt? Det finns ' dock särskilda villkor för åkare och schaktentreprenörer.

Åkare och schaktentreprenörer kan vara berättigade till ersättning utan att behöva avveckla rörelsen. Detta gäller transportfordonsägare och schakt-entreprenör med högst tre enheter. Dessutom skall åkaren vara aktiv förare av eget fordon som är anslutet till ett läns åkeri- förening eller schaktkooperativ. Åkaren skall dessutom vara medlem av en ekonomisk förening som aktivt kan deltaga i kontrollen av arbetslösheten. Ersättning kan lämnas under tiden 1 oktober till 31 maj för tillfälliga stopp. I SmåA finns cirka 8 000 medlemmar. inom denna

yrkesgrupp-

9 4 5, Lagen om arbetslöshetsförsäkringen. Helt och varaktigt avskild från all egen verk- samhet annat än tillfälligt innebär att företaget måste vara avregistrerat, sålt, ha försatts i . konkurs eller likvidation. Lokalen som företaget har varit verksam i skall vara uppsagd, alla inventarier skall vara sålda, F-skatt och moms skall vara avregistrerats samt företag- et i sig skall vara avregistrerat.

Diagram 5.34 Antalet ersättningsdagar i Småföretagams arbetslöshets- kassa

2,00

"v. 0

1,00

Antal ersättningsdagar

0,00

'— ND '— ? at N IN N "5 C M M '— O '_' ? ON N

Dt ON — .— —— N N m m !? ? V III I!) 0 en 00 oo Qx Oi ON Ut ON ON O O DN 05 ON Dt ON Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsm edeltafl

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Viss säsongsvariation finns. I SmåA finns säsongsarbetslöshet endast för åkare och schaktentreprenörer samt under sommaren för studerande. Antalet ersättningsdagar i början av året ökar med 20-30 procent. Toppen under sommaren visar endast på en ökning med cirka 7 procent.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 upp- gick till 35,1 miljoner kronor eller 6,7 procent av utbetald ersättning.

5 .35 Statstj änstemännens arbetslöshetskassa

Statstjänstemännens arbetslöshetskassa (SEA) ansluter tjänstemän inom statlig förvaltning, polis, tull försvar och sjuksköterskor samt medlemmar i Svenska lärarhögskolans lärarförbund. Kassan hade 247 358 medlemmar den 1 januari 1996 varav 172 221 var kvinnor Totalt utbetalades 1 765 miljoner kronor i ersättning under 1995. En ökning med nära 9 procent har skett i utbetalt belopp i jämförelse med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 7 099 kronor under 1995. Till SEA har medlemmar från sju olika fackliga organisationer anslutits. Från den 1 januari 1996 har Lärarnas arbets— löshetskassa startat och därmed lämnat SEA. Tidigare har säsongs- variationema varit stora. Kassan har ingen erfarenhet från säsongs- variationer förutom lärarnas.

Visst säsongsmönster finns dock då antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier samt att vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder upphör. De markanta topparna under sommarmånaderna fram till 1996 beror på lärarna.

Diagram 5.35 Antalet ersättningsdagar i Statstjänstemännens arbetslös- hetskassa

l,50 . -

1,00

0,50 —

Antal ersättningsdagar

O -- å O O '— O _! O O O O "' O O O O '— _' '_' N N "1 M Q *? V 'n 'I] 0 00 N 00 & at O 05 ON & Dt & ON ON ON ON Dt UK | Ersättningsd agar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltall

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen uppgick under 1995 till 113,8 miljoner kronor eller 6,5 procent av utbetalt ersättningsbelopp.

5.36. Sveriges arbetares arbetslöshetskassa

Sveriges arbetares arbetslöshetskassa ansluter ”anställda” oavsett yrkesgrupp. Kassan hade 14149 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 4 829 var kvinnor. Totalt utbetalades 395, 1 miljoner kronor i ersättning under 1995. I jämförelse med 1994 har utbetalt belopp ökat med 17,2 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem upp- gick till 21 182 kronor under 1995.

Diagram 5.36 Antalet ersättningsdagar i Sveriges arbetares arbetslös- hetskassa

Antal ersättningsdagar

-— '— ? O N IN N 'I"! 0 m m -— v— ? N ååaååaaaaaaaaaaaaa | Ersättningsdagarpermedlem """" Ersättningsdagarpermedlem,glidandeårsmedeltal |

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Visst säsongsmönster finns bland annat ökar antalet ersättningsdagar ökar under sommarmånaderna. Under sommaren tillkommer de medlemmar som har uppehåll i sina studier.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 upp- gick till 26,6 miljoner kronor eller 8,9 procent av utbetald ersättning.

5.37. Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa

Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa bildades 1963 för yrkesfiskare bo- satta i Sverige. Detta var den första arbetslöshetskassan som bildades för egna företagare i Sverige. Med yrkesfiskare avses den som större delen av året bedriver fiske och har en årlig nettoinkomst av fiske som överstiger 22 000 kronor. Antalet medlemmar i kassan vid årsskiftet 1995/95 uppgick till 2 058 varav 18 var kvinnor. Totalt utbetalades 37,5 miljoner kronor i ersättning under 1995. Vid en jämförelse med 1994 ökade ersättningsbeloppet med 4,9 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 18 232 kronor under 1995.

Det finns särskilda bestämmelser för ersättningen till fiskare”). De flesta yrkesfiskare är egna företagare. För andra företagare krävs att

10 Se bland annat ”Fiskares arbetslöshetsförsäkring” Statskontoret 1994:27

verksamheten inte är i drift]1 men för fiskare kan det anses att arbets- löshet råder medan företaget fortfarande är i drift. För att kunna åtnjuta dessa särskilda regler krävs att fiskaren är ansluten till Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa. Fiskare som uppfyller dessa krav betraktas som arbetslös när det uppstår tillfälliga avbrott i verksamheten om fiske omöjliggörs på grund av:

ishinder andra väderleks- eller miljöförhållanden maskin- eller båthaveri motor och vinschbyte drivmedelsbrist till följd av importsvårigheter fångstbegränsningar beslutade av EG eller av Fiskeriverket

Ovanstående regler gör att antalet ersättningsdagar ger ett markant säsongsmönster. Bland annat ökar antalet ersättningsdagar under vissa vintermånader. Orsaken till detta kan bland annat vara ishinder eller fångstbegränsningar.

Diagram 5.37 Antalet ersättningsdagar i Sveriges Fiskares arbetslös- hetskassa

Antal ersättningsdagar

8901 8906 8911 9004 9009 9102 9107 9112 9205 9210 9303 9308 9401 9406 9411 9504 9509 9602

Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

” För närmare beskrivning av reglerna för företagare hänvisas till Småföretagama arbets- löshetskassa.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under hela 1995 upp- gick till 4,7 miljoner kronor eller 12,5 procent av utbetald ersättning.

5.38. Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa

Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa ansluter verksamma artister, tekniker och administratörer inom svensk teater, film, radio och television samt andra närbesläktade områden. Dessutom tillhör medlemmar i fackförbundet SYMF denna kassa. Medlemmarna i SYMF uppgår till cirka 2 000 personer och har dragit sig ur Musikerna arbetslöshetskassa. De var dock för få för att bilda en egen arbetslös- hetskassa. Kassan hade totalt 8 218 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 4 116 var kvinnor. Den totala utbetalda ersättningen uppgick till 171,9 miljoner kronor under 1995 vilket är en höjning från 1994 med 10,7 procent. Den genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 20 920 kronor under 1995 .

Det förekommer ett tydligt säsongsmönster för de konstnärliga medlemmarna i denna kassa. Det är framförallt under sommarmånad- erna som antalet ersättningsberättigade medlemmar ökar. Kassan har nära dubbelt så många ersättningsdagar under sommaren som under året i genomsnitt. Detta kan delvis förklaras av antalet studerande med lov ökar. Den största andelen tillkommer dock genom att de som med- verkar i tv-serier under höst och vår har uppehåll under sommaren och att teatrar sommarstänger. Sommaruppehållet varierar men lågsäsong- en är i huvudsak från maj till september. Det höga antalet ersättnings- tagare under sommarhalvåret har förekommit under en lång tidsperiod.

Diagram 5.38 Antalet ersättningsdagari Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa

8,00

7,00 6,00 -

5,00 .

4,00

3,00

Antal ersättningsdagar

2,00 - 1,00

0,00

8 8 : å % 8 '$ 5 8 9 8 ä 5" 8 : 3 % 8 O ON Ch O 8 _ _ _ N N M M Q ? !? V'! ln *0 00 en en Gt ON Qx O O O O! Ch OK O 05 ON Oi ON | Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per medlem, glid ande årsm edeltal

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 16,8 miljoner kronor eller 9,8 procent av utbetald ersättning.

5.39. Transportarbetamas arbetslöshetskassa

Transportarbetamas arbetslöshetskassa ansluter lastbils-, buss-, taxi- och oljebilsförare, bil- och cykelbud, flygtekniker, hamnarbetare, anställda på bensinstationer samt anställda på gummiverkstäder. Kassan hade 71 559 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 10 490 var kvinnor. Totalt utbetalades 1 095 miljoner kronor i ersättning under 1995, vilket är en minskning med 46,2 miljoner kronor, 15,9 procent, jämfört med 1994. Den genomsnittliga ersättningen per medlem upp- gick till 15 309 kronor under 1995.

Diagram 5.39 Antalet ersättningsdagar i Transportarbetamas arbetslös- hetskassa

4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00

Antal ersättningsdagar

55 å : å ä 8 's 2 8 2 8 8 5 8 : å % 8 en 00 % ; E 52 å ”ä ä & å & 3 '61 3 8 | Ersättningsdagar per medlem ------ Ersättningsdagar per rn edlem, glidande årsm edeltal _|

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Viss säsongsvariation finns i antalet ersättningsdagar. Det finns klara toppar i början på året och under sommaren med en ökning av antalet ersättningsdagar med 25—30 procent. För lastbilförare som kör i skogen finns en period under våren då tjälen går ur marken, då det är omöjligt att köra. För grävmaskinister som arbetar i skogen är det svårt att arbeta då tjälen finns i jorden. Oljebilsförare har högsäsong inför hösten då oljepannor skall fyllas på samt omkring årsskiftet då kylan kommer. Andra tidsperioder är efterfrågan på förare lägre. Anställda inom gummiverkstäder har högsäsong vid jul och nyårshelgen samt innan semestern. Dessa yrkesgrupper representerar en liten andel av medlemmarna i kassan. Under sommaren tillkommer studerande som har uppehåll i sina studier samt skolbussförare. Kassan uppskattar att dessa grupper står för 1 procent av antalet ersättningsdagar.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen under 1995 uppgick till 80,7 miljoner kronor 17,4 procent av utbetald ersättning.

5.40. Träindustriarbetamas arbetslöshetskassa

Träindustriarbetamas arbetslöshetskassa ansluter främst arbetare inom trävaruindustrin Kassan hade 54 262 medlemmar vid årsskiftet 1995/96 varav 10 232 var kvinnor. Totalt utbetalades 923,4 miljoner kronor i ersättning under 1995. En minskning har skett med 174,8 miljoner kronor, 15,9 procent, i utbetalt belopp sedan 1994. Den

genomsnittliga ersättningen per medlem uppgick till 17 073 kronor under 1995.

Visst säsongsmönster finns. Enligt kassan har de ingen säsongsvari- ation utan dagarna är jämt spridda över året. Viss ökning kan noteras under sommar-månadema till följd av tillströmningen av studerande med studieuppehåll.

Diagram 5.40 Antalet ersättningsdagar i Träindustriarbetamas arbets- löshetskassa

Antla ersättningsdagar

— s : % % a 's 2 a 2 s a s s : a a s % a a a a a a a a a a a a a a a I Ersättningsdagar per medlem ---- Ersättningsdagar per medlem, glidande årsmedeltal |

Källa: AMS Steakdatabasen Not: Glidande årsmedeltal visar det genomsnittliga årsvärdet fem månader före och sex månader efter den aktuella månaden.

Den beräknade kostnaden för säsongsvariationen uppgick till 57,4 miljoner kronor eller 6,2 procent av utbetald ersättning under 1995.

6 Bilaga

Diagrammen som beskriver antalet ersättningsdagar för respektive arbetslöshetskassa bygger på statistik från Försäkringsenheten på AMS. Statistiken visar antalet dagar som ersätts vid utbetalningstill- fallet. Utbetalningsdagen kommer tidigast tre veckor efter den period som ersätts. Utbetalningen kan ske varje vecka, var fjortonde dag eller per månad. Begäran om ersättning lämnas var fjortonde dag på kassa— kort. Statistik för vissa månader omfattar tre månadskort istället för två. Detta ger en regelbunden säsongsvariation som beror på den administrativa handläggningen. Detta måste tas i beaktande vid tolk- ningen av diagrammen.

Antalet ersatta dagar jämförs med ett säsongsrensat värde som har beräknats fram. Den aktuella månaden har jämförts med genomsnitt av fem tidigare månader och sex senare månader. Denna säsongsrensning har gjorts för att ta hänsyn till de stora förändringar i antalet ersätt- ningsdagar.

I diagrammet har antalet ersättningsdagar beräknats per medlem för att rensa för de stora förändringar som har skett i arbetslöshetskassoma av antalet medlemmar.

De fyra enkätfrågor om säsongsvariation som arbetslöshetskassoma har besvarat. Det är endast två kassor som inte har besvarat enkäten, Farmacitj änstemännens och Svenska arbetares arbetslöshetskassa.

1. Är antalet ersättningsdagar i Er kassa jämnt spridda över året eller finns det något säsongsmönster?

2. Om ja på ovanstående fråga: Under vilka månader på året är antalet ersättningsdagar fler än normalt och under vilka månader är de färre?

3. För vilka yrkesgrupper inom er kassa varierar antalet ersättnings— dagar över året och hur stora är dessa yrkesgrupper?

4. Har ni någon uppfattning om hur stor andel av antalet ersättnings- dagar inom er kassa som beror på säsongsmässig arbetslöshet?

Beräkningsmetoder och antaganden

Innehållsförteckning Sida 1 Inledning 466 2 Utredningens kalkylmodell 467 Statistiskt underlag för kalkylerna 468 Utredningens urval 468 Uppräkning av urvalet 469 Beräkningsgången 469 Antalet ersättningsdagar och tidigare lön 4 70 Kostnader i olika regelsystem 4 70 Beräkning av KAS och deltid 4 71 Beräkning av noll- och förändringsalternativ 4 72 Beräkning av den sammanlagda ersättningstiden 4 72 Möjlig underskattning av ersättningstiden 4 73 3 Enskilda frågor 474 Genomförandet av den nya försäkringen 4 74 Den bortre gränsen 4 75 Arbetsvillkoret i den nya försäkringen 475 Nytillträdandeersättning 4 76

Deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsmönster 4 76

1 Inledning

Kapitel 11 redovisar beräkningar över ekonomiska effekter av utred- ningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring. Kapitlet innehåller kalkyler av effekterna av enskilda förändringar i arbetslöshetsersätt- ningens regelsystem, samt beräkningar av den samlade effekten av utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring. Beräkningama bygger i huvudsak på en simuleringsmodell som utredningen har utvecklat med hjälp av AMS. Simuleringsmodellen användes även för kalkylerna i utredningens delbetänkandel och presenteras i ett senare avsnitt i denna bilaga. Utredningen har även tagit hjälp av arbetsmark- nadsdepartementet och AMS för enskilda beräkningar.

De ekonomiska effekterna av förändringar i arbetslöshetsersättning- ens regelsystem inträder inte alltid omedelbart utan får ofta gradvis genomslag under flera år. Vissa regeländringar får effekt omedelbart, bl.a. förändringar av ersättningsnivåer eller ersättningstak. Andra regeländringar får effekt först på sikt och är beroende av hur regeländringarna införs och vilka övergångsregler som tillämpas. Detta är bl.a. fallet för begränsningar av ersättningsperiodens totala längd och av antalet ersättnings-/delperioder.

För att kunna beräkna de ekonomiska effekterna av olika typer av förändringar och av kombinationer av regeländringar är det nödvändigt att beräkna effekterna under vart och ett av den följd av år som det tar innan regeländringarna fått fullt genomslag. Detta kräver ofta en komplicerad analys, eftersom effekterna beror av förutsättningar i om- världen. Den arbetslöshet och de lönenivåer som råder när regelföränd— ringama genomförs har stor betydelse för vilka konsekvenserna blir.

Regeländringarna kan också själva påverka beteendet hos dem som berörs av förändringarna. Det har inte varit möjligt att analysera hur olika regeländringar verkar i en dynamisk process, där regeländringar- na påverkar arbetstagarnas beteenden. I stället har utredningen genom- fört en förenklad statisk analys som inte tar hänsyn till eventuella beteendeförändringar.

Beräkningama tar dock hänsyn till förändringar i arbetslösheten och i lönenivåema. I huvudaltemativet i kapitel 11 följer utredningen de antaganden som gjorts i regeringens budgetproposition för år 19972. Utredningen redovisar även en alternativ beräkning där arbetslösheten antas ligga kvar på 1995 års nivå. Detta ger möjlighet att studera kost-

] SOU 1996:51. Se även bilaga 3 i delbetänkandet. 2 Prop. 1996/97

nader och besparingar av utredningens förslag under andra samhälls- ekonomiska förutsättningar.

2 Utredningens kalkylmodell

Grundprincip för kalkylen är att beräkna hur kostnaderna för arbetslös- hetsersättning och åtgärder under ett kalenderår påverkas av ett alternativt regelsystem från början av året. Kalkylema baserar sig på faktiskt registrerad arbetslöshet och registrerade ersättningsdagar för det studerade kalenderåret. Beräkningama bygger av praktiska skäl på ett urval arbetslösa.

I ett ”nollaltemativ” beräknas för varje individ i urvalet kostnaden med det befintliga regelsystemet. Denna beräkning grundar sig på det antal ersättningsdagar som den arbetslöse faktiskt haft under kalender- året och på den lön som legat till grund för den arbetslöses ersättning.

I ett ”förändringsalternativ” beräknas vilka kostnaderna skulle ha blivit för samma individ med ett alternativt regelsystem. I detta regel- system är det möjligt att välja andra ersättningsnivåer, ersättningstak, längd på ersättningsperioder, m.m. Regelsystemet tillåter också att er- sättningsnivån varierar, beroende på hur lång tid den arbetslöse befunnit sig i en sammanhängande period av öppen arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder.

Den sammanlagda tiden i arbetslöshet delas in i ett antal delperiod— er. Kalkylmodellen kan variera längden på perioderna och ersättnings- nivån i varje period. Kalkylmodellen kan också variera ersättningen under perioden. Det är t.ex. möjligt att sätta ersättningsnivån till 80 procent av den tidigare lönen de första 100 dagarna, 70 procent de nästföljande 100 dagarna.

Genom att jämföra kostnaderna i nollalternativet och i förändrings- altemativet för samtliga individer i urvalet är det möjligt att uppskatta den procentuella skillnaden i kostnader under ett kalenderår mellan olika förslag till regler i arbetslöshetsförsäkringen. Genom att räkna upp urvalet till totalnivå uppskattas den totala kostnadseffekten i miljoner kr.

Kalkylema grundas på ett urval arbetslösa under år 1995. Beräk- ningarna i kalkylmodellen utgår däremot från 1996 års ersättnings- regler, lönenivåer och totala arbetslöshet. De ersättningsregler som gäller är 1996 är alltid nollaltemativ i utredningens beräkningar.

Alla kalkylmodellens beräkningar av kostnader och besparingar av utredningens förslag bygger på den andel i urvalet arbetslösa som hade ersättning från arbetslöshetsförsälqingen eller KAS under år 1995. Beräkningama över hur kostnaderna för utbildningsbidragen påverkas

av utredningens förslag avser endast de personer med utbildningsbi- drag som också är berättigade ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

Statistiskt underlag för kalkylerna3

Underlag för beräkning av faktiska ersättningsdagar under år 1995 är AMS databas AK—STAT. I denna databas finns information om arbets- lösas ersättning från arbetslöshetskassoma och KAS-systemet fr.o.m. början av år 1994. Uppgifterna knyter an dels till beslutet om ersätt- ning, dels till den löpande utbetalningen. Den första typen av uppgifter gäller t.ex. beslutstidpunkt, dagpenning, den tidigare lön som legat till grund för den beslutade dagpenningen, m.m. Dessa uppgifter upp- dateras när nytt underlag inkommer, t.ex. förändrad lön. Den andra typen av uppgifter gäller antalet ersättningsdagar i arbetslöshetskassa respektive ALU, antalet karensdagar, utbetalt belopp, m.m. Dessa upp- gifter registreras per kalendervecka.

Beräkningama av sammanhängande tid med ersättning eller arbetsmarkrradsåtgärd utgår från AMS händelsedatabas, kallad Händel. I denna registreras samtliga händelser vid arbetsförmedlingama som berör de arbetssökande. I Händel finns information om när de arbets- sökande inregistrerats och avregistrerats vid arbetsförmedlingen. Denna information ligger till grund för bestämningen av inskrivnings- perioder. Om den arbetssökande avregistreras och senare återkommer, påbörjas en ny inskrivningsperiod. I Händel registreras också under vilka perioder de arbetssökande befunnit sig i öppen arbetslöshet respektive i olika arbetsmarknadsåtgärder. De arbetssökande indelas därvid i sökandekategorier och perioderna i arbetslöshet respektive åtgärder registreras i form av sökandekategoriperioder. Uppgifter om sökandekategoriperioder finns i allmänhet fr.o.m. mitten av år 1991.

Utredningens urval

Från Händel har dragits ett slumpmässigt urval på 5 000 arbetslösa. Ur- valsramen är samtliga individer som varit inskrivna vid arbetsförmed- lingen år 1995 med undantag av några sökandekategorier. Det gäller

3 AMS utredningsenhet har tagit fram det statistiska underlaget åt utredningen och i övrigt bidragit med värdefulla råd. Henrik Gaunitz och Anders Harkrnan har ansvarat för urvalsdragning och sammanlänkning av Händel och AK-STAT- data. Henrik Gaunitz har också medverkat i uppbyggandet i kalkylmodellen. Utredningen bär dock det fulla ansvaret för modellens uppbyggnad och funktion.

dels arbetssökande som har arbete men som vill byta till ett nytt och dels sökande inom skyddad verksamhet.4 Uppgifterna om de arbetslösa i urvalet som uppburit ersättning från arbetslöshetskassa eller KAS har hämtats från AK-STAT. 3 273 personer, vilket motsvarade 65 procent av urvalet, hade uppburit någon form av ersättning under år 1995. 307 personer med oanvändbara statistiska uppgifter har sållats bort från urvalet.

Uppräkning av urvalet

Eftersom kalkylerna endast berör de som under år 1995 uppburit ersättning från arbetslöshetskassa eller KAS, har resultaten i urvalet räknats upp för att få jämförbarhet med de totala kostnaderna för arbetslöshetsersättning som redovisas i AK-STAT. I kalkylerna har ingått 3 032 arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. Enligt AK-STAT hade 937 876 personer arbetslöshetser— sättning någon gång under året.

Kontrollräkrringar av antalet ersättningsdagar och den utbetalda ersättningen visar att urvalet är representativt. Om utredningens urval räknas upp till motsvarande antal personer blir antalet ersättningsdagar i urvalet 93,7 miljoner under år 1995. Det totala antalet ersättnings- dagar enligt AK-STAT var 94,4 miljoner år 1995. Urvalet underskattar därmed det totala antalet ersättningsdagar med 0,75 procent.

Felmarginalen är något större för varje enskild ersättningsform. Modellen underskattar antalet ersättningsdagar från arbetslöshetsför- säkringen med 2 procent och överskattar antalet ALU-dagar med 7 procent. Antalet KAS dagar överskattas totalt sett med 8 procent.

Urvalet underskattar också det totalt utbetalda ersättningsbeloppet från arbetslöshetsförsäkringen, KAS och ALU. Skillnaden uppgår till strax under 3 procent. Utredningens beräkningar har korrigerats för skillnaderna mellan urvalet och de faktiska beloppen.

Beräkningsgången

Beräkningarna kan för varje individ indelas i två faser som besvarar två olika frågor:

0 Hur många ersättningsdagar har den arbetslöse haft under kalenderåret och vilken ersättningsgrundande lön har funnits?

4 Sökandekategoriema 41: ombytessökande, 42: lönebidrag samt 43:ofentligt skyddat arbete.

. Vad är köstnaden för den arbetslöses ersättning med det befintliga regelsystemet och vilken skulle kostnaden blivit vid ett alternativt regelsystem med olika ersättningsnivåer och ersättningsperioder ?

Antalet ersättningsdagar och tidigare lön

Från AK-STAT hämtas uppgifter för varje individ om faktiskt antal ersatta dagar från arbetslöshetskassa och KAS under kalenderåret, antal dagar i ALU, antal karensdagar samt den tidigare lön som legat till grund för kassans ersättningsbeslut.

Kostnader i olika regelsystem

Efter att ha beräknat faktiskt antal ersatta dagar under året beräknas för varje individ den tidigare sammanhängande tiden med kassaersättning eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid ingången av det kalenderår som kalkylen avser (se beskrivning nedan). I den tredje fasen jämförs sedan kostnaderna som det faktiska antalet ersättningsdagar och den ersättningsgrundande tidigare lönenivån ger i det befintliga regelsys- temet och i det alternativa regelsystemet. Beräkningama avser främst kostnaden för arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Beräkningama avser dock också följdeffekter för arbetsmarknadsåtgärder vars ersättnings- nivå är knuten till ersättningsnivån i arbetslöshetskassan.

Kostnaden för ersättning från arbetslöshetskassa och KAS och ALU kan med relativt stor säkerhet beräknas med hjälp av AK-STAT. Be- räkningar över kostnaderna för andra arbetsmarkrradsåtgärder och för- delningen av antalet ersättningsdagar över det studerade kalenderåret bygger på uppgifter från Händel. Syftet har varit att ge en heltäckande bild av konsekvenserna av utredningens förslag som också inkluderar personer som befinner sig i arbetsmarknadsåtgärder.

För varje registrerad sökandekategoriperiod i Händel under år 1995 beräknas en kostnad som beror på sökandekategorin. För öppen arbets- löshet och arbetsmarlmadsåtgärder, vars ersättning är kassaanknuten, beräknas kostnaden som antalet ersättningsdagar multiplicerat med den arbetslöses dagpenning. Den arbetslöses dagpenning är beräknad med utgångspunkt från den ersättningsnivå som gäller för kalkylåret.

För arbetsmarknadsåtgärder som inte är knutna till arbetslöshetskas- san. t.ex. beredskapsarbete, har kostnaden beräknats som antalet ersätt- ningsdagar multiplicerat med den totala genomsnittliga kostnaden per dag för denna åtgärd under 1995 enligt statistik från AMS.

I beräkningen av nollalternativet har alla ersättningsperioder under kalenderåret samma ersättningsnivå, t.ex. 75 procent. I förändringsal- temativet kan däremot ersättningen variera med längden på den tidigare sammanhängande ersättningstiden. Ersättningen för den första sökandekategoriperioden under kalenderåret beror då på hur länge individen befunnit sig i en sammanhängande period av arbetslöshet och arbetsmarlmadsåtgärder när den första perioden under året inträder. Varje ny sammanhängande period under året ökar sedan på den sammanhängande ersättningstiden. När individen passerar en gräns för en ersättningsperiod kan en förändrad ersättningsnivå inträda. Det kan också förekomma att den sammanhängande ersättningsperioden bryts under året och att beräkningen börjar om från noll.

Beräkningen av den sammanhängande tiden i ersättningen kräver ett antal antaganden. I Händel-statistiken förekommer att längden på tid i öppen arbetslöshet ibland har överskridit det som är tillåtet enligt nuvarande regler. Kalkylema visar dock liten känslighet för variationer i antagandet om när dessa perioder ska anses som avbrutna och beräkningen kan börja om från noll igen5 .

I det ideala fallet ska uppgifterna i AK-STAT och Händel stämma överens så att perioder med registrerad arbetslöshetsersättning i AK- STAT motsvaras av perioder med öppen arbetslöshet i Händel. På grund av brister i registreringen är det inte säkert att en sådan överensstämmelse alltid finns. Utgångspunkten för beräkningama har varit att uppgifterna i AK-STAT prioriteras framför uppgifterna i Händel i de fall som uppgifterna är motstridiga. Rutiner har införts i kalkylen för att garantera att antalet ersättningsdagar i arbetslöshetskassa och ALU motsvarar dem som redovisas i AK- STAT. När det gäller övriga arbetsmarknadsåtgärder utgår beräkrring- arna från de registrerade sökandekategoriperiodema i Händel.

Beräkning av KAS och deltid

Med hjälp av AK-STAT är det möjligt att tidsbestämma kassa- respektive KAS-perioder under året. Denna information har dock av tidsskäl inte kunnat användas i kalkylmodellen. Istället antas att KAS- perioder alltid ligger före perioder med ersättning från arbetslöshets- kassa.

Enligt uppgift från AMS kan kvaliteten på uppgifterna om antalet ersättningsdagar för deltidsarbetslösa i AK-STAT vara något osäker.

5 För de deltidsarbetslösa är däremot antagandet om periodlängden känsligare eftersom denna grupp i allmänhet upparbetar ett nytt arbetsvillkor under pågående period,

Beräkningar har därför gjorts av fördelningen mellan deltidsarbetslös- het och heltidsarbetslöshet som grundar sig på markeringen i Händel. Resultatet visar att antalet deltidsdagar överskattas nästan 2,5 gånger när AK-STAT markeringen utnyttjas. Simuleringsmodellen har revi— derats så att de nya beräkningarna av deltidsdagar istället utgår från markeringen i Händel.

Beräkning av noll- och förändringsaltemativ

För varje individ beräknas således kostnaden för varje sökandekate- goriperiod under 1995 enligt ovan. I nollalternativet är kostnaden för kassadagar 75 procent av den tidigare daglönen. I förändringsaltemativet tillämpas utredningens förslag på den tidigare daglönen. De olika beräkningsaltemativen utgår från samma arbetslös- het och samma sökandekategoriperioder. För att räkna fram effekterna över tiden har antaganden gjorts om den framtida utvecklingen av arbetslöshet och lönekostnadsutveckling. Endast ersättningsnivån skiljer mellan alternativen. Under åren 1996 och 1997 är nollalternativet och förändringsaltemativet identiska i dessa två aspekter.

Från och med år 1998 införs de av utredningen föreslagna regeländ- ringarna. Förändringsaltemativet visar då kostnaden för försäkringen under införandeåret och nollalternativet bygger på en fortsatt tillämp- ning av 1996 års regler. De redan beslutade förändringarna som träder i kraft den 1 januari 1997 beaktas inte. De första arbetslösa som befinner sig i en sammanhängande period av öppen arbetslöshet eller arbets- marknadsåtgärder i antingen 860 dagar eller i maximalt fyra kalenderår kommer att utförsäkras någon gång under 1999. I beräkningen har dock effekterna av detta förts till år 2000 (se avsnitt om genomförande- regler).

Efter utförsäkringen erbjuds ett efterskydd i 200 dagar med grund- belopp. Kostnaden för denna har simulerats genom att låta modellen beräkna antalet ersättningsdagar mellan ersättningsdag 860 och ersätt- ningsdag 1 060. Eftersom uppgifterna i Händel underskattar antalet långtidsinskn'vna har simuleringsresultatet skrivits upp med den kalkylerade underskattningen.

Beräkning av den sammanlagda ersättningstiden

Syftet med beräkningarna är att uppskatta hur lång tid den arbetslöse har befunnit sig i s.k. rundgång utan att någon gång ha kvalificerat sig för en ny ersättningsperiod enbart med förvärvsarbete. Berälmingarna

sker för varje individ i urvalet med hjälp av Händel. Utgångspunkten är sökandekategoriperioderna, dvs. registreringen av individens tid i öppen arbetslöshet och åtgärder. Genom att för varje individ addera relevanta sökandekategoriperioder som är tidsmässigt sammanhängan- de skapas sammanhängande ersättningsperioder.

Ersättningsperiodema mäts i antalet ersättningsdagar, antingen i öppen arbetslöshet eller i åtgärder. I Händel registreras de arbetslösas kalendertid i olika sökandekategorier. Kalenderdagar har översatts till ersättningsdagar genom att dela det totala antalet ersättningsdagar enligt AK-STAT med totala antal dagar i öppen arbetslöshet enligt Händel. Denna kvot har använts för samtliga individer för att omforma kalendertid till ersättningstid. För deltidsarbetslösa har tillämpats en kvot som uppgår till hälften av kvoten för heltidsarbetslösa.

Som icke relevanta sökandekategorier i beräkningen betraktas ombytessökande och sökande inom skyddad verksamhet. Det har också varit nödvändigt att göra vissa antaganden om några sökandekategori- er, t.ex. kategorin tillfälligt arbete och om avbrott mellan sökande- kategoriperiodema samt om möjligheten att under pågående ersätt- ningsperiod kvalificera sig för en ny ersättningsperiod. Detta gäller särskilt för deltidsarbetslösa.

Kalkylen visar sig vara relativt känslig för vilka antaganden som görs. De gjorda antagandena bör enligt utredningens bedömning ge en rimlig uppskattning av den sammanhängande ersättningsperiodens längd. Det bör dock vara möjligt att genom fortsatta studier reducera osäkerheten.

Ett allmänt problem i Händel är att kvaliteten på registreringen varierar. Det är relativt vanligt att startdatum i en sökandekategori- period ligger efter slutdatum så att ett negativt antal dagar uppstår. I kalkylerna har samtliga individer med negativa värden uteslutits ur analysen.

Möjlig underskattning av ersättningstiden

Uppskattningama av sammanhängande perioder av arbetslöshet be- gränsas av den information som finns tillgänglig i Händel. I allmänhet finns inga uppgifter om sökandekategoriperioder tidigare än mitten av år 1991. Det finns därmed risk för att den sammanlagda ersättnings- tiden underskattas för de personer som haft riktigt långa samman- hängande perioder av arbetslöshet. En andel av de personer som har sammanhängande perioder av arbetslöshet på 800—900 ersättnings- dagar i registren har sannolikt ännu längre arbetslöshetsperioder.

Modellens statistiska urval underskattar troligen också antalet personer med långa sammanhängande perioder beroende på att arbets- lösheten ökade kraftigt fram till år 1994. Modellen bygger på ett urval arbetslösa under 1995. Antalet personer som varit arbetslösa i mer än tre år är troligen fler år 1996 och kommer sannolikt att växa även under år 1997.

En analys som utredningen gjort av antalet långtidsinskrivna arbetslösa, på basis av historisk nyinslcrivningsstatisik från AMSÖ, pekar på att underskattningen är cirka sju procent efter 860 dagar. Underskattningen är som störst vid cirka 1 100 dagar och ligger där uppskattningsvis mellan 15 och 20 procent. För att ta hänsyn till denna effekt har utredningen räknat upp antalet utförsäkrade och antalet ersättningsdagar i efterskyddet. Alla utredningens uppskattningar av konsekvenserna av den bortre gränsen bygger på dessa korrigerade beräkningar.

Sammanfattningsvis kan konstateras att beräkningen av den sammanhängande tiden med ersättning kräver ett antal antaganden. Det borde dock vara möjligt att med fördjupad analys av de problem som finns i det statistiska underlaget reducera osäkerhetema och därmed förbättra kalkylerna.

3 Enskilda frågor

Genomförandet av den nya försäkringen

Beräkningama har utgått ifrån att utredningens förslag om en ny arbetslöshetsförsäkring införs den 1 januari 1998. Kalkyler har gjorts dels av effekterna av enskilda förändringar under en följd av år och dels för den kombination av förändringar i regelsystemet som utredningen föreslår i den ordning de verkar.

Redan under 1998 påverkar höjningen av ersättningsnivåema och ersättningstaket försäkringens kostnader. Kostnaderna för nytillträdandeersättningen växer däremot gradvis i takt med att de arbetslösa som inte uppfyller arbetsvillkoret i den nya arbetslöshetsförsäkringen i stället söker nytillträdandeersättning. Besparingama av skärpningama i arbetsvillkor och den bortre gränsen för antalet ersättningsdagar i försäkringen kommer däremot senare. Kostnaderna för efterskyddet (och det förlängda efterskyddet)

6 Historiska tabeller Uar 1996:4.

uppkommer först när arbetslösa börjar utförsäkras från arbetslöshetsförsäldingen.

Den bortre gränsen

För att beräkna hur många som berörs av den bortre gränsen för ersättningstiden och hur stora besparingarna blir och när de uppkommer har utredningen gjort vissa antaganden om övergångsbestämmelser.

Utredningen har antagit att de ersättningsdagar någon har förbrukat sedan den 1 januari 1996 i arbetslöshetsförsälningen, KAS eller i arbetsmarlmadspolitiska åtgärder räknas till den totala ersättningstiden i den nya arbetslöshetsförsäkringen.

Den bortre gränsen på 860 ersättningsdagar motsvarar drygt tre år och tre månader i kalendertid vid oavbruten arbetslöshet. De som varit arbetslösa sedan den 1 januari 1996 kommer att nå bortre gränsen från och med april 1999. Om de har brutit arbetslösheten i korta perioder när de den bortre gränsen senare under året. Gränsen på fyra års kalendertid innebär att alla som erhållit arbetslöshetsersättning, sedan den 1 januari 1996 kommer att utförsäkras senast vid nyåret år 2000. Eftersom det är svårt att beräkna hur många som riskerar att utförsäkras under 1999 har utredningen inte räknat med någon besparing från den bortre gränsen under 1999 och istället räknat att den fulla besparingen kommer är 2000.

Arbetsvillkoret i den nya försäkringen

Beräkningar av effekterna av förändringar i arbetsvillkoret har gjorts vid sidan av kalkylmodellen. Beräkningarna bygger på underlag från AMS.

Under de två första veckorna i juni 1996 genomförde AMS Försäkring en studie över hur ersättningen från arbetslöshetsförsäk- ringen skulle påverkas av förändringar i arbetsvillkoret. Studien omfattade drygt 3 500 nyanmälda arbetslösa vid 38 arbetslöshetskassor (totalt urval). Enligt studien skulle 23 procent av de som var nyanmäl- da arbetslösa och sökte ersättning under dessa två veckor inte ha klarat en förlängning av arbetsvillkoret från fem till nio månader.

Utredningen har också med hjälp av AMS undersökt hur utred- ningens förslag till arbetsvillkor i den nya försäkringen skulle påverka ersättningstagare i KAS.

En dryg fjärdedel - 27 procent - av dem som beviljades KAS mellan augusti 1995 och augusti 1996 kvalificerade sig genom utbildnings-

villkoret. Knappt tre fjärdedelar kvalificerade sig genom arbetsvillkoret fem månaders arbete. Beräkningar på ett litet urval ersättningsfall från KAS-kontoren tyder på att hälften av de som kvalificerade sig för KAS genom arbetsvillkoret inte skulle klara en förlängning av arbetsvill- koret från fem till nio månader.

Underlaget tyder på att mellan 60 och 65 procent av de som är berättigade till KAS under år 1996 inte skulle klara ett arbetsvillkor på nio månaders arbete. Alla dessa kommer i stället att vara berättigade till nytillträdandeersättning som utgår med samma belopp - grundbe- lopp - men under kortare tid.

Nytillträdandeersättning

Nytillträdandeersättning är tillgänglig för alla som arbetat minst fyra månader eller uppfyller ett utbildningsvillkor. Utredningen har upp- skattat att alla som under 1996 kvalificerar till KAS men som inte skulle kvalificera sig till den nya försäkringen har rätt till nytillträdan- deersättning. Eftersom arbetsvillkoret är en månad kortare än i KAS år 1996 blir fler personer berättigade till nytillträdandeersättning. Efter- som den maximala ersättningstiden i med nytillträdandeersättning är 200 dagar utan möjlighet till förlängning, blir den sammanlagda ut- nyttjandetiden troligen kortare. Utredningen uppskattar att den kortare ersättningstiden mer än väl kompenserar för att fler personer får rätt till ersättning.7

Deltidsarbetslöshet och arbetslöshetsmönster

Uppgifterna om deltidsarbetslösa och arbetslöshetsmönster i avsnitt 3.2 respektive 3.3 i huvudbetänkandet har beräknats ur samma urval på 5 000 personer ur AMS register som använts i kalkylmodellen. Utredningen har ur detta urval valt ut alla som var arbetslösa8 under vecka 43 år 1995 för att avgöra hur många som varit arbetslösa lång tid eller kort tid, arbetslösa enstaka gånger eller vid upprepade

7 Underlag från AMS tyder på att 25 procent av de som söker KAS får avslag. Utredningen har antagit att drygt hälften av dem - 15 procent - skulle ha fått nytillträdandeersättning. Beräkningar i utredningens kalkylmodell tyder på att drygt 20 procent av ersättningen i KAS betalas ut till personer som fått ersättning under mer än 200 ersättningsdagar. 8 Sökandekategorier 11-14 Arbetssökande utan arbete och sökandekategori 21: Deltidsarbetslösa. I urvalet omfattande 5 000 personer utgör dessa kategorier 3 529 personer.

tillfällen. I Händel var antalet personer under mätveckan 1 387. Av dessa hade nästan 80 procent ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. Resultaten redovisas i avsnitt 3.2 i huvudbetänkandet. Tack vare komplettering av statistik från AMS för innevarande år har arbetslöshetsperiodema kunnat följas ända fram till början av maj 1996.

Utredningen har ur samma urval valt ut alla som var arbetslösa under kvartal fyra 1995 för att undersöka hur stor andel av dem som var deltidsarbetslösa och hur stor andel av ersättningen dessa uppbar. Resultaten redovisas i avsnitt 3.3 i huvudbetänkandet och grundas på 2 133 personer i Händel. Av dessa hade 62 procent ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

Andelen deltidsarbetslösa i det slumpmässiga urvalet är lägre än andelen deltidsarbetslösa i den arbetsmarknadsstatistik AMS publicerar (se tabell 3.6 i huvudbetänkandet). Orsaken är att AMS arbetsmarknadsstatistik avser stocken arbetslösa, medan urvalet omfattar både stocken och flödet av arbetslösa. Eftersom deltidsarbetslösa i genomsnitt har längre inskrivningsperioder än heltidsarbetslösa är de deltidsarbetslösas andel i urvalet lägre.

.tt'.$31:t.1mawn=m.rwwtrwmmm w inta-rum. mliällh rmmwarm'em eld Wenn-n 118-ruuit» ml. web Fåtal amanuewdri Hmn, L aah-nm martini! art:»! utb Mai Miwana am.—mm mantimmar ...... M w—rmjjiflålim MI. M will?! lamm! Embalimimdaölaiarhrr

"." 'It-=. 1,15 lätt!: på 31 Pldl'jru i," ' '.l " __ ' '-t ', 'Juåofål rammm- tulla-in. mm sharia: med mamma-. WOW-. lam" tomma. Humbla-nu nu. trumma. law utan erwiwmmmu minuttal-mum Mur-901115 nr- lWMi-le'milmifmwi LEE unrar-1 f mb.-n namnen”

I 1 Mamma:; inom Sö ebn! mf. wir -'labnäll & temat:»; EE!” .:. , - , ' men» hamnarnmammar

Miamaria-ormarna.- "'." . Marra .ru-rim

': ltd' , % nfrteimaa'b saw . = - - ä' ,är , , _ 1... "'dfiimf, lif-551055 mamma MEM li 10 En 111151 I. pniun bh"." . -"l -. .. '_ '.'" -' '.. " " lj]; Jr h"'i'l'l'l"-'li"1'1."_'il"'lJ.|-'.- ' '_3; ,'|| *.1. ..*'__:il".f.11-1.1.'.'1'1'." " iii-0 '_' nr.-tr. men -.-.1.'r,11|1;l1o.:1.1_-i1 — ,jag-_ ,I "lrimLM .1v'lu5'lui..h.'- u' mit-11. nizmiul II"-Thurn unna-an ---,1rllitr ut. - ptmurm .iL'l iL— ] 'r. nytt 'i. 41111le: 415111 mtr,- ln will 11.1" "nu- Hr .:'1. n'er'wsr .it-.1'" '.'.i ergativ- hg- "

'I. |

WhuM-UMH

”P"-531310! urnr' 'l1r?-..111p."1-.1——. i'--'-' "Fd-"_ ' _"rn'l'r' 11. .'--"'|: ' "11 tmpelc'trw Äg.. 1 11'.rur.dhetr1t'1ull'l"1 ut '#Jnglal'i | 11111 *1" | ' 111 ,,i , JUWpurrrrrrc. '.1" '.1 "lr—31 [* L r _-.'."1'1l-'."-"'.--' *1.'--'.51"ll" " ' " Utredningen tur ur dql': ar.-J- Män.". nia....31_.r-..1r.n' .... -1'-113353." under watt-tu år 19% tina-lt anim-iu nunna-miner? winrar 1; lång lidt-lier km' 'Ilr'l.'i1.tll=rhhl,ll"-ilrl.--il.l-P..1 -"_'1'1.1,|'f"".-."v'-"" maine-'mult—

'».lLu-L'Allgi'r ..'-'n 11335 141! 1 'Äl'tf'l'i . '.i' 7'-,"1'-_'|'fm.1'11"_.ii.'.t,'1-'l.'r mitä: r.............'.1.r- ering-it 11.1 1rj-1' .l'iiå' .1- 'It-111.131"? [rJ-ut' 3,1-Arla,: " "Wilfrid-inuti”! nuna. le. Miu-| & 1?- mim-|. in ha?—pwna Wen m 1111 drygt .m preem wanm- m rill.— nuddar-'. 011 utan: nu un- -r-Il'.lgrrng unt-... fll-Ulin MI *WM'H "' Iller "' H,” Lira-ln? Hi 'mer-11.21 ölä-l'l'iig-l'l-t'mt; 11

. ' TWWW 'W'm-ruii'm -w fnul-P.,.

1. Förslag till lag ( 1998:000 ) om arbetslöshetsförsäkng

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 & Arbetslöshetsförsäkringen består av en obligatorisk grundförsäkring och en till denna knuten frivillig inkomstbortfallsförsäkring.

2 & Arbetslöshetsförsäkringen administreras av en arbetslöshetskassa för visst verksamhetsområde eller av den obundna arbetslöshetskassan. Bestämmelser om arbetslöshetskassor finns i lagen (1998:000) om arbetslöshetskassor.

3 i? Inkomstbortfallsförsäkrad enligt denna lag är var och en som. är medlem i en registrerad arbetslöshetskassa och i övrigt uppfyller villkoren för rätt till ersättning. Ersättningsrätten upphör vid utgången av månaden före den under vilken den försäkrade fyller 65 år. lnkomstbortfallsersättningen ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkomsten upp till en viss inkomstnivå. I botten på

inkomstbortfallsersättningen ligger grundbeloppet enligt 4 &. Ersättningen utges i form av dagpenning.

4 & Ersättning från den obligatoriska grundförsäkringen lämnas vid arbetslöshet till den som inte är inkomstbortfallsförsäkrad enligt denna lag. Rätten till ersättning upphör vid utgången av månaden under vilken den arbetslöse fyller 65 år eller när han dessförinnan börjar uppbära hel hel ålderspension, hel förtidspension eller helt sjukbidrag enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ersättningen utges i form av grundbelopp.

5 5 Om regeringen har träffat överenskommelse med någon annan stat om andra villkor för rätt att få ersättning än som föreskrivs i denna lag, skall arbetslöshetskassa tillämpa dessa villkor.

Allmänna villkor för rätt till ersättning

6 & Ersättning vid arbetslöshet tillkommer den som 1. är arbetsför och i övrigt oförhindrad att äta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst tre timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan,

2. är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken han eller hon inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,

3. är aktivt arbetssökande och anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i enlighet med vad Arbetsmarknadsstyrelsen föreskriver, och

4. inte kan erhålla lämpligt arbete.

Ersättning enligt denna lag lämnas inte till den som deltar i utbildning, om det inte finns särskilda skäl. Närmare föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Som företagare i denna lag anses den som äger eller är delägare - direkt eller indirekt - i näringsverksamhet som hon eller han är personligen verksam i och som hon eller han har ett väsentligt inflytande över. Som företagare skall dock inte anses

En företagare skall anses vara arbetslös, när hennes eller hans personliga verksamhet i rörelsen har upphört annat än tillfälligt.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att en företagare skall anses vara arbetslös även i andra fall än som sägs i fjärde stycket.

7 & Erbjudet arbete skall anses lämpligt, om

1. inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till den försäkrades yrkesvana och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant icke finnes, är skäliga i förhållande till de förmåner som vid jämförliga företag utgår till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer,

3. arbetet inte hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter rörande åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall.

Kvalificeringsvillkor m.m. Arbetsvillkor

8 & Rätt till ersättning vid arbetslöshet i form av grundbelopp föreligger, om den arbetslöse under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att han eller hon anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen utfört förvärvsarbete i minst nio månader (arbetsvillkor). Här skall hänsyn tas endast till månad då förvärvsarbete har utförts under minst 75 timmar. Med utfört förvärvsarbete avses även tid då den försäkrade haft semester, erhållit semesterersätming eller annars varit ledig av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994: 1809) om totalförsvarsplikt eller barns födelse med helt eller delvis bibehållen lön. Tid med semesterersättning beräknas med utgångspunkt i semesterersättningens storlek och skall motsvara det antal dagar med semesterlön som skulle ha utgått om om anställningen inte hade upphört. Tid med semesterersättning kan fylla arbetsvillkoret endast om tiden läggs ut i omedelbar anslutning till anställningens upphörande.

Arbete i anställning som arbetsgivaren finansierat med statliga bidrag skall anses vara sådant förvärvsarbete som kvalificerar till ersättning enligt första stycket, under förutsättning att subventionsgraden inte överstiger 50 procent av lönekosmaden.

Praktik som genomförs i samband med gymnasiestudier räknas, oavsett om lön utgår under praktiktiden, inte som sådant förvärvsarbete som kvalificerar till ersättning enligt första stycket

Tid då förvärvsarbete har utförts får icke räknas mer än en gång för uppfyllande av arbetsvillkoret. Om särskilda skäl föreligger får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer medge att vid prövningen av arbetsvillkoret enligt första stycket även månad då arbete inte utförts i 75 timmar får räknas in.

9 5 För rätt till ersättning i form av dagpenning från inkomstbortfallsförsäkringen skall den arbetslöse förutom att uppfylla arbetsvillkoret enligt 8 & också ha varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader innan han eller hon ansöker om ersättning (medlemsvillkor).

Försäkrad som omedelbart före inträdet i en arbetslöshetskassa har varit medlem i

annan sådan kassa får för uppfyllande av medlems- och arbetsvillkoret tillgodoräkna sig tid i den kassan.

Nytillträdande på arbetsmarknaden

10 & Nytillträdda på arbetsmarknaden som uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning har, utan att uppfylla arbetsvillkoret i 8 &, rätt till nytillträdandeersättning i form av grundbelopp under en delperiod om han eller hon

- under en ramtid av tio månader i anslutning till att han eller hon avslutat utbildning på heltid som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiesocialt stöd stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande genom den offentliga arbetsförmedlingen, eller

- under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att han eller hon anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen utfört sådant arbete som avses i 8 5 under minst fyra månader. Här skall hänsyn tas endast till månad då förvärvsarbete utförts under minst 75 timmar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att nytillträdda på arbetsmarknaden även under andra förutsättningar än de som anges i första stycket skall kunna få nytillträdandeersätming.

Nytillträdandeersätming lämnas tidigast det år den arbetslöse fyller 20 år.

Äterkvalzjiceringsvillkar

11 & Den som en gång har påbörjat en första delperiod genom att uppfylla arbetsvillkoret enligt 8 5 kan uppfylla det arbetsvillkor som krävs för en ny delperiod inom samma ersättningsperiod enligt 18 & första stycket genom att inom en ramtid av tolv månader under minst sex månader

- utföra förvärvsarbete, - bedriva egen näringsverksamhet med stöd av förordningen (1984:523) om bidrag till arbetslösa m.fl. som startar egen näringsverksamhet,

- delta i och, om inte särskilda skäl hindrar det, fullfölja arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag lämnas. eller

- delta i och om inte särskilda skäl hindrar det, fullfölja utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning med en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersättningen.

Här skall hänsyn tas endast till månad då förvärvsarbete eller annan ovan nämnd verksamhet utförts under minst 75 timmar.

Med förvärvsarbete likställs tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller tid med föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, i båda fallen dock tillsammans högst två månader.

Efterskydd 12 & Heltidsarbetslös som har fått ersättning från arbetslöshetskassa den längsta tid

som grundbelopp eller dagpenning kan utges enligt 18 5 första stycket och fortfarande uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning har möjlighet att efter individuell

Förlängt efterskydd

13 & Den som har fyllt 58 år och förbrukat sitt efterskydd enligt 12 5 har möjlighet att efter individuell prövning få ett förlängt efterskydd. Bestämmelser om förlängt efterskydd ges i förordningen (1998:000) om förlängt efterskydd.

Nykvalijiceringsvillkor

13 a 5 Den som förbrukat alla sina ersättningsdagar i en ersättningsperiod enligt 18 5 eller gjort ett avbrott i en pågående ersättningsperiod på så sätt att han eller hon inte längre kan få ersättning i den perioden måste för att bli berättigad till en ny ersättningsperiod uppfylla ett nykvalificeringsvillkor. Detta villkor är uppfyllt om den arbetslöse

- dels kan visa att han eller hon under en sammanhängande tid av tolv månader före ansökan om ersättning inte uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande ersättning som utgår vid deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd,

- dels uppfyllt ett sådant arbetsvillkor som anges i 8 &.

Ramlid

14 5 Vid bestämmande av begreppet ramtid enligt denna lag räknas inte tid då försäkrad varit hindrad att arbeta på grund av

1. styrkt sjukdom,

2. heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader, i den mån sådan tid inte enligt 11 & kvalificerar för en ny ersätmingsperiod,

3. tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

4. frihetsberövande på kriminalvårdens område,

5. vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år,

6. beslut enligt smittskyddslagen(1988: 1472) eller livsmedelslagen(1971 :51 1) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av sistnämnda lag.

Detsamma gäller tid då försäkrad har fått föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller varit hindrad att arbeta på grund av

1. tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt,

2. arbetsmarknadsutbildning,

3. yrkesinriktad rehabilitering, i den mån sådan tid inte enligt 11 & kvalificerar för en ny ersättningsperiod.

Den tid som räknas in i ramtiden får dock inte överstiga tre år.

Ersättningens form m. m.

15 & Grundbeloppet eller dagpenningen lämnas i form av ett per dag beräknat belopp. Under en kalendervecka får summan av antalet ersatta och arbetade dagar samt karens— och avstängningsdagar uppgå till högst fem.

16 & Grundbeloppet eller dagpenningen får, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medger undantag, inte utges för lördag eller söndag.

Grundbeloppet eller dagpenningen får inte utges för tid under vilken försäkrad uppbär föräldrapenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

17 & Grundbeloppet eller dagpenningen får inte lämnas förrän den arbetslöse under en sammanhängande tid av tolv månader varit arbetslös fem dagar (karensvillkor). I karenstiden räknas in endast de dagar för vilka dagpenning eller grundbelopp skulle ha lämnats, om karenstiden gått till ända.

Ett särskilt karensvillkor utöver det som anges i första stycket gäller för en arbetslös som i den anställning som närmast föregått arbetslösheten tillhört arbetsgivarens familj och som sagts upp på grund av arbetsbrist med en kortare uppsägningstid än vad som anges i lagen (1982:80) om anställningsskydd eller i det kollektivavtal som tillämpas på arbetet. Grundbeloppet eller dagpenningen får i sådant fall inte lämnas förrän den arbetslöse, förutom den tid som anges i första stycket, varit arbetslös under en tid som motsvarar den uppsägningstid som anges i ovan nämnda lag eller i det kollektivavtal som tillämpas på arbetet. Det särskilda karensvillkoret skall också gälla då en person avtalat bort de] av eller hela uppsägningstiden.

Bestämmelserna om karenstid i denna paragraf skall inte tillämpas på den som är anvisad verksamhet för arbetslivsutveckling i enlighet med föreskrifter som har meddelats av regeringen.

18 & Ersättning som grundar sig på uppfyllandet av ett sådant arbetsvillkor som avses i 8 5 får lämnas under 600 ersättningsdagar, dock längst fyra år räknat från och med den första ersättningsdagen i den första delperioden (ersättningsperiod).

Ersättning enligt första stycket lämnas i perioder på längst 200 ersättningsdagar (delperioder). I delperioden inräknas inte dagar då den försäkrade deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller i en utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning med en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersättningen.

l delperioden enligt andra stycket inräknas i fall som avses i 9 1,5 andra stycket ersättningstid i den andra arbetslöshetskassan. '

19 & Om arbetslöshet upphör innan delperioden löpt ut, har den försäkrade rätt till ersättning under återstående antal dagar av perioden vid ny arbetslöshet, även om han eller hon då inte uppfyller arbets- och karensvillkoren, förutsatt att dessa ligger inom den maximala ersättningsperioden. Vad som nu sagts gäller dock inte om en sammanhängande tid av 12 månader, i vilken inte räknas in tid som avses i 14 &, har förflutit sedan han eller hon senast fick ersättning.

Om delperioden har gått till ända, men den försäkrade under perioden på nytt har uppfyllt arbetsvillkoret enligt 11 &, lämnas ersättning under ytterligare en delperiod. Då skall dock karensvillkoret på nytt uppfyllas. En ny delperiod räknas tidigast från det att den föregående delperioden gick till ända eller på annat sätt upphörde.

Ersättningens storlek Grundbeloppet

20 & Grundbeloppet lämnas med det belopp som regeringen för varje år fastställer om inte annat följer av denna lag. Grundbeloppet skall årligen räknas om och justeras i överensstämmelse med det inkomstindex som för varje tid gäller.

21 & Uppbär stödtagare änke- eller änklingspension eller annan ålderspension än enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller mindre än hel förmån av förtidspension, sjukbidrag eller ålderspension enligt nämnda lag eller delpension enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring, nedsätts grundbeloppet med pensionsbeloppet. En sådan

nedsättning skall inte göras med hänsyn till omställningspension eller särskild efterlevandepension enligt lagen om allmän försäkring.

Uppbär den arbetslöse livränta från försäkringsinrätming på grund av yrkesskada eller olycksfall eller erhåller de arbetslöse studiemedel nedsättes grundbeloppet enligt grunderna i första stycket.

Ersättning understigande tio kronor för dag utbetalas inte. Brutet krontal utjämnas till närmast högre krontal.

Dagpenningen

22 & Dagpenning lämnas högst med det belopp som regeringen fastställer. Det högsta beloppet skall årligen räknas om och justeras i överensstänu'nelse med det inkomstindex som för varje tid gäller.

Dagpenning lämnas lägst med grundbeloppet. Detta gäller dock inte vid nedsättning av dagpenning enligt bestämmelserna i 25 å .

23 & Dagpenning får icke sättas lägre än att den uppfyller de krav som uppställes i internationella arbetsorganisationens konvention angående minimistandard för social

trygghet.

24 & Dagpenning lämnas med 80 procent av den försäkrades dagsförtjänst, om inte annat följer av 22 & första stycket och andra stycket första meningen. Dagpenning till en försäkrad som har tillerkänts ålderspension i form av folkpension, allmän tilläggspension eller annan pension som lämnas på grund av förvärvsarbete eller till försäkrad som uppbär studiemedel, lämnas med 65 procent av den försäkrades dagsförtjänst, med den begränsning som följer av 22 5 första stycket.

Med dagsförtjänst avses en femtedel av den veckoinkomst eller, i fråga om försäkrad med månadslön, en tjugotvåendel av den månadsinkomst, som den försäkrade före arbetslöshetens inträde vanligen åtnjöt under arbetstid som var normal för den försäkrade.

Som normalarbetstid skall gälla den genomsnittliga arbetstiden under en ramtid av tolv månaderna före det att den arbetslöse anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Omprövning av fastställd dagsförtjänst under en pågående ersättningsperiod får ske i följande situationer.

1. Vid omprövning av normalarbetstiden.

2. Då löneförhandlingar för medlemmarna inom kassans verksamhetsområde avslutats. Uppräkning av löneunderlaget får dock inte ske retroaktivt.

3. Då medlemmen har haft ett avbrott under ersättningsperioden på grund av arbete med högre inkomst än tidigare. Avbrottet skall ha varit sammanhängande under minst sex månader och ha omfattat arbete som avses i 8 &. Saknas underlag för beräkning av dagsförtjänsten enligt andra stycket, skall som medlemmens dagsförtjänst räknas den i orten vanliga arbetsförtjänsten per arbetsdag för arbetstagare inom samma yrke och med samma arbetsförmåga som medlemmen. Underlag för beräkning av dagsförtjänsten för företagare skall utgå från ett genomsnitt av de till taxering för kommunal inkomstskatt redovisade inkomsterna av verksamheten de tre senaste åren före arbetslöshetens inträde. För det fall företagaren inte varit verksam i tre år, skall dagpenningen beräknas på ett genomsnitt av inkomsten under den faktiska tiden. Om företagare bedrivit verksamhet i mindre än tolv månader men innan dess varit anställd under en tid som motsvarar det arbetsvillkor som anges i 8 5 första stycket så kan dagsförtjänsten, om detta är till fördel för den arbetslöse, i stället fastställas på grundval av de inkomster som den arbetslöse hade som anställd. Utan hinder av bestämmelserna i första - tredje styckena får dagpenning till försäkrad som under ersättningstiden uppfyllt arbetsvillkoret huvudsakligen genom arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag har utgått bestämmas till belopp som motsvarar utbildningsbidraget.

Åtnjuter medlem med anledning av arbetslöshet fortlöpande ersättning från annan än arbetslöshetskassa, får dagpenning utges högst med belopp som motsvarar skillnaden mellan det högsta belopp som får lämnas enligt första - fjärde styckena och ersättningen.

25 & Dagpenning som har fastställts enligt 24 & första stycket andra meningen skall sättas ned med 1/260 av årspensionen.

Ersätming som understiger 10 kronor per dag betalas inte ut.

26 & Vad som föreskrivs i 24 5 första stycket andra meningen och i 25 5 skall inte gälla om regeringen av särskilda skäl föreskriver annat.

Deltid Allmänt

27 5 Den som söker deltidsarbete har rätt till ersättning endast om arbetsutbudet är minst tre timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar.

Till den som söker deltidsarbete eller är arbetslös under del av vecka i annat fall utgår ersättning med det antal grundbelopp eller dagpenningbelopp per vecka som svarar mot den arbetslöshet som skall ersättas enligt en av regeringen fastställd omräkningstabell.

Vid beräkning av arbetslöshet enligt andra stycket tas inte hänsyn till bisyssla som försäkrad före arbetslöshetens inträde under minst nio månader utfört vid sidan av heltidsarbete, om

- bisysslan inte uppgått till mer än 15 timmar per vecka i genomsnitt, — bisysslan inte utvidgas under arbetslösheten, och - bisysslan inte hindrar personen från att anta lämpligt arbete. Med undantag för den första delperioden i ersättningsperioden skall dock de intäkter från bisysslan som överstiger nivån på grundbeloppet medföra motsvarande reduktion av dagpenningen.

28 & Överstiger en persons arbetsutbud per vecka den veckotid, under vilken han eller hon normalt utfört arbete närmast före arbetslösheten, medräknas ej överskjutande tid vid fastställande av ersättning.

Den som närmast före arbetslösheten haft anställning med arbetstid, som någon arbetsdag eller flera regelmässigt varit kortare än tre timmar, skall ha rätt att medräkna även sådan tid vid fastställande av ersättning enligt omräkningstabell.

Bemyndigandebestämmelser

29 & En arbetslöshetskassa får om det föreligger särskilda skäl

1. medge undantag från 28 5 första stycket innebärande att om en persons arbetsutbud per vecka överstiger den veckotid, under vilken han normalt utfört arbete närmast före arbetslösheten, får denna överskjutande tid medräknas vid fastställande av ersättningen,

2. föreskriva att person, som under en kalendervecka i fyra dagar utför arbete i sådan utsträckning, att hel dagpenning ej kunnat utgå för någon av dagarna, inte heller skall ha rätt till grundbelopp eller dagpenning för den femte dagen samt att ersättningen inte får utges för dag för vilken personen kan anses gottgjord genom semesterersättning. Under samma förutsättningar får Arbetsmarknadsstyrelsen meddela motsvarande föreskrifter beträffande kassas medlemmar eller viss grupp av dem.

1. utfärda föreskrifter för beräkning av ersättning vid deltidsarbete för det fall att arbetstiden inte är bestämd i visst antal timmar per dag eller vecka,

2. om det finns särskilda skäl, för en person som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös, förskriva om begränsningar i ersättningsrätten och om karenstid utöver vad som följer av denna lag.

Begränsning vid säsongarbetslöshet

31 5 Vid kontinuerligt säsongsarbete skall inte arbetslöshetsersättning utgå under säsongsuppehållen. Arbetsmarknadsstyrelsen meddelar närmare föreskrifter om denna begränsning i rätten till arbetslöshetsersättning.

Avstängning från rätt till ersättning

32 5 Den arbetslöse skall avstängas från rätt till ersättning under tid som anges i 33 &, om han

1. lämnat sitt arbete utan giltig anledning,

2. skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande,

3. avvisat erbjudet lämpligt arbete eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd, eller

4. avbrutit en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller en utbildning med en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersättningen utan giltig anledning.

33 5 Är det sannolikt att ett arbete, en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller en utbildning som avses i 32 & skulle ha varat högst fem dagar eller mer än fem men högst tio dagar eller mer än tio dagar, utgör avstängningstiden

- fem, 10 respektive 20 ersättningsdagar vid avstängning enligt punkten 1, - 20, 40 respektive 60 ersättningsdagar vid avstängning enligt punkten 2, samt - 10, 20 respektive 40 ersätmingsdagar vid avstängning enligt punkterna 3—4 .

I avstängningstiden inräknas endast dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängningen inte hade skett, eller dagar under vilka den försäkrade har utfört förvärvsarbete. Den totala avstängningstiden får dock inte överstiga

— 14, 28 respektive 56 kalenderdagar vid avstängning enligt punkten 1, - 56, 112 respektive 168 kalenderdagar vid avstängning enligt punkten 2, samt - 28, 56 respektive 112 kalenderdagar vid avstängning enligt punkterna 3-4.

Inträffar under avstängningstiden förhållande som avses i 32 &, beräknas ny avstängningstid i enlighet med bestämmelserna i första stycket, om inte den nya avstängningstiden ryms inom den löpande avstängningstiden.

Är det uppenbart att den arbetslöse inte vill anta lämpligt arbete, såsom då han eller hon vid upprepade tillfällen antingen har avvisat erbjudet sådant arbete eller lärrmat sitt arbete utan giltig anledning, skall personen vara avstängd till dess han eller hon utfört sådant förvärvsarbete som enligt 8 5 första stycket får tillgodoräknas för uppfyllande av arbetsvillkoret under sex månader.

Avstängningstiden räknas från den dag då det förhållande som anges i 32 & inträffat.

34 9 Ansökan om ersättning göres skriftligen hos arbetslöshetskassan. Vid ansökningen skall fogas intyg av arbetsgivare om sökandens arbetsförhållanden samt de uppgifter i övrigt som behövs för bedömande av den försäkrades ersättningsrätt. Kan sådant intyg endast med stora svårigheter införskaffas, får arbetsförhållandena och övriga uppgifter styrkas på annat sätt.

Intyg och övriga uppgifter skall förvaras bland kassans handlingar. Arbetsgivare skall på begäran utfärda intyg som avses i första stycket enligt formulär som fastställts av Arbetsmarknadsstyrelsen.

Särskilda bestämmelser 35 5 (Angående bestämmelser om frånkännande, se betänkandetext s. 141 och 149)

36 5 Lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt äger tillämpning på ersättning enligt denna lag.

37 & Har någon genom oriktig uppgift eller genom underlåtenhet att fullgöra honom åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han skäligen bort inse detta, skall det som betalats ut för mycket återbetalas, om ej i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldighet.

Föreligger återbetalningsskyldighet enligt första stycket, får vid senare utbetalning skäligt belopp innehållas i avräkning på vad som betalats ut för mycket.

38 & Beträffande minskning av vissa ersättningar med utgiven dagpenning eller grundbelopp gäller föreskrifterna i 17 kap. 1 & lagen (1962:381) om allmän försäkring och 6 kap. 7 & andra stycket lagen (1976z380) om arbetsskadeförsäkring.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998 då lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (19731371) om kontant arbetsmarknadsstöd upphör att gälla.

2. Förslag till lag (1998:000) om arbetslöshetskassor

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 5 Den obligatoriska grundförsäkringen och den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen enligt lagen (19981000) om arbetslöshetsförsäkring administreras av arbetslöshetskassor.

2 & En arbetslöshetskassa är antingen - en arbetslöshetskassa för visst verksamhetsområde (arbetslöshetskassa), eller - en arbetslöshetskassa med hela riket som upptagningsornråde (den obundna arbetslöshetskassan).

3 & En arbetslöshetskassa för visst verksamhetsområde handhar den obligatoriska grundförsäkringen och den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen för medlemmarna i kassan.

4 5 Den obundna arbetslöshetskassan skall i första hand administrera utbetalningen av den obligatoriska grundförsäkringen till arbetslösa medlemmar i kassan och de som år ersättningsberättigade utan att vara medlemmar i kassan. Den obundna arbetslöshetskassan skall dessutom lämna ersättning enligt den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen till de som valt att bli medlemmar i denna kassan.

4 a & Arbetslöshetskassor enligt denna lag skall samverka i administrativa och andra service- och utvecklingsfrågor.

5 & Denna lag innehåller - bestämmelser om arbetslöshetskassor för visst verksamhetsområde (6-61 åå), - bestämmelser om den obundna arbetslöshetskassan (62—75 åå), - tillsynsbestämmelser ( 76-79 åå), - överklagandebestämmelser (80-89 55), samt - straffbestämmelse (90 å).

Arbetslöshetskassor för visst verksamhetsområde

Allmänt

6 & En förening får registreras som arbetslöshetskassa, om föreningen har till ändamål att ge sina medlemmar ersättning vid arbetslöshet.

7 & En arbetslöshetskassa skall i enlighet med bestämmelserna i lagen (1998:000) om arbetslöshetsförsäkring utge ersättning vid arbetslöshet.

En arbetslöshetskassa har rätt till statsbidrag för ersättning som betalas ut i enlighet med bestämmelserna i denna lag. Om en arbetslöshetskassa har fått statsbidrag utan att vara berättigad till det eller har fått för stort bidrag, skall kassan betala tillbaka bidraget.

En arbetslöshetskassa får inte utöva annan verksamhet än sådan som avses i första stycket eller använda medel för ändamål som är främmande för sådan verksamhet. Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetsmarknadsstyrelsen får medge undantag från denna föreskrift, om särskilda skäl föreligger.

8 & För en arbetslöshetskassas förbindelser svarar endast kassans tillgångar. I tillgångarna inräknas avgifter och andra belopp som har förfallit till betalning, även om de ännu inte har betalts.

9 5 En arbetslöshetskassa som har registrerats kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter.

Bildandet av en arbetslöshetskassa

10 5 För att en förening skall kunna registreras som arbetslöshetskassa fordras att föreningen har minst 10 000 medlemmar samt att den i enlighet med bestämmelserna i denna lag har antagit stadgar och utsett styrelse och revisorer.

11 5 En arbetslöshetskassas stadgar skall avfattas enligt normalstadgar som fastställs av arbetsmarknadsstyrelsen.

Stadgarna skall ange

1. arbetslöshetskassans firma,

2. kassans verksamhetsområde med uppgift om kassan är avsedd för anställda, företagare eller båda dessa kategorier,

3. den ort i Sverige där kassans styrelse skall ha sitt säte,

4. de villkor som skall gälla för inträde i kassan och för uteslutning av medlem,

5. hur ersättning skall betalas,

6. hur fasta avgifter skall betalas,

7. påföljden av försummelse att till kassan betala fast avgift eller uttaxerat belopp,

8. antalet styrelseledamöter, revisorer och suppleanter för dem, hur de skall tillsättas och tiden för deras uppdrag,

9. bestämmelser om föreningsstämma, 10. antalet ombud som skall utses till föreningsstämman, hur de skall utses och tiden för deras uppdrag,

ll. tid för ordinarie föreningsstämma, 12. inom vilken tid och hur föreningsstämman skall sammankallas samt hur andra meddelanden skall bringas till medlemmarnas eller ombudens kännedom, samt

13. inom vilken tid och hur en medlem, som vill få ett ärende behandlat vid en föreningsstämma, skall begära det.

Arbetsmarknadsstyrelsen får medge att en arbetslöshetskassas stadgar innehåller annat än det som anges i andra stycket, om det föreligger särskilda skäl.

Bestämmelserna i andra stycket 8 gäller inte arbetstagarrepresentanter

som har utsetts enligt lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda.

12 & En arbetslöshetskassas firma skall innehålla ordet "arbetslöshetskassa". Firman skall tydligt skilja sig från annan förut registrerad, ännu bestående xbetslöshetskassas firma.

13 & En arbetslöshetskassa registreras hos arbetsmarknadsstyrelsen.

Registreringen gäller från den dag då ansökan kom in till Arbetsmarknadsstyrelsen.

Att en arbetslöshetskassa som anmäls för registrering har ett verksamhetsområde som sammanfaller med annan arbetslöshetskassas verksamhetsområde utgör inte hinder för registrering. En arbetslöshetskassa får dock inte ha hela arbetsmarknaden som verksamhetsområde.

14 5 Om en förpliktelse uppkommer genom en åtgärd på en förenings vägnar före registrering såsom arbetslöshetskassa, svarar de som har beslutat eller deltagit i åtgärden solidariskt för förpliktelsen. Vid registreringen övergår ansvaret på arbetslöshetskassan, om förpliktelsen har tillkorrunit efter det att föreningen bildats.

Arbetslöshetskassans medlemmar m.m.

15 5 Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom dess verksamhetsområde. En förutsättning är dock att den som söker medlemsskap förvärvsarbetar i genomsnitt minst 17 timmar per vecka under en månad innan han eller hon ansöker om medlemskap. Rätt att bli medlem har emellertid inte den som

1. är medlem i en annan kassa,

2. har fyllt 64 år.

16 & Arbetslöshetskassans styrelse får från medlemskap i kassan utesluta den som 1. inte uppfyller och inte heller under de senaste sex månaderna uppfyllt bestämmelse i kassans stadgar om arbete inom visst verksamhetsområde, eller 2. medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande av betydelse för hans rätt till medlemskap eller ersättning.

17 5 Ett ärende om uteslutning av en medlem enligt 16 & får inte avgöras utan att medlemmen har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den. Medlem skall anses ha fått underrättelse som nu sagts om uppgiften har avsänts i rekommenderat brev under hans vanliga adress.

18 & I ett beslut om uteslutning från medlemskap skall anges från och med vilken dag uteslutningen gäller.

Om ett uteslutningsbeslut som avses i 16 & första stycket ] fattas under tid då medlemmen har rätt till dagpenning, gäller uteslutningen från och med dagen efter den då hans rätt till dagpenning upphör.

19 5 En medlem har rätt till utträde ur arbetslöshetskassan efter uppsägning. Uppsägningen skall göras skriftligen och innehålla uppgift om när utträdet skall ske. Medlemskapet i en arbetslöshetskassa upphör utan uppsägning den dag då medlemmen fyller 65 år.

20 & Arbetslöshetskassans styrelse skall föra en medlemsförteckning. Denna skall innehålla uppgift om

1. varje medlems namn, personnummer, postadress och tid för inträde i kassan samt

2. de avgifter och andra belopp som medlemmen har betalat in.

21 & En arbetslöshetskassa skall på begäran av en allmän arbetslöshetskassa som handlägger ärenden om ersättning enligt den obligatoriska grundförsäkringen lämna uppgift om en enskild i fråga om medlemskap hos arbetslöshetskassan samt om beslut som rör försäkrads rätt till ersättning .

En arbetslöshetskassa skall för tillsyn samt uppföljning och utvärdering av arbetslöshetsförsäkringen lämna uppgifter enligt vad regeringen föreskriver.

22 & Den som inte vid utgången av andra månaden efter den tid, på vilken fast medlemsavgift eller uttaxerat belopp belöper, till kassan antingen erlagt avgiften eller beloppet eller anmält förhållande, på vilket befrielse från betalningsskyldighet kan grundas, skall anses ha utträtt ur kassan vid nämnda tidpunkt. I en kassa med längre avgiftsperiod än kalendermånad skall medlem som inte inom tre månader från periodens början erlagt avgiften anses ha utträtt ur kassan efter nämnda tid. Om särskilda skäl föreligger, får arbetsmarknadsstyrelsen medge, att utträdet skall anses äga rum vid en senare tidpunkt, dock senast vid utgången av sjätte månaden.

Kassans styrelse får medge, att den som underlåtit att inom föreskriven tid anmäla förhållande, på vilket befrielse från betalningsskyldighet kan grundas, ändå får bibehållas vid sitt medlemskap. Om särskilda skäl föreligger, får styrelsen även i annat fall besluta, att medlem som underlåtit att inom föreskriven tid erlägga fast avgift eller uttaxerat belopp skall få kvarstå i kassan.

Avgifter och uttaxering m.m.

23 5 En arbetslöshetskassa skall ta ut fasta medlemsavgifter som skall täcka administrationen av medlemsförsäkringen.

24 & Är arbetslöshetskassas tillgångar otillräckliga för verksamhetens behöriga utövande, får kassan besluta om särskild uttaxering utan hinder av att stadgarna ej medger det. Beslutet skall godkännas av arbetsmarknadsstyrelsen. Särskild uttaxering får ej äga rum i annat fall än som nu sagts.

25 & (upphävs) Finansieringsbidrag

26 å (se bestänkandetext s. 310) Arbetslöshetskassans ledning

27 5 En arbetslöshetskassa skall ha en styrelse med minst tre ledamöter.

En av styrelsens ledamöter och suppleant för denne skall utses av Arbetsmarknadsstyrelsen efter förslag av arbetslöshetskassan.

Övriga styrelseledamöter och suppleanter för dem väljs av föreningsstämman. Av arbetsmarknadsstyrelsen utsedd styrelseledamot eller suppleant för denne har rätt att för uppdragets fullgörande uppbära ersätming med belopp som regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetsmarknadsstyrelsen fastställer.

28 & Styrelseledamot skall vara bosatt i Sverige, om inte regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, arbetsmarknadsstyrelsen i särskilda fall tillåter annat. Den som är underårig eller i konkurs eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 & föräldrabalken kan inte vara styrelseledamot.

De styrelseledamöter som väljs av föreningsstämman skall vara medlemmar i arbetslöshetskassan.

En styrelseledamots uppdrag gäller för den tid som anges i arbetslöshetskassans stadgar. Uppdragstiden får inte omfatta mer än fyra räkenskapsår och skall bestämmas

29 & Vad som sägs i denna lag om styrelseledamöter skall i tillämpliga delar gälla även suppleanter.

Bestämmelser om arbetstagarrepresentanter finns i lagen (1987: 1245) om styrelserepresentation för de privatanställda.

30 5 Ett uppdrag som styrelseledamot upphör i förtid, om ledamoten eller den som har utsett honom begär det. Anmälan om avgång skall göras hos arbetslöshetskassans styrelse och, om en ledamot som inte är vald på föreningsstämma vill avgå, även hos Arbetsmarknadsstyrelsen.

31 5 Om en styrelseledamots uppdrag upphör i förtid eller hinder enligt 28 & uppkommer för honom att vara styrelseledamot och det inte finns någon suppleant som kan inträda i hans ställe, skall övriga styrelseledamöter vidta åtgärder för att en ny styrelseledamot tillsätts för den återstående mandattiden. Sådana åtgärder behöver dock inte vidtas, om den förutvarande ledamoten var arbetstagarrepresentant som avses i lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda. Skall ledamoten väljas på föreningsstämma, kan utan hinder av 27 5 första stycket valet anstå till nästa ordinarie stämma på vilken styrelseval förrättas, om styrelsen är beslutför med kvarstående ledamöter och suppleanter.

32 5 Styrelsen utser inom sig en ordförande och en vice ordförande samt inom eller utom styrelsen kassaföreståndare och sekreterare.

Vid lika röstetal avgörs valet genom lottning. Den som är anställd hos arbetslöshetskassan får inte vara ordförande.

Bestämmelserna i 28 5 första stycket andra meningen gäller också kassaföreståndare. '

33 & Styrelsen svarar för arbetslöshetskassans organisation och förvaltningen av kassans angelägenheter. Kassaföreståndaren skall ha hand om den löpande förvaltningen enligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar.

Styrelsen skall se till att organisationen beträffande bokföringen och medelsförvaltningen även innefattar en tillfredsställande kontroll. Kassaföreståndaren skall sörja för att föreningens bokföring fullgörs i överensstämmelse med lag och att medelsförvaltningen sköts på ettbetryggande sätt.

34 & Styrelsens ordförande skall se till att sammanträden hålls när det behövs. På begäran av en styrelseledamot eller kassaföreståndaren skall styrelsen sammankallas. Kassaföreståndaren har, även om han inte är styrelseledamot, rätt att närvara och yttra sig vid styrelsens sammanträden, om inte styrelsen bestämmer annat i ett särskilt fall.

Vid styrelsens sammanträden skall det föras protokoll som undertecknas eller justeras av ordföranden och den ledamot som styrelsen utser. Styrelseledamöterna och kassaföreståndaren har rätt att få avvikande mening antecknad till protokollet. Protokollen skall föras i nummerföljd och förvaras på betryggande sätt.

35 & Styrelsen är beslutför, om mer än hälften av hela antalet styrelseledamöter eller det högre antal som föreskrivs i stadgarna är närvarande. Beslut i ett ärende får dock inte fattas, om inte såvitt möjligt samtliga styrelseledamöter har fått tillfälle att delta i ärendets behandling och erhållit tillfredsställande underlag för att avgöra ärendet. Om en styrelseledamot inte kan komma och det finns en suppleant som skall träda in i hans ställe, skall suppleanten ges tillfälle att delta. Suppleant för arbetstagarledamot, som har utsetts enligt lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda, skall dock alltid få underlag och ges tillfälle att delta i ärendets behandling på samma sätt som en styrelseledamot.

Om inte stadgarna föreskriver en särskild röstmajoritet, gäller som styrelsens beslut den mening för vilken mer än hälften av de närvarande röstar eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder. Är styrelsen inte fulltalig, skall de som röstar för beslutet dock utgöra mer än en tredjedel av hela antalet styrelseledamöter, om inte annat föreskrivs i stadgarna.

36 5 En styrelseledamot eller kassaföreståndaren får inte handlägga frågor rörande avtal mellan honom och arbetslöshetskassan. Han får inte heller handlägga frågor om avtal mellan kassan och tredje man, om han i frågan har ett väsentligt intresse som kan vara stridande mot kassans. Med avtal jämställs rättegång eller annan talan.

37 5 Styrelsen företräder arbetslöshetskassan och tecknar dess firma.

Styrelsen kan bemyndiga en styrelseledamot, kassaföreståndaren eller någon annan att företräda arbetslöshetskassan och teckna dess firma, om inte ett förbud mot sådant bemyndigande har tagits in i stadgarna. I fråga om den som inte är styrelseledamot eller kassaföreståndare gäller vad som sägs i 32 & tredje stycket och 36 & om kassaföreståndare. Styrelsen kan föreskriva att rätten att företräda arbetslöshetskassan och teckna dess firma får utövas endast av två eller flera personer i förening. Ingen annan inskränkning får registreras.

Styrelsen kan när som helst återkalla ett bemyndigande som avses i andra stycket.

38 5 Styrelsen eller annan ställföreträdare för arbetslöshetskassan får inte företa en rättshandling eller annan åtgärd som är ägnad att bereda en otillbörlig fördel åt en medlem eller någon annan till nackdel för arbetslöshetskassan eller annan medlem.

En ställföreträdare får inte följa sådana föreskrifter av föreningsstämman eller annat organ hos arbetslöshetskassan som inte är gällande därför att de står i strid med denna lag, kassans stadgar eller med stöd av demia lag utfärdade föreskrifter.

39 5 Har en ställföreträdare överskridit sin befogenhet när han företog en rättshandling för arbetslöshetskassan, gäller inte rättshandlingen mot kassan, om den mot vilken rättshandlingen företogs insåg eller borde ha insett att befogenheten överskreds. Detsamma gäller, om kassaföreståndaren då han företog en rättshandling överskred den behörighet att vidta åtgärder på arbetslöshetskassans vägnar som tillkommer honom enligt 33 5.

40 5 För registrering skall arbetslöshetskassan anmäla vem som har utsetts till styrelseledamot, kassaföreståndare, suppleant, firmatecknare och revisor samt deras postadress och personnummer. Om en arbetstagarrepresentant har utsetts enligt lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda, skall detta anges. För registrering skall arbetslöshetskassan även anmäla hur arbetslöshetskassans firma tecknas.

Anmälan görs första gången när arbetslöshetskassan enligt 12 & anmäls för registrering och därefter genast efter det att ändring har inträffat i ett förhållande som har anmälts eller skall anmälas för registrering enligt första stycket. Rätt att göra anmälan tillkommer även den som anmälningen gäller.

Om arbetslöshetskassans postadress ändras, skall kassan genast anmäla det för registrering.

Föreningsstämma

41 & Ordinarie föreningsstämma skall hållas före den 1 juli varje år.Arbetsmarknadsstyrelsen får medge att arbetslöshetskassan håller stämman vid senare tidpunkt. Arbetsmarknadsstyrelsen får också medge att ordinarie föreningsstämma hålls endast vartannat år.

Arbetslöshetskassans medlemmars rätt att besluta i kassans angelägenheter utövas vid föreningsstämman genom valda ombud. Varje ombud har en röst.

Är arbetslöshetskassan nybildad och har val av ombud inte hunnit anordnas får arbetsmarknadsstyrelsen medge att medlemmarna får besluta i kassans angelägenheter vid föreningsstämman. Beslutar medlemmarna vid stämman skall vad som sägs om ombud i 43 och 44 && gälla i fråga om medlem.

Föreningsstämman får uppdra åt styrelsen att fatta beslut om medlemsavgifter.

42 5 Samtliga medlemmar i arbetslöshetskassan har rätt att delta i val av ombud.

Ett ombud får inte väljas för längre tid än fem år. Till ombud får utses endast medlemmar i arbetslöshetskassan.

Föreningsstämman fastställer det antal ombud som skall väljas. Stämman kan bemyndiga styrelsen att fastställa antalet ombud.

Beslut enligt tredje stycket skall för att bli giltigt godkännas av Arbetsmarknadsstyrelsen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Arbetsmarknadsstyrelsen meddelar närmare föreskrifter om vad som skall gälla vid val av ombud.

43 5 Ett ombud får inte rösta genom annat ombud.

Ett ombud får inte själv rösta i en fråga om

1. talan mot ombudet,

2. ombudets befrielse från skadeståndsansvar eller annan förpliktelse gentemot arbetslöshetskassan, eller

3. talan eller befrielse som avses i 1 eller 2 beträffande annan, om ombudet i frågan har ett väsentligt intresse som kan strida mot kassans.

44 5 Om en bestämmelse i denna lag eller stadgarna rörande kallelse till föreningsstämma eller tillhandahållande av handlingar har åsidosatts i ett ärende, får stämman inte besluta i ärendet utan samtycke av alla närvarande ombud. Stämman får dock även utan sådant samtycke avgöra ett ärende som inte har tagits upp i kallelsen, om ärendet enligt stadgarna skall förekomma på stämman eller omedelbart föranleds av ett annat ärende som skall avgöras. Den får också besluta att en extra föreningsstämma skall sammankallas för behandling av ärendet.

45 & Föreningsstämman öppnas av styrelsens ordförande eller av den som styrelsen har utsett. Ordförande vid föreningsstämman utses av stämman.

46 & Föreningsstämmans beslut utgörs av den mening som har fått mer än hälften av de avgivna rösterna eller, vid lika röstetal, den mening som stämmans ordförande biträder. Vid val anses den vald som har fått de flesta rösterna. Vid lika röstetal avgörs valet genom lottning, om inte annat beslutas av stämman innan valet förrättas.

47 5 Beslut att ändra stadgarna fattas av föreningsstämman. Beslutet är giltigt, om minst tre fjärdedelar av samtliga röstberättigade vid stämman har förenat sig om det. Om det i arbetslöshetskassans stadgar har tagits in ytterligare villkor för ändring av stadgarna, gäller det villkoret.

Ett beslut om ändring av stadgarna skall genast anmälas för registrering. Beslutet får inte verkställas förrän registrering har skett.

48 5 Om ett beslut av föreningsstämman inte har kommit till i behörig ordning eller i övrigt strider mot denna lag eller mot stadgarna, kan talan mot arbetslöshetskassan om

Talan skall väckas inom tre månader från dagen för beslutet. Väcks inte talan inom denna tid, är rätten till talan förlorad.

En dom varigenom föreningsstämmans beslut upphävs eller ändras gäller även för medlerrunar som inte har fört talan. Rätten kan ändra föreningsstämmans beslut endast om det kan fastställas vilket innehåll beslutet rätteligen borde ha haft. Är föreningsstämmans beslut sådant som enligt denna lag skall anmälas för registrering, skall rätten underrätta Arbetsmarknadsstyrelsen för registrering, om beslutet har upphävts eller ändrats genom en dom som har vunnit laga kraft eller rätten genom beslut under rättegången har förordnat att föreningsstämmans beslut inte får verkställas.

49 5 Om styrelsen vill väcka talan mot arbetslöshetskassan, skall styrelsen sammankalla en föreningsstämma för val av ställföreträdare att föra arbetslöshetskassans talan i tvisten. Stämning delges med den valde ställföreträdaren. Ett förbehåll i stadgarna att tvister mellan arbetslöshetskassan och styrelsen, styrelseledamot, kassaföreståndaren eller medlem skall hänskjutas till skiljemän har samma verkan som ett skiljeavtal. Om styrelsen begär skiljemannaförfarande mot arbetslöshetskassan, tillämpas första stycket. Är det fråga om en klandertalan av styrelsen mot föreningsstämmans beslut är rätten till talan inte förlorad enligt 79 & andra stycket, om styrelsen inom den klandertid som anges där har kallat till föreningsstämma enligt första stycket.

Revision

50 5 En arbetslöshetskassa skall ha minst två revisorer samt personliga suppleanter för dessa. Revisorerna väljs av föreningsstämman, om det inte föreskrivs i stadgarna att en eller flera revisorer skall utses på annat sätt.

Den som är underårig, i konkurs eller underkastad näringsförbud eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 & föräldrabalken får inte vara revisor.

Minst en av revisorerna skall vara auktoriserad revisor eller godkänd revisor. Till revisor kan utses även ett registrerat revisionsbolag.

Bestämmelserna i denna lag om revisorer gäller i tillämpliga delar om revisorssuppleanter.

51 & En revisors uppdrag gäller för den tid som anges i stadgarna. Om uppdraget inte skall gälla tills vidare, skall uppdragstiden bestämmas så att uppdraget upphör vid slutet av den ordinarie föreningsstämma på vilken revisorsval förrättas.

Om en revisors uppdrag upphör i förtid eller om det uppkommer hinder för honom enligt 50 eller 52 5 eller enligt stadgarna att vara revisor och finns det inte någon suppleant för honom, skall styrelsen vidta åtgärder för att en ny revisor tillsätts för den återstående mandattiden.

52 & Den kan inte vara revisor som

1. är styrelseledamot eller kassaföreståndare i arbetslöshetskassan eller biträder vid kassans bokföring eller medelsförvalming eller dess kontroll däröver,

2. är anställd hos arbetslöshetskassan, eller

3. är gift eller sambo med eller syskon eller släkting i rätt upp- eller nedstigande led till en person som avses under 1 eller är besvågrad med en sådan person i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon.

53 & Revisorerna får när som helst inventera arbetslöshetskassans tillgångar samt granska dess böcker, räkenskaper och andra handlingar.

Arbetslöshetskassans styrelse och kassaföreståndaren skall lämna de upplysningar och det biträde som revisorerna begär.

54 å Revisorerna skall i den omfattning som följer av god revisionssed granska arbetslöshetskassans årsredovisning jämte räkenskaperna samt styrelsens och kassaföreståndarens förvaltning.

Sedan revisorerna har slutfört granskningen, skall de skriva en hänvisning till revisionsberättelsen på årsredovisningen. Finner revisorerna att balansräkningen eller resultaträkningen inte bör fastställas, skall de anteckna även detta.

55 & Revisorerna skall för varje räkenskapsår till föreningsstämman avge en revisionsberättelse som skall innehålla

1. ett uttalande om årsredovisningen har gjorts upp enligt gällande lag och stadgar,

2. ett uttalande ifråga om ansvarsfrihet för styrelseledamötema och

3. ett förslag ifråga om fastställande av balansräkning och resultaträkning. Revisionsberättelsen skall avlänmas till arbetslöshetskassans styrelse senast en månad efter det att revisorerna har erhållit redovisningshandlingarna. Revisorerna skall samtidigt till styrelsen återlämna de redovisningshandlingar som har överlämnats till dem.

56 & Revisorerna har rätt att närvara vid föreningsstämmorna. De är skyldiga att närvara vid en stämma, om det med hänsyn till ärendena kan anses påkallat.

Redovisning

57 5 För varje räkenskapsår skall styrelsen avge årsredovisning. Denna består av resultaträkning, balansräkning och förvaltningsberättelse.

Resultaträkningen och balansräkningen skall upprättas i enlighet med bestämmelserna i bokföringslagen(1976:125). Förvalmingsberättelsen skall upprättas med iakttagande av god redovisningssed.

58 & Årsredovisningen skall skrivas under av samtliga styrelseledamöter och av kassaföreståndaren. Har en avvikande mening beträffande årsredovisningen antecknats till styrelsens protokoll, skall den avvikande meningen fogas till redovisningen.

Årsredovisningshandlingarna för det förflutna räkenskapsåret skall avlämnas till revisorerna senast den 31 mars.

Senast en månad efter det att resultaträkningen och balansräkningen har blivit fastställda, skall avskrift av årsredovisning och revisionsberättelse hållas tillgängliga hos arbetslöshetskassan för alla som är intresserade.

59 & Räkenskapsavslutning skall ske för kalenderår.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, arbetsmarknadsstyrelsen får utfärda närmare föreskrifter om arbetslöshetskassas bokföring, årsbokslut och årsredovisning. Om det föreligger särskilda skäl, får det vid utfärdandet av sådana föreskrifter meddelas bestämmelser som avviker från bokföringslagen(1976: 125).

Fusion

60 5 Genom ett avtal om fusion kan en arbetslöshetskassa (den överlåtande kassan) gå upp i en annan arbetslöshetskassa (den övertagande kassan). En sådan fusion innebär att medlemmarna i den överlåtande kassan blir medlemmar i den övertagande kassan, att den överlåtande kassan upplöses samt att dess tillgångar och skulder övertas av den övertagande kassan. En fusion kan också verkställas så att en överlåtande kassa går upp i två eller flera övertagande kassor.

Genom ett avtal om fusion kan två eller flera arbetslöshetskassor (de överlåtande kassorna) förenas genom att bilda en ny arbetslöshetskassa. En sådan fusion innebär att medlemmarna i de överlåtande kassorna blir medlemmar i den nya kassan, att de

Avtal om fusion skall för att bli giltigt godkännas av föreningsstämman i den överlåtande arbetslöshetskassan samt av arbetsmarknadsstyrelsen. Bestämmelserna i 47 & tillämpas ifråga om kassans beslut om godkännande av fusion.

61 & Om en arbetslöshetskassa önskar upplösas genom fusionsavtal, men enighet om genomförande av fusionen eller om hur fusionen bör gå till inte kan uppnås vid överläggning med annan kassa, får arbetsmarknadsstyrelsen besluta om mellan vilka kassor fusionen skall ske och om hur fusionen skall gå till.

En arbetslöshetskassa skall upplösas genom fusion om kassans medlemsantal har nedgått under det minsta antal, som enligt denna lag eller kassans stadgar skall gälla för kassan eller om annat särskilt skäl föreligger för att upplösa kassan genom fusion. Arbetsmarknadsstyrelsen beslutar om fusion som avses i detta stycke. Styrelsen beslutar också om mellan vilka kassor fusionen skall ske och om hur fusionen skall gå till.

Samtliga arbetslöshetskassor skall beredas tillfälle att yttra sig i sådant ärende som avses i första eller andra stycket innan Arbetsmarknadsstyrelsen fattar beslut om fusionen.

Den obundna arbetslöshetskassan Allmänt

62 5 Den obundna arbetslöshetskassan skall registreras som arbetslöshetskassa och ha till ändamål att utge ersättning till arbetslösa.

63 5 Den obundna arbetslöshetskassan skall i enlighet med bestämmelserna i lagen (1998:000) om arbetslöshetsförsäkring utge

- ersättning i form av grundbelopp till de som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa, eller

- ersättning i form av grundbelopp alternativt dagpenning till de som är medlemmar i kassan.

64 5 Den obundna arbetslöshetskassan har rätt till statsbidrag för ersättning som betalas ut i enlighet med bestämmelserna i denna lag. Kassan har dessutom rätt till ett statligt administrationsbidrag som skall täcka administrationskostnaderna för utbetalandet av grundbelopp till de som inte är medlemmar i kassan. Om den obundna arbetslöshetskassan har fått statsbidrag utan att vara berättigad till det eller har fått för stort bidrag, skall kassan betala tillbaka bidraget.

65 5 För den obundna arbetslöshetskassans förbindelser svarar endast kassans tillgångar. I tillgångarna inräknas avgifter och andra belopp som har förfallit till betalning, även om de ännu inte har betalts.

66 & Då den obundna arbetslöshetskassan registrerats kan den förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter Bildandet av den obundna arbetslöshetskassan

67 & För att den obundna arbetslöshetskassan skall kunna registreras som arbetslöshetskassa fordras att en företrädare för arbetsmarknadsstyrelsen samt ytterligare två företrädare för intresseorganisationer utan facklig anknytning utgör dess

medlemmar samt att kassan i enlighet med bestämmelserna i denna lag har antagit stadgar och utsett styrelse och revisorer.

68 & Den obundna arbetslöshetskassan skall gälla för hela arbetsmarknaden och således inte begränsas till visst verksamhetsområde.

69 5 Vad avser bildandet av en den obundna arbetslöshetskassan skall 11, 13 och 14 åå äga motsvarande tillämpning utom såvitt avser vad i dessa paragrafer sägs om kassans verksamhetsområde.

Den obundna arbetslöshetskassans medlemmar m.m. 68 & Vad avser den obundna arbetslöshetskassans medlemmar skall 15 — 22 && äga motsvarande tillämpning.

Avgifter och uttaxering m.m.

69 & Vad avser avgifter och uttaxering skall 23 - 25 %% äga motsvarande tillämpning .

Finansieringsbidrag

70 å (se betänkandetexts. 310)

Den obundna arbetslöshetskassans ledning

71 5 Den obundna arbetslöshetskassan skall ha en styrelse med minst tre ledamöter. En majoritet av styrelsens ledamöter och suppleanter för dessa skall utses av Arbetsmarknadsstyrelsen. Övriga styrelseledamöter och suppleanter för dem väljs av föreningsstämman. De av Arbetsmarknadsstyrelse utsedda styrelseledamötema eller suppleanter för dessa har rätt att för uppdragets fullgörande uppbära ersättning med belopp som regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetsmarknadstyrelsen fastställer.

72 5 När det gäller den obundna arbetslöshetskassans ledning i övrigt skall 28 - 40 && äga motsvarande tillämpning.

Föreningsstämma

73 5 De 41-49 55 angivna bestämmelserna om föreningsstämma skall äga motsvarande tillämpning för den obundna arbetslöshetskassan.

Revision

74 å Bestämmelserna om revision i 50-56 55 skall äga motsvarande tillämpning när det gäller den obundna arbetslöshetskassan.

75 & Bestämmelser om redovisning i 57-59 && skall äga motsvarande tillämpning när det gäller den obundna arbetslöshetskassan.

Tillsyn

76 & Arbetsmarknadsstyrelsen utövar tillsyn över samtliga arbetslöshetskassor enligt denna lag, vilka har att ställa sig arbetsmarknadsstyrelsens anvisningar till efterrättelse.

77 & Arbetslöshetskassa är skyldig att lämna arbetsmarknadsstyrelsen eller dess ombud tillträde till föreningsstämma och sammanträde med kassans styrelse.

78 & (Angående denna paragraf, se betänkandetext s. 257)

79 5 Har ett föreläggande enligt 78 5 andra stycket inte efterkommits inom bestämd tid och har det anmärkta förhållandet inte heller på annat sätt undanröjts, kan arbetsmarknadsstyrelsen förklara arbetslöshetskassan för viss tid förlustig rätten till statsbidrag helt eller delvis.

Överklagandebestämmelser

80 5 Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om försäkring enligt denna lag skall omprövas av kassan, om det begärs av en försäkrad som beslutet angår och beslutet intelhar meddelats med stöd av 81 &.

Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den försäkrades nackdel. Vad som sägs i 85-87 55 om överklagande skall tillämpas på motsvarande sätt i fråga om en begäran om omprövning.

81 5 Även om begäran om omprövning inte har framställts, skall arbetslöshetskassan ändra beslutet i ett ärende om försäkring enligt denna lag som har fattats av kassan och inte har prövats av allmän förvalmingsdomstol,

]. om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet,

2. om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag,

3. om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstilllämpning eller annan liknande orsak.

Ändring behöver inte göras om oriktigheten är av ringa betydelse. Ett beslut får inte ändras till den försäkrades nackdel, om den beslutade förmånen har förfallit till betalning och inte heller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det.

Ändring enligt denna paragraf får inte ske sedan mer än två år förflutit från den dag då beslutet meddelades. Ändring får dock ske även efter utgången av denna tid, om det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl.

82 5 Beslut av en arbetslöshetskassa som inte avser ärenden som anges i 83 5 första stycket, får överklagas hos Arbetsmarknadsstyrelsen. Styrelsens beslut får överklagas till regeringen.

Arbetsmarknadsstyrelsens beslut om fusion får överklagas endast av sådan arbetslöshetskassa som berörs av beslutet.

Trots 9 5 får styrelsen för en förening som vägrats registrering såsom arbetslöshetskassa överklaga Arbetsmarknadsstyrelsens beslut i ärendet om registrering.

83 5 Beslut av arbetslöshetskassa i ärende angående medlems rätt till ersättning eller medlemskap i en arbetslöshetskassa enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Kassans beslut får dock inte överklagas innan kassan har omprövat sitt beslut enligt 80 &. Överklagas ett beslut innan det har omprövats skall överklagandet anses som en begäran om omprövning enligt den paragrafen.

Vid prövning av överklagande av länsrättens beslut i mål som avses i första stycket skall nämndemän ingå i kammarrätten, om nämndemän deltagit i länsrätten.

84 & Arbetsmarknadsstyrelsen skall verka för att bestämmelsema i denna lag tillämpas likformigt och rättvist.

I mål, där en enskild part hos allmän förvalmingsdomstol överklagar en arbetslöshetskassas beslut, är kassan den enskildes motpart. Arbetsmarknadsstyrelsen får överta arbetslöshetskassans uppgift att i länsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Arbetsmarknadsstyrelsen för det allmännas talan i Regeringsrätten.

Styrelsen får, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om medlemmars rätt till ersättning eller medlemskap.

85 5 Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till den instans som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit inom två månader från den dag klaganden fick del av beslutet eller, i fråga om beslut av arbetsmarknadsstyrelsen om att vägra registrering och om fusion, inom två månader från beslutets dag.

Tiden för överklagande av sådana beslut som gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som inte delges räknas från den dag då beslutet gavs till känna. Har beslutet getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det sista föreskrivna tillkännagivandet.

86 5 Den instans som har meddelat det överklagade beslutet prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall den avvisas, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att den instans som har fattat det överklagade beslutet har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till den instans som skall pröva överklagandet. I ett sådant fall skall denna instans vidarebefordra skrivelsen till den instans som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till den högre instansen.

87 & Om skrivelsen inte avvisas enligt 86 5, skall den instans som har meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den instans som skall pröva överklagandet.

88 9 En arbetslöshetskassas, Arbetsmarknadsstyrelsens eller domstols beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte annat har angetts i beslutet eller bestäms av den myndighet som skall pröva beslutet.

89 & Det som har blivit infört i Arbetsmarknadsstyrelsens register över arbetslöshetskassor skall anses ha kommit till tredje mans kännedom om det inte av omständigheterna framgår att han varken kände till eller borde ha känt till det som registrerats.

Straffbestämmelse

90 & Driver förening eller annan institution utan att vara registrerad som arbetslöshetskassa verksamhet som avses i denna lag, döms den som på föreningens eller institutionens vägnar deltar i åtgärd eller beslut som rör verksamheten till böter eller fängelse i högst sex månader.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.

Inledande bestämmelser

I & Arbetslöshetsförsäkringen består av en obligatorisk grundförsäkring och en till denna knuten frivillig inkomstbortfallsförsäkring.

Paragrafen uttrycker att den nya arbetslöshetsförsäkringen består av två delar. Den ena delen är den obligatoriska grundförsäkringen som är lika för alla. Den andra delen är den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen.

2 & Arbetslöshetswrsäkringen administreras av en arbetslöshetskassa får visst * verksamhetsområde eller av den obundna arbetslöshetskassan. Bestämmelser om arbetslöshetskassor finns i lagen (l998:000) om arbetslöshetskassor.

Paragrafen uttrycker att all administration av arbetslöshetsersätmingen enligt denna lag skall handhas av en arbetslöshetskassa. Det skall enligt lagen finnas två typer av arbetslöshetskassor. Den ena typen skall vara sådan som redan finns och som gäller för visst verksamhetsområde. Den andra typen av kassa skall vara en kassa som inte är bunden till ett visst verksamhetsområde utan har hela landet som upptagningsområde. Den sistnämnda kassan skall benämnas den obundna arbetslöshetskassan och skall huvudsakligen handlägga ersättningsfrågor som rör arbetslösa som inte är eller kan vara medlemmar i någon kassa för visst verksamhetsområde. Närmare bestämmelser om arbetslöshetskassor ges i lagens andra avdelning.

3 & Inkomstbortfallsförsäkrad enligt denna lag är var och en som är medlem i en registrerad arbetslöshetskassa och i övrigt uppfyller villkoren för rätt till ersättning. Ersättningsrätten upphör vid utgången av månaden före den under vilken den försäkrade fyller 65 år. Inkomstbortfallsersättningen ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkomsten upp till en viss inkomsmivå. I botten på inkonutbortfallsersättningen ligger grundbeloppet enligt 4 &. Ersättningen utges i form av dagpenning.

Den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen har stora likheter med arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (19732370) om arbetslöshetsförsäkring. Där anges att försäkrad är var och en som är medlem i registrerad arbetslöshetskassa. Detsamma skall gälla för rätt till inkomstbortfallsförsäkringen i denna lag. Rätt till inkomstbortfallserätming upphör vid utgången av månaden före den under vilken den försäkrade fyller 65 år. lnkomstbortfallsersätmingen skall ersätta en given andel av den förlorade arbetsinkomsten. [ botten på denna ersätming ligger det grundbelopp som närmare anges i nästa paragraf. Sista meningen i paragrafen anger att den ersättning som erhålls från inkomstbortfallsförsäkringen skall kallas dagpenning.

4 & Ersättning från den obligatoriska grundförsäkringen lämnas vid arbetslöshet till den som inte är inkomstbortfallsförsäkrad enligt denna lag. Rätten till ersättning upphör vid utgången av månaden under vilken den arbetslöse fyller 65 år eller när han dessförinnan börjar uppbära hel ålderspension, hel förtidspension eller helt sjukbidrag enligt lagen (1962.'381) om allmän försäkring. Ersättningen utges iform av grundbelopp.

Ersätming från den obligatoriska grundförsäkringen har stora likheter med den ersättning som för närvarande ges i form av kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen (1973z37l) om kontant arbetsmarknadsstöd. Första meningen i paragrafen anger vilka som kan få ersättning från den obligatoriska grundförsäkringen. Ersättning från denna skall utgå till de som inte är inkomstbortfallsförsäkrade. Detta innebär att även de som är medlemmar i en arbetslöshetskassa men ännu inte uppfyllt medlemsvillkoret skall kunna få ersättning från den obligatoriska grundförsäkringen. Andra meningen i paragrafen anger att rätten till ersättning från den obligatoriska grundförsäkringen upphör vid viss ålder. Samma begränsning finns idag i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Tredje meningen uttrycker att den ersättning som utges från den obligatoriska grundförsäkringen skall benämnas grundbelopp. Grundbelopp utgör som tidigare nämnts basen i inkomstbortfallsersättningen.

5 5 Om regeringen har träffat överenskommelse med någon annan stat om andra villkor för rätt att få ersättning än som föreskrivs i denna lag, skall arbetslöshetskassa tillämpa dessa villkor.

Motsvarande regel finns idag i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Allmänna villkor för rätt till ersättning

6 & Ersättning vid arbetslöshet tillkommer den som

1. är arbetsför och i övrigt oförhindrad att äta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan,

2. är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken han eller han inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,

3. är aktivt arbetssökande och anmäld som arbetssökande hos den Offentliga arbetsförmedlingen [ enlighet med vad Arbetsmarknadsstyrelsen föreskriver, och

4. inte kan erhålla lämpligt arbete.

Ersättning enligt denna lag lämnas inte till den som deltar i utbildning, om det inte finns särskilda skäl. Närmare föreskn'fier om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Som företagare i denna lag anses den som äger eller är delägare - direkt eller indirekt - [ näringsverksamhet som hon eller han är personligen verksam i och som han eller han har ett väsentligt inflytande över. Som företagare skall dock inte anses uppdragstagare som omfattas av ett kollektivavtal, av vilket det framgår att kollektivavtalspartema anser att anställningsliknande förhållande föreligger.

En företagare skall anses vara arbetslös, när hennes eller hans personliga verksamhet t' rörelsen har upphört annat än tillfälligt.

Om det finns särskilda skäl. får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att ett företagare skall anses vara arbetslös även i andra fall än som sägs i fjärde stycket.

Paragrafen upptar de allmänna villkoren för rätt till ersätming. Motsvarande bestämmelser finns i dag i säväl lagen om arbetslöshetsförsäkring som i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. I två hänseenden innebär dock paragrafen en nyhet.

I första stycket punkten tre anges att en förutsättning för ersätming är att den arbetslöse är aktivt arbetssökande och anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i enlighet med vad Arbetsmarknadsstyrelsen föreskriver. Innebörden av att aktivt söka arbete kommer närmare preciseras i föreskrifter från Arbetsmarknadsstyrelsen. I punkten fyra anges att en förutsättning för att få ersättning är att personen inte kan erhålla lämpligt arbete. Följande exempel kan framhållas där detta kriterium inte är uppfyllt. _Det förekommer att företag med ekonomiska problem träffar överenskommelser med lokala fackklubbar som innebär att de anställda sägs upp på grund av arbetsbrist, men att de på sista anställningsdagen återanställs i företaget med en arbetstid som motsvarar 80 procent av den tidigare gällande arbetstiden. I överenskommelsen regleras också vid vilken tidpunkt de anställda skall återgå till heltidsarbete. Arbetstagarna begär därefter att få arbetslöshetsersättning motsvarande den tid arbetet har reducerats. Ett annat exempel är att den enskilde avtalar bort delar av eller hela uppsägningstiden och i stället uppbär arbetslöshetsersättning. I dessa exempel har den arbetslöse själv eller genom sin fackliga organisation medverkat till att han eller hon blivit arbetslös. Det kan då inte anses att den arbetslöse inte kan erhålla lämpligt arbete.

Av andra stycket framgår huvudregeln om att ersättning inte lämnas till den som deltar i utbildning.

I tredje stycket anges bl.a. att som företagare skall inte anses uppdragstagare som omfattas av ett kollektivavtal, av vilket det framgår att kollektivavtalspartema anser att anställningsliknande förhållande föreligger. Självständiga uppdragstagare har ofta en ställning som mycket liknar en arbetstagares utan att de enligt allmänna arbetsrättsliga principer är att anse som arbetstagare. Avsikten med vad som anges i paragrafen är att sådana uppdragstagare inte skall anses som företagare utan som arbetstagare när det gäller att bedöma deras rätt till ersättning. Kravet på att uppdragstagarens verksamhet skall ha upphört annat än tillfälligt skall således i sådana fall inte gälla. För att räknas som arbetstagare skall det dock krävas att den arbetslöse i sin verksamhet har omfattats av ett kollektivavtal, av vilket det framgår att kollektivavatalsparterna anser att ett anställningsliknande förhållande föreligger. Vidare får den arbetslöse inte inneha F- skattesedel för det aktuella arbetet. Ytterligare förutsättningar för att bedömas såsom arbetstagare är att den arbetslöse skall vara anmäld på arbetsförmedlingen och det skall ha upprättats en individuell handlingsplan som syftar till att långsiktigt lösa hans eller hennes arbetslöshetsproblem.

Av fjärde stycket framgår huvudregeln om att företagare skall anses vara arbetslös, när hennes eller hans verksamhet i rörelsen upphört annat än tillfälligt.

I femte stycket ges en bemyndigandebestämmelse som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjligheter att föreskriva att en företagare skall anses vara arbetslös även i andra fall än vad som sägs i fjärde stycket.

'7 & Erbjudet arbete skall anses lämpligt, om

1. inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till den försäkrades yrkesvana och förutsättningar i övrigt för arbetet santt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant icke finnes, är skäliga i förhållande till de förmåner som vid jämförliga företag utgår till arbetstagare ttted likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer,

3. arbetet inte hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter rörande åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall.

Bestämmelsen finns såväl i lagen om arbetslöshetsförsäkring som lagen om kontant arbetsmarknadssöd . Bestämmelsen införs nu oförändrat skick i den nya lagen.

Kvalificeringsvillkor m.m.

A rbetsvillkor

8 5 Rätt till ersätttting vid arbetslöshet iform av grundbelopp föreligger , om den arbetslöse under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att han eller hon anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen utfört förvärvsarbete i minst nio månader (arbetsvillkor). Här skall hänsyn tas endast till månad då förvärvsarbete har utförts under minst 75 timmar. Med utfört förvärvsarbete avses även tid då den försäkrade haft semester, erhållit semesterersättning eller annars varit ledig av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller barns födelse med helt eller delvis bibehållen lön. Tid med semesterersättning beräknas med utgångspunkt i semesterersättningens storlek och skall motsvara det antal dagar med semesterlön som skulle ha utgått om anställningen inte hade upphört. Tid med semesterersättning kan fylla arbetsvillkoret endast om tiden läggs ut i omedelbar anslutning till anställningens upphörande.

Arbete i anställning som arbetsgivaren finansierat med statliga bidrag skall anses vara sådant förvärvsarbete som kvalificerar till ersättning enligt första stycket, under förutsättning att subventionsgraden inte överstiger 50 procent av lönekosmaden.

Praktik som genomförs i samband med gymnasiestudier räknas, oavsett om lön utgår under praktiktiden, inte som sådant förvärvsarbete som kvalificerar till ersättning enligt första stycket.

Tid då förvärvsarbete har utförts får icke räknas mer än en gång för uppfyllande av arbetsvillkoret. Om särskilda skäl föreligger får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer medge att vid prövningen av arbetsvillkoret enligt första stycket även månad då arbete inte utförts i 75 timmar får räknas in.

I första stycket anges det arbetsvillkor som skall gälla för ersättning från den obligatoriska grundförsäkringen. Arbetsvillkoret måste uppfyllas för att en person skall kunna påbörja den första ersättningsperioden i en ersättningstid. Arbetsvillkoret är nio månaders utfört förvärvsarbete varvid endast hänsyn skall tas till månad då förvärvsarbete utförts under minst 75 timmar. Viss annan tid kan också räknas vid uppfyllandet av arbetsvillkoret bl.a. tid med semester eller tid med semesterersättning som slås ut över kalendertid på visst angivet sätt.

Enligt andra stycket bör även utfört förvärvsarbete i en anställning som är statligt subventionerad kunna räknas in i arbetsvillkoret för en första ersättningsperiod. Detta gäller om anställningsförhållandet är reglerat i kollektivavtal och kollektivavtalsenlig

Tredje stycket anger att viss praktik som genomförs i samband med gymnasiestudier inte skall kunna kvalificera enligt första stycket.

Fjärde stycket innehåller dels en regel om att tid i förvärvsarbete inte får räknas mer än en gång samt en bemyndiganderegel för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Inkomtborfallsförsäkringen

9 5 För rätt till ersättning iform av dagpenning från inkomstbortfallsförsäkringen skall den arbetslöse förutom att uppfylla arbetsvillkoret enligt 8 5 också ha varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader innan han eller hon ansöker om ersättning (medlemsvillkor).

Försäkrad som omedelbart före inträdet i en arbetslöshetskassa har varit medlem i annan sådan kassa får för uppfyllande av medlems- och arbetsvillkoret tillgodoräkna sig tid i den kassan.

Första stycket anger att en förutsättning för dagpenning från inkomstbortfallsförsäkringen är att den arbetslöse, förutom att uppfylla arbetsvillkoret enligt 8 &, också skall ha uppfyllt ett medlemsvillkor. Detta är tolv månader och gäller både sådana som haft sin huvudsakliga försörjning genom avlönat arbete för annans räkning och självständiga företagare.

Andra stycket behandlar den situationen att inkomstbortfallsförsäkrad före inträdet i en kassa varit medlem i en annan kassa. Denne får då tillgodoräkna sig tid i den kassan både när det gäller medlemsvillkoret och arbetsvillkoret.

Nytillträdande på arbetsmarknaden

10 & Nytillträdda på arbetsmarknaden som uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning har, utan att uppfylla arbetsvillkoret i 8 5, rätt till nytillträdandeersättning i form av grundbelopp under en delperiod om han eller hon

- under en rarrttid av tio månader i anslutning till att han eller hon avslutat utbildning på heltid som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiesocialt stöd stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande genom den offentliga arbetsförmedlingen, eller

- under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att han eller hon anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen utfört sådant arbete som avses i 8 5 under minst fyra månader. Här skall hänsyn tas endast till månad då förvärvsarbete utförts under minst 75 timmar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att nytillträdda på arbetsmarknaden även under andra förutsättningar än de som anges i första stycket skall kunna få nytillträdandeersättning.

Nytillträdandeersättning lämnas tidigast det år den arbetslöse fyller 20 år.

Första stycket ger en arbetslös som inte tidigare haft ett förvärvsarbete rätt till ersättning under vissa förutsättningar. Eftersom bestämmelsen riktar sig till nytillträdande på arbetsmarknaden skall rätten som huvudregel gälla bara en gång i

livet. Undantag skall dock kunna göras när det gäller proriterade grupper vuxenstuderande som saknar försäkringsskydd. Förutom att man inte tidigare haft ett förvärvsarbete får den arbetslöse inte heller tidigare ha uppburit arbetslöshetsersättning.

Av samma stycke framgår att ersättningsrätten inte är ovillkorlig för alla nytillträdande som är anmälda på arbetsförmedlingen. Det ställs vissa krav för att en arbetslös ska erhålla nytillträdandeersättning. Antingen skall den arbetslöse ha uppfyllt ett utbildningsvillkoret (ett motsvarande villkor finns idag i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd) eller skall den arbetslöse ha uppfyllt ett kortare arbetsvillkor.

I andra stycket ges ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att även andra förutsättningar än de som framgår av första stycket kan ge rätt till ersättning. Det bör exempelvis kunna föreskrivas att invandrare som har erhållit permanent och med godkänt resultat genomfört studier i svenska språket bör ges rätt till denna typ av försäkringsersättning.

Av tredje stycket framgår att grundbelopp enligt denna bestämmelse tidigast kan lämnas det år den arbetslöse fyller 20 år.

Äterkvalificeringsvillkor

11 & Den som en gång har påbörjat en första delperiod genom att uppfylla arbetsvillkoret enligt 8 5 kan uppfylla det arbetsvillkor som krävs för en ny delperiod inom samma ersättningsperiod enligt 18 5 första stycket genom att inom en ramtid av tolv månader under minst sex månader

- utföra förvärvsarbete, — bedriva egen näringsverksamhet med stöd av förordningen (I 984.523) om bidrag till arbetslösa m.fl. som startar egen näringsverksamhet,

— delta i och, om inte särskilda skäl hindrar det, fullfölja arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildrtingsbidrag lämnas, eller

- delta i och om inte särskilda skäl hindrar det, fullfölja utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning med en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersättningen .

Här skall hänsyn tas endast till månad då förvärvsarbete eller annan ovan nämnd verksamhet utförts under minst 75 timmar.

Med förvärvsarbete likställs tjänstgöring enligt lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt eller tid med föräldrapenningförmån enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring, i båda fallen dock tillsammans högst två månader.

Paragrafen tar sikte på den situationen att någon skall återkvalificera sig för ytterligare delperioder under en pågående ersänningsperiod. En bestämmelse med i huvudsak samma innebörd finns idag i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Den enda skillnaden är att den åttiotimmars-gräns som i dessa lagar gäller för att en månad skall kunna räknas som kvalificerande nu ersatts med en sjuttiofemtirmnars—gräns.

E fterskydd

12 & Heltidsarbetslös som har fått ersättning från arbetslöshetskassa den längsta tid som grundbelopp eller dagpenning kan utges enligt 18 5 första stycket och fortfarande uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning har möjlighet att efter individuell prövning få ett efterskydd iform av grundbelopp under ytterligare högst en delperiod. Efterskyddet får dock lämnas under högst ett år räknat från utförsäkringsdagen.

Arbetslösa som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen skall ha rätt till efterskydd under en begränsad tid. Efterskyddet ingår i den obligatoriska gmndförsäkringen. Det krävs således inte något medlemsskap i någon arbetslöshetskassa.

Efterskyddet utgår till utförsäkrade som fortfarande är aktivt arbetssökande och som i övrigt uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning. Arbetslöshetskassan via arbetsförmedlingen kontrollerar att villkoren är uppfyllda. Ersättningen är ett grundbelopp och utgår under en delperiod om 200 ersättningsdagar. Ersätming skall dock endast kunna utgå i högst ett år från utförsäkringsdagen.

Det är endast heltidsarbetslös som skall kunna omfattas av efterskyddet. Deltidsarbetslösa skall inte kunna erhålla denna ersättningsforrn.

Förlängt efterskydd

13 5 Den som har fyllt 58 år och har förbrukat sitt efterskydd enligt 12 5 har möjlighet att efter individuell prövning få ett förlängt efterskydd. Bestämmelser om förlängt efterskydd ges i förordningen ( 1998:000 ) om förlängt efterskydd.

Bestämmelsen tar sikte på de som har fyllt 58 år och utförsäkrats från en ersättningstid och utnyttjat sitt efterskydd enligt föregående paragraf. Dessa har en möjlighet att få ytterligare delperioder, dock längst fram till pensioneringen. Det förlängda efterskyddet skall dock inte ingå i försäkringen utan betraktas som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Bestämmelser om förlängt efterskydd bör ges i en särskild förordning.

Nykvalificeringsvillkor

13 a & Den som förbrukat alla sina ersättningsdagar i en ersättningsperiod enligt 18 5 eller gjort ett avbrott i en pågående ersättningsperiod på så sätt att han eller hon inte längre kan få ersättning i den perioden måste för att bli berättigade till en ny ersättningsperiod uppfylla ett nykvalificeringsvillkor. Detta villkor är uppfyllt om den arbetslöse

- dels kan visa att han eller hon under en sammanhängande tid av tolv månader före ansökan om ersättning inte uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande ersättning som utgår vid deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd,

- dels uppfyllt ett sådant arbetsvillkor som anges i 8 5.

Paragrafen reglerar vad som skall gälla i en situation då en person förbrukat alla sina ersättningsdagar i en ersättningsperiod. Paragrafen gäller både inkomstbortfallsförsäkrade och de som enbart har rätt till grundbelopp.

Ramtid

14 5 Vid bestämmande av ramtid enligt enligt denna lag räknas inte tid då försäkrad varit hindrad att arbeta på grund av

]. styrkt sjukdom,

2. heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader, i den rrtån sådan tid inte enligt 11 & kvalificerar för en ny ersättningsperiod,

3. tvångsvård enligt lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall,

4. frihetsberövande på kriminalvårdens område.

6. beslut enligt smittskyddslagen ( 1988:1472 ) eller livsmedelslagen (1971.-511) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av sistnämnda lag.

Detsamma gäller tid då försäkrad har fått föräldrapenningförmån enligt lagen (1 962.381) om allmän försäkring eller varit hindrad att arbeta på grund av

1. tjänstgöring enligt lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt,

2. arbetsmarknadsutbildning,

3. yrkesinriktad rehabilitering, i den mån sådan tid inte enligt 11 & kvalificerar för en ny ersättningsperiod.

Den tid som räknas in i ramtiden får dock inte överstiga tre år.

Bestämmelsen reglerar vad som inte skall ingå i begreppet ramtid som förekommer på ett flertal ställen i lagen. Motsvarande bestämmelse finns för närvarande i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Lagen om kontant arbetsmarknadsstöd innehåller en begränsning som anger att tid som inte räknas in i ramtiden inte får överstiga två. I den nu föreslagna lagen finns en motsvarande begränsning som dock förlängts till tre år.

Ersättningens form 111. m.

15 & Grundbeloppet eller dagpenningen lämnas iform av ett per dag beräknat belopp. Under en kalendervecka får summan av antalet ersatta och arbetade dagar samt karens- och avstängningsdagar uppgå till högst fem.

Motsvarande bestämmelse finns idag i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Någon ändring i sak är inte avsedd.

16 å Grundbeloppet eller dagpenningen får, om inte regeringen eller den ntyndighet som regeringen bestämmer medger undantag, inte utges för lördag eller söndag.

Grundbeloppet eller dagpenningen får inte utges för tid under vilken försäkrad uppbär föräldrapenning enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring.

Motsvarande bestämmelse finns idag i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Karenstid och ersättningstidens längd

17 & Grundbelopp eller dagpenning får inte lämnas förrän den arbetslöse under en sammanhängande tid av tolv månader varit arbetslös fem dagar (karensvillkor). [ karenstiden räknas in endast de dagar för vilka dagpenning eller grundbelopp skulle ha lämnats, om karenstiden gått till ända.

Ett särskilt karensvillkor utöver det som anges i första stycket gäller för en arbetslös som i den anställning som närmast föregått arbetslösheten tillhört arbetsgivarens familj och som sagts upp på grund av arbetsbrist med en kortare uppsägningstid än vad som anges i lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd eller i det kollektivavtal som tillämpas på arbetet. Grundbeloppet eller dagpenningen får i sådant fall inte lämnas förrän den arbetslöse, förutom den tid som anges i första stycket, varit arbetslös under en tid som motsvarar den uppsägningstid som anges i ovan nämnda lag eller i det kollektivavtal som tillämpas på arbetet. Det särskilda karensvillkoret skall också gälla då en person avtalat bort en del av eller hela uppsägningstiden.

Bestämmelserna om karenstid i denna paragraf skall inte tillämpas på den som är anvisad verksamhet för arbetslivsutveckling i enlighet med föreskrifter som har meddelats av regeringen.

Karenstid på sex dagar finns för närvarande lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Karenstid skall också finnas i den nu föreslagna lagen men denna skall begränsa sig till fem dagar. Detta framgår av första stycket.

Andra stycket tar bl.a. sikte på den situationen att en anställd i ett familjeföretag går med på att erhålla en kortare uppsägningstid än som anges i lag eller kollektivavtal eller ingen uppsägningstid alls. Hittills har acepterats att den enskilde avtalar bort delar eller hela uppsägningstiden och i stället uppbär arbetslöshetsersättning under motsvarande tid. Andra stycket är avsedd att lägga hinder i vägen för en sådan tillämpning. Som framgår av stycket är bestämmelsen också tillämplig då någon, oavsett om denne är anställd i ett familjeföretag. avtalat bort uppsägningstiden. Det skall framhållas att om andra stycket är tillämpligt blir den sammanlagda karenstiden denna tid samt de fem dagarna enligt första stycket.

Tredje stycket motsvarar vad som idag anges i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

18 & Ersättning som grundar sig på uppfyllandet av ett sådant arbetsvillkor som avses i 8 5 får lämnas under 600 ersättningsdagar, dock längst fyra år räknat från och med den första ersättningsdagen i den första delperioden (ersättningsperiod).

Ersättning enligt första stycket lämnas i perioder på längst 200 ersättningsdagar (delperioder). I delperioden inräknas inte dagar då den försäkrade deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller i en utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning med en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersättningen.

] delperioden enligt andra stycket inräknas i fall som avses i 9 5 andra stycket ersättningstid i den andra arbetslöshetskassan.

Första stycket innebär att grundbeloppet eller dagpenningen som huvudregel skall kunna lämnas under längst 600 ersättningsdagar. En förutsättning för detta är dock att den arbetslöse skall ha förvärvsarbetat i minst nio månader under en ramtid av tolv månader, allt enligt 8 5. Denna tid utgör den så kallade ersättningsperioden. En spärregel gäller dock. Ersättningsperioden får inte överstiga en kalendertid på fyra år, räknat från och med den första ersättningsdagen i den första delperioden. Ersättningsperioden utgörs av delperioder på längst 200 dagar. Detta framgår av andra stycket första meningen. Enligt bestämmelser i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd skall i delperioden, med ikraftträdande den 1 januari 1997, inräknas dagar då den försäkrade deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller i en utbildning av annat slag än arbetsmarknadsutbildning med en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersätmingen. Enligt den nu förelagna bestämmelsen gäller det omvända det vill säga att deltagande i sådan verksamhet inte skall inräknas i delperioden.

Tredje stycket avser det fallet att man går från en kassa och in i en annan. Ersättningsperioden skall då inte förlängas utan räknas från det att ersättningsperioden påbörjades i den andra kassan.

19 5 Om arbetslöshet upphör innan delperioden löpt ut, har den försäkrade rätt till ersättning under återstående antal dagar av perioden vid ny arbetslöshet, även om han eller hon då inte uppfyller arbets- och karensvillkoren, förutsatt att dessa ligger inom den maximala ersättningsperioden. Vad som nu sagts gäller dock inte om en

Ont delperioden har gått till ända, men den försäkrade under perioden på nytt har ttppfyllt arbetsvillkoret enligt 11 å, lämnas ersättning under ytterligare en delperiod. Då skall dock karensvillkoret på nytt uppfyllas. En ny delperiod räknas tidigast från det att den föregående delperioden gick till ända eller på annat sätt upphörde.

Paragrafens första stycke behandlar den situationen då arbetslöshet upphör innan antalet ersättningsberättigade dagar har förbrukats. En person har vid sådant förhållande när ny arbetslöshet inträder rätt till återstående antal dagar av perioden även om han då inte uppfyller arbets- och karensvillkoren. En förutsättning är dock att återstående antal dagar ligger inom den maximala ersättningsperioden enligt 18 5. En begränsning finns dock, som anges i sista meningen. Om en sammanhängande tid av tolv månader - oräknat sådan tid som inte tas med vid uträknandet ramtiden - har förflutit sedan ersättning senast utgick, har den sökande rån till ersättning endast om han eller hon på nytt uppfyller ett nykvaliftceringsvillkor enligt 13 a &.

Andra stycket tar sikte på den situationen att ett återkvalificeringsvillkor uppfyllts inom en ersätmingsperiod. Om detta skett lämnas ersättning under ytterligare en delperiod. En ny delperiod skall tidigast börja löpa från det att den föregående delperioden gick till ända eller på annat sätt upphörde.

Ersättningens storlek Grundbeloppet

20 & Grundbeloppet lämnas med det belopp som regeringen för varje år fastställer om inte annat följer av denna lag. Grundbeloppet skall årligen räknas om och justeras i överensstämmelse med det inkomstindex som för varje tid gäller.

I lagen om kontant arbetsmarknadsstöd anges idag att kontant arbetsmarknadsstöd lämnas med det belopp som regeringen fastställer om inte annat följer av denna lag. Grundbeloppet har stora likheter med det kontanta arbetsmarknadsstödet. Avsikten i den nu föreslagna lagen är dock att regeringen varje år skall fastställa grundbeloppet. Grundbeloppet skall stå i överensstämmelse med ett inkomstindex som föreslås införas. Enligt förslaget skall inkomstindex fastställas av regeringen i december varje år efter förslag från Riksförsäkringsverket. Riksförsäkringsverket skall enligt förslaget från konjunkturinstitutet inhämta underlag för en prognos avseende inkomstutvecklingen året före det år indextalet avser.

21 5 Uppbär stödtagare änke- eller änklingspension eller annan ålderspension än enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring eller mindre än hel fömtån av förtidspension, sjukbidrag eller ålderspension enligt nämnda lag eller delpension enligt lagen ( 1979:84 ) om delpensionsförsäkring, nedsätts grundbeloppet med pensionsbeloppet. En sådan nedsättning skall inte göras med hänsyn till orrtställningspension eller särskild efterlevandepension enligt lagen om allmän försäkring.

Uppbär den arbetslöse livränta från försäkringsinrättning på grund av yrkesskada eller olycksfall eller erhåller de arbetslöse studiemedel nedsättes grundbeloppet enligt grunderna i första stycket.

Ersättning understigande tio kronor för dag utbetalas inte. Brutet krontal utjämnas till närmast högre krontal.

Andra stycket går också att återfinna i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Dock görs nu ett tillägg om att studiemedel som den arbetslöse uppbär under tid han söker arbete skall nedsätta grundbeloppet.

Dagpenningen

22 & Dagpenning lämnas högst med det belopp som regeringen fastställer. Det högsta beloppet skall årligen räknas om och justeras i överensstämmelse med det inkomstindex som för varje tid gäller.

Dagpenning lämnas lägst med grundbeloppet. Detta gäller dock inte vid nedsättning av dagpenning enligt bestämmelserna i 25 å .

I likhet med vad som gäller för grundbeloppet skall enligt första stycket regeringen för varje år fastställa det högsta belopp som dagpenning skall kunna lämnas med. Det högsta beloppet skall liksom grundbeloppet stå i överensstämmelse med det inkomstindex som föreslås.

Enligt andra stycket skall dagpenning lämnas med lägst grundbeloppet med ett undantag.

23 & Dagpenning får icke sättas lägre än att den uppfyller de krav som uppställes i internationella arbetsorganisationens konvention angående minimistandard för social

trygghet.

Sverige har ingått ett stort antal internationella konventioner på socialförsäkringsområdet. Bland dessa finns multilaterala överenskommelser som ålägger ratificerande land att garantera sin befolkning en viss minimistandard inom det sociala trygghetssystemen. De multilaterala konventionerna utambetas vanligen av internationella organisationer eller samarbetsorgan, t.ex ILO eller Europarådet. Motsvarande bestämmelse finns i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

24 & Dagpenning lämnas med 80 procent av den försäkrades dagsförtjänst, om inte annat följer av 22 5 första stycket och andra stycket första meningen. Dagpenrting till ert försäkrad som har tillerkänts ålderspension iform av folkpension, allmän tilläggspension eller annan pension som lämnas på grund av förvärvsarbete eller till försäkrad som uppbär studiemedel, lämnas med 65 procent av den försäkrades dagsförtjänst, med den begränsning som följer av 22 5 första stycket.

Med dagsförtjänst avses en femtedel av den veckoinkomst eller, i fråga om försäkrad med månadslön, en tjugotvåendel av den månadsinkomst, som den försäkrade före arbetslöshetens inträde vanligen åmjöt under arbetstid som var normal för den försäkrade.

Som normalarbetstid skall gälla den genomsnittliga arbetstiden under en ramtid av tolv månadema före det att den arbetslöse anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Omprövning av fastställd dagsförtjänst under en pågående ersättningsperiod får ske i följande situationer.

1. Vid omprövning av normalarbetstiden.

2. Då löneförhandlingar för medlemmarna inom kassans verksanthetsområde avslutats. Uppräkning av löneunderlaget får dock inte ske retroaktivt.

3. Då ntedlentrnen har haft ett avbrott under ersättningsperioden på grund av arbete nted högre inkomst än tidigare. Avbrottet skall ha varit sammanhängande under minst sex månader och ha omfattat arbete som avses i 8 5. Saknas underlag för beräkning av dagsförtjänsten enligt andra stycket, skall som medlemmens dagsförtjänst räknas den i orten vanliga arbetsförtjänsten per arbetsdag för arbetstagare inom samma yrke och med samma arbetsförmåga som medlemmen. Underlag för beräkning av dagsfönjänsten för företagare skall utgå från ett genomsnitt av de till taxering för kommunal inkomstskatt redovisade inkomsterna av verksamheten de tre senaste åren före arbetslöshetens inträde. För det fall företagare inte varit verksam i tre år skall dagpenningen beräknas på ett genomsnitt av inkomsten under den faktiska tiden. Ont företagare bedrivit verksamhet i mindre än tolv månader men innan dess varit anställd under en tid som motsvarar det arbetsvillkor som anges i 8 5 första stycket så kan dagsförtjänsten, om detta är till fördel för den arbetslöse, i stället fastställas på grundval av de inkomster som den arbetslöse hade som anställd. Utan hinder av bestämmelserna i första - tredje styckena får dagpenning till försäkrad som under ersättningstiden uppfyllt arbetsvillkoret huvudsakligen genom arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag har utgått bestämmas till belopp som motsvarar utbildningsbidraget. Åtnjuter medlem med anledning av arbetslöshet fortlöpande ersättning från annan än arbetslöshetskassa, får dagpenning utges högst med belopp som motsvarar skillnaden mellan det högsta belopp som får lämnas enligt första - fjärde styckena och ersättningen.

Huvudregeln enligt första stycket är att dagpenning lämnas med 80 procent av den försäkrades dagsförtjänst.

] andra stycket ges en definition av begreppet dagsfötjänst. Tredje stycket har en motsvarighet i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Enligt lagens lydelsen per den 1 januari 1997 skall som normalarbetstid gälla den genomsnittliga arbetstiden under de senaste tolv månaderna före det att den arbetslöse anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Vid bestämmande av denna ramtid skall enligt bestämmelsen inte räknas viss uppräknad tid som faller utanför ramtidsberäkningen. Det som nu föreslås är att den generella beskrivningen av ramtidsbegreppet som återfinns i 14 5 också fullt ut skall gälla vid ramtidsberäkningen enligt denna bestämmelse. Av lagen om arbetslöshetsförsäkring i dess lydelse per den 1 januari 1997 framgår vidare att omprövning av fastställd dagsförtjänst under pågående ersättningsperiod får ske vid omprövning av normalarbetstiden eller då medlemmen har haft ett avbrott under ersättningsperioden på grund av arbete med en högre inkomst än tidigare. Avbrottet skall ha varit sammanhängande under minst sex månader och ha omfattat reguljärt arbete enligt en viss paragraf. Enligt den nu föreslagna bestämmelsen skall dagsförtjänsten i princip ligga fast hela ersättningstiden men omprövning under ersättningstiden skall göras i visa närmare angivna situationer. Samtliga dessa situationer gäller enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring i dess lydelse efter den 1 januari 1997 för omprövning under pågående ersättningsperiod. Ett förtydligande görs dock nu i punkten två som anger att omprövning får ske då löneförhandlingar för medlemmama inom kassans verksamhetsområde avslutats. Uppräkning av löneunderlaget får dock inte ske retroaktivt.

Fjärde stycket innehåller en anvisning om hur dagsförtjänsten skall räknas fram om det saknas underlag enligt andra stycket. Stycket innehåller en anvisning om hur dagsförtjänsten för företagare skall beräknas.

Femte stycket anger hur dagpenningen skall beräknas för de som under ersättningstiden kvalificerat sig för ytterligare en ersätmingsperiod genom arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag har utgått.

Sjätte stycket tar upp situationen att en person med anledning av arbetslöshet fortlöpande får ersättning från annan än arbetslöshetskassa. I sådant fall skall nedsättning ske.

25 & Dagpenning som har fastställts enligt 24 5 första stycket andra meningen skall sättas ned med 1/260 av årspensionen. Ersättning som understiger 10 kronor per dag betalas inte ut.

Motsvarande bestämmelse finns idag i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Ingen ändring är avsedd. Paragrafen har införts oförändrad.

26 5 Vad som föreskrivs i 24 5 första stycket andra meningen och i 25 5 skall inte gälla om regeringen av särskilda skäl föreskriver annat.

Motsvarande bestämmelse finns idag i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Ingen ändring är avsedd. Paragrafen har införts oförändrad.

Deltid Allmänt

27 5 Den som söker deltidsarbete har rätt till ersättning endast om arbetsutbudet är minst tre timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan.

Till den som söker deltidsarbete eller är arbetslös under del av vecka i annat fall utgår ersättning med det antal grundbelopp eller dagpenningbelopp per vecka som svarar mot den arbetslöshet som skall ersättas enligt en av regeringen fastställd omräkningstabell.

Vid beräkning av arbetslöshet enligt andra stycket tas inte hänsyn till bisyssla som försäkrad före arbetslöshetens inträde under minst nio månader utfört vid sidan av heltidsarbete, om

- bisysslan inte uppgått till mer än 15 timmar per vecka i genomsnitt, - bisysslan inte utvidgas under arbetslösheten, och - bisysslan inte hindrar personen från att anta lämpligt arbete. Med undantag för den första delperioden i ersättningsperioden skall dock intäkterna från bisysslan som överstiger nivån på grundbeloppet medföra motsvarande reduktion av dagpenningen.

Första stycket anger att en förutsättning för att söka ersättning om man är arbetslös och söker deltidsarbete är att man skall vara beredd att ta ett arbete på minst tre timmar varje arbetsdag och i genomsnitt 17 timmar i veckan.

Andra stycket anger att det för de som söker deltidsarbete eller är arbetslös under del av vecka i annat fall utgår ersättning enligt en av regeringen särskild fastställd omräkningstabell.

Tredje stycket - fjärde stycket tar upp bestämmelser om bisyssla.

28 & Överstiger en persons arbetsutbud per vecka den veckotid, under vilken han eller hon normalt ugön arbete närmast före arbetslösheten, medräknas ej överskjutande tid vid fastställande av ersättning.

Den som närmast före arbetslösheten haft anställning med arbetstid, som någon arbetsdag eller flera regelmässigt varit kortare än tre timmar, skall ha rätt att medräkna även sådan tid vid fastställande av ersättning enligt omräkningstabell.

Motsvarande bestämmelse finns i lagen om arbetslöshetsförsäkring.

Bemyndigandebestämmelser

29 5 En arbetslöshetskassan får om det föreligger särskilda skäl

]. medge undantag från 28 5 första stycket innebärande att om en persons arbetsutbud per vecka överstiger den veckotid, under vilken han normalt utfört arbete närmast före arbetslösheten, får denna överskjutande tid medräknas vid fastställande av ersättningen,

2. föreskriva att person, som under en kalendervecka i fyra dagar utjör arbete i sådan utsträckning, att hel dagpenning ej kunnat utgå för någon av dagarna, inte heller skall ha rätt till grundbelopp eller dagpenning för den femte dagen samt att ersättningen inte får utges för dag för vilken personen kan anses gottgiord genom semesterersättning. Under samma förutsättningar får Arbetsmarknadsstyrelsen meddela motsvarande föreskrifter beträfande kassas medlemmar eller viss grupp av dem.

30 & Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

1. uUörda föreskrifter för beräkning av ersättning vid deltidsarbete för det fall att arbetstiden inte är bestämd i visst antal timmar per dag eller vecka,

2. om det finns särskilda skäl, för en person som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös, förskriva om begränsningar i ersättningsrätten och om karenstid utöver vad som följer av denna lag.

Bemyndigandebestämmelser när det gäller reglerna för deltidsanställda finns idag i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Som ett led i regelförenklingen har i den nu föreslagna lagen bemyndigandebestämmelser om deltidsanställda samlats under en särskild rubrik.

Begränsning vid säsongarbetslöshet

31 5 Vid kontinuerligt säsongsarbete skall inte arbetslöshetsersättning utgå under säsongsuppehållen. Arbetsmarknadsstyrelsen meddelar närmare föreskrifter om denna begränsning [ rånen till arbetslöshetsersättning.

Paragrafen reglerar vad som skall gälla vid säsongsuppehåll. Närmare föreskrifter om detta skall Arbetsmarknadstyrelsen utge.

Avstängning från rätt till ersättning

32 5 En arbetslös person skall avstängas från rätt till ersättning under tid som anges i 33 5, om han

I. lämnat sitt arbete utan giltig anledning,

2. skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande,

3. avvisat erbjudet lämpligt arbete eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen

4. avbrutit en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller en utbildning med en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersättningen utan giltig anledning .

En motsvarighet till denna bestämmelse finns idag i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. En skillnad är dock att någon avstängning inte skall vara möjlig om man bara avvisat ett erbjudande om en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Avvisandet skall dock vägas in då det senare skall avgöras om något nytt erbjudande skall ges.

33 5 Är det sannolikt att ett arbete, en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller en utbildning som avses i 32 5 skulle ha varat högst fem dagar eller mer än fem men högst tio dagar eller mer än tio dagar, utgör avstängningstiden

- fem, 10 respektive 20 ersättningsdagar vid avstängning enligt punkten i , - 20, 40 respektive 60 ersättningsdagar vid avstängning enligt punkten 2, samt - 10, 20 respektive 40 ersättningsdagar vid avstängning enligt punkterna 3—4 .

I avstängningstiden inräknas endast dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängningen inte hade skett, eller dagar under vilka den försäkrade har ugfört förvärvsarbete. Den totala avstängningstiden får dock inte överstiga

- 14, 28 respektive 56 kalenderdagar vid avstängning enligt punkten 1, - 56, 112 respektive 168 kalenderdagar vid avstängning enligt punkten 2, samt - 28, 56 respektive 112 kalenderdagar vid avstängning enligt punkterna 3—4.

Inträffar under avstängningstiden förhållande som avses i 32 &, beräknas ny avstängningstid i enlighet med bestämmelserna i första stycket, om inte den nya avstängningstiden ryms inom den löpande avstängningstiden.

Är det uppenbart att den arbetslöse inte vill anta lämpligt arbete, såsom då han eller hon vid upprepade tillfällen antingen har avvisat erbjudet sådant arbete eller lämnat sitt arbete utan giltig anledning, skall personen vara avstängd till dess han eller han utfört sådant förvärvsarbete som enligt 8 5 första stycket får tillgodoräknas för uppfyllande av arbetsvillkoret under sex månader.

Avstängningstiden räknas från den dag då det förhållande som anges i 32 & inträffat.

Motsvarande bestämmelse finns i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Viss justering har dock gjorts i den nya lagen när det gäller antal avstängningsdagar i olika situationer. Av det näst sista stycket framgår också att arbetsvillkoret i den situation som stycket behandlar numera skall vara sex månader i stället för 80 dagar som är vad som nu gäller.

Ansökan om ersättning m.m.

34 5 Ansökan om ersättning göres skriftligen hos arbetslöshetskassan. Vid ansökningen skall fogas intyg av arbetsgivare om den försäkrades arbetsförhållanden samt de uppgifter i övrigt som behövs för bedömande av den försäkrades ersättningsrätt. Kan sådant intyg endast nted stora svårigheter införskaffas, får arbetsförhållandena och övriga uppgifter styrkas på annat sätt.

Intyg och övriga uppgifter skall förvaras- bland kassans handlingar. Arbetsgivare skall på begäran utfärda intyg som avses i första stycket enligt formulär som fastställts av Arbetsmarknadsstyrelsen.

Särskilda bestämmelser 35 5 (Angående bestämmelser om frånkännande, se betänkandetexten s. 141 och 149)

36 5 Lagen (1969-93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt äger tillämpning på ersättning enligt denna lag.

37 5 Har någon genom oriktig uppgift eller genom underlåtenhet att fitllgöra honom åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller medför högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han skäligen bon inse detta, skall det som betalats ut för mycket återbetalas, om ej i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldighet. _

Föreligger återbetalningsskyldighet enligt första stycket, får vid senare utbetalning skäligt belopp innehållas i avräkning på vad som betalats ut för mycket.

38 & Beträffande minskning av vissa ersättningar med utgiven dagpenning eller grundbelopp gäller föreskriftema i 17 kap. 1 5 lagen (1962-381) om allmän försäkring och 6 kap. 7 5 andra stycket lagen (I976.'380) om

arbetsskadeförsäkring.

Paragraferna 36-37 har tagits från lagen om arbetslöshetsförsäkring i helt oförändrat skick.

Kronologisk förteckning

1. Den nya gymnasieskolan — hur går det? U.

2. Samverkansmönster i svensk forsknings- fmansiering. U.

3. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C.

4. Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. UD.

5. Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. UD.

6. Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. UD.

7. Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.

8. Batterierna — en laddad fråga. M.

9. Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10. Forskning för vår vardag. C. 11. EU-mopeden. Ålders- och behörighetskrav för två— och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. Fi. 13. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. 14. Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med väginformatik. K. Totalförsvarspllktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U. Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. U. Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. UD. Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. Ku. 12. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25.

26. 27.

28.

29. 30.

31

32.

33. 34. 35.

36. 37. 38. 39.

40.

41

43. 44. 45. 46. 47. 48.

49. 50. 51

52. 53. 54. 55. 55. 55. 56.

57. 58.

Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. U. Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990—talet. U. Forskning och Pengar. U. Borgenärsbrotten — en översyn av 1 1 kap. brottsbalken. Fi. .Attityder och lagstiftning i samverkan

+ bilagedel. C. Möss och människor. Exempel på bra IT—användning bland barn och ungdomar. SB. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. Kriminalunderrättelseregister DNA—register. Ju. Högskola i Malmö. U. Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Nationalstadsparker. M. Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. M. Elektronisk dokumenthantering. Ju. .Statens maritima verksamhet. Fo. 42. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. UD. Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. UD. Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. Fi. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. Enskilda vägar. K. Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. U. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat II. N. Regler för handel med el. N. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. Ju. .Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk—

ring — alternativ och förslag. A. Precisering av handelsändamåler i detaljplan. M. Kalkning av sjöar och vattendragM. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. 5. Sverige, framtiden och mångfalden. A. På väg mot egenföretagande. A.

Vägar in i Sverige. A.

Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90—talets arbetsmarknad. A. Pensionssamordning för svenskar i EU—tjänst. Fi. Finansieringen av det civila försvaret. Fö.

___—___—

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån EU 96—kommitténs erfarenheter. UD.

60. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD. 61.01ika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD. 62. EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. Jo. 63. Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. 64. Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. S. 65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. Jo. 66. Utvärderat personval. Ju. 67. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Fi. 68. Några folkbokföringsfrågor. Fi. 69. Kompetens och kapital + bilaga. N. 70. Samverkan mellan högskolan och näringslivet. N. 71. Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. In. 72. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. 73. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 1 — En granskning. M. 73. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. M. 74. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. M. 74. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. M. 75. Vården i folkhögskolevärlden. U. 76. EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. UD. 77. Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. Fi. 78. Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. N. 79. Översyn av revisionsreglerna. Fi. 80. Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. Ku. 81. Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Fi. 82. En översyn av luft— sjö— och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. K. 83. Allmänt pensionssparande. S. 84. Ekobrottsforskning. Ju. 85. Egon Jönsson — en kartläggning av lokala sam— verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S.

86.

87. 88. 89. 90. 91

92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99.

100.

101.

102. 103.

104. 105.

106.

107.

108. 109.

110.

Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. Fö. Tredimensionell fastighetsindclning. Ju. Kameraövervakning. Ju. Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. N. Sammanhållet studiestöd. U. .Den privata vårdens omfattning och framtida

ersättningsformer — En översyn av de nationella taxorna för läkare och sjukgynmaster. S.

IT i miljöarbetet. M. Ny yrkestrafiklagstiftning. K. Nationell teleadresskatalog. K. Botniabanan. K. Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Effektivare försvarsfastigheter!

Utvärdering av en reform. Fö. Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO—reformen. Fö.

Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. Fö. Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. Fi.

Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD-Program 95. M. TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. U. Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. M.

Konsumentskydd på elmarknaden. C. Att främja donationer till universitet och högskolor. U.

EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995-96. UD. Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. UD. Konsumenterna och miljön. C. Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. Fi. Inför ett Svenskt kulturnät — IT och framtiden inom kulturområdet. Ku.

Kronologisk förteckning

111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. 122. 123.

124.

125. 126. 127. 128.

129. 130.

131.

132.

133. 134. 135.

136.

Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. C Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. M. En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. S. En körkortsreform. K. Barnkonventionen och utlänningslagen. S. Artikel 6 i Europakonventionen och skatte— utredningen. Fi. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. Station Stockholm Nord. K. Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi.

Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. U. Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. K. Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. U. Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. Fö. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationeut handlingsprogram. S. Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. S. Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. S. Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan for Sweden. S. Droger i trafiken. Ju. Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och De] B. S. Folkbildningens institutioner. U. Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. Ku. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. In. De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl—Einar Stälvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande sou 1996:123. Fö. Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. Det stora och snabba greppet. Om LEMO-reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande sou 1996:123. Fö. Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. 8. Jämställd vård. Möten i värden ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. S.

Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofl. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. S. Effekter av EU:s jordbrukspolitik. Jo.

137.

138.

139. 140. 141. 142. 143.

144. 145. 146. 147. 148.

149. 150.

Kommunalförbund och gemensam nämnd —

två former för kommunal samverkan. ln. Ny behörighetsreglering på hälso— och sjukvårdens område m.m. S. Skatt på avfall. Fi. KO:s biträde åt enskilda. ln. Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. S. Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. K. Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. U. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. N. Arbetstid — längd förläggning inflytande. A. Att återerövra vardagen. S. Övergångsbestämmelser till miljöbalken. M. Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. Ju. Elberedskapen. Förfatmingsfrågor. N. En allmän och sammanhållen arbetslöshets- försäkring. A.

___—___—

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Möss och människor. Exempel på bra lT-användning bland barn och ungdomar. [32]

J ustitiedepartementet Kriminalunderrättelseregister DNA—register. [35]

Elektronisk dokumenthantering. [40] Presumtionsregeln iexpropriationslagen.[45] Förbud mot vapen på allmän plats m.m. [50] Utvärderat personval. [66] Ekobrottsforskning. [84] Tredimensionell fastighetsindelning. [87] Kameraövervakning. [88] Droger i trafiken. [125] Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. [148]

Utrikesdepartementet

Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikomräden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15] Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU—länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24] Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. [42] Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. [43]

Europapolitikens kunskapsgrund.

En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. [59] Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. [60] Olika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. [61]

EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. [76] EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995—96. [106] Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. [107]

Försvarsdepartementet

' Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier

efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18] Statens maritima verksamhet. [41] Finansieringen av det civila försvaret. [58] Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. [86] Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. [96] Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. [97] Vem styr försvaret”?- Utvärdering av effekterna av LEMO—reformen. [98] Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. [99] Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. [123] De två kulturema. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl-Einar Stälvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU l996:123. [130] Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123 . [131]

Det stora och snabba greppet. Om LEMO—reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123 . [132]

Socialdepartementet

Sveriges medverkan i FN:s familjeär. [37] Kooperativa möjligheter i storstadsområden. [54] Försäkringskassan Sverige _ Översyn av socialförsäkringens administration. [64] Rättspsykiatriskt forskningsregister. [72] Alltnänt pensionssparande. [83]

Egon Jönsson — en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. [85]

Systematisk förteckning

Den privata vårdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxorna för läkare och sjukgymnaster. [91] En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. [113] Barnkonventionen och utlänningslagen. [115] Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationellt handlingsprogram. [124] Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. [124] Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. [124] Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan for Sweden. [124] Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. [126] Jämställd värd. Olika vård på lika villkor. [133] Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. [134] Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofl. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. [135] Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. [138] Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. [141] Att återerövra vardagen. [146]

Kommunikationsdepartementet

Om järnvägens trafikledning m.m. [9] , EU-mopeden. Ålders— och behörighetskrav för två— och trehjuliga motorfordon. [11] Bättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banverkets myndighetsroll m.m. [33]

Enskilda vägar. [46] En översyn av luft- sjö— och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. [82] Ny yrkestraflldagstiftning. [93] Nationell teleadresslcatalog. [94] Botniabanan. [95] En körkortsreform [114] Station Stockholm Nord. [118] Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. [121] Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. [142]

Finansdepartementet

Kommuner och landsting med betalnings— svårigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14] Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken . [30] Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. [44]

___—___

Pensionssamordning för svenskar i EU—tjänst. [57] Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. [67] Några folkbokföringsfrågor. [68] Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. [77] Översyn av revisionsreglerna. [79] Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. [81] Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar_ Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. [100]

Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. [109]

Artikel 6 i Europakonventionen och skatte— utredningen. [116] Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. [117] Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. [119] Skatt på avfall. [139]

Utbildningsdepartementet

Den nya gyrrmasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [21

Samordnad rollfördelning inorn teknisk forskning. 120] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22] En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27] Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28] Forskning och Pengar. [29] Högskola i Malmö. [36] Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. [47] Värden i folkhögskolevärlden. [75] Sammanhållet studiestöd. [90]

TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. [102] Att främja donationer till universitet

och högskolor. [105]

Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. [120] Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. [122]

Folkbildningens institutioner. [127]

Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. [143]

Systematisk förteckning

J ordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn. [13]

EU, konsumenterna och maten _ Förväntningar och verklighet. [62] Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. [65] Effekter av EU:s jordbrukspolitik. [136]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. [34] Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring — alternativ och förslag.[51] Sverige, framtiden och mångfalden. [55] På väg mot egenföretagande. [55] Vägar in i Sverige. [55] Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90-talets arbetsmarknad. [56] Medicinska undersökningar i arbetslivet. [63] Arbetstid — längd förläggning inflytande. [145] En allmän och sammanhållen arbetslöshets- försäkring. [150]

Kulturdepartementet

Från massmedia till multimedia —

att digitalisera svensk television. [25] Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. [80]

Inför ett Svenskt kulturnät — IT och framtiden inom kulturområdet. [110]

Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. [128]

Näringsdepartementet

Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23] Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat II. [48] Regler för handel med el. [49] Kompetens och kapital + bilaga. [69] Samverkan mellan högskolan och näringslivet. [70] Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. [78] Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. [89]

Närings- och handelsdepartementet

Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. [144] Elberedskapen. Författningsfrågor. [149]

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31] Konsumentskydd på elmarknaden. [104] Konsumenterna och miljön. [108] Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. [111]

Inrikesdepartementet

Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. [71] Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. [129] Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för konununal samverkan. [137] KO:s biträde åt enskilda. [140]

Miljödepartementet

Batterierna — en laddad fråga. [8] Nationalstadsparker. [38]

Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. [39] Precisering av handelsändamålet i detaljplan. [52] Kalkning av sjöar och vattendrag [53] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 1 — En granskning. [73] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. [73] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. [74] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. [74] IT i miljöarbetet. [92]

Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD-Program 95. [101] Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. [103] Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. [112]

Övergångsbestämmelser till miljöbalken . [147]