SOU 1996:150

En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring : slutbetänkande

Till statsrådet och chefen för Arbetsmark- nadsdepartementet Margareta Winberg

Regeringen beslutade den 15 juni 1995 att bemyndiga chefen för Ar- betsmarknadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att lämna förslag till hur en ny arbetslöshetsförsäkring ska utformas (Kommittédirektiv 1995292, Arbetslöshetsersättningen - en omställ- ningsersättning). Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag länsöverdirektören Birgitta Isaksson Pérez som särskild utredare.

Utredningen har antagit namnet ARBOM-utredningen, Utredningen (Al995112) om ersättning vid arbetslöshet och omställning. En kortfat- tad redogörelse för utredningsuppdraget, arbetets inriktning och upp- läggning ges i kapitel 1.

Som sekreterare i utredningen har från senhösten 1995 tjänstgjort hovrättsassessom Claes-Göran Sundberg och fil. kand. Patrick Joyce. Avdelningsdirektören Olof Löfgren har på deltid tjänstgjort i ut- redningen och biträtt med ekonomiska analyser och modellarbete utifrån statistiskt underlag. Jur. kand. Kristina Lindström och fil. kand. Sirje Pädam har sedan våren 1996 varit biträdande sekreterare i utredningen. Utredningsenheten och försäkringsenheten vid Arbets- marknadsstyrelsen har varit utredningen behjälpliga med åtkomst till myndighetens databaser.

Utredningen överlämnade i mars 1996 delbetänkandet SOU 1996:51, Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring - alter- nativ och förslag. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande SOU l996:150, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat.

Stockholm i oktober 1996

Birgitta Isaksson Pérez

/Patrick Joyce Claes-Göran Sundberg

! - ..!!-tat" ." * ”f.d.-114 '.' [: W.? % &&”pr llil

J |. '—-l ». , ' .—| ' ...s' . __| u _: **...) L,: '—-| .ll- J |- IL_. II""!— _|” . m ' " ll . . __ "" " _ . . '.. il. .. fll w I'll . || _|: . .. ...a | .. 1 ! ll' ' —. "H ' Il "Ll- J | . "||.” _1 .- ;" * "| .! k”- * _ _ tr." ' ; _.. ' .' " _ . , -. . .. . . .'.' " » . 'D ..l,' » &th **... . _ _E. '1 _ r_.' ';. ”FHI—E+. _ ..

! 31.13. %* l'_ '.' .'t.._'l .. ** . ' rl'iun uneogrrinl ;1 ." _ .. ' -.4 ' n ":i-;, "' "5 _ ' manus nu.—fhm ut' '|' . . =" -— . .. m a _. . |... _ . .. ,. här" H,: | :||:" .' " ." .I; 15 ,- ;. f " . - ... Mmmm

. . _; _. .. . ...a... ...-...... ' ' ' ' _' i'llv|l4 irl,..- .. _ ' ml]; ' ...,..__;___3_; .. rill .lédeQ'l . . ...-_r—

.. -' " . .' 13? man "i . r; F._' ”=.". ”11 l'-'.| li . l :Mlc'l: 1102 1 "| |".' ' 1 _ , .uj . :::. ._ _ .. . TV ' . ._ . .. -_-||' . ': f:”! -. * =.." . få" "* —..| _|; "I 'I 2": I., ,I'._ I”;

Sammanfattning

1 Inledning 1.1 Bakgrund 1.2 Kort om direktiven 1.3 Beslut av regering och riksdag 1.4 Utredningsarbetets inriktning och uppläggning Centrala frågeställningar Prioriteringar i utredningsarbetet Viktigare arbeten Internationella utblickar Samråd Läsanvisningar

1.5 Genomförande

2. Grundläggande drag och utgångspunkter 2.1 Grundläggande drag och samband

En frivillig försäkring i privat regi Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken Stöd för strukturomvandlingen Krav på omställning Starka aktörer Arbetslöshetsförsäkringens samband med andra politik- områden Kommunerna och det yttersta ansvaret Arbetsmarknadspolitikens reträtt Nya villkor i arbetslivet? Utestängning De arbetslösa själva Ett komplicerat regelverk

17

25 25 26 28

30 30 30 32 32 33 34

35

37

37 37 38 38 39 40

41 43 44 45 46 47 48

2.2. Utgångspunkter och Vägval 49 Många motsatta krav 49 Krav på försäkringens innehåll 50

En stabil försäkring 50 Hög täckningsgrad 51 Inkomstbortfall 5 1 Omställning 52 Försäkringsmässig 52 Stöd för arbetsmarknadspolitiken 54 Nära arbetslivet 54 Krav på försäkringens utformning 55 Inte bara enkel 55 Både fler och färre preciseringar 56 Vikten av legitimitet 56 Arbetsförmedlingens roll 57 Arbetslöshetskassoma 58 Antaganden och förutsättningar 59 Efterfrågan eller utbud 59 Besparingar 59 Rätt tid 60

3 Strukturer på arbetsmarknaden och i arbetslöshets- ersättningen 61 3.1 Inledning och slutsatser 61 3.2 Framtidens arbetsmarknad 62 Blir arbetsmarknaden mer flexibel? 62 Tillfälliga anställningar 63 Deltidsarbeten 67 Egenföretagandet 68 Arbetskraftens rörlighet 69 Slutsatser 7 1 3.3 Vilka får arbetslöshetsersättning? 71 3.4 Arbetslöshetsersättning som löneutfyllnad 74 Bakgrund 74 Säsongvariation i arbetslösheten 75 Deltidsersättning 78

4 Den nya arbetslöshetsförsäkringen - en översikt 81 4.1 Inledning 81 4.2 Arbetsmarknadspolitiska förutsättningar 82 Försäkringsersättning, inte bidrag 82

Individuella handlingsplaner 83 4.3 Dagens system i korta drag 84 4.4 Den nya försäkringens huvuddrag 86 5 Ersättningsregler 89 5.1 Inledning 89 5.2 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring 90 Försäkringens karaktär 90

En allmän arbetslöshetsförsäkring 90 Självförvaltning 91 En sammanhållen arbetslöshetsförsäkring 92 Försäkringens uppbyggnad 93 Två delar i försäkringen 93 Försäkringens administration 94 Ytterligare fördelar med försäkringens konstruktion 94

5.3 Villkor för ersättning 95 Gällande rätt 96 Dagens system 96 Förändringar fr.om. den 1 januari 1997 98 Grundvillkor 98 Allmänt 98 Åldersgräns 99 Ofrivilligt arbetslös 100 Permittering 101 Uppsägningstid bör löpa 103 Återanställning 103

Att aktivt söka arbete 104 Lämpligt arbete 104 Studier 105 F orskarutbildning 106 Samordning med studiestöd 107 Medlemsvillkor 107 Medlemsvillkorets utformning 107 Inträdesvillkor 108 Arbetsvillkor 109 Allmänt 109 Regulj ärt arbete 110 Praktik 1 1 1 Längden på den arbetade tid som krävs 111 Dag- eller tirntid som beräkningsgrund 112 Minst halvtid 1 13 Överhoppningsbar tid i arbetsvillkoret 1 14

5.4 Dagpenning 116 Gällande rätt 116 Dagens system 116 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 117 Förslag i budgetpropositionen för år 1997 117 Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag 117 Konsekvenser av nyligen fattade beslut 1 18 Fastställande av dagpenning, överhoppningsbar tid m.m. 119 Dagpenning under olika delperioder 120 Omprövning av dagpenning under pågående period 121 5.5 Ersättningsnivåer 122 Gällande rätt 122 Dagens system 122 Kommande förändringar 123 Inkomstbortfallsersättning 123 Lägsta dagpenning - grundbelopp 124 Högsta dagpenning 124 5.6 Ersättningstid 126 Gällande rätt 126 Dagens system 126 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 128 En bortre gräns - överväganden 129 Ersättningsrättens längd 130 600 dagar med full ersättning 131 Delperioder 13 1 Arbetsmarknadsåtgärder utanför ersättningsperioden 132 Återkvalificeringsvillkor 133 Ramtiden i återkvalificeringsvillkoret 135 Den bortre gränsens konstruktion 136 Kalendertidsbegränsning 1 36 Villkor för ny ersättningsperiod 137 Särskilda regler om överhoppningsbar tid 139 Karenstid 139 5.7 Sanktionsregler 141 Gällande rätt 142 Allmänt 142 Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning 142 Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m. 144 Överväganden 145 Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning 145 Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m. 148 Arbetsförmedlingens roll 150

6. Särskilda frågor 151 6.1 Inledning 151 6.2 Arbetslöshetsersättning för nytillträdande på

arbetsmarknaden 152 Gällande rätt 152 Nytillträdandeersättning 153 Särskilt villkor 154 Begränsningar 155

6.3 Efterskydd 157 Motiv 157 Utformning 1 5 8 6.4 Äldre långtidsarbetsarbetslösa 159 Gällande rätt 159 Dagens system 159 Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 161 Äldre i arbetslivet 162 De äldres ställning 162 Reglerna om förtidspension stramas åt 163 GD—gruppens skrivelse 164 Motiv 1 65 Utformning 166 En arbetsmarknadspolitisk åtgärd 166 Åldersgräns 167 Kompletterande inkomster 167 6.5 Principiell syn på arbetstidsbegreppet i försäkringen 168 6.6 Ersättning vid deltidsarbetslöshet 170 Gällande rätt 170 Varför är deltidsarbetslöshet ett problem i försäkringen? 172 Hur fungerar nyligen införda särregler? 173 Aktiva insatser mot deltidsarbetslöshet 175 Särregler kan tas bort 177 Uthymingsföretag 177 6.7 Säsongarbete och arbetslöshetsersättning 180 Gällande rätt 180 Återkommande tidsbegränsade arbeten 181 Särregler har nackdelar 182

6.8 Avgångsvederlag m.m. 183 Gällande rätt 184 Avtal och andra ersättningar 185 Samordning eller ej 186 Ersättning vid föräldraledighet och semester 187 Bakgrund 1 87 Föräldrapenning 1 87

Semesterersättning

6.9. Bisysslor Gällande rätt Samordning eller ej

7 Företagare och uppdragstagare i arbetslöshets- försäkringen 7.1 Inledning 7.2 Företagare Gällande rätt Företagarbegreppet Företagares arbetslöshet Medlemsvillkoret Arbetsvillkoret Ersättningens storlek Bisyssla Kombination av anställning och engagemang i företag Principiell syn på företagare i arbetslöshetsförsäkringen Kritik mot nuvarande regler En försäkring som fungerar för företagare Särskilda krav för att företagare ska få ersättning Avveckla företaget Vilande verksamhet Nej till anbud och marknadsföring Endast en gång Krav vid avveckling Karens Annat än tillfälligt Flera företagare i samma företag - minoritetsdelägare Personalkooperativa företag Arbetsmarknadspolitiska stöd Starta eget-bidrag Mer tonvikt på konkurrens och tillsyn Medlemsvillkorets längd Dagpenningberäkning Anställda som blir företagare Både anställd och företagare Anhöriga och närstående m.m. Tidigare reformer Avvakta utvärdering Uppsägningstid bör löpa 7.3 Särskild ersättningsrätt för vissa företagare Inledning

188

189 190 191

193 193

194 195 195 196 197 198 199 199 199 200 200 200 201 201 202 202 203 203 204 204 205 206 206 206 208 208 209 21 1 213 213 213 214 215

216 216

Gällande rätt - fiskare 216 Gällande rätt - åkare och schaktentreprenörer 218 Kritik av gällande praxis 219 Åkare och schaktentreprenörer 220 Yrkesfiskare 220 Konkurrensneutralitet 220 Utvidgad ersättningsrätt 221

Styrkt avveckling 221 Avstängning 222 Sidoverksamheter 222 Fiskestopp 223 Uppföljning 223

7.4. Uppdragstagare 224 Begreppet uppdragstagare 224 Olika arbetstagarbegrepp 225

En särlösning för vissa uppdragstagare 226

7.5 Kulturområdet 228 En speciell arbetsmarknad 228 En yrkesförsäkring för frilansare 231 Överväganden 233

8. Administrativa frågor 235 8.1 Inledning 235 8.2 Kassaorganisationen 236 Dagens system 237 Administration genom arbetslöshetskassor 238

En obunden arbetslöshetskassa 239 Verksamhetsområden 240 Varför verksamhetsområden? 240 Företagare i arbetstagarkassor 241 Konkurrens mellan kassor 242 Enhetlig administration 243 Kompetensbehov 244 Samverkan mellan arbetslöshetskassor 245 Information till medlemmarna 246 Registersamverkan 246 Ökad ekonomisk frihet 247 Administration av aktivitetsstöden 247

8.3 Fusk 249 Undersökningar av RRV och AMS 249 Överväganden 250

8.4 Tillsyn och kontroll 251 Dagens system för tillsyn av arbetslöshetskassoma 251

AMS riktlinjer 251 Regelgivning 252 Registrering och godkännande 252 Verksamhetskontroll 253 Verksamhetsanalys 254 Finansiering och organisation av tillsynen 254 Överväganden angående tillsynen 255 Återkrav av statsbidrag 256

Överklagande av beslut om återbetalning av statsbidrag 258 Skadestånd på grund av en arbetslöshetskassas hand-

läggning 259 8.5 AMS försälcn'ngsdelegation 259 9 Internationella aspekter 261 9.1 Inledning 261 9.2 Internationella överenskommelser 261 9.3 Sambandet mellan svensk lagstiftning och EG- förordningen 263 Sammanläggning av perioder enligt EG-förordningen 263 Dagpenningberäkning enligt EG—förordningen 264 Problem med dagens regler 265 Konsekvenser av utredningens förslag 267 Gränsarbetare 268 Tremånaderssökande 269

9.4 Sambandet mellan svensk lagstiftning och den nordiska konventionen 270 Villkoren i konventionen 270 Samordningsproblem 270 9.5 Sammanfattning 271 10 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering 273 10.1 Inledning 273 10.2 Arbetslöshetens kostnader 273 10.3 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen 274 Försäkringens utgiftssida 274 Finansieringens betydelse 275 10.4 Finansiering och administration 276 Tre fmansieringskällor 276 Högre statsbidrag mer utjämning 278 Finansiering av administrationen 280

Överväganden angående administrationen 283 Finansiering av statsbidragen 284 Finansiering i andra länder 284

10.5 Vem ska betala arbetslöshetsförsälöingen? 285 En privat arbetslöshetsförsäkring? 286 Förutsättningar 286 Förutsägbarhet 286 Kontroll 287 Riskspridning 288 Slutsats 288 Medlemsavgifter och offentliga bidrag 289 Utjämning mellan arbetslöshetskassor? 290 Finansiering av de offentliga bidragen 294 10.6 Hur ska försäkringen betalas? 295 Slutet system eller löpande räkning 295

För- och nackdelar 295 Svårare med en generös försäkring 296 Exemplet Kanada 297 Exemplet Sverige 298 Överväganden 298

10.7 Incitament att hålla ned arbetslösheten 299 Försäkringens utformning 299 Differentierade medlemsavgifter 301 Utjämning 301 För- och nackdelar med en gemensam finansiering 301 Skäl för differentierade medlemsavgifter 303 Problem och invändningar 304 Differentierade arbetsgivaravgifter - exemplet USA 305 Överväganden 307 10.8 Finansiering av den nya försäkringen 308 Finansieringen i korthet 308 Finansiering av arbetsmarknadsåtgärder 309 Finansiering av grundbeloppet 309 Finansiering av inkomstbortfallsersättningen 310 Finansiering av de kompletterande ersättningarna 312 Försäkringens finansiering vid lägre arbetslöshet 312 Försäkringens finansiering vid oförändrat hög arbetslöshet 315 10.9 Referenser 317

11 Ekonomiska och sociala konsekvenser 319 11.1 Inledning 319 11.2 Samlade ekonomiska konsekvenser 319 Antaganden 3 1 9 Utgifter enligt budgetpropositionen 320 Den nya försäkringens totala utgifter 320 Enskilda delar i den nya försäkringen 321 Totala ekonomiska effekter 323 11.3 Ekonomiska konsekvenser av enskilda inslag i den nya försäkringen 324 Antaganden 324 Arbetsvillkorets längd 325 Utredningens förslag och 1996 års regler 325 Hur många berörs? 325 Konsekvenser 327 Ersättningsnivåer 328 Grundbeloppet 328 Inkomstbortfallsersättningen 329 Ersättningstaket 329 Ersättningsperiodens längd 330 Antaganden 330 Hur många berörs av en bortre gräns? 331 Kompletterande ersättningar 332 Nytillträdandeersättningen 332 Efterskyddet 333 Det förlängda efterskyddet 333 11.4 Övriga regelförändringar i arbetslöshetsförsäkringen 334 Förslag som ökar kostnaderna 334 Förslag som ger besparingar 335 Övriga förslag - samlad bedömning 336 11.5 F örsälqingens utgifter vid högre arbetslöshet 336 11.6 Övriga konsekvenser av den nya arbetslöshets- försäkringen 338 Inledning 338 Kvinnor och män 339 Dagens skillnader 339 Den bortre gränsen 339 Ersättningsnivåer 340 Deltidsregler 341 Överhoppningsbar tid 341 Yngre och äldre 341

Dagens skillnader 341

Arbetsvillkoret 342 Den bortre gränsen 342 Glesbygd och storstad 344 Dagens skillnader 344 Arbetsvillkoret 344 Den bortre gränsen 344 Angående författningsförslag 345 Förkortningar 349 Bilagor 351 Bilaga 1 Kommittédirektiv 351 Bilaga 2 Översikt över förändringar i det kontanta stödet vid arbetslöshet juni - september 1996 365 Bilaga 3 Historik angående företagares ställning i arbetslöshetsförsälöingen 373 Bilaga 4 Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet 393 Bilaga 5 Säsongsvariationer i utbetald ersättning från arbetslöshetskassor 401 Bilaga 6 Beräkningsmetoder och antaganden 465

Bilaga 7 Författningsförslag

%läui'fllddih Hm- .1 nail all-pank.: l- gui. :..!IJ 1;I"11E'l||||_|i'ir ;.qjuhu "-' .'-|' !llrln'llllua. .uti'ih

än Marti-.. mr.—Inuti

_Illuil'lffl SfinJi'Lgn '.

ibghlitl

" Mimmi)! II'GHEII

.” ; . i:.BDIne-rmö nanna '...'."I' HAiImLWIule-dn

'ldllinofsi'll E lig.-1111

'.' "1 [ '—41.5

'. "'Fllhmw I Liga!-'I!

unlimited ? 535le 3.1-"”å”” "wi—ni

MaE a så ulJEI gummi MF! _Y ngn-1119

Sammanfattning

Utgångspunkter

Utredningens uppdrag är att föreslå en ny arbetslöshetsförsälqing. Syftet med försäkringen är att kompensera för förlorad arbetsinkomst vid ofrivillig arbetslöshet. Det krävs en fast anknytning till arbets- marknaden för att omfattas av arbetslöshetsförsälqingen.

Reglerna betonar att det är en omställningsförsäkring. För- säkringsersättning ska inte få användas som inkomstutfyllnad eller för att täcka stilleståndskostnader.

Arbetslinjen gäller och de försäkrades ansvar ska vara stort. De försäkringsmässiga inslagen i reglerna ökas. Ersättningen är inte ett behovsprövat bidrag utan en rättighet som den försäkrade har, om han eller hon uppfyller vissa villkor.

Försäkringen ska bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden. Anpass— ning ska ske till det framtida arbetslivet. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt klargörs.

Målet ska vara en stabil arbetslöshetsförsäkring som tål konjunktur- svängningar och är långsiktigt finansierad. Den ska kunna ligga fast under en längre tid.

Den nya försäkringens huvuddrag

Utredningen har haft i uppdrag att försöka skapa en sammanhållen för- säkring, dvs. att integrera arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). Den nya försäkringen måste ha en mycket hög täckningsgrad och vara allmän, samtidigt som den ska innehålla en frivillig del, där den enskilde själv bestämmer om han eller hon vill ansluta sig eller inte.

Utredningen föreslår att de nuvarande formerna för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet, dvs. arbetslöshetsförsälaingen och KAS, ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. Den nya arbetslöshetsförsäk- ringen består av två delar.

1) En obligatorisk del med ett fast grundbelopp lika för alla och som utgår till alla. Grundbeloppet föreslås för år 1998 ge en dagpenning på 295 kr fem dagar per vecka, vilket motsvarar 6 500 kr i månaden vid heltidsersättning. 2) En frivillig kompletterande inkomstbortfallsersättning som tillsam— mans med grundbeloppet ger en dagpenning motsvarande 80 procent av den förlorade arbetsinkomsten.

Vem har rätt till ersättning?

Alla förvärvsarbetande som uppfyller ett arbetsvillkor har rätt till ersättning från den obligatoriska - allmänna - delen av försäkringen. Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska vara 75 timmars reguljärt arbete per månad under nio månader. Detta motsvarar halvtidsarbete. Arbetet ska ha utförts under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att den arbetslöse har anmält sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. I vissa fall kan arbete som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få medräknas.

Alla som uppfyller villkoren för grundbeloppet kan också erhålla ersättning från det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. För detta krävs dessutom att de har varit medlemmar i minst tolv månader i någon av de arbetslöshetskassor som administrerar försäkringen.

Ersättningens nivå

Ersättningen ska beräknas på den genomsnittliga inkomsten under de senaste tolv kalendermånadema omedelbart före arbetslösheten. I vissa fall kan inkomster som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få påverka dagpenningen.

Den högsta dagpenningen för år 1998 föreslås vara 590 kr, vilket motsvarar två grundbelopp. Grundbeloppet och den högsta dagpen- ningen föreslås årligen skrivas upp med ett inkomstindex som mot- svarar den genomsnittliga löneutvecklingen på arbetsmarknaden. Ändrade löneavtal ska leda till justering av dagpenningens storlek.

Tidsbegränsad ersättningsrätt

Rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen begränsas till 600 ersättningsdagar, vilket utgör en ersättningsperiod. Denna består av tre

delperioder om 200 ersättningsdagar. För att få en ny delperiod ska den arbetslöse uppfylla ett återkvalificeringsvillkor. Återkvalificerings- villkoret utgörs av sex månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Även här är ramtiden tolv månader. Tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska inte räknas in i ersättnings- perioden.

En kalendertidsbegränsning av ersättningsrätten införs också. Denna begränsning innebär att den arbetslöse endast har rätt att upp— bära arbetslöshetsersättning under en sammanlagd tid av fyra år från första ersättningsdagen. Efter fyra års kalendertid upphör den på- började ersättningsperioden, oavsett hur många ersättningsdagar som förbrukats.

Den som förbrukat alla sina ersättningsdagar eller uppnått den begränsning som följer av kalendertidsregeln måste uppfylla ett nykvalificeringsvillkor för att vara berättigad till en ny ersättnings- period. Detta innebär att han eller hon ska ha förvärvsarbetat minst nio månader under en ramtid av tolv månader. Vidare krävs att den arbetslöse inte har uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande under en sammanlagd tid av tolv månader.

Kalendertidsregeln löser en del av problemen med att arbetslöshets- ersättning används som inkomstutfyllnad. Den bortre gränsen gör att nuvarande deltidsbegränsning inte längre behövs. Den föreslås därför bli slopad. Reglerna för Säsongarbete stramas däremot upp. Även här får den bortre gränsen stor effekt.

Kompletterande ersättningar

Arbetslösa som förbrukat alla sina ersättningsdagar kan få ersättning i form av efterskydd. Efterskyddet ska utgå till aktivt arbetssökande som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen består av dag- penning på grundbeloppsnivå under högst 200 ersättningsdagar. Utförsäkrade som har fyllt 58 år föreslås kunna få en arbetsmarknads- politisk åtgärd eller motsvarande benämnd jörlängt efterskydd under längre tid.

För nytillträdande på arbetsmarknaden införs en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning. För att erhålla nytillträdandeersättning krävs att den arbetslöse är 20 år och uppfyller ett arbetsvillkor på fyra månaders förvärvsarbete eller ett utbildnings- villkor. Vidare kan den arbetslöse erhålla nytillträdandeersätming genom att uppfylla de särskilda krav som regeringen från tid till annan bestämmer, det s.k. särskilda villkoret. Nytillträdandeersättning utgår

under en period av 200 ersättningsdagar. Dagpenningen motsvarar grundbeloppet.

Företagare och uppdragstagare i försäkringen

Ett antal förändringar föreslås för att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera bättre för företagare. Samma regler som för arbetstagare bör införas, när det gäller den tid en företagare måste ha varit med i försäkringen för att kunna få ersättning, dvs. tolv månader.

En företagare ska inte behöva lägga ned sitt företag helt och hållet första gången han eller hon blir arbetslös. Företaget ska kunna vara vilande en gång.

Anställda som blir egna företagare ska kunna få sin dagpenning beräknad på sin tidigare lön istället för på inkomsten från företaget. Detta ska gälla om arbetslösheten inträffar inom ett år från det att han eller hon blev företagare.

Uppdragstagare ska under vissa villkor kunna betraktas som arbetstagare, inte som företagare, i arbetslöshetsförsäloingen. För att få arbetslöshetsersättning behöver de då inte kunna visa att de lagt ner något företag.

Inom kulturområdet är det vanligt med uppdragsliknande verksamhet. Dispenser tillåter sedan länge att arbetstagarreglema får tillämpas. Utredningen föreslår ingen förändring på denna punkt. Den nya arbetslöshetsförsäkringen, med ett arbetsvillkor på nio månader, kommer att medföra ökade svårigheter för kulturarbetare att kvalificera sig till ersättning, p.g.a. deras oregelbundna arbetsperioder.

Försäkringens administration

Utredningen föreslår att den nuvarande administrationen, som ombe- sörjs av arbetslöshetskassor, bibehålls. Det bör vidare utredas om arbetslöshetskassoma kan överta handläggningen av samtliga ersätt- ningsärenden av arbetsmarknadspolitisk art, som berör de egna med— lemmarna.

Utredningen föreslår att en ny obunden arbetslöshetskassa inrättas vid sidan av de nuvarande arbetslöshetskassoma. Den nya kassan ska i första hand handlägga ersättningsfrågor som rör arbetslösa som inte är eller inte kan vara medlemmar i en arbetslöshetskassa, men som är berättigade till grundbeloppet. Den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av de övriga arbetslöshetskassoma ska kunna ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsälqingen genom att bli

medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Staten ska ha ett avgörande inflytande över denna arbetslöshetskassa.

Ett antal reformförslag redovisas avseende kassaorganisationen, liksom förslag som syftar till att stävja fusk med arbetslöshetsersätt- ningen.

Försäkringens kostnader

Tabell 1 redovisar utredningens beräkningar över utgifterna i den nya arbetslöshetsförsäkringen inklusive de kompletterande ersättningarna fram till år 2001. Beräkningarna antar att försäkringen införs den 1 januari 1998.1

Tabell 1 Utgifter i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998-2001

Miljarder kr, löpande priser

Utgifter 1998 1999 2000 2001 Grundbelopp 18,7 18,0 16,9 16,6 Inkomstbortfallsersättning 13 ,8 13,6 13 ,0 13 ,6 Nytillträdandeersättning 0,5 1,0 1,3 1,4 Efterskydd 0,0 0,0 0,9 0,8 Administrationskostnaderl 0,8 0,8 0,8 0,8 Summa 33,8 33,4 32,9 33,2

]) Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

De totala årliga utgifterna beräknas vara i stort sett oförändrade under perioden, trots att ersättningen i försäkringen följer den allmänna löne- utvecklingen. Detta beror på att en del av besparingarna i utredningens förslag, som det förlängda arbetsvillkoret och den bortre gränsen för ersättningsrätten, ger full effekt först ett par år efter att försäkringen införts.

Utgiftema för nytillträdandeersättningen växer från år 1998 i takt med att allt fler nya arbetslösa inte klarar av det förlängda arbetsvill-

1 Beräkningarna utgår från antagandena om löner, sysselsättning och arbetslöshet i huvudalternativet i 1997 års budgetproposition.

koret. Kostnaden för efterskyddet uppkommer först när den bortre gränsen för ersättning får effekt under 1999.

Utredningens förslag innebär både kostnadsökningar och bespa- ringar jämfört med 1996 års gällande regler för arbetslöshetsförsäk- ringen och KAS.

Höjningen av den lägsta dagpenningen, grundbeloppet, beräknas kosta 700 milj kr brutto år 1998. Höjningen av inkomstbortfallsersätt— ningen till 80 procent kostar 1,1 miljarder kr brutto år 1998. Höjningen av den högsta dagpenningen till 590 kr beräknas kosta 500 milj kr brutto år 1998. Nettokostnadema efter skatt blir mindre.

Förlängningen av arbetsvillkoret till nio månader beräknas spara 1,5 miljarder kr brutto år 1998. Besparingen växer under de följande åren. Den bortre gränsen för ersättningsrätten beräknas spara 1,7 miljarder kr brutto, när den får genomslag år 2000.

Totalt innebär utredningens förslag till en början en viss kostnads— ökning jämfört med de förväntade utgifterna för arbetslöshets- försäkringen och KAS åren 1998 till 2001, enligt budgetpropositionen för år 1997. Skillnaden i kostnad minskar dock under perioden i takt med att utredningens besparingsförslag ger effekt. Utredningen föreslår dessutom en förstärkt finansiering genom att medlemsavgiften höjs med ca 25 kronor i månaden. Detta ger drygt en miljard kr per år, vilket balanserar kostnadsökningen.

Försäkringens finansiering

Utredningen föreslår att ansvaret för finansieringen av den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersätt- ningsformema även i fortsättningen delas mellan arbetslöshetskassor- nas medlemmar, samtliga arbetstagare och staten.

Ryggrad i finansieringen är den allmänna arbetsmarknadsavgiften, som utgör en viss procent av lönesumman från alla arbetstagare.2 Arbetsmarknadsavgiften ska finansiera administration av och ersätt- ning från de obligatoriska delarna av försäkringen, dvs. grundbeloppet, nytillträdandeersättningen och efterskyddet.

Den frivilliga inkomstbortfallsersättningen ska delvis finansieras av medlemsavgifter från arbetslöshetskassomas medlemmar. Utredningen föreslår att medlemmarnas direkta bidrag till försäkringen blir större än i dag. Medlemsavgiftema föreslås täcka kostnaden för administration av inkomstbortfallsdelen i försäkringen samt en femtedel av inkomst-

2 Arbetsmarknadsavgiften är 5,42 procent av lönesumman år 1996. Avgiften är en del av arbetsgivaravgiftema.

bortfallsersättningen. Återstoden av inkomstbortfallsersättningen täcks av arbetsmarknadsavgiften.

Enligt utredningens beräkningar3 kommer arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersättningarna att vara långsiktigt finansierade vid en arbetsmarknadsavgift på 4,0 procent av lönesumman och en genomsnittlig medlemsavgift till arbetslöshetsförsäkringen på 66 kr i månaden, jämfört med 42 kr i månaden år 1995. De totala medlemsav- giftema till arbetslöshetskassoma kommer att öka till ca 3 miljarder kr om året jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995.

Tabell 2 Inkomster i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998-2001

Miljarder kronor, löpande priser

inkomster 1998 1999 2000 2001 Arbetsmarknadsavgiften] 28,9 30,4 32,0 33,4 Medlemsavgifterz 3,0 3,0 2,9 3,0 Summa 31,9 33 ,4 34,9 36,4

1) Antas vara 4,0 procent av lönesumman hela perioden. 2) Finansierar administrationen av inkomstbortfallsersättningen, som antas kosta 0,3 miljarder kr om året, samt finansieringsavgiften som uppgår till 20 procent av inkomst- bortfallsersättningen. Källa: Finansdepartementet samt egna beräkningar

Vid perioder av högre arbetslöshet kan det uppstå tillfälliga underskott i finansieringen av försäkringen och de kompletterande ersättningarna. Dessa underskott föreslås täckas med allmänna budgetmedel. Till- fälliga överskott från perioder av låg arbetslöshet tillfaller i gengäld automatiskt statsbudgeten.

Utj ämning mellan kassor

Varje enskild arbetslöshetskassa får bära den fulla kostnaden för administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen. De speci- ella bidrag och avgifter som idag utjämnar en del administrationskost- nadema mellan arbetslöshetskassomas föreslås bli avskaffade.

3 Beräkningarna utgår från budgetpropositionens antaganden om löner, syssel- sättning och arbetslöshet framtill år 2001 ( Prop 1996/97zl).

Kostnaden för ersättningen från inkomstbortfallsdelen av försäkrin- gen jämnas dock även i fortsättningen ut mellan arbetslöshetskassoma enligt samma principer som gäller i dag.

Sociala konsekvenser

Utredningens förslag innebär att arbetslöshetsförsäkringen ger ett bättre skydd vid arbetslöshet än dagens system. Samtidigt skärps kra- ven för ersättning. Personer som har förvärvsarbetat en kort tid, eller som är arbetslösa regelbundet eller under mycket långa tider kommer inte att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen enligt samma villkor som idag.

Utredningen uppskattar t.ex. att närmare 40 000 långtidsarbetslösa kommer att beröras av den bortre gränsen för ersättningsrätten när den får fullt genomslag år 2000. Äldre män bosatta i stödområdena utgör en stor andel av de som riskerar att utförsäkras från arbetslöshets- försäkringen. Utredningen uppskattar också att runt 10 000 nyanmälda arbetslösa kommer att beröras varje år av det förlängda arbetsvillkoret till försäkringen. De flesta av dessa är med säkerhet unga.

Genom speciella ersättningar för nytillträdande, efterskydd för utförsäkrade och ett förlängt efterskydd för äldre långtidsarbetslösa har utredningen försökt att garantera en viss grundtrygghet vid arbetslöshet för alla.

1. Inledning

1 . 1 Bakgrund

Det här betänkandet ingår i en lång rad av utredningar om arbetslös- hetsförsäkring sedan 1900-talets början. Trots det stora antalet utred- ningar har ny grundläggande lagstiftning bara införts vid två tillfällen. År 1935 trädde den första lagstiftningen i kraft. År 1973 tillkom nu- varande lag om arbetslöshetsförsäkring], samtidigt som en helt ny lag om kontant arbetsmarknadsstöd2 infördes. 1973 års lagar innebar inte någon i grunden ny försäkring eller ändrad organisation, annat än att ett statligt kontantstöd infördes för personer som inte kunde få ersättning från arbetslöshetsförsäldingen.

Flera stora utredningar har under årtiondenas lopp lagt förslag till reformering av försäkringens grundstruktur, men förslagen har inte ge- nomförts. Särskilt omfattande sådana förslag presenterades år 1948 och år 1978. Dessa förslag hade betydande likheter.

Vid sidan om de heltäckande översynema har ett stort antal utred- ningar lagt förslag till ändringar i delar av lagstiftningen. Många så- dana ändringar har beslutats av riksdagen. Det har gällt frågor som er- sättningsnivåer, ersättningsperiodemas längd, karenstid, deltidsarbete, regler för äldre respektive yngre, avgifter och finansiering, etc. Dessa ändringar har ofta föranlett omfattande debatt både före och efter beslut.

Av direktiven till den här utredningen framgår att det återigen finns ambitioner om att göra en översyn av hela arbetslöshetsförsäkringen, inklusive dess grundstruktur. Dessutom ska alla delar i regelverket ses över.

Den mest centrala hörnstenen i arbetslöshetsförsäkringen är frågan om den ska vara frivillig eller obligatorisk. En obligatorisk försäkring kallas ibland allmän. Det är denna fråga som alla de stora utredningar-

' Lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (ALF-lagen). 2 Lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd.

na behandlat, och stupat på. Bakom diskussionen om en allmän arbets- löshetsförsäkring ligger skilda inställningar till sambanden mellan intresseorganisationer och arbetslöshetskassor. På den här punkten har det under hela 1900-talet funnits partipolitiska åsiktsskillnader.

Mot bakgrund av den historiska utvecklingen ter det sig som en synnerligen svår uppgift att arbeta fram ett förslag till en ny arbetslös- hetsförsäkring, som både ska uppfylla utredningens direktiv och leda till riksdagsbeslut om genomförande. Det finns dock vid nittiotalets mitt några förhållanden som gör det meningsfullt att ta sig an uppgif- ten, trots de i grunden dåliga förutsättningama.

För det första är läget på arbetsmarknaden så svårartat att viljan till omprövning av regelverk, beteenden och traditioner ökat inom olika samhällsområden och hos olika grupper. För det andra har under senare år beslut om betydande förändringar i delar av regelverket för arbets- löshetsersättning fattats av olika regeringar. Det senaste i raden är riks- dagens beslut den 12 juli 1996 angående den s.k. sysselsättnings- propositionen.3 Reformerna har för första gången inneburit sänkta ersättningsnivåer, begränsning av ersättningstiden och andra slag av försämringar för de arbetslösa.

För det tredje beslutade riksdagen våren 1994 om en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, dock utan att 1973 års lag ersattes. Den allmänna och obligatoriska försäkringen hann både införas och avskaffas under andra halvåret 1994. Den nya riksdagsmajoritet som fanns efter valet hösten 1994 återställde arbetslöshetsförsälq'ingen till vad som tidigare gällt, dvs. en försäkring som bygger på frivilligt medlemskap i en arbetslöshetskassa.

Sammantaget innebär denna händelseutveckling att ett nytt läge kan ha uppkommit, när det gäller möjligheterna att reformera försäkringen i sin helhet.

1.2. Kort om direktiven

Utredningens direktiv innebär att förslag ska lämnas till en ny arbets— löshetsförsäkring. Det försäkringsmässiga inslaget i försäkringen ska prövas. Syftet med försäkringen ska vara att kompensera för förlorad arbetsinkomst. Reglerna i försäkringen ska utformas så att de betonar försäkringens karaktär av omställningsförsäkiing. Samtidigt ska de hävda arbetslinjen och de försäkrades ansvar. Reglerna i försäkringen ska vidare bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden och motverka

3 Prop. 1995/96:222.

flaskhalsar och inlåsningseffekter. På det sättet ska försäkringen vara ett tydligt inslag i en tillväxtpolitik.

Målet ska vara en stabil arbetslöshetsförsälqing som tål konjunktur- svängningar och är långsiktigt finansierad. Utredningen ska lämna för- slag till förenklingar och renodling av vissa huvudprinciper för försäk- ringen. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt ska klargöras.

Utredningen ska vidare studera förutsättningama för en sammanhål- len försäkring som innebär en integrering av arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet.

Förslag ska lämnas som tydliggör arbetslöshetsförsälaingens roll inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Med den utgångs- punkten ska frågor om ersättningsnivåer, ersättningstak och ersätt- ningsperiodemas längd prövas. Även frågor om vilka grundläggande principer som ska gälla för arbetslöshetsersättning vid sidan av deltids- arbete, de äldre arbetstagarnas situation samt avgångsvederlag ska tas upp. Vidare ska arbetslöshetsförsälo'ingens roll vid Säsongarbete och andra arbeten av tillfällig karaktär ses över liksom de studerandes an- knytning till försäkringen.

I direktiven framhålls också att klarhet behöver skapas kring kravet på anträffbarhet under arbetslösheten samt begreppet att vara oförhind- rad att ta arbete. Detsamma gäller skyldigheten att ta anvisat arbete och vilka kriterier som ska gälla för att ett anvisat arbete ska anses som lämpligt.

Bakgrund till direktiven är de senaste årens höga arbetslöshet och de därav orsakade stora påfrestningarna på arbetslöshetsförsäkringen. Avsikten är att en bred uppslutning ska bli möjlig, såväl politiskt som från parterna på arbetsmarknaden, så att försäkringen i sina huvuddrag kan ligga fast under en längre tid. Anpassning ska ske till arbetsmark- nadens framtida drag och till den förnyelse av arbetsmarknadspolitiken som pågår.

Förslag ska lämnas till konstruktionen av och principerna för en långsiktigt finansierad arbetslöshetsförsäkring på olika arbetslöshetsni- våer, ersättningsnivåer och ersättningstak. Olika modeller bör övervä- gas för huvudmannaskap och finansiering, vilka speglar ett gemensamt ansvar mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat.

Direktiven i sin helhet återges i bilaga 1.

1.3. Beslut av regering och riksdag

Regering och riksdag har hittills under budgetåret 1995/96 fattat ett antal beslut angående arbetslöshetsförsäkringen. Detta har påverkat ut- redningens arbete. Regeringen redovisade i tillväxtpropositionen4 i november 1995 sin avsikt att be bl.a. ARBOM-utredningen att i februari 1996 redovisa överväganden och förslag i centrala frågor. Regeringen önskade att i ett sammanhang kunna ta ställning till underlag från alla de utredningar som då arbetade med frågor som rör arbetsmarknadspolitiken.

I tillväxtpropositionen betonades att arbetslinjen borde förstärkas. Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen skulle skärpas. Arbetslös- hetsförsäkringens roll som en omställningsförsäkring markerades ännu en gång. Nu konkretiserades detta genom konstaterandet att ”det måste finnas en bortre parentes”. Härmed avsågs att den s.k. rundgången mellan kontant stöd och försörjning via arbetsmarknadspolitiska åtgär- der, vilka samtidigt kvalificerar för en ny ersättningsperiod med kontant stöd, skulle begränsas.

Vidare innehöll propositionen förslag som syftade till att stärka kontraktet mellan den enskilde och samhället, i första hand via förläng- da avstängningstider. Förslag om skärpning av sanktionsmöjligheterna fanns också med i propositionen. Riksdagen fattade den 19 december 1995 beslut i huvudsak enligt propositionens förslag.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén ställde sig i början av mars 1996 i sitt slutbetänkande ”Aktiv arbetsmarknadspolitik” bakom den inriktning av arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsförsäkringen som angavs i tillväxtpropositionen. Man skriver bl.a. att det bör ”finnas en bortre parentes. Den framtida försäkringen bör utformas på ett sådant sätt att den innebär tydliga krav på aktivitet från den försäkrades sida”.

ARBOM- utredningen presenterade i mars 1996 ett delbetänkandet ”Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring - alternativ och förslag”. Vid en hearing den 25 april 1996 anordnad av Arbetsmark- nadsdepartementet redovisades remissynpunkter från berörda myndig- heter, organisationer och arbetsmarknadens parter.

Regeringen anförde i den ekonomiska vårpropositionen7 att er- sättningsnivån i arbetslöshetsförsälaingen borde höjas från 75 till 80 procent fr.o.m. den 1 januari 1998.

"* Prop. 1995/96:25. 5 SOU 1996:34. 6 SOU 1996:51. 7 Prop. 1995/96:150.

Re eringen presenterade den 10 juni 1996 sysselsättningsproposi- tionen samt samma dag en proposition om ekonomisk politik för att halvera den öppna arbetslösheten till år 20009. I sysselsättningspropo- sitionen ingick ett antal förslag till förändringar i ALF-lagen och KAS- lagen. Riksdagen fattade beslut den 12 juli 1996 och antog med smärre justeringar regeringsförslagen. Den del av riksdagens beslut som rör reglerna om arbetslöshetsersättning träder i kraft den 1 januari 1997. Förändringarna redovisas i bilaga 2.

I budgetpropositionen för år 199710 utgiftsområde 13 ”Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet” föreslås vissa förändringar i 12 julibeslutet. Deltagande i heltidsstudier och fullgörande av totalförsvarsplikt ska inte inräknas i ramtiden för fastställande av dagsförtjänst och normal- arbetstid.

Vissa förändringar i anslagsberäkningen föreslås också i budget- propositionen. Medel för ersättning till deltagare i ALU och Datortek ska enligt förslaget inte längre belasta anslaget Bidrag till arbets— löshetsersättning, utan anslaget för Arbetsmarknadspolitiska åtgärder (utgiftsområde 14). Ersättningen till personer som deltar i den nya arbetsmarknadspolitiska åtgärden offentligt tillfälligt arbete ska belasta anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning åren 1997 och 1998. Arbets- marknadsfondens skuld på 86 690 miljoner kronor föreslås bli avskriven, varför räntebetalningar fr.o.m. 1997 inte kommer att belasta anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning.

De riktningsangivelser som finns i utredningens direktiv har i viss mån förändrats genom ovan refererade beslut av regering och riksdag. Utredningen har dock inte fått nya skriftliga direktiv. Arbetet har därför utgått från de ursprungliga direktiven, men det har också varit nödvändigt att anpassa utredningens arbete till de ständiga ingrepp i arbetslöshetsersättningen som skett under det år som utredningen verkat.

Inriktningen att skapa en långsiktigt stabil försäkring ligger fast, liksom målet att arbetslöshetsersättningen ska vara en omställnings- försäkring. Mer eller mindre kortsiktiga förslag inspirerade av den nu mycket höga arbetslösheten har utredningen inte tagit fasta på. Då hade det över huvud taget inte varit möjligt att bli klar inom den utsatta tiden.

** Prop. 1995/96:222. 9 Prop. 1995/96:207. '” Prop. 1996/97zl.

1.4. Utredningsarbetets inriktning och upp- läggning

Centrala frågeställningar

Utredningens direktiv är omfattande. Två frågor framstod tidigt som grundläggande och samtidigt mycket svårlösta. Den ena handlar om att skapa en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring som omfat— tar alla som uppfyller vissa kvalifikationskrav. Kring denna frågeställ- ning finns ett omfattande material från tidigare utredningar. Den andra frågan handlar om att konstruera bra lösningar på företagares respek- tive uppdragstagares försäkringsbehov. Här finns i ringa utsträckning tidigare analyser gjorda.

Utredningen startade sitt arbete med inriktning på dessa två fråge- ställningar av principiell karaktär. I delbetänkandet redovisades över- väganden och förslag när det gäller huvuddragen i en ny arbetslöshets- försäkring som är allmän och sammanhållen.

Som framgått ovan har under utredningsarbetets gång ett flertal beslut fattats av regering och riksdag om det ekonomiska stödet vid arbetslöshet. Regeringen tog dock i sysselsättningspropositionen inte ställning till utredningens förslag angående en allmän och samman- hållen försäkring och därtill hörande organisatoriska frågor, utan avvaktar utredningens slutbetänkande.

Utredningen har i det fortsatta arbetet konkretiserat de idémässiga överväganden som redovisades i delbetänkandet när det gäller arbets- löshetsförsäkringens utformning. Framförda remissynpunkter har i viss utsträckning beaktats. Utredningen har också utarbetat förslag an- gående företagares och uppdragstagares ställning i arbetslöshetsför- säkringen.

Prioriteringar i utredningsarbetet

Utredningen startade sitt arbete i slutet av augusti 1995. Ett sekretariat fanns på plats i november. I mars 1996 presenterades ett delbetänkande och i början av oktober slutbetänkandet. Tiden för utredningsarbetet har således varit begränsad, med tanke på uppdragets omfattning. Sam- tidigt har många och stora förändringar beslutats och genomförts i regelverken. Dessa har ställt ökade lqav på utredningens resurser, ut-

över vad som angetts i direktiven. Analyser och ställningstaganden till besluten har successivt varit nödvändiga att göra under utrednings- arbetets gång.

Utredningen har mot denna bakgrund varit tvungen att mycket hårt prioritera sina arbetsinsatser. Ämnets komplexitet har gjort att inte alla frågor har varit möjliga att behandla. Så har t.ex. antalet specialstudier fått begränsas, liksom studier av internationella förhållanden.

Utredningen har begränsat sina analyser av närliggande politikom- råden och frågeställningar. Arbetsmarknadspolitiken har varit det om- råde som utredningen ansett viktigast att beakta.

Utredningen har ägnat mycket tid åt direktkontakter med arbetslös- hetskassor och arbetsförmedlare samt med andra aktörer inom området. Detta har varit nödvändigt för att tränga in i hur ersättningssystemen i praktiken fungerar.

Trots att ett mycket omfattande regelverk finns och rikligt med praxis, har det i vissa frågor varit svårt att vinna klarhet i hur reglerna bör tillämpas och hur de faktiskt tillämpas. Förändringar i tillsyns- myndighetens synsätt har skett under utredningsarbetets gång, beroende på den höjda ambitionsnivå i tillsynsarbetet som nu finns. Den ökade uppmärksamhet som överlag riktats mot arbetslöshets- ersättningen har sannolikt också stimulerat till en mer skärpt hållning.

Ett annat område där brister i informationen funnits och där förbättringar skett under utredningsarbetets gång är tillgången på statistik om arbetslöshetsersättningen. Utredningen redovisade i del- betänkandets kapitel 4 en omfattande statistisk genomgång av dels arbetsmarknadens och arbetslöshetens utveckling, dels olika aspekter på arbetslöshetsersättningen. Vissa fenomen visade sig vara svåra att få ett bra grepp om. Dessa frågeställningar har utredningen arbetat vidare med och vissa fall gjort specialbearbetningar av. I huvudbetänkandets kapitel 3 tas sålunda frågoma om framtidens arbetsmarknad, vilka som erhåller arbetslöshetsersättning samt olika former av arbets- löshetsersättning som löneutfyllnad upp.

Även när det gäller att belysa konsekvenserna av utredningens förslag, har det varit svårt att göra bra analyser baserade på statistiskt material. Ett exempel är konsekvenserna av ett förlängt arbetsvillkor, där utredningen använt sig av en specialstudie gjord för utredningen av Arbetslöshetskassomas samorganisation (SO) och Arbetsmarknads- styrelsen (AMS).

Utredningen har gjort stora ansträngningar för att kunna redovisa kostnadsanalyser av olika alternativa utformningar av arbetslöshets- försäkringen. Information från databaser som tidigare inte varit tillgängliga för den här typen av kalkyler har använts. Metodutveckling har skett. Resultaten redovisades i delbetänkandets kapitel 8. En vidare

bearbetning, kontroll och komplettering av materialet har skett i huvudbetänkandet. I kapitel 11 presenteras resultaten. Beräkningsme- toder och antaganden redovisas i bilaga 6.

Utredningen föreslår nedan i kapitel 2 att den nya arbetslöshets- försäkringen regleras i två lagar, en lag om själva försäkringen och en lag om dess administration. Utredningen bedömer att reglerna om den nya försäkringen därmed blir mer lättillgängliga. I den nuvarande lagen om arbetslöshetsförsäkring handlar det stora flertalet paragrafer om försäkringens administration, dvs. frågor som inte har lika stort allmänt intresse som de delar av lagen som rör själva försäkringen.

Utredningen har haft ambitionen, men i brist på tid inte förmått, att utarbeta ett genomtänkt lagförslag. Se nedan avsnittet ”Angående författningsförslag” sist i detta betänkande. Utredningen har inte heller hunnit utarbeta övergångsregler. Se nedan avsnitt 1.5 Genomförande.

Viktigare arbeten

Det finns i tidigare utredningar ett omfattande material av relevans för arbetet. Under nittiotalet har två stora arbeten presenterats. ”Ersättning vid arbetslöshet”11 har en bred ansats. Ännu bredare perspektiv finns i BSO-rapporten ”En social försäkring”l2. Mot bakgrund av att båda dessa ganska nyligen publicerade verk finns att tillgå, har utredningen valt att göra sina bakgrundsbeskrivningar kortfattade. Särskilt rapport- en ”En social försäkring” innehåller klargörande analyser av stort värde. För utredningens förslag har äldre utredningar som ”Utrednin och förslag angående lag om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring”1 samt ”Allmän arbetslöshetsförsäkring”14 i viss utsträckning gett upp— slag.

Internationella utblickar

Internationella översikter finns i båda de förstnämnda verken ovan. I ”En social försäkring” görs en intressant analys av förhållandena i Tyskland, Nederländerna, Frankrike och Danmark. Det konstateras att oberoende av socialförsäkringarnas utformning så finns likartade prob-

SOU 1993:52. ”Ds 199481. ” sou 194839. ” sou 1978:45.

lem överallt. Men försöken att lösa problemen ser olika ut. Vad som i ett land uppfattas som en lösning, betraktas i andra länder som en bi- dragande orsak till problemen enligt BSO-rapporten. Detta resonemang gäller även för de problem och lösningar som diskuteras i Sverige, på- pekas i rapporten. Slutsatsen blir dock att en process mot konvergens i socialförsäkringama kan skönjas inom EU.

En internationell översikt presenterades i början av år 1996 i rapporten ”Unemployment Benefits and Social Assistance in Seven European Countries”, där bl.a. Sverige ingår. Rapporten bekräftade den komplexa och motsägelsefulla bild som BSO-rapporten lyfte fram.

Utredningen redovisar inte någon egen internationell översikt och jämförelse utan hänvisar till ovan refererade källor. Utredningen har gjort vissa studier av de nordiska ländernas system för arbetslös- hetsförsäkring. En genomgång av det danska systemet har gjorts vid en överläggning med Arbejdlöshedskassemes Samvirke, motsvarigheten till SO, Arbetslöshetskassomas Samorganisation i Sverige. De danska reglerna om orlov, dvs. ledigheter med ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen och erfarenheterna därav, behandlades särskilt.

Samråd

Utredningen ska enligt sina direktiv samråda med ett antal parallella utredningar. Så har också skett. I den mån det tidsmässigt har varit möjligt, har utredningen samrått med och tagit del av förslag från Arbetsmarknadspolitiska kommittén”, Beredningen för sjuk- och arbetsskadeförsäkringenlö, från Studiestödsutredningen17 och Utred- ningen om ett nationellt kunskapslyft för vuxna”. Utredningen har bara i begränsad utsträckning inför dessa utredningar kunnat redovisa vad föreliggande delbetänkande skulle innehålla.

Utredningen har översiktligt följt och tagit del av betänkanden från Utredningen om kvinnors arbetsmarknad1 , 1995 års arbetstidskom- mittézo, Invandrarpolitiska kommittén21 samt Kommissionen om den svenska arbetsrätten.

'5 SOU 1996:34. '6 SOU 1995:149 samt SOU 1996:1 13. ” SOU 1996:90. ”* SOU 1996:27. '9 SOU 1996:56. SOU 1996: 145. ” SOU 1996: 55.

Utredningen har valt att arbeta utan kommitté, i första hand av tids- mässiga skäl. Under arbetet har kontakter tagits med arbetsmarknadens parter, med Arbetsmarlmadsstyrelsen, med ett antal arbetslöshetskassor och med SO, Arbetslöshetskassomas Samorganisation. Tre seminarier med ekonomer - forskare och utredare från universitet, myndigheter och organisationer har genomförts. Samtliga nämnda har med stor generositet och ett värdefullt kritiskt sinnelag ställt upp och delgett utredningen sina kunskaper, erfarenheter och synpunkter.

Utredningen har också fått många direkta kontakter från arbetslösa, från arbetsförmedlare och andra som lever med de frågeställningar som utredningen har att hantera.

Läsanvisningar

Utredningen har försökt att använda vissa begrepp på ett konsekvent sätt. Arbetslöshetskassa respektive kassa används enbart för att be- teckna den organisation som administrerar försäkringen, inte för att beteckna den ersättning som utgår vid arbetslöshet. Utredningen har också försökt undvika begrepp som är svårtolkade eller missvisande, t.ex. uttrycken en bortre parentes respektive rundgång.

I syfte att det ska vara möjligt att hitta i de relativt omfattande kapitlen, finns ett stort antal underrubriker, varför innehållsförteck- ningen förhoppningsvis kan fungera som vägvisare. För att möjliggöra läsning av enstaka kapitel, finns vissa upprepningar i texten.

Den 1 januari 1997 kommer utformningen av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet att ändras. Utredningen jämför därför sina förslag med dels det nu gällande regelverket, dels det som kommer att gälla fr.o.m. den 1 januari 1997. Detta gör texten mer sammansatt och svårtillgäng- lig, men utredningen har ansett det vara nödvändigt att behandla hela det sammanhang som förslagen ska relateras till. Att enbart jämföra med det system som kommer att gälla efter årsskiftet och som fort- farande är okänt för det stora flertalet, anser utredningen inte hade varit tillräckligt.

Utredningen har i sitt delbetänkande redovisat huvuddelen av sitt bakgrundsmaterial samt vissa förslag och analyser. Innehållet i delbe- tänkandet återges inte i huvudbetänkandet. Läsaren förutsätts ha till- gång till delbetänkandet. Ett undantag gäller dock. I kapitel 2 återges med vissa smärre redaktionella justeringar och med tillägg av vissa ny- skrivna stycken avsnitt 2.1 från delbetänkandet. Motiv för denna upp- repning är att detta avsnitt om grundläggande drag och samband är centralt för att förstå utredningens bild av dagens ersätmingssystem.

1 .5 Genomförande

Regeringen har i budgetpropositionen för år 1997 aviserat att den avser att lägga en proposition angående förslag till en ny arbetslöshetsför- säkring. Utredningen antar att den nya försäkringen är tänkt att träda i kraft 1 januari 1998, den tidpunkt som regeringen tidigare föreslagit att en höjning av ersättningsnivån till 80 procent ska Ske.

Utredningen anser att tidplanen för genomförandet måste vara realistisk. Både arbetslöshetskassoma och AMS har haft svårigheter att klara de många och täta förändringar som skett i ersättningssystemen på senare år.

Om utredningens förslag genomförs, innebär det stora förändringar framförallt inom administrationen. Utredningen pekar i kapitel 8 på ett antal frågor som kräver fortsatt utredning. En del av dessa frågor har hög komplexitetsgrad. Det är därför sannolikt inte möjligt att i dess helhet genomföra utredningens förslag den 1 januari 1998. Utredningen bedömer att den 1 januari 1999 är en rimligare tidpunkt.

Om ett snabbare införande anses nödvändigt, bör det vara möjligt att genomföra huvuddelen av utredningens förslag om en allmän och sammanhållen försäkring fr.o.m. år 1998 och låta KAS-administration- en tillfälligt administrera delar av det som den föreslagna nya obundna arbetslöshetskassan ska ansvara för. Ett annat och bättre alternativ är att enbart genomföra höjningen till 80 procent den 1 januari 1998 och låta de gamla regelverken i övrigt leva kvar ett år, tills hela den nya försäkringen införs den 1 januari 1999.

Utredningen har i sina ekonomiska kalkyler i kapitel 11 antagit att den nya arbetslöshetsförsäkringen genomförs den 1 januari 1998. Ut- redningen redovisar inte några alternativa ekonomiska bedömningar baserade på ett införande år 1999. Det är förknippat med alltför hög grad av osäkerhet att försöka göra analyser som ligger så långt fram i tiden. Det finns dock, efter de beslut som fattats under senare år, inte skäl för att av besparingsskäl införa den nya arbetslöshetsförsäkringen redan år 1998.

.hwgh-urwd . . 51,3 fir-r bE-u'a fr.a. Aunli-l i'm "filur kraam |:fo LI, .n'll'fål'llé ”' mh gill” 5 l' Inu-rm; ! ils-151

'|' #11: Iaquinta-ref)

?ul'elåilis åtråSI Hantering

fi:! flärd” egtiålh '_'Il'r unikt

'h' ' '.'tå amma 50 nu ilfllif nat-turban: mic;

"ilj jämnt-il

& Llill, Enlai.

.-rl,. krigarna quit»! gen . '- sim-mätt "hittan

"r"—nt. .”.” inta"

, wit-gamar 32111

'i' #5th in: mm _g " -' '" få; illegitim-I 1511” H? ..i-rtnr : .. . grillmat iirr' iarigll tär.- IW, Mliwiflnfl SIEIF

2 Grundläggande drag och utgångspunkter

Många motsatta krav

I föregående avsnitt visades hur det ekonomiska stödet vid arbetslöshet har en central roll i det svenska samhällets uppbyggnad och utveckling. Sambanden till olika politikområden och samhällsstrukturer är fler- taliga och kraftfulla. Detta ställer många krav på arbetslöshetsersätt- ningens utformning. En del av dessa krav finns angivna i utredningens direktiv. Ytterligare krav har tillförts och lyfts fram under utrednings- arbetets gång.

Utredningen har valt att ta fasta på ett urval av de krav på en ny arbetslöshetsförsäkring som formulerats. Dessa utgångspunkter ut- vecklas och preciseras nedan och bildar grund för utredningens förslag till en ny försäkring.

I flera fall är kraven svåra att förena. Detta gäller t.ex. principen om inkomsttrygghet och kravet på omställningsberedskap. Ett annat exem- pel är kravet på ökade inslag av försäkringsmässighet och eget ansvar, samtidigt som krav ställs på att försäkringen ska ge grundskydd åt alla - även de som inte aktivt försäkrat sig - och ta ansvar för de arbetslösa som inte klarar arbetslivets krav. .

Om vissa sätt att använda arbetslöshetsförsälqingen som inkomst- utfyllnad förhindras, slår det kraftigt mot delar av arbetsmarknaden. Risk finns också för att sådana regler minskar den arbetslöses motiv- ation att ta korta och tidsbegränsade jobb. Ur arbetslöshetsförsäkring- ens perspektiv är varje arbete bättre än inget arbete.

'0 Se delbetänkandet bilaga 2 som ger en utförlig redovisning av förändringar från år 1992 och framåt. En komplettering finns i huvudbetänkandets bilaga 2.

Alla vill ha enkla regler i försäkringen, men enkla regler riskerar att medföra svårigheter i tillämpningen. Detta i sin tur leder till krav på detaljerade anvisningar om hur enskilda fall ska hanteras.

Det finns en mängd exempel på de komplikationer som uppstår, när oförenliga mål sätts upp för försäkringen. Utredningen har som ambi- tion att prioritera mellan de olika krav som ställs på arbetslöshets- försäkringen. Valen innebär att försäkringen kommer att ha brister. Men det är inte möjligt att uppfylla alla mål. Bättre då att uppfylla de för försäkringen viktigaste. Utredningen försöker vara konsekvent i sin prioritering.

Krav på försäkringens innehåll

En stabil försäkring

Ett av de viktigaste motiven för att reformera hela systemet för ekono- miskt stöd vid arbetslöshet är att nå ett stabilt system. Arbetslös- hetsförsäkringen behöver av flera skäl en lång period utan större förändringar. För detta krävs en bred politisk uppslutning bakom den nya försäkringen, som garanterar att försäkringen inte utsätts för förändringar varje gång ett regeringsskifte sker. Den breda uppslut- ningen måste också omfatta arbetslivets parter, i första hand de för— säkrade själva. Om en sådan bred uppslutning saknas, riskerar varje förslag till ny arbetslöshetsförsäkring att bli ett till i raden av utred- ningsförslag som inte genomförts.

En ny arbetslöshetsförsäloing måste inte bara vara politiskt stabil, den bör också vara samhällsekonomiskt robust och klara växlande ekonomiska lägen i samhälle och arbetsliv. Ett brett ansvar och en tydlig ansvarsfördelning mellan olika inblandade parter bidrar till stabilitet. Kortsiktiga förändringar på arbetsmarknaden åt det ena eller det andra hållet ska helst inte leda till beslut om ändringar i arbetslöshetsförsäloingens grundstruktur.

Vissa inslag i försäkringen bör dock innehålla utryrrnne för vari- ationer, beroende på förändringar i den samhällsekonomiska aktivitet- en och nivån på arbetslösheten. Det kan handla om försäkringsvillkor som under lågkonjunktur kan göras generösare för att sedan återgå till ursprungsläget när arbetslösheten minskar. En flexibel samverkan med arbetsmarknadspolitiken kan därmed uppnås, utan att stora ingrepp behöver göras i arbetslöshetsförsälaingen.

Mycket talar för att de inslag i arbetslöshetsförsälqingen som hittills visat sig vara robusta och stabila, har kraft nog att vara det även i fortsättningen. Överhuvudtaget är det viktigt att översynsarbetet har ett långt tidsperspektiv, även bakåt. De förslag som utredningen presenterar ska ses i sitt historiska perspektiv. Ingen av de kollektiva försäkringarna är så intimt förknippad med den politiska utvecklingen i samhället som arbetslöshetsförsäloingen. Den har under lång tid utgjort och utgör fortfarande ett kraftfält i arbetslivet, i samhällsekonomin och socialt. Symbolvärdet hos arbetslöshetsförsäkringen är högt. Den uppfattas som en central del i välfärdssamhället.

Arbetslöshetsförsäkringen har vissa hömstenar som är mycket gamla - trygghet mot inkomstbortfall, arbetslinje, arbetslöshetskassor. Utredningen omprövar utformningen av dessa hömstenar, men byter inte ut dem. Utredningen är inte heller beredd att byta namn på försäk- ringen. Den bör även i framtiden heta arbetslöshetsförsäkring. Så blir namnet tydligt och begripligt. De historiska sambanden löper mindre risk att gå förlorade. Detta hindrar inte att arbetslöshetsförsälningen till sin karaktär är en omställningsförsäkring.

Hög täckningsgrad

En ny arbetslöshetsförsäkring ska ha hög täckningsgrad. Alla som upp- fyller försäkringsvillkoren bör omfattas, dvs. försäkringen ska vara allmän. Avgörande för arbetslöshetsförsäkringens omfattning är hur regelverket utformas, dvs. hur kraven för att kvalificera sig till försäk- ringen och villkoren för att erhålla ersättning ser ut.

Försäkringen bör i princip omfatta inte bara dem som är fast etablerade på arbetsmarknaden, utan alla som aktivt vill och kan arbeta och försörja sig själva. Rättigheter och förmåner ska dock kunna vara olika, beroende på graden av anknytning till arbetsmarknaden.

Inkomstbortfall

Försäkringen ska ersätta och överbrygga inkomstförlust vid ofrivillig arbetslöshet. Karaktären av inkomstbortfallsförsälqing är angelägen att upprätthålla, eftersom försäkringen i första hand bärs upp av förvärvs- arbetande med en fast förankring på arbetsmarknaden. Om dessa drabbas av tillfällig arbetslöshet, som inte är självförvållad, ska för- säkringen ge ett gott skydd.

Om skyddet mot inkomstbortfall urholkas, t.ex. genom att taket på ersättningsnivån inte höjs i takt med den allmänna ekonomiska utveck- lingen eller om kompensationsnivån sänks, riskerar arbetslöshetsför-

säloingen att för stora grupper förvärvsarbetande enbart bli ett grundskydd. Då minskar antagligen anslutningen till försäkringen.

En sådan misstro mot arbetslöshetsförsälqingen förstärks, om avgifterna till försäkringen, vilket idag är fallet, baseras på hela inkomsten, inte bara på förvärvsinkomster upp till en viss nivå, medan försäkringsutfallet ter sig som enbart ett grundskydd.

Omställning

Arbetslöshetsförsäkringen ska också vara en omställningsförsäkiing. Det betyder att om den tillfälliga arbetslöshetsperioden inte bara är kortvarig, utan riskerar att bli långvarig, ska kraven på omställning vara höga. Omställningen ska syfta till nytt arbete och kan innebära byte av verksamhetsområde, yrke och ort. Försäkringen ska t.ex. stimulera till kompetensmässig omställning. Den som riskerar att inte snabbt hitta ett arbete igen, ska också ha beredskap att inom skäliga ramar anpassa sina krav på arbets- och lönevillkor. Arbetslöshets- försäkringen får inte låsa fast de arbetslösa och motverka att de tar arbete, även tillfälliga arbeten.

Arbetslöshetsförsäloingen får inte bli en permanent försörjningsin- rättning, varken på heltid eller som systematisk inkomstutfyllnad under längre perioder. Detta vore ett missbruk av försäkringen och strider mot dess syfte, att vara en omställningsförsäkring. Andra ekonomiska behov och motiv hos arbetsgivare och anställda skulle då tillgodoses på arbetslöshetsförsäkringens bekostnad.

När arbetslöshetsförsäkringen används som inkomstutfyllnad, upp- står oacceptabla snedvridningar i konkurrensförhållandena mellan före- tag. Det är ett ansvar för dem som beslutar om arbetslöshetsförsäkring- ens utformning, att även ta ansvar för att motverka den här typen av negativa bieffekter.

Förändringar som leder till stävjanden av felaktigt bruk av arbets- löshetsförsäkringen kan vara smärtsamma, särskilt om missbruket har varit långvarigt. Kortsiktiga problem av detta slag bör dock inte få förhindra, att försäkringen ges en långsiktigt hållbar utformning som stämmer med dess mål.

Försäkringsmässig

En utgångspunkt för reformarbetet är att inslagen av försäkrings- mässighet i arbetslöshetsförsäloingen ska öka liksom den försäkrades eget ansvar. Ett starkt inslag av försäkringsmässighet och eget ansvar talar för att försäkringen till en del bör vara frivillig. Den enskilde ska

ha möjlighet att själv avgöra i vilken grad han eller hon önskar försäkra sig mot arbetslöshet. Avgifter och förmåner bör kunna påverkas.

Samtidigt behövs ett försäkringsmässigt grundskydd för alla som riskerar att bli arbetslösa. Därmed skapas en viss garanti för att försörj- ningsproblem, som i huvudsak är orsakade av förhållanden på arbets- marknaden, inte direkt blir en fråga för den kommunala socialtjänsten. Fördelarna med detta är stora både för den arbetslöse, som inte omed- elbart behöver utsättas för individuell behovsprövning och för stat och kommun, som slipper en resurskrävande administration.

Försäkringen bör således innehålla både ett obligatoriskt grund- skydd och en frivillig del som ger den enskilde möjlighet att bygga på med inkomstbortfallsskydd. Kraven på försäkringsmässighet i försäk- ringens utformning riktas i första hand mot den frivilliga delen, inkomstbortfallsersättningen. Sambandet mellan vad den enskilde betalar in och vad han eller hon får ut bör vara påtagligt. Inte minst viktigt är det, att detta också är tydligt avläsbart för den enskilde.

Den försäkrade ska kunna lita på att ersättning utgår om försäkringsvillkoren uppfylls. Den försäkrade står inte i något slags klient- eller vårdtagarförhållande till arbetslöshetsförsäkringen utan har i och med sin försäkring skaffat sig ett skydd, som han eller hon ska kunna utnyttja när så behövs och under eget ansvar.

Ersättning från arbetslöshetsförsälqingen är inte ett behovsprövat bidrag utan en ersättning för inkomstförlust. Försäkringsersättningen ska utgå oberoende av den försäkrades ekonomiska situation i övrigt. Detta bör gälla under hela den tid som inkomstbortfallsersättning utgår. Under denna period vilar ansvaret för att finna ett nytt arbete i hög grad på den försäkrade, som förväntas ägna all kraft åt att söka arbete och försörjning.

Den som är berättigad till inkomstbortfallsersättning ska tillmätas förmåga och motivation att med stöd av egna drivkrafter använda arbetslöshetsförsäkringen på ett ansvarsfullt sätt. Försäkringen ska ge inkomsttrygghet under denna period. Detta innebär att inga ytterligare drivkrafter då behöver byggas in i försäkringen, av typ stegvis nedtrappning av ersättningsnivån.

Perioden med full inkomstbortfallsersättning bör vara klart avgränsad. Den som blir arbetslös ska veta hur länge hon eller han har rätt till ersättning. På samma sätt ska det för den arbetslöse vara helt klart vilka krav som ställs på honom eller henne och hur ansvarsför- delningen ser ut mellan arbetslöshetsförsäkringen, arbetsförmedlingen och den arbetslöse.

Om arbetslöshetsperioden blir långvarig, behövs mer stöd och stimulanser av olika slag, inte bara från arbetsförmedlingen utan också från själva försäkringen. Inslag av behovsprövning och riktade villkor

och incitament kan då bli aktuella. Exempel på detta är särskilda regler för äldre. Det kan också vid längre arbetslöshetsperioder vara motive- rat att samordna arbetslöshetsersättningen med ersättningar och in- komster av annat slag än de som bildar underlag för arbetslöshets- ersättning. Även ersättningsnivån kan i dessa fall behöva varieras.

Kravet på försäkringsmässighet innebär också att det bör finnas en tydlig redovisning av arbetslöshetsförsäkringens inkomster och utgif- ter. Avgifter och statsbidrag ska kunna ställas mot utbetald ersättning. De ekonomiska medel som finns inom försäkringen ska inte användas för andra ändamål.

Stöd för arbetsmarknadspolitiken

Arbetslöshetsförsäkringen är en Viktig del i arbetsmarknadspolitiken. Försäkringen bör utformas så att de arbetsmarknadspolitiska målen befrämjas. Arbetslinjen måste stå i centrum. Samhällsmål inom andra områden bör beaktas, men inte ges samma tyngd som de arbetsmark- nadspolitiska målen. Detta gäller bl.a. närings- och regionalpolitik, utbildningspolitik och socialpolitik.

Arbetsmarknadspolitiken utvecklas för närvarande mot ett ökat kommunalt engagemang och ansvarstagande. Försäkringen bör inte försvåra en sådan utveckling. Det är emellertid viktig att ansvarsfördel- ningen mellan stat och kommun är tydlig. Detta underlättar samverkan. Även här måste de arbetsmarknadspolitiska målen vara styrande.

Nära arbetslivet

Arbetslöshetsförsäkringen utgår ifrån och påverkas av förhållandena på arbetsmarknaden och arbetslivets villkor. Försäkringen måste vara så flexibel att den dels kan anpassas till skilda förhållanden inom olika delar av arbetsmarknaden, dels kan fungera även när villkoren i arbets- livet förändras. Detta talar för att arbetslöshetsförsäkringen bör vara nära knuten till arbetslivet och dess aktörer.

Bäst uppnås detta om de försäkrade, dvs. de förvärvsarbetande, sj älva tar ansvar för arbetslöshetsförsäkringen och dess administration. Detta ger goda möjligheter att flexibelt anpassa försäkringen till olika delar av arbetsmarknaden och vad som händer där. Det motiverar också till engagemang för de arbetslösa och gör sambandet mellan arbetslöshet och arbetslivets utveckling tydligt. Det avstånd och den spänning som kan uppstå mellan de som finns i arbetslivet och de som inte kan komma in i det motverkas, om ansvaret för arbetslöshets- försäkringen ligger hos de förvärvsarbetande själva.

Utan ett statligt ansvar för arbetslöshetsförsäkringen som helhet kan emellertid inte försäkringen fungera över hela arbetsmarknaden och som ett centralt instrument i arbetsmarknadspolitiken. Ett samspel mellan å ena sidan ett statligt övergripande ansvar och å andra sidan ett stort engagemang från de förvärvsarbetandes egna organisationer är därför nödvändigt för en väl fungerande arbetslöshetsförsäkring.

Krav på försäkringens utformning

Inte bara enkel

Ett antal generella krav bör ställas på den nya arbetslöshetsförsäkring— ens utformning. Den ska vara enkel och begriplig för alla som berörs av den. Detta är viktigt både för de försäkrade, för administrationen av försäkringen och för tillsyn och kontroll av den.

De försäkrade ska behandlas lika och rättssäkert. Detta självklara krav måste samtidigt avvägas mot behovet av flexibilitet och anpass- ning till arbetsmarknadens olika förhållanden, vilket kan innebära att reglerna behöver kunna tillämpas olika.

Rättssäkerhet och likabehandling kräver å ena sidan enkla och överblickbara regler som den enskilde lätt kan förstå. Men rättvise- kravet leder också till många detaljer i regelverket. Då ökar komplex- iteten och reglerna uppfattas som snåriga och krångliga.

Inom administrationen ställer enkla och generella regler stora krav på kompetens hos handläggare och beslutsfattare. Det behövs bred kunskap och god bedömningsförrnåga för att i de enskilda ärendena tolka reglerna rätt. Höga krav ställs på välmotiverade beslut. Detta kan upplevas som besvärligt, tidskrävande och kostsamt. Med hänsyn till den stora mängden ärenden som varje år handläggs inom försäkringen, finns behov av att kunna göra vissa schablonartade bedömningar. Detta leder till framväxt av tumregler och skarpa gränsdragningar.

Ju mer generella reglerna är desto större krav ställs vidare på tillsynsmyndigheten. Tillsynen måste då vara mer omfattande och innehålla mer av systemtillsyn och breda uppföljningar. Utredningen drar den slutsatsen att kravet på enkla regler inte alltid kan vara styrande. Det enkla är ofta svårt!

Både fler och färre preciseringar

Hur lagen som helhet är uppbyggd påverkar om den uppfattas som lätt eller svår att tillämpa. ALF-lagen omfattar ett hundratal paragrafer, varav knappt fyrtio innehåller försäkringsbestämmelser. Övriga delar utgör bestämmelser om arbetslöshetskassor, dvs. handlar om försäk- ringens administration. Utredningen föreslår att den nya arbetslöshets- försäkringen regleras av två lagar, en om försäkringen och en om administrationen.

För att i någon mån minska de olägenheter som införandet av en helt ny reglering innebär, anser utredningen att det är av värde att i viss utsträckning utgå från de nuvarande regelverken. De centrala begrep- pen i dagens regelverk är utprövade och förfinade under lång tid och det ska starka skäl till för att helt byta ut dem. De erfarenheter som finns inom försäkringens administration kan därmed tas till vara.

Utredningen anser att det i flera fall är motiverat att utöka preciseringen av regelverket, antingen i lag eller förordning. Eftersom det är svårt att i ett regelverk lämna detaljerade bestämmelser som anger hur varje ärende ska bedömas, är en vanlig metod att regeringen, eller den myndighet regeringen bemyndigar, utfärdar föreskrifter som kompletterar och förtydligar de regler som finns i lag och förordning. AMS har idag denna föreskriftsrätt. AMS har dock som ansvarig myndighet för att regelverket preciseras hittills ibland visat tveksamhet inför att göra detta. Oklarheter i viktiga principiella frågor finns därför. Även omotiverade skillnader i lagtillämpningen har tillåtits växa fram mellan olika arbetslöshetskassor. Utredningen anser att AMS mer aktivt bör utveckla föreskrifter.

Samtidigt anser utredningen att lagen bör utformas mer generellt i förhållande till arbetsmarknadspolitikens detaljerade bestämmelser. Arbetsmarknadspolitikens instrument - åtgärdema/aktivitetema - ändras ofta, vilket är välmotiverat. Det är dock inte bra att dessa änd- ringar leder till ständiga följdändringar i lag och förordning angående arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår därför att hänvisningarna till det arbetsmarknadspolitiska regelverket i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring görs mindre preciserade.

Vikten av legitimitet

Arbetslöshetsförsäloingen behöver hög legitimitet och tilltro hos allmänheten, särskilt under perioder när försäkringen tar i anspråk en stor del av de samhälleliga resurserna. Missbruk av försäkringen och fusk bryter ner tilltron. Det är därför viktigt att allmänheten känner till

huvuddragen i arbetslöshetsförsäkringen och ställer sig bakom dem. Det är också viktigt att tillsynen och kontrollen är väl utbyggd, effektiv och synlig.

På båda dessa punkter bedömer utredningen att det finns allvarliga problem idag. Tilltron till försäkringen är försvagad. Det finns en bred uppfattning om att regelverket inbjuder till missbruk och att kontrollen är närapå obefintlig.

Utredningen anser att ett sätt att öka legitimiteten är att renodla arbetslöshetsförsäloingen och därmed göra dess villkor tydligare. Detta laäver i sin tur att man inte försöker lösa flera olika och delvis motsatta samhällsmål inom försäkringen. Ett ökat inslag av försäkringsmässig— het bidrar även det till att göra arbetslöshetsförsäloingen tydligare. Ett exempel på detta är att göra ersättningens omfattning given och känd, dvs. inte obegränsad. Den s.k. rundgången mellan öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder är ett exempel på hur arbetslös- hetsförsäkringens rykte försämrats hos allmänheten.

Arbetsförmedlingens roll

Tillämpning av regelverket i det kontanta stödet vid arbetslöshet sker både inom försäkringens administration, dvs. hos arbetslöshetskassoma och inom arbetsförmedlingen. Beslut om ersättning bygger på att ar- betsförmedlingen på olika sätt medverkar med underlag.

Många av bristerna i hur dagens regelverk fungerar beror inte på fel i regelverket. De kommer sig av att reglerna inte tillämpas på avsett sätt. I vissa fall har man t.o.m. underlåtit att tillämpa vissa regler. Medvetenhet om att så är fallet finns inom systemet. Orsakerna kan sökas både i resursbrist och hos bristande kunskap om reglernas innebörd.

Att arbetsförmedlingen har svårt att tillämpa arbetslöshetsförsäk- ringen så strikt som den är utformad, beror sannolikt också på mång- falden av de mål som finns för arbetsmarlmadspolitiken. Handläggarna på arbetsförmedlingen blir osäkra och tvekar t.ex. inför att använda de kontrollinslag som sedan länge finns i försäkringen och som förmedlingen måste hantera. Arbetslöshetskassoma har inte möjlighet att på egen hand agera strikt utan underlag från arbetsförmedlingen.

Den starka roll som intresseorganisationema på arbetsmarknaden har inom arbetsmarknadspolitiken, har sannolikt också gjort det svårt för den ansvariga myndigheten - AMS - att fullt ut utöva kontroll och

tillsyn av att regelverken respekteras. AMS beskriver problemet på följande sätt11 :

”Det är viktigt att respekten är stor för regelverken. En orsak till kostnadsökningarna är den erodering av reglerna, som ibland sker på grund av att myndigheter inte orkar stå emot intresseorganisationers påtryckningar. Det ligger i sakens natur att organisationerna försöker att tänja reglerna i eget intresse så långt som möjligt genom både lobbyverksamhet och genom att delta i beslut. Man får efterhand en alltmer generös tillämpning av reglerna och avlägsnar sig från meningen med lagtexten. De ekonomiska konsekvenserna får andra ta hand om.”

Utredningen anser att det är angeläget att arbetsförmedlingens för- hållningssätt till försäkringen stramas upp och att befintliga regler tillämpas, t.ex. beträffande kraven på att den arbetslöse aktivt ska söka arbete och ta de arbeten som erbjuds.

Arbetslöshetskassoma

Vid sidan av arbetsförmedlingama ska arbetslöshetskassoma ansvara för hur arbetslöshetsförsäloingen sköts. Försäkringens trovärdighet och legitimitet påverkas av hur den administreras och hur de försäkrade blir bemötta. Det är både en styrka och en svaghet i detta sammanhang att arbetslöshetsförsäkringen administreras genom självförvaltning. När- heten till de försäkrade ger god kunskap om deras krav och önskemål. Samtidigt måste arbetslöshetskassoma följa regelverket, vilket ibland kräver att ta ställning emot medlemmarna.

Kraven på respekt för regelverket blir lättare att uppfylla, om kassorna ges självständighet inte bara formellt utan även reellt gentemot de intresseorganisationer de samverkar med. Detta går väl att förena med en fortsatt intressegemenskap. I många arbetslöshetskassor finns redan en sådan självständighet.

Verksamheten i arbetslöshetskassoma är myndighetsutövning som överlåtits från staten. En utbyggd verksamhet hos kassorna, där fler ar- betsuppgifter tas över, förutsätter en strikt och korrekt hantering, helt i nivå med den statliga förvaltningens. Detta förutsätter ökad kompetens hos arbetslöshetskassomas ledning och personal.

” Yttrande över "En social försäkring” (Ds 1994z8l).

Antaganden och förutsättningar

Efterfrågan eller utbud

Hur en väl fungerande arbetslöshetsförsäkring ska se ut beror på vilken syn man har på arbetslöshetens orsaker. I delbetänkandets kapitel 5 redovisades forskningsresultat avseende sambandet mellan arbetslös- hetsersättning och arbetslöshet. Det råder betydande enighet bland forskarna om att förhållandet mellan antalet arbetssökande och till- gången på arbetstillfällen har avsevärt större betydelse för hur många som utnyttjar arbetslöshetsförsälo'ingen än hur försäkringen är ut- formad. Samtidigt hävdar många forskare att försäkringens utseende påverkar utbudet av arbetskraft, dvs. viljan att söka och acceptera erbjudna arbeten och graden av omställningsberedskap.

Utredningen utgår ifrån att båda dessa samband gäller. Arbetslös- heten i sin helhet är ett resultat av den samhällsekonomiska utveck- lingen. Samtidigt kan enskilda individer, företag och organisationer inom dessa ramar påverka sin egen situation och därmed också sam- hällets utveckling. Givet en viss nivå på arbetslösheten är resultatet för den enskilde i hög grad beroende av hans eller hennes egna agerande. Därför är det viktigt att arbetslöshetsförsäkringen utformas så att indi- videns motiv att ta ansvar för sin situation stärks.

Arbetslöshetsförsäkringen är inte en socialförsäkring i samhällets regi utan en frivillig försäkring i privat regi. Den är startad, utvecklad och förvaltad av de försäkrade själva, dvs. de förvärvsarbetande i aktiv ålder och med en stark anknytning till arbetslivet. Samtidigt bygger försäkringen på riksdagens lagstiftningsmakt över medborgarna. Detta förutsätter ett mycket stort ansvar hos de försäkrade.

Besparingar

I utredningens direktiv finns inte några uttryckliga krav på att utred- ningen ska lämna förslag som leder till besparingar i statsbudgeten av en viss storlek eller rent allmänt. De beslut som under utrednings- arbetets gång har fattats av regering och riksdag innebär dock krav på besparingar. Vissa av de förslag som utredningen lägger är kostnads- höjande och kräver finansiering. Utredningen anser därför att det är angeläget att överväga varje besparingsmöjlighet som inte är kontraproduktiv. Besparingama ska i första hand utformas så att de även stärker incitamenten att söka arbete och ökar medlemmarnas delaktighet i försäkringen.

Man bör vid ställningstagande till olika besparingsaltemativ skilja på två perspektiv. Det ena är minskade kostnader i försäkringen per arbetslös person. Det andra är minskade totala kostnader för för- säkringen. Ett flertal samband mellan dessa två nivåer är tänkbara. Om besparingar på individnivå leder till ökad arbetslöshet, kan de totala kostnaderna öka. Om däremot besparingarna per arbetslös utformas så att de ger ökade incitament att söka arbete och en ökad omställnings- beredskap hos den enskilde, kan detta leda till att arbetslösheten i samhället minskar och även dess kostnader.

Utredningen har inte som mål att till varje pris uppnå besparingar på individnivå. Men i de fall sådana besparingar kan antas leda till att fler människor kommer i reguljärt arbete, anser utredningen att de är befogade. Då blir de en del i tillväxtpolitiken och leder till ökad välfärd.

Rätt tid

Stora förändringar i välfärdsystemen i besparingssyfte blir av naturliga skäl ofta aktuella under perioder med problem i den samhällsekonom- iska utvecklingen. Därmed kommer de för individen försämrade vill- koren att inträda under perioder när han eller hon har som störst behov av stöd från systemen och svårast att ställa om till mindre generösa villkor. Detta förhållande går sannolikt inte att ändra på. Det som dock kan göras är att låta förändringarna träda i kraft mindre snabbt och därmed ge viss tidsfrist för anpassning och för att en förbättring i ekonomin ska hinna inträda. Det är när arbetslösheten är som högst som de arbetslösa har svårast att klara av försämringar i arbetslöshets- försäkringen. Då blir motståndet som störst, vilket skadar försäkring- ens legitimitet.

Utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring sammanfaller i tiden med regeringens och riksdagens ambitioner att kraftigt minska den öppna arbetslösheten. Detta innebär, om ansträngningarna lyckas, ett gynnsamt utgångsläge för att reformera arbetslöshetsförsälcingen.

2.1. Grundläggande drag och samband

En frivillig försäkring i privat regi

Arbetslöshetsförsäkringen är till skillnad från andra socialförsäkringar inte en obligatorisk och allmän statlig försäkring. Arbetslöshetsförsäk- ringen är en frivillig försäkring som bygger på medlemskap i arbets- löshetskassor. Arbetslöshetskassoma är formellt civilrättsliga organi- sationer, inte myndigheter.

De första kassorna bildades för drygt 100 år sedan i anslutning till de tidigaste fackliga organisationerna. Formerna för statligt stöd till de arbetslösa diskuterades och utreddes under flera årtionden, innan riks— dagen år 1934 fattade beslut i frågan. Då valde riksdagen att införa en frivillig försäkring administrerad av erkända arbetslöshetskassor med statsbidrag.

Detta vägval när det gäller arbetslöshetsförsäkringen gäller ännu idag. Arbetslöshetsförsäkringen är frivillig och bygger på medlemskap i arbetslöshetskassor. 35 av dagens kassor är startade på initiativ av fackliga organisationer. Sedan slutet av sextiotalet finns även ett antal arbetslöshetskassor för företagare. De är för närvarande fem stycken och har i praktiken en nära samverkan med olika småföretagarorgani- sationer, även om det formella sambandet ser något olika ut hos de olika företagarkassorna.

Vissa steg mot en allmän arbetslöshetsförsälo'ing togs genom infö- randet av det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) år 1974. Den möjlighet till frivillig påbyggnad på KAS som tillfälligt existerade andra halvåret 1994, var ett försök att införa en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Statens inflytande sker genom ett detaljerat regelverk i lag och för- ordning samt genom AMS som har flera roller, dels avseende kassor— nas löpande ärendehantering, dels som tillsynsansvarig myndighet. Det statliga regelverket är starkt styrande och ger små möjligheter till variationer annat än med AMS godkännande. Statens roll baseras på att försäkringen i huvudsak är statligt finansierad.

En utveckling mot att allt mer uttalat betrakta arbetslöshetskassor- nas hantering av arbetslöshetsförsäkringen som myndighetsutövning pågår. Detta framgår bl.a. av de beslut och uttalanden JC och JK har gjort. Arbetslöshetskassoma själva har inte aktivt drivit fram denna utveckling, men de har inte heller tydligt invänt mot det ökade inslaget av myndighetskaraktär i sin verksamhet.

Arbetslöshetsförsäloingen och arbetsmarknadspolitiken

I Sverige räknas inte, till skillnad från i flertalet andra länder, arbets- löshetsförsäkringen som en av socialförsäkringama. Den har en annan ställning än trygghetsförsäkringarna inom socialförsäkringsområdet, t.ex. sjuk- och arbetsskadeersättning, föräldrapenning, pensioner m.m. Arbetslöshetsförsäkringen är en trygghetsförsälq'ing inom arbetsmark- nadspolitiken.

Arbetslöshetsförsälc'ingens uppgift är att ersätta den enskilde för inkomstförlust vid arbetslöshet under en omställningsperiod fram till ett nytt arbete. Det ursprungliga rena försörjningsmotivet bakom de första arbetslöshetskassoma har med tiden kompletterats med andra mål. Det samhälleliga stödet till arbetslöshetsförsäkringen syftar till att genom arbets]öshetsförsäkringens utformning stärka arbetslinjen i ar- betsmarknadspolitiken. Därmed avses att den arbetslöse så fort som möjligt ska övergå i reguljärt arbete igen.

Stöd för strukturomvandlingen

Arbetslöshetsförsäkringens hemvist inom intresseorganisationema på arbetsmarknaden, dvs. fackliga organisationer, bransch- och småföre- tagarorganisationer, har i Sverige betraktats som en styrka. Förankring- en i arbetslivet har under årtiondena efter andra världskriget garanterat en nära koppling till lönepolitiken, arbetsmarknadspolitiken och i för- längningen till den ekonomiska politiken. Den s.k. solidariska lönepo- litiken var en viktig del i en ”aktiv arbetsmarknadspolitik” som i sin tur

syftade till att underlätta strukturomvandlingen i näringslivet. Politiken hade också betydande framgång ekonomiskt och socialt.

Parterna på arbetsmarknaden har i Sverige kunnat lösa frågor om rationaliseringar, i förvissning om att de anställda som fått lämna sina arbeten skyddats av arbetslöshetsförsäloingen och stöttats med arbets— marknadspolitiska åtgärder. Anställda, framför allt äldre, som inte längre uppfattats klara de krav som arbetslivet ställt, har efter uppgö- relser mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer fått mer eller mindre frivilliga erbjudanden om att lärrma arbetsplatserna. Den ekonomiska tryggheten har varit garanterad.

Även om kollektivavtal med inslag av ekonomiskt och annat stöd vid uppsägning har kommit till stånd, har det fortsatta ansvaret för dem som blivit arbetslösa inte direkt åvilat berörda arbetsgivare. Branscher med snabb strukturomvandling har inte själva drabbats av höga kost- nader för den ibland omfattande utslagning från arbetsmarknaden som de orsakat. Hela arbetsmarknaden har delat på den kostnaden.

En viktig förklaring till att löntagarna i Sverige på detta sätt ställt upp på strukturomvandlingens krav är att de via sina fackliga organi- sationer har haft kontroll över arbetslöshetsförsäkringen. Det har gett trygghet och samtidigt förändringsvilja. En rent statlig arbetslöshets- försäkring administrerad av en myndighet hade antagligen inneburit att strukturomvandlingen blivit mer tidskrävande och konfliktfylld.

De fackliga organisationerna har genom sitt engagemang i arbets- löshetsförsäkringen också motiverats till ett socialt ansvar för sina ar- betslösa medlemmar. Olika aktiviteter, arbetslöshetscentra m.m. har under perioder med hög arbetslöshet förekommit i facklig regi. Denna verksamhet har under nittiotalets höga arbetslöshet haft en stor om- fattning. Syftet är att stödja och uppmuntra arbetslösa medlemmar i ansträngningarna att få ett nytt arbete.

Krav på omställning

I föreställningen om arbetslinjen ligger också att den enskilde har ett stort ansvar för att göra sitt bästa i ansträngningarna för att få ett ar- bete. Outtalat finns här också synen att ingen ska ligga sina arbetskam- rater, dvs. den gemensamma arbetslöshetskassan, till last annat än när det verkligen behövs. Denna inställning medför bl.a. att de lokala fackliga organisationerna, där så är möjligt, aktivt bevakar arbetstill- fällen för sina arbetslösa medlemmar.

Försäkringen har i första hand varit avsedd att ge skydd vid ofrivil- lig arbetslöshet. Det har medfört att sanktionsregler alltid funnits för

dem som själva orsakat sin arbetslöshet, t.ex. genom egen uppsägning. Arbetslöshetsförsäkringen har dessutom alltid varit tidsbegränsad. Den har aldrig varit avsedd att ge en permanent försörjning.

De fackliga organisationemas uppslutning bakom de stränga krav på den enskilde som arbetslinjen medfört, har funnits med sedan ar- betslöshetskassomas start. Hårda krav på omställning till nya arbets- uppgifter, nya arbeten, andra arbetsplatser och flyttning till andra orter har accepterats.

Med tiden har dock arbetsmarknadspolitiken minskat kraven på om- ställning. Särskilt tydligt är detta under perioder av hög arbetslöshet. De fackliga organisationerna och deras arbetslöshetskassor har pekat på det meningslösa i att så länge bristen på lediga arbeten är stor, för- söka öka omställningsbenägenheten hos de arbetslösa. Det finns ändå inga arbeten att få, menar man.

Organisationen av arbetslöshetsförsäkringen kan beskrivas som en fungerande allians mellan arbetslivets självständiga organisationer och staten. Intresseorganisationemas grundläggande behov av att försäkra sina medlemmar mot inkomstbortfall vid arbetslöshet hör samman med målen att eftersträva goda arbets- och lönevillkor. Detta i sin tur förut- sätter acceptans av att arbetslivet förändras. Statens motiv är både att garantera de arbetslösa försörjning under en omställningsperiod, och att kunna styra mot arbetsmarknadspolitiska mål.

Starka aktörer

Genom att arbetslöshetsförsälqingen förvaltats av intresseorganisatio- ner har en aktiv bevakning av villkoren för försäkringen funnits. När regering och riksdag har försökt genomföra förändringar har de mötts av kunniga och starka aktörer med klara uppfattningar om hur försäk- ringen bör vara utformad. Arbetslöshetskassoma har uppträtt samlat. Fackligt anknutna kassor och småföretagarkassor har i allmänhet haft gemensamma uppfattningar. I femtio år har arbetslöshetskassoma samverkat genom den gemensamma samorganisationen, som utveck- lats till ett effektivt språkrör.

Detta starka engagemang i arbetslöshetsförsäkringen beskrivs ibland som ett problem. De politiska partierna i riksdag och regering påstås ha haft svårt att styra försäkringen. Antalet offentliga utred- ningar om försäkringen har, som inledningsvis påpekats, under tidernas lopp varit stort. Den politiska ambitionen att förändra har således varit hög. Men många utredningar har lämnat förslag som sedan inte genom- förts. Detta skulle kunna tolkas som att förändringsviljan hos arbets-

löshetskassoma och deras huvudmän har varit låg när det gäller för- sälaingen.

Å andra sidan har under olika regeringsperioder de facto ett mycket stort antal beslut fattats om förändringar i olika delar av arbetslöshets- försäkringen. Förändringarna har successivt lett till ett mycket kompli- cerat och svårtillgängligt regelverk, där de politiska målen ibland inte förmår tränga igenom och bli tydliga för den enskilde på avsett sätt. Försäkringen har blivit svåradministrerad. Organisationemas kritik har ofta handlat om effekter av detta slag. I grunden är sannolikt det starka engagemanget för arbetslöshetsförsäkringen från ansvariga organisatio- ner en styrka, inte minst när det gäller att bevaka att regelverket blir möjligt att tillämpa på ett effektivt och enhetligt sätt.

Arbetslöshetsförsäkringens samband med andra poli- tikområden

Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är en central del av arbetsmark— nadspolitiken, har den ett nära samband med övriga politikområden. Arbetslöshetsförsäkringens utformning får effekter inom andra sam- hällssektorer, ibland avsedda men oftast inte. Ibland har t.o.m. effek— terna varit oförutsedda. Regelutformning inom andra politikområden påverkar i sin tur hur arbetslöshetsförsälqingen används.

Arbetsmarknadspolitiken anklagas ibland för låg effektivitet p.g.a. oklara målformuleringar. Mål från regional- och näringspolitik, utbild- nings- och socialpolitik liksom från allmän ekonomisk politik och stabiliseringspolitik har förts in i arbetsmarknadspolitiken och därmed gjort den mindre kraftfull, hävdas det. Samma resonemang kan föras även när det gäller arbetslöshetsförsäkringens utveckling.

Att samband finns mellan olika samhälls- och politikområden är självklart, men det är inte lika givet hur man ska förhålla sig till dessa beroendeförhållanden. Varje politikområde har sina mål och behöver sina medel och instrument. Motsägelsefulla mål har ibland medfört att incitament som leder åt olika håll byggts in i regelverken. Avväg- ningen mellan renodling och samordning är svår och har sett olika ut under olika omständigheter och perioder.

I 1996 års arbetsmarknadspolitiska kommittés slutbetänkande1 finns ansatser till en renodling av arbetsmarknadspolitiken. Samtidigt beto- nas vikten av ökad samverkan med andra samhällssektorer. Särskilt framhålls sambandet med utbildningspolitiken. Arbetslinjen påstås ha

' SOU 1996:34.

övergått till att bli en arbets- och kompetenslinje, något som kommit- tén tillstyrker. Den här typen av ställningstaganden får direkta konsek- venser för synen på arbetslöshetsförsäkringen och hur den ska kunna användas. Detta framgår också i Arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag.

Arbetslöshetsförsäla'ingen har flera gränssnitt mot utbildningspoli- tiken. Frågan om vilka utbildningar som ska kunna ingå i arbetsmark- nadsutbildning har varit föremål för ständig debatt och omprövning. Detsamma gäller villkoren för studier samtidigt som arbetslöshetser- sättning uppbärs. Samhällets stödformer för vuxenutbildning liksom det generella studiestödets nivå jämförs med arbetsmarknadsutbild- ningens villkor. De uppenbara skillnaderna kritiseras ofta. Dessa frågor är för närvarande under utredning och beredning.

Arbetslöshetsförsäkringen har stor praktisk betydelse för den regio- nala utvecklingen. Sättet som försäkringen har använts på under de se— naste årtiondena har dämpat kraven på geografisk omflyttning av ar- betskraften, vilket särskilt i glesbygd har haft inverkan på befolk- ningsutvecklingen. År 1991, ett år som inte karakteriserades av hög arbetslöshet, var i landets glesbygdsområden 41 procent av de hushåll, där de vuxnas medelålder låg mellan 20 och 29 år, för sin försörjning helt eller delvis beroende av arbetsmarlmadsstöd (kontanta stöd eller utbildningsbidrag).3 Drivkraftema till omställning var således inte sär- skilt starka ens för yngre personer med lång tid i arbetskraften framför Sig.

Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen har under årens lopp anpassats till olika näringar och branscher. Ett generellt regelverk kan inte alltid överföras till enskilda delar av arbetsmarknaden, utan att Specialregler och undantag tillåts. Detta har varit särskilt märkbart inom vissa tjänstenäringar t.ex. turism och transporter, samt inom bygg- och anläggningsverksamhet, jord- och skogsbruk, fiskenäringen, liksom inom kultursektorn. Som bieffekt av dessa anpassningar har arbetslöshetsförsäkringen, mer eller mindre medvetet, utvecklats till ett närings- och branschstöd. Inom kulturområdet är detta särskilt tydligt, med arbetslöshetsnivåer på 20 procent och mycket omfattande arbets- marknadspolitiska åtgärder.

Försäkringens i praktiken generösa regler vid Säsongarbete bidrar till att näringar med inslag av regelbundna årssvängningar i aktivitet

2 Utredningen om ett nationellt kunskapslyft för vuxna redovisade i februari 1996 sitt delbetänkande (SOU 199627) ”En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande”. Studiestödsutredningen presenterade i juni 1996 sitt slutbetänkande (SOU 1996:90) ”Sammanhållet studiestöd”. 3 Studie gjord på HINK-data. Redovisad i Ds 1994:81.

och efterfrågan, t.ex. turism och areella näringar, stöttas. Arbetslös- hetsförsäkringen fungerar här som ett slags inkomstutfyllnad för dem som säsongarbetar regelbundet. Ofta fungerar arbetslöshetsförsäk- ringen dessutom som ett slags regionalpolitiskt stöd i dessa samman- hang.

Inkomstutfyllnad handlar det också om vid deltidsarbetslöshet. Sär- skilt inom vård och omsorg har deltidsarbetet stor omfattning, vilket hittills underlättats av de periodvis mycket generösa reglerna för deltidsersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringen har här fungerat som ett stöd till kommuner och landsting, som inte behövt inrätta heltidstjänster i den utsträckning som annars skulle ha varit nödvändigt för att kunna rekrytera och behålla arbetskraft. Deltidsreg- lema har ändrats många gånger och åt olika håll. Nu senast har en skärpning skett.

Risk för att arbetslöshetsförsäkringen används som löneutfyllnad finns också när företagare använder försäkringen. Därigenom kan kan- kurrensförhållandena snedvridas. Arbetslöshetsersättningen kan komma att användas som en dold subvention till företaget. Av dessa skäl är reglerna för när företagare ska betraktas som arbetslösa och ha rätt till ersättning snäva. Verksamheten måste i princip vara helt av- vecklad. Detta försvårar å andra sidan möjligheterna för småföretagare som blivit arbetslösa att komma igen med sitt företagande. Samtidigt erbjuds via arbetsmarknadspolitiken arbetslösa arbetstagare hjälp att starta egna företag genom s.k. starta eget-bidrag, som ligger på samma nivå som arbetslöshetsersättningen. Signalerna om vikten av nya småföretag för att skapa jobb uppfattas som motsägelsefulla.

Ersättningsregler i olika välfärdssystem påverkar varandra och in- dividernas beteenden. Olika ersättningsnivåer i sjukförsäkring, pen- sionssystem och arbetslöshetsersättning kan leda till överströmning mellan systemen. Förändringar i en ersättning påverkar de övriga. Ett sådant samband finns även med kontantstödet inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg, dvs. socialbidragen. Dessa samband inne- bär att mål och styrsignaler som byggts in i arbetslöshetsförsäkringen inte alltid får genomslag.

Kommunerna och det yttersta ansvaret

Kommunerna påverkas i hög grad av läget på arbetsmarknaden, arbets- marknadspolitiken och arbetslöshetsförsäkringens utformning. Kom- munerna är själva stora aktörer på detta fält och samverkar med de statliga arbetsmarknadsmyndighetema på många olika sätt. Kommu-

nernas engagemang och ansvar handlar både om arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder och ekonomiskt stöd till arbetslösa kommuninnevånare. Kommunerna har ett legitimt intresse av att minska sina av arbets- lösheten orsakade kostnader, dvs. av att försörjningsansvaret för de arbetslösa övergår från kommun till stat. Kommunerna kan genom egna åtgärder se till att arbetslösa kommunmedborgare förs från social- bidragsberoende till arbetslöshetsersättning.

I den s.k. tillväxtpropositionen4 förespråkades ett utökat ansvar för kommunerna när det gäller insatser för att motverka arbetslöshet. 1996 års arbetsmarknadspolitiska kommitté var av samma uppfattning. Samtidigt betonas att arbetsmarknads olitiken i grunden är ett statligt ansvar. I sysselsättningspropositionen byggdes det kommunala enga- gemanget i den nationella arbetsmarknadspolitiken ut.

De ökade anspråken på kommunala insatser rör framför allt s.k. svårplacerade personer, dvs. arbetslösa som av olika anledningar har svårt att få fäste på den reguljära arbetsmarknaden. Det handlar både om sådana grupper som har stora svårigheter att över huvud taget komma in, t.ex. ungdomar, invandrare och handikappade, och sådana som slås ut p.g.a. bristande kompetens, låg omställningsbenägenhet, sociala problem etc. Den tillfälliga åtgärden 55+ för äldre långtids- arbetslösa är ett exempel på detta.

Arbetsmarknadspolitikens reträtt

Arbetsmarknadspolitikens med tiden allt högre ambitionsnivåer ledde år 1975 till att målet full sysselsättning ersattes med parollen ”Arbete åt alla”. Ett sådant mål kräver mycket stora arbetsmarknadspolitiska insatser även vid hög efterfrågan på arbetskraft. Under nittiotalets första år med överhettning på arbetsmarknaden och sällsynt låg arbets- löshet var antagligen måluppfyllelsen unikt hög i detta avseende.

En viss reträtt från målet ”Arbete åt alla” har skett under de senaste åren i och med den höga arbetslösheten. Arbetslöshetsförsäkringen ska återigen bara vara till för dem som verkligen är aktivt arbetssökande. En stark betoning sker av individinriktade åtgärder, t.ex. utbildning, framför strukturförändrande åtgärder. Riksdagens beslut om en bortre gräns för rätten till arbetslöshetsersättning samtidigt som instrument som individuella handlingsplaner lyfts fram, skulle kunna tolkas som

** Prop. 1995/96:25. 5 Prop. 1995/961222.

ett uttryck för en starkare inriktning mot att påverka utbudet av arbetskraft istället för efterfrågan.

Samtidigt som regering och riksdag betonar vikten av att minska långtidsarbetslösheten genom att återföra de arbetslösa till reguljärt arbete, föreslås att de som varit arbetslösa länge överförs till andra ak- tiviteter och ansvarsområden, i första hand det kommunala. Sannolikt berörs gruppen ”svårplacerade” i hög grad av införandet av regler om en bortre gräns. Dessa arbetslösa är antagligen överrepresenterade bland de långtidsarbetslösa och långtidsinskiivna hos arbetsförmed- lingarna.

Genom de vida möjligheter till kvalificering för arbetslöshetser- sättning som funnits, ryms idag inom försäkringen många långtids- arbetslösa med mycket begränsad egen anknytning till arbetslivet. Dessa arbetslösa kommer antagligen att i framtiden hamna under ett kommunalt ansvar. De nyligen skärpta kvalificeringsreglerna för er- sättning - arbetsvillkoret - leder i samma riktning för de nytillträdande grupper som nu har svårt att komma in på och få en fast anknytning till arbetsmarknaden.

De politiska ställningstaganden som på senare tids gjorts för strik- tare arbetsvillkor och för en bortre gräns i arbetslöshetsförsäkringen handlar antagligen inte bara om att föra bort de personer som inte klarar av att få fasta arbeten. Det handlar förmodligen också om att ge en signal till dem som inte uppfattas vara aktivt arbetssökande, dvs. den grupp arbetslösa som erhåller ersättning utan att i praktiken stå till arbetsmarknadens förfogandeö. Balanspunkten mellan den enskildes ansvar och samhällets flyttas. Större krav på aktivitet och omställning från den arbetslöses sida är den avsedda effekten.

Nya villkor i arbetslivet?

Det framhålls dagligen i olika sammanhang att arbetsmarknaden är inne i en stark förändringsprocess. Nya anställningsformer som tillfäl- liga anställningar, korttidsjobb, oreglerade arbetstider, uthyrning av arbetskraft, konsult- och uppdragsverksamhet framhålls som tecken på detta. Det är emellertid svårt att med statistik över en längre period belägga denna förändring både när det gäller arbets- och anställningsti- der och olika kontraktsformer. Se nedan kapitel 3.

6 I delbetänkandet redovisades i bilaga 4 en studie som handlar om denna frågeställning. Studien visade att gruppen var liten.

Det handlar inte om några i sig nya villkor i arbetslivet. Tillfälliga jobb, Säsongarbete m.m. fanns det sannolikt mer av i äldre tider med otryggare arbetsvillkor. Det som upplevs som en ny tendens är antag- ligen att dessa villkor numera ökar inom tjänstenäringama. Mindre trygga anställningsvillkor är vanligare inom de sektorer som växer, medan den reglerade tryggheten har ökat inom de traditionella näring- arna, för dem som har kvar sina jobb.

Det är naturligt att de anställda genom sina fackliga organisationer försöker motverka mindre trygga anställningsvillkor. Hela den fackliga historien har gått ut på detta. Tillfälliga anställningar bör göras om till fasta, korta jobb bör göras längre, kontraktsformer som är oklara, t.ex. uppdragstagare som inte arbetar på reglerad tid, försöker man stöpa om till tydliga arbetstagaravtal. Problem uppstår när regelverk som formats utifrån arbetsvillkor som dominerat på en äldre arbetsmarknad ska tillämpas på nya situationer. Detta gäller i hög grad arbetslöshetsför- säkringen.

Kärnan i det fackliga arbetet handlar om löne- och arbetsvillkor. Det handlar om villkoren när någon anställs, villkoren i själva arbetet och villkoren när arbetet upphör. Vikten av att kontrollera arbetslös- hetsförsäkringen blir i detta perspektiv uppenbar. Låg ersättningsnivå i arbetslöshetsförsäkringen riskerar att påverka lönenivåema. Risker för uppsägning och arbetslöshet möts med krav på arbetsrätt och arbets- löshetsförsäkring. Dessa samband gäller på en principiell och övergri- pande nivå.

Det är däremot svårt att finna belägg för att tydliga samband finns på en mer konkret nivå, t.ex. mellan lönebildning och arbetslöshetens utveckling på branschnivå. Både lönebildningsprocessen och arbetslös- heten inom olika sektorer styrs av många olika förhållanden, vilket gör enkla orsak-verkan-samband svåra att styrka empiriskt. Forskningen kring denna frågeställning ger inte heller några tydliga svar'.

Utestängning

De principer som styr utformningen av arbetslöshetsersättningen kan kritiseras för att stänga ute vissa grupper. Höga kvalifikationskrav, dvs. krav på en stark anknytning till arbetsmarknaden begränsar den andel av de arbetslösa som får ersättning. Grupper som har en permanent anknytning till arbetsmarlmaden får inte ersättning vid arbetslöshet,

' Se delbetänkandet kapitel 5.

p.g.a. att deras arbetsinsats är för låg. Det krävs i princip halvtidsarbete för att kvalificera sig till ersättning.

Utvecklingen går nu mot att ytterligare skärpa kraven. Därmed kommer allt fler att utestängas. Det handlar dels om nytillträdande som inte klarar att uppfylla arbetsvillkoren i försäkringen, dels om de grupper som blir utförsäkrade efter en viss tid som långtidsarbetslösa.

I den allmänna debatten framförs ibland påpekanden om att arbetsmarknaden alltmer delas upp mellan dem som finns inne på den och har en stark position i kraft av arbetsrätt och arbetslöshetsför- säkring och de som vill in men inte lyckas med detta. Även den senare gruppen ingår i arbetskraften, åtminstone i statistisk bemärkelse.

De arbetslösa själva

Det finns många som har uppfattningar om hur de arbetslösa har det och hur de ser på sin tillvaro. Utredningen har tagit del av material från några studier som faktiskt undersöker vad de arbetslösa själva anser och upplevers. Den bild som därvid framkommer är att de arbetslösa inte är en homogen grupp, även om de alltför ofta betraktas så. Vid sidan av de arbetslösa som aktivt söker arbete finns det en stor grupp i samhället som är utan arbete utan att vara arbetslös i betydelsen aktivt arbetssökande och anmäld på arbetsförrnedlingen.

De som är arbetslösa och söker arbete har stora individuella skillnader. Vissa är lågutbildade, andra har hög utbildning. Vissa har dålig ekonomi och sociala problem, andra har god ekonomi och bra levnadsförhållanden. Många lider av arbetslösheten, men inte alla.

Inställningen till arbete och intensiteten i att söka jobb varierar. Detta påverkas bl.a. av vem man är, vilka människor man känner, var man bor och orsakerna till att man blivit arbetslös. För många människor har en fast anställning stark identitetsskapande betydelse, andra är mer positivt inställda till ”lösa förbindelser” i arbetslivet. En del arbetslösa är mycket sysselsatta i andra aktiviteter, andra är oföretagsamma och passiva. Tilltron till att man ska få ett nytt jobb varierar starkt. Tror den arbetslöse på att han eller hon ska få jobb igen och kan han eller hon utnyttja ett personlig kontaktnät och aktivt marknadsföra sin egen kompetens och förmåga, ökar chanserna att komma i arbete igen.

8 SIFO:s projekt ”Den dolda världen", rapport augusti 1995 samt opublicerat material juni 1996. Trygghetsrådets rapport ”Den nya arbetsmarknaden och tjänstemännens tillfälliga jobb” februari 1996. Artiklar i tidskriften Arbetsmarknad och Arbetsliv, nummer 2, sommaren 1996.

I rapporten ”Vad händer i den dolda världen?”9 beskrivs dessa skillnader på följande sätt:

”Att förlora sitt arbete, i de fall då identiteten och den sociala samvaron till stor del är kopplad till lönearbetet, upplevs ofta som något av ett trauma. Särskilt påfallande blir detta när individen ifråga till fullo socialiserats in i ett tänkesätt som innebär att han eller hon förlitar sig på att välfärdssamhället, i form av staten eller någon annan offentlig aktör, tar ansvaret för att minska arbetslösheten och att hjälpa de arbetslösa att hitta ett arbete som passar dem.

Upplevelsen av arbetslösheten behöver emellertid inte vara enbart negativ, utan kan ge nya möjligheter och erbjuda nya perspektiv. Människor, vilkas identitet till stor del är rotad i social miljö och nätverk snarare än i lönearbete, och som har resurser nog (sociala, ekonomiska, psykologiska, etc.) för att möta de krav som ställs under en period av arbetslöshet har ofta en annan syn på vad det är att vara utan arbete. Visserligen innebär det oftast en marginalisering i förhållande till samhället i stort, men istället ökar möjligheterna till engagemang i familj och närsamhälle.” (sid. 11)

I länder med mindre generösa ersättningar vid arbetslöshet och där arbetsmarknadspolitiken inte är lika ambitiös som i Sverige, förekom- mer mer av självorganisering bland de arbetslösa. Detta sker i form av föreningar och kooperativ, t.ex. egna arbetsförmedlingar. Man ger ut tidningar/platsjoumaler. De arbetslösa initierar själva projekt, t.ex. inom olika sociala områden.

Ett komplicerat regelverk

Den nuvarande regleringen av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet har ofta kritiserats för att vara svårtillgänglig och oöverskådlig för såväl de arbetslösa som för de personer som ska handlägga ersättnings- ärenden. Den upplevda snårigheten beror bl.a. på att reglerna om arbetslöshetsersättning ska kunna tillämpas på ett otal olika situationer. Detta har medfört att så snart nya situationer uppstått, har krav på preciseringar förts fram och så småningom tillgodosetts.

En del av den lo'itik som har framförts förklaras av att de nuvarande regelverken dessutom har genomgått ett stort antal förändringar. Inte minst under nittiotalet har förändringarna varit många och omfattande.

9 Se not 8 ovan.

Tidvis har flera system varit gällande samtidigt"). En del av dessa förändringar har syftat till att reda ut oklarheter som funnits i regelverken. Andra har försökt att anpassa arbetslöshetsersättningen till förändrade förhållanden på arbetsmarknaden. Besparingsmotiven har ökat över tiden.

Vid alla förändringar av befintliga regelverk finns det risk för att regelverket blir inkonsekvent och svårt att tillämpa. Detta har även drabbat de regelverk som styr arbetslöshetsersättningen.

3. Strukturer på arbetsmarknaden och i arbetslöshetsersättningen

3.1. Inledning och slutsatser

Detta kapitel bygger vidare på delbetänkandets kapitel 4 ”Arbetsmark- naden och arbetslöshetsersättningen i siffror”. Det material som redovisades där återupprepas inte i huvudbetänkandet. Arbetet med de statistiska analyserna i delbetänkandet väckte frågor kring hur arbetsmarknadens och arbetslöshetsersättningens struktur ser ut i ett antal intressanta perspektiv. Utredningen försöker i det här kapitlet belysa och besvara dessa frågor med hjälp av dels offentlig statistik, dels egna specialbearbetningar.

Den första frågan handlar om framtidens arbetsmarknad. Vilka belägg finns det för att den långsiktigt är på väg mot lösare kopplingar mellan arbetsgivare och arbetstagare, kortare anställningstider och otryggare anställningsförhållanden? Utredningen konstaterar att de förändringar som skett på arbetsmarknaden under 1990-talet inte är större än att de kan förklaras av naturliga konjunkturvariationer. Sett över en längre tid har inte antalet tillfälliga anställningar ökat märk- bart. Rörligheten på arbetsmarknaden har snarare minskat än ökat. Egenföretagama blir fler i förhållande till de anställda, men ökningen är mycket långsam.

Fråga nummer två handlar om vilka som får arbetslöshetsersättning och hur deras arbetslöshet ser ut. Utredningen konstaterar att en stor majoritet av dem som uppbar arbetslöshetsersättning under hösten 1995 hade varit, eller var på väg att bli, långvarigt arbetslösa. För det stora flertalet handlade det om långa obrutna perioder i öppen arbets- löshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Den tredje frågan rör hur stor andel av de arbetslösa som egentligen har en ganska fast anknytning till arbetsmarknaden i form av deltids- eller Säsongarbete? Vad kostar den löneutjfvllnad som dessa grupper i praktiken får från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS?

För att uppskatta omfattningen av säsongarbetslösheten har utred— ningen låtit Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) studera säsongmönster i varje arbetslöshetskassa. NUTEK fann att drygt sex procent av den utbetalda ersättningen från arbetslöshetskassoma under år 1995 var säsongberoende. Detta skulle betyda att strax under 2,5 miljarder kr betalades ut från arbetslöshetsförsäkringen till säsongar- betslösa under år 1995. Eftersom de säsongarbetslösa bara uppbär ar- betslöshetsersättning under en del av året är de en betydligt större andel av alla personer som uppbär arbetslöshetsersättning under ett år.

Mer än var femte arbetslös som var inskriven på arbetsförmedling- ama år 1995 var arbetslös på deltid. Enligt utredningens beräkningar uppbar de deltidsarbetslösa drygt tio procent av den utbetalda arbets- löshetsersättningen under det sista kvartalet år 1995. Om denna period var representativt för hela året, betalades drygt 4 miljarder kr i ersätt- ning till deltidsarbetslösa från arbetslöshetsförsälqingen och KAS un- der hela år 1995.

3.2. Framtidens arbetsmarknad

Blir arbetsmarknaden mer flexibel?

En vanlig uppfattning är att arbetsmarknaden är på väg att bli allt mer flexibel. Arbetstidema kommer att variera och banden mellan arbets- tagare och arbetsgivare bli lösare. Orsaken skulle vara att arbetsgivarna blivit mer måna om att hushålla med arbetskraften och bara vill betala för den arbetstid de har direkt nytta av. När arbetsbelastningen varierar över dagen eller över året ökar intresset för att möta behoven med del- tidsarbetande eller tillfälligt anställda.

Enligt denna föreställning kommer fasta heltidsanställningar med jämn reglerad arbetstid att få ge plats för olika former av tillfälliga anställningar, deltidsarbeten, säsongarbeten och projektanställningar. Arbetsgivarna kommer också att bli mer intresserade av att anlita utomstående uppdragstagare eller hyra in arbetskraft för tidsbegränsade arbetsuppgifter och av att köpa tjänster.

Tillfälliga anställningar är ingenting nytt. Traditionella näringar som jord- och skogsbruk har alltid anställt arbetskraft under begränsa- de tider för att möta arbetstoppar. Vem som har haft ansvar för att för- sörja arbetskraften under uppehållstiden har berott på styrkeförhållan- det mellan arbetsgivare och arbetstagare vid det aktuella tillfället.

Byggnadsarbetare och sjömän är exempel på yrkesgrupper som tradi- tionellt ansågs ha goda löner under den tid de hade arbete som kom- pensation för sina osäkra anställningsförhållanden.

Arbetslöshetsförsäkringen har aldrig varit menad att bli en löneut- fyllnad inom yrken där arbetet är organiserat så att luckor i efterfrågan på arbetskraft återkommer regelbundet. Försäkringen har trots det i viss utsträckning kommit att användas för att fylla ut lönebortfall vid säsongarbetslöshet och deltidsarbetslöshet (se avsnitt 3.4). Om arbets- marknaden kommer att få allt mer av lösa anställningsformer och vari- erande arbetstid, ökar risken för att arbetslöshetsförsälqingen mer och mer tas i anspråk som en permanent lönesubvention.

Detta skulle i så fall kräva en mer restriktiv tillämpning av arbets- löshetsförsäkringen och i längden eventuellt också nedskärningar i förmånerna.

Risken för att arbetslöshetsförsälqingen används som en stille- ståndsersättning under tillfälliga uppehåll i verksamheten har inom vissa sektorer blivit större, sedan de offentliga bidragen till permitte- ringslönesystemet togs bort.1

Detta avsnitt går igenom de olika former som en mer flexibel arbetsmarlmad kan uttrycka sig i och ser vilka belägg det finns för att den svenska arbetsmarknaden har förändrats, eller är på väg att förändras, åt detta håll.

Tillfälliga anställningar

År 1995 hade drygt 14 procent av alla anställda någon form av tidsbe- gränsad anställning. Fler kvinnor än män var tillfälligt anställda. Till- fälliga anställningar är också vanligare bland ungdomar. En tredjedel av de anställda som var 30 år eller yngre var tidsbegränsat anställda är 1995.

Tabell 3.1 visar hur andelen tillfälligt anställda skiljer sig mellan olika typer av arbetsgivare. Som framgår av tabellen är andelen tidsbe- gränsat anställda högst hos kommuner och landsting.

Tidsbegränsade anställningar är vanligast i serviceyrken och bland hälso- och sjukvårds- samt sociala yrken. En femtedel av de anställda i serviceyrken år 1995 hade tillfälliga anställningar. Andelen var den- samma i sjukvården och för sociala arbeten. I tillverlmingsindustxin var andelen lägre. Strax under en åttondel av de anställda hade tillfälliga anställningar år 1995.

1 Se avsnitt 5.3.

Tidsbegränsade anställningar är vanligare bland deltidsarbetande än bland heltidsanställda.

Tabell 3.1 Personer med tidsbegränsade anställningar hos olika arbetsgivare åren 1990 och 19961

Tusen personer samt procent av de anställda inom sektorn

___—ww

1990 19961 1990 1996' Anställda hos Antal Andel Stat 30 28 7,6 12,6 Kommun 193 195 15,4 17,4 och landsting Privat 189 248 7,8 1 1,4 Alla 412 472 10,1 13,4

___—____-——-———-

l) Genomsnitt första halvåret. Det första halvåret 1995 var andelen tillfälligt anställda en aning lägre än årsgenomsnittet. Källa: SCB, AKU

Tabell 3.1 visar också att kommuner och landsting redan år 1990 hade en stor andel tillfälligt anställda. Ökningen av de tillfälligt anställda under 1990-talet förklaras helt av att tidsbegränsade anställningar blivit vanligare i den privata sektorn. I den privata sektorn blev de tidsbe- gränsat anställda 60 000 fler mellan år 1990 och första halvåret 1996. Som jämförelse kan nämnas att under samma period försvann en kvarts miljon anställda från den privata sektorn.

AKU-data visar att ungefär två tredjedelar av dem som under åren 1993 till 1995 gick från att inte vara sysselsatta till att få ett arbete började med en tillfällig anställning. Detta kan till stor del förklaras som ett konjunkturfenomen. Efter en lågkonjunktur är det naturligt att arbetsgivarna är försiktiga i sina anställningsbeslut. Arbetsgivare vill i avvaktan på att uppgången ska bli bestående i första hand anställa per- soner tillfälligt. Om behovet av arbetskraft består, ökar arbetsgivarens intresse för att anställa personal på fast basis. Är arbetslösheten hög är också fler arbetstagare beredda att acceptera tillfälliga anställningar än

annars. Data ur AKU2 har bl.a. visat att cirka 80 procent av dem som fick tillfälliga arbeten inte hade något arbete innan.3

Som framgår av diagram 3.1 var de tillfälliga anställningama rela— tivt många år 1987. De minskade under slutet av högkonjunkturen 1989-1990 för att sedan öka igen från och med år 1992. Toppen nåddes under 1995. Under första halvåret 1996 blev de tillfälliga anställningar- na färre igen.

Diagram 3.1 Tidsbegränsade anställningar åren 1987—19961

Procent av samtliga anställningar

18 16 14 . 12 . Båda könen

10 —-.___'

0 . 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

1) Genomsnitt första halvåret. Källa: SCB, AKU

En viktig fråga är om de tillfälliga anställningama är en slutstation för vissa grupper eller om de är första steget mot en fast etablering på arbetsmarknaden. Om tillfälliga arbeten är ett förstadium till fasta arbeten, tyder ökningen av de tillfälliga anställningama de senaste åren mer på att arbetsgivare har blivit försiktigare när de väljer vilka de vill ge fasta anställningar, än på att arbetsgivare vill ha ett löst förhållande

Z Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar. 3 Ur SOU 1996:34. Dessa uppgifter gäller dock personer som byter anställningar mellan arbetsgivare. Personer som byter anställningsform hos samma arbetsgivare finns inte med.

till sina anställda. Om däremot stora grupper är på väg att fastna i ett mönster av upprepade tillfälliga arbeten, kan detta tyda på att arbets- marknaden är på väg att förändras och även segregeras

Mycket tyder på att människor 1 tillfälliga arbeten har goda möjlig- heter att gå vidare till fasta anställningar. AKU- data4 visar att omkring hälften av de som får ett fast arbete kommer från en tillfällig anställ- ning. Av de som slutade en tillfällig anställning under år 1995 gick drygt hälften vidare till ett fast arbete.

Bearbetningar av AKU-data som även tar hänsyn till övergångar mellan olika anställningsformer hos samma arbetsgivare tyder också på att sannolikheten är god att gå från tillfälliga till fasta arbeten. Under åren 1994 och 1995 fick cirka tio procent av de tillfälligt anställ- da ett fast arbete inom ett kvartal. Tre fjärdedelar av dem fick ett fast arbete hos samma arbetsgivare. Detta tyder på att tillfälliga arbeten i stort fungerar som en inkörsport till fasta arbeten.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén5 drar slutsatsen att de tillfälliga arbetsuppgiftema inte har blivit fler under 1990- talet. Däremot vill fler arbetsgivare rekrytera ny arbetskraft genom tillfälliga anställningar för att senare erbjuda de flesta en fast anställning.

På en oreglerad arbetsmarknad, där arbetsgivare fritt kan anställa och avskeda personal, finns inga skäl att göra skillnad mellan fasta och tillfälliga anställningar. Ibland förs tanken fram att den svenska arbets— rättslagstiftningen ger arbetsgivarna skäl att ge nyanställda tillfälliga arbeten, innan de vet om de vill behålla dem på fast basis.

Uppfattningen att det finns en trendmässig utveckling mot kortare anställningstider har även förts fram i andra länder. I Storbritannien och USA finns få begränsningar i arbetsgivares rätt att fritt anställa och avskeda personal. Det finns dock inte några belägg för att anställnings- tidema håller på att minska i något av länderna. I USA har de genom- snittliga anställningstidema för olika åldersgrupper varit i stort sett oförändrade sedan 1960- talet.

Att långvariga anställningar är vanliga även på relativt oreglerade arbetsmarknader tyder på att de har fördelar för både anställda och arbetsgivare. Ju mer utbildning och kompetens som krävs för att utföra arbetsuppgiftema, desto viktigare är det att anställda stannar länge på samma arbetsplats. Arbetsgivare får t.ex. större motiv att utbilda sina anställda, om de förväntar sig att anställningen kommer att vara en längre tid.

4 Bygger på personer som byter arbetsgivare. 5 sou 199634. 6 Se Holmlund B. (1995) ”Livstidjobb och korta jobb.” Arbetsmarknad och arbetsliv nr. 2 1995.

Deltidsarbeten

Under 1960— och 1970-talen, då den stora mobiliseringen av kvinnlig arbetskraft ägde rum, arbetade många kvinnor deltid. Detta bidrog till att den genomsnittliga arbetstiden sjönk i hela arbetskraften. Allt efter- som yngre kvinnor, med längre arbetstid, trädde in i arbetskraften öka— de medelarbetstiden igen under 1980-talet.

Andelen kvinnor med deltidsarbete7 minskade under 1980-talet. Under 1990-talet stannade den utvecklingen av något. År 1995 hade drygt 40 procent av de sysselsatta kvinnorna och tio procent av männen någon form av deltidsarbete.

Medelarbetstiden för anställda har förändrats anmärkningsvärt lite mellan åren 1987 och 1995. Fast anställda män har i genomsnitt arbetat 40 timmar i veckan under hela perioden och tillfälligt anställda män runt 35 timmar. Fast anställda kvinnor har arbetat runt 32 timmar i veckan och tillfälligt anställda runt 30 timmar.

Diagram 3.2 Sysselsatta som av arbetsmarknadsskäl arbetar mindre än de skulle vilja åren 1987—19961

Tusen personer

400 350' 300 250' 200

150

Kvinnor

100

50 '

0 . 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

]) Genomsnitt första halvåret. Källa: SCB, AKU

7 Mindre än 35 timmar i veckan.

De faktiska arbetstiderna bland de som har arbete har förändrats relativt lite sedan slutet av 1980-talet. Däremot har allt fler av de sysselsatta velat öka sin arbetstid utan att kunna det på grund av läget på arbetsmarknaden. Diagram 3.2 visar att 353 000 personer eller nio procent av de sysselsatta på grund av arbetsmarknadsskäl arbetade mindre än de Önskade under första halvåret 1996. Det är mer än dubbelt så många som i slutet av 1980-talet. De flesta av dessa under- sysselsatta arbetar inom vård och omsorg samt privata servicetjänster. Undersysselsättning är vanligast bland kvinnor.

Den registrerade deltidsarbetslösheten har också ökat häftigt under 1990-talet. År 1995 fanns i genomsnitt 152 000 deltidsarbetslösa inskrivna på arbetsförmedlingen. De utgjorde drygt 23 procent av alla in-skrivna arbetslösa. Flertalet av de deltidsarbetslösa var kvinnor (se tabell 3.6).

AKU-data ger inget stöd för att de som har anställningar arbetar fler övertidstimmar i dag än tidigare. Mellan år 1987 och första halvåret 1996 har det genomsnittliga övertidsarbetet varit cirka en halv timme i veckan för kvinnor och runt en timme i veckan för män. Männens övertidsarbete har varierat mer under perioden, troligen på grund av att fler män arbetar inom konjunkturkänsliga branscher.

Egenföretagandet

Antalet egna företagare har vuxit stadigt sedan slutet av 1980-talet. Enligt AKU arbetade närmare 430 000 personer som egna företagare år 1995. Det var drygt 40 000 fler än år 1987. Tillsammans med med- hjälpande familjemedlemmar utgjorde de egna företagarna elva procent av alla sysselsatta år 1995 jämfört drygt nio procent år 1987. Egen- företagamas andel av sysselsättningen är liten men har ökat märkbart sedan slutet av 1980-talet. Grovt sett beror detta till hälften på att egen- företagama blivit fler och till hälften på att de sysselsatta blivit färre under perioden.

Egenföretagama har blivit fler i tjänstenäringama. I stort sett har egenföretagandet expanderat inom de branscher där sysselsättningen i övrigt har vuxit.

Inom finansiella tjänster ökade den totala sysselsättningen med 85 000 personer mellan åren 1987 och 1995 och antalet företagare i branschen blev 36 000 fler under samma period. Inom andra tj änstenä- ringar som handel, kommunikationer, restaurang- och hotell minskade den totala sysselsättningen, men egenföretagama blev totalt 25 000 fler under perioden.

Inom industri- och byggsektorn föll den totala sysselsättningen kraftigt mellan åren 1987 och 1995 och egenföretagandet stod stilla. Inom jord- och skogsbruk föll sysselsättningen med 50 000 personer mellan åren 1987 och 1995 och 29 000 företagare inom branschen lade ner sin verksamhet.

Mer än två tredjedelar av de som startade ett företag ar 1994 hade inte haft något eget företag tidigare. En dryg fjärdedel av nyföretagar- na uppgav att de startade sitt företag för att undvika arbetslöshet Cirka 40 procent av de som startade ett nytt företag under 1994 fick starta eget-bidrag via arbetsförmedlingen.

Mellan halvårsskiftet 1994 och halvårsskiftet 1995 fick drygt 20 000 personer starta eget-bidrag för en totalkostnad av 1,4 miljarder kr. En utvärdering av ett stickprov av de företag som bildades med hjälp av starta eget-bidrag under år 1994 visade, att närmare tre fjärde- delar av företagen fanns kvar i verksamhet ett år senare. Drygt vart fjärde kvarstående företag hade också någon anställd. Hälften av de företag som upphört hade gjort det på grund av dålig lönsamhet.9

Arbetskraftens rörlighet10

Rörlighet på arbetsmarknaden kan yttra sig flera sätt. Ett mått på rörlighet är människors byten av bostadsort, den geografiska rörlig- heten. Ett annat mått är byten av arbetsgivare, s.k. extern rörlighet. Ett tredje mått är byten av arbetsuppgifter hos samma arbetsgivare, s.k. intern rörlighet.

Rörligheten på arbetsmarknaden beror till stor del på efterfrågan på arbetskraft. När efterfrågan på arbetskraft är hög, byter människor ofta- re bostadsort, arbetsgivare eller arbetsuppgifter hos samma arbetsgiv- are. När arbetslösheten är hög stannar de som kan kvar på sina platser. Rörligheten följer därför till stor del de ekonomiska konjunkturerna, men rörligheten på den svenska arbetsmarknaden har också följt en del längre trender.

Under slutet av 1930—talet och fram till slutet av 1940-talet var den geografiska rörligheten stor i Sverige. Flyttama i landet minskade under 1950-talet men ökade igen under 1960-talet och förblev många fram till början av 1970—talet. Mot slutet av 1980-talet ökade flyttning— arna igen och under början av 1990-talet har antalet flyttrörelser för-

8Enligt SCB:s nyetableringsstatistik.

()OAMS PFuu 1996: 1 ”Starta eget- bidraget. 1995 ars uppföljning”.

OSe bl. a. Edin och Holmlund (1994) ”Arbetslösheten och arbetsmarknadens funktionssätt.” Bilaga 8 till 1995 ars långtidsutredning.

blivit många. Betydligt färre människor flyttar dock i landet under 1990—talet än vad som var fallet under 1960-talet.

Flyttvågoma under 1960-talet och under slutet av 1980-talet sammanföll med goda ekonomiska konjunkturer och en stor efter- frågan på arbetskraft i vissa delar av landet. Yngre personer flyttar lättare än andra åldersgrupper”. Perioderna av hög rörlighet under 1960-talet och slutet av 1980-talet kan därför också förklaras av att stora befolkningskullar - 40-talisterna respektive 60-talistema - var i sin mest flyttbenägna ålder då.

Den externa rörligheten har nära följt läget på arbetsmarknaden sedan slutet av 1960-talet men också trendmässigt sjunkit under samma period. Under slutet av 1960-talet bytte drygt tio procent av arbets- kraften arbetsgivare någon gång under året. Under högkonjunkturen i slutet av 1980-talet var rörligheten mellan arbetsgivare lika hög som under slutet av 1960-talet. Under 1990—talets lågkonjunktur minskade bytena av arbetsgivare mycket kraftigt. Under 1993 bytte 5,5 procent av arbetskraften arbetsgivare någon gång under året. År 1995 hade an— delen ökat till 6,5 procent.

SAF :s tidsanvändningsstatistik visar att personalomsättningen i industrin var högre år 1995 än i början av 1990-talet, men lägre än i slutet av 1980-talet.12 Under 1995 började och slutade en femtedel av de anställda sina anställningar. År 1988 var dock den genomsnittliga personalomsättningen cirka 25 procent. Personalomsättningen i indus- trin är högre i små och medelstora industriföretag och betydligt högre bland yngre anställda än bland äldre.

Den interna rörligheten, bytena av arbetsuppgifter hos samma arbetsgivare, följer inte läget på arbetsmarknaden lika nära som den externa rörligheten. Vid mitten av 1970-talet bytte cirka tre procent av arbetskraften årligen befattning hos samma arbetsgivare. Vid slutet av 1980-talet hade andelen vuxit till 4,5 procent. Under lågkonjunkturen i början av 1990-talet föll dock även den interna rörligheten kraftigt. År 1995 bytte 3,3 procent av arbetskraften befattning hos samma arbetsgi- vare.

” Personer i åldern 20-34 år svarade för 46 procent av flyttama i landet år 1965 och 49 procent år 1991 (Edin och Holmlund, 1994). 12 ”Tidsanvändning år 1995”. Svenska Arbetsgivareföreningen..

Slutsatser

Enligt utredningens mening tyder relativt lite på att den svenska arbets- marknaden är inne i en trendmässig förändring mot lösare kopplingar mellan arbetsgivare och arbetstagare med kortare anställningstider och otryggare anställningsförhållanden.

De flesta förändringar i förhållandet mellan arbetsgivare och arbets— tagare som har skett under 1990-talet, t.ex. ökningen av andelen tillfäl- liga anställningar, är inte större än att de kan förklaras av konjunk- turmässiga variationer. Rörligheten på arbetsmarknaden har sett över en längre tid snarare minskat än ökat. Andelen egenföretagare bland de sysselsatta växer stadigt men i en långsam takt.

Utredningen utesluter inte att arbetsmarknaden i framtiden kan komma att förändras i riktning mot mer flexibla anställningsformer och mer rörlighet mellan arbetsgivare. Utredningen anser dock att ännu har inte tillräckligt mycket skett för att detta ska utgöra ett skäl för att utforma den nya arbetslöshetsförsäkringen på ett sätt som i grunden avviker från den existerande försäkringen.

3.3. Vilka får arbetslöshetsersättning?

Under 1995 var i genomsnitt 647 000 personer inskrivna som arbets- lösa på arbetsförmedlingama, 495 000 på heltid och 152 000 på deltid. Av de heltidsarbetslösa hade en fjärdedel inte någon ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. Utredningens beräkningar upp- skattar att en åttondel av de deltidsarbetslösa saknar arbetslöshetser- sättning.

De arbetslösa är inte på något sätt en homogen grupp. Bland de arbetslösa finns personer som är helt utan arbete och personer som litar till arbetslöshetsersättningen som löneutfyllnad vid sidan av ett deltids- arbete. En del är långvarigt arbetslösa. Andra uppbär arbetslöshetser- sättning i korta perioder antingen enstaka gånger eller vid upprepade tillfällen. Under 1995 uppbar 938 000 personer ersättning från arbets- löshetsförsäkringen eller KAS någon gång under året.l3

Utredningen har försökt belysa gruppen arbetslösa som uppbär ersättning genom att dela upp dem i heltids- och deltidsarbetslösa, samt

'3 År 1995 uppbar 823 000 personer ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och 137 000 från KAS, sammanlagt 960 000. Av dessa uppbare dock 22 000 personer ersättning från KAS en period under året och ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen en annan del av året.

fördela dem efter längden på arbetslösheten och antalet perioder i arbetslöshet. Tabellema i detta avsnitt baseras på ett urval ur AMS register under den sista veckan i oktober 1995.14 Urvalspersonemas arbetslöshetshistoria har följts under 28 månader från den 1 januari 1994 till den 30 april 1996, den längsta period som det vid studietillfället fanns statistik över.

Tabell 3.2 Arbetslösa som uppbar arbetslöshetsersättning vecka 43 år 1995 uppdelade på heltids- och deltidsarbetslösa

Procent Andel av de Andel av arbetslösa ersättningen Heltidsarbetslösa 82 89 Deltidsarbetslösa 18 1 1

Källa: AMS samt egna beräkningar

Som framgår av tabell 3.2 var drygt fyra av fem av de som uppbar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS under mätveckan arbetslösa på heltid. De deltidsarbetslösa erhöll en dryg tiondel av ersättningen. Den genomsnittliga dagpenningen är i stort lika hög för båda grupperna, vilket skulle betyda att deltidsarbetslösa under mät- veckan i genomsnitt var arbetslösa drygt halvtid.

Tabell 3.3 visar hur lång tid personerna i urvalet var öppet arbets- lösa eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder under perioden 1 januari 1994 till 30 april 1996. Det stora flertalet var arbetslösa under lång tid. Tre av fem heltidsarbetslösa och mer än tre fjärdedelar av de deltids- arbetslösa Var sammanlagt arbetslösa under mer än ett år under perio- den. Eftersom en stor grupp av dessa troligen fortfarande var arbetslösa efter mätperiodens slut, är sannolikt arbetslöshetstidema ännu längre.

Vecka 43 år 1995. Urvalet bestod av ca 1 400 personer ur databaserna Händel över inskrivna vid arbetsförmedlingen samt AK—stat över personer som uppbär ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

Tabell 3.3 Arbetslösa med ersättning vecka 43 år 1995 fördelade efter sammanlagd tid i arbetslöshet

Procent Tid 1 arbetslöshet Heltids— Deltids- arbetslösa arbetslösa Ett år eller mer 61 76 Mellan sex månader och ett år 30 19 Mellan tre och sex månader 7 3 Mindre än tre månader 2 3

Källa: AMS samt egna beräkningar

Tabell 3.4 visar hur många gånger personerna i gruppen har varit ar- ,betslösa under mätperioden som uppgår till två år och fyra månader”. Om det skiljer mindre än en månad mellan två perioder av arbetslöshet, räknas dessa som en sammanhängande period.

Tabell 3.4 Ett tvärsnitt arbetslösa fördelade efter antalet fall av arbetslöshet Procent Heltids- Deltids- arbetslösa arbetslösa Ett fall 48 44 Två fall 33 29 Tre fall 13 19 Fler än tre fall 5 9

Källa: AMS samt egna beräkningar

Tabell 3.4 tyder på att upprepade korta fall av arbetslöshet är sällsynta. Fyra av fem heltidsarbetslösa hade högst två fall av arbetslöshet under den undersökta tidsperioden. Mönstret skiljer sig inte nämnvärt mellan heltids- och deltidsarbetslösa.

'5 Mellan 1 januari 1994 och 30 april 1996.

Uppgifterna i de två senaste tabellerna tyder på att en stor majoritet av dem som uppbar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS under hösten 1995 hade varit, eller var på väg att bli, långvarigt arbetslösa. För det stora flertalet var det också fråga om långa obrutna arbetslöshetsperioder.

3.4. Arbetslöshetsersättning som löneutfyll— nad

Bakgrund

Det finns inte alltid en klar gräns som avgör vem som är arbetslös och vem som är sysselsatt. Bland de arbetande finns grupper av undersys- selsatta som arbetar färre timmar per vecka än de skulle önska eller bara har arbete under vissa delar av året. Enligt AKU arbetade 360 000 svenskar, eller närmare tio procent av de sysselsatta, av arbetsmark- nadsskäl färre timmar i veckan än de önskade.

Rätten att använda arbetslöshetsersättning som försörjning under den återstående arbetstiden har alltid varit omstridd. Med en sådan rätt är risken stor för informella kontrakt där arbetsgivaren erbjuder an- ställning under en del av året, eller ett antal timmar i veckan, samtidigt som det är underförstått att arbetstagaren uppbär arbetslöshetsersätt- ning under den återstående tiden. Risken är stor att arbetslöshets- ersättningen blir en permanent löneutfyllnad istället för en tillfällig försörjning.

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 markerades tydligt, att försäkringen inte fick vara en löneutfyll— nad inom yrken där tillgången på arbete varierade över säsongerna och där lönerna var avsedda att ge försörjning även under lågsäsong. Den dåvarande tillsynsmyndigheten Socialstyrelsen fick rätt att förbjuda att arbetslöshetsersättning betalades ut i vissa kassor under vissa perioder av året.16

Säsongutnyttjandet av försäkringen begränsade troligen också av att huvuddelen av ersättningen från försäkringen i början betalades av arbetslöshetskassans egna medlemmar. Så sent som år 1960 hade 17 arbetslöshetskassor speciella regler som hindrade ersättning under

” Prop. 1933:209 5.103.

vissa tider av året eller som begränsade rätten till ersättning för medlemmar med säsongbetonat arbete.

Begränsningsreglema kritiserades för att vara krångliga och orätt- visa. Med tiden togs de bort ur kassomas stadgar. Den traditionella säsongarbetslösheten som berodde på årstidernas och vädrets växlingar hade också minskat i betydelse. De ökade statsbidragen till arbets- löshetskassoma spelade troligen också in.

Även om den traditionella säsongarbetslösheten har minskat sedan arbetslöshetsförsälqingen infördes år 1935, visar arbetslöshetser- sättningen fortfarande stora variationer över säsongerna. 1987 års a-kassekommitté17 undersökte ersättningen i tio arbetslöshetskassor mellan åren 1980 och 1985 och uppskattade att mellan 15 och 20 procent av den utbetalade ersättningen var säsongberoende.

Under arbetslöshetsförsäkringens första två decennier var det inte möjligt att erhålla ersättning på deltid. Från och med år 1956 blev det möjligt att få halv dagpenning från försäkringen. Under åren därefter har det gjorts flera försök att begränsa rätten till deltidsersättning.

Från år 1974 begränsades rätten till ersättning på deltid till 50 dagar som kunde förlängas i enskilda fall. Regeln fick kritik för att vara svår att tillämpa och togs bort år 1984. År 1987 försökte regeringen igen att begränsa rätten till ersättning på deltid, denna gång till 150 dagar. Bak- grunden var den goda arbetsmarknaden som ansågs göra det lättare för deltidsarbetslösa att finna arbete på heltid. Regeln kritiserades för att missgynna kvinnor och uppmuntra deltidsanställda att säga upp sig och bli arbetslösa på heltid. Under början av 1990-talet ökade arbetslös- heten snabbt. Samtidigt togs deltidsbegränsningen bort är 1993. Den 1 januari 1996 infördes ännu en deltidsbegränsning, som innebar att fast deltidsanställda enbart fick rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäk— ringen under 300 dagar, dvs en period.

Detta avsnitt innehåller en kartläggning av hur stor del av arbetslös- hetsersättningen under år 1995 som betalats ut som deltidsersättning och till säsongarbetslösa.

Säsongvariation i arbetslösheten

Utredningen har gett Närings- och Teknikutvecklingsverket (NUTEK) i uppdrag att kartlägga säsongvariationen i ersättningen från arbetslös- hetskassoma. Studien bygger på statistik från AMS och AKU samt på

” sou 1987z56.

uppgifter från arbetslöshetskassoma och återfinns i sin helhet som bilaga 5 till utredningens betänkande.

Arbetslöshetsersättningen varierar tydligt över året enligt ett regel- bundet mönster. Ersättningen är högre än genomsnittet strax efter års- skiftet samt under sommarmånaderna. Under åren 1993 till 1995 har ersättningsdagama varit 15-20 procent fler under sommarmånaderna än under åren som helhet. Runt årsskiftena har ersättningsdagama varit runt tio procent fler än årsgenomsnitten.

Diagram 3.3 Antal ersättningsdagar i samtliga arbetslöshetskassor åren 1989—1996

Miljoner ersättningsdagar

l

o—muåmo—lwco

8901 __9_()_Ql 9191 9201 9301 9401 9501 9601 | _ Miljoner Ersättningsdagar ' ' Glidande årsmedeltal j

Källa: AMS

NUTEK har försökt uppskatta storleken av den säsongberoende ersättningen i samtliga arbetslöshetskassor genom att summera den ersättning som översteg det säsongrensade årsgenomsnittet varje månad under 1995,8 Beräkningarna uppskattade den säsongberoende ersättningen från samtliga kassor till strax under 2 500 milj kr för hela är 1995. Detta motsvarar sex procent av ersättningen från arbetslös- hetskassoma under året.

Den främsta orsaken till att NUTEK:s uppskattning av den säsong- beroende arbetslöshetens andel av den totala arbetslösheten är mycket lägre än den uppskattning 1987 års a-kassekommitté gjorde är att den totala arbetslösheten stigit kraftigt sedan 1980-talet.

Tabell 3.5 innehåller de sex arbetslöshetskassor som har den största säsongberoende ersättningen. Bland dessa kassor var kostnaderna i absoluta belopp störst i Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa, medan

'8 Se bilaga 5 avsnitt 4.4 för en beskrivning av metoden.

den säsongberoende ersättningens andel av den totala ersättningen var högst i Akademikernas arbetslöshetskassa.

Tabell 3.5 De sex arbetslöshetskassor som hade den högsta säsong- beroende ersättningen år 1995

Miljoner kronor

Arbetslöshetskassa Säsongberoende Procent av kassans ersättning ersättning

Byggnadsarbetamas 268 6,9 Metallindustriarbetamas 264 5,6 Kommunalarbetamas 234 3,6 Industritj änstemännens 207 6,7 Handelsanställdas 152 5 ,8 Akademikernas 132 1 1,6 Samtliga kassor 2481 6,2

Källa: Bilaga 3

Säsongsmönstret i ersättningen har i grunden två orsaker:

1) Säsongberoende arbetslöshet inom yrken där efterfrågan på arbets- kraft varierar över året.

2) Ett inflöde av extra många arbetssökande under vissa delar av året, främst under sommarmånaderna.

Eftersom ersättningen är högst under sommarmånaderna inom i stort sett alla arbetslöshetskassor, tyder mycket på att förändringar i antalet arbetssökande är den viktigaste orsaken till hur den utbetalda ersätt— ningen varierar över året. En viktig förklaring är att medlemmar i arbetslöshetskassoma som studerar under terminema uppbär arbetslös- hetsersättning under sommarmånaderna.19

Renodlad säsongarbetslöshet finns främst inom branscher som är beroende av vädret eller årstiderna. De tydligaste exemplen är turism, jordbruk, trädgårdsodling, parkarbeten m.m. I viss mån påverkas

19 Studerande som har uppfyllt arbetsvillkoret har rätt att erhålla ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under hela studieuppehållet om uppehållet är längre än 45 dagar.

skogsbruket av vädret. Inom byggnadsindustrin blir antalet utomhus- arbeten färre under den kalla årstiden.

Fiskare samt åkare- och schaktentreprenörer är väder- och årstids- beroende och har särskilda regler i arbetslöshetsförsäkringen som ger dem rätt att uppbära arbetslöshetsersättning vid dåliga väderförhållan- den respektive under lågsäsong (Se kapitel 7.).

Andra verksamheter gör naturliga uppehåll under delar av året. Skolor och universitet stänger under sommarmånaderna. Ett antal lärar- vikarier går arbetslösa under sommaren, men även andra yrkesgrupper med anknytning till skolan berörs. Teatrar är ofta stängda under som- marmånaderna, vilket ökar arbetslösheten bland skådespelare och tek- niker.

Yrken med säsongarbetslöshet finns representerade i 21 av landets 40 arbetslöshetskassor”. Dessa 21 kassor har tillsammans 2,2 milj medlemmar. I flera av kassorna tillhör bara en ytterst liten del av med- lemmarna yrkesgrupper med Säsongvariation. Park- och kyrkogårds- arbetama utgör t.ex. bara en procent av medlemmarna i kommunal- arbetamas arbetslöshetskassa. I andra kassor som Hotell-, kafé— och restauranganställdas arbetslöshetskassa och Sveriges teaterverksammas arbetslöshetskassa tillhör en stor andel av medlemmarna yrken med säsongarbetslöshet.

I ytterligare 15 arbetslöshetskassor finns ingen direkt säsongarbets- löshet. Däremot ökar utbetalningarna tydligt under sommarmånaderna. Dessa kassor ansluter främst arbetare inom industrin, samt tjänstemän inom industri och offentlig sektor och har tillsammans cirka 1,6 milj medlemmar21 .

Deltidsersättning

Strax under var fjärde inskriven arbetslös på arbetsförmedlingama är arbetslös på deltid. Deltidsarbetslös är en person som redan har ett arbete men skulle vilja arbeta mer.22

Drygt tre av fyra deltidsarbetslösa är kvinnor. Av tabell 3.6 framgår att de deltidsarbetslösa blivit fler under 1990-talet. Deras andel av alla arbetslösa minskade fram till år 1993 när den totala arbetslösheten ökade kraftigt. Efter år 1993 har de deltidsarbetslösas andel av alla ar-

” Se bilaga 5 tabell 4.1. 2' Se bilaga 5 tabell 4.2. 22 Definitionen av deltidsarbetslösa motsvarar begreppet undersysselsatta i SCB:s arbetskraftsundersökningar. Se diagram 3.2.

betslösa blivit större igen. År 1993 togs en regel som begränsade de deltidsarbetslösas rätt till ersättning bort.

Tabell 3.6 Deltidsarbetslösa åren 1990-1995 fördelade på kön och som andel av alla arbetslösa

Tusen personer, årsgenomsnitt

Är Deltidsarbetslösa Alla arbetslösal

Alla Kvinnor Andel

1990 47 38 29% 164 1991 57 45 22% 255 1992 78 60 19% 418 1993 107 82 18% 591 1994 137 105 22% 624 1995 152 118 23% 647 19962 141 111 22% 640

1) Samtliga inskrivna arbetslösa vid arbetsförmedlingen, årsgenomsnitt. Sökkategorier 1 1-14 samt 21. I tabell 4.10 i utredningens delbetänkande SOU 1996:51 innehöll denna kolumn enbart heltidsarbetslösa. De deltidsarbetslösas andel av alla arbetslösa blev därmed felaktigt överskattad. De deltidsarbetslösa ingår inte heller i tabellerna 4.13 samt 4.15—4.17 över vilken typ av arbetslöshetsersättning de arbetslösa uppbär.

2) Genomsnitt första halvåret. Källa: AMS

Tabell 3.6 visar de deltidsarbetslösas andel av alla inskrivna arbetslösa. I båda grupperna ingår även arbetslösa som inte uppbär någon arbets- löshetsersättning. Deltidsarbetslösa är i gemen arbetslösa längre tider än heltidsarbetslösa. De deltidsarbetslösa utgör därför en större andel av genomsnittet arbetslösa under året - 23 procent år 1995 - än av alla som varit arbetslösa någon gång under året - 14 procent år 1995.

Med hjälp av ett urval bland alla som uppbar arbetslöshetsersättning under det fjärde kvartalet år 1995 har utredningen försökt att uppskatta de deltidsarbetslösas andel av ersättningstagarna och hur stor del av arbetslöshetsersättningen som går till deltidsarbetslösa.23

23 Beräkningen har gjorts på ett urval av drygt 2 100 arbetslösa ur AMS databaser Händel och AK—stat under fjärde kvartalet 1995.

Utredningen fann att 14 procent av de arbetslösa som någon gång under sista kvartalet år 1995 fick ersättning från arbetslöshetsför- säkringen eller KAS var arbetslösa på deltid. De deltidsarbetslösa upp- bar elva procent av antalet ersättningsdagar och 10,5 procent av den utbetalda ersättningen. Om det fjärde kvartalet 1995 var representativt för hela året skulle de deltidsarbetslösa ha uppburit 4,1 miljarder kr i ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS under 1995.

Av de deltidsarbetslösa med ersättning var 76 procent kvinnor. De flesta var unga. Närmare 60 procent av de deltidsarbetslösa var under 35 år och över 80 procent var yngre än 45 år. Denna åldersfördelning överensstämmer i stort med åldersfördelningen bland de heltidsarbets- lösa.

Tabell 3.7 De deltidsarbetslösas andel av ersättningstagarna i ett urval stora arbetslöshetskassor

Procent

Arbetslöshetskassa Andell Lärarnas 36 Kommunaltj änstemännens 30 Kommunalarbetamas 25 Handelsanställdas 25 SEKO:s 24 Handelstj änstemännens 24 Industritjänstemännens 21 Statstj änstemännens 21 Genomsnitt2 14

]) Andel av alla som någon gång under kvartalet fått ersättning från arbetslöshetskas- san. 2) Genomsnitt för samtliga kassor plus KAS. Källa: AMS samt egna beräkningar.

Tabell 3.7 visar att deltidsarbetslöshet är vanligast i arbetslöshetskassor med medlemmar som arbetar inom den offentliga sektorn, den privata tjänstesektorn samt bland tjänstemannakassor. Bland industriarbetamas kassor är andelen deltidsarbetslösa betydligt lägre.

4. Den nya arbetslöshetsförsäkringen - en översikt

4.1. Inledning

Sedan utredningen i mars 1996 presenterade sitt delbetänkande med idémässiga förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring, har riksdagen den 12 juli 1996 beslutat om förändringar i den nuvarande arbetslöshetsför- säkringen och i det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). Dessa för- ändringar, som ingick i den s.k. sysselsättningspropositionen1, träder i kraft den 1 januari 1997. De innebär bl.a. en skärpning av de krav som ställs för att den enskilde ska kvalificera sig för rätt till ersättning från arbetslöshetsförsälq'ingen respektive KAS. Vidare införs en s.k. bortre gräns för ersättningsrätten.2

I propositionen togs inte ställning till förslagen i ARBOM- utredningens delbetänkande om en sammanhållen försäkring respek- tive en ny obunden arbetslöshetskassa. Regeringen uppgav att man avvaktar med sitt ställningstagande till dess att ARBOM-utredningens slutbetänkande är avlämnat.

Utredningen har noga övervägt de förändringar i nu gällande lag- stiftning som riksdagen har beslutat ska gälla fr.o.m. 1 januari 1997. De principiellt viktigaste ändringarna, dvs. skärpningen av lqaven på anknytning till arbetsmarknaden och införandet av en bortre gräns för den ersättningsbara tiden, finns med i utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsälqing. På en rad punkter har emellertid utredningen valt att föreslå något annorlunda lösningar än de som fanns i syssel- sättningspropositionen. Detta motiveras i flertalet fall av de principiella utgångspunkter som styrt utredningens arbete, se kapitel 2 ovan.

I detta kapitel placeras utredningens förslag in i aktuella beslut an- gående arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadspolitik. Förhållan- det mellan försäkringen och arbetsmarknadspolitiken preciseras. En

' Prop. 1995/96:2222 Beslutet beskrivs i bilaga 2.

översikt över utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring ges. Som bakgrund beskrivs i korthet dagens ersättningssystem.

4.2. Arbetsmarknadspolitiska förutsättningar

Försäkringsersättning, inte bidrag

Som konstaterades i utredningens delbetänkandeB, har arbetsmark- nadspolitikens utformning stor betydelse för arbetslöshetsförsäkringen. Den integration av försäkringsersättning och utbildningsbidrag som Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslog i form av en omställ- ningsförsäkring, fanns inte med i sysselsättningspropositionen. Pro- positionens förslag om särskilt utbildningsbidrag och offentliga arbeten för äldre är utformade som arbetsmarknadspolitiska åtgärder, mesd ersättning på samma nivå som det ekonomiska stödet vid arbetslöshet. Det är således inte försäkringsersättning via arbetslöshetskassoma som utgår i dessa fall.

Utredningen delar detta synsätt. Försäkringsersättning respektive bidrag till personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör hållas isär, vilket framgår av utredningens förslag. Skälen till detta är flera. Olika principer styr de två stödformema. Arbetsmarknadspolitis- ka åtgärder handlar om stöd till individen, beviljade av arbetsförmed- lingen. Försäkringsersättning är en rätt som den enskilde skaffat sig genom anslutning till arbetslöshetsförsälqingen.

Försäkringsmässiga principer är annorlunda än de arbetsmarknads— politiska bedömningar, som måste göras vid beslut om åtgärder. En arbetslös, som inte anslutit sig till den frivilliga arbetslöshetsför- säkringen eller som inte klarar något av villkoren, får inte ersättning. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd beviljas på andra grunder, där den arbetslöses behov av åtgärder för att kunna få arbete spelar en avgörande roll, vid sidan av tillgången på arbetsmarknadspolitiska medel hos arbetsförmedlingen. Detta betyder bl.a. att arbetsförmed- lingens resurser har en stor betydelse för vilket stöd den arbetslöse får

3 SOU1996:51 avsnitt 7.1. 4 SOU 199634. 5 I budgetpropositionen för år 1997 förelås en något högre ersättning än mot- svarande arbetslöshetsersättning i offentligt tillfälliga arbeten för äldre lång- tidsarbetslösa.

vid en viss given tidpunkt. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår alltid, om villkoren är uppfyllda.

Det finns ett nära samband mellan kontant ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen eller KAS och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, genom att deltagande i åtgärder i vissa lägen kvalificerar för ny ersätt- ningsperiod. Därmed finns även ett finansiellt samband. Vid brist på medel för åtgärder, belastas arbetslöshetsförsälqingen i högre grad. Brist på arbetsmarknadspolitiska medel kan å andra sidan leda till att den arbetslöse inte klarar villkoren för att kvalificera sig till nya ersättningsperioder. Utan en utförsäkringsgaranti kan i detta läge belastningen på arbetslöshetsförsäkringen bli mindre, eftersom de arbetslösa utförsäkras tidigare än de annars skulle ha gjort. Den arbetslöse och i vissa fall kommunen får här stå för kostnaderna för försörjning.

Utredningen anser att finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen respektive de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bör hållas isär. Se vi- dare avsnitt 5.5 samt kapitel 10. För att samspelet mellan försälqingen och arbetsmarknadspolitiken i övrigt ska fungera, måste vissa garantier finnas för nivån på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna samt arbets- förmedlingens resurser.

Individuella handlingsplaner

En huvudtanke i arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag var att arbetsmarknadspolitiken skulle bli mer individuellt utformad. För varje arbetssökande skulle en individuell handlingsplan utarbetas, starkt målinriktad på snabb Övergång till arbete. Den arbetslöse skulle ha en aktiv roll i att utforma planen och tillmätas ett tydligt eget ansvar för att själv ta itu med och reda upp sin situation. Kontraktet mellan den enskilde och samhället skulle därmed stärkas. Samma synsätt finns i utredningens direktiv.

Förslaget om individuella handlingsplaner fanns med i syssel- sättningspropositionen. Där anges att individuella handlingsplaner är särskilt viktiga för dem som har befunnit sig utanför den reguljära arbetsmarknaden under lång tid. Regeringen angav i propositionen att avsikten är att föreskriva att AMS kontinuerligt ska följa upp att alla som riskerar långtidsarbetslöshet, dvs. som riskerar att utförsäkras av den bortre gränsen, har handlingsplaner. Handlingsplanen ska mot- verka rundgång och utförsäkring.

Handlingsplanen ska vidare enligt propositionen vara konkret och tydlig och skriftligt dokumenterad. Den ska följas. Om en arbetslös avvisar ett erbjudande om en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som ingår i

handlingsplanen, ska avstängning från arbetslöshetsersättning kunna ske.

Enligt direktiven ska utredningen överväga om individuella hand- lingsplaner ska regleras inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen bygger i det följande sina förslag på att systemet med individuella handlingsplaner genomförs och att nödvändiga resurser för detta kommer att finnas, liksom att metodiken utvecklasö. Men utredningen föreslår inte att den arbetsmarknadspolitiska metoden individuella handlingsplaner i nuläget regleras i lagen om den nya arbetslös- hetsförsäkringen. Metoden är ännu alltför outvecklad för att detta ska kunna göras med nödvändig precision. Det är inte heller givet att författningsreglering överhuvudtaget behöver ske inom försäk- ringsreglema. De författningar som styr arbetsmarknadspolitiken och Arbetsmarknadsverket kan vara lämpligare. Den metodutveckling som kommer att ske inom arbetsförmedlingama bör avvaktas, innan ställning tas.

Utredningen tolkar skrivningama i sysselsättrringspropositionen så att en arbetslös, som deltagit i framtagandet av en individuell hand- lingsplan och som följer den, inte ska kunna blir utförsäkrad under på- gående ersättningstid p.g.a. att det inte finns medel till de arbetsmark- nadspolitiska åtgärder som intagits i hans eller hennes individuella handlingsplan. Kravet på att uppfylla de åtaganden som finns i planen måste vara ömsesidigt.

Utredningen antar vidare att de resursförstärkningar som en starkt utökad användning av individuella handlingsplaner kräver hos arbets— förmedlingama kommer till stånd. Om antalet arbetslösa per förmedla- re är stort och utrymmet för personliga kontakter därmed blir litet, kommer individuella handlingsplaner inte att fungera. Överlag innebär utredningens förslag om en skärpt tillämpning av regelverket för det ekonomiska stödet vid arbetslöshet, att nödvändiga förvaltningsanslag måste finnas, för att arbetsförmedlingama ska kunna sköta sina åtagan- den i samspelet med arbetslöshetsförsäkringen.

4.3. Dagens system i korta drag

Det nuvarande kontanta stödet vid arbetslöshet består av två olika er- sättningsformer: arbetslöshetsförsälqing och kontant arbetsmarknads- stöd. Av dessa ersättningsformer är arbetslöshetsförsäkringen den mest betydande. Dessa ersättningsformer beslqivs i korta drag nedan. Be-

6 I rapporten Växelverkan, utgiven av SACO 1996, finns ett utvecklat resone- mang om vad en starkare inriktning på individstöd kan innebära.

skrivningen avser gällande rätt vid den tidpunkt då utredningen lägger sitt förslag dvs. hösten 1996. En mer uttömmande beskrivning finns i delbetänkandets kapitel 6.

För att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen krävs att den ar- betslöse har varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst tolv månader7 (medlemsvillkor). För att bli medlem i en arbetslöshetskassa krävs att man förvärvsarbetar i genomsnitt minst 17 timmar per vecka. Vidare krävs för rätt till ersättning att den arbetslöse under en viss period har utfört en viss mängd förvärvsarbete (arbetsvillkor) samt att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande m.m. (grundvillkor). Ar— betsvillkoret innebär att den arbetslöse medlemmen måste ha förvärvs— arbetat minst 80 dagar fördelade på minst fem månader under en ram— tid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Endast dag då arbete utförts minst tre timmar får räknas.

Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen utgår i form av dagpen— ning, dvs. ett per dag beräknat belopp. Dagpenning lämnas med 75 procent av den försälqades dagsförtjänst. Högsta dagpenning är för närvarande 564 kr. Beloppet motsvarar 75 procent av en månadslön på ca 16 500 kr.

Den arbetslöse har rätt till ersättning under en viss period vars längd är beroende av hans eller hennes ålder. Arbetslöshetsersättning utgår under längst 300 dagar (ersättningsperiod). Om den försäkrade fyllt 55 år eller under ersättningsperioden uppnår 55 års ålder är perioden i stället 450 dagar. Ersättningsrätten upphör vid utgången av månaden före den under vilken den försäkrade fyller 65 år.

Om ersättningsperioden gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har den försäkrade rätt till ytterligare en ersättningsperiod. Arbetsvillkoret kan vid bestämmandet av en ny er- sättningsperiod även grundas på s.k. med arbete jämställd tid tid, t.ex. arbetsmarknadsutbildning.

Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) utges till arbetslösa som inte är försäkrade enligt ALF-lagen och till sådana som är medlemmar i en ar- betslöshetskassa men som av ett eller annat skäl inte uppfyller kraven för rätt till arbetslöshetsersättning. Vidare ges KAS till arbetslösa som har utförsäkrats från rätt till arbetslöshetsersättning efter 60 års ålder. KAS lämnas tidigast den 1 juli det år den arbetslöse fyller 20 år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år.

För att en arbetslös ska få kontant arbetsmarknadsstöd krävs att han eller hon har arbetat under en viss period och har utfört en viss mängd förvärvsarbete (arbetsvillkor) samt att han eller hon står till arbets-

7 .. o - . . . ., Företagare maste med vrsssa undantag ha varit medlemmar i minst 24 mana- der.

marknadens förfogande m.m. (grundvillkor). KAS utgår i form av ett per dag beräknat belopp. Detta belopp är detsamma som den lägsta dagpenning som utgår enligt arbetslöshetsförsäkringeng, dvs. 230 kr per dag.

KAS utgår under högst 150 dagar (ersättningsperioden). Har stödta— garen uppnått 55 års ålder innan ersättningsperioden gått till ända, är perioden i stället 300 dagar. Sedan stödtagaren uppnått 60 års ålder, är ersättningsperioden 450 dagar. Om ersättningsperioden gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har stödtaga- ren rätt till en ny ersättningsperiod. I likhet med arbetslöshetsförsäk- ringen kan stödtagaren under pågående ersättningsperiod kvalificera sig för nya ersättningsperioder genom arbetsmarknadspolitiska åtgär- der m.m.

Till skillnad från i arbetslöshetsförsäkringen kan den arbetslöse kvalificera sig till KAS genom ett utbildningsvillkor. Utbildningsvill- koret innebär att den som i minst 90 kalenderdagar, under en ramtid av tio månader i anslutning till att han eller hon avslutar en utbildning, har stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande eller har för- värvsarbetat, är berättigad till kontant arbetsmarknadsstöd. Det krävs att utbildningen har varit på heltid, omfattat minst ett läsår och berätti— gat till studiesocialt stöd.

De av riksdagen i juli 1996 beslutade förändringarna i de båda regelverken redovisas nedan under respektive avsnitt. Se även bilaga 2. Förändringarna träder i kraft den 1 januari 1997.

4.4. Den nya försäkringens huvuddrag

Utredningen har i sitt delbetänkande presenterat förslag till grund- läggande drag i en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring samt förslag om hur försäkringen bör administreras. Huvudbetänkandet baseras på dessa tidigare presenterade förslag och innehåller dessutom förslag till ersättningsregler i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Förslaget kan sammanfattas enligt följ ande.

Utredningen föreslår att de nuvarande formerna för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet, dvs. arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta

8 I vissa fall kan den lägsta dagpenningen vara lägre än 230 kr per dag. Om den ersättningsberättigade tillerkänts ålderspension i form av folkpension, all— män tilläggspension eller annan pension som lämnas p.g.a. förvärvsarbete, kan den lägsta ersättningen bestämmas till tio kr per dag. I den fortsatta redogörel- sen bortses dock från dessa fall.

arbetsmarknadsstödet, ersätts av en sammanhållen arbetslöshetsför- säkring. Den nya arbetslöshetsförsäkringen består av två delar.

1) En obligatorisk del med ett fast grundbelopp lika för alla och som utgår till alla. Grundbeloppet föreslås för år 1998 ge en dagpenning på 295 kr fem dagar per vecka, vilket motsvarar 6 500 kri månaden vid heltidsersättning. 2) En frivillig kompletterande inkomstbortfallsersättning som till- sammans med grundbeloppet ger en dagpenning motsvarande 80 procent av den förlorade arbetsinkomsten.

Alla förvärvsarbetande som uppfyller ett arbetsvillkor har rätt till ersättning från den obligatoriska - allmänna - delen av försäkringen. Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska vara 75 timmars reguljärt arbete per månad under nio månader. Detta motsvarar halvtidsarbete. Arbetet ska ha utförts under en ramtid av tolv månader omedelbart före det att den arbetslöse har anmält sig som arbetssökande hos arbets— förmedlingen. I vissa fall kan arbete som ligger upp till fyra år bakåt i tiden få medräknas.

Alla som uppfyller villkoren för grundbeloppet kan också erhålla ersättning från det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. För detta krävs dessutom att de har varit medlemmar i minst tolv månader i någon av de arbetslöshetskassor som administrerar försäkringen.

Ersättningen ska beräknas på den genomsnittliga inkomsten under de senaste tolv kalendermånadema omedelbart före arbetslösheten. I vissa fall kan inkomster som ligger upp till fyra år bakåt i tiden får påverka dagpenningen. Den högsta dagpenningen föreslås för år 1998 vara 590 kr, vilket motsvarar två grundbelopp.

Rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen begränsas till 600 ersättningsdagar, vilket utgör en ersättningsperiod. Denna består av tre delperioder om 200 ersättningsdagar. För att få en ny delperiod ska den arbetslöse uppfylla ett återkvalificeringsvillkor. Återkvalifice- ringsvillkoret utgörs av sex månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd under en ramtid av tolv månader. Tid 1 arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska inte räknas in i ersättnings- perioden.

En kalendertidsbegränsning av ersättningsrätten införs också. Den- na begränsning innebär att den arbetslöse endast har rätt att uppbära arbetslöshetsersättning under en sammanlagd tid av fyra år från första ersättningsdagen. Efter fyra års kalendertid upphör således den påbör- jade ersättningsperioden, oavsett hur många ersättningsdagar som för- brukats.

Den som förbrukat alla sina ersättningsdagar eller uppnått den be- gränsning som följer av kalendertidsregeln måste uppfylla ett nykvali- jiceringsvillkor för att vara berättigad till en ny ersättningsperiod. Detta innebär att han eller hon ska ha förvärvsarbetat minst nio månader un- der en ramtid av tolv månader. Vidare krävs att den arbetslöse inte har uppburit någon arbetslöshetsersättning eller motsvarande under en sammanlagd tid av tolv månader.

Arbetslösa som förbrukat alla sina ersättningsdagar kan få ersätt- ning i form av efterskydd. Efterskyddet ska utgå till aktivt arbetssökan- de som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen består av grundbeloppet under högst 200 ersättningsdagar. Utförsäkrade som har fyllt 58 år kan under en längre tid få en arbetsmarknadspolitisk åt- gärd eller motsvarande benämnd förlängt efterskydd.

För nytillträdande på arbetsmarlmaden införs en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning. För att erhålla ny- tillträdandeersättning krävs att den arbetslöse är 20 år och uppfyller ett arbetsvillkor på fyra månaders förvärvsarbete eller ett utbildningsvill- kor. Vidare kan den arbetslöse erhålla nytillträdandeersättning genom att uppfylla de särskilda krav som regeringen från tid till annan bestämmer, det s.k. särskilda villkoret. Nytillträdandeersättning utgår under en period av 200 ersättningsdagar. Dagpenningen motsvarar grundbeloppet.

Utredningen föreslår att den nuvarande administrationen, som om- besörjs av arbetslöshetskassor, bibehålls. Det bör utredas om arbets- löshetskassoma kan överta handläggningen av samtliga ersättningsä- renden av arbetsmarknadspolitisk art, som berör de egna medlemmar- na.

Vid sidan av de nuvarande arbetslöshetskassoma föreslås att en ny obunden arbetslöshetskassa inrättas. Den nya kassan ska i första hand handlägga ersättningsfrågor som rör arbetslösa som inte är eller inte kan vara medlemmar i en arbetslöshetskassa, men som är berättigade till grundbeloppet. Vidare ska det vara möjligt för den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av övriga arbetslöshetskassor att ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen genom att bli medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Staten ska ha ett av— görande inflytande över denna arbetslöshetskassa.

5. Ersättningsregler

5.1. Inledning

Det mest grundläggande förslaget i det nya regelverket handlar om att integrera dagens två system för arbetslöshetsersättning till en ny sam- manhållen arbetslöshetsförsäkring, som också uppfyller kravet på att vara allmän. I detta kapitel behandlas först denna frågeställning. Sedan behandlas de centrala delarna i utredningens förslag till ny lag om arbetslöshetsförsäkring, dvs. regler om grundvillkor, medlems- och arbetsvillkor, överhoppningsbar tid, dagpenning, ersättningsnivå och ersättningstid samt regler om avstängning m.m.

Vid varje avsnitt ges en kort inledande beskrivning av gällande rätt samt de förändringar som riksdagen beslutat om i juli 1996 och som införs den 1 januari 1997. För en utförligare redovisning av gällande rätt hänvisas till delbetänkandets kapitel 6 samt bilaga 2 i delbetänkan- det. I huvudbetänkandets bilaga 2 finns dessutom en sammanhållen beskrivning av riksdagens julibeslut saint budgetpropositionens för- slag.

5.2. En allmän och sammanhållen arbetslös- hetsförsäkring

Förslag

En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring föreslås ersätta dagens två system för ersättning vid arbetslöshet. Den nya arbetslös- hetsförsäkringen består av två delar:

1. En obligatorisk del där ersättningen är ett fast grundbelopp lika för alla och som utgår till alla.

2. En frivillig inkomstbortfallsersättning som tillsammans med grund- beloppet ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkomsten upp till en viss inkornstnivå.

Försäkringen föreslås i sin helhet administreras av arbetslöshetskassor. En ny obunden arbetslöshetskassa föreslås bli inrättad som ett komple- ment till befintliga kassor.

Försäkringens karaktär

En allmän arbetslöshetsförsäkring

Grundprincipen från år 1934 om en frivillig försäkring, administrerad av arbetslöshetskassor med statsbidrag, styr fortfarande dagens system för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Under årtiondenas lopp har flera utredningar lämnat förslag om att det borde införas en allmän arbets- löshetsförsäkring som omfattar alla förvärvsarbetande. I dessa sam— manhang har likhetstecken ofta satts mellan en obligatorisk och en allmän arbetslöshetsförsäkring. En sådan försäkring har antagits vara helt och hållet statlig, även om så inte behöver vara fallet. Tillkomsten av KAS år 1974 innebar att en obligatorisk grundförsäkring infördes, helt i statlig regi. Därmed kan det svenska systemet för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet sägas ha blivit allmänt.

Utredningen anser att arbetslöshetsförsäkringen bör behålla sin ka— raktär av frivillig försäkring. Därmed förstärks det försäkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen. Det egna ansvaret markeras. Det

finns dock en motsättning mellan att försäkringen ska vara både allmän och frivillig.

Utredningens ambition är att den nya arbetslöshetsförsäkringen i så hög grad som möjligt ska vara tillgänglig för alla som uppfyller för- säkringens villkor. Anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen är idag mycket stor. Detta belystes i delbetänkandets kapitel 6 och 7. En mind- re grupp förvärvsarbetande saknar dock inkomstbortfallsskydd, p.g.a. att de inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Trots att arbetslös- hetsförsäkringen till största delen finansieras av alla inkomsttagare via de arbetsmarknadsavgifter som arbetsgivare och egenföretagare betalar in, omfattar således inte försäkringen på ett likartat sätt alla som upp- fyller ersättningsvillkoren. Personer, som av ett eller annat skäl valt att inte bli medlemmar i någon av dagens arbetslöshetskassor, får ett lägre ekonomiskt stöd vid arbetslöshet än de som är medlemmar i en arbets- löshetskassa. Denna skillnad beror på de olika ersättningsnivåema i KAS och i arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen anser att arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad bör öka, trots att den redan är mycket hög. De hinder som finns för en ökad anslutning bör avlägsnas. Dessa hinder är såsom utredningen uppfattat det främst av principiell och ideologisk art, eftersom dagens organisa- tion formellt är öppen för alla som uppfyller vissa villkor.

Med försäkringens täckningsgrad avses här hur många av de förvärvsarbetande som är anslutna till arbetslöshetsförsäkringen. Detta ska inte sammanblandas med hur många av de arbetslösa som omfattas av försäkringen, dvs. uppfyller villkoren för att få ersättning. Det sena- re påverkas dels av hur många som är anslutna till arbetslöshetsför- säkringen, dels av hur stränga villkoren för att få ersättning är. Utred- ningens förslag, liksom de ändringar i dagens system som beslutats av riksdagen i juli 1996, innebär att villkoren skärps. Detta betyder antagligen att en mindre andel av de arbetslösa kommer att få ersättning från försäkringen jämfört med dagens läge.

Självförvaltning

Arbetslöshetsförsäkringen bör fortsätta att administreras av de försäk- rade själva, dvs. i privat regi. Motivet till detta ställningstagande är att den tradition av gemensamt ansvarstagande från arbets- och näringsli- vets aktörer som finns när det gäller arbetslöshetsförsäkringen inte bör brytas. Detta engagemang underlättar ett nödvändigt samspel mellan arbetslöshetsersättning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbets- löshetsförsäkringen bör därför även i fortsättningen självförvaltas av de

försäkrade i föreningsform, dvs. av arbetslöshetskassor. Se vidare ned- an kapitel 8 beträffande försäkringens administration. De grundläggan- de övervägandena angående arbetslöshetsförsäloingens administration finns redovisade i delbetänkandets kapitel 7.

Dessa utgångspunkter leder till två krav på arbetslöshetsförsäk- ringens utformning. För det första måste en obligatorisk del finnas i den nya försäkringen, dvs. en ersättningsrätt som inte kräver personlig anslutning till försäkringen. Därmed blir arbetslöshetsförsäkringen all- män. För det andra bör försäkringens administration innehålla ett alternativ som gör det attraktivt för alla att ansluta sig till den frivilliga delen av arbetslöshetsförsäkringen.

En sammanhållen arbetslöshetsförsäkring

Av direktiven framgår bl.a. att utredningen ska överväga om det på ett eller annat sätt går att samordna dagens två skilda regelsystem för kontant stöd vid arbetslöshet. Uppdraget är att utforma en sammanhål- len arbetslöshetsförsäkring. De skäl som talar för en sammanhållen försäkring är följande:

— En frivillig arbetslöshetsförsäkring kräver en mycket stor anslutning för att vara legitim. Den bör ha en hög täckningsgrad. Om både den obligatoriska och den frivilliga delen ligger inom en och samma försäkring, stimuleras en hög anslutning till den frivilliga delen av arbetslöshetsförsäkringen. — Reglerna bör vara enhetliga och lätta att förstå och överblicka. En sammanhållen arbetslöshetsförsäkring underlättar detta. — Administrationen bör vara så ejj'ektiv som möjligt och ge god och snabb service till de försäkrade. I dag administreras de båda syste- men på olika sätt och inom skilda system. Övergång till en sam— manhållen arbetslöshetsförsäkring är därför motiverad även av rent administrativa skäl. En sammanhållen administration torde innebära att besparingar kan ske åtminstone på sikt.

Försäkringens uppbyggnad

Två delar i försäkringen

Utredningen föreslår att en allmän och sammanhållen arbetslöshetsför- säkring ersätter dagens två system för ekonomisk ersättning vid arbets— löshet, arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstöd- et. Den nya arbetslöshetsförsäkringen föreslås bestå av två delar. Dels en obligatorisk del där ersättningen är ett fast grundbelopp lika för alla. Dels en frivillig inkomstbortfallsersättning som tillsammans med grundbeloppet ersätter en given andel av den förlorade arbetsinkoms- ten upp till en viss inkomstnivå.

Den ersättning - dagpenning - som en försäkrad arbetslös får består av två delar, dels grundbeloppet, dels en inkomstbortfallsersättning. Alla arbetslösa som omfattas av försäkringen får således grundbelopp, även de som är anslutna till det frivilliga inkomstbortfallsskyddet. Om dagens ersättningsnivåer används som exempel, skulle en arbetslös med högsta dagpenning dels få ett grundbelopp på 230 kronor, dels en inkomstbortfallsersättning på 334 kronor, vilket tillsammans ger en dagpenning på 564 kronor.

Grundbeloppet är den lägsta dagpenningnivån och utgår alltid, om den arbetslöse är ersättningsberättigad. Ovanpå det läggs inkomstbort- fallsersättningen, om personen i fråga anslutit sig till den frivilliga delen i försäkringen. Utredningens förslag handlar inte om två försäk- ringar, utan om en. Det är viktigt för den fortsatta förståelsen av utred- ningens förslag att inte sammanblanda utredningens förslag med dagens system med två olika ersättningar, som aldrig utgår samtidigt. I utredningens förslag är det i princip tvärtom.

Den obligatoriska delen, som inte kräver någon individuell anslut- ning, bör ha karaktären av ett grundskydd. Nivån på detta grundskydd bör sättas så låg att den frivilliga anslutningen till inkomstbortfalls— skyddet är ekonomiskt motiverad för flertalet av de förvärvsarbetande. Därmed ger försäkringen incitament till egenansvar. Samtidigt får inte grundskyddet vara så lågt, att det praktiskt taget alltid måste komplet- teras med annan försörjning.

Inkomstbortfallsersättningen bör för huvuddelen av de försäkrade ge ett gott skydd vid ofrivillig arbetslöshet och göra det möjligt för den försäkrade att utan alltför stora ekonomiska uppoffringar klara sin för- sörjning tills nytt arbete har erhållits. Det måste för den stora maj orite-

ten av försäkrade finnas en klar skillnad mellan nivån på inkomstbort- fallsersättningen och grundbeloppet.

Ersättningsnivån skiljer sig åt mellan försäkringens två delar. 1 övrigt är reglerna i stort sett identiska. Alla som uppfyller villkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har automatiskt rätt till grund- beloppet. Inkomstbortfallsdelen i försäkringen är däremot frivillig och kräver att den arbetslöse har anslutit sig till den samt att han eller hon har varit medlem i en viss tid.

Försäkringens administration

Utredningen föreslår att den nya försäkringen administreras i privat regi och av arbetslöshetskassor, dvs. av föreningar. Förekomsten av ett obligatoriskt grundskydd kräver ett administrativt komplement till dagens medlemsbaserade arbetslöshetskassor. En ny obunden arbets- löshetskassa föreslås därför bli inrättad. Denna kassa ska administrera grundbeloppet för dem som inte är medlemmar i någon arbets- löshetskassa. Se vidare kapitel 8.

Anslutning till den frivilliga inkomstbortfallsdelen sker genom medlemskap i någon av de arbetslöshetskassor som administrerar för- säkringen. För att öka anslutningsgraden till den frivilliga inkomstbort- fallsdelen i arbetslöshetsförsäkringen, föreslår utredningen att även den nya arbetslöshetskassan ska erbjuda anslutningsmöjlighet till inkomst- bortfallsskyddet via medlemskap i kassan. Därmed skapas ett alternativ för de personer som inte vill ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen via medlemskap i någon av de arbetslöshetskassor som samverkar med intresseorganisationer.

Ytterligare fördelar med försäkringens konstruktion

Att arbetslöshetsförsäkringen består av två olika delar, gör det lättare att utforma försäkringen så att den fungerar i olika situationer och för olika behov. Denna möjlighet utnyttjas i det följande, när det gäller att utforma särskilda lösningar för nytillträdande på arbetsmarknaden och för dem som utförsäkrats p.g.a. den bortre gräns som föreslås ingå i försäkringen.

De två delarna i arbetslöshetsförsäkringen erbjuder också möjlig- heter att dela in och beskriva försäkringens finansiering på olika sätt. Detta utvecklas nedan i kapitel 10.

5.3. Villkor för ersättning'

Förslag

Grundvillkoren för att få arbetslöshetsersättning bör preciseras och till- lämpas striktare.

Arbetslöshetsersättning bör inte utgå som inkomstutfyllnad t.ex. vid stillestånd eller konjunkturanpassad arbetstid eller vid pemrittering eller när en anställd i övrigt frivilligt minskar sin arbetstid. Det bör inte via kollektivavtal vara möjligt att kringgå denna princip.

Uppsägningstid som en anställd har rätt till bör alltid läggas ut, innan arbetslöshetsersättning börjar utgå.

För att få ersättning ska en arbetslös bl.a. vara inskriven på arbets- förmedlingen och aktivt söka arbete. Innebörden av att aktivt söka arbete föreslås preciseras i föreskrift. Kraven på lämpligt arbete bör kunna sänkas ju längre arbetslösheten varat. Hela lönen bör beaktas vid bedömning av vad som är lämpligt arbete.

Rätten för en arbetslös att uppta deltidsstudier samtidigt som arbets- löshetsersättning erhålls begränsas till motsvarande 25 procent av hel- tidsstudier. Arbetslöshetsersättning bör inte utgå till den som har studie— stöd.

Medlemsvillkoret för att få ersättning föreslås även i fortsättningen vara tolv månader. För medlemskap krävs en anknytning till arbetsmark- naden som uppgår till minst 17 timmar i veckan. Detta bör preciseras till att ha gällt åtminstone under en månad.

Det arbetsvillkor som gäller för att en första delperiod med ersättning ska beviljas är reguljärt arbete i minst 75 timmar per månad under minst nio månader inom en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Det krävs således en förankring på arbetsmarknaden minst motsvarande halvtidsarbete.

Som reguljärt arbete bör även anställningar med viss statlig löne- subvention räknas. Praktiktid ska bara i vissa fall kunna kvalificera till ersättning.

Om ovanstående villkor uppfylls, utgår ersättning på lägsta dagpen- ningnivå, d.v.s. grundbelopp. Om den arbetslöse dessutom under minst ett år har varit ansluten till den frivilliga inkomstbortfallsdelen i arbets- löshetsförsäkringen via medlemskap i en arbetslöshetskassa, utgår även

' Beträffande frågor som rör företagare och uppdragstagare hänvisas till kapi- tel 7.

inkomstbortfallsersättning. Dagpenningen utgörs då av summan av grundbelopp och inkomstbortfallsersätming.

Vidare föreslås att nu gällande regler om vilka aktiviteter som ger överhoppningsbar tid bibehålls. Den tid som får tillgodoräknas som överhoppningsbar föreslås bli begränsad till tre år. Detta betyder att arbete som ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde inte kvalificerar till ersättning.

Gällande rätt

Dagens system

För att en arbetslös ska kunna erhålla ersättning från arbetslöshets- försäkringen krävs att den arbetslöse, om han eller hon är arbetstagare, har varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst tolv månader - medlemsvillkoret. Vidare krävs att den arbetslöse förvärvsarbetat under minst 80 dagar fördelade på minst fem månader under en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Endast dagar som förvärvs- arbete utförts i minst tre timmar får räknas. Som förvärvsarbete likställs arbete för vilket relqyteringsstöd utgår. Vidare likställs med förvärvsarbete anställningar för arbetshandikappade som subvention- eras genom lönebidrag, bidrag till skyddat arbete hos offentliga arbets- givare och hos Samhall AB.

Vid beräknandet av arbetsvillkoret ska man bortse från sådan tid under vilken den arbetslöse har varit förhindrad att arbeta p.g.a. styrkt sjukdom, heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader, nykterhetsvård på anstalt, frihetsberövande på kriminalvårdens område, vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år samt beslut enligt smittskyddslagen eller livs- medelslagen. Detsamma gäller för tid då försäkrad har erhållit föräldra- penningförrnån eller varit förhindrad att arbeta p.g.a. tjänstgöring enligt totalförsvarsplikt, i den mån dessa aktiviteter inte jämställs med arbetad tid. Även arbetslivsutveckling kan räknas som överhoppnings- bar tid.

Utöver ovan angivna villkor krävs att den arbetslöse uppfyller vissa grundvillkor. Grundvillkoren innebär att den arbetslöse är arbetsför och

i övrigt oförhindrad att ta ett arbete, är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed- lingen och inte kan erhålla lämpligt arbete.

Ersättning lämnas inte till den som deltar i utbildning, om det inte finns särskilda skälz. Särskilda skäl föreligger när den enskilde

l. deltar i verksamhet för arbetslivsutveckling,

2. fortsätter studier som han eller hon bedrev på heltid vid sidan av ett heltidsarbete, under förutsättning att han eller hon söker ett heltids- arbete,

3. bedriver studier på deltid, under förutsättning att studierna inte hindrar honom eller henne från att söka och ta heltidsarbete samt att han eller hon intygar att han eller hon är beredd att avbryta studier- na om dessa kan hindra honom eller henne från att ta arbete samt

4. deltar i kurs som syftar till att ge orientering om olika yrken eller utbildningsvägar eller som har ett liknande syfte, under förutsätt- ning att kursen är av kort varaktighet.

Någon nedre åldersgräns för anslutning till försäkringen finns inte. Medlem får inte kvarstå i arbetslöshetskassa efter det att han eller hon har fyllt 65 år.

För att en arbetslös ska få KAS krävs att han eller hon har uppfyllt ett arbetsvillkor samt att han eller hon har uppfyllt vissa grundvillkor. Den arbetslöse kan, förutom genom förvärvsarbete, även kvalificera sig genom utbildning. Utredningen återkommer till sistnämnda möjlig- het i kapitel 6, avsnitt 6.2.

Arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse ska ha förvärvsarbetat under minst fem månader under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde. Hänsyn tas endast till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 75 timmar. Grundvillkoren är utforma- de i överensstämmelse med villkoren i ALF -1agen. Reglerna för över- hoppningsbar tid är i princip desamma för KAS som för arbets- löshetsersättning. Den skillnad som finns är att den tid som inte räknas in i ramtiden enligt bestämmelser i KAS-lagen inte får överstiga två år.

KAS lämnas tidigast den 1 juli det år den arbetslöse fyller tjugo år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år.

2 Se ALF-förordningen 22a &.

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Genom beslutade förändringar kommer arbetsvillkoret att fr.o.m. år 1997 skärpas i både arbetslöshetsförsäkringen och KAS. För att erhålla ersättning från arbetslöshetsförsäkringen ska den arbetslöse ha för- värvsarbetat reguljärt i minst nio månader under en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Hänsyn ska endast tas till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 80 timmar. För att erhålla KAS ska den arbetslöse har utfört minst sex månaders arbete under en ramtid av tolv månader.

I båda regelverken kommer det att finnas en möjlighet för regering- en eller den myndighet regeringen bemyndigar, att om särskilda skäl föreligger medge att även månad då arbete utförts mindre än 80 timmar får räknas.

Arbete för vilket rekryteringsstöd utgår kommer inte längre att räknas som reguljärt förvärvsarbete.

Grundvillkor

Allmänt

Syftet med de fyra grundvillkoren är att säkerställa att den som söker arbetslöshetsersättning verkligen är arbetslös och står till arbetsmark- nadens förfogande. Vidare syftar villkoren till att säkerställa att den arbetssökande söker arbeten med viss omfattning och varaktighet.

Längre tillbaka krävdes att den arbetslöse skulle vara beredd att anta erbjudanden om heltidsarbete för att överhuvudtaget bli ersätt- ningsberättigad. I samband med att man år 1974 införde den nuvarande lagstiftningen ändrades detta. Även deltidsarbete skulle betraktas som en ordinär arbetsform och accepteras vid bestämmande av ersättnings- rätt. Detta innebar att den som var arbetslös och som enbart sökte del- tidsarbete skulle få ersättning på motsvarande nivå. Den som förlorade en deltidsanställning skulle vara berättigad till motsvarande arbetslös- hetsersättning. Man slog dock fast att ännu kortare arbetstid, som är att likställa med sporadiskt arbete eller bisyssla, skulle hållas utanför för- säkringen3.

3 sou 1971142 5.131.

Utredningen anser att grundvillkoren är väl avvägda och ställer rimliga krav på den enskilde att söka arbete. Problemen med grund- villkoren är att de i likhet med andra försäkringsregler inte alltid har tillämpats på avsett sätt. En ökad användning av individuella hand- lingsplaner inom arbetsförmedlingen bör leda till att bestämmelserna efterlevs i högre grad.

Utredningen anser att det finns anledning att något utförligare be- röra vissa frågeställningar kring grundvillkoren och deras tillämpning. Det rör frågor som när en person ska anses som arbetslös, vad som kan anses som lämpligt arbete m.m.

Åldersgräns

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen omfattar i princip alla som förvärvsarbetar till 65 års ålder, under förutsättning att han eller hon är medlem i en arbetslöshetskassa. Det finns således ingen nedre ålders- gräns i försäkringen. En sådan gräns har ansetts vara obehövlig.

Utredningen har övervägt om det i en framtida arbetslöshetsförsäk- ring i 1agen bör införas en nedre åldersgräns. En sådan gräns skulle kunna utformas i enlighet med de åldersregler som finns i nuvarande KAS-lagen. Skäl för att införa en nedre åldersgräns är att idag förut- sätts nästan alla ungdomar gå igenom gymnasiet. Det har därför ansetts att kommunerna bör ansvara för ungdomars utbildning och stöd vid arbetslöshet upp till 20 års ålder.

Utredningen anser dock att med det skärpta arbetsvillkor som före- slås nedan i detta avsnitt, bör den som har förvärvsarbetat i nio måna- der oavsett ålder erhålla ersättning motsvarande det inkomstbortfall han eller hon drabbas avvid arbetslöshet. Har en person en så om- fattande förankring i arbetslivet som nio månaders reguljärt förvärvs- arbete, är det troligt att han eller hon har inrättat sitt liv efter motsvarande inkomst.

Utredningen anser således inte att det bör införas någon nedre ål- dersgräns i arbetslöshetsförsäkringen. Vad gäller de s.k. nytillträdande har utredningen gjort andra överväganden. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 6.

Utredningen anser inte heller att reglerna för den övre åldersgränsen bör ändras.

Ofrivilligt arbetslös

En fråga av stor betydelse för ersättningsrätten är hur man ska faststäl- la vem som ska anses som arbetslös i försäkringens mening. I de nuva- rande regleringarna av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet finns ingen definition av begreppet arbetslös. En definition som har använts i kommentartext är att som arbetslös betraktas försäkrad, som inte utför något avlönat arbete för annans räkning och inte heller utför arbete för egen räkning i förvärvssyfte.

Försäkrad som uppbär lön, exempelvis under semester, uppsäg- ningstid eller permittering, betraktas inte som arbetslös. Inte heller för- säkrade, som får lön för den tid de inte kan erbjudas arbete, räknas som arbetslösa.

För anställningar som innehåller perioder utan arbete, under vilka lön eller annan ersättning inte utgår, gäller samma princip. Har någon en tillsvidareanställning som innebär att han eller hon under vissa peri— oder inte kan beredas arbete och då inte heller erhåller någon lön eller på annat sätt kompenseras ekonomiskt, har man i praxis ansett att per- sonen ifråga har accepterat anställningsformen och därför inte heller ska anses vara arbetslös.

Motivet till denna slutsats är att arbetstagaren, i samband med att han eller hon säger ja till en tillsvidareanställning, tar ställning till om han eller hon accepterar dessa villkor. Det handlar här inte om kortare eller tillfälliga anställningar utan tillsvidareanställningar, som ju till sin art är av mer permanent karaktär.

Om arbetslöshetsersättning utgår i dessa fall, innebär det en lång- siktig inkomstutfyllnad, vilket strider mot försäkringens karaktär av omställningsförsäkring. En sådan inkomstutfyllnad medför dessutom en subvention av vissa företag, branscher och verksamhetsområden, vilket snedvrider konkurrensen. Utredningen delar detta synsätt.

Utredningen har uppmärksammat att det förekommer att företag med ekonomiska problem träffar överenskommelser med lokala fack- liga organisationer, som innebär försök att komma runt denna princip i försäkringen. Ett exempel är ett avtal som innebär att de anställda sägs upp p.g.a. arbetsbrist, för att på den sista anställningsdagen återanstäl- las i företaget med en arbetstid som motsvarar 80 procent av den tidi- gare gällande arbetstiden. I överenskommelsen regleras också en fram- tida tidpunkt, då de anställda ska återgå till heltidsarbete. Avsikten är att arbetstagarna därefter ska ansöka om arbetslöshetsersättning mot- svarande den tid arbetet har reducerats.

Utredningen anser att detta är ett exempel på en situation där arbets- löshetsersättning inte ska utgå. De försäkrade har via kollektivavtal,

dvs. frivilligt, accepterat att reducera sin arbetstid. Att finansiera kon- junkturanpassad arbetstid via arbetslöshetsförsäkiingen är inte förenligt med lagens syfte att vara en omställningsförsäkring.

Ett problem i detta sammanhang har alltsedan ALF-lagen infördes varit den typ av deltidsarbetslöshet som uppstår, när en heltidsarbetan- de av arbetsgivaren tvingas övergå till deltidsarbete. I detta fall har ju den drabbade bevisligen ett arbetsutbud som uppgår till heltid. Det har därför ansetts rimligt att arbetslöshetsersättning utgår för det inkomst- bortfall som uppstår. Detta gäller emellertid inte när en person på eget initiativ övergår från heltid till deltid, dvs. själv begränsar sitt arbetsut— bud. I kapitel 6, avsnitt 6.1 behandlas denna problematik mer i detalj.

Utredningen anser att i de situationer då en anställd har accepterat att reducera sin arbetstid, ska han eller hon inte anses som arbetslös l arbetslöshetsförsäloingens mening. Är arbetstidsreduceringen reglerad i ett kollektivavtal, anser utredningen att detta för berörda medlemmar i den avtalsslutande organisationen ska tolkas som en frivillig överens- kommelse. Det är särskilt viktigt att upprätthålla denna princip i en situation där arbetslöshetskassoma har stark anknytning till de fackliga organisationerna.

Permittering

Permittering är ett annat exempel på samma problem. Permittering in- nebär att en arbetsgivare på grund av tillfällig arbetsbrist, driftsstöming eller annan sådan omständighet inte tillhandahåller arbetstagaren något arbete och befriar denne från skyldighet att närvara på arbetsplatsen. Rätten att permittera är inte reglerad i lag, men finns inom många avtalsområden inom SAF/LO området.

För att arbetsgivaren ska ha rätt att permittera ska enligt praxis löneförmen vara sådan att lönen sätts i relation till den faktiskt arbetade tiden eller till omfattningen av det arbete som faktiskt utförts (timlön eller ackordlön). Vidare krävs att kollektivavtalet eller det faktiska anställningsavtalet har slutits under förutsättningen att arbets- tagaren inte kan påräkna arbete i större utsträckning än arbetsgivaren anser sig kunna tillhandahålla. Inom tjänstemannaornrådet ingås inte anställningsavtal på detta sätt, varför permitteringsrätt avseende tjänstemän saknas.

Det nu gällande löneskyddet vid permittering infördes den 1 januari 1985 i anställningsskyddslagen4. Enligt denna bestämmelse har en

4 21 & anställningslagen

arbetstagare som permitteras rätt till samma lön som om arbetstagaren hade fått behålla sina arbetsuppgifter. Detta gäller dock inte om arbetet är säsongbetonat eller av andra skäl inte är sammanhängande till sin natur.

Fram till den 30 juni 1995 fanns möjlighet för arbetsgivare att erhål- la statsbidrag för utbetald permitteringslön. Denna möjlighet slopades av besparingsskäl från den 1 juli 1995. Pennitteringslönesinstitutet byggde på en trepartsöverenskommelse mellan staten, LO och SAF. Staten stod för huvuddelen av den permitteringslönersättning som utbe- talades. Under det senaste året har det således krävts att arbetsgivaren svarar för hela ersättningen till anställda som permitteras.

Behovet av att under vissa perioder kunna minska arbetskraftskost- nadema, utan att för den skull behöva säga upp personal, är ett natur- ligt fenomen i en marknadsekonomi. Det är dock enligt utredningens mening inte arbetslöshetsförsäkringens uppgift att gå in och betala för arbetskraftskostnadema under tillfälliga stillestånd.

Vid permitteringar där med stöd av lag eller kollektivavtal lön inte utgår, har arbetstagarna i vissa fall betraktats som arbetslösa och där- med kunnat erhålla arbetslöshetsersättning. Som exempel kan nämnas permittering vid semesterstängning.

Utredningen har erfarit att olika försök att utnyttja arbetslöshetsför- säkringen på ett sådant sätt förekommer, t.ex. genom kollektivavtal som innebär att arbetstagare med tillsvidareanställning får permitteras under den period som arbetsgivaren kommit överens om med den fackliga organisationen. Under permitteringsperioden utgår då ingen lön. Under den överenskomna permitteringsperioden förväntas arbets- tagaren enligt informationsblad från den avtalsslutande fackliga orga- nisationen stå till arbetsmarknadens förfogande och uppbära arbetslös- hetsersättning. Arbetstagaren har under permitteringsperioden två veckors uppsägningstid.

Utredningen menar att ovan beskriva förfaringssätt inte ska ge rätt till arbetslöshetsersättning. Genom kollektivavtalet har de anställda accepterat den tillfälliga förändringen i arbetsvillkoren. Det är inte lämpligt att låta arbetslöshetsförsälo'ingen betala den här typen av stil- leståndskostnader. De bör belasta produktionen. I det aktuella exemplet handlar permitteringen dessutom egentligen om Säsongarbete. Det är inte tillåtet att vid kontinuerligt Säsongarbete uppbära arbetslöshetser- sättning.5 Se nedan kapitel 6.

5 Eftersom permitteringsperioden i det refererade fallet inträder för första gången vecka 47 år 1996 är det för utredningen oklart hur den aktuella arbets- löshetskassan kommer att hantera ansökningarna om arbetslöshetsersättning.

Utredningen är medveten om att det i dag finns möjligheter att inom vissa branscher använda arbetslöshetsersättningen som ett slags stille- ståndsersättning. Detta gäller vissa grupper av företagare anslutna till försäkringen, bl.a. åkare och fiskare, vilka har Specialregler. Utred- ningen behandlar dessa frågor i kapitel 7.

Uppsägningstid bör löpa

När en anställd av en eller annan anledning går med på kortare upp- sägningstid än vad han eller hon har rätt till, bör enligt utredningens mening samma synsätt gälla. I praxis har man hittills accepterat att den enskilde avtalar bort delar av eller hela uppsägningstiden och i stället uppbär arbetslöshetsersättning under motsvarande tid. Utredningen anser att denna praxis bör ändras. Har en arbetslös avtalat bort upp- sägningstiden, bör arbetslöshetskassan lägga ut en fiktiv uppsägnings- tid, under vilken den arbetslöse inte ska kunna erhålla någon arbetslös- hetsersättning.

Uppsägningstid bör även läggas ut vid övergång från heltid till del- tid. Det fall som här avses är när en anställd av arbetsgivaren tvingas att minska sin arbetstid. Detta synsätt stämmer med LAS, där en sådan övergång betraktas som att anställningsförhållandet sägs upp i sin hel- het, varefter ett nytt anställningsavtal ingås.

Återanställning

AMS har på senare tid i studier konstaterat att en betydande del av de arbetslösa så småningom får arbete hos samma arbetsgivare igenö. När långtidsarbetslösa (sex månader med AMS definition) får arbete, så är det relativt ofta hos en arbetsgivare som man tidigare varit anställd hos. Detta mönster tolkas av AMS som bevis för att även långtidsarbetslösa har stora chanser att få arbete. Men resultatet kan också ha en annan förklaring. Det kan handla om det fenomen som beskrivits ovan, dvs. tillfälliga neddragningar av arbetskraften, där stilleståndskostnaderna bärs av arbetslöshetsförsäldingen.

Det sistnämnda förfarandet kan emellertid inte anses vara formellt felaktigt, under förutsättning att de berörda personerna har tidsbegrän- sade anställningar mellan arbetslöshetsperiodema eller sägs upp på ett korrekt sätt för att sedan återanställas. Det är i denna situation i första

6 Se delbetänkandet kapitel 5. .

hand arbetsförmedlingens ansvar att se till att den arbetslöse söker, erbjuds och tar andra arbeten eller åtgärder och inte tillåts gå långa tider med ersättning i avvaktan på att bli återanställd av sin gamla arbetsgivare.

Att aktivt söka arbete

En punkt som är central i grundvillkoren är kravet på att den arbetslöse aktivt ska söka arbete. Detta krav behöver preciseras och göras tydligt, samtidigt som det är svårt att formulera en operationell definition som fungerar i alla de olika situationer som kan uppstå.

Utredningen föreslår att AMS ges i uppdrag atti föreskrift precisera innebörden av att aktivt söka arbete, dvs. vilka krav som ska ställas i olika situationer. I detta ingår också vilka kontakter som bör förekom- ma mellan den arbetslöse och arbetsförmedlingen. Ett sådant förtydli- gande behövs bl.a. som underlag för individuella handlingsplaner. Ett nära samband finns också med tillämpningen av bestämmelserna om lämpligt arbete.

Lämpligt arbete

De nuvarande bestämmelserna om lämpligt arbete är relativt allmänt hållna. Riktlinjer för hur detta begrepp ska tolkas har utarbetats i prax- is. Denna rättspraxis är väl avvägd och det finns inte något behov av att i sin helhet förändra dessa regler. Utredningen har dock vissa synpunk- ter och förslag till förändringar och preciseringar.

Arbetslöshetsförsäkringen är inte någon yrkesförsäkring eller garan— ti för att den enskilde för all framtid ska kunna göra anspråk på att få behålla en viss inkomst. Försäkringen ger ett inkomstskydd men ställer krav på omställning. Detta bör styra vad som ska betraktas som lämpligt arbete.

I början av en ersättningsperiod bör inte alltför höga krav ställas på att den arbetslöse ska acceptera att gå ned i lön eller byta yrke. Detta gäller framför allt arbetslösa som före arbetslösheten har ett långt yrkesliv bakom sig. I takt med att ersättningsperioden fortgår, bör kraven på omställning skärpas. Den arbetslöse måste då acceptera att gå ned i lön och/eller byta yrke och ort, om detta är nödvändigt för att bryta arbetslösheten. Det går enligt utredningens mening inte att ange några fasta tidpunkter för när detta ska inträffa. Det får avgöras från fall till fall och med stöd av den individuella handlingsplanen. Om

arbetslöshetskassoma involveras i det kontrakt som en individuell handlingsplan ska innebära, kan de tillföra nödvändig kunskap om vad som utgör lämpligt arbete.

Den praxis som har utbildats och som innebär, att en arbetslös inte behöver acceptera ett arbete där lönen understiger tio procent av arbets- löshetsersättningen, bör kvarstå. Den innebär, med en ersättningsnivå på 80 procent, en lönesänkning på minst 28 procent. Ett lågt tak för det inkomstbortfall som ersätts innebär, att en stor andel av de arbetslösa får en ännu större löneminskning som utgångspunkt vid bedömning av vad som ska betraktas som lämpligt arbete. En så pass kraftig löne- sänkning som minst 28 procent utgör tillräckligt incitament för om- ställning.

Denna bedömning bör dock inte tillämpas under hela ersättnings- perioden. Efter en första delperiod bör kretsen av lämpliga arbeten vidgas. Den arbetslöse måste då acceptera arbeten med löner som understiger tio procent av hans eller hennes arbetslöshetsersättning.

Vid fall av kollektivavtalsreglerad provisionsbaserad lön, där hela lönen - inte bara garantilönen - bildar underlag för dagpenningberäk- ning, bör samma lön, dvs. inklusive uppskattad provision, bilda grund för bedömning av lämpligt arbete. Detta förutsätter att arbetstiden för motsvarande lön är garanterad, dvs. att det finns arbete hela den tid som ligger till grund för bedömning av lämpligt arbete.

I de fall en arbetslös inte har anslutit sig till inkomstbortfallsdelen i försäkringen, bör ändock det verkliga inkomstbortfallet utgöra grund för bedömning av vad som ska anses som lämpligt arbete. I detta fall bör en jämförelse göras med. den dagpenning som den arbetslöse hade varit berättigad till, om han eller hon hade uppfyllt medlemsvillkoret.

Studier

Huvudregeln i dagens ersättningssystem är att arbetslöshetsersättning inte ska lämnas samtidigt som den arbetslöse bedriver studier. Bak- grund till detta ställningstagande är att den som är arbetslös ska stå till arbetsmarknadens förfogande och ägna sig åt att söka arbete. Arbetslin— jen ska främjas och den arbetslöse ska kunna återgå till arbete så snart som möjligt. Det finns risk för att den som under arbetslösheten stude- rar inte lägger ned tillräcklig kraft på att få ett arbete. Arbetslöshets- ersättning ska vara en omställningsersättning, inte en alternativ studie- finansieringsform. Utredningen delar denna uppfattning.

Även ur rättvisesynpunkt bör man vara restriktiv vad gäller möjlig- heterna för arbetslösa att bedriva reguljära studier, samtidigt som

arbetslöshetsersättning uppbärs. En person som under sin arbetslöshet bedriver studier bör inte gynnas framför den som själv finansierar sina studier t.ex. med studiemedel.

De nu anförda skälen har medfört att lagstiftaren har sett restriktivt på möjligheten att studera, samtidigt som arbetslöshetsersättning utgår. Det krävs särskilda skäl för att detta ska vara tillåtet. Som framgår av redogörelsen över gällande rätt ovan har man i fyra typfall accepterat att en arbetslös studerar, samtidigt som han eller hon uppbär arbetslös- hetsersättning.

Utredningen anser att tre av undantagen är berättigade. Det undan- tag som ger en arbetslös möjlighet atti vissa fall uppta studier på deltid under arbetslösheten bör däremot begränsas jämfört med dagens prax- 15.

Vad som i undantagsregeln avses med deltidsstudier är oklart och denna regel tillämpas olika beroende på vilken arbetslöshetskassa som handlägger ersättningsfrågan. En utgångspunkt vid bedömning av om deltidsstudier ska vara tillåtna eller inte, utan att ersättningen redu- ceras, bör enligt utredningens mening vara att studier så långt som möjligt bör regleras i de individuella handlingsplanema och finansieras på andra sätt, dvs. inte av arbetslöshetsförsäkringen. Arbetsmarknads- politiskt motiverade studier bör ske inom ramen för aktivitetsstöd /utbildningsbidrag. Andra studier bör finansieras med reguljärt studie- stöd.

Utredningen anser att studier på deltid med bibehållen arbetslös- hetsersättning inte bör ha mer än en begränsad omfattning, för att be- toningen av att den arbetslöse aktivt ska söka arbete inte ska försvagas. Studier som överstiger 25 procent av heltidsstudier bör därför inte till- låtas utan att avdrag från ersättningen sker. I likhet med vad som nu gäller ska den arbetslöse samtidigt förbinda sig att genast avbryta studierna, om han eller hon erbjuds ett lämpligt arbete. Arbetslöshets- kassan har tillsammans med arbetsförmedlingen ett stort ansvar för att se till att den ”dispens” från grundvillkoren i försäkringen, som möjlig- heten till deltidstudier ger, inte missbrukas av arbetslösa eller studie- anordnare.

Forskarutbildning

Arbetslöshetsersättning till forskarstuderande vållar särskilda problem. I dag måste en doktorand, som blir arbetslös på heltid, avregistrera sig helt från doktorandutbildningen för att få ersättning. Oklarhet råder beträffande deltidsstudier. Utredningen anser att forskarstudier på del-

tid inte ska kunna förenas med arbetslöshetsersättning. Forskarutbild- ning är mer att jämföra med s'älvstyrda aktiviteter som eget företag- ande och uppdragsverksamhet . Det är mycket svårt att kontrollera omfattningen av sådana aktiviteter. Även av långsiktiga forsknings- politiska skäl är det motiverat, att förhindra att arbetslöshetsersättning— en används som utfyllnad, när doktorandtjänster och utbildningsbidrag för doktorander inte räcker till.

Samordning med studiestöd

En fråga som har bedömts olika av arbetslöshetskassoma är om det ska ske en avräkning från arbetslöshetsersättningen, i de fall den studeran- de uppbär studiestöd t.ex. studiemedel eller särskilt vuxenstudiestöd. Tillsynsmyndigheten har inte meddelat några tillämpningsföreskiifter i denna fråga, eftersom det saknas uttalat stöd för detta i förordning.

Genom att uppbära studiestöd får den arbetslöse enligt utredningens mening anses ha en så stark anknytning till studierna att det kan ifråga- sättas, om han eller hon verkligen står till arbetsmarknadens för- fogande. Utredningen anser att om en arbetslös uppbär studiestöd, bör han eller hon oavsett studiestödets omfattning inte vara berättigad till arbetslöshetsersättning.

Medlemsvillkor

Medlemsvillkorets utformning

I utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring ingår ett krav på att den arbetslöse ska vara medlem i en arbetslöshetskassa för att kunna erhålla ersättning från inkomstbortfallsdelen i försäkringen. Detta in- nebär inte någon förändring mot dagens systern.

Uttrycket medlemsvillkor har två innebörder. Dels det självklara att man ska vara medlem i en arbetslöshetskassa för att få ersättning. Uttrycket används också för att beteckna det särskilda krav som anger hur lång tid en försäkrad ska ha varit medlem för att få inkomst— bortfallsersättning. Nuvarande medlemsvillkor innebär att man ska ha varit medlem i minst tolv månader innan ersättning kan utgå. Ett

7 Se kapitel 7.

alternativt villkor skulle kunna vara att den försäkrade ska ha varit medlem under den tid han eller hon har utfört det förvärvsarbete som kvalificerar till försäkringsersättning. Detta skulle i praktiken innebära ett kortare medlemsvillkor i tid.

Tillkomsten av medlemsvillkoret på tolv månader motiverades ursprungligen av försäkringsmässiga skäl samt av hänsyn till arbetslös- hetskassomas ekonomi. Att en medlem bör ha erlagt avgift under viss tid för att ha rätt till ersättning, är ett försäkringsmässigt synsätt. Om korta medlemskap skulle vara tillräckliga för att ge ersättningsrätt, skulle kassorna inte få tillräckligt många medlemmar för att kunna finansiera sin verksamhet.

Vidare har medlemsvillkoret ansetts vara ett sätt att förhindra att arbetslöshetsförsälqingen missbrukas. Därigenom anses man kunna hindra att personer med lång uppsägningstid spekulerar i försäkrings— ersättning. Dessa skulle i annat fall kunna vänta med att ansluta sig till försäkringen, tills de blir uppsagda och alltså verkligen riskerar att bli arbetslösa. Detta argument har särskilt ansetts vara tillämpligt på företagare och förklarar den skillnad mellan anställda och företagare som finns i nuvarande försäkring, vad gäller medlemsvillkorets längd.8

De ovan anförda skälen för att ha ett i tid definierat medlemsvillkor har alltjämt bärkraft. Utredningen anser att det även i den nya arbets- löshetsförsäkringen bör finnas ett sådant medlemsvillkor och att detta bör vara utformat i huvudsak enligt dagens regler. Utredningen åter- kommer i kapitel 7 till vad som bör gälla för företagare.

Medlemsvillkoret har endast betydelse för frågan om den arbetslöse är berättigad till inkomstbortfallsersättning eller inte. Har den arbetslö— se inte varit medlem, ska han eller hon ändå kunna erhålla grundbelop- pet. Denna del av försäkringen är i utredningens förslag obligatorisk, dvs. bygger inte på frivillig anslutning.

Inträdesvillkor

En fråga som bör behandlas i detta sammanhang är vilka som ska kunna söka medlemskap i en arbetslöshetskassa. Ett av grundkraven för att kunna bli medlem i en arbetslöshetskassa är att sökanden har ett förvärvsarbete som i genomsnitt inte understiger 17 timmar per vecka. Denna regel har tillämpats olika av arbetslöshetskassoma. Det finns exempel på att kassor har godtagit att den inträdessökande har arbetat

8 Företagare måste med vissa undantag ha varit medlemmar i 24 månader för att få ersättning. Se kapitel 7.

17 timmar endast den vecka han eller hon ansökte om medlemskap. Någon enhetlig praxis finns inte.

Syftet med 17-timmarsregeln är att förhindra att personer, som inte har tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden, omfattas av arbetslös- hetsförsälqingen. Utredningen delar detta synsätt och anser att en framtida arbetslöshetsförsälq'ing bör ha en motsvarande regel. För att göra kravet på anknytning till arbetsmarknaden tydligt, bör det precise- ras. Utredningen anser att ett rimligt krav är att man ska ha arbetat i genomsnitt 17 timmar per vecka under en månad (30-dagarsperiod), innan man ansöker om medlemskap.

Denna regel ska inte tolkas på så sätt att man rent faktiskt måste ha uppfyllt villkoret, innan man ansöker om medlemskap. En person, som kan uppvisa ett anställningsavtal som innebär att han eller hon har er- hållit anställning i sådan omfattning att villkoret kommer att uppfyllas, bör ha rätt att omgående erhålla medlemskap.

Arbetsvillkor

Allmänt

Som utredningen konstaterade i delbetänkandet är det i dag relativt enkelt att kvalificera sig för rätt till ersättning från arbetslöshetsför- säkringen. En arbetslös kan trots en relativt svag förankring på arbets- marknaden få ersättning. Fördelen med hittills gällande låga kvali- ficeringskrav är att arbetslöshetsersättning därmed kommit att utgå till en stor andel av de arbetslösa. Nackdelen med låga krav är att även grupper med svag anknytning till arbetsmarknaden vid arbetslöshet får ersättning från försälqingen, hittills dessutom praktiskt taget utan tidsbegränsning.

Låga kvalificeringskrav gör det också lättare för företag och kom- muner att använda arbetslöshetsförsälqingen i kostnadsövervältrande syfte. Kommuner kan välja att erbjuda arbetslösa med socialbidrag kortare anställningar. Därigenom kvalificerar sig dessa personer för KAS eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Företag kan på liknande sätt genom upprepade kortvariga anställningar - mer eller mindre reella - avveckla äldre arbetskraft många år i förtid. En kort kvalificeringstid ökar också möjligheterna att använda arbetslöshets- försäkringen som löneutfyllnad vid säsongvariationer och andra uppre- pade tillfälliga anställningar. Se ovan kapitel 2.

Reguljärt arbete

Reglerna om arbetsvillkor ändrades den 1 januari 1996. Förändringen innebar att det numera krävs reguljärt arbete för att kvalificera sig för en första period med arbetslöshetsersättning. Tidigare kunde arbets— villkoret uppfyllas genom beredskapsarbete, arbetsmarknadsutbildning, ALU m.m. Syftet med förändringen var att stärka arbetslinjen och att förstärka det försäkringsmässiga inslaget.

Som förvärvsarbete räknas även tid med helt eller delvis bibehållen lön i form av semester eller ledighet. Detta gäller dock inte vid ledighet p.g.a. sjukdom, totalförsvarsplikt eller barns födelse. Vidare räknas tid under vilken semesterlön utgår som tid i arbete.

Utredningen anser att det nu gällande kravet på att arbetsvillkoret för en första ersättningsperiod ska uppfyllas med reguljärt förvärvs- arbete bör behållas. Endast de som har haft en fast anknytning till arbetsmarknaden bör kunna erhålla full arbetslöshetsersättning. '

Riksdagen har i juli 1996 bl.a. beslutat att sådana arbeten för vilka relqyteringsstöd har lämnats inte längre ska kvalificera till en första ersättningsperiod. Sedan tidigare gäller att utbildningsvikariat normalt inte heller kvalificerar. I dessa fall handlar det om anställningar som oftast har kollektivavtalsreglerad lön och andra reguljära arbetsvillkor, och där en viss statlig subvention ges till arbetsgivaren baserad på lönekostnaden för den anställde. Arbetsgivaren, inte den anställde, får ett bidrag.

Utredningen anser att även anställningar som är statligt subven- tionerade bör kunna räknas in i arbetsvillkoret för en första ersättnings- period, om det föreligger ett anställningsförhållande som är reglerat i kollektivavtal och kollektivavtalsenlig lön utgår, eller jämförbara vill- kor gäller. För att arbetet ska vara kvalifikationsgrundande bör dock enligt utredningens mening subventionen inte överstiga 50 procent av lönekostnaden. När det gäller anställningar som subventioneras för att underlätta för arbetshandikappade att komma in i arbetslivet, bör un- dantag göras från denna begränsningsregel.

Utredningen är medveten om att kommuner i vissa fall har använt rekryteringsstöd tillsammans med korta tillfälliga kommunala anställ- ningar för att på så sätt kvalificera in arbetslösa i försäkringen. Utred- ningens förslag nedan om ett förlängt arbetsvillkor motverkar dock av ekonomiska skäl en sådan användning av rekryteringsstöd.

Praktik

En fråga som har betydelse i detta sammanhang är om den yrkespraktik som ingår i studieplanen för vissa utbildningar ska betraktas som för- värvsarbete och kvalificera till arbetslöshetsersättning. Den praktik som här avses är sådan som liknar vanligt arbete och för vilken lön utgår. Yrkespraktik kan ingå både i gymnasieutbildningar och i hög- skoleutbildningar.

När det gäller gymnasiestudier har man i vissa fall ansett att prakti— ken, om det föreligger ett anställningsförhållande, innebär att den stu- derande kan bli medlem i en arbetslöshetskassa och kvalificera sig till ersättning från arbetslöshetsförsälo'ingen. Praktiktiden har dock sällan en sådan omfattning att den ensam räcker till för att kvalificera den studerande till arbetslöshetsersättning.

Utredningen anser att invändningar kan resas mot att praktiktid till— låts kvalificera till arbetslöshetsersättning. Syftet med arbetsvillkoret är att en arbetslös som får ersättning ska ha varit fast etablerad på arbets- marknaden. Om en gymnasiestuderande som ett led i sin utbildning utför visst praktikarbete, kan han eller hon knappast anses ha en sådan anknytning. Utredningen anser därför att praktik som genomförs i samband med gymnasiestudier inte ska kunna kvalificera till arbetslös- hetsersättning. Detta gäller oavsett om lön utgår under praktiktiden eller inte.

Vid högskolestudier bör inte praktiktid under vilken studiemedel kan utgå kvalificera till arbetslöshetsersättning. I de fall studierna kräver att den studerande tar ett reguljärt arbete under ferietid, måste däremot han eller hon anses ha en sådan anknytning till arbetsmark- naden att han eller hon genom detta arbete ska kunna kvalificera sig för arbetslöshetsersättning.

Längden på den arbetade tid som krävs

Utredningen anser att det nuvarande arbetsvillkoret på fem månader bör förlängasg. Därmed markeras tydligare att det krävs en fast anknytning till arbetsmarknaden för att få del av de förmåner arbetslöshetsförsälq'ingen innebär. Utredningen ansluter sig till det av riksdagen i juli 1996 fattade beslutet om att arbetsvillkoret ska vara nio månader.

9 Se delbetänkandet avsnitt 7.2.

Om längden på arbetsvillkoret ändras, bör även längden på den s.k. ramtiden övervägas. En förlängd kvalificeringstid talar för en förlängd ramtid. Den försäkrade får då en längre sammanlagd tid på sig att arbeta ihop arbetsvillkorets nio månader. Görs ramtiden längre än ett år, uppstår emellertid ökad risk för att arbetslöshetsförsäloingen under långa perioder kan användas som löneutfyllnad i branscher med så- songarbetslöshet. Därför bör ramtidens längd bibehållas, dvs. tolv månader.

Ett arbetsvillkor med längre kvalificeringstid kommer att stänga ute nytillträdande från arbetslöshetsersättning. Det bör därför i den nya arbetslöshetsförsäloingen finnas en möjlighet för personer, som uppfyl- ler ett arbetsvillkor med kortare kvalificeringstid, att få någon form av ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Hur denna ersättningsrätt bör vara utformad återkommer utredningen till i kapitel 6.

Ett längre arbetsvillkor kommer att innebära att en del arbetslösa, som med dagens regler skulle ha erhållit ersättning, i framtiden inte blir berättigade till detta. Beräkningar av hur många som kan bli berör- da av ett längre arbetsvillkor redovisas i kapitel 11. Ett område som kommer att drabbas särskilt hårt är kultursektomw.

Beträffande återkvalificering till nya ersättningsperioder se nedan avsnitt 5.6.

Dag— eller timtid som beräkningsgrund

För närvarande skiljer sig konstruktionen av arbetsvillkoret åt i de två ersättningssystemen. I arbetslöshetsförsäkringen bestäms arbetsvillko- ret av att den försäkrade ska ha arbetat ett antal dagar under ett visst antal månader. I KAS bestäms arbetsvillkoret av att sökanden ska ha arbetat ett antal månader under vilka han eller hon har arbetat ett visst antal timmar. Reglerna innebär att i försäkringen räcker det med att ha arbetat totalt 240 timmar utspridda över minst fyra månader och en dag. I KAS behövs 375 timmar fördelade på fem månader, där den femte månaden måste ha minst 75 timmars arbete.

När ALF-lagen infördes var arbetsvillkoret konstruerat på samma sätt som i KAS-lagen. Det fanns dock möjlighet för de arbetslöshets- kassor som så önskade att bestämma arbetsvillkoret på basis av dagar. I samband med en översyn av ALF-lagen år 1989 konstaterades att fler- talet kassor beräknade arbetsvillkoret på grundval av dagar. Lagen änd- rades därför i enlighet med arbetslöshetskassomas praxis. Reglerna

10 Se kapitel 7.

kommer åter att ändras fr.o.m. den 1 januari 1997, eftersom riksdagen har beslutat att arbetsvillkoret ska vara formulerat som 80 timmar per månad.

De två mätrnetodema har olika för- och nackdelar. Fördelarna med ett system som grundar sig på dagar är att den enskilde kan medräkna månader då han eller hon endast har arbetat ett fåtal dagar, under förut- sättning att han eller hon under övriga månader har arbetat fler dagar. I en av månaderna räcker det med en arbetad dag. Dagmetoden gynnar de som har ett stabilt arbetsmönster och arbetar flertalet dagar i en följd, både heltids- och deltidsarbetande. Mängden arbetstid som krävs är också med de regler som nu gäller lägre än i timmetoden.

Dagmetoden missgynnar de som har mycket oregelbunden arbetstid både i timmar och avseende fördelning över dagar. Dagar med få ar- betade timmar kan inte tillgodoräknas alls. I timmodellen enligt KAS ställs å andra sidan högre krav både på arbetstiden i timmar och på vilken beständighet över tiden arbetet ska ha haft. Utredningen antar att det är denna skillnad i villkor som lett till att flertalet arbetslöshets- kassor har valt dagmetoden.

En generell slutsats är att ju längre arbetsvillkoret görs i antal månader, desto mindre relativ betydelse får skillnaderna mellan dag- och timmetodema. Av vikt vid jämförelse mellan de två metoderna är enligt utredningen att timmetoden jämfört med dagmetoden ställer högre krav på kontinuerlig anknytning till arbetsmarknaden. Tim- metoden är också bättre lämpad att fungera på en flexibel arbets- marknad, där arbetstiden kan vara mycket ojämnt fördelad mellan olika dagar. Varje timme räknas med. Utredningen anser därför att ett arbetsvillkor som grundar sig på timtid bör väljas som huvudprincip.

Antalet månader som kan räknas in i arbetsvillkoret kan i vissa fall påverkas av när under en kalendermånad den arbetade tiden ligger. Om den arbetade tiden ligger i slutet av en kalendermånad, kan den måna- den bortfalla. För de personer som ligger precis på gränsen för att klara ett arbetsvillkor kan detta drabba hårt. Utredningen anser därför att vid sådana situationer ska en altemativregel kunna användas. Den innebär att s.k. brutna månader används vid beräkning av arbetsvillkor (och ramtid) istället för kalendermånader. Detta eliminerar problemet med den tappade månaden.

Minst halvtid

Den arbetstid som krävs för att kvalificera till ersättning bör enligt utredningens mening minst motsvara ett halvtidsarbete. Eftersom

arbetstiden inom ett flertal avtalsområden är kortare än 40 timmar per vecka, anser utredningen att arbetsvillkoret bör bestämmas till 75 timmars förvärvsarbete per månad.

Mot detta kan invändas att även arbetad tid av mindre omfattning borde ge rätt till ersättning, t.ex. borde den som arbetar 30 procent av heltid en längre period och sedan blir arbetslös kunna få motsvarande arbetslöshetsersättning. Därmed skulle också en anpassning till en framtida flexiblare arbetsmarknad underlättas i försäkringssystemet. Utredningen delar dock inte denna syn. Arbete som understiger halvtid är mer att likna vid en bisyssla, dvs. försörjningen ordnas i huvudsak på annat sätt. Försäkringen ska i första hand omfatta förvärvsarbetande med en fast förankring på arbetsmarknaden. Den som har flera arbeten med kortare tid, vilka sammanlagt överstiger 75 timmar i månaden kan, i likhet med vad som gäller idag, få räkna samman tiden.

Om gällande kollektivavtal för en bransch eller ett verksamhets- område innebär att halvtid inte uppfyller kravet på 75 timmars för- värvsarbete per månad, föreslås att det införs en bestämmelse, som överensstämmer med den av riksdagen i juli 1996 beslutade rätten för regeringen eller den regeringen bemyndigar att meddela särskilda före- skrifter avseende arbetsvillkoret.

Överhoppningsbar tid i arbetsvillkoret

Regler om vilka aktiviteter som ger överhoppningsbar tid har tillkom- mit i lagen vid olika tidpunkter. Det handlar i flertalet fall om aktivitet- er som den enskilda individen inte själv råder över. Exempel på detta är sjukdom respektive fullgörande av totalförsvarsplikt. Lagstiftaren har genom reglerna om överhoppningsbar tid ordnat så att den arbets- löse inte förlorar sin ersättningsrätt i dessa situationer. Utredningen anser inte att det finns anledning att ändra på Vilka aktiviteter som ska betraktas som överhoppningsbara, dvs. de regler som nu - år 1996 - gäller bör kvarstå.

Det finns i dag en viss skillnad mellan bestämmelserna om över- hoppningsbar tid i de båda regelverken. I ALF—lagen finns ingen be- gränsning av hur lång tid tillbaka som överhoppningsbar tid får till- godoräknas. Däremot finns det i KAS-lagen en begränsning som inne- bär, att den arbetslöse i ramtiden inte får tillgodoräkna sig överhopp- ningsbar tid till den del denna tid överstiger två år. Denna regel inför- des år 1985 bl.a. av det skälet, att det hade visat sig svårt att få fram utredningsunderlag om tid som låg långt tillbaka. Begränsningsregeln

innebär att förhållanden, som ligger längre tillbaka i tiden än tre år från den första arbetslösa dagen, inte kan påverka rätten till KAS.

Konsekvenserna av denna begränsning är antagligen inte så stora, eftersom flertalet av dem som erhåller KAS är nytillträdande på arbets- marlcnaden, varför man inte har så mycket överhoppningsbar tid att tillgodoräkna sig. I drygt var fjärde fall grundas ersättningsrätten inte på arbete utan på utbildningsvillkoret.

När det gäller arbetslöshetsförsäkringen har reglerna om överhopp- ningsbar tid större betydelse. Detta gäller främst för dem som efter en tids arbete har studerat, varit bamlediga eller långtidssjuka och därefter blir arbetslösa. Det är enligt utredningens mening inte förenligt med försäkringens syfte att man ska kunna vara borta mycket lång tid från arbetsmarknaden och ändå vara berättigad till arbetslöshetsersättning. Anknytningen till arbetsmarknaden blir då alltför svag.

Utredningen anser att det bör införas någon form av begränsning av hur lång överhoppningsbar tid en arbetslös får tillgodoräkna sig inom ramtiden. Det bör vara möjligt att med viss marginal genomföra t.ex. treåriga högskolestudier med överhoppningsbar tid. Utredningen före- slår därför en begränsningsregel som innebär, att den arbetslöse maxi- malt fär tillgodoräkna sig en överhoppningsbar tid av tre år. Detta in- nebär att förvärvsarbete som ligger närmare än fyra år bakåt i tiden från den första dagen med arbetslöshetsersättning kan tillgodoräknas.

5 .4 Dagpenning

Förslag

Dagpenningbegreppet bör behållas, men dagpenningens nivå bör i hög- re grad avspegla den arbetslöses aktuella anknytning till arbetsmark- naden. Dagpenningen bör beräknas på den genomsnittliga arbetstiden och inkomsten under hela det senaste året. Detta innebär att den som inte har arbetat hela året får en lägre dagpenning.

All överhoppningsbar tid bör beaktas vid bestämmande av normal- arbetstid. I likhet med vad som föreslagits vad gäller arbetsvillkoret, bör den överhoppningsbara tiden begränsas till tre år. Det betyder att inkomster som ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde inte påverkar dagpenningen.

Den arbetslöse bör ha samma dagpenning under alla delperioder med inkomstbortfallsersättning. Det ska vara möjligt att genom för- värvsarbete höja dagpenningens nivå både i samband med att en ny delperiod beviljas och under pågående delperiod. Även avtalsenliga lö— neökningar bör kunna påverka dagpenningen.

Gällande rätt

Dagens system

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på att det utgår ersättning i form av ett per dag bestämt belopp dagpenning - under högst fem dagar per kalendervecka. Dagpenningen ska i princip motsvara 75 procent av den försäkrades aktuella dagsförtjänst, dvs. av inkomstbortfallet. Med dagsförtjänst avses en femtedel av den veckoinkomst eller, ifråga om försäkrad med månadslön, en tjugoandradel av den månadsinkomst, som den försäkrade före arbetslöshetens inträde vanligen åtnjöt under den arbetstid som var normal för den försäkrade, den s.k. normalar- betstiden.

Normalarbetstiden är den genomsnittliga arbetstiden antingen i det förvärvsarbete som medförde att arbetsvillkoret uppfylldes eller, om detta är förmånligare för den försäkrade, i allt förvärvsarbete som utförts under ramtiden.

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Av riksdagen beslutade förändringar innebär en skärpning av reglerna för bestämmande av dagpenning för dem som har arbetat kort tid. Den ersättningsgrundande inkomsten ska utgöra ett genomsnitt av den sökandes inkomster av förvärvsarbete under de tolv månader som omedelbart föregick anmälan som arbetslös hos arbetsförmedlingen. Den sökandes normalarbetstid beräknas som ett genomsnitt av arbets- tiden under samtliga tolv månader.

Till skillnad från i arbetsvillkoret ska man vid bestämmande av normalarbetstid, förutom i vissa fall, inte beakta s.k. överhoppningsbar tid. Dessa fall är när den försäkrade har varit förhindrad att arbeta p.g.a. sjukdom eller vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Nuvarande ordning återspeglar enligt lagstiftarens mening inte på ett rättvist sätt den arbetslöses verkliga anknytning till arbetsmark- naden. Dagpenningen kan å ena sidan grundas på den inkomstnivå och den arbetstid som har gällt under arbetsvillkorets 80 dagar, dvs. under en ganska kort tid. Reglerna om överhoppningsbar tid kan å andra sidan innebära, att den korta tid som dagpenningen grundas på kan ligga relativt långt tillbaka i tiden. En kort period med hög inkomst kan således under lång tid framöver ge rätt till hög dagpenning.

Förslag i budgetpropositionen för år 1997

Regeringen har i den budgetproposition för år 1997 som lämnades till riksdagen den 12 september 1996 bl.a. föreslagit vissa förändringar i ALF-lagen. Förslaget innebär att man vid bestämmande av normal- arbetstid inte ska räkna in tid när den arbetslöse har varit förhindrad att arbeta p.g.a. heltidsstudier eller då han eller hon har fullgjort totalför- svarsplikt. Förslaget kommer att behandlas av riksdagen under hösten 1996.

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag

Utredningen har tagit del av de förslag som sjuk- och arbetsskade- kommittén i juli 1996 lämnat i sitt slutbetänkande SOU l996:113. Utredningen har emellertid i föreliggande tidsmässiga läge valt att inte analysera skillnader och likheter mellan de två systemen och behovet

av samordning av bl.a. sättet att beräkna ersättningsnivåer. Det är i nu- läget osäkert vilka av kommitténs förslag som kommer att genomföras.

Konsekvenser av nyligen fattade beslut

Sättet att bestämma dagpenningens storlek kommer, som ovan på— pekats, att ändras den 1 januari 1997. Ersättningen ska därefter beräk- nas på ett genomsnitt av arbetstid och inkomst under de senaste tolv månaderna före det att sökanden anmälde sig som arbetslös hos arbets— förmedlingen. Enligt sysselsättningspropositionenll ska normalarbets- tid och normalinkomst i princip ligga fast under hela ersättningstiden. Det krävs sex månaders reguljärt förvärvsarbete med högre inkomst och/eller arbetstid för att höja dagpenningen.

Innebörden av riksdagsbeslutet är att den som bara har arbetat nio månader under ramtiden och således enbart har haft en inkomst som utgör 75 procent av en helårsinkomst, får en dagpenning på motsva- rande lägre nivå. Denna lägre dagpenning kommer sedan att följa med under hela ersättningstiden och kan bara höjas genom sex månaders reguljärt arbete. Syftet med förändringarna är enligt propositionen att skapa en mer rättvis ersättning.

Enligt regeringens förslag i sysselsättningspropositionen skulle man vid beräknandet av dagpenningens storlek inte beakta någon över- hoppningsbar tid alls. Det betyder exempelvis att en person som före arbetslöshetens inträde studerar en längre tid, riskerar att endast erhålla den lägsta dagpenningen. Detta kan illustreras genom följande exem- pel.

Exempel A arbetar heltid i tio år. Därefter studerar A under två år och blir sedan arbetslös. Eftersom A får räkna studietiden som överhopp- ningsbar tid vid beräkning av arbetsvillkoret, är A berättigad till arbets- löshetsersättning. Däremot kan A inte tillgodoräkna sig den överhopp- ningsbara tiden vid beräkning av dagpenningens nivå. Eftersom A inte har haft någon inkomst under de tolv månader som föregick arbetslös- heten, bestäms A's dagpenning till 230 kr, d.v.s. den lägsta nivån.

Riksdagen beslutade emellertid att man vid dagpenningberäkning i två fall ska tillämpa samma ramtidsberäkning som vid prövning av arbets- villkoret, dvs. tillämpa överhoppningsbar tidlz. Dessa fall är dels vid

Prop. 1995/96:222. '2 Finansutskottets betänkande 1995/96zFiU 15 Del 2.

styrkt sjukdom, dels vid vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Även regeringen har uppmärksammat dessa negativa effekter och har i budgetpropositionen för år 1997 föreslagit att man vid beräkning av normalarbetstid inte ska räkna in tid i heltidsstudier eller total- försvarsplikt i ramtiden. Det bör dock noteras att även om de av rege- ringen föreslagna förändringarna går igenom, kommer det att finnas aktiviteter som räknas som överhoppningsbar tid vid fastställande av arbetsvillkor men inte vid bestämmande av normalarbetstid/dagpen- ning.

Fastställande av dagpenning, överhoppningsbar tid m.m.

Sättet att beräkna dagpenning, dvs. ett belopp per dag under fem dagar per vecka, bör behållas i den nya arbetslöshetsförsäkringen. Utredning- en delar lagstiftarens åsikt att det är viktigt att försöka skapa en dag- penningberäkning, som nivåmässigt mer rättvist avspeglar den arbets— löses verkliga anknytning till arbetsmarknaden. Utredningen föreslår därför att beräkningsreglema i den nya lagen om arbetslöshetsförsäk- ring utformas enligt de bestämmelser som kommer att gälla fr.o.m. 1997. Detta innebär att normalarbetstid och normalinkomst baseras på ett genomsnitt av arbetstid och inkomst under de senaste tolv månader- na. Detta innebär att den som inte har arbetat hela året får en lägre dag- penning.

De av regeringen i budgetpropositionen föreslagna förändringarna innebär att ramtidsberäkningama i huvudsak överensstämmer vid fast- ställande av arbetsvillkor och normalarbetstid. Utredningen anser att det inte finns några sakliga skäl för att undanta de fall där skillnader fortfarande kommer att finnas. Utredningen föreslår därför att grunder- na för överhoppningsbar tid ska vara desamma vid beräkning av normalarbetstid och arbetsvillkor.

Samma begränsning av längden på den överhoppningsbara tiden bör införas som den som ovan föreslagits beträffande arbetsvillkoret, dvs. tre år. Det innebär att inkomster som ligger längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde inte kommer att påverka dagpenningen.

Dagpenning under olika delperioder

En fråga av stor betydelse för de arbetslösa är vilken dagpenning som han eller hon ska ha under hela ersättningstiden, dvs. inte bara under den första delperioden utan även under de eventuellt påföljande del- periodema. Beträffande delperioder se nedan avsnitt 5.6.

Enligt ALF-lagen i nuvarande lydelse kan en person under en pågå- ende ersättningsperiod uppfylla ett nytt arbetsvillkor. När den pågåen- de ersättningsperioden har tagit slut, har den arbetslöse rätt till ersätt- ning under ytterligare en ersättningsperiod. Det har därvid utvecklats en rättspraxis13 som innebär att den normalarbetstid och dagsförtjänst som den arbetslöse hade, när han eller hon påbörjade den första ersätt- ningsperioden, ligger till grund för att beräkna den ersättningsgrundan- de inkomsten även i efterföljande ersättningsperioder. Dagpenningen blir densamma, den följer med över från den första ersättningsperio- den.

Rent tekniskt sker detta genom att den nya perioden startar minst en dag innan den gamla tar slut. Den arbetslöse blir aldrig utförsäkrad. Detta innebär att enligt nuvarande praxis kan dagpenningen inte sänkas utan bara höjas för den som under en pågående ersättningsperiod kva- lificerar sig för en ny ersättningsperiod.

Vid en granskning av förarbetena till de förändringar som riksdagen beslutade om i juli 1996 och som träder i kraft den 1 januari 1997, går det inte att utläsa hur man i fortsättningen ska beräkna dagpenningens storlek under hela ersättningstiden, dvs. om dagpenningen ska fast- ställas på nytt vid beslut om en ny ersättningsperiod (delperiod med utredningens terminologi) eller om samma dagpenning ska fortsätta att gälla.

Riksdagens beslut innebär att lagen innehåller bestämmelser om begränsning av antalet ersättningsperioder. Till och med år 1996 kan den arbetslöse så länge han eller hon uppfyller ett arbetsvillkor erhålla ytterligare ersättningsperioder, den s.k. rundgången. I de nya reglerna med flera perioder kommer den försäkrade att gå hela den första perio- den ut, innan en ny period börjar löpa, dvs. han eller hon blir utförsäk- rad och får sedan en ny period.

Perioderna saxar inte längre i varandra rent tekniskt. Därför uppstår frågan vilken dagpenning som ska gälla för ersättningsperiod nummer två. Om en helt ny beräkning då ska ske, kommer dagpenningen i fler- talet fall att bli lägre än i den första ersättningsperioden p.g.a. lägre

'3 Se prop. 1993/94:209 sid. 89

inkomstnivå/normalinkomst. Detta gäller t.ex. om den arbetslöse denna gång kvalificerat sig genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Oavsett vilken innebörd de redan beslutade reglerna har, anser utredningen av principiella skäl att normalarbetstiden och normalin- komsten inte bör sänkas under ersättningsperioden, dvs. under samtliga delperioder med inkomstbortfallsersättning. Dagpenningen bör därför ligga fast när en ny delperiod beviljas. Jämför ovan kapitel 2.

Ett annat skäl är att den arbetslöse annars inte skulle vara motiverad att ta ett arbete med låg lön, eftersom han eller hon då riskerar att få sin dagpenning sänkt, om arbetslöshet inträffar igen. Motstånd mot att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan uppstå av samma skäl. Sådana inlåsningseffekter är enligt utredningen inte önskvärda och motverkar arbetslinjen.

Omprövning av dagpenning under pågående period

Om den arbetslöse under ersättningsperioden utför reguljärt arbete, som innebär att han eller hon skulle kunna erhålla en högre dagpen- ning, bör enligt utredningens mening dagpenningen kunna höjas både under pågående delperiod och vid beviljande av en ny delperiod.

Omprövning av fastställd dagsförtjänst görs i dag under pågående ersättningsperiod i tre fall. Dessa är vid omprövning av normal- arbetstiden, sedan löneförhandlingar för det avtalsområde som mot— svarar arbetslöshetskassans verksamhetsområde avslutats samt då den försäkrade har haft ett avbrott under ersättningsperioden på grund av arbete, arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering med en högre inkomst än tidigare. Avbrottet ska ha varit sammanhängande och ha omfattat minst fem månader (21 veckor).

Ovanstående bestämmelser är i dag inte införda i ALF-lagen, utan framgår av de föreskrifter som AMS utfärdat. Från och med den ljanuari 1997 kommer bestämmelser om omprövning av fastställd dagsförtjänst att införas i lagen. Omprövning kommer då att kunna ske vid omprövning av normalarbetstiden eller då den försäkrade har haft ett avbrott i ersättningsperioden p.g.a. arbete med högre inkomst än tidigare. Avbrottet ska ha varit sammanhängande under minst sex må- nader och ha omfattat reguljärt arbete.

Utredningen har övervägt om det är lämpligt att formulera regeln på så sätt att den arbetslöse ska ha uppfyllt ett arbetsvillkor på nio måna— der för att omprövning ska kunna ske. Detta är dock mindre lämpligt med tanke på att regeln i så fall skulle innebära att den knappast

kommer att komma till användning i praktiken. Samtidigt bör dock inte tiden sättas för kort. Den arbetslöse bör åtminstone under någon tid ha haft en så pass stark anknytning till arbetsmarknaden att det är befogat att bevilja honom eller henne en höjd dagpenning.

Utredningen ansluter sig till uppfattningen att omprövning av fast- ställd dagsförtjänst bör ske vid omprövning av normalarbetstiden samt då den arbetslöse har haft ett uppehåll i sin ersättningsperiod och där- vid utfört arbete i sex månader. Även vid avtalsenliga lönehöjningar bör dagpenningen justeras.

5.5. Ersättningsnivåer

Förslag

Ersättningen för inkomstbortfall i den nya arbetslöshetsförsäkringen bör vara 80 procent. Ersättningsnivån bör vara densamma under hela ersättningsperioden och räknas upp med generella löneökningar enligt kollektivavtal.

Den lägsta dagpenningen - grundbeloppet - föreslås i 1998 års nivå vara 295 kr per dag, vilket motsvarar 6 500 kr i månaden. Den högsta dagpenningen bör på kort sikt höjas till två grundbelopp, dvs. 590 kr. På längre sikt bör den högsta ersättningen vara 2,5 grundbelopp i dag- penning.

Både den lägsta och den högsta dagpenningen bör knytas till ett inkomstindex som avspeglar de förvärsvarbetandes ekonomiska stan- dardutveckling

Gällande rätt

Dagens system

Dagpenning i arbetslöshetsförsäloingen lämnas, som framgått ovan, med 75 procent av den försäkrades dagsförtjänst. Högsta dagpenning är för närvarande 5 64 kr. Beloppet motsvarar 75 procent av en månadslön

på ca 16 500 kr. Den lägsta dagpenning en försäkrad kan erhålla är för närvarande 230 kr per dagM.

Det kontanta arbetsmarknadsstödet utgår med 230 kr per dag, vilket motsvarar den lägsta dagpenningnivån i arbetslöshetsförsäloingen.

Kommande förändringar

Regeringen har bl.a. i den ekonomiska Vårpropositionen15 aviserat att kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäldingen ska höjas till 80 procent fr.om. den 1 januari 1998. Höjningen ska finansieras genom regeländringar inom arbetslöshetsersättningen. Regeringen lämnade i denna fråga inget förslag i sysselsättningspropositionen utan avser återkomma, när finansieringen av höjningen är säkerställd”).

Vid utskottsbehandlingen av sysselsättningspropositionen anslöt sig finansutskottet till regeringens uppfattning att ersättningsnivån ska höjas. Samtidigt förklarade utskottet att det maximala beloppet för dagpenning inte borde höjas i samband med att ersättningsnivån höjs till 80 procent”.

Inkomstbortfallsersättning

Utredningen anser att de sänkningar av ersättningsnivåema i arbetslös- hetsförsäkringen som genomfördes åren 1993 och 1996 har gjort att försäkringen i dag befinner sig i närheten av en nedre gräns för vad som kan betraktas som en tillfredsställande inkomstbortfallsförsäkring. En god inkomsttrygghet vid arbetslöshet gör att den som förlorar sitt arbete kan ägna sig helhjärtat åt att söka nytt arbete. Det finns därför skäl att höja ersättningsnivån.

Utredningen bedömer att 80 procents ersättning är en rimlig avvägning mellan kravet på att försäkringen ska ge ett gott inkomst- skydd vid arbetslöshet och kravet på att det ska finnas en tydlig skillnad mellan inkomsten från arbete och ersättningen vid arbetslös- het. Ersättningsnivån bör vara densamma under hela perioden, dvs. utredningen avvisar en stegvis nedtrappning. Se även kapitel 2. Införandet av en bortre gräns för ersättningsperioden se nedan avsnitt

” Se anmärkningen i fotnot 8, avsnitt 4.3. ” Prop. 1995/96:150. "* Se prop. 1995/96: 222 sid. 8.4. '7 Betänkande 1995/96zFiU15.

5.6 - utgör tillräckligt incitament för att den arbetslöse aktivt ska försöka bryta arbetslösheten.

Utredningen anser vidare att inkomstbortfallsskyddet på ett likvär- digt sätt ska kompensera för den förlorade arbetsinkomsten under hela ersättningsperioden. Dagpenningen bör därför som ovan föreslagits räknas upp med generella löneökningar enligt kollektivavtal.

Lägsta dagpenning - grundbelopp

I avsnitt 5.2 fördes en principiell diskussion angående grundbeloppets nivå. Den gick ut på att grundbeloppet bör sättas så lågt att den frivilli- ga anslutningen till inkomstbortfallsskyddet är ekonomiskt motiverad för flertalet av de förvärvsarbetande. Samtidigt får inte grundskyddet vara så lågt att det praktiskt taget alltid måste kompletteras med annan försörjning.

Utredningen bedömer att 6 500 kr i månaden år 1998 - vilket är i närheten av den föreslagna garantinivån i det nya pensionssystemet - är en lämpligt avvägd nivå. Med en ersättningsnivå på 80 procent betyder detta att golvet för inkomstbortfallsersättningen ligger på en lönenivå på drygt 8 000 kr per månad. Detta ger en lägsta dagpenning på 295 kr.

Grundbeloppet bör knytas till ett inkomstindex för hela arbetsmark- naden som avspeglar de yrkesaktivas ekonomiska standard. Ett sådant index är under konstruktion i Socialdepartementet. 18

Högsta dagpenning

Den högsta dagpenningen måste, enligt utredningens uppfattning, också höjas om arbetslöshetsförsäkringen även i framtiden ska ge en rimlig kompensation för förlorad inkomst åt huvuddelen av de för- värvsarbetande.

Sedan den 1 januari 1996 ersätter arbetslöshetsförsäkringen 75 procent av förlorad inkomst upp till ca 16 500 kr i månaden. Utred- ningen konstaterade i sitt delbetänkande att uppskattningsvis 75 procent av de heltidsarbetande år 1996 har en månadsinkomst som överstiger 16 500 kr.

18 Se Ds l995z41 Reformerat pensionssystem - lag om inkornstgrundad ålder- spension, m.m. Socialdepartementet.

En ersättning på 80 procent, samtidigt som högsta dagpenning ligger kvar på 564 kr, innebär att arbetslöshetsförsälaingen ersätter 80 procent av inkomstbortfallet upp till en inkomst på ca 15 500 kr i månaden. Det betyder att närmare 85 procent av de heltidsarbetande vid arbetslöshet skulle få mindre än 80 procents ersättning.

Utredningen redogjorde i delbetänkandet för vad det skulle kosta att höja ersättningstaket till samma nivå som i socialförsäkringssys- temet.19 En sådan höjning skulle betyda att närmare tre fjärdedelar av de heltidsarbetande skulle ligga under ersättningstaket och få full kom- pensation från arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen fann dock att kostnaden för en sådan höjning var så betydande att den bör anstå till senare. I kapitel 11 nedan redovisas vissa bedömningar av denna kost- nadsökning.

Utredningen föreslår att högsta dagpenning på kort sikt fastställs till två grundbelopp. Det innebär för år 1998 en dagpenning på 590 kr och därmed ett närmande till den nivå som gällde år 1993. Inkomsttaket kommer att ligga vid 16 250 kr vid 80 procents ersättning. På sikt bör taket höjas till motsvarande 2,5 grundbelopp, dvs. en månadsinkomst på 20 300 kr.

För att hindra att inkomstbortfallsförsäkringen gradvis blir allt mer av en grundersättning, bör enligt utredningens mening dessutom den högsta dagpenningen regelmässigt höjas i takt med den ekonomiska utvecklingen. Om arbetslöshetsförsäkringen på ett trovärdigt sätt ska ge skydd mot inkomstbortfall, måste även den högsta dagpenningen följa inkomstutvecklingen på motsvarande sätt som dagpenningen i övrigt. Den högsta dagpenningen är densamma i hela arbetslöshets— försäkringen. Därför behövs ett för hela arbetsmarknaden gemensamt index. Utredningen föreslår att samma inkomstindex som för grund- beloppet används härzo.

*9 7,5 basbelopp vilket motsvarar 22 600 kr i månadsinkomst år 1996. 20 Se fotnot 17.

5.6. Ersättningstid

Förslag

Gränsen för den ersättningsbara tiden i arbetslöshetsförsäkringen bör göras tydlig. Ersättningsrätten föreslås bygga på

en ersättningsperiod på 600 dagar uppdelad i tre delperioder på 200 dagar att tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte räknas in i ersättnings- perioden en kalendertidsbegränsning på fyra år.

Återkvalificering till en ny delperiod ska kunna ske både genom regul- järt arbete och genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsvillkoret är här sex månader inom en ramtid av tolv månader.

För att en helt ny ersättningsperiod ska kunna utgå krävs dels att ett nytt arbetsvillkor på nio månader uppfylls, dels att en spärrtid på tolv må- nader utan ersättning har gått. Här avses både arbetslöshetsersätming och andra arbetsmarknadspolitiska ersättningar på motsvarande nivå. Detta nykvalificeringsvillkor gäller både efter utförsäkring och vid av- brott i en pågående ersättningsperiod.

Varje delperiod ska föregås av fem karensdagar. På sikt, när ekonomin så tillåter, bör karenstiden minskas, i första hand inför påföljande del- perioder.

Gällande rätt

Dagens system

Arbetslöshetsersättning utgår under längst 300 dagar (en ersättnings- period). En ersättningsperiod kan innefatta flera arbetslöshetsperioder, som avbrutits av exempelvis perioder av förvärvsarbete. Förutsättning- en är att avbrotten i arbetslösheten är kortare än tolv månader i följd. I annat fall avbryts den pågående ersättningsperioden, även om alla er- sättningsdagar inte förbrukats.

I ersättningsperioden inräknas inte tid under vilken den arbetslöse deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Om ersättningsperioden har gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har den försäkrade rätt till ytterligare en ersättningsperiod. Med förvärvsarbete jämställs i sistnämnda fall vissa andra aktiviteter. Dessa aktiviteter är fullföljd arbetsmarknads— utbildning eller yrkesinriktad rehabilitering, fullgörande av totalför- svarsplikt, vård av barn m.m.

Dagpenning får inte lämnas till en försäkrad förrän han eller hon under en sammanhängande tid av tolv månader har varit arbetslös i fem dagar (karensvillkor).

De nuvarande reglerna innebär att om den arbetslöse inte upparbetar ett nytt arbetsvillkor, blir han eller hon utförsäkrad. Fram till den 1 juli 1995 stadgades i skilda förordningar att den som riskerade att bli utför- säkrad från ersättning enligt ALF-lagen kunde begära att arbetsför- medlingen anvisade honom eller henne ett beredskapsarbete, en ALU— plats eller en arbetsmarknadsutbildning, om det inte fanns särskilda skäl mot det (den s.k. utförsäkringsgarantin).

För att förtydliga kontraktet mellan den arbetslöse och samhället beslutade riksdagen att dessa bestämmelser skulle tas bort. Av förarbe- tena till förändringen framgår att syftet var att arbetsförmedlingen - istället för den arbetssökande - skulle avgöra vilken åtgärdsplacering som var mest lämplig för den som hotas av utförsäkringZI. Ändringen innebär en viss inskränkning i den enskildes bestämmanderätt, men avsikten har inte varit att ta bort utförsäkringsgarantin.

Den nu nämnda regleringen innebär att arbetslösa som riskerar att utförsäkras erhåller någon form av arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Detta leder till, om inte stadigvarande arbete erhålls, en form av ”rundgång”, dvs. den arbetslöse varvar perioder med arbetslöshetser- sättning med perioder i åtgärd eller kortare perioder av förvärvsarbete. Denna rundgång kan pågå under mycket lång tid. Den enda begräns- ning som finns är att den arbetslöse inte kan uppbära arbetslöshetser- sättning efter fyllda 65 år.

KAS utgår i högst 150 dagar (en ersättningsperiod). Om ersättnings— perioden gått till ända, men ett nytt arbetsvillkor har upparbetats under perioden, har den arbetslöse rätt till en ny ersättningsperiod. Den är- betslöse kan på samma sätt som i arbetslöshetsförsäkringen kvalificera sig till en ny ersättningsperiod genom aktiviteter som arbetsmarknads- utbildning m.m. Även för stödtagare enligt KAS-lagen försöker arbets- förmedlingen så långt som möjligt att ordna arbetsmarknadspolitiska

2' Se prop. 1994/95:218 s. 39

åtgärder för att därigenom undvika utförsäkring. Detta innebär att det även i denna ersättningsform finns en form av rundgång.

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

De särskilda reglerna vad gäller äldre arbetslösa tags bort. Ersättnings- periodema i KAS—lagen förlängs och anpassas till reglerna i ALF- lagen.

För att kvalificera till ersättning från arbetslöshetsförsäknngen första gången kommer det att krävas att den arbetslöse har förvärvsar— betat i minst nio månader.

En begränsning i tiden av ersättningsrätten införs. Ersättning lämnas under längst tre år (kalendertid). I två fall kan tiden förlängas till högst fyra år. Dessa fall är när den arbetslöse under ersättningstiden har ut- fört reguljärt förvärvsarbete utan att samtidigt ha erhållit arbetslöshet- sersättning eller har genomgått utbildning som inte är arbetsmark- nadsutbildning.

Den totala ersättningstiden delas i två 300-dagarsperioder och en sista period som omfattar det antal ersättningsdagar som återstår, till dess att ersättningstiden mätt i kalendertid har gått till ända. En ersätt- ningsperiod räknas tidigast från det att den föregående ersättningspe— rioden har gått till ända. I ersättningsperiodema inräknas dagar då den försäkrade deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller i annan utbildning med studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersätt— ningen. Varje ersättningsperiod ska föregås av en karenstid om sex dagar.

För att erhålla en ny ersättningsperiod krävs att den arbetslöse uppfyller ett nytt arbetsvillkor. Det nya arbetsvillkoret innebär att den arbetslöse, inom en ramtid av tolv månader omedelbart före ansökan om en ny ersättningsperiod, under minst sex månader ska ha utfört förvärvsarbete eller under motsvarande tid deltagit i och fullföljt ar- betsmarknadspolitiska åtgärder m.m. På samma sätt som i dagens system får viss med arbete jämställd tid tillgodoräknas, dels full- görande av totalförsvarsplikt, dels tid med föräldrapenningförmån. I båda fallen dock tillsammans högst två månader.

För att kvalificera sig för en första ersättningsperiod med KAS krävs att den arbetslöse har förvärvsarbetat under minst sex månader under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträ- de. Hänsyn tas endast till endast till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 80 timmar. Vad gäller ersättningstidens och ersätt- ningsperiodemas längd samt utformningen av villkoret för att återkva-

lificera sig för nya ersättningsperioder, överensstämmer dessa med motsvarande regler i arbetslöshetsförsälaingen.

En bortre gräns - överväganden

Den tid under vilken den arbetslöse erhåller arbetslöshetsersättning kan bestämmas på ett flertal olika sätt, beroende på vilka syften man önskar uppnå genom regleringen. En viktig omständighet, som särskilt bör beaktas vid utformningen av ersättningstiden, är att arbetslöshetsför- säkringen ska vara en omställningsförsäkn'ng. Arbetslöshetsförsälq'ing- en har aldrig varit menad att vara något annat än en tillfällig lösning vid ofrivillig arbetslöshet. Den har aldrig varit ämnad att vara en per- manent försörjning eller inkomstutfyllnad.

I dagens system har en obegränsad rundgång utvecklats, vilket strider mot försäkringens karaktär av omställningsförsäkn'ng. Denna rundgång kommer att begränsas genom de regeländringar som gäller fr.o.m. den ljanuari 1997.

Det ligger i linje med försäkringens karaktär av omställningsför- säkring att göra gränsen för den ersättningsbara tiden tydlig. Så har försäkringen också alltid varit konstruerad, dvs. det har funnits ett givet antal ersättningsdagar. Genom kopplingen till arbetsmarlmadspolitiska åtgärder och på senare tid gällande utförsäkringsgaranti har ersätt- ningstiden dock i praktiken blivit obegränsad.

Gränsen för ersättningstiden bör enligt utredningens mening åter göras tydlig. Detta innebär att samtliga som är engagerade och berörda av vad som händer med en arbetslös person, får en definitiv och entydig tidsgräns att agera utifrån. Den bortre gränsen kan ses som en signal om att vid en given tidpunkt måste ett definitivt beslut fattas, ett vägval göras av alla berörda - den arbetslöse, arbetslöshetskassan, arbetsförmedlingen och sannolikt också kommunen. De måste i samråd göra en realistisk bedömning av framtidsutsiktema för den arbetslöse.

Den arbetslöse kan antingen lämna arbetsmarknaden helt, gå över till någon form av skyddad arbetsmarknad eller satsa på en ordentlig omställning för att få ett nytt arbete. Det sistnämnda kan innebära, att en längre kompetenshöjande utbildning väljs. Det kan också handla om byte av yrkes- och inkomsförväntningar och av bostadsort. Sådana

överväganden kan givetvis inte anstå till den dag den arbetslöse är utförsäkrad utan bör ske i god tid före denna tidpunkt”.

Utredningen kommer i det följande att föra resonemang kring olika frågeställningar som har betydelse, dels vid utformningen av ersätt- ningstiden, dels för att ännu tydligare betona försäkringens karaktär av omställningsförsäkring. En bortre gräns gör det i många sammanhang lättare att göra arbetslöshetsförsäkringen mer försäkringsmässig, t.ex. att öka det ansvar den enskilde får ta när det gäller att hantera sina förmåner i försäkringen. Specialregler för att stävja missbruk av olika slag behövs det mindre av, om en bortre gräns för ersättningstiden finns.

Ersättningsrättens längd

Under hur lång sammanlagd tid en arbetslös ska ha rätt att erhålla arbetslöshetsersättning måste avgöras utifrån en avvägning mellan olika intressen. Å ena sidan bör den arbetslöse ha tillräckligt lång tid på sig för att söka ett nytt arbete, bygga på sina yrkeskunskaper genom utbildning och/eller eventuellt flytta till annan ort med bättre arbets- marknad. Å andra sidan får den bortre gränsen för ersättningsrätt inte ligga så långt bort i tiden att den blir diffus och otydlig.

Det bör under alla förhållanden finnas utrymme för att invänta en konjunkturstyrd uppgång i efterfrågan på arbetskraft. Det finns även hos näringslivet intresse av att specialiserad arbetskraft inte omedelbart tvingas lämna en bransch eller ort som har tillfälliga problem.

I delbetänkandet bedömde utredningen att en lämplig avvägning leder till att en bortre gräns bör ligga vid tre till fyra år med arbets- löshetsersättning eller motsvarande. Hur denna tid exakt definieras beror på vad som läggs in i ersättningsperioden. Utredningen kommer i det följande att stegvis precisera hur ersättningstiden ska bestämmas och avgränsas. Översiktligt beskrivet kommer utredningen att föreslå

— en ersättningsperiod på 600 dagar att tid i arbetsmarknadsåtgärder inte räknas in i ersättningsperioden samt — en kalendertidsbegränsning på fyra år.

22 Se delbetänkandet kapitel 7, avsnitt 7.2 för en utförligare genomgång av olika frågeställningar kring en bortre parentes.

Utredningen använder en delvis annan terminologi än den som fanns i sysselsättningspropositionen. Propositionens ersättningstid motsvaras huvudsakligen av utredningens begrepp ersättningsperiod. Propositio- nens ersättningsperiod motsvaras av begreppet delperiod. Utredningen bedömer att de valda begreppen tydligare än propositionens anger vad det handlar om.

Utredningens förslag som presenteras nedan kan på förhand kortfat- tat beskrivas på följande sätt. Den som inte förvärvsarbetar alls under ersättningsperioden utan kvalificerar sig genom arbetsmarknadspolitis- ka åtgärder etc., kan som längst ha kvar inkomstbortfallsersättning i 860 dagar, vilket motsvarar drygt tre år och 3 månader”.

600 dagar med full ersättning

En ersättningsperiod som avbryts efter ett visst antal år, innebär att antalet ersättningsdagar indirekt bestäms av hur tid i arbetsmarknads— politiska åtgärder behandlas och av hur många ersättningsdagar den arbetslöse beviljas åt gången, dvs. om ersättningsperioden delas in i delperioder.

Utredningen har kommit fram till ett antal ställningstaganden i dessa frågor - se nedan - som innebär att ersättningsperioden bör bestå av 600 ersättningsdagar. Det innebär, för den som inte klarar av att få arbete under denna tid, att senast efter tre och ett kvarts år är ersätt- ningsperioden slut.

Utredningen anser som ovan angetts att nivån på ersättningen bör vara densamma under hela ersättningsperioden, dvs. fram till den bort- re gränsen. Dagpenningen ska inte sänkas. Som framgår av kapitel 6 nedan anser utredningen att en lägre nivå är motiverad i två fall, för nytillträdande och efter utförsäkring.

Delperioder

När en person är arbetslös och uppbär arbetslöshetsersättning är det viktigt att man i systemet bygger in naturliga kontrollpunkter. Det har

200+130+200+130+200=860 dagar. Detta exempel utgår ifrån den förut- sättningen att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i praktiken är lika långa som återkvalificeringsvillkoret, dvs. sex månader. Med utredningens förslag nedan tillkommer 3x5 karensdagar.

konstaterats24 att arbetslösa blir aktivare och anstränger sig mer för att bryta arbetslösheten mot slutet av ersättningsperioden. Detta är ett motiv för att dela upp den sammanlagda ersättningstiden i delperioder.

Dessa delperioder bör dock inte vara för korta. Den arbetslöse måste ha tillräckligt med tid för att söka arbete och tillsammans med arbetsförmedlingen eventuellt hinna planera för andra alternativ, innan delperioden tar slut. Delperioden får heller inte vara för lång, eftersom detta kan leda till passivisering. Incitamenten för såväl den arbetslöse som arbetsförmedlingen att vara aktiva skulle bli svagare.

Utredningen anser att en ersättningsperiod på 300 dagar är för lång. Detta innebär i sämsta fall en obruten tid av öppen arbetslöshet på ca 14 månader. Utredningen anser att 200 ersättningsdagar, vilket motsva- rar ca nio månader, är en lämplig längd på delperiodema.

Med utredningens förslag går det att få ersättning i maximalt tre delperioder. När en delperiod har tagit slut, behövs ett nytt beslut av arbetslöshetskassan, som innebär att den arbetslöse får besked om att han eller hon har kvalificerat sig för en ny delperiod. Arbetsför- medlingen ska bidra med underlag för detta beslut, bl.a. grundat på den individuella handlingsplanen.

Arbetsmarknadsåtgärder utanför ersättningsperioden

En fråga som är av principiell betydelse för utformningen av arbetslös- hetsförsäkringen är om den arbetslöse ska förbruka ersättningsdagar, när han eller hon deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder - aktiviteter - eller inte. I det nuvarande systemet tas inga ersättningsdagar i an- språk. Däremot kommer så att vara fallet fr.o.m. den 1 januari 1997.

Om tid i åtgärder, aktivitetstid, räknas in i ersättningsperioden, är det tydligt från början hur många ersättningsdagar den arbetslöse för- fogar över. Motivationen att delta i åtgärder kan bli lägre, när delta- gande i sådana aktiviteter inte förlänger den ersättningsbara tiden. Samtidigt gynnas förvärvsarbete. Detta beror på att förvärvsarbete inte avräknas från ersättningsperioden.

Om tid i åtgärder ligger utanför ersättningsperioden, har den arbets- löse motiv att delta i dem för att spara ersättningsdagar. Detta kan vara både positivt och negativt. Risk finns att en bortre gräns blir mindre verkningsfull som beslutstidpunkt, om upprepade arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder successivt kan skjuta gränsen framåt i tiden. Ersättnings-

24 Se delbetänkandet kapitel 5.

perioden går då inte att överblicka på ett entydigt sätt. Det sistnämnda kan dock motverkas genom att man inför en bortre gräns för ersätt- ningsrätten, som innebär att den även begränsas i kalendertid.

Vid ställningstagande till om tid i åtgärder ska inräknas i ersätt- ningsperioden eller inte, är längden på delperiodema en viktig faktor. Om aktivitetstid räknas in och delperiodema är korta, kan följden bli att arbetsförmedlingen relativt snabbt efter det att den förra perioden har tagit slut måste tilldela den arbetslöse en ny åtgärd. Till detta kommer att individens behov av arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör bedömas åtskilt från hur många ersättningsdagar i försäkringen den arbetslöse har kvar.

Med hänsyn till vad som anförts ovan och då utredningen förordar att delperiodema ska omfatta 200 dagar, bör tid i arbetsmarlmadspoli- tiska åtgärder inte räknas in i ersättningsperiöden/delperiodema. Se även ovan avsnitt 4.2.

Återkvalificeringsvillkor

För att uppdelningen på delperioder ska vara meningsfull, måste det krävas att varje delperiod föregås av arbete eller någon annan form av kvalificeringsgrundande aktivitet. Det måste finnas ett återkvalifice- ringsvillkor. I annat fall bortfaller motivet att i aktivitetshöjande syfte dela upp ersättningsperioden i delperioder. Även i den nya arbetslös- hetsförsäkringen ska det enligt utredningens mening vara möjligt att återkvalificera sig både genom reguljärt arbete och genom att delta i arbetsmarlmadspolitiska åtgärder m.m.

Återkvalificeringsvillkoren kan ha olika utformning. Ett alternativ är att utforma villkoren i huvudsak på samma sätt som i dag. Detta innebär att den arbetslöse måste uppfylla ett givet arbetsvillkor för att återkvalificera sig. Ett annat alternativ är att koppla återkvalifice- ringsvillkoret till de individuella handlingsplaner som ska finnas. Vill- koret skulle i detta fall vara så utformat att den som följer den indi- viduellt anpassade handlingsplanen, men ändå inte lyckas få arbete, erhåller en ny delperiod.

Fördelen med det förstnämnda alternativet, som innebär att den arbetslöse ska uppfylla ett visst arbetsvillkor för att erhålla en ny del- period, är att det är en enkel, entydig och rättssäker regel. Innebörden är helt klar. Uppfyller man ett visst villkor erhåller man ersättning. Den arbetslöse vet med säkerhet vad han eller hon måste göra för att kvalificera sig för en ny delperiod, vilket stärker hans eller hennes

rättsskydd. Därtill kommer att både arbetsförmedlingen och arbets- löshetskassan har ett tydligt regelstöd, när de ska bedöma om en person har rätt till ersättning. Handläggningen blir enkel och snabb. Nackdelen är att försäkringen blir mindre flexibel. Vidare är det risk för att vissa åtgärder av den arbetslöse kan upplevas som mindre meningsfulla och föranledda enbart av återkvalificeringsskäl.

Fördelen med sistnämnda alternativ är att handlingsplanen kan anpassas till den arbetslöse. Åtgärder behöver inte sättas in primärt för att garantera honom eller henne en ny delperiod. Nackdelen med en mindre reglerad övergång är att systemet kan te sig godtyckligt. Det kräver att arbetsförmedlaren och den arbetslöse är helt ense om vad som bör ingå i handlingsplanen och hur den ska uppfyllas. Vidare saknas naturliga kontrollpunkter. Det finns risk för att den arbetslöses situation inte följs upp tillräckligt ofta av arbetsförmedlingen.

Vid en avvägning mellan dessa alternativ anser utredningen att för- delarna med det förstnämnda överväger, dvs. ett givet arbetsvillkor lika för alla. Även i detta fall skulle man emellertid kunna formulera återkvalificeringsvillkoret så att fullföljandet av individuella hand- lingsplaner får stor betydelse.

Som framgick ovan kommer det att krävas att den försäkrade, för att han eller hon överhuvudtaget ska erhålla arbetslöshetsersättning, måste ha uppfyllt ett arbetsvillkor, som innebär förvärvsarbete under en längre period. Syftet med ett långt arbetsvillkor är att den arbetslöse för att bli ersättningsberättigad ska ha haft en stark anknytning till arbetsmarknaden. Det är däremot inte enligt utredningens mening motiverat att ha återkvalificeringsvillkor som är lika omfattande.

Till detta kommer att längden på arbetsmarknadspolitiska aktiv- iteter ofta anpassas efter den tid som krävs för återkvalificering till en ny delperiod. Det är samtidigt mycket som talar för att arbetsmark— nadspolitiska åtgärder av olika slag bör vara kortare än de är i dag. Arbetsvillkoret för återkvalificering bör därför vara ganska kort. Mot detta ska ställas att ett kort arbetsvillkor innebär att relativt begränsade arbetsinsatser återkvalificerar till en ny delperiod. Vid en sammanvägd bedömning anser utredningen att återkvalificeringsvillkoret bör be- stämmas till sex månaders förvärvsarbete eller motsvarande tid i åtgärder.

Ramtiden i återkvalificeringsvillkoret

För att den arbetslöse ska kunna upparbeta rätt till en ny delperiod genom flera korta anställningar, bör ramtiden överstiga återkvalifice- ringsvillkoret. Denna ramtid bör vara relativt generös och bestämmas till tolv månader.

I den nuvarande regleringen av det ekonomiska stödet vid arbets- löshet finns en s.k. avräkningsregel som är beskriven i delbetänkan- det”. Denna regel innebär bl.a. att det för den enskilde är fördelaktigt att uppfylla arbetsvillkoret så sent som möjligt under ersättningsperio- den, eftersom han eller hon annars inom en mycket kort tidsperiod måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Detta innebär att en arbetslös kan bli tvungen att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som ligger mycket nära varandra i tiden.

Enligt de regeländringar som införs den 1 januari 1997 krävs att den arbetslöse uppfyller det s.k. nya arbetsvillkoret inom en ramtid av tolv månader före ansökan om en ny ersättningsperiod. Denna regel kan få till följd att arbete och arbetsmarknadsåtgärder som genomförts i början av ersättningsperioden kan gå förlorade i kvalificeringshänseen- de. Ersättningsperioden kan ju vara utspridd över en betydligt längre tid än tolv månader. Detta skapar inlåsningseffekter och kan leda till att arbetsförmedlingen undviker att sätta in nödvändiga åtgärder så tidigt som möjligt.

De sistnämnda effekterna strider enligt utredningen mot de syften man vill uppnå bl.a. genom de individuella handlingsplanema. Åtgär- der bör sättas in vid lämplig tidpunkt, vilket i vissa fall kan vara i början av en delperiod. För att undvika dessa effekter föreslår utred- ningen att man i den framtida försäkringen när som helst under en del- period ska kunna uppfylla det återkvalificeringsvillkor som berättigar till en ny delperiod.

Villkoret ska dock uppfyllas inom en ramtid av tolv månader. Det innebär att återkvalificeringsvillkoret kan vara fullgjort längre tillbaka än inom tolv månader omedelbart före ansökan om ny delperiod, men att tiden i arbete eller åtgärder som ska återkvalificera måste ligga ganska samlat i tiden, dvs. inom tolv månader.

25 sid. 95 ff.

Den bortre gränsens konstruktion

Kalendertidsbegränsning

Utredningen anser att den totala ersättningsperioden inte bör överstiga fyra år. Detta ger den arbetslöse tillräckligt lång tid för att söka nytt arbete, bygga på sina yrkeskunskaper och eventuellt flytta till en annan ort med en bättre arbetsmarknad. Målet är givetvis att den arbetslöse ska få stadigvarande arbete långt innan ersättningsperiodens slut.

Genom den regel som säger att den bortre gränsen ska infalla efter ett fast antal ersättningsdagar, blir den bortre gränsen helt entydigt bestämd. Ett år utan ersättning bryter ersättningsperioden helt. Om inte den arbetslöse lyckas få arbete, krävs det ändå en betydande aktivitet från hans eller hennes sida för att utförsäkring inte ska ske. Varje delperiod måste föregås av minst sex månaders arbete eller deltagande i arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Även om man fastställer att den arbetslöse endast kan få ett visst antal ersättningsdagar, kan ersättningsperioden komma att bli utspridd över flera år. Detta beror på hur långa arbetsmarknadspolitiska åtgärder han eller hon erhåller eller på om arbetslösheten varvas med kortare perioder av arbete (kortare än ett år). Troligen kommer de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna att bli lika långa som den tid återkvalifice- ringsvillkoret kräver.

Egentligen räcker det med en begränsning av antalet ersättningsda- gar, för att nå det grundläggande syftet med en bortre gräns. Genom att dessutom införa en kalendertidsbegränsning motverkas emellertid på ett enkelt sätt även en del andra problem som finns i arbetslöshetsför- säkringen. Detta gäller främst problem förknippade med säsongarbets- löshet och deltidsarbetslöshet. Utredningen återkommer i kapitel 6 till dessa frågor.

En kalendertidsbegränsning förhindrar att den arbetslöse erhåller ersättning utsträckt över en mycket lång tidsperiod. För att denna begränsning samtidigt inte ska motverka att de arbetslösa tar kortare arbeten, bör kalendertiden innehålla en viss marginal utöver antalet ersättningsdagar. Utredningen föreslår att kalendertiden bestäms till fyra år, vilket ger en rimlig sådan marginal.

Villkor för ny ersättningsperiod

Att den bortre gränsen för tid med ersättning har passerats, bör inte innebära att den arbetslöse aldrig mer ska kunna erhålla arbets- löshetsersättning. Givetvis bör han eller hon genom att uppfylla ett nytt arbetsvillkor kunna kvalificera sig för en ny ersättningsperiod om 600 ersättningsdagar. Den bortre gränsen innebär därmed egentligen bara att ett något strängare arbetsvillkor införs för kvalificering till en helt ny 600-dagarsperiod inom en fyraårsperiod. För att motverka att rundgång uppstår, bör detta villkor — nykvalzficeringsvillkoret - vara strängare än återkvalificeringsvillkoret.

Utredningen har övervägt om en viss tid utan ersättning bör förflyta, innan en ny ersättningsperiod ska kunna utgå. Utredningen anser att en sådan spärrtid behövs för att inte innebörden i en bortre gräns ska urholkas. De alternativ som övervägts har varit tolv respektive 24 må- nader.

En längre spärrtid gör den bortre gränsen tydligare. Å andra sidan innebär ett arbetsvillkor på nio månader ett högt krav på anknytning till den reguljära arbetsmarknaden. Utredningen anser därför att det efter utförsäkring bör räcka med tolv månader utan ersättning, för att en ny ersättningsperiod ska kunna beviljas.

I det fall en person som befinner sig inne i en ersättningsperiod upp- fyller ett nytt arbetsvillkor med nio månaders reguljärt arbete, uppstår frågan om han eller hon i och med den nya arbetslösheten kan bryta den pågående ersättningsperioden och beviljas en helt ny ersättnings- tid. Även här finns alternativa synsätt.

Ett alternativ är att göra arbetsvillkoret helt identiskt med det första, dvs. nio månaders förvärvsarbete under en ramtid av tolv månader. Ett annat alternativ innebär att den arbetslöse dels ska uppfylla ett arbets- villkor på nio månaders förvärvsarbete under en ramtid av tolv måna- der, dels ska han eller hon inte ha erhållit arbetslöshetsersättning under en viss spärrtid, ovan angiven till tolv månader.

Nackdelen med det förstnämnda alternativet till arbetsvillkor är att en arbetslös när som helst under en pågående ersättningsperiod skulle kunna kvalificera sig till en ny ersättningsperiod på 600 ersättningsda- gar och fyra kalenderår. En möjlighet till rundgång skapas. Det hävs en tolvmånadersspärr för att helt bryta kopplingen mellan olika ersätt- ningsperioder.

Frågan är vidare hur man ska bestämma ersättningens storlek för en ny ersättningsperiod, om arbetsvillkoret är nio månader och ingen spärrtid finns. Om dagpenningen grundas på den inkomst som den arbetslöse hade före den första ersättningsperioden, kommer anknyt-

ningen till arbetsmarknaden att kunna ligga mycket långt tillbaka i tiden.

Om man istället inför en regel som föreskriver att dagpenningens storlek i efterföljande ersättningsperiod ska beräknas på den inkomst och arbetstid som förelegat, när det senaste arbetsvillkoret uppfylldes, riskerar man spekulation. Detta framgår av följande exempel.

Exempel A har arbetat i tio år. A:s lön är 16 500 kr i månaden. A blir arbetslös och erhåller en dagpenning på 564 kr/dag. Efter att ha varit arbetslös i 150 ersättningsdagar arbetar A heltid i nio månader. Därefter blir A åter arbetslös. Arbetet var inte så bra betalt och om detta skulle ligga till grund för beräkning av dagpenningen, skulle A:s dagpenning bli 430 kr per dag.

Om man har en regel som innebär att A istället för att fortsätta på sin påbörjade ersättningsperiod i detta fall erhåller en ny ersättnings- period om 600 ersättningsdagar och att samtidigt dagpenningen sänks, kan det vara fördelaktigt för A att välja att istället ta ett arbete som är kortare än arbetsvillkorets nio månader. Om han arbetar åtta månader, fortsätter han på den ursprungliga ersättningsperioden och har samma dagpenning som då. I detta fall innebär det att A är berättigad till ytter- ligare 450 ersättningsdagar med 564 kr i dagpenning, under förutsätt- ning att han eller hon klarar arbetsvillkoret för att erhålla nya delperio- der.

En annan konsekvens av detta sätt att bestämma dagpenningen är att deltidsarbetslösa som uppbär utfyllnadsersättning skulle drabbas mycket hårt. Denna grupp klarar i de flesta fall ett nytt arbetsvillkor redan efter nio månaders arbetslöshet. Detta får till följd att de redan efter nio månader skulle få en sänkt ersättningsnivå, eftersom deras normalarbetstid skulle grunda sig på ett deltidsarbete.

Om alternativet med en spärrtid väljs, undviks dessa problem. Det krävs då att den arbetslöse inte har erhållit någon försäkringsersättning under en sammanhängande tid av tolv månader före det att en ny ersättningsperiod beviljas. Denna bestämmelse överensstämmer med dagens regelsystem, som innebär att den som under en samman- hängande tid av tolv månader inte har uppburit någon försäkrings- ersättning, måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor för att erhålla ersättning, dvs. pågående ersättningsperiod bryts. Därmed bryts också kopplingen till tidigare periods dagpenning.

Vid en bedömning av dessa olika alternativ förordar utredningen det sistnämnda alternativet, dvs. en spärrtid på tolv månader utan ersättning. De olika kvalificeringsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen överensstämmer då mer med varandra och systemet blir mer enhetligt.

Vidare är det viktigt att dagpenningen kopplas till ett i tiden näralig- gande arbete. Inslaget av försäkringsmässighet är större och reglerna är entydiga.

Kravet på tolv månader utan ersättning kan i vissa fall innebära ett glapp på maximalt tre månader utan ersättning. Utredningen anser inte att detta är oacceptabelt med tanke på att försörjning i ytterligare fyra år kan erhållas, när en ny period beviljas efter nio månaders arbete.

Särskilda regler om överhoppningsbar tid

Ett problem med ovan valda konstruktion är emellertid att det finns situationer då en arbetslös kan uppfylla såväl arbetsvillkoret som vill- koret att man inte får ha uppburit ersättning under en sammanlagd tid av tolv månader, utan att det handlar om näraliggande arbete. Det som här åsyftas är situationer när den arbetslöse får tillgodoräkna sig över— hoppningsbar tid.

Utredningen förslår att sådan tid under vilken den enskilde erhåller ersättning motsvarande arbetslöshetsersättning, exempelvis ALU, starta-eget-bidrag och utbildningsbidrag etc, i just detta fall ska räknas på samma sätt som om den arbetslöse uppbär arbetslöshetsersättning, dvs. sådan tid får inte ha förekommit under spärrtiden på tolv månader före ansökan om ytterligare en ersättningsperiod på 600 dagar.

Andra aktiviteter som reguljär utbildning, föräldraledighet m.m. ska inte i detta hänseende jämställas med arbetslöshetsersättning. I dessa fall kan en avräkningsregel tillämpas. Om den arbetslöse har kvalifice- rat sig för en ny ersättningsperiod utan att den pågående tagit slut, ska han eller hon i dessa fall ha rätt att erhålla sin tidigare nivå på dag- penningen under så många dagar, som den arbetslöse hade kunnat upp- bära ersättning på den nivå som gällde under den tidigare ersättnings- perioden.

Karenstid

Bestämmelser om karens har funnits sedan den första kassaförordning- en trädde i kraft år 1935. Motiven för karensdagama har varit flera. Ett av motiven har varit att den arbetslöse, under den närmaste tiden efter det att anställningen har upphört, har ansetts ha tillgångar till förfogan- de för sitt eget och familjens uppehälle. Ett annat motiv har varit att arbetsförmedlingen har behövt tid för att pröva den arbetslöses situa-

tion och överväga lämpliga åtgärder. Karensen har därvid syftat till att sortera bort de korta arbetslöshetsfallen som därigenom inte har belas- tat arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassoma. Först efter en tids arbetslöshet har den arbetslöse i allmänhet ansetts behöva hjälp.

I samband med att dagens reglering infördes år 1974, föreslog den utredning som föregick regleringen (KSA-utredningen) att karensvill- koren skulle slopas. Som skäl för sitt förslag angav utredningen att redan några dagars fullständiga inkomstbortfall kunde innebära en avsevärd ekonomisk påfrestnin för den som var helt beroende av arbetsinkomst för sin försörjning 6.

I regeringens förslag27 förklarade departementschefen att ett slopan- de av karenstiden skulle medföra en stor belastning på arbetslöshets- kassomas ekonomi och administration. Med hänsyn till detta föreslogs att en karenstid om fem dagar skulle införas. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

Under slutet av 1980-talet aktualiserades frågan på nytt och år 1989 slopades karensbestämmelsema. Som skäl för detta angavs att ett kraf- tigt ekonomiskt avbräck i början av arbetslösheten kunde få långvariga ekonomiska konsekvenser, både för den som relativt snabbt kunde få ett nytt arbete och för den som fick vänta en längre tid”.

När arbetslösheten ökade starkt i början av 1990-talet, återinfördes karensbestämmelser år 1993. Förändringen motiverades i stor utsträck- ning av underskottet i Arbetsmarknadsfonden29 och det svåra statsfi- nansiella läget. Vidare angavs som skäl för förändringen att det samma år hade införts karensdagar i andra socialförsäkringar.

I samband med behandlingen av sysselsättningspropositionen i riksdagen i juli 1996, föreslog finansutskottet30 att vissa förändringar skulle göras i det framlagda förslaget. Ändringsförslagen innebar en försvagning av den samlade besparingseffekten i regeringens förslag. Finansutskottet föreslog därför att antalet karensdagar i ALF-lagen och KAS—lagen skulle utökas från fem till sex fr.o.m. den 1 januari 1997. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag. Det innebär att maximalt 18 karensdagar kan ha fallit ut, innan den bortre gränsen slår till.

Som framgår av ovanstående redogörelse är det huvudsakliga skälet till karensdagar att minska arbetslöshetsförsäkringens kostnader. Ut-

KSA-utredningen sou 1971:42 s. 179. " Prop. 197356 sid. 193. Prop. 1987/88:114. 29 Se delbetänkandet kapitel 6, avsnitt 6.7. ” Betänkande 1995/96: FiU 15.

redningen föreslår av samma skäl att den nya försäkringen ska innehålla motsvarande karensbestämmelser. Med hänsyn till att den framtida arbetslöshetsförsäkringen föreslås innehålla ett färre antal ersättningsdagar per delperiod, anser utredningen att antalet karens- dagar per delperiod bör reduceras i förhållande till riksdagsbeslutet. En lämplig avvägning är att varje delperiod föregås av en karenstid av fem dagar. Detta innebär 15 karensdagar under en ersättningsperiod på 600 ersättningsdagar jämfört med maximalt 18 dagar enligt de bestäm- melser som införs den 1 januari 1997. Utredningen anser att på sikt, när ekonomin i försäkringen så tillåter, bör karenstiden kortas, särskilt vid påföljande delperioder.

5.7. Sanktionsregler

Förslag

Sanktionsreglerna föreslås bli mildrade. Dagens hårda regler kan med- föra negativa effekter även för samhället. Tiderna för avstängning föreslås bli kortare.

I det fall en arbetslös anvisats en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller utbildning, föreslås att han eller hon ska ha rätt att avböja erbjudandet utan att stängas av från rätt till ersättning. Däremot ska arbetsförmed- lingen i detta läge göra klart för den arbetslöse, att han eller hon inte kan räkna med ytterligare möjligheter vad gäller sådana åtgärder.

När det är uppenbart att den arbetslöse inte vill ta arbete, föreslås att han eller hon ska avstängas från rätt till ersättning till dess att ett arbetsvillkor på sex månader har uppfyllts.

Möjligheterna att vid svikligt förfarande utesluta en medlem från arbetslöshetskassan bör kvarstå. Frånkännandereglerna ersätts med av— stängning under så lång tid som behövs för att uppfylla ett arbetsvillkor, dvs. nio månader.

Vidare föreslås att de nuvarande återkravsreglema bibehålls.

Gällande rätt

Allmänt

I ALF-lagen och KAS-lagen finns det ett flertal olika sanktionsmöjlig- heter som kan träffa dem som missbrukar arbetslöshetsersättningen. Sanktionema skiljer sig åt beroende på vilket fall av missbruk som de avses att reglera. I de fall missbruket i huvudsak kan karakteriseras som bristande arbetsvilja, kan den arbetslöse drabbas av avstängning. Avstängning innebär att ersättningsperioden skjuts framåt, dvs. när avstängningstiden är över har den arbetslöse lika många ersättningsda- gar kvar, som han eller hon hade innan avstängningen verkställdes.

I det fall missbruket beror på svikligt förfarande, dvs. att han eller hon har ”fuskat” sig till arbetslöshetsersättning, kan den arbetslöse antingen uteslutas ur arbetslöshetskassan eller bli frånkänd sin rätt till ersättning. Om den arbetslöse utesluts ur arbetslöshetskassan, måste han eller hon uppfylla ett nytt medlemsvillkor innan ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan utgå på nytt. I frånkännandefallet för- brukas ett antal ersättningsdagar. Till skillnad från avstängningsfallet innebär frånkännandereglema således att den arbetslöse förlorar ett antal ersättningsdagar.

De nu gällande reglerna i ALF-lagen och KAS-lagen om avstäng- ning, frånkännande av ersättning respektive indragning av rätten till stöd har nyligen ändrats. Förändringarna hade till syfte att göra det för- säkringsmässiga inslaget i arbetslöshetsförsäkringen tydligare. Man ville genom förändringarna stärka kontraktet mellan den enskilde och samhället. Vidare ville man uppnå vissa besparingar.

Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning

Grund för avstängning föreligger i fyra fall. Den första grunden är att den arbetslöse har lämnat sin anställning utan giltig anledning. Den andra grunden är att den arbetslöse har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande. Den tredje och fjärde grunden avser situationer då den arbetslöse har tackat nej till erbjudet lämpligt arbete eller genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att anställningen inte kommit till stånd. Avstängningsreglema gäller även i fråga om arbets- marknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbildningsbidrag.

De regelförändringar som infördes den 1 januari 1996 innebar att det infördes olika avstängningstider för olika avstängningsgrundande

beteenden. De fall där den enskilde hade lämnat sin anställning frivil- ligt behandlades annorlunda än övriga fall. Avstängningstidema för- längdes.

Vad gäller de två första grunderna konstaterades, att det var en sedan länge gällande princip, att den som frivilligt avstår från de möjligheter till arbete som finns på arbetsmarknaden, inte omedelbart kan komma i åtnjutande av arbetslöshetsersättning som alternativ till en arbetsinkomst. De resurser som samhället ställer till förfogande för att komma till rätta med arbetslösheten måste utnyttjas fullt ut för att hjälpa alla de arbetslösa som ofrivilligt har fått lämna sina arbeten eller som inte ges en chans att komma in på arbetsmarknaden”.

Fr.o.m. den 1 januari 1996 gäller att den som lämnat sitt arbete utan giltig anledning i normalfallet ska avstängas från rätt till ersättning i 45 dagar dvs. ca två månader. En kortare avstängningstid kan bli aktuell om det arbete den arbetslöse lämnade skulle ha varat en kortare tid.

För att giltig anledning att sluta sitt arbete på egen begäran ska finnas, måste starka skäl föreligga, t.ex. att personen inte fått ut sin lön av arbetsgivaren eller att arbetet varit olämpligt av hälsoskäl. Olämp- ligheten måste i sistnämnda fall styrkas, i regel med hjälp av ett läkar— intyg. I rättspraxis har inte accepterats att en person säger upp sig ochi samband med uppsägningen besöker läkare. Det måste i princip framgå av läkarintyget att den arbetslöse uppmanats av läkare att säga upp sig. I regel krävs också att andra åtgärder dessförinnan vidtagits, som sjukskrivning, omplacering etc. Vidare anses den som har utsatts för kränkande särbehandling, t.ex. trakasserier och mobbning, ha giltigt skäl att lämna arbetet.

Den som skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande, avvisat lämpligt erbjudet arbete eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppförande uppenbarligen vållat att anställning inte kommit till stånd, avstängs i normalfallet i 60 ersätt- ningsdagar dvs. nästan tre månader. Skulle arbetet ha varat en kortare tid är avstängningstiden 20 respektive 40 ersättningsdagar. Den totala avstängningstiden får i normalfallet inte överstiga 112 respektive 168 kalenderdagar dvs. knappt fyra månader respektive fem och en halv månad. Kan inte avstängningstiden läggas ut, p.g.a. att personen inte söker ersättning inom 112 eller 168 dagar, så sker inte avstängning.

Om detär uppenbart att den försäkrade inte vill anta lämpligt arbe— te antingen genom att upprepade gånger ha avvisat erbjudanden eller

3' Prop. 1995/96:25 s. 126.

lämnat sitt arbete, ska han eller hon vara avstängd till dess att han eller hon har utfört förvärvsarbete under 80 dagar.

Reglerna om avstängning och avstängningstider tillämpas också i fråga om arbetsmarknadspolitiska åtgärder som berättigar till utbild- ningsbidrag och i fråga om anvisningar till arbetslivsutveckling.

Innan de nuvarande reglerna trädde i kraft gällde att avstängningsti- den uppgick till 20 ersättningsdagar i normalfallet och till fem eller tio ersättningsdagar om arbetet eller åtgärden skulle ha varat kortare tid. Den totala avstängningstiden fick inte överstiga 56 kalenderdagar i det fall att personen avstängdes i 20 ersättningsdagar. Vidare angavs ut- tryckligen att den som frivilligt lämnat sitt arbete skulle avstängas från rätt till arbetslöshetsersättning eller KAS. Ordet frivilligt togs bort fr.o.m. den 1 januari 1996.

Riksdagens beslut den 12 juli 1996 innebar endast vissa redaktionel- la förändringar av avstängningsreglema.

Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m.

Enligt ALF-lagen får en arbetslöshetskassa utesluta en medlem som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden som har betydelse för rätten till medlemskap eller ersättning. Detta innebär att den uteslutne inte kan få ersättning igen, förrän han eller hon har uppfyllt ett nytt medlemsvillkor.

Arbetslöshetskassan har möjlighet att, i de fall medlemmen har lämnat sådana oriktiga eller vilseledande uppgifter som påverkar er- sättningsrätten, bestämma en alternativ påföljd. Finner kassan att medlemmen inte bör uteslutas, ska kassan i stället frånkänna honom eller henne rätt till ersättning. Frånkännandet ska gälla under minst 130 ersättningsdagar, dvs. ca sex månader. Den som har frånkänts ersätt- ningsrätt måste uppfylla ett nytt arbetsvillkor som berättigar till en första ersättningsperiod för att erhålla ersättning.

För att vara ersättningsberättigad enligt KAS-lagen behövs inget medlemskap. Det finns således ingen motsvarighet i denna lag till ute- slutningsreglema i ALF-lagen. Däremot kan en arbetslös som har blivit utesluten ur en arbetslöshetskassa på grund av ovan angivna skäl inte heller erhålla KAS under en tid av ett år från uteslutningen. Det finns i KAS-lagen en motsvarighet till frånkännanderegeln i ALF-lagen.

Den som har erhållit arbetslöshetsersättning på felaktiga grunder kan ha gjort sig skyldig till bl.a. bedrägeri och därför bli föremål för straffrättsliga åtgärder. Detta innebär att den som har erhållit arbets- löshetsersättning på felaktiga grunder dels kan frånkännas rätt till

ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller få sin rätt till KAS in- dragen, dels dömas för brott och erhålla en straffrättslig påföljd.

Om den försäkrade eller den som uppbär KAS genom oriktig upp- gift eller genom underlåtenhet att fullgöra honom åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet, eller på annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp, eller har någon på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han eller hon insett detta, ska det som betalats ut för mycket återbeta- las.

Om det föreligger särskild anledning, kan återbetalningsskyldighe- ten helt eller delvis efterges. I praxis har särskild anledning bedömts vara om den försäkrade av andra myndigheter, som exempelvis arbets- förmedlingen, erhållit felaktiga uppgifter eller dessa haft kännedom om förhållandena utan att ingripa.

Överväganden

Sanktioner vid bristande arbetsvilja - avstängning

Utredningen, som i princip delar de synsätt som ligger bakom av- stängningsreglema, anser att det finns skäl att ifrågasätta om man med nuvarande utformning uppnår syftet med dem.

Den första avstängningsgrunden innebär att det krävs mycket starka skäl för att kunna lämna sitt arbete. Sådana skäl kan t.ex. vara att den försäkrade inte har fått ut sin lön av arbetsgivaren eller att arbetet är olämpligt för honom av hälsoskäl, vilket måste styrkas. En situation som har behandlats tidigare i förarbetena till lagstiftningen är den att en anställd har behandlats kränkande”. I propositionen sägs att en förutsättning för att giltig anledning ska anses föreligga är, att förhål- landet styrkts med läkarintyg eller liknande och att konstruktiva försök gjorts för att komma till rätta med problemen. Vid arbetsmarknadsut- skottets behandling som föregick förändringen den 1 januari 1996, an- förde utskottet33 följande.

”Ett läkarintyg skulle kunna tala för att den utsatte verkligen tagit illa vid sig. Normalt torde dock ett sådant intyg - om det alls är möjligt att

32 Se prop. 1973:56 s. 184. 33 Se 1995/96zAuy 2 s. 111.

införskaffa - inte kunna styrka mer än den drabbades upplevelse och besvär. Även sådant som kan framkomma genom kontakter t.ex. med den fackliga organisationen eller med en anpassningsgrupp bör kunna ingå i underlaget för bedömningen. Normalt borde det också krävas att konstruktiva försök har gjorts på arbetsplatsen för att komma till rätta med problemen. Det kan dock tänkas fall då den drabbade inte bör lastas för att sådana försök inte kommit till stånd. Vidare kan det i fråga om mycket små arbetsplatser vara så att den enda utredning som står till buds består av motstridiga uppgifter från de berörda - arbetstagaren och arbetsgivaren. Detta bör inte utesluta att arbetstagaren ändå kan anses ha haft giltig anledning att lämna arbetet. Utskottet vill med det anförda framhålla att det inte bör vara någon absolut förutsättning att förhål- landet styrkts med läkarintyg eller liknande och att försök gjorts att komma till rätta med problemen. Förhållandena skiftar alltför mycket för att det skall vara möjligt att i förväg slå fast vad som kan utgöra giltig anledning och vad som skall krävas för att visa detta. Hänsyn måste tas till omständighetema i det enskilda fallet.”

Som framgår av utskottets yttrande, finns det situationer där den enskilde kan vilja lämna en arbetsplats, men då krävs det en relativt omfattande utredning för att denne inte ska förlora sin rätt till arbets- löshetsersättning. Utredningen förmodar att det är vanligt att en arbets- tagare, som utsatts för mobbning eller någon annan kränkande hand- ling, inte vill bli utsatt för en sådan granskning. Särskilt obehagligt kan det bli för arbetstagare som arbetat i mindre företag eller är bosatta på mindre orter. Arbetstagaren väljer då troligen att avstå från ersättning- en under en period. En längre avstängningstid innebär att arbetstagaren kan få ekonomiska problem.

Ett annat problem med längre avstängningstider är att de kan leda till att arbetstagare alltmer undviker att försöka byta arbete. Detta mot- verkar rörligheten på arbetsmarknaden och kan betyda att man läser människor i för dem olämpliga arbetssituationer. En följd av detta blir att effektiviteten på arbetsmarknaden minskar.

Utredningen anser att den nuvarande avstängningstiden på 45 dagar vid egen uppsägning bör sänkas. Norrnalavstängningstiden bör återgå till 20 ersättningsdagar inom längst 56 kalenderdagar. Om arbetet som den anställde sagt upp sig från skulle ha varat högst fem dagar, bör av- stängningstiden vara fem dagar och den totala avstängningstiden 14 kalenderdagar. Om arbetet skulle ha varat mer än fem men högst tio dagar, bör avstängningstiden vara tio dagar under en tid av 28 kalen- derdagar.

Angående avstängningsgrundema i de fall någon har tackat nej till ett erbjudet lämpligt arbete, eller vållat att anställningen inte kommit till stånd, anser utredningen att gällande reglers effektivitet kan ifråga- sättas.

Den förändring som trädde i kraft den 1 januari 1996 innebar en kraftig skärpning av avstängningstiden. Förändringen var en markering av att man såg allvarligt på sådana avvisanden eller uppträdanden som förlänger arbetslösheten. Reglerna skulle ges en sådan utformning att den arbetslöse så snart som möjligt åter kom i arbete.

Detta resonemang är i och för sig riktigt, men utredningen är inte övertygad om att avsedda resultat uppnås. Det finns en risk för att ar- betsförmedlingama p.g.a. att straffet är så pass hårt, underlåter att rap- portera misstänkta fall. Den arbetslöse drabbas av avstängning motsva- rande en kalendertid av nästan tre månader.

Utredningen föreslår att avstängningstiden i detta fall blir kortare och i normalfallet bestäms till 40 dagar under en tid av längst 112 kalenderdagar.

Däremot anser utredningen att i de fall en arbetstagare har skilts från sitt arbete på grund av otillbörligt uppförande, bör man ha ett strängare synsätt. En arbetstagare, som genom sitt personliga uppträ- dande förlorar sitt arbete, bör vara avstängd under en längre tid. Av— stängningstiden på 60 dagar under en tid av längst 168 kalenderdagar bör här kvarstå.

När det gäller frågan om avstängning på grund av att den arbetslöse har avvisat ett erbjudande om en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller en studiefinansiering som motsvarar arbetslöshetsersättningen eller utan giltig anledning avbrutit en sådan åtgärd eller utbildning, har utred- ningen en uppfattning som avviker från dagens regler.

Utredningens principiella inställning är att man inte ska tvinga någon som inte är motiverad till det att studera. Risken är då uppenbar att studierna inte blir meningsfulla. Samma argument kan i princip även gälla för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En invändning mot detta resonemang är att den arbetslöse som säger nej till åtgärder inte medverkar till att lösa sitt arbetslöshetsproblem.

Utredningen anser att den enskilde individens ansvar i försäkringen bör vara stort. Väljer en arbetslös att inte acceptera de erbjudanden han eller hon får vad gäller arbetsmarlmadspolitiska åtgärder eller utbild- ningar, bör detta respekteras. I detta läge bör arbetsförmedlingen göra klart för den arbetslöse, att han eller hon inte kan räkna med ytterligare möjligheter vad gäller sådana åtgärder. Detta innebär att den arbetslöse riskerar att bli utförsäkrad, eftersom han eller hon inte kan uppfylla ett

återkvalificeringsvillkor. Den arbetslöse riskerar således att endast få ersättning under 200 dagar. Den enskilde får ta ansvar för sin egen ar- betslöshetssituation.

Om den arbetslöse däremot accepterat ett erbjudande om en åtgärd, ska han eller hon kunna avstängas från utgående bidrag, om åtgärden eller utbildningen avbryts utan giltig anledning.

Den strängaste sanktionen dvs. avstängning från rätt till ersättning tills dess att arbete motsvarande ett arbetsvillkor utförts, avser det fall då det är uppenbart att en arbetslös inte vill ta arbete. Före den 1 januari 1996 var den försäkrade avstängd till dess att arbete utförts i 20 dagar. I propositionen34 anförde regeringen att det fanns anledning att kraftfullt ingripa mot personer som fuskade sig till ersättning. I sam- band med utskottsbehandlingen anförde arbetsmarkrradsutskottet i sitt yttrande att man bör se mycket allvarligt på sådana fall som då en försäkrad visat uppenbar arbetsovilja. På motsvarande sätt som vid fusk ska det enligt utskottet gå att avstänga en försäkrad tills dess han eller hon har utfört sådant arbete som berättigar till en första ersätt- ningsperiod.

Utredningen anser att nio månader, som detta skulle innebära, är en alltför lång avstängningsperiod. Avstängning från rätt till ersättning i dessa fall bör ske till dess att den arbetslöse utfört så mycket reguljärt arbete som berättigar till återkvalificering till en andra delperiod, dvs. sex månader med reguljärt arbete. Regeln innebär en tydlig markering av att den arbetslöse måste anstränga sig för att åter få en fast förank- ring på arbetsmarknaden och betonar därmed försäkringens roll som omställningsförsäkring.

Sanktioner vid svikligt förfarande - frånkännande m.m.

Fränkännandereglerna i ALF-lagen respektive KAS-lagen har den 1 januari 1996 genomgått genomgripande förändringar. Tidigare var frånkännanderegeln i ALF-lagen utformad på så sätt att arbetslöshets- kassan kunde frånkänna en medlem hans eller hennes rätt till ersättning för en tid av högst ett år. Regeln var inte obligatorisk, utan kassan kun- de efter egen bedömning besluta om den fuskande medlemmen skulle frånkännas ersättning eller inte. Indragningsregeln i KAS-lagen inne- bar att länsarbetsnämnden fick dra in eller sätta ned det kontanta ar- betsmarknadsstödet. Någon tidsgräns angavs inte. Det krävdes inte

" Prop. 1995/96:25.

heller att medlemmen respektive stödtagaren skulle uppfylla ett ar— betsvillkor för att åter kunna erhålla arbetslöshetsesrsättning.

Syftet med förändringarna var att lagstiftaren35 på ett kraftfullt sätt ville ingripa mot de personer som fuskar sig till ersättning. Bakgrund till detta ställningstagande var bl. a. en rapport från Riksrevisionsverket om fusk och systembrister 1 välfärdssystem36. Av denna rapport fram- gick bl.a. att Riksrevisionsverket uppskattade att 6— 10 procent av det utbetalade beloppet i arbetslöshetsersättning går till personer som svartjobbar. Riksrevisionsverket antog också att arbetslöshets- ersättningen i viss utsträckning utbetalades till personer som för samma tid utförde ordinarie heltidsarbete. Även AMS har studerat37 frånkännande och återkrav av arbetslöshetsersättning och bl.a. funnit att det vanligaste fusket är svartj obb.

Utredningen anser att det är angeläget att kraftfullt ingripa mot personer som fuskar sig till ersättning. Trots att det i vissa fall finns möjligheter att ingripa straffrättsligt, anser utredningen att detär utom- ordentligt viktigt för hela systemets legitimitet, att ersättning inte be- talas ut till personer som inte är berättigade till det. Därför bör det även i en framtida försäkring finnas sanktionsmöjligheter. Utredningen an— ser dock att sanktionsreglema vid svikligt förfarande bör ha en annan utformning än de nuvarande.

Utredningen anser att möjligheterna för en arbetslöshetskassa att i vissa fall utesluta en medlem som p.g.a. felaktiga eller vilseledande uppgifter har erhållit medlemskap eller arbetslöshetsersättning bör finnas kvar. Regeln bör dock kompletteras med en bestämmelse om att den uteslutne inte ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning i form av grundbelopp förrän tidigast ett år från uteslutningen.

Utredningen anser vidare att nuvarande frånkännanderegler bör förändras. I stället för att frånkännas ersättning från arbetslöshets- försäkringen respektive att få KAS indraget, bör den arbetslöse bli avstängd från ersättningsrätt. Genom sitt handlande har den arbetslöse brutit mot det förtroende som reglerna för arbetslöshetsersättning bygger på. Avstängningstiden bör därför vara längre än i de fall som behandlats ovan. En lämplig konstruktion av avstängningsregeln i detta fall är att den utformas i enlighet med den avstängningsregel som gäller i de fall en arbetslös uppenbart inte vill ta lämpligt arbete. Utredningen anser dock att de nu behandlade fallen måste anses som allvarligare. En person som har gjort sig skyldig till svikligt förfarande

Prop. 1995/96:25. RRV 199532. ” Fuu l996:1. Se även Fbe 1996:1.

bör vara avstängd till dess att han eller hon har utfört så mycket reguljärt arbete som berättigar till en första delperiod. Återbetalningsreglema föreslås bibehållas.

Arbetsförmedlingens roll

För att dessa sanktionsregler ska fungera, krävs det att arbetsförmed- lingen kan hantera dern. Personalen på arbetsförmedlingama bör i sin utbildning få lära sig hur man utformar dylika beslut. Rutinerna på detta område bör förbättras t.ex. avseende den information som ska ges till den arbetslöse i olika sammanhang. Det får t.ex. inte föreligga oklarhet om ett lämpligt arbete erbjudits eller inte.

I samtliga fall där det kan bli aktuellt med avstängning eller från— kännande är det viktigt att arbetsförmedlingen på ett tidigt stadium tar kontakt med berörd arbetslöshetskassa.

6 Särskilda frågor

Förslag

Dagens regler om bisysslor bör bibehållas, samtidigt som en samord- ningsregel föreslås införas.

För att arbetslöshetsersättning ska kunna utgå krävs att bisysslan tidiga- re har bedrivits under minst nio månader jämsides med huvudsyssel— sättningen.

Samordningsregeln innebär att alla inkomster från bisysslan som överstiger nivån på grundbeloppet i arbetslöshetsförsälaingen fr.o.m. den andra delperioden ska reducera ersättningen i motsvarande mån.

Gällande rätt

En arbetstagare eller företagare kan jämsides med sin anställning eller näringsverksamhet ha annan anställning eller rörelse. Enligt gällande regler tas vid beräkning av arbetslöshet inte hänsyn till bisyssla som den sökande varaktigt utfört vid sidan av heltidsarbete, om bisysslan inte utvidgas under arbetslösheten och inte hindrar den arbetslöse från att söka arbete på heltid.

En bisyssla kan bestå av en anställning eller egenföretagande vid sidan av den huvudsysselsättning som är grund för ersättningsrätten. Huvudsysselsättningen kan i sin tur vara en anställning eller verksam- het som företagare.

I praxis har det krävts att bisysslan ska ha bedrivits i minst fem månader jämsides med huvudsysselsättningen innan arbetslösheten inträder. Någon egentlig begränsning av omfattningen av bisysslan i arbetad tid eller inkomst finns inte, men eftersom den sökande måste kunna sköta bisysslan vid sidan av ett heltidsarbete så är möjligheterna i praktiken begränsade.

Om heltidssysselsättningen bestått av näringsverksamhet och även bisysslan bedrivits i form av rörelse, krävs enligt praxis att såväl arbetsinsatsen som bruttointäkten av bisysslan varit begränsad, både i sig själv och i förhållande till huvudsysselsättningen. Ett exempel på sådan verksamhet är när huvudsysselsättningen består av entreprenad- rörelse och bisysslan av jordbruk. Svårigheten ligger i att kontrollera hur arbetsinsatsen fördelar sig mellan de olika verksamheterna.

Uppmärksammas bör att en företagare vid arbetslöshet inte kan behålla vissa delar av sin rörelse som bisyssla.

Utökas bisysslan under arbetslösheten upphör den att vara bisyssla och det innebär att hela den arbetade tiden måste deklareras och beak- tas vid beräkning av arbetslöshetsersättning.

Om en person bedrivit en rörelse vid sidan av en heltidsanställning och under arbetslösheten utökar verksamheten i företaget, kan resul- tatet bli att han eller hon betraktas som företagare. För att åter kunna erhålla arbetslöshetsersättning krävs då, att han eller hon helt lägger ned verksamheten i företaget.

En annan förekommande situation är att den som arbetar deltid och jämsides med anställningen har ett begränsat engagemang i ett företag förlorar anställningen. Under vissa förutsättningar kan han eller hon fortsätta verksamheten i företaget utan att förlora rätten till ersättning. Enligt den praxis som uppkommit har gällt att anställningen måste ha omfattat minst 17 timmar och verksamheten i företaget högst tio timmar i genomsnitt per vecka. Dessutom får inte den genomsnittliga inkomsten före skatt per vecka från rörelsen överstiga 3 x den högsta

dagpenningbeloppet. Även i detta fall har krävts att verksamheten bedrivits varaktigt, dvs. minst fem månader, jämsides med deltidsan- ställningen. Se även kapitel 7.

Samordning eller ej

Utredningen ska enligt sina direktiv överväga om det finns anledning att göra någon förändring av dagens regler i de fall en bisyssla eller biinkomst är av större omfattning eller uppgår till betydande belopp.

Utredningen anser att det är viktigt att möjligheten för arbetslösa att fortsätta med bisysslor bibehålls. Genom dessa ges den arbetslöse möjlighet att behålla kontakt med arbetsmarknaden och omställning underlättas. Inom vissa yrkesområden är bisysslor mycket vanliga. Bland de arbetslösa som uppbär ersättning hos t.ex. Akademikernas erkända arbetslöshetskassa har nästan hälften bisysslor, ofta i form av uppdragsverksamhet, eget företag etc.

Utredningen är inte beredd att föreslå att den arbetslöse, utan att ersättningsrätten påverkas under arbetslöshetsperioden, ska kunna påbörja sådan verksamhet, som skulle definieras som bisyssla om den påbörjats under tid som arbete samtidigt bedrevs. Skälet till denna ståndpunkt är att det är svårt att kontrollera omfattningen på en sådan verksamhet och om den arbetslöse verkligen står till arbetsmarlmadens förfogande. Vidare skulle arbetslöshetsersättningen komma att bli en form av subvention till bisyssloverksamheten. Bisysslereglema bör därför bibehållas i nuvarande form. Utredningen anser dock att kravet på att bisysslan ska anses ha bedrivits varaktigt bör skärpas. En lämplig regel är att bisysslan innan arbetslösheten inträdde ska ha bedrivits åtminstone lika lång tid som arbetsvillkoret, dvs. nio månader.

Bisysslor förekommer inom de mest skilda verksamhetsgrenar och kan som påpekats vara mycket omfattande. Under utredningens arbete har framkommit, att det förekommer bisysslor som ger den arbetslöse intäkter som vida överstiger arbetslöshetsersättningen. Det kan ifråga- sättas om det är rimligt, att den arbetslöse i dessa fall även ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning, utan att det sker någon samordning av intäkterna från bisysslan med arbetslöshetsersättningen.

Dagens regler innebär att en bisyssla i princip kan vara hur om- fattande som helst utan att intäkterna från den samordnas med utbetald arbetslöshetsersättning. Det enda krav som ställs är att bisysslan inte får utökas under arbetslöshetsperioden.

Mot samordningsregler pekar det förhållandet att den arbetslöse, innan han eller hon blev arbetslös, hade inkomster av bisysslan och att

den arbetslöshetsersättning den arbetslöse erhåller är ersättning för det inkomstbortfall han eller hon har lidit. Samordningsregler innebär att det införs en form av behovsprövad arbetslöshetsersättning, vilket strider mot grundläggande principer för försäkringen.

Utredningen anser vid en sammanvägd bedömning att det bör införas en samordningsregel för inkomster från bisysslor. Denna sam- ordning bör dock ske först fr.o.m. en eventuell andra delperiod med ersättning för att begränsa inslaget av behovsprövning. Som bisyssla räknas förvärvsverksamhet, dvs. samordningen ska inte omfatta kapitalinkomster.

Samordningen föreslås ske genom att en viss avräkning från arbets- löshetsersättningen görs för de inkomster den arbetslöse erhåller från bisysslan. En viss inkomst från bisysslan, ett fribelopp, ska kunna in- tjänas utan att ersättningens storlek påverkas. Det sistnämnda innebär att det även i fortsättningen ska vara möjligt att ha en begränsad bisyss— la utan att detta påverkar ersättningsrätten.

Fribeloppet bör sättas lika med grundbeloppet. Över denna nivå föreslås att hela inkomsten från bisysslan avräknas. För de som bedri- ver näringsverksamhet som bisyssla, bör tillsynsmyndigheten fastställa närmare regler.

Förekomsten av bisyssla bör anmälas inte bara till arbetslöshetskas- san utan också till arbetsförmedlingen.

6.1. Inledning

I detta kapitel behandlas ett antal särskilda frågor inom arbetslös- hetsförsäkringen. De första avsnitten handlar om behovet av särskilda lösningar för nytillträdande på arbetsmarknaden som drabbas av arbets— löshet, liksom för dem som är i närheten av att lämna arbetsmarknaden. Särskilda lösningar för dem som utförsäkrats liksom för äldre långtids- arbetslösa diskuteras.

I ett andra block behandlas dels generella, dels ett antal specifika frågor som har att göra med arbetstidsbegreppet i arbetslöshetsför- säkringen och svårigheterna att anpassa försäkringen till varierande arbetstidsmönster. Deltidsarbete och Säsongarbete är två exempel på arbetstidsmönster som analyseras utifrån de problem som uppstår i ar- betslöshetsförsäkringen.

De avslutande avsnitten tar upp frågan om samordning av arbetslös- hetsersättningen med olika slag av andra inkomster.

6.2. Arbetslöshetsersättning för nytillträdande på arbetsmarknaden

Förslag

För nytillträdande på arbetsmarknaden föreslås att en rätt till ersättning vid arbetslöshet benämnd nytillträdandeersättning införs. Ersättningen ges till den som uppfyller något av följande villkor:

arbetsvillkoret som innebär att den arbetslöse inom en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde ska ha för- värvsarbetat i minst fyra månader. För att en månad ska räknas krävs arbete i minst 75 timmar. Förvärvsarbetet ska ha varit av samma art som i det vanliga arbetsvillkoret, dvs. reguljärt arbete. utbildningsvillkoret som motsvarar det villkor som fnins i dagens KAS-lag. det särskilda villkoret som innebär att den arbetslöse ska uppfylla de

krav som regeringen fastställer från tid till annan. Ett exempel på sådana krav är att invandrare som har erhållit permanent uppe— hållstillstånd ska ha fullföljt vissa studier i det svenska språket.

Vidare ska den arbetslöse uppfylla de grundvillkor som är gemensam- ma för alla som erhåller arbetslöshetsersätming.

Ersättning kan lärrmas tidigast när den arbetslöse fyller 20 år.

Nytillträdandeersättning lämnas under en period om 200 ersättnings- dagar. Ersättningens nivå är grundbeloppet. Nytillträdandeersättning utgår endast en gång under ett yrkesverksamt liv, om inte omständighe- terna är sådana att den arbetslöse, trots att han eller hon tidigare har er- hållit arbetslöshetsersättning, får anses vara att betrakta som nytillträ- dande.

Gällande rätt

I det nuvarande systemet erhåller nytillträdande på arbetsmarknaden vid ofrivillig arbetslöshet kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). För detta krävs att den arbetslöse ska ha uppfyllt ett arbetsvillkor samt vissa grundvillkor. Vidare kan den arbetslöse kvalificera sig för ersättning genom att uppfylla ett utbildningsvillkor. Utbildningsvillkoret innebär att sökanden är berättigad till ersättning, om han eller hon i minst 90 kalenderdagar under en ramtid av tio månader i anslutning till avslutad heltidsutbildning som berättigat till studiesocialt stöd, stått till arbets-

marknadens förfogande eller förvärvsarbetat. Kontant arbetsmarknads- stöd lämnas tidigast den 1 juli det år den arbetslöse fyller 20 år, dock längst till den arbetslöse fyller 65 år.

Beträffande förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997 hänvisas till vad som anförts i beskrivningama av gällande rätt i kapitel 5.

Nytillträdandeersättning

Av dagens arbetslösa är drygt en fjärdedel inte berättigade att erhålla vare sig ersättning från arbetslöshetsförsäloingen eller kontant arbets- marknadsstöd]. Det huvudsakliga skälet är att dessa arbetslösa inte klarar de kvalifikationsregler som finns i arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet. En stor del av denna grupp som saknar ersättning är yngre personerz. Detta beror främst på att dessa har svårt att klara de arbetsvillkor som finns i respektive regelsystem. Om arbetsvillkoret skärps på det sätt som utredningen föreslagit i kapitel 5, kommer ännu fler arbetslösa att bli utan rätt till kontant stöd vid arbetslöshet. Se nedan kapitel 11.

Utredningen anser att det finns speciella grupper som bör ges undantag från kravet på nio månaders arbetsvillkor. Den viktigaste gruppen är de nytillträdande på arbetsmarknaden. För dem bör arbets- villkoret vara kortare. Den ersättning som erhålls på grundval av ett kortare arbetsvillkor bör vara av begränsad omfattning. Ersättningen ska endast utgå under en övergångsperiod, under vilken den arbetslöse ges möjlighet att söka arbete, samtidigt som han eller hon har försörj- ning, dock på en lägre nivå än den som gäller för de arbetslösa som är fast förankrade på arbetsmarlmaden. Nytillträdandeersättningen blir därmed en brygga in i arbetslivet. Utredningen anser att de nytillträd— ande ska kunna få den obligatoriska delen i försäkringen, dvs. grundbeloppet, under en delperiod. Därav följer att anslutning till försäkringen via medlemskap i en arbetslöshetskassa inte krävs för att nytillträdandeersättning ska utgå.

Ersättningsrätten ska inte vara ovillkorlig för alla nytillträdande som är anmälda på arbetsförmedlingen. Det ska ställas vissa krav för att en arbetslös ska erhålla nytillträdandeersättning. Dessa krav bör motsvara dagens krav för att erhålla KAS, dvs. antingen uppfyller den arbetslöse ett kortare arbetsvillkor eller ett utbildningsvillkor. Utred- ningen anser dock att arbetsvillkoret bör vara något kortare än vad det

' Delbetänkandet, tabell 4.13. 2 Delbetänkandet, tabell 4.15 och 4.16.

är i dag. Fyra månader är en rimlig tid. Ramtiden bör vara tolv måna— der. Även i detta fall ska det vara möjligt att lägga ut brutna månader, se avsnitt. 5.3.

Utbildningsvillkoret i dagens KAS bör i sin helhet föras över till den nya försäkringen och rymmas inom nytillträdandeersättningen.

I likhet med reglerna för KAS bör även nytillträdandeersättningen ha en nedre åldersgräns för ersättningsrätt. Nytillträdandeersättning ska, till skillnad från KAS, börja utgå så fort den arbetslöse fyllt 20 år.

Detta innebär att ungdomar på 20 år efter fyra månaders förvärvs- arbete kan få en månatlig arbetslöshetsersättning på 6 500 kronor i nio månader, vilket kan förefalla alltför generöst. Utredningen har över- vägt lägre belopp och kortare ersättningsperiod för de allra yngsta. Mot detta talar främst att försäkringen bör vara så enhetlig som möjligt.

Det är viktigt att arbetsförmedlingen särskilt följer upp unga arbets- lösa och motiverar till omställning, via utbildning eller flytt. Utred- ningen anser att det är bättre för unga arbetslösa att erhålla en arbets- marknadspolitisk ersättning än att få socialbidrag.

För de som får nytillträdandeersättning på basis av utbildningsvill- koret kan som jämförelse nämnas att studiestödsutredningen föreslagit3 att studiestödet ska vara 7 000 kronor i månaden.

Särskilt villkor

För att möjliggöra för vissa andra grupper som är nytillträdande på arbetsmarknaden att erhålla arbetslöshetsersättning, bör det även finnas en möjlighet att kvalificera sig till försäkringen genom att uppfylla andra villkor än reguljärt arbete. Exempel på en sådan grupp är flyk- tinginvandrare. Invandrare kan, trots att de i många fall har en yrkes- bakgrund, ha svårt att få ett första arbete på den svenska arbets- marknaden. En möjlighet är att låta dessa nytillträdande kvalificera sig till ersättning genom exempelvis grundläggande svenskundervisning. Avsikten ska vara att de genom att uppfylla detta villkor blir ”anställ— ningsbara” och därigenom har en möjlighet att faktiskt erhålla ett arbete.

Den som kvalificerat sig till ersättning på detta sätt ska inte kunna ansluta sig till inkomstbortfallsdelen i försäkringen genom medlem- skap i en arbetslöshetskassa. Förankringen på arbetsmarknaden är här alltför svag.

3 sou 1996:90.

Genom att underlätta för denna grupp att få del av det ekonomiska stödet vid arbetslöshet, undviker man att de hamnar i annat bidrags- beroende. Samtidigt förebygger man den tendens som har funnits i kommunerna att skapa konstlade anställningar och därigenom få in flyktinginvandrama i arbetslöshetsförsäkringen. Nytillträdandeersätt- ningen kan istället bli en bas för kompletterande kommunala stödinsat- ser och därmed för en aktiv arbetsmarknadspolitisk samverkan mellan stat och kommun.

Denna kvalificeringsmöjlighet bör kunna förändras från tid till annan. Genom att göra regeln flexibel kan ersättningsformen anpassas till växlande förhållanden på arbetsmarlmaden. Olika grupper kan omfattas vid olika tillfällen. Vilka slags arbetslösa som ska komma i åtnjutande av denna del av försäkringen bör från fall till fall bestäm- mas av regeringen.

Begränsningar

Eftersom ersättningsformen gäller nytillträdande, bör den i princip endast kunna utnyttjas en gång i livet. Detta ställer krav på registerhåll- ning4. Utredningen anser att den administrativa kontrollen hos arbets- löshetskassoma inte ska behöva gå längre tillbaka än tio år, så länge inte registersamköming är möjlig. Se även kapitel 8. Det bör därtill krävas att den arbetslöse med sanningsförsäkran uppger om han eller hon har erhållit arbetslöshetsersättning eller nytillträdandeersättning tidigare.

Nytillträdandeersättning ska endast kunna lämnas till dem som inte tidigare uppburit arbetslöshetsersättning överhuvudtaget. Därmed exkluderas de som uppburit ersättning under ferier, dvs. de kan inte erhålla nytillträdandeersättning. Med dagens regler kan den som genomgår utbildning och som söker arbetslöshetsersättning under uppehåll i utbildningen ha rätt till ersättning under ferier, om uppe- hållet överstiger 45 kalenderdagar. En förutsättning är dock att studie- stöd inte utgår för samma tid.

Inte heller de som har varit borta länge från arbetsmarknaden och sedan återkommer som arbetslösa omfattas. Sådana regler kan lqitiser- as för att vara alltför snäva med hänsyn till att man kan anses vara ny- tillträdande på arbetsmarknaden under flera olika skeden i livet. Detta kan belysas med följande exempel.

4 Idag firms inte något gemensamt medlemsregister för arbetslöshetskassoma.

Exempel A har efter genomförd högskoleutbildning blivit arbetslös och erhållit nytillträdandeersättning. A arbetar därefter under tio år. Av familjeskäl länrnar A arbetsmarknaden under en femårsperiod. När A därefter vill börja arbeta igen, upptäcker A att det krävs en helt ny ut- bildning för att det ska vara möjligt att få arbete. När A därefter är klar med sin utbildning blir han eller hon arbetslös. Om man bara kan erhål- la nytillträdandeersättning en gång under sitt yrkesverksamma liv, får A i denna situation inte någon arbetslöshetsersättning. I annat fall skulle A ha kunnat kvalificera sig via utbildningsvillkoret.

Det nu beskrivna exemplet visar att det kan finnas situationer, då en person med erfarenhet från arbetslivet är att jämställa med nytillträ- dande. Främst gäller detta vuxna som efter en lång period av frånvaro från arbetsmarknaden satsar på en längre studiestödsberättigad utbild— ning.

Utredningens principiella utgångspunkt är att nytillträdandeersätt- ning bara ska ges en gång i livet och bara till de som tidigare inte lyft arbetslöshetsersättning. I Vissa lägen där prioriterade grupper vuxenstu- derande saknar försäkringsskydd, bör det dock efter individuell pröv— ning vara möjligt att bevilja denna ersättning en gång till. Det förutsätts därvid att många år har gått sedan nytillträdandeersättning och/eller vanlig arbetslöshetsersättning utgått. En utgångspunkt för bedömning- en av hur lång tid som ska ha passerat innan nytillträdandeersättning kan utgå igen skulle kunna vara den tid som utredningen föreslår att arbetslöshetskassomas kontroll ska omfatta, dvs. tio år.

För att erhålla ytterligare försäkringsersättning efter det att man har utnyttjat perioden med nytillträdandeersättning på grundbeloppsnivå, ska krävas att den arbetslöse har uppfyllt ett ordinarie kvalificerings- villkor, dvs. förvärvsarbete i minst nio månader under en ramtid av tolv månader. Om den försäkrade under pågående period med nytillträdan- deersättning kvalificerar sig till en första period med inkomstbort— fallsersättning, ska inte avräkning ske. Däremot kan inte eventuella outnyttjade ersättningsdagar med nytillträdandeersättning sparas om en ordinarie ersättningsperiod börjar löpa. Dessa dagar bortfaller i detta fall. Den arbetslöse är inte nytillträdande längre, eftersom han eller hon har klarat att kvalificera sig till en ordinarie ersättningsperiod. Tiden i nytillträdandeersättning ska inte inräknas i kalendertiden för en bortre gräns.

I övrigt ska samma villkor gälla för nytillträdande som för arbetslö- sa som erhåller arbetslöshetsersättning.

6.3. Efterskydd

Förslag

Arbetslösa som p.g.a. den bortre gränsen blivit utförsäkrade föreslås få rätt till efterskydd under en viss tid. Efterskyddet ska ingå i den obliga- toriska delen av försäkringen.

Efterskyddet utgår till utförsäkrade som fortfarande är aktivt arbets- sökande och även i övrigt uppfyller grundvillkoren. En noggrann iridi— viduell prövning av att den arbetslöse är aktivt arbetssökande och står till arbetsmarknadens förfogande ska göras av arbetsförmedlingen som underlag för arbetslöshetskassans beslut.

Ersättningen är ett grundbelopp och utgår under en delperiod om 200 ersättningsdagar. Ersättning kan endast utgå inom längst ett år från ut- försäkringsdagen.

Motiv

En av de viktigaste utgångspunkterna för utredningens arbete har varit att göra tydligt att arbetslöshetsförsäkringen endast ska vara en tillfäl- lig lösning vid ofrivillig arbetslöshet. Försäkringen ska ge den arbets- löse en möjlighet att under en begränsad tid anpassa sig till de ändrade förhållandena. Syftet med att införa en slutpunkt i försäkringen är att alla inblandade — arbetsförmedling, arbetsgivare och den arbetslöse själv - ska anstränga sig till det yttersta för att bryta arbetslösheten innan ersättningstiden är slut.

Detta till trots kommer det att finnas arbetslösa som när ersättnings- tiden är slut inte har lyckats återfå fäste på arbetsmarknaden. I avsnitt 11.3 framgår att strax under 50 000 personer hade befunnit sig i öppen arbetslöshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder i mer än 860 dagar vid årsskiftet 1995/96. Den stora gruppen långtidsarbetslösa beror på den mycket svaga arbetsmarknaden mellan åren 1992 och 1994. Tabell 11.13 visar att det finns människor av båda könen, i olika delar av lan- det och i alla åldrar bland de långtidsarbetslösa.

De stora individuella skillnader som finns mellan olika arbetslösa som riskerar att utförsäkras, motiverar att skilda lösningar tar vid efter ersättningsperiodens slut. För yngre arbetslösa bör, när arbetsmark- nadspolitiskt stöd och arbetslöshetsersättning utgår, inriktningen vara att vinna nytt fäste på arbetsmarknaden, t.ex. genom att byta yrke,

bostadsort eller genom utbildning. För dessa grupper är det fel att över- väga någon form av permanent försörjning vid utförsäkring. I stället kan en slutpunkt för arbetslöshetsförsäkringen ge ett kraftfirllt motiv till de arbetslösa, som riskerar att för gott hamna utanför arbetsmarkna- den, att göra intensivare ansträngningar att bryta sin arbetslöshet.

Äldre arbetslösa som riskerar att utförsäkras kan behöva någon förrn av ersättning som kan löpa fram till ålderspensionering, om det skulle behövas. Utredningen återkommer till de äldre i avsnitt 6.4.

Utformning

I de fall den arbetslöse inte lyckats få något nytt arbete under er- sättningstiden och han eller hon därigenom blir utförsäkrad, kan den försäkrade stå inför en mycket drastiskt förändring i sitt liv. Genom utförsäkringen drabbas i flertalet fall den enskilde av ett rejält inkomst- bortfall.

För att motverka att förändringarna för den som utförsäkras blir alltför drastiska, föreslår utredningen att ett efterskydd införs i arbetslös- hetsförsäkringen. Detta efterskydd ska ges till de som blivit utförsäk- rade p.g.a. att den bortre gränsen för ersättningsrätt fallit ut. Denna ersättningsrnöjlighet ska endast utgå under begränsad tid och ingå i den obligatoriska delen av försäkringen.

I likhet med nytillträdandeersättningen bör efterskyddet bestå av en delperiod med grundbelopp. Genom att ersättningsnivån är relativt låg och ersättningstiden är begränsad görs det klart för den arbetslöse att hans eller hennes situation nu är i förändring. Efterskyddet ger en eko- nomisk grund som kan behöva kompletteras med kommunala insatser av mer social karaktär.

För att erhålla efterskyddsersättning ska den enskilde uppfylla ett kvalificeringsvillkor. I denna situation är det knappast meningsfullt att ha ett kvalificeringsvillkor som motsvarar återkvalificeringsvillkoret, dvs. ett visst mått av arbete eller därmed jämställda aktiviteter. En in- dividuell prövning bör i stället ske, där arbetslöshetskassan via arbets- förmedlingen kontrollerar att den arbetslöse verkligen är aktivt arbets- sökande och står till arbetsmarknadens förfogande, dvs. uppfyller de grundvillkor som finns för ersättningsrätten.

Eftersom efterskyddet ingår i den obligatoriska delen av försäkring- en krävs inte medlemskap i någon arbetslöshetskassa. Man ska givetvis inte kunna erhålla efterskyddsersättning, om man har blivit utförsäkrad efter att ha erhållit nytillträdandeersättning.

Ersättningstiden bör vara begränsad, varför det är lämpligt att låta efterskyddet utgå under en delperiod, dvs. 200 ersättningsdagar. För att den sammanlagda ersättningstiden - summan av den ordinarie arbets- löshetsförsäkringen och efterskyddet - inte ska bli alltför lång, bör efterskyddsersättningen utgå under högst ett år från den första ersätt- ningsdagen. Efterskyddet föreslås få en ettårig kalendertidsgräns, som i de fall den fyraåriga kalendertidsgränsen fallit ut, kan förlänga den totala ersättningstiden ytterligare ett kalenderår.

Enbart heltidsarbetslösa bör omfattas av efterskyddet. Deltidsarbets- lösa ska inte kunna erhålla denna ersättningsforrn. Om deltids- arbetslösa får efterskydd förlängs deras ersättning ytterligare ett år, vilket strider mot de grundläggande principerna för deltidsersättningen (se nedan avsnitt 6.6).

Ersättningsperioden ska inledas med en karenstid som motsvarar den som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen i övrigt.

6.4. Äldre långtidsarbetsarbetslösa

Förslag

En särskild arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller motsvarande för äldre långtidsarbetslösa som utförsäkrats - förlängt efterskydd - föreslås bli införd. Det förlängda efterskyddet bör utformas som det efterskydd som ingår i arbetslöshetsförsäkringen.

Nya perioder kan efter individuell prövning, som görs av arbetslöshets- kassan på underlag från arbetsförrnedlingen, beviljas fram till pen- sioneringstidpunkten.

Det förlängda efterskyddet ska i viss utsträckning kunna kombineras med arbete, dock högst tio timmar per vecka, utan att ersättningsrätten påverkas.

Gällande rätt

Dagens system

Inom systemen för arbetslöshetsersättning finns vissa regler som speci- ellt gäller äldre personer. Aldre brukar i detta sammanhang definieras

som de som uppnått 55 års ålder. De regler som avses gäller dels ersättningsperiodemas längd, dels bestämmelser om avräkning vid pension som påverkar arbetslöshetsersättningens storlek.

Ett av grundvillkoren för att kunna erhålla ersättning är att den sökande ska vara arbetsför. Detta innebär att han eller hon ska kunna prestera ett normalt arbetsresultat i ett för honom eller henne lämpligt arbete. Den som på grund av exempelvis hög ålder inte kan utföra arbete kan heller inte erhålla ersättning vid arbetslöshet. I detta sam- manhang kan det nämnas att enligt anställningsskyddslagen ska en uppsägning vara sakligt grundad. I förarbetena till anställningsskydds- lagen anfördes att i princip ska t.ex. tilltagande ålder inte utgöra saklig grund för uppsägning, utan arbetsgivaren bör kunna åtgärda problemen med hjälp av förändring av arbetsmiljön eller omplacering. Men om nedsättningen av arbetsförrnågan är så väsentlig att arbetstagaren inte kan utföra något arbete av betydelse, kan uppsägning ske.

Rätt att bli medlem i arbetslöshetskassa har bl.a. den som inte fyllt 64 år. Medlemskapet upphör utan uppsägning den dag den försäkrade fyller 65 år. En person som fyllt 55 år har rätt till 450 ersättningsdagar i stället för normalt 300 dagar.

Reglerna i KAS-lagen innebär att den som fyllt 55 år innan ersätt- ningsperioden gått till ända erhåller 300 dagar i stället för 150, som är det normala. Om den arbetslöse uppnått 60 års ålder, erhåller han eller hon 450 dagar. Rätten till KAS upphör månaden innan den arbetslöse fyller 65 år eller börjar uppbära hel ålderspension, hel förtidspension eller helt sjukbidrag.

Dagpenningen i det ekonomiska stödet vid arbetslöshet beräknas med utgångspunkt från det arbete som den försäkrade förlorat samt med särskilda avräkningsregler gällande pension. Avräkningsreglerna innebär att dagpenning lämnas med 65 procent av den försäkrades dagsförtjänst, om han eller hon tillerkänts ålderspension i form av folk- pension, allmän tilläggspension eller annan pension som lämnas på grund av förvärvsarbete. Dessutom sätts dagpenningen ned med 1/260 av årspensionen och om ersättningen understiger tio kronor betalas den inte ut. Pensionsavdrag görs även för den arbetslöse som erhåller KAS. Om den försäkrade gjort förtida uttag av pension, så kan han eller hon återkalla det med verkan från kommande månadsskifte. Detta medför att den minskning av 65-årspensionen som det förtida uttaget medför blir lägre. När pensionen upphör ska därför inte pensionsavdrag från dagpenningen göras.

Andra pensioner som inte har anknytning tillförvärvsarbete, exem- pelvis änkepension och pension som utgår till den försäkrade på grund av frivillig försäkring, medför inte någon minskning av dagpenningen. Detsamma gäller omställningspension, som utbetalas oberoende av om

den försäkrade kan vara berättigad till arbetslöshetsersättning eller ej, och särskild efterlevandepension inom den allmänna försäkringen, där dock försäkringskassan gör avdrag från eventuellt belopp från arbets- löshetsförsäkringen.

Enligt lagen om allmän försäkring har en försäkrad rätt till folk- pension i form av förtidspension bl.a. i det fall då hans eller hennes arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst 1/4 och nedsättningen kan anses vara varaktig. Om nedsättningen av ar- betsförmågan inte anses varaktig, men kan antas bestå avsevärd tid lämnas sjukbidrag i stället för förtidspension. Sjukbidraget är begränsat till viss tid. Hel, 3/4 halv eller 1/4 förtidspension kan utges. Försäk- ringskassan utfärdar bevis på att den försäkrade erhåller förtidspension, och kassan kan även besluta om rehabilitering eller utbildning som personen ska genomgå för att kunna erhålla ett lämpligt arbete.

Om den försäkrade omfattas av arbetslöshetsförsäkringen har han eller hon inte rätt att erhålla arbetslöshetsersättning om han eller hon uppbär hel förtidspension eller sjukbidrag. Detsamma gäller för KAS. Om personen har 3/4 förtidspension eller sjukbidrag har han eller hon rätt till arbetslöshetsersättning endast om arbetsvillkoret uppfyllts efter pensioneringstillfället.

Den som uppbär halv eller 1/4 förtidspension eller sjukbidrag har rätt till arbetslöshetsersättning även om arbetsvillkoret inte uppfyllts efter pensioneringstillfället. Arbetsutbudet utgör normalarbetstid. För den medlem som inte förvärvsarbetat efter pensioneringstillfället ska dagsförtjänsten vid halv förtidspension eller sjukbidrag baseras på hälf- ten av den lön han eller hon hade före pensioneringen och vid 1/4 för- tidspension eller sjukbidrag på 3/4 på den lön han eller hon hade före pensioneringen.

I juni 1995 fattades beslut5 om att den arbetsgivare som anställer en person som är över 60 år och långtidsarbetslös och som erhåller arbets- löshetsersättning, kan få lönebidrag med upp till halva lönesumman. Bidraget ska i första hand gälla lokalt bundna sökande med kortare utbildning. Detta är avsett att vara en tillfällig åtgärd för budgetåren 1995/96 - 97.

Förändringar fr.o.m. den 1 januari 1997

Fr.o.m. den 1 januari 1997 kommer den särreglering som medför att äldre arbetslösa erhåller längre ersättningsperioder att tas bort. Ersätt—

5 SFS 1995:724

ningsperiodemas längd kommer att uppgå till 300 dagar för samtliga som är berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och KAS.

Äldre i arbetslivet

De äldres ställning

I ett internationellt perspektiv har Sverige ett relativt högt arbetskrafts- deltagande i de äldre åldersgrupperna. I synnerhet gäller detta kvinnor. Mån i åldern 60-64 år har minskat sitt deltagande från c:a 80 procent år 1970 till under 60 procent på nittiotalet. Både män och kvinnor har de senaste åren minskat sitt arbetslcraftsdeltagande.6

Enligt AMS7 blir nästa stora arbetslöshetsproblem de äldre, bl.a. beroende på den kraftiga ökningen av antalet äldre i befolkningen. Under åren 1996 och 1997 ökar befolkningen i åldrarna 50-64 år med drygt 90 000 personer och fram till år 2000 beräknas ökningen uppgå till 210 000 personer. Arbetslösheten kan förutses öka successivt i gruppen.

Några faktorer som påverkar de äldres situation på arbetsmarknaden är arbetsmiljö, utbildning, hälsa, skatte— och bidragsregler, geografisk och yrkesmässig rörlighet, anställningsskydd, avgångsskyldighet i lag och avtal, pensionssystem och attityder i samhället. Under en lågkon- junktur är det t.ex. inte ovanligt att äldre utsätts för påtryckningar om att lämna plats för yngre inom arbetslivet.

Två sinsemellan olika uppfattningar finns och har funnits i synen på de äldres deltagande i förvärvslivet. Den ena synpunkten är de själva ska kunna välja tidpunkt för att lämna förvärvslivet. För detta har olika skäl anförts såsom att individen ska ha valfrihet, hälsan kan påverkas positivt om man kvarstår i arbetet och att den äldre arbetskraften är en resurs för arbetsgivaren. Dessa skäl verkar dock främst ha fått upp- märksamhet i de tider då konjunkturen varit sådan att behovet av arbetskraft har varit stort. Det andra betraktelsesättet innebär att en renodling av systemen bör ske, vilket medför att den som är pension- erad inte längre ska kunna omfattas av exempelvis arbetslöshetsförsäk- ringen.

6 PM från arbetsmarknadsdepartementet 1995-04-07. 7 Ura 1996:4

När regler funnits som gjort det möjligt att erbjuda äldre i arbets- kraften ekonomiska förutsättningar att sluta arbeta tidigare, exempelvis att avgå med pension och kunna kombinera detta med arbetslöshetser- sättning, har uppmärksammade missbruk förekommit. I vissa branscher har möjligheterna utnyttjats systematiskt. Med tanke på att det lagts vikt vid att äldre förvärvsarbetande ska kunna välja själva, när pen- sionering ska ske och inte ska behöva känna sig tvingade att lämna plats åt yngre, har detta ansetts vara en olycklig utveckling.

Reglerna om förtidspension stramas åt

Den 1 juli 1972 infördes möjlighet för äldre arbetslösa som uppfyllde vissa villkor att erhålla förtidspension på rent arbetsmarknadsmässiga skäl. Detta innebar att det inte fanns något krav på någon medicinskt betingad nedsättning av arbetsförmågan. Fr.o.m. den 1 oktober 1991 har den möjligheten tagits bort. Fortfarande gäller dock att vid den medicinska bedömningen av arbetsförmågan hos den som fyllt 60 år, tas hänsyn främst till den försäkrades förmåga och möjlighet att skaffa sig inkomst genom sådant arbete som han eller hon tidigare utfört eller genom annat tillgängligt lämpligt arbete. Det ställs inte krav på att dessa personer ska genomgå rehabilitering eller omskolning. Regering- en föreslog i en proposition 8 att de nuvarande särreglema ska av- skaffas fr.o.m. den 1 januari 1997 och riksdagen beslutade9 i maj 1995 i enlighet därmed.

Regeringen gjorde i detta sammanhang den bedömningen att det är av stor vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbets- löshet i största möjliga utsträckning hanteras inorn socialförsäkringen respektive inom arbetsmarknadspolitiken. Denna strävan underlättar, enligt regeringen, politiska prioriteringar mellan olika politikområden och bidrar till att stärka tilltron till systemen.

I september 1996 har regeringen i en proposition10 lagt förslag angående kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och folkpension. Där föreslås att för arbetslösa bör arbetsförmågan be- dömas i förhållande till arbetsmarknaden i sin helhet, dvs. några begränsningar till följd av exempelvis tidigare yrkeserfarenhet eller yrkesutbildning bör inte förekomma. Underlag för propositionen var Sjuk- och arbetsskadekommitténs delbetänkande ”Försäkringsskydd

* Prop. 1994/95:147. 9 Bet. 1994/95:SfU 10, rskr. 1994/95:343. '0 Prop. 1996/97:28

vid sjukdom - Ett delbetänkande om rätten till ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid”l ].

GD-gruppens skrivelse

Under slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet har väsentliga förändringar inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdet beslutats. De samverkande myndigheterna Arbetslivsfonden, Arbetarskyddsstyr- elsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksförsälqingsverket och Socialstyr- elsen redovisade hösten 1995 i en promemoria, som undertecknades av den s.k. GD-gruppen, sina bedömningar och förslag angående åtgärder för att utveckla arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet.

I denna skrivelse som inlämnats till regeringen påpekades att gräns- dragningen mellan myndigheternas och kommunernas sysselsättnings- ansvar sedan flera år har varit flytande. Sjukskrivning och arbetslöshet har blivit något av kommunicerande kärl. Ersättningsnivåema inom de olika försäkringssystemen har ofta blivit styrande i avsaknad av tydliga kriterier för att bedöma i vilket av dessa den enskilde arbetslöse rätteli- gen hör hemma. En återkommande svårighet i den praktiska verksam- heten har gällt bedömningen av när en person i första hand ska betrak- tas som sjuk respektive arbetslös och aktuell för arbetsmarknadspolitis— ka åtgärder. Oklarheter i fråga om ansvar för åtgärder och kostnader har skapat en betydande gråzon.

GD-gruppen konstaterade även att slopandet av äldrereglema avse- ende förtidspensioner kommer att innebära en ökning av antalet arbets- lösa äldre, lokalt bundna och ofta med dålig utbildningsnivå. Med de förutsättningar som gäller på arbetsmarknaden i dagsläget kommer dessa personer att i ringa utsträckning kunna beredas reguljära arbeten. Riskerna för permanent arbetslöshet, utförsäkring och hänvisning till socialbidrag som försörjning blir därmed stora.

Konsekvenserna kan bli att äldre arbetslösa under några år belastar systemet utan att ha reella möjligheter att kunna återgå i arbete. Sam- tidigt riskerar de att drabbas av medicinsk ohälsa som i förlängningen kan kvalificera till förtidspension. GD-gruppen föreslog därför att för- tidspension av arbetsmarknadsmässiga skäl under vissa förutsättningar skulle kunna ges till äldre arbetslösa.

Längre rehabiliteringsinsatser föreslogs också när det gäller arbets- lösa sjukskrivna. Med dagens regler begränsas försäkringskassans rehabiliteringsinsatser till i princip ett år. Men många långtidssjuk—

" SOU 1995:149.

skrivna kan behöva längre tid för att reparera brister i exempelvis grundutbildning eller språkkunskaper.

Motiv

I direktiven anges att utredningen ska pröva om reglerna i arbetslös- hetsförsäkringen kan stödja äldre arbetstagare att motstå påtryckningar att lämna sitt arbete till förmån för yngre. Utredningen ska även ta hän- syn till förändringarna i reglerna om förtidspension.

De äldre som är kvar i arbetskraften har genom anställningsskydds- lagen ett starkt anställningsskydd. Ofta är det så att de bara kan sägas upp om de själva går med på detta. Genom olika fördelaktiga erbju- danden från arbetsgivarnas sida till äldre som slutar i förtid, kan ibland turordningsreglema med de fackliga organisationemas goda minne frångås.

Inflödet av arbetslösa från de äldre åldersgrupperna är således mindre än från andra åldersgrupper, men om äldre blir arbetslösa, så blir de det ofta långvarigt. Detta förklaras delvis av att det är svårare för äldre att få arbete, men det beror också till en del på att de äldre som har gått med på att bli uppsagda antagligen är inställda på att inte förvärvsarbeta mer.

Genom de av riksdagen beslutade förändringarna i arbetslöshetsför- säkringen, vilka träder i kraft den 1 januari 1997, försvinner de sär- regler för äldre som nu finns. Detta innebär att denna grupp kommer att få samma ersättningstid som övriga grupper. I riksdagsbeslutet ingår en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd för äldre, som innebär att särskilda arbeten ska inrättas för arbetslösa som är över 55 år och som har varit inskrivna på arbetsförmedlingen i två år. Dessa ska få möjlighet att få offentliga tillfälliga arbeten med en ersättning motsvarande arbetslös- hetsersättningen plus ett visst tillägg.

Dessa särskilda arbeten ska finnas under åren 1997 och 1998 och kvalificera för en ny ersättningsperiod på 300 dagar. Däremot kva- lificerar de inte för någon ny ersättningstid. De bryter inte heller den treåriga kalendertiden. Den 1 januari 1997 försvinner även de Särregler för personer över 60 år som funnits vad gäller rätten till förtidspension.

Utredningen anser att det behövs ett förstärkt äldreskydd i försäk- ringen. Det inte är rimligt att människor, som i allmänhet har ett långt yrkesverksamt liv bakom sig, ska vara hänvisade till socialbidrag för sin försörjning, om de inte har annat att leva av. Till detta kommer de välbekanta svårigheterna för äldre att åter komma in på arbetsmarkna— den. Promemorian från de fem generaldirektörema angående förtids-

pension på arbetsmarknadsmässiga grunder - en arbetsmarknads- pension - för äldre långtidsarbetslösa ger vittnesbörd om behovet av en sådan lösning.

Samtidigt är det viktigt att påpeka att arbetslöshetsförsäkringen inte bör utformas så att utslagningen från arbetsmarknaden av äldre legiti- meras. Risk för detta finns om ersättningen blir hög och om samhället bär hela kostnaden. Arbetslöshet för äldre får inte bli ett attraktivt alternativ. Både de företag och förvaltningar som avvecklar äldre och de äldre själva som accepterar att avgå i förtid bör vara med och betala kostnaden för denna arbetslöshet. Motiven till detta är både sociala och ekonomiska.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå någon form av arbetsmarkrradspension. I avsaknad av ett sådant alternativ, förordar ut- redningen att särskilda regler motsvarande efterskydd införs för äldre. En äldre arbetslös som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen p.g.a. den bortre gränsen och även förbrukat efterskyddsersättningen, bör ha möjlighet att få nya perioder med efterskydd, som längst fram till sin pensionering.

Utformning

En arbetsmarknadspolitisk åtgärd

Det förlängda efterskyddet är enligt utredningens mening inte en del i arbetslöshetsförsäldingen utan ska snarare betraktas som en arbets- marknadspolitisk åtgärd. Ersättningen bör dock, i enlighet med vad utredningen i övrigt föreslår, administreras av arbetslöshetskassoma. Det bör som ett alternativ vara möjligt att reglera det förlängda efter- skyddet via en särskild förordning, om det inte kan betraktas som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Utredningen anser emellertid att det förlängda efterskyddet kan ut- formas som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller stöd. För detta talar att den arbetslöse ska stå till arbetsmarknadens förfogande. Inför varje ny ersättningsperiod ska en särskild bedömning göras av arbetsförmed- lingen, för att konstatera om den arbetslöse är aktivt arbetssökande och står till arbetsmarknadens förfogande samt uppfyller villkoren'i övrigt. En individuell bedömning ska därvid göras utifrån den enskildes förut- sättningar, arbetsmarlmadsläget på orten och i den aktuella yrkes- gruppen vid olika tidpunkter. Förbättras möjligheterna att få arbete, ska detta beaktas av arbetsförmedlingen. Korta och tillfälliga jobb ska t.ex.

inte kunna avvisas av en arbetslös med förlängt efterskydd. Om den arbetslöse inte uppfyller kraven för rätt till förlängt efterskydd ska hans eller hennes rätt till förlängt efterskydd upphöra. Varje ersättnings- period bör föregås av en karenstid.

Åldersgräns

Vilka ska då betraktas som äldre och komma i åtnjutande av denna förlängda ersättning? Efterskyddet bygger på förutsättningen att den arbetslöse har blivit utförsäkrad. Detta innebär att han eller hon före utförsäkringen under minst tre till fyra år har uppburit arbetslöshetser- sättning varvad med förvärsinkomster eller olika slag av aktivitetsstöd. Om man som i dag skulle betrakta 55-åringar som äldre i försäkringens mening, skulle den förlängda efterskyddsersättningen innebära att ar- betslösa som är 52 år skulle kunna erhålla ersättning fram till dess att de erhåller ålderspension. Utredningen anser att en sådan åldersgräns är för låg och föreslår därför att det ska krävas att den arbetslöse har fyllt 58 år, för att han eller hon ska kunna komma i åtnjutande av den förlängda rätten till efterskydd.

Kompletterande inkomster

Efterskyddet innebär att äldre arbetslösa i många fall kommer att få en rejäl sänkning av sin inkomst. Denna inkomst kommer sannolikt att gälla under en längre period och kan bl.a. medföra att den framtida pensionen påverkas negativt. Det är därför angeläget att försöka ordna kompletterande inkomster.

Det är tänkbart att arbetsmarknadens parter, liksom redan sker på många håll, avtalsvägen skulle vara beredda att skapa kompletterande förmåner eller garantier för arbetslösa med en lång tid bakom sig i ar- betslivet, om en viss grundfinansiering ges från annat håll. Detta kan ske dels centralt via trygghetsavtal, dels lokalt på arbetsplatserna i sär— skilda överenskommelser inför neddragningar av personal. En sådan lösning skulle underlätta för arbetsgivarna att göra nödvändiga om- struktureringar, samtidigt som yngre arbetstagare skulle få ökade möj- ligheter att ha kvar sina anställningar.

Även om staten via förlängt efterskydd subventioner en del av ersättningen till äldre som avgår i förtid, kommer en sådan lösning att innebära rejäla kostnader för arbetsgivarna. Avtalen kommer därför troligen att omfatta endast de arbetstagare som har arbetat en längre period i aktuella företag och verksamhetsområden.

För äldre arbetslösa som inte omfattas av sådana avtal är det ange- läget att andra möjligheter finns att komplettera ersättningen från det förlängda efterskyddet med inkomster av annat slag. Ett alternativ som utredningen förordar är att dessa arbetslösa får förvärvsarbeta i viss omfattning utan att ersättningen påverkas. En lämplig avvägning är enligt utredningen att godta högst tio timmars arbete per vecka, dvs. en fri kvot införs. Om en person med förlängt efterskydd arbetar mer än tio timmar per vecka, bör avräkning ske, men då först fr.o.m. den tid som överstiger tio timmar. Särskilda regler för att motverka missbruk i detta fall bör efter regeringens bemyndigande utfärdas av AMS.

I sistnämnda fall skulle berörd kommun kunna gå in och skapa ar- betstillfällen för äldre som ryms inom den fria kvoten. Dessa arbeten bör i så fall vara sådana som inte konkurrerar med annan verksamhet. Ersättningsnivån bör kunna bli föremål för kollektivavtalsförhandling- ar.

6.5. Principiell syn på arbetstidsbegreppet i försäkringen

I kapitel 3 analyserades arbetsmarknadens utveckling, bl.a. olika typer av arbetsformer som avviker från den traditionella åttatimmarsdagen, 40-timmarsveckan och helårsarbete. Även om andra arbetstidsmönster och anställningsformer inte har ökat så drastiskt som ofta påstås i den allmänna debatten, så utgör de, och har länge utgjort, problem inom arbetslöshetsförsäkringen.

Försäkringens konstruktion bygger på traditionella anställningsfor- mer och arbetstider. Specialregler har byggts in för att hantera de av- vikande formerna. Målkonfliktema i försälo'ingen blir särskilt tydliga i samband med dessa särfall. Det är svårt att konstruera regler som fung- erar väl. De särskilda reglerna för deltidsarbetslösa och de upprepade förändringarna i dessa regler är ett uttryck för denna svårighet. Egenfö- retagamas ställning i arbetslöshetsförsäkringen är ett annat exempel. Det tog många årtionden innan företagare släpptes in i försäkringen”. Denna grupp är fortfarande svårhanterlig i regelverket.

Försäkringen bygger på att det finns en given arbetstid som ersätt- ningen ska kunna baseras på, vid sidan av den inkomstnivå som den arbetslöse har haft i det arbete han eller hon har blivit arbetslös ifrån. Det betyder att mängden arbete ska kunna mätas, anges och kontrolle- ras på ett entydigt sätt, dvs. uttryckt i tid. I dag är det arbetsgivare som

12 I kapitel 7 behandlas försäkringsfrågor som rör företagare och uppdragstagare.

via s.k. arbetsgivarintyg går i god för att arbetsmängden har haft en viss omfattning.

Som arbetstidsmått används i försäkringen både timmar, dagar, veckor och månader. Trots detta är det svårt att på ett rättvisande sätt behandla arbetstidsmönster som avviker från de ovan beskrivna tradi- tionella, t.ex. arbetstider som varierar, särskilt när variationerna spän- ner över längre perioder. Deltidsarbetets definition baseras på vecka som basenhet, och är i den officiella statistiken sådant arbete som om- fattar mindre än 35 timmar per vecka.

Försäkringen har anammat detta synsätt. Arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet bygger därför på ett veckomått. Oberoende av hur arbetstiden är förlagd över en vecka, så räknas arbetstiden om, så att olika arbetstidsmönster blir jämförbara och enhetligt behandlade. Det finns en särskild omräkningstabell utfärdad av regeringen för detta än- damål.

Men motsvarande synsätt finns inte utvecklat för arbete som varierar över längre tidsperioder. Visserligen finns det vissa tillämp- ningsregler som anger att om deltidsarbete i ett fast tjänstgörings- schema är fördelat över längre tid än en vecka, så ska omräkning per månad göras. Men detta täcker bara en av alla de möjliga variationer av arbetstidens förläggning som kan finnas.

Utredningen anser att deltidsarbete bara är ett specialfall av de för- kortade respektive oregelbundna arbetstidsmönster som kan före- komma på arbetsmarknaden. Säsongarbete är t.ex. med detta synsätt samma sak som deltidsarbete, men mätt på årsbasis i stället för vecko- basis.

Ambitionen bör vara att ha en så lång basperiod som möjligt som grund för arbetstidsmätningen, så att rättvisa och enhetlighet uppnås. Det ideala vore naturligtvis att kunna mäta arbetstiden på årsbasis. Skattesystemet som har höga rättvisekrav på sig bygger på år som kortaste basperiod för beräkningar. Men i arbetslöshetsförsäkringen är det inte möjligt att vid avvikelser från traditionella arbetstidsmönster ha en så lång period som bas för omräkning av den arbetstid som grun- dar rätt till ersättning. Det går inte att överblicka så lång tid framåt.

Om ambitionen är att i alla lägen ha ett så långt tidsperspektiv som möjligt för omräkning av varierande arbetstider, betyder det att månad bör vara den normala omräkningsenheten. Ornräkrringstabellen för del— tidsarbete på veckobasis kan givetvis fortsatta att användas, men bör kompletteras med ytterligare tillämpningsföreskrifter angående andra arbetstidsvariationer.

I detta kapitel behandlas två fall av arbetstidsmönster som avviker från mallen och som har varit föremål för problem och överväganden

inom försäkringen. Dessa två arbetstidsmönster är deltidsarbete respek- tive Säsongarbete.

6.6. Ersättning vid deltidsarbetslöshet

Förslag

Någon särregel för deltidsarbetslösa föreslås inte ingå i den nya arbets- löshetsförsäkringen. Arbetsförrnedlingen bör aktivt arbeta för att de deltidsarbetslösa ska kunna erhålla arbete enligt arbetsutbudet. Arbets- utbudet bör prövas.

Ingen ändring i gällande praxis avseende uthyrningsföretag föreslås.

Gällande rätt

Arbetslöshetsersättning eller KAS kan utgå till den som antingen är helt eller delvis arbetslös och i övrigt uppfyller vissa krav. En förutsätt- ning för att ersättning ska kunna utgå till den som arbetar deltid och endast delvis är arbetslös, är att han eller hon tidigare har haft ett arbete med större omfattning och fortfarande har en önskan om att åter arbeta i denna utsträckning. Arbetsutbudet måste dock alltid vara minst 17 timmar i genomsnitt per vecka.

Om den arbetslöse tidigare har haft ett heltidsarbete och senare bara kan få ett deltidsarbete, så kan han eller hon ha rätt att bzllnads— markera, om skillnaden i tid mellan det tidigare och det erbjudna arbe- tet uppgår till ett visst antal timmar. Ersättningen fastställs genom att en jämförelse görs mellan den tid den arbetslöse tidigare arbetade och den tid det nya arbetet omfattar, enligt en av regeringen fastställd om- räkningstabell.

Ersättningen till den som är deltidsarbetslös bestäms på vanligt sätt genom att en beräkning görs av normalinkomst och normalarbetstid. Normalarbetstiden är den genomsnittliga arbetstiden antingen i det för- värvsarbete som innebär att arbetsvillkoret uppfyllts, eller i allt det för- värvsarbete som utförts under ramtiden.

Den som enbart söker deltidsarbete och är arbetslös, får ersättning i förhållande till den sökta arbetstiden. Detta gäller även om han eller hon tidigare arbetat heltid. En arbetslös som tidigare arbetat deltid,

men som nu söker heltidsarbete, får ersättning motsvarande sitt tidigare deltidsarbete, dvs. för det verkliga inkomstbortfallet.

Den 1 september 1995 ändrades lagstiftningen så att den som regel- bundet utför deltidsarbete, då han eller hon i övrigt är arbetslös och vid ersättningsperiodens slut fortsätter en tillsvidareanställning på deltid, inte längre har rätt till fortsatt ersättning, så länge som tillsvidarean- ställningen pågår. Begränsningen av ersättningsrätten gäller även vid en ny tillsvidareanställning på deltid som påbörjas inom tre månader från det att den tidigare tillsvidareanställningen på deltid upphörde. Reglerna fick full genomslagskraft den 1 januari 1996.

Den som på grund av begränsningsregeln slutat en tillsvidarean— ställning på deltid på egen begäran anses ha haft giltig anledning att sluta sitt arbete. Avstängning från rätt till ersättning ska inte ske. Det anses inte heller som ett lämpligt arbete, om den arbetslöse inom tre månader från det att anställningen upphörde, erbjuds en ny tillsvidare- anställning på deltid.

Enligt vad som klargjorts i praxis anses arbetslösheten ha inträffat i anslutning till att den första ersättningsperioden påbörjades”. Detta innebär att normalarbetstiden beräknas utifrån det arbete som den för- säkrade hade innan den första ersättningsperioden påbörjades. Om den försäkrade under den tid han eller hon erhåller ersättning lyckas skaffa sig ett deltidsarbete, och därmed uppfyller ett nytt arbetsvillkor, sänks inte normalarbetstiden.

Länsarbetsnämnden ska under den tid som ersättning vid deltids- arbete lämnas i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer, aktivt verka för att den deltidsarbetslöse får en sam- manlagd arbetstid som motsvarar dennes önskemål. Kan inte detta åstadkommas, ska den försäkrade om möjligt i stället erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Arbetslöshetskassan ska var sjätte månad göra en särskild prövning av rätten till ersättning. Fortsatt ersättning medges endast i tre fall. Det första fallet är om den försäkrade fyllt 55 år. I det andra fallet kan er- sättning fortsätta att utgå, om den försäkrade har fått men ännu inte tillträtt ett arbete med en arbetstid som motsvarar dennes önskemål. I det sista fallet får ersättning utges endast om den arbetslöse inte har kunnat erbjudas ett arbete enligt sitt arbetsutbud eller en lämplig ar- betsmarknadspolitisk åtgärd. På motsvarande sätt görs särskild pröv- ning av länsarbetsnämnden var sjätte månad för den som uppbär KAS.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer (AMS), får föreskriva om begränsningar i ersättningsrätten för den som uppbär arbetslöshetsersättning eller KAS och som regelbundet utför

deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös, förut- satt att det finns särskilda skäl.

Försök har tidvis gjorts att begränsa ersättningsrätten för deltids- arbetslösa som fyllnadsmarkerar. Syftet har dels varit att påverka arbetsmarknadens parter, så att de som arbetar deltid erbjuds utökad arbetstid, dels att uppnå besparingar. Mellan åren 1974 och 1984 gällde den s.k. 50-dagarsregeln, som innebar att den som regelbundet utförde deltidsarbete under tid då han eller hon i övrigt var arbetslös erhöll 50 ersättningsdagar. Mellan åren 1987 och 1993 gällde en liknande regel som medgav den deltidsarbetslöse 150 ersättningsdagar.

Det är oklart hur reglerna om deltidsarbetslösa ska tillämpas efter den 1 januari 1997. I propositionen14 framfördes att möjligheten att förlänga den maximala ersättningstiden till fyra år skulle gälla för dem som utförde reguljärt förvärvsarbete viss tid, dock inte för dem som samtidigt uppbar arbetslöshetsersättning. Det framgår inte av lagtexten att deltidsarbetande som uppbär arbetslöshetsersättning inte skulle kunna förlänga ersättningstiden till fyra är.

Varför är deltidsarbetslöshet ett problem i försäkringen?

Enligt direktiven ska utredningen göra en översyn av hela problemati- ken med arbetslöshetsersättning och deltidsarbete. Utgångspunkt ska vara att arbetslöshetsersättningen inte ska stimulera utbudet av deltids— arbete.

Deltidsarbetslösheten har till skillnad från övrig arbetslöshet varit förhållandevis hög och konstant över tiden. Se kapitel 3. Under 1980- talet minskade andelen kvinnor med deltidsarbete något, men trots att det under slutet av 1980-talet var stor brist på arbetskraft inom många områden, fanns det samtidigt en betydande deltidsarbetslöshet. Att de deltidsarbetslösa trots den starka efterfrågan på arbetskraft inte fick arbete i enlighet med sitt arbetsutbud visar, att deltidsarbetslösheten har vissa särdrag jämfört med heltidsarbetslöshet.

Att deltidsarbetslösheten består har sin grund i att deltidsarbete svarar mot genuina behov på arbetsmarknaden. Många verksamheter har behov av att variera omfattningen på arbetskraften över tiden. Många anställda, hittills i första hand kvinnor, har önskemål om att arbeta mindre än heltid. Deltidsarbetet i sig är således inte ett problem som primärt hört hemma i försäkringen. I kapitel 5 redovisades att rätt

för deltidsarbetande som förlorat sitt deltidsarbete att få ersättning in- fördes år 1974 i och med ALF—lagen.

När personer som formellt efterfrågar heltidsarbete inte kan få det och i stället arbetar deltid och får deltidsersättning, uppstår emellertid risk för problem i försäkringen. Då kan nämligen både arbetsgivare och arbetstagare använda arbetslöshetsersättningen som inkomstutfyllnad. Försäkringen betalar den arbetstid som arbetsgivaren inte vill erbjuda och som den anställde kanske inte skulle ta emot om den verkligen er- bjöds. Ersättningen kallas utfyllnadsersättning eller fyllnadsmarkering. Språkbruket pekar på att det ibland främst handlar om en utfyllnad av lönen och inte i första hand arbetslöshetsersättning, dvs. en omställ- ningsersättning.

Personer som erhåller arbetslöshetsersättning samtidigt som de arbetar deltid kan få ersättning under lång tid, utan att det blir aktuellt med någon ny ersättningsperiod. Detta åskådliggörs i följande exem— pel.

Exempel A har en deltidstjänst som motsvarar 80 procent av en heltids- tjänst. I enlighet med de omräkningsregler som finns i försäkringen, erhåller han eller hon arbetslöshetsersättning motsvarande en dag per vecka. Detta innebär att A under ett år förbrukar ca 50 ersättningsdagar. Ersättningsperioden på 300 dagar kommer därför att omfatta ca sex år.

I det system som gällde fram till 1 januari 1996 fanns möjlighet till en evig rundgång. Detta berodde på den praxis som alltjämt gäller och som innebär att den normalarbetstid som den arbetslöse hade, när han eller hon påbörjade den första ersättningsperioden, ligger till grund för att beräkna den ersättningsgrundande inkomsten även i de efterföljande ersättningsperioder.

Att uppsägningstid i vissa fall ska läggas ut vid övergång från hel- till deltid har inte beaktats i praktiken. Se ovan kapitel 5.

Hur fungerar nyligen införda särregler?

Den förändring som genomfördes hösten 1995 och som trädde i kraft den 1 januari 1996 syftade till att stävja att de deltidsarbetslösa erhöll en evig försäkringsersättning. Samtidigt ville man förmå arbetsgivarna att tillskapa heltidstjänster. Den nu gällande ordningen ligger helt i linje med grundläggande principer för försäkringen.

I avsnitt 5.3 redogjordes för grundvillkoren i försäkringen, bl.a. vem som ska anses som arbetslös. Det konstaterades där att enligt praxis är

en person med en tillsvidareanställning, som innebär att han eller hon under vissa perioder inte kan beredas arbete och då inte heller erhåller någon lön eller annan ersättning, inte arbetslös. Det anses att personen i fråga genom sin tillvidareanställning har accepterat anställnings- forrnen. Tillsvidareanställning på deltid är ett exempel på detta. Ut- redningen anser därför att den förändring som nyligen gjordes är prin- cipiellt riktig.

De nya reglerna innebär inte ett absolut förbud för deltidsarbetslösa att erhålla arbetslöshetsersättning. Det är av skäl som ovan förklarats endast de personer som vid ersättningsperiodens utgång har tillsvidare- tjänster, som inte kan erhålla fortsatt ersättning. Deltidsarbetslösa utan fast tjänst kan således fortsätta att få nya ersättningsperioder. Förbudet vad avser tillsvidaretjänster är inte heller absolut. En deltidsarbetande utan fast tjänst, som blir tillsvidareanställd efter tre månader eller senare, efter det att han eller hon har påbörjat en andra ersättnings- period, får fortsätta att uppbära arbetslöshetsersättning perioden ut.

Exempel B har en tillsvidareanställning på deltid. I samband med att B ska få den 300:e ersättningsdagen säger B upp sig. B erhåller därefter en tidsbegränsad deltidsanställning under tre månader. Under denna tid får B fortsatt arbetslöshetsersättning, dvs. B får en ny ersättningsperiod. Därefter fär B en ny tillsvidareanställning på deltid. I detta fall finns det inget hinder för att B ska kunna fortsätta att erhålla utfyllnadsersättning under den resterande delen av den nya ersättningsperioden.

Hur regeländringen den 1 september 1995 har kommit att påverka del- tidsarbetslösheten är det ännu för tidigt att säga. Det har förekommit uppsägningar från arbetstagarnas sida med anledning av regelföränd- ringen. Enligt en rapport från AMS 5har sammanlagt 2 554 personer slutat sina anställningar fr.o.m. den 1 januari t.o.m. den 30 juni 1996 p. g. a. deltidsbegränsningen. Under samma tid har rätten till ersättning upphört för 2 207 personer. Som jämförelse kan nämnas att gruppen deltidsarbetslösa med ersättning kan uppskattas till omkring 120 000.16 Reglerna har inte hunnit få fullt genomslag ännu. En period räcker mycket länge vid deltidsarbetslöshet, som ovan visats i exemplet med A.

Det finns även tecken som tyder på man lokalt på arbetsplatserna mellan parterna kommer överens om att förändra tillsvidaretjänster till

15 Fbe 1996:1 ”Beslut i ärenden om arbetslöshetsersättning och KAS m.m.”. 16 Se tabell 3.6 och avsnitt 3.2. Av tabell 3.6 framgår att det totala antalet deltids- arbetslösa var 141 000 det första halvåret 1996. Av avsnitt 3.2 framgår att ca 90 procent av dessa kan antas vara ersättningsberättigade.

tidsbegränsade tjänster, för att därigenom undvika att de anställda går miste om rätten till arbetslöshetsersättning.

Utredningen är inte övertygad om att de beslutade reglerna kommer att få den effekt lagstiftaren har avsett. Risken är snarare att arbetsgi- vare och arbetstagare kommer att träffa uppgörelser, som kringgår be- stämmelserna. Ventilema i regelverket innebär också, att arbetsgivare och arbetstagare genom att ändra anställningsforrnen fram och tillbaka kan kringgå reglerna och behålla ersättningen/inkomstutfyllnaden.

Däremot kommer de nya regler som träder i kraft den 1 januari 1997 och som bl.a. innehåller bestämmelser om en bortre gräns för ersättningsrätten, att innebära att deltidsarbetslösa inte kommer att erhålla arbetslöshetsersättning under i praktiken evig tid. I det ovan angivna exemplet med A kommer arbetstagaren inte ens att hinna förbruka den första ersättningsperiöden/delperioden, innan den av riksdagen beslutade kalendertidsregeln slår till.

Aktiva insatser mot deltidsarbetslöshet

Utredningen anser att den effektivaste vägen att angripa de problem som finns med deltidsarbetslöshet är att på allvar tillämpa de regler som sedan tidigare finns i arbetslöshetsförsäkringen t.ex. om att den som uppbär ersättning ska stå till arbetsmarknadens förfogande. I första hand handlar det om att arbetsförmedlingen måste arbeta även med denna grupp arbetslösa. Utredningen har erfarit att så sällan sker. Arbetsförmedlarna har av resursskäl koncentrerat sig på heltids- arbetslösa. Detta kan dock inte vara den enda förklaringen, eftersom en betydande grupp deltidsarbetslösa har funnits även under perioder av låg total arbetslöshet.

Det finns exempel på att aktiva insatser från arbetsförmedlingens sida kan minska deltidsarbetslösheten och därmed volymen ersättning som betalas ut. Utredningen har studerat bl.a. hur arbetsförmedlingen i Skara under ett flertal år har bedrivit en försöksverksamhet inriktad på deltidsarbetslösa. Upprinnelsen till försöket var att förmedlingen i slutet av 1980-talet uppmärksammade, att antalet deltidsarbetslösa som uppbar arbetslöshetsersättning var förhållandevis stort, trots att arbets- marknaden vid det tillfället var mycket gynnsam.

Arbetsförmedlingen startade speciella cirklar för deltidsarbetslösa, förlagda till den arbetslösa tiden. Vid mötena informerades de deltids- arbetslösa om vilka skyldigheter och rättigheter de hade. Arbetsför- medlingen försökte genom kontakter med de deltidsarbetslösas arbets- givare och andra arbetsgivare skapa heltidstjänster. Därutöver erbjöd

man de deltidsarbetslösa de sedvanliga arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna.

Under försöket upptäckte man att ett flertal arbetsgivare inte var medvetna om att deras anställda var deltidsarbetslösa och uppbar ersättning för detta. Arbetsgivarna hade därför inte kunnat beakta deras önskemål om utökad tid, när möjlighet till detta funnits. Vidare upptäcktes att deltidsarbetslösa i större utsträckning än andra arbetslösa var eftertraktade på arbetsmarknaden, eftersom de hade yrkeserfaren- het och referenser att falla tillbaka på. Det gick alltså att få heltidsjobb. Därutöver framkom att när en del arbetslösa fick klart för sig vilka krav som ställdes på dem för att erhålla ersättning, exempelvis att acceptera heltidsarbeten trots att dessa var vikariat och att delta i utbildning, sänkte de självmant sitt arbetsutbud.

Genom dessa insatser lyckades arbetsförmedlingen i Skara halvera deltidsarbetslösheten. Försöket har vid denna arbetsförmedling perma- nentats. Man anvisar deltidsarbete endast till de som enbart söker del- tidsarbete. Arbetsgivarna informeras om detta, dvs. att arbetsförmed- lingen inte kommer att anvisa heltidssökande till deltidsarbeten. En annan effekt av verksamheten är därför att arbetslösa, som endast söker deltidsarbeten utan anspråk på kompletterande deltidsersättning, har kommit till arbetsförmedlingen, vilket de inte gjorde innan. Man tror att detta beror på att denna grupp tidigare ansåg att de inte hade någon hjälp att få av arbetsförmedlingen.

Det ovan beskrivna exemplet visar, att det finns sätt att komma till rätta med åtminstone en del av deltidsarbetslösheten. Enligt vad utred- ningen erfarit är detta sätt att arbeta med deltidsarbetslösa fortfarande sällsynt på arbetsförmedlingama. Arbetssättet överensstämmer väl med de intentioner som finns lagstiftningen. I ALF-lagen och KAS-lagen anges att länsarbetsnämnden under den tid ersättning vid deltidsarbets- löshet lämnas, i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer, aktivt ska verka för att den ersättningsberättigade får en sammanlagd arbetstid som motsvarar dennes önskemål. Kan detta inte åstadkommas, ska den försäkrade om möjligt i stället erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vidare ska arbetslöshetskassan eller länsarbetsnämnden var sjätte månad göra en särskild prövning av rätten till arbetslöshetsersättning respektive KAS. En ökad användning av individuella handlingsplaner även för deltidsarbetslösa bör leda till bättre resultat.

Särregler kan tas bort

Utredningen konstaterar att nuvarande regler för ersättning vid deltids- arbetslöshet är principiellt korrekta, men svåra att förklara och göra legitima hos de berörda. Risken för att regelverken ska manipuleras är därför stor, särskilt som luckor som inbjuder härtill finns i regleringen. Effekterna av de skärpta reglerna kommer därför att på sikt bli små.

Samtidigt innebär riksdagens beslut om en kalendertidsbegränsning av ersättningstiden, att de deltidsarbetslösa inte kommer att kunna ut- nyttja försäkringen så länge. Utredningen anser därför att den särregle- ring vad gäller deltidsarbetslösa som infördes den 1 januari 1996 kan tas bort. De deltidsarbetslösa kan i den nya arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår behandlas på samma sätt som andra grupper av arbetslösa. Det innebär att efter utförsäkring måste arbetsvillkoret på nio månader uppfyllas under en ramtid på tolv månader under vilken ingen ersättning utgått.

Utredningen anser dock att det även i framtiden kan behövas en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen föreslår att begränsa ersättningsrätten för deltidsanställda. En sådan situation kan uppstå om arbetsgivare och arbetstagare träffar avtal vars syfte är att uppnå en anställning på deltid, där arbetslöshetsersättningen de facto fungerar som en slags löneutfyllnad.

Uthymingsföretag

Utredningen har under sitt arbete blivit kontaktad av företrädare för både arbetstagare och arbetsgivare verksamma inom uthyrningsföretag. Uppvaktningen föranleddes av ett meddelande från AMS den 27 febru- ari 199617. Innan utredningen redogör för innehållet i meddelandet, ges en översiktlig beskrivning av uthyrningsföretagens verksamhet”.

Med uthyrning av arbetskraft avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär, att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till beställarens verksamhet.

Uthymingsföretag är verksamma inom flera olika branscher. Vanligt är t.ex. att företagen verkar inom kontorsserviceområdet. Likartade förhållanden finns även inom IT-området, ekonomiarbete, viss serviceverksamhet etc. Uthymingsföretaget debiterar kundföre-

17

Nr 5/1996. 13 I expertbilaga till SOU 1996:34 (arbetsmarknadspolitiska kommitténs betän- kande) fmns en studie av personaluthyming och icke-offentlig arbetsförmedling.

taget (inhyraren) ersättning som täcker den anställdes lön, skatt, sociala avgifter samt de kostnader som företaget har för administration. Den anställde får sin lön från uthymingsföretaget.

Genom denna konstruktion kan inhyrama på ett snabbt och smidigt sätt lösa tillfälliga eller hastigt uppkomna behov av extra arbetskraft. Behoven kan exempelvis bero på sjukdom, semester eller annan ledig— het, oväntade arbetstoppar eller omorganisation, vakanser och special- projekt med begränsad varaktighet. Arbetstagaren kan tacka nej till erbjudet uppdrag.

En branschöverenskommelse träffades år 1988 av Handelns och Tjänsteföretagens Arbetsgivarorganisation (HAO) Centrala Gruppen och Handelstjänstemannaförbundet (HTF). Denna innebar att en i lag förekommande dispositiv tidsbegränsningsregel förhandlats bort. Kol- lektivavtalet gäller för vissa tjänstemän vid kontorsserviceföretag och Skrivbyråer och kallas för ambulerandeavtalet. Enligt avtalet anställs tjänstemännen för minst 20 timmar per helgfri vecka beräknat i ge- nomsnitt per fyraveckorsperiod. Den anställde ska i möjligaste mån erbjudas arbete upp till heltid. Kollektivavtalet tillåter dock att indivi- duella avsteg görs från regeln att den anställde ska erbjudas arbete minst 20 timmar per vecka. Utredningen har upplysts om att det för närvarande pågår förhandlingar mellan de olika kollektivavtalsslutande parterna, men att de ännu inte har kunnat enas om ett nytt avtal.

Det ovan nämnda meddelandet från AMS var föranlett av att AMS hade uppmärksammat att en del arbetslöshetskassor hade olika tillämp- ning avseende rätten till arbetslöshetsersättning för arbetstagare som var anställda i uthyrningsföretag. En del kassor, bl.a. Handelstjänste- männens arbetslöshetskassa, ansåg att de anställda i uthymingsföre- tagen skulle erhålla arbetslöshetsersättning under mellanliggande perioder under vilka de inte kunnat erhålla något uppdrag. Andra kassor ansåg inte att dessa personer var ersättningsberättigade.

I meddelandet förklarade AMS att man inte ansåg att anställda i uthyrningsföretag var ersättningsberättigade. Som skäl för detta ställ- ningstagande har AMS angett att arbetstagaren är tillsvidareanställd och hela tiden står till arbetsgivarens förfogande. Detta gäller även vid deltidsarbetslöshet, dvs. även om avtal finns som garanterar en viss minsta tid, t.ex. 20 timmar per vecka, så anser AMS att ersättning för deltidsarbetslöshet inte ska utgå.

Företrädare för berörda arbetsgivare och arbetstagare har vid kon- takt med utredningen framfört att de anser detta synsätt vara felaktigt. Arbetstagarna borde få arbetslöshetsersättning, eftersom de vissa peri- oder rent faktiskt inte har något arbete.

Utredningen kan konstatera att den uppfattning som AMS gav till känna överensstämmer med den rättspraxis som finns inom detta

område. Som framgår av ett flertal avgöranden i Försäkringsöver- domstolen har domstolen funnit att en person som vid återkommande tillfällen anlitats av ett personaluthymingsföretag ska anses vara tills- vidareanställd vid företaget i fråga i den omfattning, som svarar mot personens arbetsutbud. Detta gäller oavsett hur anställningsavtalet i det enskilda fallet är utformat. Flertalet av dessa domar är från början av 1990-talet. De arbetslöshetskassor som har betalat ut arbetslöshetser- sättning har således gjort detta mot gällande praxis.

Regeringen har nyligen tillsatt en utredning19 som bl.a. ska se över frågor kring privat arbetsförmedling samt uthyrningsföretag. Utred- ningen anser mot denna bakgrund och vad utredningen tidigare anfört om att arbetslöshetsförsäkringen inte ska kunna användas som löneut- fyllnad, att det i dagsläget inte bör göras någon regelförändring gente- mot rådande praxis vad gäller uthyrningsföretag.

Utredningen är medveten om att uthymingsföretagen därmed i reali— teten behandlas strängare än andra verksamheter som utnyttjar att fyll- nadsmarkering är tillåten vid deltidsarbetslöshet. Detsamma gäller vid en jämförelse med det omfattande bruket av vikariat med mellanlig- gande arbetslöshetsperioder, som bl.a. förekommer inom vård— och omsorgsarbete.

Utredningen anser att det vore fel att ytterligare uppmuntra till dylik användning av arbetslöshetsersättningen. Det är emellertid viktigt att uthymingsföretagen i framtiden ges goda konkurrensvillkor och att inte vissa med uthymingsföretagen konkurrerande verksamheter subven- tioneras av arbetslöshetsförsäkringen.

Dir 1996z58

6.7. Säsongarbete och arbetslöshetsersättning

Förslag

Vid kontinuerligt Säsongarbete ska inte arbetslöshetsersättning utgå under säsongsuppehållen. Senare års domstolspraxis på denna punkt bör följas. Det saknar betydelse om säsongarbetet är kollektivavtals- reglerat eller ej.

Dessa principer bör tillämpas både vid Säsongarbete hos samma arbetsgivare eller hos olika arbetsgivare inom branscher och verksam- heter som har säsongsvariationer eller motsvarande arbetstidsmönster.

AMS bör använda sig av möjligheten att meddela särskilda föreskrifter för ersättningsrätt vid säsongarbetslöshet.

Gällande rätt

Enligt ALF-lagen och KAS-lagen får ersättning endast utges till den som är arbetslös och i övrigt uppfyller villkoren för rätt till ersättning.

Tillsvidareanställda vars arbete är beroende av säsongvariationer är inte berättigade till arbetslöshetsersättning. I försäkringshänseende är den generella inställningen till de personer som arbetar olika mycket under olika delar av året den, att personerna i fråga själva har valt denna anställningsform. Det kan t. ex. handla om deltid under en del av året och heltid under resten, eller om heltid vissa tider omväxlande med hel arbetslöshet andra perioder. Det finns i dessa fall ingen arbetslös tid att ersätta, enligt grundvillkoren i lagarna om ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Arbetslöshetsersättningen ska inte fungera som en utfyllnad. Dessa personer, liksom de som väljer att arbeta deltid eller korttidsvecka, ärinte ofrivilligt arbetslösa.

Även om det inte framgår att tillsvidareanställning föreligger, men att en garanti eller ett erbjudande om fortsatt arbete på samma arbets- plats under påföljande säsong finns, så likställs detta med tillsvidare— anställning i försäkringens mening. Ofta har i dessa fall den sökande tidigare haft en säsonganställning hos samme arbetsgivare. Ersättnings— rätt har inte heller här ansetts föreligga. Den sökande anses ha accepte- rat erbjudandet att vara fortsatt anställd.

Om det däremot kan konstateras att det inte är fråga om en tillsvida- reanställning, eller att det inte föreligger en utfästelse om fortsatt an-

ställning, kan arbetstagaren vara berättigad till ersättning efter visstids- anställningens slut.

I avgöranden från ett antal länsrätter har på senare tid uppställts ett kriterium på kontinuitet. Domstolarna har uttalat att kontinuerlig säsonganställning utgör hinder för att utge arbetslöshetsersättning. I några domar har accepterats att arbete hos samma arbetsgivare under enbart två säsonger inte kan anses vara kontinuerligt säsongarbete och att arbetslöshetsersättning därför kan utgå under säsonguppehållet.

I princip har domstolarna godtagit att kontinuerligt säsongarbete inte ska ge rätt till ersättning. En uttömmande definition av kontinuer- ligt säsongarbete har dock inte fastslagits. Av de nämnda domarna kan dock slutsatsen dras att en sådan definition skulle kunna innebära att säsongarbete som bedrivits i mer än två säsonger är kontinuerligt.

Dessa avgöranden skiljer sig mot hur man tidigare inom arbetslös- hetskassoma har tillämpat säsongsreglema. Rättsläget är oklart, då prövning i högre instans än länsrätt inte har skett.

Återkommande tidsbegränsade arbeten

Utredningen ska enligt direktiven lämna förslag till åtgärder som medför att arbetslöshetsersättning inte blir ett stående inslag inom de branscher där verksamhet inte bedrivs året om eller på annat sätt inte är kontinuerlig. I kapitel 3 redovisas en undersökning som utredningen låtit göra för att kartlägga förekomsten av säsongarbetslöshet. Undersökningen visar att den totala omfattningen av säsongarbets- löshet inte är så stor, men att den inom vissa delar av arbetsmarknaden är frekvent.

Utredningen anser att det inte är förenligt med arbetslöshets- försäkringens karaktär att en arbetstagare innehar säsonganställning hos samma arbetsgivare år från år och under uppehållen erhåller ar- betslöshetsersättning. De riktlinjer som angetts av allmänna domstolar angående kontinuerligt säsongarbete bör tillämpas. Detta innebär att även om det inte finns en uttalad utfästelse om återanställning, så ska ett upprepat dvs. kontinuerligt säsongarbete diskvalificera från ersätt- ningsrätt.

Utredningen har uppmärksammat att det nyligen ingåtts kollektiv- avtal som innebär att arbetskraft säsonganställs tillsvidarezo. I sådana fall är det uppenbart att arbetslöshetsersättning inte kan utgå under

20 Se avsnitt 5.3 under permittering.

säsonguppehåll i arbetet. De anställda kan inte anses stå till arbets- marknadens förfogande. För detta talar också att de i det aktuella fallet enligt avtalet har en uppsägningstid på två veckor under säsonguppe- hållet.

För klarhets skull konstaterar utredningen att förekomsten av kol- lektivavtal som tillåter säsongarbete o.dyl. inte bör medföra att säsong- arbete därmed automatiskt ska ge rätt till arbetslöshetsersättning. Prövning av om ersättning ska utgå bör enbart ske utifrån arbetslös- hetsförsäkringens regler, oberoende av vilka kollektivavtal som finns angående anställningsvillkor etc.

Ovan angivna former för säsongarbetslöshet har handlat om anställ- da som återkommer till samma arbetsgivare. Det finns också typer av säsongarbete där arbetstagarna arbetar inom samma verksamhet men hos olika arbetsgivare olika säsonger och år. Det handlar om branscher där verksamhet pågår under en begränsad tid av året och där arbetsta- garna är arbetslösa under samma period varje år. Exempel på sådana branscher är turistnäringen och skogs- och jordbruksnäringen. Arbets- löshetsersättning utgår idag i allmänhet i sådana fall.

Utredningen anser att det även i dessa fall handlar om säsongarbets- löshet. Vid kontinuerligt säsongarbete bör enligt ovan redovisade läns- rättsavgöranden inte arbetslöshetsersättning utgå.

AMS och arbetslöshetskassoma har rätt att begränsa rätten till er- sättning, om en arbetslöshetskassas verksamhetsområde omfattar yrke, inom vilket arbetslöshet förekommer varje år, eller om det i annat fall föreligger särskilda omständigheter. Motsvarande bestämmelse finns även i lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Vissa arbetslöshetskassor har tidigare gjort sådana begränsningar. För närvarande finns dock inga begränsningar. Utredningen anser att det vore lämpligt att AMS såsom tillsynsmyndighet aktivt utnyttjade den möjlighet som finns att med- dela särskilda föreskrifter avseende säsongarbete.

Särregler har nackdelar

Att åstadkomma ett regelverk som skulle reglera alla de olika förekommande fallen av säsongsbetonad arbetslöshet och andra typer av återkommande tidsbegränsade arbeten är näst intill utsiktslöst. Om man skulle lyckas med detta, finns det emellertid en risk för att regleringen blir alltför vidsträckt och att reglerna kommer att motverka motivationen hos arbetslösa att ta kortare arbeten i stället för att vara arbetslösa.

Frågan är om dessa tendenser kan förhindras på annat sätt. Flera inslag i den nya arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår bidrar på ett effektivt sätt till detta. Genom den föreslagna skärpningen av arbetsvillkoret kommer troligen en del av de grupper som i dag är att betrakta som säsongarbetslösa att inte kunna kvalificera sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Vidare begränsar kalender- tidsregeln möjligheterna att under längre tid i återkommande perioder erhålla arbetslöshetsersättning.

Om möjligheterna att subventionera säsongverksamhet och liknan- de med arbetslöshetsersättning minskas kraftigt, kommer vissa bran- scher och vissa delar av Sverige att drabbas hårt. De regionalpolitiska problemen i glesbygd kan förvärras. Konsekvenserna inom kultur- sektorn blir stora”. Grundproblemen ligger dock utanför arbetslöshets- försäkringen och bör inte lösas inom denna.

6.8. Avgångsvederlag m.m.

Förslag

Ingen förändring mot gällande ordning avseende avgångsvederlag fö- reslås. Avgångsvederlag bör inte avräknas från arbetslöshetsersättning, utöver den avräkning som innebär att avgångsvederlag betraktas som lön under den uppsägningstid den arbetslöse är berättigad till.

Arbetslöshetsersättning bör inte heller i fortsättningen samordnas med föräldrapenning, dvs. dagar med föräldrapenning ska kunna sparas även vid arbetslöshet.

Arbetslöshetsersättning bör samordnas med semesterersättning som ut- går vid en anställnings upphörande. Den arbetslöse ska vid valfri tid- punkt under den första delperioden vara tvungen att tidsmässigt lägga ut den semesterersättning han eller hon erhållit. Under den tiden kan inte arbetslöshetsersättning utgå.

Om den arbetslöse väljer att lägga ut semesterersättningen i ome- delbar anslutning till att anställningen upphörde, kan tiden med semes- terersättning inräknas i arbetsvillkoret och i underlaget för beräkning av dagsförtjänst.

2' Se kapitel 7.

Gällande rätt

Vissa villkor måste vara uppfyllda för att en person ska betraktas som arbetslös, som t.ex. att han eller hon inte uppbär lön för uppsägnings- tid. I dagens system finns inte någon samordningsregel mellan av- gångsvederlag och arbetslöshetsersättning. Försäkringsöverdomstolen har i ett flertal domar slagit fast att avgångsvederlag, oavsett anledning till att anställningen har upphört, ska jämställas med lön för uppsäg- ningstid till den del vederlaget motsvarar den uppsägningslön som ar— betstagaren är berättigad till enligt anställningsskyddslagen. När denna uppsägningstid har löpt ut, betraktas arbetstagaren som arbetslös enligt lagen om arbetslöshetsförsälc'ing.

Den maximala uppsägningstiden i anställningsskyddslagen är sex månader. Detta innebär att den som erhåller ett avgångsvederlag som exempelvis motsvarar tolv månadslöner, ändå betraktas som arbetslös och ersättningsberättigad senast efter sex månader. I vissa fall före— kommer det att parterna kallar avgångsvederlag för skadestånd. I praxis har fastslagits att vederlaget ändå ska betraktas som kompensa- tion för uppsägningslön.

Från skattesynpunkt likställs fr.o.m. år 1991 avgångsvederlag med lön. Det beskattas fullt ut som intäkt av tjänst och arbetsgivaren betalar sociala avgifter på hela ersättningen. Den förut anställde får tillgodo- räkna sig hela beloppet som förrnånsgrundande enligt lagen om allmän försäkring.

Trots att denna förändring har trätt i kraft, ansåg Försäkringsöver- domstolen i ett senare avgörande22 inte att det fanns anledning att änd- ra den praxis som innebär att enbart uppsägningstid motsvarande an- ställningsskyddslagen ska läggas ut. Det överskjutande beloppet får arbetstagaren behålla, samtidigt som han eller hon har möjlighet att erhålla arbetslöshetsersättning.

AMS gjorde en framställan till regeringen om att avgångsvederla- gen i större utsträckning borde avräknas från arbetslöshetsersättningen. Regeringen föreslog i proposition23 att tid då den arbetslöse får av- gångsvederlag ska jämställas med tid under vilken en arbetslös utfört förvärvsarbete i fråga om tillgodoräkningsbar tid för uppfyllande av

22 FÖD mål nr 2009/91 :4. I det överklagade beslutet hävdade arbetslöshetskassan, med hänvisningar till de förändringar som skett i skattehänseende, i första hand att den tid som den försäkrade hade erhållit lön för ( 17 månader) skulle anses som tid då han inte var ersättningsberättigad. I andra hand anförde kassan att den försäk- rade inte skulle anses som arbetslös och ersättningsberättigad under tolv månader, vilket var den tid som uppsägningstid enligt kollektivavtal löpte. Prop. 1992/93:150 bilaga 8.

arbetsvillkoret. Arbetsmarknadsutskottet avstyrkte emellertid av olika skäl förslaget och det ledde inte till lagstiftning

Vid beräkning av uppsägningstiden utgår arbetslöshetskassan an- tingen från dagen för avtalet, dagen för skrivelsen från arbetsgivaren eller dagen för arbetstagarens egen uppsägning. Tidpunkten då arbets- tagaren lämnar sin anställning är inte relevant. Ibland kan den dock sammanfalla med överenskommelsen om avgångsvederlag. Även i de fall anställningsskyddslagen i sin helhet inte är tillämpningsbar, läggs uppsägningstid ut som motsvarar den tid som personen i fråga skulle haft rätt till enligt anställningsskyddslagen. Exempel på detta är om en verkställande direktör, som i kraft av sin företagsledande ställning inte omfattas av LAS, erhåller ett avgångsvederlag. Då läggs ändå en pre- sumtiv uppsägningstid ut, under vilken han eller hon inte anses som arbetslös i försäkringens mening.

Avtal och andra ersättningar

Det finns på arbetsmarknaden ett flertal kollektivavtal, s.k. trygghets- avtal, som bl.a. innehåller regler om avgångsersättningar som utgår i samband med uppsägningar. Motivet till sådana ersättningar är bl.a. att både arbetsgivare och arbetstagare kan ha ett intresse av att uppsagda personer inte omedelbart lämnar branschen eller verksamhetsonrrådet. I delbetänkandet24 finns en utförlig redogörelse för sådana kollektiv- avtal. Genom dessa avtal kompenseras den uppsagde för mellanskillna- den mellan arbetslöshetsersättningen och en viss bestämd procentsats av den tidigare lönen. Ett av de vanligaste kraven för att erhålla sådan ersättning är, att den arbetslöse ska ha arbetat inom kollektivavtals— området under en längre tid samt att han eller hon har uppnått en viss ålder.

Inom vissa delar av arbetsmarknaden är det dessutom vanligt före- kommande att olika slag av andra ersättningar utbetalas till arbetstaga- re som självmant har sagt upp sig eller blivit uppsagda på grund av arbetsbrist. Dessa ersättningar bygger i allmänhet på lokala partsöver- enskommelser och utgår ofta till personer som i en övertalighetssitua— tion på grund av turordningsreglema normalt inte skulle bli uppsagda. Sådana överenskommelser är ibland inslag i en minskning av arbets- kraften som motiveras av långsiktiga strukturomvandlingsskäl. Det behöver inte alltid vara fråga om en akut kris i företaget.

24 Kapitel 6, sid. 102 ff.

Samordning eller ej

En viss kritik har rests mot ovan nämnda avtal och då särskilt vad gäller avgångsvederlagen. Denna kritik går ut på att vederlagen innebär en överkompensation och att arbetstagaren rent faktiskt under en längre tid kan uppbära ersättningar, som vida överstiger den lön han eller hon hade innan arbetslösheten inträdde.

Även om de ovan anförda skälen till samordning måste anses som goda, finns det ett flertal omständigheter som pekar mot att nämnda ersättningar inte ska samordnas. För det första går det inte att utesluta att en regel om total obligatorisk samordning skulle försvåra en önsk- värd omstrukturering av näringsliv och förvaltning. Det handlar egent- ligen om vem som ska bära kostnaderna för strukturomvandlingen.

För det andra går det inte att utesluta att avgångsvederlag i vissa fall grundar sig på en ideell skada. Att i sådana fall samordna avgångs- vederlag med arbetslöshetsersättning är enligt utredningens mening inte möjligt.

För det tredje går det inte att utesluta att vissa arbetstagargrupper på grund av den låga kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäkringen är intresserade av att träffa uppgörelser med arbetsgivaren som ger dem högre kompensation vid arbetslöshet. (Jämför utredningens förslag om förlängt efterskydd för äldre arbetslösa.) En samordning riskerar att försvåra denna typ av kompletterande ersättningar.

Till detta kommer att i en situation där en arbetslös får sitt avgångs- vederlag avräknat från arbetslöshetsersättningen, är det inte möjligt att kräva att han eller hon ska vara aktivt arbetssökande under motsvaran- de tid. Det sistnämnda motverkar arbetslinjen. Ju längre tid som går från det att den arbetslöse sist var i arbete, desto sämre är i allmänhet förutsättningama för omställning till nytt arbete.

En total samordning skulle i praktiken fungera som en förlängd uppsägningstid. Utredningen anser att arbetsgivarens ansvar under uppsägningstiden bör förstärkas och att höga krav bör ställas på att arbetsgivaren på olika sätt, med eller utan stöd av trygghetsavtal, sörjer för att den uppsagde står väl rustad för att få ett nytt arbete. Om man dessutom vill utöka arbetsgivarens ekonomiska ansvar, bör man i första hand förlänga uppsägningstiden, inte samordna eventuella ersätt- ningar som avgångsvederlag och komplement till förlängt efterskydd. Dessa frågeställningar ligger dock utanför utredningens ram.

Utredningen anser att vid en sammanvägning av dessa omständighe- ter talar övervägande skäl för att nuvarande ordning bibehålls.

Ersättning vid föräldraledighet och semester

Bakgrund

Regeringen angav i sysselsättningspropositionen25 att finansieringen av den aviserade höjningen av kompensationsnivån i arbetslöshetsförsäk- ringen till 80 procent fr.o.m. den 1 januari 1998, bl.a. skulle ske genom att arbetslöshetsersättningen samordnades med semesterersättning och föräldrapenning. Enligt gällande rätt sker inte sådan samordning

Utredningen har övervägt om och hur samordning ska kunna ske i dessa fall. Utgångspunkten har varit att normalt förekommande ersätt- ningar som primärt utgår p.g.a. av en anställning, bör kunna samordnas med arbetslöshetsersättning.

Föräldrapenning

Föräldrapenningförmån är visserligen relaterad storleksmässigt till ar- bete, men utgår inte p.g.a. detta. Ett visst belopp, det s.k. garanti- beloppet, kan även erhållas av den som aldrig haft anknytning till för- värvslivet. Föräldrar disponerar i viss utsträckning själva över dagar med föräldrapenning. I anslutning till barnets födsel är det vanligt att föräldrarna sammanlagt tar ut föräldrapenning under ett år. Föräldra- penningförmån kan utgå under sju dagar per vecka. Det går även att ta ut färre än sju dagar med föräldrapenning per vecka, vilket innebär att tiden kan utsträckas. Föräldrapenning med anledning av barnets födsel kan sparas tills dess att barnet är åtta år. Dessutom finns vissa möjlig- heter att erhålla tillfällig föräldrapenning vid barnets sjukdom.

Utredningen anser att det är mindre lämpligt att avräkna arbetslös- hetsersättning mot föräldrapenning. Detta skulle innebära att ersätt- ningsreglema tvingade en förälder att ta ut lagstadgad rätt till föräldra- penning, innan arbetslöshetsersättning kunde utgå. Om samordnings- regler infördes skulle ovälkomna valsituationer kunna uppstå.

Exempel Vid en viss tidpunkt förlorar förälder I sitt arbete. Förälder 2 har kvar en anställning. Föräldrarna har ett barn som är sex månader. Det finns vid den aktuella tidpunkten fortfarande ett antal dagar med föräldrapenning kvar att ta ut. Eftersom den förälder som blivit arbets- lös inte vill att föräldrapenningen ska samordnas med arbetslös— hetsersättningen, tvingas i detta fall förälder 2 att ta ut föräldrapenning.

” Prop. 1995/96:222.

Utredningen anser att det bl.a. av jämställdhetsskäl är olämpligt att samordna arbetslöshetsersättning med föräldrapenning. Dessutom är det i princip ogörligt att tvinga föräldrarna att ta ut ett visst antal dagar med föräldrapenningförmån, innan arbetslöshetsersättning kan erhållas, bl.a. med tanke på att dessa dagar kan sparas. Ett tredje skäl är att om samordning sker, så skulle de som är berättigade till föräldrapenning drabbas mycket hårt av den bortre parentesen.

Semesterersättning

När det gäller semesterersättning är detta en form av ersättning som kan härledas till arbetsgivaren och som grundar sig på utfört arbete enligt de bestämmelser som finns i semesterlagen. Semesterersättning kan utgå om anställningen varat en kortare tid och den anställde inte har rätt till semesterledighet. Semesterersättning kan också utgå om arbetstagarens anställning upphör, innan han eller hon har erhållit den semesterlön som har tj änats in.

Enligt gällande bestämmelser anses en arbetssökande inte som arbetslös, om han eller hon uppbär lön under semester. Utredningen är av den uppfattningen att semesterersättning bör likställas med semes- terlön i arbetslöshetsförsäkringens mening. Ett skäl till detta är att semesterersättning utgår på liknande grunder som semesterlön. Ett annat skäl är att avräkningsregler finns, och av utredningen föreslås fortsätta gälla, när det gäller avgångsvederlag.

Det finns enligt utredningens uppfattning två sätt att samordna. Det ena alternativet är att den som har rätt till semesterersättning inte anses som arbetslös, innan semesterersättning förbrukats. Detta innebär att man måste göra en uppskattning av hur många dagar med arbetslös— hetsersättning som semesterersättningen motsvarar. Efter den tid som semesterersättningen hänför sig till, kan den arbetssökande anses som ersättningsberättigad i arbetslöshetsförsälqingens mening. En sådan samordningsregel kommer inte att påverka det antal ersättningsdagar som den arbetslöse är berättigad till, eftersom den första delperioden börjar löpa först i och med att den arbetslöse förbrukat sina semesterer- sättningsdagar (och efter karens).

Det andra alternativet är att räkna av semesterersättningen mot arbetslöshetsersättningen, dvs. minska antalet ersättningsdagar. Utred- ningen anser att detta alternativ är omöjligt att genomföra. Den som slutat sitt arbete skulle i så fall helt enkelt avvakta med att anmäla sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen till dess att semesterersätt- ningen förbrukats.

Utredningen förordar att samordning sker enligt det första alterna- tivet. Det är inte nödvändigt att tiden med semesterersättning tas ut, innan den arbetslöse blir berättigad till en första ersättningsdag. Av- räkning av semesterersättning bör kunna ske vid den tid som den arbetslöse själv önskar ta semester, dock under den första delperioden. Denna tid behöver han eller hon inte stå till arbetsmarknadens förfogande, eftersom arbetslöshetsersättning inte utgår.

Den som väljer att ta ut semesterersättning i direkt anslutning till att anställningen upphörde, bör få tillgodoräkna tiden med semesterer- sättning i arbetsvillkoret. Ersättningen ska i så fall också kunna använ- das som underlag för beräkning av dagsförtj änsten.

Utredningen vill för tydlighetens skull påpeka att endast den som väljer att lägga ut tid med semesterersättning i direkt anslutning till att anställningen upphört får tillgodoräkna sig denna tid i arbetsvillkoret och vid berälming av dagsförtjänsten. Den som senare under delperio- den tar ut dagar med semester och därmed inte anses arbetslös, ska inte kunna tillgodoräkna sig den tiden vid uppfyllande av ett återkvalifice- ringsvillkor. Inte heller ska han eller hon kunna använda sig av den tiden för att höja dagpenningen.

I det fall den sökande erhåller arbete i relativt nära anslutning till att han eller hon påbörjat den första delperioden, dvs. ersättningsrätten utnyttjas inte fullt ut, kommer den sökande att tjäna på att inte ta ut semesterersättningsdagar i omedelbar anslutning till att han eller hon blev arbetslös första gången. Han eller hon får i detta fall behålla se- mesterersättningen utan att den avräknas mot arbetslöshetsersättning- en. Detta blir ytterligare ett incitament att snabbt återgå i arbete.

7. Företagare och uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen

Förslag

Det bör inte införas något uppdragstagarbegrepp i arbetslöshetsförsäk— ringen. Uppdragsverksamhet lämpar sig att bedriva i företagsform.

Uppdragstagare bör i vissa fall kunna erhålla arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema. För det första bör dagens praxis som betrak- tar uppdragstagare som arbetstagare om de har färre än tre uppdragsgi- vare behållas.

För det andra bör vissa uppdragstagare, om de uppfyller ett antal kriterier, kunna betraktas som arbetstagare i försäkringen. Dessa krite- rier är följande.

Den arbetslöse ska i sin verksamhet ha omfattats av kollektivavtal, där det framgår att kollektivavtalspartema anser att ett anställnings- liknande förhållande föreligger. Den arbetslöse får inte inneha F-skattesedel för det aktuella arbetet. Uppdragen ska vara av den arten att de förmedlas av arbetsförrned- lingen. Den arbetslöse ska vara anmäld på arbetsförmedlingen och det ska ha upprättats en individuell handlingsplan, som syftar till att lång- siktigt lösa hans eller hennes arbetslöshetsproblem.

Begreppet uppdragstagare

Uppdragstagare är personer som åtar sig uppdrag från en eller flera uppdragsgivare. Uppdragstagare skiljer sig från arbetstagare - som också kan ha flera arbetsgivare - dels genom att det inte föreligger något anställningsförhållande gentemot uppdragsgivaren, dels genom att uppdraget normalt kännetecknas av viss självständighet i relation till uppdragsgivaren. Uppdragstagare är vanliga i yrkesgrupper som journalister, tolkar, sjukgymnaster, arkitekter, kulturarbetare m.fl. Konsultverksamhet bedrivs ibland i denna form.

Begreppet uppdragstagare existerar inte i de nuvarande regelverken för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Denna grupp har i tillämpningen betraktats antingen som arbetstagare eller företagare beroende på hur spridd uppdragsverksamheten är. Om en uppdragstagare har högst två olika uppdragsgivare, erhåller han eller hon ersättning vid arbetslöshet i enlighet med de regler som finns för arbetstagare. Detta gäller obero- ende av antalet uppdrag. Om en uppdragstagare däremot har tre eller

flera uppdragsgivare, betraktas han eller hon som företagare och erhål- ler ersättning i enlighet med dessa regler.

Dessa schablonregler gäller under förutsättning att uppdragsgivarna betalar in skatt och sociala avgifter, dvs. att uppdragstagaren inte har F- skattesedel. Arbetslöshetskassan gör i dessa fall ingen prövning av om näringsverksamhet bedrivs, enligt kriterierna varaktighet, självständig— het och vinstsyfte. Se avsnitt 7.2.

Om en uppdragstagare enbart har en uppdragsgivare, men är regist- rerad för moms och inte har F-skattesedel etc. betraktas uppdragstaga- ren som företagare i försäkringens mening.

Enligt företagarreglema måste uppdragstagaren upphöra med sin verksamhet för att kunna erhålla arbetslöshetsersättning. Detta medför ofta problem, eftersom det många gånger är svårt för en uppdrags- tagare att visa att han eller hon har upphört med sin verksamhet. Detta beror bl.a. på att det sällan finns några tillgångar att realisera. Eftersom verksamheten inte alltid bedrivs i bolagsform, kan det vara svårt att göra någon form av avregistrering. Det är inte heller säkert att upp- dragstagaren har en F-skattesedel som han eller hon kan avregistrera. Det krävs dock inte att alla dessa tecken på nedläggning ska kunna uppvisas.

Den nuvarande tillämpningen av ersättningsrätten för uppdragstaga— re innebär, att en uppdragstagare kan komma att försöka begränsa sig till två uppdragsgivare, trots att han eller hon om fler uppdragsgivare kontaktades skulle kunna få ytterligare uppdrag och därmed minska sin arbetslöshet.

Ett annat problem med nuvarande regler är att arbetslösa som tidigare har varit vanliga arbetstagare, men som under arbetslösheten erbjuds att utföra olika uppdrag t.ex. skriva artiklar, riskerar att förlora sin ersättningsrätt. Om de tar uppdrag från fler än två uppdragsgivare betraktas de som företagare och då måste de bevisa att de lagt ner sin verksamhet, för att få fortsatt ersättning. Den som är förutseende etab- lerar sig som uppdragstagare före en väntad arbetslöshet. Uppdrags- verksamheten blir då godkänd bisyssla och behöver inte avvecklas.

Olika arbetstagarbegrepp

En förslag som förts fram till utredningen är att införa ett arbetstagar- begrepp i arbetslöshetsförsäkringen som motsvarar det som finns i hu- vuddelen av den arbetsrättsliga lagstiftningen (det s.k. civilrättsliga arbetstagarbegreppet) och som skiljer sig mot det arbetstagarbegrepp som används inom det ekonomiska stödet vid arbetslöshet. Sistnämnda

arbetstagarbegrepp brukar benämnas som ett socialrättsligt arbets- tagarbegrepp. Att arbetstagarbegreppen inte har samma innebörd beror huvudsakligen på att de är avsedda att reglera olika situationer.

I bl.a. den arbetsrättsliga lagstiftningen, t.ex. anställningsskydds- lagen, medbestämmandelagen, lönegarantilagen och semesterlagen, gäller det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Någon definition av detta begrepp finns inte i den arbetsrättsliga lagstiftningen, utan frågan om vem som ska anses som arbetstagare avgörs av domstol efter en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I bilaga 4 redovisas grunderna för en sådan bedömning.

Det arbetstagarbegrepp som används inom det ekonomiska stödet vid arbetslöshet måste, med hänsyn till den stora mängd ärenden som ska handläggas, vara schablonartat och enkelt att tillämpa. Handläggar- na måste snabbt och säkert kunna fastställa om en arbetslös är att betrakta som arbetstagare eller företagare.

Vidare finns det ett intresse av att motverka att arbetslöshetser- sättningen används på ett felaktigt sätt. Denna risk finns uppenbart vid uppdragsverksamhet, eftersom uppdragstagaren i många fall själv kan reglera hur många uppdrag/hur mycket arbete som finns, och därmed kan styra sin arbetslöshet. Det finns inte arbetsgivarintyg att tillgå.

Även om man skulle införa ett arbetstagarbegrepp som överens- stämmer med det civilrättsliga begreppet, innebär detta nödvändigtvis inte att det skulle vara fler som skulle kunna erhålla arbetslöshets- ersättning. Vid en jämförelse av dessa begrepp finner man, att det finns grupper som i och för sig skulle kunna betraktas som arbetstagare i försäkringens mening men som inte skulle betraktas som sådana enligt medbestämmandelagen och anställningsskyddslagen. ALF-lagen har således i vissa fall ett vidare arbetstagarbegrepp.

Utredningen anser att övervägande skäl talar för att man i arbetslös- hetsförsäkringen bör behålla nuvarande arbetstagarbegrepp, som bl.a. innebär att uppdragstagare ska behandlas som arbetstagare i de fall de har färre än tre uppdragsgivare.

En särlösning för vissa uppdragstagare

Utredningen har i sina överväganden kommit fram till att vissa upp- dragstagare, som idag anses som företagare, skulle kunna betraktas som arbetstagare. I dessa fall ska vissa kriterier vara uppfyllda.

I de fall uppdragsverksamheten har stora likheter med arbete som utförs av arbetstagare, bör det vara möjligt att via kollektivavtal reglera arbetsvillkor, ersättningsregler m.m. för ett flertal uppdragstagare som

verkar under likartade förhållanden och hos samma grupp av upp- dragsgivare. Det handlar här om arbete där vissa gemensamma drag finns beträffande arbetsvillkoren. Arbetet ska utföras av uppdrags- tagaren själv. Den enskilde uppdragstagaren ska ha ringa möjlighet att själv styra mängden uppdrag. För att kollektivavtal ska kunna ingås förutsätts att uppdragstagama är medlemmar i en facklig organisation och att det finns en motpart på arbetsgivarsidan som är beredd att ingå avtal. Detta kan t.ex. vara fallet när en kommun eller statliga myndig- heter anlitar uppdragstagare, t.ex. tolkar.

Av kollektivavtalet ska följa att det föreligger anställningsliknande förhållanden, även om arbete sker åt flera olika uppdragsgivare. Detta anställningsliknande förhållande uttrycks genom att man i avtalet reg- lerar t.ex. timtaxor, reseersättningar, antal uppdrag per viss period dvs. arbetsinsats, om arbetstagaren kan säga nej till uppdrag etc. Det krävs också att parterna i avtalet kommer överens om att uppdragsgivaren ska betala in skatter och sociala avgifter.

Det blir i sista hand arbetslöshetskassan som får avgöra om ett dylikt kollektivavtal ger tillräckliga garantier för att arbetslöshetsför- säkringen inte missbrukas, och att den som söker arbetslöshetsersätt- ning verkligen är arbetslös.

Vidare får den arbetslöse inte inneha F-skattesedel för den aktuella verksamheten. F -skattesedel för bisysslor bör dock inte utgöra hinder. Genom avsaknaden av F-skattesedel ökar samhällets kontrollmöjlig- heter genom att uppdragsgivaren kommer att betala skatt och sociala avgifter.

Uppdragen ska vara av den arten att de kan förmedlas via arbetsför- medlingen. En uppdragstagare som ansöker om arbetslöshetsersättning ska som alla andra vara anmäld på arbetsförmedlingen och vara beredd att ta arbete och att även lämna den verksamhet som skapat arbetslös- hetssituationen. Arbetsförmedlingen ska i samråd med den arbetslöse upprätta en individuell handlingsplan, som kan syfta till att den arbets- löse uppdragstagaren hellre borde inrikta sig på annat arbete.

Slutligen bör en kraftfull tillsyn ske, så att missbruk av reglerna kan beivras. De kollektivavtal som ingås bör granskas, så att arbetsmark— nadens parter inte anpassar sig till den förändrade situationen i syfte att låta arbetslöshetsförsäkringen finansiera tillfällig arbetskraft eller fylla ut självvald begränsning av arbetstiden.

Ett ytterligare skäl för att tillåta vissa uppdragstagare att erhålla ar- betslöshetsersättning som arbetstagare är att den totala ersättningstiden enligt utredningens förslag begränsas till fyra år. Under den tiden har uppdragstagaren, liksom övriga arbetslösa, möjlighet att i samråd med arbetsförmedlingen försöka lösa sin arbetslöshetssituation.

Den situation som beskrivits ovan ska betraktas som ett särfall, som bara kan bli aktuellt för vissa speciella grupper. För flertalet uppdrags— tagare kommer huvudregeln att vara densamma som tidigare, dvs. vid fler än två uppdragsgivare handlar det om företagsverksamhet i arbets- löshetsförsäkringens mening. Utredningen har ovan föreslagit vissa förändringar i företagarreglema, vilka om de genomförs kommer att göra skillnaderna mellan företagar- och arbetstagarreglema mindre.

Utredningen anser vidare att företag är den lämpligaste formen vid uppdragsverksamhet, eftersom det handlar om ett självstyrt arbete där uppdragstagaren själv påverkar hur mycket arbete som utförs. Upp— dragstagaren förutsätts ansvara för marknadsföring och motsvarande aktiviteter för att skaffa uppdrag åt sig. I de fall arbetsmängden inte kan påverkas av den enskilde, har utredningen ovan föreslagit en särlösning. Om uppdragsverksamhet sker i företagsform, finns det ett företag att avveckla och därmed uppfylls företagarreglema i försäkringen.

7.1. Inledning

Dagens system för ekonomiskt stöd vid arbetslöshet gäller både för anställda och företagare. I princip gäller samma regler för båda dessa grupper, men vissa Särregler finns för företagare. Särreglema för före- tagare motiveras i huvudsak av att det är svårare att fastställa när en företagare faktiskt är arbetslös samt av att företagare i högre grad än andra anses kunna planera sin arbetslöshet.

Företagarnas ersättningsrätt har utretts flera gånger under 1990- talet. Se bilaga 3. Den särskilde utredaren Gerhard Larsson, som läm- nade sitt betänkande i maj 19931, behandlade bl.a. frågor om företaga- res ersättrringsrätt. Den särskilde utredaren Rolf Kenneryd utredde bl.a. förutsättningama för företagare, som under en viss tid inte är verk- samma i sin rörelse, att därvid få ett likartat försäkringsskydd som an- ställda. Kenneryd presenterade sitt utredningsförslag i början av sep- tember 1994.2 Inga av förslagen har lett till lagstiftning3.

Av denna utrednings direktiv framgår bl.a. att utredningen ska över- väga företagarnas situation och på vilket sätt deras försäkringsbehov bäst kan organiseras. Utredningen ska enligt direktiven beakta både konkurrensaspekter och kontrollfrågor samt de intressekonflikter som kan uppstå vid önskemål om att återuppta verksamheten respektive att söka anställning, som kanske bara finns hos en tidigare konkurrent.

Uppdragstagare är i en mellanställning i förhållande till arbetstagare och företagare. Denna grupp behandlas vad gäller rätten till arbetslös- hetsförsälqing och KAS ömsom som arbetstagare, ömsom som före-

' SOU 1993:52. 2 SOU 1994:129. 3 Se delbetänkandet bilaga 2.

tagare. Utredningen ska enligt direktiven redovisa hur man ska se på denna grupp.

Utredningen behandlar i detta kapitel först de frågor som berör före— tagare. De speciella regler som gäller för åkare och fiskare tas därefter upp till behandling. Sedan redovisas uppdragstagares ställning i för- säkringen och förslag lämnas angående denna grupp. Slutligen beskrivs arbetslöshetsförsäkringens användning inom kulturområdet och utred— ningens syn på dessa förhållanden.

7.2. Företagare

Förslag

Reglerna för företagare föreslås tydligt anges i lagtext. Helhetsbedöm- ningar måste dessutom alltid kunna göras av arbetslöshetskassoma.

En företagare ska anses som arbetslös, när den personliga verksamheten i rörelsen har upphört annat än tillfälligt. Företagaren ska dock vid ar— betslöshet kunna låta företaget vila en gång.

Medlemsvillkoret bör vara enhetligt för alla försäkrade, dvs. tolv månader.

Dagpenningen för företagare bör beräknas på ett genomsnitt av in- komsterna från rörelsen under de tre senaste åren före arbetslöshetens inträde.

Om en företagare bedrivit verksamhet kortare tid än ett kalenderår och innan dess uppfyllt ett arbetsvillkor som arbetstagare, ska dagsförtjäns— ten kunna fastställas på grundval av de inkomster den arbetslöse hade som anställd.

Reglerna vid kombination av deltidsarbete och företagande föreslås ändras så att arbetstiden i företaget får vara högst 15 timmar i veckan i genomsnitt.

Närståendereglema bör i avvaktan på utvärdering bibehållas. En av— räkningsregel för anställd närstående bör införas vid uppsägning.

Gällande rätt

Företagarbegreppet

Gränsdragningen mellan självständiga företagare och anställda har allt- sedan arbetslöshetsförsäkringens tillkomst varit svår att precisera och den har skiftat över tiden. Med utgångspunkt i försäkringens syfte och de uttalanden som finns i förarbeten, har AMS utarbetat anvisningar för hur gränsdragningen ska göras. Vägledning har hämtats även från andra områden som skatterätten, socialförsälcringsrätten, arbetsrätten och associationsrätten.

Resultatet har blivit att det finns ett företagarbegrepp som är speci- fikt för arbetslöshetsförsäkringen och KAS och som till viss del kan avvika från vad som gäller inom andra områden. I båda regelverken anges följande:

”Som företagare i denna lag anses den som äger eller är delägare — direkt eller indirekt - i näringsverksamhet som hon eller han är person- ligt verksam i och som hon eller han har ett väsentligt inflytande över.”

Näringsverksamhet är ett skatterättsligt begrepp. Inkomst av ”yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet” ska deklareras som inkomst av näringsverksamhet, om inkomsten inte räknas som inkomst av kapital eller tjänst.

För att förvärvsverksamhet ska få deklareras som näringsverksam- het ska tre s.k. rörelsekriterier föreligga. De innebär att verksamheten ska kännetecknas av varaktighet, självständighet och vinstsyfte.

Näringsverksamhet kan bedrivas i olika företagsformer. Det kan vara fråga om en enskild näringsidkare (enskild firma) eller enkelt bolag eller om handelsbolag/kommanditbolag, aktiebolag eller ekono- misk förening.

Som framgår av ovan ska tre jöretagarkriterier vara uppfyllda för att en person ska betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringen. Det ska föreligga ett ägande, ett aktivt deltagande i verksamheten samt ett väsentligt inflytande över denna. Samtliga tre företagarkriterier måste vara uppfyllda för att en person ska betraktas som företagare.

Den som formellt är anställd i sitt eget aktiebolag betraktas således som företagare, inte som anställd, under förutsättning att övriga kriteri- er också är uppfyllda. Beträffande anhöriga, se nedan. I ett och samma företag kan det finnas en eller flera personer som betraktas som företa- gare.

Ägande föreligger om personen i fråga är ensam ägare eller deläga- re. Ägandet kan vara direkt eller indirekt, t.ex. via en juridisk person.

Att en person ska vara personligt verksam i företaget innebär att han eller hon aktivt måste delta i driften. Den som enbart är registrerad som delägare t.ex., men inte aktivt deltar i verksamheten, är således inte att anse som företagare. Om en delägare är anställd i företaget betraktas han eller hon i normalfallet som personligt verksam i företaget.

Väsentligt inflytande anses föreligga om ägaren/delägaren har ett inflytande på verksamheten som är så starkt, att det ekonomiska utfal— let till stor del beror på hans eller hennes kompetens samt på de åtgär- der och ställningstaganden som han eller hon gör i verksamheten. Det kan även innebära att personen i kraft av sitt ägande har möjlighet att fatta för verksamheten avgörande beslut, dvs. att personen är majori- tetsägare. Även en delägare, som inte enbart genom sitt delägarskap kan bestämma helt över företaget, men som också är ensam firmateck- nare eller firmatecknare tillsammans med någon annan samt dessutom styrelsemedlem eller VD anses ha väsentligt inflytande.

Företagares arbetslöshet

För att en företagare ska anses vara arbetslös krävs, att hans eller hennes personliga verksamhet i rörelsen har upphört annat än tillfälligt. Av förarbetena till ALF-lagen och KAS-lagen4 framgår bl.a. att ett företag ska anses ha upphört om företagaren har avyttrat fast egendom och rörelsetillgångar. Det får normalt inte röra sig om ett tillfälligt eller tidsbegränsat avbrott i verksamheten. I regel ska också krävas att ett inregistrerat företag avregistrerats. Det sistnämnda kravet är dock inte ovillkorligt. Om arbetslöshetskassan kan konstatera, att det inte bedrivs någon verksamhet och att detta inte är tillfälligt, kan ersättning ändå utgå. Den arbetslöse företagaren ska i princip vara beredd att anta en heltidsanställning.

Kravet att verksamheten ska ha lagts ned har tolkats i en mängd olika situationer. Som exempel kan nämnas att en verksamhet i ett bolag anses pågå så länge som någon företrädare för bolaget förhandlar med borgenärer om ackord eller liknande. Att inte avregistrera ett företag på grund av att skulder e.d. finns har inte godtagits i rättspraxis. Verksamheten anses då inte nedlagd. Även den situationen att en person lägger ned sin rörelse och vid en senare tidpunkt åter upptar den, har bedömts i ett flertal fall. I rättspraxis finns ingen enhetlig tillämpning när det gäller vilken tid som ska ha förflutit, för att verksamheten ska anses ha varit nedlagd annat än tillfälligt.

4 Se bl.a. prop 1973:56

Reglerna om självförvållad arbetslöshet för arbetstagare gäller i tillämpliga delar även för företagare. Om en företagares arbetslöshet anses vara självförvållad, kan han eller hon drabbas av påföljd. Detta är dock mycket svårt för arbetslöshetskassoma att kontrollera. För att en avveckling av en rörelse ska anses vara motiverad, krävs att rörelsen inte ger en rimlig försörjning. Enligt praxis gäller att om nettointäkten understiger tre basbelopp per år, är lönsamheten så dålig att en avveckling anses vara motiverad.

Medlemsvillkoret

Om det kan konstateras att den arbetslöse företagaren har lagt ned sin verksamhet, prövas hans eller hennes rätt till ersättning, dvs. om den arbetslöse uppfyllt medlems- och arbetsvillkoren. Medlemsvillkoret innebär att företagaren ska ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 24 månader. Kravet på två års medlemskap för företagare har motiverats av att den företagare som avser att avveckla sin rörelse i allmänhet ansetts ha kunnat förutse detta i god tid. Företagaren skulle, om medlemsvillkoret i tid var kort, kunna vänta med att ansluta sig till försäkringen till dess att han eller hon vet att företaget kommer att avvecklas.

Om det föreligger särskilda skäl kan AMS medge att medlemsvill- koret bestäms till tolv månader. Särskilda skäl har ansetts föreligga för företagare som är anslutna via sina intresseorganisationer. Sådana dis- penser har AMS meddelat bl.a. för företagare som är medlemmar i Köpmannaförbundet och i detta förbund närstående arbetslöshetskassa. Motsvarande villkor gäller för medlemmar i Handelsrepresentantemas arbetslöshetskassa, Petroleumhandlamas arbetslöshetskassa samt för åkare anslutna till Småföretagamas arbetslöshetskassa och för yrkes- fiskare anslutna till Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa. Dessa med- lemmar brukar benämnas kollektivt anslutna.

Det krävs för att få dispens att berörda branschorganisationer obli- gatoriskt ansluter sina medlemmar även till den samverkande arbets- löshetskassan. Det krävs också att branschorganisationema ansluter minst 80 procent av de anslutningsbara företagarna.

Det finns även en speciell regel som gäller den som tidigare har varit arbetstagare och därefter övergår till att arbeta som företagare. Om personen vid övergång från en arbetstagarkassa till en företagar- kassa uppfyller ett tolv månaders medlemsvillkor, anses det enligt de föreskrifter som AMS utfärdat, att medlemsvillkoret är uppfyllt även i företagarkassan.

Företagare kan finnas som medlemmar både i företagarkassor och i arbetstagarkassor. Företagarreglerna ska dock alltid tillämpas, obero- ende av vilken arbetslöshetskassa som företagaren tillhör. Av arbetsta- garkassoma har bl.a. Akademikernas erkända arbetslöshetskassa och Ledamas arbetslöshetskassa av AMS under år 1994 och 1995 fått till— stånd att även omfatta företagare.

Småföretagamas arbetslöshetskassa och Köpmannaförbundets arbetslöshetskassa skrev i maj 1995 till regeringen och påtalade det olämpliga i att olika arbetstagarkassor tillåtits utvidga sina verksam- hetsområden till att även omfatta företagare. De två företagarkassorna ansåg att syftet med indelningen i verksamhetsområden därmed hade förfelats. Regeringen har överlämnat skrivelsen till utredningen. Även andra arbetslöshetskassor har i sina stadgar slqivit in möjlighet att ansluta företagare. Denna fråga behandlas även nedan i kapitel 8.

Arbetsvillkoret

Arbetsvillkoret är detsamma för företagare som för arbetstagare i både arbetslöshetsförsälcingen och KAS. En företagare som söker ersättning visar genom att fylla i ett arbetsintyg hur han eller hon har arbetat i företaget. Normalt anses en företagare ha arbetat heltid om inget annat framgår. Arbetsintygets riktighet ska bestyrkas av företagets revisor eller annan utomstående som haft insyn i företaget. Om sådan person inte finns att tillgå, ska intyg lämnas av person i förtroendeställning som väl känner sökanden och hans eller hennes tidigare verksamhet. Det kan t.ex. vara en person i ansvarig ställning inom branschorgani- sation eller i förening av yrkesutövare (vid fria yrkesutövares arbets- löshet) eller person hos myndighet.

Under vissa förutsättningar kan även jämställd tid räknas in i ar- betsvillkor som kvalificerar för ytterligare en ersättningsperiod. Som jämställd tid räknas bl.a. tid i arbetsmarknadsutbildning, ALU samt starta eget. Detta kan exempelvis bli aktuellt för en arbetslös person, som erhåller arbetslöshetsersättning enligt reglerna för arbetstagare, och som under sin arbetslöshet startar egen verksamhet med hjälp av arbetsmarknadspolitiskt stöd. Tiden med starta eget-bidrag kan då kva— lificera för en ny ersättningsperiod.

Normalt kan en person inte kvalificera sig till en första ersättnings- period genom näringsverksamhet som han eller hon har erhållit starta eget-bidrag för. Denna tid är inte heller överhoppningsbar i detta fall. Om den arbetslöse redan har uppfyllt ett arbetsvillkor innan starta egetverksamhet påbörjades, får emellertid han eller hon genom en specialbestämmelse även räkna in denna tid i arbetsvillkoret.

Fr.o.m. den 1 januari 1997 kommer arbetsvillkoret att förändras för alla försäkrade. I denna del hänvisas till kapitel 5.

Ersättningens storlek

Dagpenning lämnas med 75 procent av den försäkrades dagsförtjänst, som för en företagare utgör 1/260 av årsinkomsten. Den maximala dagpenning som lämnas är 564 kr. Underlaget är den högsta av de senaste tre årens taxerade inkomster från verksamheten som företagare. Om verksamheten bedrivits under kortare tid görs särskilda beräk- ningar. Om företagaren kort tid före arbetslöshetens inträde varit för- säkrad som arbetstagare, tillämpas särskilda regler.5

Bestämmelser rörande ersättningsperiod och karens är desamma som för arbetstagareö. Även avstängningsreglema kan tillämpas, om arbetslöshetskassan eller länsarbetsnämndens KAS—region anser att företagaren själv orsakat sin arbetslöshet.

Bisyssla

En företagare får normalt inte arbeta som företagare under sin arbets- löshet. Om företagaren däremot tidigare varaktigt (minst fem månader) har haft en bisyssla, kan han eller hon fortsätta med den, förutsatt att bisysslan inte utökas under arbetslösheten. Det är alltså tänkbart att en företagare blir arbetslös från en heltidssysselsättning i en rörelse, men har kvar verksamhet i exempelvis jord— och skogsbruk. För att arbets- löshetsersättning ska kunna utgå, krävs att bisysslan är begränsad och inte kräver större arbetsinsats än att den arbetslöse kan söka arbete på heltid samt att den är klart avskiljbar från huvudnäringen. Det krävs att såväl arbetsinsatsen som bruttointäkten varit begränsade, både i sig själva och i förhållande till huvudsysselsättningen.

Kombination av anställning och engagemang i företag

En situation som berör företagarreglema är den där en person har en deltidsanställning, som han eller hon kombinerar med ett begränsat engagemang i ett företag. Personen i fråga har således två olika ar- betsplatser. Om den försäkrade blir arbetslös från anställningen, kan han eller hon under vissa förutsättningar fortsätta verksamheten i före—

5 Se nedan i detta avsnitt. 6 Se ovan kapitel 5.

taget utan att förlora rätten till arbetslöshetsersättning från sin anställ- ning. Verksamheten i företaget får t.ex. inte utökas under arbetslöshe- ten. Enligt praxis måste anställningen ha omfattat minst 17 timmar i veckan och verksamheten i företaget högst tio timmar i genomsnitt per vecka. Dessutom får inte den genomsnittliga inkomsten från rörelsen före skatt per vecka överstiga tre gånger det högsta dagpenningbelop- pet. Även i detta fall krävs att verksamheten i företaget har bedrivits varaktigt jämsides med deltidsanställningen.

Principiell syn på företagare i arbetslöshetsförsäkringen

Kritik mot nuvarande regler

Utformningen av de nuvarande reglerna för företagares rätt till arbets- löshetsersättning beror till stor del på de speciella förhållanden som gäller för denna grupp. Företagare är mer självständiga än arbetstagare och det är ofta svårt att kontrollera att de uppfyller försäkringens krav. Reglerna i lagstiftningen är stränga och domineras av kontrollaspekten.

Det har framförts en omfattande kritik mot att ersättningsrätten är alltför snäv vad gäller företagare. En generös ersättningsrätt har dock ansetts innebära risk för att arbetslöshetsersättningen används som in- komstutfyllnad i mindre lönsamma företag. Därmed skulle konkurrens- förhållandena i branschen och/eller på orten snedvridas.

Vidare har det ofta framförts kritik mot att reglerna för företagare inte i tillräcklig omfattning finns angiven i lagtext. Denna kritik är till viss del riktig och i utredningens förslag ingår att bygga ut regelverket. Det är angeläget att centrala delar kommer till uttryck i lagtext. Det är dock inte möjligt att i författningstext detaljreglera alla frågor som be- rör företagare. Arbetslöshetskassoma måste i olika situationer kunna göra en helhetsbedömning utifrån alla kända omständigheter, utan att exakt lagstöd finns i alla enskildheter.

En försäkring som fungerar för företagare

De grundläggande problemen med företagares ersättningsrätt är svåra att lösa. Utredningen kommer i det följande att behandla frågor som hör samman med detta. Ambitionen är att skapa en arbetslöshetsför— säkring som även fungerar för företagare.

Utredningen anser att synen på företagare i försäkringen hittills varit alltför snäv och att kontrollfrågoma har tillmätts för stor betydel- se. Flertalet företagare som är i behov av försäkringsskydd har mycket små företag, ofta enmansföretag. Många finns inom tjänstenäringama. Detta är företag som kan ha stor betydelse för sysselsättningen och som bör ges goda utvecklingsbetingelser.

Under de senaste årens höga arbetslöshet har många arbetslösa startat egna företag med arbetsmarknadspolitiskt stöd. Riksdag och regering har här varit generösa med subventioner och inte lagt Vikt vid de negativa effekter som uppstått beträffande konkurrensförhållandena. Utredningen anser att det är angelägnare att arbetslöshetsförsäkringen fungerar för alla företagare som har behov av den, än att riktade sub- ventioner ges till vissa grupper av företagare. I båda fallen tar samhäl- let vissa ekonomiska risker.

Utredningen kommer i detta kapitel att föreslå ett antal förändringar i reglerna för företagare, av vilka flertalet underlättar för de småföreta- gare det i allmänhet handlar om. Detta leder förhoppningsvis också till att de anställda som överväger att bli egna företagare lättare vågar ta det steget. Utredningen bedömer att de ökade kostnader i arbetslöshets- försäkringen detta kan leda till är marginella och motsvaras av minska- de kostnader för starta eget-bidrag och andra arbetsmarknadspolitiska stöd. Dessutom bör den samhällsekonomiska effekten vara positiv.

Särskilda krav för att företagare ska få ersättning

Avveckla företaget

En vanlig invändning mot dagens regler är att de kräver att en företaga— re definitivt har upphört med sin verksamhet för att vederbörande ska erhålla arbetslöshetsersättning. Reglerna innebär att företagaren måste avveckla sin rörelse helt för att få ersättning. En sådan avveckling leder ofta till att tillgångar måste säljas till underpris. Genom att företagaren tvingas att avveckla sin rörelse, minskar hans eller hennes möjligheter att på sikt kunna återgå till en verksamhet, som eventuellt kan bereda honom eller henne sysselsättning igen.

Det kan även vara extra svårt för en företagare att få nytt arbete. Detta kan t.ex. innebära att ta anställning hos en tidigare konkurrent, vilket inte är så lätt. Vissa arbetsgivare vill inte anställa personer som tidigare varit egna företagare. Följden blir ofta långa arbetslöshetsperi- oder för företagare. Den mest realistiska möjligheten till sysselsättning

är i många fall att starta som företagare igen, antingen inom samma verksamhetsområde som tidigare eller med en helt ny verksamhet.

Vilande verksamhet

De tidigare utredare som omnämndes i avsnitt 7.1 föreslog, att företa— gare skulle kunna låta verksamheten vila samtidigt som arbetslöshets— ersättning utgår. Inventarier skulle t.ex. i ett sådant fall inte behöva avyttras. Genom en sådan konstruktion skulle möjligheten att senare återuppta verksamheten förbättras och det skulle bli lättare att komma ur arbetslösheten. Båda förslagen förutsatte att det inte skulle få före- komma någon produktion av varor och tjänster. Inte heller några inköp eller någon försäljning av omsättningstillgångar eller marknadsföring skulle få förekomma. Avregistrering av moms och återtagande av F- skattesedel skulle ske. Förslagen genomfördes emellertid inte.

Utredningen anser att det bör införas en möjlighet för företagare att vid arbetslöshet låta den egna rörelsen vila under en tid. Denna möjlig- het bör dock inte finnas för företag som verkar inom branscher med säsongvariationer.

Utredningen anser att de kriterier som föreslogs i den Kennerydska utredningen är väl avvägda och bör vara de krav som ska uppfyllas för att ett företags verksamhet ska kunna anses vara vilande. Det innebär att ingen produktion av varor eller tjänster får ske och inte heller någon förberedelse av sådan produktion. Inga inköp får göras och försäljning av omsättningstillgångar, exempelvis lager, får inte ske. Ingen form av anbudsgivning, ackvisition eller marknadsföring får heller ske. F- skattesedel ska återkallas och mervärdeskatteregistrering ska upphöra. Företagaren ska på heder och samvete intyga att verksamheten är vi- lande. Om möjligt ska intyg från godkänd eller auktoriserad revisor också finnas på detta.

Det bör krävas att en viss stabilitet i verksamheten har funnits, innan företagaren kan få arbetslöshetsersättning samtidigt som företa- get är vilande. Företagaren bör ha drivit företaget i en sammanhängan- de period på minst tolv månader före vilandeförklaringen.

Nej till anbud och marknadsföring

En del av den kritik, som framfördes mot de tidigare utredningarnas förslag, bestod i att man ansåg att det skulle vara svårt för en företagare att återuppta en verksamhet, om han eller hon dessförinnan inte fick möjlighet att delta i anbudsförfarande och bedriva viss marknadsföring.

Utredningen inser att detta skulle underlätta möjligheten att återuppta en verksamhet.

Utredningen anser dock att en sådan ordning skulle leda för långt. Det skulle vara svårt att kontrollera hur mycket arbete den arbetslöse företagaren lägger ned på verksamheten och om han eller hon verkligen kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen anser att sistnämnda skäl är så starka, att det under vilandeperioden endast ska vara tillåtet att få göras skyddsinsatser, som kan behövas för att hindra förstörelse av egendom, liksom lagstadgad redovisning och andra liknande åtgärder. Denna verksamhet får dock inte bedrivas i sådan omfattning, att den hindrar den arbetslöse företagaren från att äta sig förvärvsarbete på heltid. Att den arbetslöse inte bedriver en sådan omfattande verksamhet, bör kunna kontrolleras av arbetsförmedlingen, inom ramen för de individuella handlingsplaner som ska upprättas.

Endast en gång

Möjligheten att låta företaget vila är i utredningens förslag begränsad till ett tillfälle. Har en företagare återupptagit en rörelse efter en period av arbetslöshet och därefter vill erhålla ny ersättning, bör han eller hon vara tvungen att avveckla företaget helt. Arbetslöshetsförsälqingen ska vara en omställningsförsäkring och utredningen anser att det bör räcka med att en gång kunna vilandeförklara sitt företag. Detta gäller obero- ende av om det är samma eller olika verksamheter som företagaren startar.

Denna regel kräver att arbetslöshetskassomas register kan samkö- ras. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 8. I avvaktan på att registerfrågan löses, bör i praktiken en tioårsregel tillämpas, dvs. kontroll behöver bara ske av den senaste tioårsperioden.

Krav vid avveckling

I övrigt anser utredningen att det inte föreligger några skäl att ändra kravet på att en företagare måste avveckla sin rörelse för att erhålla arbetslöshetsersättning. För att avveckling ska anses ha skett, ska i normalfallet liksom i dag vissa omständigheter föreligga, som att av- registrering av företaget har skett samt avregistrering av moms och återkallelse av F -skattesedel. Inventarier ska ha sålts och hyreskontrakt på lokaler ska ha sagts upp. I de fall då försäljning av inventarier inte kan ske, på grund av att de saknar värde eller att inga realiserbara in- ventarier funnits i rörelsen, kan detta anges på arbetsintyget.

Karens

Eftersom det tar viss tid att avveckla ett företag, behövs enligt utred- ningens mening inte någon längre karenstid för företagare än för andra försäkrade. Detsamma gäller vid arbetslöshet när företaget är vilande.

Annat än tillfälligt

En fråga som har aktualiserats är vad som ska avses med uttrycket ”annat än tillfälligt”. Detta uttryck är inte definierat i lag. I de fall då en företagare blir arbetslös en första gång, avvecklar rörelsen, erhåller arbetslöshetsersättning under viss tid och senare påbörjar en anställ- ning, uppkommer inga problem. Men i de fall då företagaren efter viss tid åter startar verksamhet som företagare, måste arbetslöshetskassan i efterhand bedöma om uppehållet varit annat än tillfälligt. I tillämp- ningen har ett förfarande kommit att utvecklas som innebär, att verk- samheten anses ha upphört om ca fyra månader förflutit mellan det att rörelsen lades ned och företagaren återupptog verksamheten. Om kortare tid än tre månader förflutit, anses i allmänhet uppehållet ha varit just tillfälligt. Arbetslöshetskassan återkräver då vanligtvis det utbetalda beloppet.

Förekomsten av en tidsgräns kan motverka att den arbetslöse före- tagaren snabbt skaffar sig försörjning igen. Kontrollproblemet är emellertid stort i dessa fall.

Utredningen anser inte att det är lämpligt att införa exakt tidsgräns för när en arbetslös företagare ska kunna påbörja en ny verksamhet som företagare, utan att återkrav av utbetald arbetslöshetsersättning ska ske. Omständigheterna i det enskilda fallet bör beaktas liksom de branschvariationer som kan förekomma, när det gäller förutsättningar- na för att snabbt avveckla respektive starta en verksamhet. En tidsgräns behövs dock i praktiken, för att lagstiftningens krav på att avveckling ska ha skett ska kunna uppfyllas. Då bör följande bedömningar kunna vara vägledande.

Utredningen anser att de tidsgränser som utvecklats i den praktiska tillämpningen i vissa fall är alltför korta. Allmänt sett bör tillämpning— en vara mer restriktiv, när den arbetslöse företagaren avser att påbörja en verksamhet som i huvudsak överensstämmer med den som han eller hon tidigare bedrev. Detta gäller särskilt om utredningens förslag, om att det ska vara tillåtet att hålla en verksamhet vilande under arbetslös- heten gång, blir genomfört.

I det fall en företagare har för avsikt att starta en rörelse inom sam- ma bransch som tidigare, bör tidsgränsen sex månader vara vägledan—

de. Har den enskilde för avsikt att helt byta bransch- eller verksam- hetsområde, bör nystart kunna ske redan efter tre månaders arbetslös- het utan återkrav. Om den arbetslöse startar en ny rörelse dessförinnan kan det presumeras att han eller hon vid tidpunkten för arbetslöshetens inträde inte hade för avsikt att stadigvarande upphöra med sitt företag.

Det kan dock finnas situationer när det inte är rimligt att en person ska behöva vänta så lång tid som tre respektive sex månader innan han eller hon kan påbörja en ny verksamhet utan att behöva förlora even- tuellt erhållen arbetslöshetsersättning. En helhetsbedömning måste här göras av arbetslöshetskassan.

Om företaget har förklarats vilande bör det inte finnas någon tids- grans.

Flera företagare i samma företag - minoritetsdelägare

I en rörelse som drivs gemensamt av flera delägare och där dessa samtliga betraktas som företagare i arbetslöshetsförsälqingens mening, kan en situation uppstå då företaget inte längre ekonomiskt kan bära alla delägare. I ett sådant läge kan det bli nödvändigt att omstrukturera verksamheten för att möjliggöra för någon eller några av delägarna att fortsätta att försörja sig på rörelsen. Detta innebär att en eller flera del- ägare måste sluta att verka i företaget.

En delägare som betraktas som företagare måste kunna visa att han eller hon har avvecklat sin del av företaget annat än tillfälligt för att få arbetslöshetsersättning. Detta har tolkats så att delägaren både måste sälja sin del av företaget och sluta verka i det som företagare och eventuellt även som anställd. (Det sistnämnda är en självskriven förut- sättning för att arbetslöshet ska kunna konstateras.)

Utredningen anser mot bakgrund av de stora kontrollsvårighetema i dessa fall, att dagens regler inte bör ändras.

Ett annat problem som kan uppstå är om den arbetslöse företagaren inte kan sälja sin andel i företaget. Om bolaget har drivits som aktiebo- lag är det inte säkert att den arbetslöse kan sälja sina aktier ens till de övriga aktieägarna. I dessa situationer anser utredningen att det bör vara möjligt att betala ut arbetslöshetsersätming. Revisor eller annan motsvarande person bör kunna utfärda nödvändiga intyg.

Om en delägare har slutat sin verksamhet i ett bolag och sålt sin andel uppstår motsvarande problematik, om han efter en tid med ar— betslöshetsersättning åter börjar arbeta i företaget, nu som enbart an- ställd. Utredningen anser att man i dessa fall bör ha samma regler som gäller för företagare som avvecklat sin rörelse och som på nytt startar företag i samma bransch.

En helhetsbedömning måste göras för att konstatera om risk för missbruk av arbetslöshetsersättningen föreligger. Som Vägledning kan tiden sex månader användas för att bedöma vilken tid som bör ha för- flutit, innan den arbetslöse kan ta en ny anställning i samma företag utan att riskera att få betala tillbaka arbetslöshetsersättningen.

Personalkooperativa företag

Delägare/medlemmar i personalägda företag/personalkooperativ har motsvarande problem vid arbetslöshet. Eftersom de i allmänhet är verksamma i företaget eller föreningen borde de alla betraktas som fö- retagare i arbetslöshetsförsäkringens mening. I praxis har det accepte- rats att en av delägarna blir ställföreträdande företagare, dvs. den som anses ha ett avgörande inflytande över verksamheten. Denna person har då inte rätt till arbetslöshetsersättning om inte verksamheten läggs ned. Det är vanligt att uppdraget att vara företagare cirkulerar mellan delägarna/medlemmarna.

Utredningen bedömer att en smidig praxis utvecklats. Att ingen i ett personalägt företag eller i ett kooperativ skulle betraktas som företaga— re anser utredningen inte vara någon lämplig lösning. Det vore i så fall mera näraliggande att betrakta alla som företagare, om de uppfyller företagarkriterierna. Utredningen föreslår dock inte detta, utan anser att dagens tillämpning kan fortsätta.

Arbetsmarknadspolitiska stöd

Starta eget-bidrag

Starta eget-bidrag är en av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som kan erbjudas en arbetslös. Syftet med åtgärden är att underlätta för ar- betslösa att starta egen näringsverksamhet genom att försörjningbidrag ges under startskedet. Förutsättning för att en person ska få starta eget- bidrag är att han eller hon är eller riskerar att bli arbetslös eller är bo- satt i ett nationellt stödområde. Bidrag ska bara lämnas till den som bedöms ha goda förutsättningar att driva näringsverksamhet och endast för sådan verksamhet som bedöms bli lönsam och som därför kommer att ge varaktig sysselsättning åt bidragstagaren. Innan bidrag lämnas görs en bedömning av beräknad lönsamhet.

Bidrag bör enligt regelverket inte lämnas till verksamhet som kan snedvrida konkurrensen.

Arbetsförmedlingen bereder ärendet och beslut fattas av länsarbets- nämnden. Ersättningen utgår i forrn av utbildningsbidrag och nivån motsvarar den arbetslöshetsersättning eller KAS som den sökande skulle ha haft. Den normala bidragsperioden är sex månader, men för- längning kan ske. I sysselsättningspropositionen7 föreslogs att kvinnor, om vissa villkor är uppfyllda, kan erhålla starta eget-bidrag i upp till tolv månader.

AMS har gjort en uppföljning av ett antal personer som beviljats starta eget-bidrag8 . Enligt rapporten9 hade flertalet av dem som bevil- jades bidraget tidigare erfarenhet från företagets verksamhetsområde och en tredjedel hade tidigare drivit företag. Drygt hälften av företagen startades som enskild firma och ungefär en tredjedel som aktiebolag. Ett år efter bidragsperioden var knappt tre fjärdedelar fortfarande verk- samma i företaget. Av de som upphört med företagsverksamheten hade drygt 40 procent ett arbete på annat håll och lika många var anmälda som arbetslösa. Om bidragstagaren inte återkommit till arbetsförrned- lingen under det första året utan bidrag, var enligt rapporten sannolik- heten att han eller hon ska återkomma vid en senare tidpunkt betydligt lägre.

Till utredningen har framförts uppgifter om att den kontroll som görs av om verksamheten med starta eget-bidrag snedvrider konkur- rensen inte är tillräcklig. Enligt AMS allmänna råd avseende starta eget-bidrag är konkurrensskäl eller risk för överetablering inom en bransch inte tillräckliga skäl för att inte bevilja bidrag. Däremot kan konkurrenssituationen påverka bedömningen av verksamhetens lön— samhet, vilket kan leda till att bidrag inte beviljas. Bidrag kan beviljas den som tidigare bedrivit näringsverksamhet eller som haft ett företag vilande under en längre tid. Även den som misslyckats med flera före- tag kan få starta eget-bidrag. Förutsättning är att inte näringsförbud meddelats. Den som köper upp sitt tidigare konkursbo kan dock inte få bidrag. Inte heller bör bidrag ges till överlåtelser eller förvärv av hela eller delar av företag mellan medlemmar i kärnfamiljen (föräldrar, barn).

7 Prop. 1995/96:222. 8 PFuu 1996:1, ”Starta eget-bidraget. 1995 års uppföljning.” 9 Rapporten avsåg 1 896 personer av drygt 20 000 som beviljades starta eget- bidrag under budgetåret 1994/95.

Mer tonvikt på konkurrens och tillsyn

Utredningens principiella synpunkt är att en arbetsmarknadspolitisk åtgärd inte ska medverka till att konkurrensförhållandena snedvrids märkbart. Vid beviljande av starta eget-bidrag bör prövas om bidraget medför att andra existerande företag på marknaden påverkas negativt av den subventionering som bidraget innebär. Det finns en uppenbar risk för att den företagare som beviljas starthjälp hamnar i ett mycket bättre konkurrensläge än den som inte erhåller denna subvention. Ut— redningen anser att konkurrensaspekten ska våga tungt. Avslag på an— sökan om bidrag bör kunna ges om konkurrensen påverkas negativt, inte bara om lönsamheten bedöms vara otillräcklig.

Det får vidare anses som mindre lämpligt att en person som tidigare drivit rörelse och gått i konkurs ska kunna erhålla starta eget-bidrag, även om han eller hon får antas ha god kännedom om de förhållanden som gäller på marknaden. Utredningen anser även att det är olämpligt att vid överlåtelser inom familjen bidrag kan lämnas till den som tillhör närståendekretsen. AMS bör skärpa sin tillsyn avseende starta eget- bidrag.

Starta eget-verksamhet kan påverka den enskildes ersättningsrätt. Utredningen återkommer till dessa frågor i samband med behandling av arbetsvillkor och dagpenningberäkning.

Medlemsvillkorets längd

Som framgår av ovanstående redogörelse för gällande rätt finns det för närvarande olika medlemsvillkor för arbetstagare och företagare. Den— na skillnad har motiverats med att företagare som avser att avveckla sin rörelse i allmänhet har möjlighet att i god tid förutse detta. Det finns dock en möjlighet för AMS att meddela dispens från denna regel och medge att medlemsvillkoret i vissa fall endast ska vara tolv måna- der. Även övriga arbetslöshetskassor har som ovan påpekats ett bety- dande antal företagare bland sina medlemmar. I dessa fall är medlems- villkoret tolv månader.

Utredningen anser att dagens regler med tolv månaders medlems- villkor för arbetstagare och vissa grupper av företagare respektive 24 månader för övriga företagare inte är en bra ordning. Alternativet är att ha tolv månader för alla. För dagens regler talar behovet av kontroll över företagarna så att försäkringen inte missbrukas, t.ex. genom att företagare ansluter sig först när de vet att företaget ska avvecklas. Mot dagens regler talar att det är svårt att se att skillnaderna i praktiken mellan de företagare som är s.k. kollektivt anslutna och de som inte är

det, skulle vara så stora när det gäller kontrollmöjlighetema, att detta skulle motivera olikheterna i villkor.

Det är i praktiken så att de småföretagare som är med i organisa- tioner med hög anslutningsgrad, vilka kollektivansluter sina medlem- mar till en arbetslöshetskassa, har gynnsammare regler än andra. Det går också att genom byte av arbetslöshetskassa komma runt kravet på 24 månaders medlemskap. Den företagare som först är med i en kassa med tolv månaders medlemsvillkor och sedan månad tretton går över till en kassa med 24 månader, t.ex. Småföretagamas arbetslöshetskas- sa, klarar i och med bytet medlemsvillkoret omedelbart.

Det har också ett värde i sig att göra reglerna mer enhetliga. Vidare torde mer enhetliga regler för företagare och arbetstagare göra det lättare att lösa problemen för den mellangrupp som uppdragstagare utgör. Se nedan avsnitt 7.4.

Utredningen anser att nackdelarna med att göra åtskillnad mellan olika företagare är större än fördelarna. Utredningen föreslår därför att medlemsvillkoret ändras till tolv månader för samtliga företagare. Därmed blir det också enhetliga regler för arbetstagare och företagare.

Dagpenningberäkning

Som framgår av redogörelsen för gällande rätt beräknas dagpenningen på den högsta av de tre senaste årens taxerade årsinkomst från verk- samheten. Ett problem som många företagare har är, att deras verk— samhet går allt sämre ju närmare de kommer arbetslösheten. Detta kan bero på att de flesta företagare ogärna vill acceptera att deras rörelse inte längre är lönsam. Företagare kan å andra sidan av helt andra skäl ha intresse av att tillse att inkomsterna genom bokföringsdispositioner hålls nere. Motsatta intressen kan därför uppkomma hos en företagare som står inför att bli arbetslös, då företagaren i detta läge snarare är betjänt av att deklarera högre inkomster. Utredningen har t.ex. upp- märksammats på att vissa företagare, som driver bolag i aktiebolags- forrn, under de sista verksamma åren före arbetslösheten tar ut högre lön än tidigare.

Ett mer rättvisande resultat skulle fås om beräkningen görs på ett genomsnitt över flera år. I Kenneryds10 betänkande föreslogs, att dagsförtjänsten i dessa fall skulle beräknas på ett genomsnitt av före- tagarens inkomster av rörelsen under de tre senaste åren.

'” sou 1994:129. Se även bilaga 3.

Utredningen anser att dagpenningberäkningen för företagare bör göras på ett genomsnitt av inkomsterna. Företagare har möjlighet att genom vissa dispositioner planera sina redovisade inkomster och sin arbetslöshet och därmed den nivå som arbetslöshetsersättningen med dagens regler hamnar på. Det tillhör undantagen att en arbetstagare har samma möjlighet. Om inte överhoppningbar tid finns, så beräknas arbetstagares dagsförtjänst på förhållanden som inträffat högst ett år före arbetslöshetens inträde.

Utredningen har övervägt hur många år genomsnittet bör räknas på. Ett förslag som har lagts fram av företrädare för småföretagarna är att man ska räkna dagpenning på inkomster från en längre tid, exempelvis fem år. Ju längre tid som används, desto mindre risk finns att extrema resultat medför alltför hög eller låg dagpenning. Å andra sidan kan det hävdas att arbetstagares dagpenning beräknas på förhållanden som visar att de har en fast och aktuell anknytning till arbetsmarknaden. Genom att utsträcka tiden för företagare kommer dagpenning- beräkningen att till en del grunda sig på inaktuella förhållanden. Övervägande skäl talar därför för att någon ändring av tiden tre år inte bör göras.

Utredningen föreslår att företagares dagpenning beräknas på ett genomsnitt av de till taxering för kommunal inkomstskatt redovisade inkomsterna av verksamheten som företagare under de senaste tre åren. Samma princip bör tillämpas på arbetstagare och företagare, när det gäller att dagsförtjänsten ska fastställas på aktuella förhållanden. Avvecklingsårets inkomster bör därför räknas med.

Eftersom det kan dröja innan avvecklingsårets inkomster anmälts till skattemyndigheten, får arbetslöshetskassan liksom idag i efterhand korrigera den arbetslöses dagpenning. Detta bör dock enbart göras om det är till fördel för honom eller henne. I så fall kommer dagsförtjäns- ten att räknas på ett genomsnitt av upp till fyra år. I det fall företaget inte har varit verksamt i tre är, bör dagsförtjänsten beräknas på det faktiska antalet år. Om företagaren t.ex. varit verksam i två och ett halvt år delas inkomsten det halva året med så stor del av talet 260 som motsvarar tid då verksamhet bedrivits.

I samband med avveckling är det i vissa fall möjligt att inkomsterna i en rörelse blir onormalt höga under avvecklingsåret. Denna ökning beror i dessa fall på intäkterna från själva avvecklingen, dvs. försälj- ningen av inventarier m.m. Utredningen anser att man vid beräkning av avvecklingsårets inkomster ska dra ifrån de intäkter som härrör från avvecklingen, om dessa kan klart avskiljas.

Anställda som blir företagare

Utredningen har uppmärksammat att reglerna som bestämmer dag- penningens storlek för företagare är så utformade att de motverkar att personer etablerar sig som företagare. Detta är särskild tydligt när en person har erhållit starta eget-bidrag i stället för att påbörja en ersätt- ningsperiod.

Skälet till detta är att starta eget-bidraget i vissa fall kan kvalificera för arbetslöshetsersättning. I dessa fall ska det även användas vid be- stämmande av dagpenningens storlek. Detta kan få till följd att den arbetslöse erhåller en lägre ersättning än om han eller hon hade under— låtit att ansöka om starta eget-bidrag.

Exempel A har arbetat i tio år. Han blir därefter uppsagd men får under uppsägningstiden ett erbjudande om att starta en näringsverksamhet med starta eget-bidrag. Han accepterar erbjudandet och erhåller starta eget-bidrag under sex månader. Bidraget bestäms på grundval av hans inkomst från anställningen. Därefter driver han företaget i två månader. På grund av dålig lönsamhet tvingas han lägga ned rörelsen. Eftersom han hade uppfyllt ett arbetsvillkor, innan han erhöll starta eget-bidrag får han även räkna denna tid vid fastställande av arbetsvillkoret. Vid bestämmandet av dagpenningen är det enbart näringsverksamheten, vari tiden med starta eget-bidrag ingår, som ligger till grund. I detta fall blir dagpenningen väsentligt lägre än det bidrag han erhöll i sin nä- ringsverksamhet.

Det ovan beskrivna beräkningssättet gäller även i de fall en person startat ett företag utan att ha fått starta eget-bidrag.

Dagpenningberäkningen blir i dessa fall en försvårande omständig- het för personer som tidigare har haft anställning och sedan startar en rörelse. Detta gäller framför allt för de företag där intäkten den första tiden är betydligt lägre än den lön som den anställde tidigare hade. Det upplevs som oskäligt att den som har haft en anställning under lång tid och senare startar ett företag, vid eventuell arbetslöshet får en betydligt lägre dagpenning än om han eller hon blivit arbetslös som arbetstagare. Utredningen anser att det är negativt om reglerna avseende dagpen- ningberäkning innebär att människor inte vågar starta företag.

I dag tillämpas ett förfarande som innebär att om en person varit anställd och sedan startar ett företag som läggs ned efter en mycket kort tid, så bestäms dagsförtjänsten utifrån det arbete som den arbetslö- se hade innan han eller hon startade företaget och i enlighet med de regler som gäller för arbetstagare. Det finns inte några fasta tidsgränser för hur lång tid ett företag får ha varit i drift för att den arbetslöse inte

ska betraktas som företagare vid beräkning av dagpenning. Enligt ett ställningstagande i ett enskilt ärende i AMS försäkringsdelegation ska en person som har bedrivit verksamhet som företagare i mindre än fem månader före arbetslöshetens inträde kunna betraktas som arbetstagare vid fastställande av dagsförtjänsten.

Utredningen har övervägt om den tid som hittills utgjort riktlinje, dvs. fem månader, skulle kunna utsträckas. En avvägning måste göras mellan företagarens intresse av att få tillräckligt lång tid på sig för att se om företaget bär sig och samhällets intresse av att den arbetslöse ska ha en nära anknytning till arbetsmarknaden och att hans ersättning be- räknas därpå.

Utredningen anser att tolv månader är en lämplig tid. Företagaren har då under ett år möjlighet att pröva om hans eller hennes affärsidé håller och under denna tid riskerar han eller hon inte att vid eventuell arbetslöshet erhålla en mycket låg dagpenning. Om verksamheten be- drivits mer än tolv månader (365 dagar) ska dock dagsförtjänsten fast- ställas utifrån den tid då han eller hon har varit verksam som företaga- re.

En förutsättning för att dagsförtjänsten ska kunna beräknas på de förhållanden som föregick företagsverksamheten är att den försäkrade som anställd har haft tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden. Utredningen anser att det bör krävas att den sökande har uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. han eller hon ska ha fullgjort nio månaders reguljärt arbete som anställd före övergången till att bli företagare.

Vid handläggning av ett sådant ärende bör arbetslöshetskassan först göra en prövning av om den arbetslöse bedrivit företagsverksamhet mindre än tolv månader. Om det är till fördel för honom eller henne bör dagsförtj änsten kunna fastställas på den inkomst han eller hon hade som anställd omedelbart före det att rörelsen startade.

En invändning mot att en företagare ska få sin dagpenning beräknad på detta sätt är att den företagare som är tvungen att lägga ned sin verksamhet kommer att tillse att detta sker precis innan de tolv månaderna gått. Utredningen anser inte att detta bör betraktas som ett problem. Genom att företagaren fått tolv månader på sig, har han eller hon förhoppningsvis haft tillräcklig tid för att starta verksamheten och se om den bär sig. Om verksamheten måste läggas ned, ska arbetslöshetskassan som vanligt göra en prövning av om arbetslösheten är självförvållad.

Utredningen anser att det ankommer på tillsynsmyndigheten att övervaka att tillämpningen blir likformig mellan arbetslöshetskassoma. Om behov anses föreligga av mer uttalade riktlinjer, så har AMS möj- lighet att utfärda föreskrifter om när dagsförtjänsten ska fastställas på basis av arbetet som anställd respektive som företagare.

Både anställd och företagare

En person som vid sidan av ett begränsat engagemang i ett eget företag har en deltidsanställning i ett annat företag, kan under vissa villkor få arbetslöshetsersättning som arbetstagare om han eller hon förlorar sin deltidsanställning. Verksamheten i företaget får omfatta högst tio tim- mar i genomsnitt per vecka och anställningen måste vara på minst 17 timmar i veckan.

Denna regel har mött en hel del kritik. En person som t.ex. arbetar 20 timmar per vecka som anställd och dessutom arbetar 25 timmar per vecka som företagare, får vid arbetslöshet från anställningen ingen ersättning alls från arbetslöshetsförsäkringen. Det är först om båda verksamheterna faller bort och personen blir helt arbetslös som ersätt- ning utgår för den inkomst han eller hon har förlorat som anställd.

Enligt utredningens mening är kontrollproblemet stort i dessa fall. En viss uppmjukning av reglerna föreslås dock, så att arbetstiden i företaget får vara högst 15 timmar i veckan i genomsnitt.

Anhöriga och närstående m.m.

Tidigare reformer

Efter tillkomsten av ALF-lagen och KAS-lagen utvecklades en restrik- tiv praxis avseende arbetslöshetsbegreppet för företagare, vilket med- förde att bl.a. anhöriga till en företagare vilka var anställda i rörelsen hade ytterst svårt att kunna erhålla arbetslöshetsersättning.

I proposition l983/84:126 föreslogs en viss uppmjukning när det gällde arbetslöshetsbegreppet för företagare. Den omständigheten att en arbetslös har ett inregistrerat företag skulle inte automatiskt utesluta vederbörande från rätt till arbetslöshetsersättning. Inte heller den som rent faktiskt inte deltar i driften av ett företag, utan endast av formella skäl är registrerad som t.ex. delägare, skulle enbart på grund därav betraktas som företagare. Därmed kunde denna person få ersättning vid arbetslöshet som ligger utanför företaget. Denna uppmjukning omfatta- de både delägare som är anhöriga och de som inte är det.

Någon verklig förändring av praxis skedde dock inte, utan dessa personer, som t.ex. stod registrerade som delägare i ett handelsbolag, hade fortfarande svårt att erhålla ersättning vid arbetslöshet, trots att arbetslösheten inte uppstått i det företag som de var delägare i.

Situationen uppmärksammades på nytt år 1992. Departementsche- fen föreslog]1 att det i lag skulle slås fast, att endast den som äger del av näringsverksamhet som han eller hon aktivt deltar i och som han eller hon dessutom har ett väsentligt inflytande över, skulle vara att betrakta som företagare. Närstående som var anställda i företaget skulle därmed betraktas på samma sätt som övriga anställda. Tidigare hade närstående som var anställda kommit att betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening, trots att samtliga kriterier såsom ägande, väsentligt inflytande och aktivt deltagande inte var uppfyllda.

Det som i propositionen förutspåddes bli komplicerat var att avgöra om en sådan person, som dessutom blivit arbetslös från det egna före- taget, hade ett väsentligt inflytande över näringsverksamheten. I så fall är han eller hon att betrakta som företagare och arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema ska inte utgå. Med väsentligt inflytande avses att den arbetslöse har ett inflytande över hela verksamheten som är så starkt, att det ekonomiska utfallet till stor del beror på dennes kompetens samt på de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gör i verksamheten.

En sammanvägning av samtliga relevanta omständigheter skulle enligt propositionen göras. Om den anhörige inte ansågs vara företaga- re, skulle han eller hon vid arbetslöshet få arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreglema.

Dessa förändringar genomfördes den 5 juli 1993. Genom regeländ- ringen har anhöriga som är anställda i ett familjeföretag fått samma möjligheter som övriga anställda att erhålla arbetslöshetsersättning, om de inte betraktas som företagare.

Avvakta utvärdering

Utredningen har övervägt om dessa regler ska behållas. Den kritik som kan riktas mot reglerna är att företagaren och hans familj har fått utökade möjligheter att planera anhörigas arbetslöshet. Därigenom kan en vikande konjunktur eller minskad orderingång i viss mån finansieras via arbetslöshetsförsäkringen. Kontrollmöjlighetema från samhällets sida är mycket små.

Effektema av de ändrade regler som infördes år 1993, är i dagsläget svåra att uppskatta. Någon systematiserad kunskap finns ännu inte om hur regelförändringen slagit och om omfattningen av eventuella miss- bruk. Utredningen har inte haft möjlighet att själv göra en sådan upp- följning. Det finns därför inte underlag för att föreslå någon förändring.

” Prop. 1992/93:150.

Utredningen anser att när rätten för anhöriga som är anställda att få arbetslöshetsersättning funnits i fem är, bör en utvärdering göras. Det bör då beaktas att exceptionella förhållanden har rätt på arbetsmarkna- den under denna period. Först efter en sådan utvärdering är det dags att föreslå eventuella förändringar.

Uppsägningstid bör löpa

Det är inte unikt att närstående ges en särställning i lagstiftning. I anställningsskyddslagen är närståendekretsen undantagen. Detta inne- bär i sin tur att närstående anställda som sägs upp inte har någon upp— sägningstid utan kan börja uppbära arbetslöshetsersättning genast efter eventuell karens. Företagaren får härmed en konkurrensfördel framför andra företagare, vars anställda inte är närstående och där företagaren således måste betala lön under uppsägningstiden. Utredningen anser att detta förhållande inte är tillfredsställande. För anställda närstående bör därför en uppskattad uppsägningstid beräknas, utifrån vad som skulle ha varit fallet om anställningsskyddslagen hade gällt. Under denna uppskattade uppsägningstid ska inte arbetslöshetsersättning utgå. När motsvarigheten till uppsägningstiden är slut, ska ersättning utgå.

Utredningen föreslår att huvudregeln ska vara att den fiktiva upp— sägningstiden läggs ut efter det att den sökande anmält sig hos arbets- förmedlingen. Om den fiktiva uppsägningstiden skulle räknas från den dag som företagaren och/eller den anställde familjemedlemmen angett som uppsägningsdag, kan bestämmelserna lätt kringgås. Den närståen- des arbetslöshet skulle kunna planeras och arbetslöshetsersättningen användas som inkomstutfyllnad i ett mindre lönsamt företag.

Undantag bör kunna göras om det föreligger särskilda skäl. Särskilda skäl kan föreligga om det är uppenbart att uppsägningen faktiskt skett vid en tidigare tidpunkt, t.ex. om andra anställda vid företaget vilka inte är närstående samtidigt sagts upp och de närstående som är anställda i företaget erhåller uppsägningslön. Ett annat skäl kan vara att familjeförhållandena är sådana att man inte längre kan verka i samma rörelse. Som exempel kan nämnas separation och/eller skilsmässa. Undantagsregeln bör dock tillämpas mycket restriktivt.

Utredningen anser inte att det kommer att bli alltför problematiskt att avgöra om en person ska behandlas enligt närståendereglema. Det bör räcka med att den sökande vid anmälan om arbetslöshet måste ange om han eller hon har arbetat i ett företag som innehas av en till honom eller henne närstående.

7.3. Särskild ersättningsrätt för vissa företagare

Förslag

Undantagsregleringen för åkare och schaktentreprenörer föreslås bli avskaffad.

Undantagsregleringen för yrkesfiskare bör bibehållas. Yrkesfiskare bör dessutom få arbetslöshetsersättning vid normal arbetslöshet.

Begreppet yrkesfiske föreslås vidgas till att omfatta även viss för- säljning och beredning av egen fångst.

Närmare föreskrifter föreslås utarbetas av tillsynsmyndigheten av- seende olika yrkesfiskefrågor. En uppföljning bör göras om några år avseende yrkesfiskares situation i arbetslöshetsförsäkringen.

Inledning

AMS har föreskrivit12 att yrkesfiskare respektive transportfordons- ägare/schaktentreprenörer är berättigade till ersättning vid tillfälligt uppehåll i verksamheten. Dessa yrkesgrupper kan erhålla arbetslöshets- ersättning utan att avveckla sin verksamhet. Denna rätt har varit före- mål för översyn och förslag vid ett flertal tillfällen. Den senaste över- synen av yrkesfiskamas ersättningsrätt genomfördes år 1994 av Statskontoret på uppdrag av regeringen. Utredningen ledde dock inte till någon åtgärd från regeringens sida.

Gällande rätt - fiskare

Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa bildades år 1963 och var den första arbetslöshetskassa för egna företagare. Arbetslöshetskassans verksamhetsområde omfattar enbart yrkesfiskare bosatta i Sverige och medlemsantalet är ca 2 000. Både anställda och företagare kan vara anslutna, men kassan har i huvudsak enbart företagare som medlem- mar. Som företagare räknas den som får sin inkomst av fiske enligt det s.k. manslottsystemet samt fiskare som direkt påverkas av om båten

" Se AMSFS 1991;15.

blir stillaliggande på grund av orsaker som berättigar till arbetslöshet- sersättning.

Manslottsystemet innebär att nettovinsten av fångsten fördelas i dels manslotter till varje man ombord, dels i en del som går till bät- ägaren. Båtägaren erhåller även en manslott. Samtliga i besättningen räknas som rörelseidkare och är skyldiga att betala in skatt och egen- avgifter.

Yrkesfiske består av fisket ombord, samt av förberedelse- och av- slutningsarbeten i samband med fiskeresan. En del av detta arbete kan ske på land. Annan verksamhet, som kan ha viss anknytning till fisket, omfattas inte av begreppet yrkesfiske. En yrkesfiskare kan även bedri- va sådan sidoverksamhet, exempelvis fiskodling eller försäljning av fisk från egen butik, men vid arbetslöshet från yrkesfiskeverksamheten gör arbetslöshetskassan en bedömning av om sidoverksamheten är att betrakta som bisyssla.

För att en företagare ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning hävs i princip att han eller hon har avvecklat sin rörelse definitivt och har avyttrat fast egendom och rörelsetillgångar. För fiskare gäller dock speciella regler som utfärdats av AMS och som innebär att ersättnings- berättigad arbetslöshet enbart kan förekomma i force majeure situa— tioner. Vid arbetslöshet som inte beror på situationer som kan betraktas som force majeure, dvs. om fiskaren upphört med att fiska på grund av exempelvis konkurs, erhåller han eller hon inte någon arbetslöshetser- sättning. Däremot har han eller hon möjlighet att ansöka om KAS, trots att han eller hon egentligen uppfyller ett medlemsvillkor i arbetslös- hetskassan.

Medlem i Sveriges Fiskares arbetslöshetskassa som bedriver yrkes- fiske som egen företagare betraktas som arbetslös vid sådana tillfälliga avbrott i verksamheten, då fiske omöjliggörs på grund av ishinder, andra väderleks- eller miljöförhållanden, maskin- eller båthaveri, motor - och vinschbyte eller drivmedelsbrist till följd av import- svårigheter eller fångstbegränsningar beslutade av Fiskeriverket eller av EU. Ersättning under tillfälligt avbrott på grund av ishinder är begränsad till högst 175 dagar under tre år men till högst 65 dagar per kalenderår.

Vid väderlekshinder, ishinder och fiskestopp ska arbetslösheten styrkas av en av arbetslöshetskassan särskilt utsedd person, intygs- givaren. Vid haverier ska reparationerna styrkas av varv eller verkstad. Haveriet ska också rapporteras till intygsgivaren. Intygsgivama deltar regelbundet i arbetslöshetskassans infonnationsträffar samt i utbild- ning.

Den arbetslöse fiskaren anmäler sig som vanligt hos arbetsförrned- lingen. Intygsgivaren ska göra en individuell bedömning av om sådan

speciell arbetslöshet föreligger att fiskaren kan vara ersättningsberätti- gad. Till grund för bedömningen används bl.a. dagliga is- och väder- leksnoteringar. Även arbetslöshetskassan för noteringar grundade på SMHI:s väderrapporter, så möjlighet finns att i efterhand göra stick- provskontroller.

Medlemsvillkoret i Sverige Fiskares arbetslöshetskassa är tolv månader. Arbetsvillkoret innebär för yrkesfiskare att den försäkrade ska styrka minst 80 dagars fiske under en ramtid av tolv månader. Har det inte funnits tillfälle att fiska på grund av fångstbegränsningar får i arbetsvillkoret tillgodoräknas även annat förvärvsarbete samt tid i arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Uppgifterna lämnas av den försäkrade eller skepparen och kan kontrolleras mot loggboksuppgifter som inlämnats till Fiskeriverket samt avräkningsnotor från fångstmottagare som styrker leveranser av fisk.

Dagpenningen grundas på avgiftsunderlag för egenavgifter avseen- de yrkesfiskare enligt deklarationsblanketten för den senast deklarerade inkomsten. Dagsförtjänsten bestäms liksom för andra företagare till 1/260 av nettoinkomsten. Tid då fiskaren uppburit arbetslöshetsersätt- ning räknas bort.

De förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som träder i kraft den 1 januari 1997 kommer troligtvis att medföra att reglerna avseende arbetsvillkoret kommer att ändras även för fiskare.

Gällande rätt - åkare och schaktentreprenörer

Transportfordonsägare och schaktentreprenörer kan i vissa fall erhålla ersättning under arbetslöshet som endast är tillfällig. För denna ersättningsrätt krävs att de är s.k. kollektivt anslutna i Småföretagamas arbetslöshetskassa. För att kunna bli kollektiv medlem krävs att man är aktiv förare av eget fordon och att man endast har tre enheter/fordon. Vidare krävs sedan år 1994 att han eller hon dels är ansluten till ett läns åkeriförening eller regionalt schaktkooperativ, dels är medlem i en ekonomisk förening som aktivt kan delta i kontrollen av arbetslöshet- en, t.ex. en lastbilscentral.

De ekonomiska föreningarna är beställningscentraler och fördelar arbete till medlemmarna samt fakturerar alla uppdrag. Därmed har de ansetts kunna svara för kontroll av att förarna inte arbetar samtidigt som de uppbär arbetslöshetsersättning. Därutöver krävs att de kollek- tivt anslutna medlemmarna utgör minst 80 procent av organisationens anslutningsbara medlemmar. Ingen taxiverksamhet har kollektivan- slutning p.g.a. att de inte klarar kravet på 80 procents anslutning.

De särskilda reglerna innebär att de kollektivanslutna medlemmarna kan erhålla arbetslöshetsersättning vid ett eller flera tillfälliga avbrott i verksamheten under tiden den 1 oktober - den 31 maj, under förutsätt- ning att verksamheten i rörelsen helt upphört under respektive avbrott samt att medlemmen själv arbetat som förare av eget transportfordon närmast före arbetslöshetsperioden. Den arbetade tiden dubbleras innan man fastställer hur stor omfattning arbetslösheten har haft, dvs. den som har haft körningar motsvarande halvtid eller mer får ingen arbets- löshetsersättning.

Ersättning utgår inte om medlemmen bedriver eller är ägare av annan verksamhet vid sidan av. Det är dock tillåtet att bedriva jord- och skogsbruk vid sidan av åkeriverksamheten. Uppskattningsvis hälf— ten av åkarna har sådana sidoföretag.

För att vara ersättningsberättigad krävs att den arbetslöse har varit medlem i minst tolv månader före arbetslösheten. I övrigt tillämpas företagarreglema.

Transportförarna är medlemmar i beställningscentraler som förmed- lar arbeten. Det är inte tillåtet för de anslutna medlemsföretagen att själva skaffa uppdrag. Införandet av den nya konkurrenslagen år 1993 innebar att medlemmar i ekonomiska föreningar inte längre är förhind- rade att själva marknadsföra sina tjänster. För denna regel har undantag gällt under tre år. Undantag meddelas dock inte till de ekonomiska fö— reningar där medlemmarna hindras från att ha sidoverksamhet, dvs. undantag har inte meddelats för åkare. Konkurrensverket har dock an- sett att lastbilscentralema agerar på en så regionalt avgränsad marknad att de i princip fått tillstånd att fortfarande ha förbud mot sidoverksam- het.

Kritik av gällande praxis

Som framgått ovan kan både yrkesfiskare och åkare även vid tillfälliga avbrott erhålla arbetslöshetsersättning. Yrkesfiskamas ersättningsrätt föreligger endast vid force majeure-liknande händelser och inte vid normal arbetslöshet. Transportföramas ersättningsrätt omfattar även normal arbetslöshet.

Den kritik som har riktats mot nuvarande ersättningsrätt för yr- kesfiskare och transportförare är att ersättningen fungerar som ett branschstöd, en inkomstutfyllnad vid stillestånd, vilket arbetslöshets- försäkringen inte är avsedd att vara. Stilleståndskostnaderna betalas av arbetslöshetsförsälqingen. Företagen behöver varken upphöra eller

göras vilande under stilleståndet. Enligt utredningen finns det fog för denna kritik.

Åkare och schaktentreprenörer

Gentemot transportföramas ersättningsrätt har dessutom invänts att denna inte är konkurrensneutral. Som dagens regler är utformade är det inte möjligt för alla transportförare att ansluta sig till försäkringen och därigenom erhålla denna fördelaktiga stilleståndsersättning. Av maski— nentreprenörema t.ex. är bara c:a hälften medlemmar i schaktkoopera- tiv. Branschen påstås ha överkapacitet p.g.a. den subvention som ar- betslöshetsförsäkringen innebär av de minsta företagen. Trots höga investeringskostnader och låg omsättning överlever företagen.

De kollektivt anslutna transportförama ges således en bättre kon- kurrenssituation än övriga företagare i branschen. Denna ordning mot— verkar en sund konkurrens inom berörda branscher - åkerier och ma- skinentreprenörern.

Därutöver innebär ersättningsformen att resten av arbetsmarknaden subventionerar en bransch eller delar därav. Utredningen föreslår där— för att undantagsregleringen för transportförare tas bort.

Yrkesfiskare

Konkurrensneutralitet

Beträffande yrkesfiskare kan liknande skäl anföras vad gäller bransch— subventioner, men däremot inte vad gäller konkurrenseffekter. Att det inte föreligger några problem vad gäller konkurrensen, beror på att samtliga yrkesfiskare i princip har möjlighet att erhålla denna ersättningsrätt. Med hänsyn till det anförda anser utredningen att undantagsregleringen för yrkesfiskare kan bibehållas.

” Konkurrensverket har i svar på brev 1995-03-16 kritiserat rådande ordning och hänvisat till kommande ARBOM—utredning.

Utvidgad ersättningsrätt

De regler för arbetslöshetsförsäloingen som kommer att gälla fr.o.m. den 1 januari 1997 innebär, att det kommer att bli svårt för yrkesfiskare att kvalificera sig för ersättningsrätt. Även den bortre gränsen för ersättningsrätten kommer att slå hårt. Många fiskare kan bli tvungna att lämna näringen, dvs. bli helt arbetslösa. Utredningen anser därför att det är befogat att yrkesfiskare ges rätt till arbetslöshetsersättning, även när de helt upphört med verksamheten enligt de regler som gäller för företagare. Med ersättning avses inkomstbortfallsersättning.

Utredningen anser att tillsynsmyndigheten bör få i uppdrag att utar- betat föreskrifter som innebär att yrkesfiskare medges möjlighet att erhålla ersättning vid arbetslöshet även i de fall där de inte annat än tillfälligt upphört med verksamheten.

Styrkt avveckling

Utredningen har uppmärksammat att det i dag är svårt för lottfiskare att styrka att verksamheten definitivt upphört och de kan därmed inte söka kontant arbetsmarknadsstöd. Vid vanlig arbetslöshet, dvs. när verk- samheten lagts ned annat än tillfälligt, kan, såsom ovan beskrivits, den arbetslöse yrkesfiskaren inte erhålla arbetslöshetsersättning, men han eller hon har däremot möjlighet att söka KAS.

Båtägaren har olika möjligheter att visa att verksamheten lagts ned, t.ex. genom att visa att fartyget sålts eller skrotats eller övertagits av ett konkursbo. För lottfiskaren existerar inte dessa möjligheter. Om lott- fiskarens avtal med båtägaren upphört p.g.a. exempelvis konkurs, och lottfiskaren söker arbete på annan fiskebåt som anställd eller lottfiskare anses han eller hon inte ha upphört med verksamheten. Även när båt- ägarens verksamhet inte har upphört, men lottfiskarens avtal sagts upp p.g.a. att fiskeriverksamheten inte kan bära samtliga lottfiskare, anses lottfiskaren inte berättigad till KAS.

Med utredningens förslag försvinner dock dessa problem. Yrkesfis- kare som upphör med verksamheten annat än tillfälligt föreslås erhålla arbetslöshetsersättning som andra försäkrade. Tillsynsmyndigheten bör utforma föreskrifter för hur lottfiskare ska visa att verksamheten upp- hört. Flera olika sätt är tänkbara, t.ex. att återlämna yrkesfiskelicens om sådan finns, återkalla F—skattesedel och uppvisa intyg från den be- fintliga intygsgivaren14 eller av länsfiskekonsulent.

Se ovan i detta avsnitt under ”Gällande rätt”.

Avstängning

Samtidigt kan det i vissa fall vara relevant att diskutera om arbetslöshe- ten är ofrivillig eller inte. En lottfiskare som själv anses ha vållat sin arbetslöshet bör kunna stängas av från rätt till ersättning. Om lottfiska- ren efter att arbetslösheten inträffat igen börjar fiska som lottfiskare eller anställd på en annan båt, får detta fall bedömas med utgångspunkt från de regler som gäller för andra företagare som åter startar verksam- het. En båtägare, som lagt ned sin verksamhet t.ex. genom försäljning eller skrotning av båten, men anger att han eller hon avser att köpa en ny båt och återuppta verksamheten, bör dock inte vara ersättningsbe- rättigad.

Sidoverksamheter

Utredningen har övervägt om en utvidgning ska göras av begreppet yrkesfiske. Såsom ovan beskrivits ingår inte sådan verksamhet som fiskodling, inköp av fisk, omfattande rökning av fisk eller löjromsbe— redning, försäljning av fisk från egen butik eller bil. I stället kan denna verksamhet anses som bisyssla, och påverkar då inte ersättningsrätten vid eventuell arbetslöshet. Kravet är dock att sidoverksamheten går att särskilja från yrkesfisket.

Om detta inte går kan inte ersättning utgå, eftersom det normalt krävs att företagaren lagt ned sin verksamhet annat än tillfälligt för att anses som arbetslös. Om däremot sidoverksamheten går att avskilja, men ändå inte godkänns som bisyssla, ska arbetstiden deklareras på kassakort. Detta kan förekomma t.ex. om yrkesfiskeverksamheten inte bedrivs på heltid.

Utredningen anser att viss beredning och försäljning av egen fångst bör kunna ingå i begreppet yrkesfiske. Förutsättning är dock att verk- samheten kan bedrivas jämsides med fiske på heltid. Sådan beredning av fångsten som kräver stor arbetsinsats bör alltså inte ingå i begreppet yrkesfiske. Dessutom får ingen annan försäljning, t.ex. av inköpt fisk eller fiskprodukter, än av den egna fångsten förekomma.

Arbetslöshetsersättning bör enligt utredningens förslag kunna utgå dels vid sådan arbetslöshet som ersätts idag, dels vid arbetslöshet som innebär att fiskaren lagt ned sin verksamhet annat än tillfälligt. I det förstnämnda fallet kan självklart ingen beredning eller försäljning förekomma då ingen fångst finns. I det sistnämnda fallet ska även krävas att eventuell butikslokal eller kylbil säljs.

Tillsynsmyndigheten förslås utfärda närmare föreskrifter om vilka regler som ska gälla i dessa fall. Tänkbart är t.ex. att ishinder eller

dylikt sätter stopp för fiskeverksamheten, men att fiskeprodukter som bereddes dagen innan finns att utbjuda till försäljning. Försäljning skulle då kunna tillåtas, men då kan inte arbetslöshetsersättning utgå samtidigt. Om hindret för att bedriva fiskeverksamhet kvarstår en längre tid, och den fångst som fanns samt de produkter som framställts har sålts, bör dock ersättning kunna utgå.

Denna utvidgning av begreppet yrkesfiske kommer att påverka yrkesfiskamas dagsförtjänst, eftersom de får medräkna intäkter från sidoverksamheten i rörelsens resultat. Å andra sidan medför denna förändring att antalet arbetslösa dagar kan minska för yrkesfiskarna. Eftersom dessas dagsförtjänst i dag räknas som 1/260 av nettoin- komsten minus antalet ersättningsdagar, så kan det hända att dagsförtj änsten inte påverkas.

Fiskestopp

Ett särskilt förhållande som rör yrkesfiskare är förekomsten av inter- nationella fiskestopp. Idag betraktas yrkesfiskare som arbetslösa vid tillfälliga fiskestopp och fångstbegränsningar som beslutats av Fiskeri- verket eller av EU. Ersättning utgår. Om det p.g.a. fiskestopp är svårt för en yrkesfiskare att uppfylla arbetsvillkoret, får även tid i annat för- värvsarbete och tid i arbetsmarknadspolitiska åtgärder tillgodoräknas.

Utredningen anser att man bör överväga om perioder med fis- kestopp ska betraktas som överhoppningsbar tid både vid beräkning av arbetsvillkor och vid fastställande av dagpenning. Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheten i sin översyn av fiskarnas rätt till arbetslöshet- sersättning även ska få i uppdrag att lämna förslag på hur man ska kunna lösa problemet med perioderna med fiskestopp.

Uppföljning

Utredningen anser att en uppföljning bör göras om några år av resulta- tet av de föreslagna ändringarna avseende yrkesfiskare.

7.5. Kulturområdet

Förslag

Ingen förändring föreslås avseende kulturarbetama och de grunder som dessa uppbär arbetslöshetsersättning på. Omfattande dispenser från fö- retagarreglema har beviljats inom detta område.

Beslutade och föreslagna förändringar i reglerna för arbetslöshets- ersättning kommer att medföra stora konsekvenser för kulturarbetama. Ansvaret för den strukturella arbetslösheten hör hemma inom kultur- politiken och hos parterna på kulturarbetsmarknaden.

En speciell arbetsmarknad

Kulturarbetsmarlmaden skiljer sig från övriga delar av arbetsmark- naden. De personliga egenskaperna har här mycket stor betydelse för möjligheterna att få arbete. De arbetssökande är inte inbördes utbyt- bara. Det är just det som karakteriserar konstnärlig verksamhet. En stor del av kulturarbetsmarknaden är finansierad av offentliga medel, dels kulturanslag av olika slag, dels arbetsmarknadsmedel inklusive arbets-

löshetsersättning. Kulturutredningen15 beskriver situationen på följande sätt:

”För den som under längre tid inte får anställning eller uppdrag eller kan sälja i tillräcklig omfattning hotar utslagning från kulturarbets— marknaden. Man är inte efterfrågad nog för att kunna försörja sig. Sign— alerna kommer från två håll, från kulturområdet och från arbetsmark- nadspolitiken. På de två områdena arbetar man utifrån olika principer.

Kulturlivets utslagningsmekanismer är i huvudsak två: brist på kvali- tet respektive brist på bred popularitet. I princip är det de duktigaste som får de fasta anställningama inorn institutionerna, de offentliga uppdragen, de flesta bidragen av stipendietyp osv. De hävdar sig på den institutionella delen av marknaden. På den privata marknaden gäller samma kvalitetsvärderingar. Men här gäller också bred popularitet, att vinna en publik som kan ha andra värderingar än dem som dominerar på kultursidorna, hos statliga och kommunala beslutsfattare osv. Ur kulturpolitisk synvinkel är det rimligt att det är de som varken lyckas intressera en bred publik eller svarat mot kvalitetshaven inom smalare, offentligt stödda genrer eller mot stipendieorganens kvalitetskriterier som får lämna yrket.

När den arbetslöse konstnären kommer till arbetsförmedlingen gäller arbetsmarknadspolitikens principer som bygger på allas lika rätt till hjälp att hitta arbete. Prioriteringar görs utifrån detta och tar bl.a. hän- syn till hur mycket och länge man varit arbetslös. Detta kan innebära att arbetsmarknadsinsatsema prioriterar en ur kulturens synvinkel sämre konstnär framför en bättre. Särskilt när de arbetar med beredskapsarbe- ten och projekt av skilda slag inträffar det att man initierar eller stödjer projekt som inte är konstnärligt tillfredsställande. Det kan också inne- bära att konstnärer som från kulturområdet fått tydliga signaler om att han eller hon inte är efterfrågad får hjälp av arbetsmarknadspolitiken att hålla sig kvar i yrket, till nya perioder av uteblivna jobb. Inom Arbets- marknadsverket, och särskilt inom kulturarbetsförmedlingen, är man medveten om detta och försöker undvika dessa svårigheter. Arbets- marknadspolitikens mål och inriktning har dock satt gränser för an- passningen till kulturlivets förhållanden. Man har t.ex. inte kunnat be- gränsa kulturarbetsförmedlingen till dem som har viss utbildning och/eller tidigare yrkeserfarenhet från konstnärligt arbete.” (Sid. 264)

Arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsersättningen fungerar inom kulturpolitiken på ett sätt som strider mot flera av de grundläggande principerna för arbetslöshetsförsälqingen. Omställning stimuleras inte i tillräckligt hög grad. Snarare ger arbetslöshetsersättningen en möjlighet att stanna kvar på ett område där risken för fortsatt arbetslöshet är hög.

'5 SOU 1995:84.

Ett belysande uttalande lyder: En kulturarbetare är aldrig arbetslös, bara lönelös.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att lägga förslag när det gäller kulturpolitiken. Utredningen kommer därför i detta avsnitt att begränsa sig till frågeställningar som har direkt att göra med arbetslöshetser- sättningen.

Arbetslösheten inom kulturområdet ligger på dubbelt så hög nivå som genomsnittet på arbetsmarknaden. Den är hög både i låg- och högkonjunktur och riskerar att förvärras av en pågående utbildnings— explosion inom området kultur och media. Kulturarbetsförmedlingen har ambition att hjälpa arbetslösa kulturarbetare till omställning, men detta är svårt. Yrket har stor betydelse för den personliga identiteten. Omställningsberedskapen är låg.

Tidigare har kulturarbetsförmedlingen, åtminstone delar av den, inte heller ställt särskilt höga krav på omställning. Det har t.ex. förekommit att förmedlingen inför sommarperiodema delat ut kassakort för tio veckor på en gång till arbetslösa kulturarbetare och sedan inte gjort eller krävt mer. Det har inte ens krävts att de arbetslösa skulle accepte- ra att ta de sommarengagemang som erbjudits. Dylika förhållanden är det i första hand arbetsförmedlingens ansvar att ta itu med. Enligt vad utredningen erfarit sker detta numera, men följderna av tidigare bris— tande respekt för arbetslöshetsförsäkringens syfte lever fortfarande kvar.

Kostnaderna för det ekonomiska stödet vid arbetslöshet är betydligt större än kostnaderna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Det ekonomiska stödet till arbetssökande inom kulturyrken och journalistik (bild, media, scen och ton) uppskattas av AMS vid nittiotalets mitt till drygt en halv miljard kronor på årsbasism. Åtgärdskostnaderna för motsvarande period uppgick till drygt 200 milj kr. Kulturutredningen föreslår att vissa av de arbetsmarknadspolitiska stöden förs över till utbildnings- och kulturområdena, bl.a. stöden till fria grupper och insti- tutioner. Kulturutredningen anser att stöden till dessa grupper svarar mot en stor del av den strukturella arbetslösheten.

I andra sammanhang framförs upplevelse- och underhållningssek- tom som en viktig del av den kunskapsintensiva tjänstesektorn, en sektor där Sverige anses ha en god position. Musikindustrin, TV- underhållning och digital underhållning är områden som expanderar och ständig söker nya kreatörer och aktörer. Samtidigt sker utslagning av vissa genrer och artister.17 Kultursektom har ett genuint behov av att ha ett stort antal personer att välja bland, en reservarbetskraft, p.g.a. de

'6 AMS yttrande över SOU 1995:84. ” Se t ex boken ”Twilight Time” utgiven 1992 av Musikerförbundet.

unika kraven på personliga egenskaper och konstnärskap. Frågan är bara vem som ska betala för denna reserv? Arbetslöshetsförsäkringen har kommit att bli den regulator som branschen behöver för att tillgo- dose behovet av tillfällig arbetskraft.

Fasta anställningar förekommer bara inom en begränsad del av kulturarbetsmarknaden. Det vanliga är tidsbegränsade anställningar och projektanställningar samt uppdrag s.k. frilansarbete. Kontrakten har blivit allt kortare. Om arbetslösa kulturarbetare tar anställning inom andra områden, handlar det ofta om tillfälliga jobb. Man vill tillbaka till kulturområdet. Egenaktivitet i form av fria grupper är ett sätt att skapa arbete för ett antal personer. Möjligheterna att få uppdrag och engagemang för grupper har dock blivit allt svårare, varför allt fler kulturarbetare utvecklar enmansproduktioner. Kommunerna, vilka tidi- gare hade möjlighet att engagera grupper för föreställningar inom barnomsorg och skola, har numera allt mindre råd till detta.

En yrkesförsäkring för frilansare

Försäkringen fungerar i hög grad som en yrkesförsäkring som ger in— komstutfyllnad och därmed underlättar för de arbetslösa att stanna kvar i yrket. Inte bara kostnader för stillestånd utan även för semester, för- beredelsearbete och träning etc täcks, vilket gagnar både kulturarbetar- na och de som engagerar dem, såväl privata arrangörer som offentliga sådana. Det är t ex vedertagen praxis att repetitionsarbete i fria grupper får bekostas av arbetslöshetsförsäkringen fram till fyra veckor före premiär. Detta sätt att använda försäkringen innebär att konkurrensen inom området snedvrids, vilket kulturutredningen beskrivit i ovanstå- ende citat.

De största arbetslöshetskassoma inom området är Sveriges Teater- verksammas arbetslöshetskassa med drygt 8 000 medlemmar och Musikemas arbetslöshetskassa med ca 5.500 medlemmar. Teaterverk- sammas arbetslöshetskassa är gemensam för Svenska Teaterförbundet och Sveriges Yrkesmusikers förbund (symf). Kulturarbetare finns även inom andra arbetslöshetskassor. Journalisternas arbetslöshetskassa med 15 000 medlemmar har grupper med liknande förhållanden. De fackförbund som är huvudmän för nämnda kassor har samtliga en hög andel medlemmar som arbetar på frilansbasis. Dessa medlemmars ställning i arbetslöshetsförsäkringen är olika mellan de olika förbun- den.

Teaterförbundet, symf och musikerförbundet anser att deras fii- lansarbetande medlemmar är att betrakta som arbetstagare i arbetslös-

hetsförsäkringen. De har också fått accept på detta från AMS. Kollek- tivavtalen som reglerar löner, allmänna anställningsvillkor samt upp- hovsrättsliga ersättningar omfattar även frilansarbete och har regler för anställningar för kortare tider och bestämda uppgifter, löner, ersätt- ningar, gager etc. De frilansarbetande betraktas i dessa kollektivavtal som anställda i arbetsrättslig mening. Dessa avtal förutsätter samtidigt i realiteten att arbetena utförs som uppdrag, dvs. av uppdragstagare.

Om dessa kulturarbetare i arbetslöshetsförsäkringen skulle betraktas som företagare, krävs för att ersättning ska utgå, att deras verksamhet avvecklas. Det hävdas från de berörda fackförbunden, att detta skulle vara svårt p.g.a. att många saknar firma eller bolag. Enligt vad utred- ningen erfarit är det vanligt att kulturarbetare numera har egen firma eller bolag. Detta gäller även de som har fast anställning. Kravet på omställning blir mycket tydligare om företagarreglema tillämpas.

Arbetslösa teaterarbetare och musiker betraktas med AMS godkännande som arbetstagare i försäkringen. Särskilda omräknings- regler tillämpas för de frilansverksamma. Ett uppdrag betraktas som en dags arbete, oberoende av förtjänsten. Ett gage ska normalt täcka även förberedelsetid. Höga ersättningar räknas om så att de motsvarar flera dagars arbete, under vilka ingen ersättning från arbetslöshetsför- säkringen utgår. Omräkningsfaktom är f.n. 96 kr per timme. Omräk- ningssystemet synes fungera Väl och ha bred acceptans.

De fria grupperna organiserar sig på ett speciellt sätt. Fria grupper har i allmänhet formen av ideella föreningar, dvs. de som ingår i före- ningen är medlemmar. Ekonomiska föreningar och kooperativ före- kommer också. Den ordning som tillämpas innebär att en av medlem- marna utses att bära företagarrollen och vara den som har ett avgörande inflytande över föreningens verksamhet genom att ensam teckna firma etc. Denna person får vid arbetslöshet inte ersättning enligt arbetstagar- reglerna. Övriga har anställningskontrakt för viss tid och betraktas som arbetstagare och får arbetslöshetsersättning på dessa villkor. Ersättning utgår fram till fyra veckor före premiär och utgår givetvis inte under pågående pjäs eller motsvarande. Centrala kollektivavtal finns på vissa områden, t.ex. mellan Teatramas riksförbund/Teatercentrum och Tea- terförbundet. Ett stort antal hängavtal finns också.

Inom Joumalistförbundet finns en annan syn på frilansare. Enligt ett särskilt frilansavtal som funnits sedan år 1975 är frilansare ensamföre- tagare som kan arbeta både som uppdragstagare utan firma och i form av enskild firma eller aktiebolag. Däremot får de inte ha några anställ- da som är journalister. Frilansmedlemmama betraktas i arbetslöshets- försäkringen som företagare om de har fler än två uppdragsgivare.

Överväganden

Enligt utredningens mening fungerar inte arbetslöshetsförsäkringen väl inom kulturområdet, om bedömningen görs utifrån de syften för för- säkringen som angetts i utredningens direktiv. Försäkringen fungerar mer som en yrkesförsäkring än som en omställningsförsäkring.

Kulturområdet är dock speciellt. Särskild praxis har utvecklats mellan arbetslöshetskassoma och AMS, som tillåter att flertalet kultur- arbetare betraktas som arbetstagare. Den form som utvecklats liknar den som utredningen ovan föreslagit för att uppdragstagare ska kunna betraktas som arbetstagare. Kravet på att F-skattesedel inte ska finnas, kan dock vara svårt att uppfylla inom denna sektor. Uppdrags- och arbetsgivarna har här en styrkeposition som gör att de anger villkoren för hur ersättning ska utbetalas.

Inom teaterområdet har ett förslag till nya anställningsformer för konstnärlig personal vid de statliga teatrarna nyligen utarbetats. Förslaget syftar till att skapa en grundarbetsplats för ett begränsat antal väletablerade frilansartister, där de har en garanterad grundlön under perioder utan engagemang. De skulle då inte lyfta arbetslöshetser- sättning. Förslaget bygger emellertid på att medel från bl.a. arbetslös- hetsförsäkringen ska ingå i finansieringen av grundlönema. Utredning- en ser, utan att därmed ta ställning till förslaget och dess konsekvenser, positivt på att man på detta sätt själva försöker hitta former som på teaterområdet tar sikte på förbättringar av branschens strukturella problem genom att tillskapa fler anställningar där arbetslöshetsförsäk- ringen inte behöver utnyttjas som komplement.

Utredningens övriga förslag när det gäller arbetsvillkor och bortre gräns för ersättningstiden får stora konsekvenser inom kulturarbets— marknaden. Många nya kulturarbetare kommer inte att klara kravet på nio månaders reguljärt arbete för att få inkomstbortfallsersättning. Det- samma gäller för de stora grupper kulturarbetare som har svårt att få långa kontrakt, t ex cirkusartister, trubadurer, stand-up—komiker, fria dansare m.fl. Vissa uppskattningar tyder på att det t.ex. på teaterområ- det kan handla om 40 procent av de försäkrade som inte skulle klara arbetsvillkor på nio månader. Att så många produktioner, även mycket stora sådana, sker med visst inslag av arbetsmarknadspolitiska medel, försvårar uppfyllandet av kravet på reguljärt arbete. Reguljära arbeten är på detta område med andra ord ofta delfinansierade med arbets- marknadspolitiska medel.

Många av de etablerade kulturarbetama kommer att på sikt drabbas av den bortre gränsen. Genom de oregelbundna perioderna av arbete, kan en ersättningsperiod i vissa fall räcka länge för kulturarbetare.

Även mycket etablerade artister lyfter då och då ersättning. Förr eller senare sker dock utförsäkring p.g.a. den bortre gräns som föreslås.

Mot denna bakgrund anser utredningen att inga förändringar i övrigt bör göras när det gäller hur arbetslöshetsförsäkringen används. Den speciella praxis som med AMS goda minne utvecklats för hur upp- dragstagare ska kunna betraktas som arbetstagare bör kvarstå. Därmed motverkas sannolikt också svartarbete, vilket uppges vara vanligt inom kulturområdet.

Långsiktigt bör dock ansvaret överföras dit där det hör hemma, dvs. till kulturpolitiken. Regeringen har i kulturpropositionen18 i september 1996 meddelat att den avser att tillsätta en utredning för att studera de arbetsmarknadspolitiska stödens förhållande till och betydelse för de konstnärspolitiska målsättningarna. Förslag ska lämnas till effektivise- ringar och bättre anpassning till kulturområdets särskilda förhållanden. Uppdraget ska redovisas under 1997.

I awalctan på utredningens förslag bör AMS överväga möjligheter- na att utforma de arbetsmarknadspolitiska stöden till olika produktion- er inom kulturområdet på ett sådant sätt att dessa arbeten kan räknas som reguljära. Detta bör i första hand gälla de produktioner där stöden har begränsad omfattning i förhållande till de totala produktions- kostnaderna.

” Prop. 1996/97:3.

8 Administrativa frågor

8.1. Inledning

Detta kapitel behandlar ett antal frågor kring administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Dagens administration beskrivs mycket kortfattat. En utförlig redovisning finns i delbetänkandet avsnitt 6.2 och 6.3. Förslag om en ny obunden arbetslöshetskassa läggs. Förslaget finns utförligare beskrivet i delbetänkandet avsnitt 7.4.

Ett antal generella frågeställningar kring arbetslöshetskassoma behandlas därefter, bl.a. reglerna om verksamhetsområden, behovet av enhetlig administration och samverkan liksom kraven på kompetens- utveckling. Utredningen lägger förslag om att ge arbetslöshetskassoma i uppdrag att administrera även aktivitetsstöden inom arbetsmarknads- politiken. Därefter behandlas frågor angående fusk, kontroll och till— syn.

Utredningens behandling av de administrativa frågorna kring den nya arbetslöshetsförsälqingen är inte uttömmande. En rad frågor behö- ver utredas ytterligare, när ett eventuellt beslut fattats om att förändra kassaorganisationen på det sätt som utredningen föreslår.

8.2. Kassaorganisationen

Förslag

Den sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen bör administreras av självständiga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassoma bör kunna handlägga samtliga ersättningsärenden som berör de egna medlemmar- na.

En ny obunden arbetslöshetskassa föreslås blir inrättad som komple- ment till övriga kassor. Huvuduppgift blir att handlägga den obligato- riska delen av försäkringen för de arbetslösa som inte är med i den frivilliga delen. Den obundna kassan ska även kunna erbjuda anslutning till inkomstbortfallsskyddet i försäkringen. Staten ska ha ett avgörande inflytande över den obundna arbetslöshetskassan.

Den obundna kassan ska verka på samma villkor som övriga arbets- löshetskassor. De som ansluter sig till kassan ska erlägga en medlems- avgift.

Den nya kassan ska kunna ha både arbetstagare och företagare som medlemmar.

Arbetslöshetskassoma bör ha rätt att ändra sina verksamhetsområden, även om dessa därmed kommer att sammanfalla med andra arbetslös— hetskassors områden. Nya enskilda arbetslöshetskassor bör inte kunna ha hela arbetsmarknaden som verksamhetsområde.

Ökade krav på effektivitet och god myndighetsutövning medför att an- talet arbetslöshetskassor på sikt bör minska. Satsningar bör göras inom arbetslöshetskassoma för att höja kompetensen på en rad områden. In— formation och service till alla medlemmar bör byggas ut.

Samtliga arbetslöshetskassor, även den nya, bör i lag åläggas att samverka i administrativa och andra service- och utvecklingsfrågor.

Arbetslöshetskassoma bör ges ökad ekonomisk frihet, bl.a. när det gäl- ler att bestämma storleken på det egna kapitalet och den del av med— lemsavgiften som går till att täcka administrationskostnader.

Det bör utredas om arbetslöshetskassoma kan ta över admiriistratio- nen av arbetsmarknadspolitiska stöd som utgår till medlemarna.

Dagens system

Administrationen av arbetslöshetsförsäkringen handhas av 40 arbets- löshetskassor. Dessa kassor betraktas som privaträttsliga föreningar som handlägger arbetslöshetsersättningar finansierade med statliga bidrag. För att en förening ska erhålla statsbidrag och därmed kunna utöva verksamhet som arbetslöshetskassa krävs att den registreras hos AMS. För att en förening ska få registreras som arbetslöshetskassa fordras att föreningen har minst 10 000 medlemmar samt att den har antagit stadgar som är avfattade i enlighet med de normalstadgar som fastställts av AMS. I stadgarna ska bl.a. anges föreningens verksam- hetsområde. Om föreningens verksamhetsområde sammanfaller helt eller delvis med verksamhetsområdet för en redan registrerad arbets- löshetskassa, kan AMS vägra registrering.

För närvarande finns det sammanlagt 40 arbetslöshetskassor. Av dessa kassor har 35 en nära anknytning till arbetstagarorganisationer och fem en nära anknytning till intresseorganisationer för småföretaga- re.

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som arbetar inom det verksamhetsområde som anges i kassans stadgar. Undantagna från denna rätt till medlemskap är dels personer som redan tillhör en arbetslöshetskassa, dels personer som har fyllt 64 är, dels personer som förvärvsarbetar i genomsnitt mindre än 17 timmar per vecka. I många fackliga organisationer som har ett nära samarbete med en arbetslöshetskassa, har det varit obligatoriskt för medlemmarna i den fackliga organisationen att även vara medlemmar i arbetslöshets- kassan, s.k. kollektivt anslutna medlemmar. Det är dock möjligt att ansluta sig direkt till arbetslöshetskassan utan att vara medlem i någon intresseorganisation. Sistnämnda medlemmar brukar benämnas enskilt anslutna.

I arbetslöshetskassoma fanns totalt 3 802 763 medlemmar den 31 december 1995.

Det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) handläggs av AMS och länsarbetsnämndema. Utbetalningen av stödet ombesörjs av Riksför- säkringsverket och de allmänna försäkringskassoma.

Administrationen är centraliserad såtillvida att den handhas av fyra KAS-regioner benämnda Norra, Västra, Östra och Södra regionerna. Handläggningen av KAS-ärendena är lokaliserad till fyra s.k. KAS- kontor: Ljusdal (norra regionen), Borås (västra regionen), Hemse (östra regionen) och Olofström (södra regionen)

KAS-kontorens administration finansieras genom att länsarbets- nämndema erlägger en avgift för varje beslut ett KAS-kontor fattar och

som berör en arbetslös med hemvist i det område respektive länsarbets- nämnd är ansvarig för.

De nuvarande reglerna i KAS-lagen innebär att den arbetslöse blir aktuell hos någon av länsarbetsnämnderna först när han eller hon blir arbetslös. Det finns dock situationer när även medlemmar i arbetslös- hetskassor erhåller KAS. Så är fallet när medlemmen har upparbetat ett arbetsvillkor, men inte har varit medlem i arbetslöshetskassan i till— räckligt lång tid för att uppfylla det medlemsvillkor som finns i arbets— löshetsförsäkringen.

Administration genom arbetslöshetskassor

En av utredningens utgångspunkter är att så långt som möjligt bygga den nya arbetslöshetsförsälqingen på de delar som fungerar väl i dagens försäkring. En hörnsten i dagens försäkring är att den förvaltas av frivilliga arbetslöshetskassor. Arbetslöshetsförsälqingen är en gam- mal försäkring, men har enligt utredningens mening en tidsenlig organisation som svarar väl mot dagens förhållanden. Förvaltningen sker i privat regi, i föreningsform, med stort engagemang och egenan— svar från de berörda medlemmarna. Dessa positiva särdrag vill utredningen behålla. För att detta ska vara möjligt är det viktigt att slå vakt om försäkringens legitimitet.

Utredningen är samtidigt medveten om att arbetslöshetskassomas situation inte är lätt. Samarbetet med intresseorganisationer ger styrka och effektivitet. Samtidigt måste kassorna vara strikta mot medlem- marna. Kassoma är anförtrodda myndighetsutövning och förvaltar allmänna medel. Det finns ett antal kontrollinslag i försäkringen som måste hanteras, t.ex. reglerna om lämpligt arbete, avstängningsreglema samt den nyligen införda tvåpartsprocessen, där en arbetslöshetskassa kan tvingas bli motpart till egna medlemmar. Utredningens förslag kommer ytterligare att höja kraven på arbetslöshetskassomas själv- ständighet och förmåga att korrekt administrera försäkringen.

Ett självförvaltningssystem, som arbetslöshetskassoma ingår i, har alltid detta problem. Arbetslöshetskassan ska företräda både den enskilde och det gemensamma. Ibland uppstår konflikt mellan organisationen och medlemmen. Kritik riktas ibland även mot den intresseorganisation som samarbetar med en arbetslöshetskassa, när medlemmarna uppfattar regelverket som alltför snävt och svår- begripligt. Det finns av dessa och även andra skäl orsak till att betona vikten av arbetslöshetskassomas självständighet.

En legitim och stabil arbetslöshetsförsäkring bör vara heltäckande. Utredningen har föreslagit en sådan försäkring. Det bör vara möjligt att ansluta sig till arbetslöshetsförsälq'ingen utan att bli medlem i en arbetslöshetskassa med anknytning till en intresseorganisation.

Enligt utredningens mening uppfylls dessa förutsättningar bäst om den av utredningen föreslagna sammanhållna försäkringen helt och hållet administreras av arbetslöshetskassor. Denna lösning kräver dock att dagens arbetslöshetskassor kompletteras med en obunden kassa, som kan administrera både grundbeloppet och inkomstbortfallsdelen för dem som inte vill eller kan bli medlemmar i arbetslöshetskassor med anknytning till intresseorganisationer.

I delbetänkandet redogjorde utredningen för två alternativa ut— formningar av en ny arbetslöshetskassa]. Det ena alternativet innebär att den nya kassan utformas på samma sätt som dagens befintliga kassor, dvs. som en förening, och administrativt samarbetar med dessa. Det andra alternativet är en statlig arbetslöshetskassa. Utredningen för- ordade i delbetänkandet att den nya kassan skulle utformas i enlighet med förstnämnda alternativ. Utredningen anser alltjämt att detta alternativ är den bästa lösningen

En obunden arbetslöshetskassa

De nuvarande arbetslöshetskassoma har bildats av medlemmar i olika intresseorganisationer. Det fanns således en given grupp som bas för varje ny kassa. En Sådan naturlig grupp finns inte när den nya arbets- löshetskassan ska bildas. Eftersom det är osäkert om och i så fall vilka personer som vill vara med i en framtida obunden arbetslöshetskassa, måste ansvaret för att bilda kassan läggas på andra parter. Dessa parter bör ha ingående kunskaper om hur arbetslöshetsförsäloingen och dagens arbetslöshetskassor fungerar. En av dessa parter bör vara staten som lämpligen företräds av AMS. Detta motiveras främst av att den nya arbetslöshetskassan ska ansvara för den allmänna - obligatoriska - delen av försäkringen för de som inte är medlemmar i någon kassa. Grundarna bör få i uppdrag att bilda en gemensam organisations— kommitté som verkar fram till dess att den obundna arbetslöshetskas- san har en fungerande organisation. Eftersom det inte går att förutsäga hur den obundna kassan slutligen kommer att se ut, bör det ankomma på organisationskommittén att föreslå lämpliga stadgar. Dessa stadgar bör dock så långt som möjligt utformas i enlighet med de normalstad- gar som gäller för övriga arbetslöshetskassor. Ett grundläggande lqav

* Se delbetänkandet kapitel 7 sid 129 ff.

är att staten ges ett avgörande inflytande över den obundna arbetslös— hetskassans bildande och verksamhet.

Den obundna arbetslöshetskassans huvuduppgift blir att handlägga grundbeloppet till de arbetslösa som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa. Den som av någon anledning inte vill bli medlem i någon av de befintliga kassorna kan ansluta sig till inkomstbortfallser— sättningen genom att bli medlem i den obundna arbetslöshetskassan. Om en person kontaktar den obundna arbetslöshetskassan för att ansöka om medlemskap, ska kassan på ett neutralt sätt upplysa veder— börande om vilka andra arbetslöshetskassor som finns inom hans eller hennes yrkes- eller verksamhetsområde och som kan vara lämpliga att söka medlemskap i. Det är dock alltid den försäkrade som bestämmer vilken arbetslöshetskassa han eller hon önskar vara medlem i. Det ska också vara möjligt att byta från den obundna arbetslöshetskassan till en annan kassa och vice versa enligt vedertagna regler för övergång mellan arbetslöshetskassor.

Den obundna arbetslöshetskassan ska även kunna ha företagare som medlemmar. De som ansluter sig till kassan ska erlägga en medlems- avgift. Medlemsavgiften till den obundna arbetslöshetskassan ska på samma sätt som avgifterna i övriga arbetslöshetskassor bl.a. täcka kassans kostnader för att handlägga inkomstbortfallsersättningen. Se vidare kapitel 10.

Verksamhetsområden

Varför verksamhetsområden?

En arbetslöshetskassa ska enligt gällande regler i sina stadgar ange kassans verksamhetsområde med uppgift om den är avsedd för anställ- da, företagare eller båda dessa kategorier. Sammanfaller arbetslös- hetskassans verksamhetsområde till huvudsaklig del med verksamhets- området för en registrerad arbetslöshetskassa, får AMS vägra registre- ring. Syftet med denna begränsning är att ge försäkringen en rationell utformning och att undvika att kassorna konkurrerar med varandra. Reglerna om verksamhetsområden hade en reell innebörd fram till år 1989 då regelverket för finansieringen förändrades. Dessförinnan var avgiften delvis beroende "av arbetslöshetsnivån inom respektive kassa. När denna koppling togs bort har en viktig grund för vakt- hållandet kring verksamhetsområdena försvunnit. Nu styrs avgiften av den genomsnittliga inkomstnivån inom respektive arbetslöshetskassa.

Flertalet arbetslöshetskassor har verksamhetsområden som överens- stämmer med verksamhetsområdet för respektive intresseorganisation med vilken kassan samarbetar. Många arbetslöshetskassor verkar - lik- som intresseorganisationer - över flera yrkesområden inom skilda branscher och områden. Flera kassor ansluter numera både arbetstagare och företagare som är verksamma inom samma verksamhetsområde.

Flera arbetslöshetskassor har verksamhetsområden som samman- faller helt eller delvis med andra kassors. Detta beror på att de intres- seorganisationer som samverkar med kassorna ibland konkurrerar om samma medlemmar. Det är därför möjligt för vissa arbetstagare att välja mellan olika arbetslöshetskassor. Exempel är Akademikernas, Statstjänstemännens och Industritj änstemännens arbetslöshetskassor.

För att undvika dubbelförsäkring anges i ALF-lagen att man inte kan bli medlem i en arbetslöshetskassa, om man redan är med i en annan kassa. Konkurrensmotivet har således inte beaktats så starkt, när AMS medgett registrering av nya arbetslöshetskassor.

Företagare i arbetstagarkassor

En medlem som byter från ett arbete inom en arbetslöshetskassas verk— samhetsområde till ett arbete inom en annan kassas verksamhetsområ- de stannar ofta kvar i sin gamla kassa. Om det nya arbetet är tillfälligt behöver medlemmen inte byta arbetslöshetskassa. Reglerna säger dock att bytet ska ske efter sex månader. Det är inte heller ovanligt att med- lemmar övergår från att ha varit anställda till att bli egna företagare, men vill stanna kvar i kassan. Särskilt gäller detta inom tydliga yrkesområden. Denna förändring har lett till att Akademikernas arbets- löshetzskassa och Ledamas arbetslöshetskassa efter medgivande från AMS, har öppnat sina verksamhetsområden för företagare. Detta innebär att det numera finns andra arbetslöshetskassor än de tradition- ella ”företagarkassoma” som försäkrar företagare. Detta behov av att öppna verksamhetsområden kommer troligen att finnas inom fler kassor, där arbetstagare i allt högre grad övergår till att bli egna företagare.

Småföretagamas arbetslösh3etskassa och Köpmännens arbetslöshets- kassa har tillskrivit regeringen3 och påtalat det enligt kassomas mening olämpliga 1 att AMS har medgett att olika arbetstagarkassor får utvidga sina verksamhetsområden till att även omfatta företagare. De två kassorna anser att syftet med branschindelningen därmed har förfelats.

ZMedgivandena lämnades den 20 september 1994 respektive den 27 juni 1995 Den 23 maj 1995.

Det ovan beskrivna problemet handlar om i vilken utsträckning en arbetslöshetskassa som endast omfattar arbetstagare ska kunna ändra sitt verksamhetsområde så att den även omfattar företagare. I den ut- redning som föregick dagens reglering av arbetslöshetsförsälq'ingen behandlades bl a. denna fråga. Utredningen föreslog att det skulle vara möjligt att i särskilda fall4 bilda arbetslöshetskassor öppna för både företagare och arbetstagare4. Denna uppfattning delades även av depar- tementschefens.

Redan vid lagens tillkomst förutsattes att arbetslöshetskassor för arbetstagare i särskilda fall skulle kunna utvidga sina verksamhetsom- råden till att även omfatta företagare.

Reglerna om verksamhetsområden har således varit tänkta att kunna ändras över tiden och anpassas till arbetslöshetskassomas ändrade in- riktning på sin verksamhet. Enligt utredningens uppfattning är det rim- ligt att arbetslöshetskassoma kan ändra sina verksamhetsområden i takt med de förändringar som sker på arbetsmarknaden. Detta kan leda till att arbetslöshetskassor i viss mån inkräktar på varandras verksamhets- områden. Detta har emellertid som ovan beskrivits förekommit sedan länge. Enligt utredningens mening finns det inte skäl för att inskränka på denna rätt.

Utredningen bedömer att avsikten bakom reglerna om verksamhets- områden inte har varit att helt utesluta konkurrens mellan olika arbets— löshetskassor. Istället har följsamhet till intresseorganisationemas rekryteringsområden varit det motiv som väglett AMS.

Konkurrens mellan kassor

Som ovan påpekats medför konkurrens om medlemmar mellan de in- tresseorganisationer som samverkar med arbetslöshetskassoma, att konkurrens även finns mellan kassorna. Detta har dock inte medfört några påtagliga men för administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen anser därför att även i fortsättningen bör arbetslöshets- kassor kunna ha verksamhetsområden som sammanfaller samt att ar- betslöshetskassor bör kunna ansluta både arbetstagare och företagare. I det sistnämnda fallet är det viktigt att företagarreglema alltid följs och att de är lika, oberoende av vilken arbetslöshetskassa som hanterar dem. Utredningen har lagt förslag om detta i kapitel 7.

En annan och mer övergripande fråga är om man överhuvudtaget ska bibehålla det nuvarande" kravet på verksamhetsområden och om

4 Se sou 1971:42 5 Se prop. 1973:56 s. 188.

man generellt ska tillåta att arbetslöshetskassor ansluter medlemmar från olika områden.

Ett skäl för att behålla de nuvarande reglerna är att genom uppdel- ningen på verksamhetsområden blir arbetslöshetskassoma specialise- rade inom respektive område. Detta medför att administrationen blir effektiv och att det byggs upp en kunskap i organisationen om vilka speciella problem som finns i branschen. Mot detta talar att vissa ar- betslöshetskassor har mycket breda verksamhetsområden och att även detta fungerar väl. Det rör sig då om kassor med ett stort antal medlem- mar.

Den obundna arbetslöshetskassan kan komma att ha medlemmar från vitt skilda arbetsområden. Hela arbetsmarknaden utgör verksam— hetsområdet. Detta innebär att bransch- och yrkesspecialisering och 10- kal service inte kommer att finnas. Utredningen bedömer därför att det stora flertalet försäkrade kommer att välja befintliga arbetslöshets- kassor med inriktning på givna yrkes- och verksamhetsområden. Detta bör för flertalet försäkrade innebära klara fördelar.

Utredningen anser att det finns vissa risker om alltför små arbets- löshetskassor etableras. De kan ha svårt att fungera effektivt och att klara de myndighetsuppgifter som finns i administrationen av försäk- ringen. Särskilt gäller detta arbetslöshetskassor som inte samverkar med någon intresseorganisation.

Utredningen anser att nuvarande regler om att en arbetslöshetskassa i sina stadgar ska ange verksamhetsområde bör kvarstå. Nya arbetslös- hetskassor som bildas i privat regi, dvs.i den form som dagens kassor har, bör inte kunna ha hela arbetsmarknaden som verksamhetsområde. En viss precisering av verksamhetsområdet bör krävas, för att motivera en ny enskild arbetslöshetskassas existens.

Regeln om att AMS kan vägra registrering, om ett föreslaget verk- samhetsområde helt eller delvis sammanfaller med en annan redan registrerad arbetslöshetskassas verksamhetsområde, föreslås utgå. Ut- redningen anser att dagens krav på 10 000 medlemmar räcker för att förhindra att små organisationer med litet medlemsantal etablerar konkurrerande arbetslöshetskassor.

Enhetlig administration

Enligt direktiven ska utredningen redovisa förslag som ger en rationel— lare och effektivare administration. Arbetslöshetskassoma har inom den gällande ordningen en viss handlingsfrihet avseende hur administ- rationen organiseras. Detta har medfört att arbetslöshetskassomas upp- byggnad och administration inte är enhetlig.

Kassoma kan delas upp i två huvudgrupper: arbetslöshetskassor som har s.k. central administration och arbetslöshetskassor som har s.k. lokal administration. Hos arbetslöshetskassor med central administra- tion fattas samtliga beslut angående arbetslöshetsersättningen centralt. Hos arbetslöshetskassor med lokal administration fattas som regel de s.k. första besluten lokalt. Med första beslut avses det beslut arbetslös- hetskassan fattar med anledning av den arbetslöses ansökan om arbets- löshetsersättning. Dessa beslut fattas av redogörare som finns lokalt ute i landet.

Även hos arbetslöshetskassor med central administration finns re- dogörare lokalt. Deras uppgifter är förutom sedvanlig medlemskontakt att ta emot de arbetslösa medlemmarnas ersättningsansökningar. Den väsentligaste skillnaden mellan lokal och central administration är på vilken nivå organisationen rent faktiskt fattar ersättningsbesluten.

Genom den ovan beskrivna ordningen är det möjligt för arbetslös- hetskassoma att anpassa sin organisation efter de förhållanden som råder inom respektive verksamhetsområde. Utredningen anser därför att det inte finns skäl för att föreslå någon förändring vad gäller kassor- nas organisation i denna del.

Ett problem med så många beslutsfattare inom vitt skilda organi- sationer är att detta ställer stora krav på utbildning, information, tillsyn och kontroll för att besluten ska bli korrekta och enhetliga genom hela kassaorganisationen. Både arbetslöshetskassoma själva och tillsyns- myndigheten AMS har här ett stort ansvar. På grund av den ökade ärendemängden inom arbetslöshetsförsäkringen under senare år, har AMS av resursbrist ibland brustit i denna roll.

För att undvika sådana problem i framtiden är det viktigt att AMS skapar en lämplig form för hur information och kunskapsspridning ska ske. Ett alternativ som bör övervägas är att tillsynsmyndigheten ut- vecklar någon form av databas, där aktuella regelförändringar och vik- tiga domstolsavgöranden finns samlade. Denna databas bör alla arbets- löshetskassor kunna ta del av.

Kompetensbehov

Utredningen kan konstatera att den nuvarande kassaorganisationen i stort sett fungerar tillfredsställande. Trots en dramatisk ökning av ar- betsmängden och ett stort antal regelförändringar under nittiotalet har ändock verksamheten fungerat, om än med vissa eftersläpningar. Det finns dock vissa tecken på brister vad gäller kompetensen. En del av de problem som funnits i dagens försäkring har till viss del berott på att

reglerna har tillämpats på ett felaktigt sätt. Den felaktiga tillämpningen kan delvis förklaras av reglernas komplexitet, men arbetslöshetskassor- na måste vara beredda på att de även i framtiden kan komma att ställas inför svåra tolknings- och gränsdragningsproblem.

Till detta kommer att arbetslöshetskassoma sedan den 1 maj 1996 ska uppträda som motpart i överklagningsärenden. Detta innebär att de kommer att vara tvungna att uppträda i domstol. Arbetslöshetskassoma måste därför skaffa sig ny kunskap och kompetens för att klara dessa krav. I första hand är det angeläget att samtliga arbetslöshetskassor har tillgång till kvalificerad juridisk kompetens. Det är också viktigt med ett ökat inslag av förvaltningsmässig kunskap hos arbetslöshetskassor- nas ledningar, med tanke på att verksamheten innehåller ett stort inslag av myndighetsutövning.

Genom den lmytning till intresseorganisationer som arbetslöshets- kassoma har, finns förutsättningar för ett socialt engagemang för de ar- betslösa medlemmarna. Personalen hos arbetslöshetskassoma bör ha kunskaper om hur människor i kris fungerar och hur de arbetslösa bör hänvisas vidare. Det är emellertid inte arbetslöshetskassomas uppgift att engagera sig i olika aktiviteter för arbetslösa. Detta är främst en uppgift för de fackliga och andra organisationer som samverkar med kassorna.

Arbetslöshetskassoma bör ha viss samverkan med arbetsförmed- lingama utöver den som sker idag, bl.a. angående innehållet i indivi- duella handlingsplaner. Detta och annat kräver ökade kunskaper om arbetsmarknaden och de arbetsmarknadspolitiska medlen hos arbets- löshetskassomas personal.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att arbetslöshetskas- soma är professionella tjänsteorganisationer på vilka allt högre krav på effektivitet och kompetens kommer att ställas.

Samverkan mellan arbetslöshetskassor

Arbetslöshetskassoma har i ett halvsekel samverkat frivilligt i en rad frågor. Se delbetänkandet avsnitt 6.2. Utredningen föreslår att samtliga arbetslöshetskassor enligt lag åläggs att samverka i administrativa frågor och i utvecklingsfrågor. Även den nya arbetslöshetskassan ska ingå i denna samverkan. Utredningen anser att en samverkansorgani- sation som görs tvingande enbart kan ha en servicefunktion. I detta kan även gemensamma informations-, utbildnings— och utvecklingsfrågor ingå. Om arbetslöshetskassoma dessutom anser sig behöva ha en gemensam företrädare samt opinionsbildande samverkan kring arbets-

löshetsförsäkringen, bör detta formellt ske vid sidan av den gemen— samma serviceorganisationen.

Prioriterade frågor, utöver den samverkan som redan finns, bör vara att nå ett helt enhetligt IT-stöd för arbetslöshetskassoma. Insatser bör även göras för att utveckla gemensamma ekonomi- och redovisnings- system liksom andra administrativa rutiner. Genom samverkansorgani- sationen bör gemensam statistik av olika slag kunna tas fram kontinu- erligt. Även vissa gemensamma utredningsresurser bör finnas.

Information till medlemmarna

Den nya arbetslöshetsförsäkringen bör förse de försäkrade medlem- marna med betydligt mer information än vad som hittills varit fallet. Alla medlemmar bör varje år få ett personligt försäkringsbesked, där information ges om hur medlemmen uppfyller olika villkor, i vilken utsträckning medlemmen utnyttjat försäkringen, eventuell dagpenning, eventuella återstående dagar i pågående period etc. Dessa uppgifter finns i arbetslöshetskassomas register. Utredningen bedömer att det bör vara möjligt för arbetslöshetskassoma att klara ett sådant utskick per år. Tidigare gjordes via intressorganisationema utskick till alla med- lemmar angående erlagd avdragsgill medlemsavgift inför den årliga sj älvdeklarationen. Arbetslöshetskassoma skickar minst en gång per år ut inbetalningskort till samtliga enskilt anslutna medlemmar.

Registersamverkan

Arbetslöshetskassomas medlemsregister bör göras enhetliga och möjliga att samköra. Därmed underlättas kontroller av olika slag. De som uppbär nytillträdandeersättning enligt utredningens förslag måste kunna kontrolleras, eftersom denna ersättning bara ska kunna utgå en gång. Se kapitel 6. Även företagare som utnyttjar möjligheten att vilandeförklara företaget behöver kontrolleras på motsvarande sätt. Se kapitel 7. Risken för att försäkrade ansluter sig till olika arbetslöshets- kassor och samtidigt erhåller ersättning från flera håll kan därmed också motverkas.

Utredningen föreslår att arbetslöshetskassoma och deras samver- kansorganisation tillsammans med AMS ges i uppdrag att utarbeta förslag angående registersamordning. Frågor som behöver lösas är bl.a. sekretess och behörighet. Enbart handläggare på den arbetslöshetskassa

som en sökande tillhör bör ha tillgång till systemet för att göra änd- ringar. Övriga kassor bör bara ha möjlighet att läsa uppgifter.

Register av liknande slag finns inom AMS och arbetsförrned- lingama. AMS centrala register AF-90 registrerar de arbetssökande i olika kategorier. År 1994 ålades arbetslöshetskassoma att till AMS lämna statistiska uppgifter på individbasis angående bl.a. utbetald ersättning. Den nya databas som på basis därav upprättats heter AKSTAT och är en av de källor som utredningen använt för att göra ekonomiska beräkningar. Se kapitel 11.

Ökad ekonomisk frihet

Ökade krav på vad arbetslöshetskassoma ska göra, ställer krav på effektivitetshöjningar och eventuellt höjda medlemsavgifter för att täcka ökade administrationskosmader. Det kan också leda till samman- slagningar och ökat samarbete mellan olika kassor, vilket utredningen anser vore bra. Antalet arbetslöshetskassor är idag mycket stort. När den offentliga sektorn i snabb takt rationaliserar motsvarande verk- samheter, kan inte strukturen på arbetslöshetskassomas administration släpa efter.

Arbetslöshetskassomas avgifter ska idag godkännas av AMS. Enligt vad utredningen har erfarit, har AMS i de flesta fall godkänt kassomas förslag till avgiftshöjningar. Utredningen föreslår att arbetslöshets- kassoma i fortsättningen själva får bestämma över storleken på den del av medlemsavgiften som går till administration. Utredningen föreslår i kapitel 10 att arbetslöshetskassomas egna kapital, vars storlek även det är regleratö, ska få öka. Det bör dock fortfarande regleras vilken den den högsta nivån får vara. Detta utgör ett tillräckligt kontrollinstrument mot ekonomiska oegentligheter.

Administration av aktivitetsstöden

En ofta påtalad brist i dagens system är att arbetslöshetskassoma inte kan handlägga ersättningsfrågor för de medlemmar som inte har kvali- ficerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utan endast är berättigade till kontant arbetsmarknadsstöd. I den föreslagna samman-

6 15% av den högsta dagpenningen vid utgången av det senast förflutna verksam- hetsåret multiplicerat med antalet medlemmar i kassan, vilket motsvarar 85 kr per medlem.

hållna försäkringen kommer arbetslöshetskassoma att även administre- ra grundskyddet för sina medlemmar.

En annan fråga som ofta framförs från arbetslöshetskassoma är att de önskar få ta över även administrationen av arbetsmarknadspolitiska stöd, dvs. utbetalningarna, till sina medlemmar. Dessa ersättningar grundas ofta på dagpenningens nivå, en uppgift som idag måste in- hämtas från arbetslöshetskassoma. I dag sköter arbetslöshetskassoma om utbetalning av ersättning till de medlemmar som deltar i ALU. Utredningen anser att man bör utreda möjligheterna att låta arbets- löshetskassoma administrera samtliga arbetsmarknadspolitiska ersätt- ningar - aktivitetsstöd - som är knutna till arbetslöshetsesättningen, t.ex. dagens utbildningsbidrag.

Riksrevisionsverket utredde 19947 administrationen av utbildnings- bidragen. Uppdraget var att utreda en eventuell överflyttning från Riks- försäkringsverket till AMS eller Centrala studiestödsnämnden. Arbets- löshetskassoma ingick inte i studien. RRV konstaterade bl.a. att det ofta tog lång tid innan uppgifter om en försäkrads dagpenning kom till Riksförsäkringsverket från arbetslöshetskassoma och att den för- säkrade därför kunde få vänta innan full dagpenning kunde betalas ut.

En överföring kräver att de kontrollfunktioner som idag finns hos Riksförsäkringsverket kan hanteras av arbetslöshetskassoma. Dessa kontroller avser socialförsäloingsförmåner, pensionsförmåner, studie— stöd, lön och andra anställningsförrnåner, arbetsmarknadspolitiska beslut, studieförsälq'an/närvarorapport m.m. Det behövs antagligen betydande förändringar i administrativa system och tillgång till sekre- tessbelagda uppgifter av olika slag, för att en överföring av administra- tionsansvaret ska kunna ske.

En förutsättning är också att en sådan överföring är det kostnadsef- fektivaste av olika möjliga alternativ. Här kommer också frågan om de små arbetslöshetskassomas förutsättningar in. Utredningen har inte un- derlag för att göra den arten av bedömningar, men anser att frågan bör utredas vidare.

7 RRV 199430.

8.3. Fusk

Förslag

Ett flertal förslag till hur de administrativa systemen kan bli säkrare och hur fusk kan stävjas redovisas. Dessa metoder bör utvecklas och prö- vas. För att motverka fusk är det viktigare att utveckla metoderna för tillsyn och kontroll än att skärpa påföljderna för dem som fuskar. Arbetslöshetskassoma bör satsa mer på internkontroll bl.a. av beslu- tens kvalitet.

Undersökningar av RRV och AMS

Riksrevisionsverket har i olika studier försökt uppskatta förekomsten av fusk inom olika bidrags- och försäkringssystem. RRV har bl.a konstaterat att det sällan förekommer att arbetslöshetsersättningar fel- aktigt betalas ut samtidigt med hel förtidspension. I en annan rapport9 behandlas bl. a arbetslöshetsförsäla'ingen och KAS. Förekomsten av svartjobb är enligt rapporten mycket svår att kontrollera. Det skulle bl.a. kräva identitetskontroll på arbetsplatser inom vissa utsatta bran- scher. Dock anser RRV att arbetslöshetskassoma borde kunna rappor- tera fler än det fåtal fall de nu gör per år.

Andra slag av fusk, t.ex. samtida utbetalningar från olika försäk- ringssystem förekommer inte i så hög grad, men RRV är ändock kri- tiskt till arbetslöshetskassomas brist på förmåga att upptäcka den här typen av fel. AMS har i det s.k. STIKK-projektet bl.a. samkört datare- gister över utbetalningar från arbetslöshetskassoma och Riksförsäk- ringsverket vecka 41 år 1994. Antalet upptäckta falla av fusk var inte så stort, men vissa av fallen handlade om långa perioder med dubbla ersättningar.

AMS har i en utredning10 studerat arbetslöshetskassomas hand- läggning av frånkännande- och återkravsärenden första halvåret 1995. Studien visade att det fanns tydliga skillnader i arbetslöshetskassomas handläggning och bedömning. Det behövs därför enligt rapporten bättre utbildning, tydligare riktlinjer och ansvar hos arbetslöshets- kassoma samt bättre information till de försäkrade.

* RRV 199533. 9 RRV 199532. ”) Fuu 1996:1. Se även Fbe 1996:1.

Överväganden

Utredningen har uppmärksammat ett antal förslag från de som befinner sig nära verkligheten inom detta område. Ett förslag är ett aktivare engagemang och uppföljning av varje arbetslös från arbetsförmed- lingens sida. Detta har behandlats ovan. Användning av individuella handlingsplaner innebär sannolikt att möjligheterna till fusk minskar. Ett annat förslag är att kraven på att aktivt söka arbete ska ökas och göras tydligare. Även detta har berörts ovan i kapitel 5.

Personliga kassakort är på väg att införas och är ett steg i rätt rikt- ning, liksom att inte på förhand dela ut kassakort för långa perioder.

Ett annat förslag innebär att de arbetssökande, åtminstone inom vissa branscher med hög risk för svartjobb, skulle få rapportera in till arbetslöshetskassan varje dag att de år arbetslösa den dagen. Rappor- tering i efterhand ger möjlighet till fusk.

Vid semester under en arbetslöshetsperiod saknas i dag anmälnings- plikt i förväg. Detta kan också missbrukas. Det förslag som framförts till utredningen är att uttag av semester ska anmälas viss tid i förväg, t.ex. en månad om längre sammanhängande semester planeras. Har inte sådan anmälan skett, ska den arbetslöse inte kunna tacka nej till erbjudande om arbete.

Ett sådant system kräver någon form av rapportering per telefon med personliga koder, en teknik som idag finns tillgänglig. Dock skulle den förutsätta tekniksatsningar inom arbetslöshetskassoma. Den arbetslöse ska inte som i dag i efterhand kunna säga att han eller hon var förhindrad att ta ett avvisat lämpligt arbete. Dylika telefonanmäl- ningar ska inte ersätta personliga besök på arbetsförmedlingen. De kan inte heller förhindra medvetet planerat svartjobb.

Ett annat förslag är krav på att den arbetslöse ska anmäla till arbets- förmedlingen när han eller hon har fått arbete, så att av aktualisering kan ske. Detta bör ske samma dag. Utredningen anser att alla dessa metoder bör prövas.

Överlag är det också viktigt att de inforrnationssystem och register som finns inom sektorn utvecklas och kan samordnas, vilket har kom- menterats ovan. Även utredningens förslag som syftar till att minska användningen av arbetslöshetsersättning som inkomstutfyllnad istället för som omställningsersättning, innebär att fusk och missbruk motver- kas.

Kravet på nio månaders arbetsvillkor och att det första arbetsvill- koret enbart ska bestå av reguljärt arbete motverkar sannolikt svart- jobb. Varje arbetad dag blir viktig att få räkna med i arbetsvillkoret.

Utredningen anser vidare att arbetslöshetskassoma bör satsa mer på internkontroll av kvaliteten och riktigheten i sina beslut. Utredningen

har genom enstaka stickprovskontroller konstaterat att ökade resurser här sannolikt skulle ge resultat. Detta förutsätter kompetensutveckling hos arbetslöshetskassoma. Eventuellt kan den samverkansorganisation som föreslagits ovan engageras även i internkontroll av kassomas beslut. Arbetslöshetskassoma bör också bli bättre på att hantera av- stängnings- och frånkännandeärenden på ett enhetligt och korrekt sätt.

Utredningen anser vidare att om målet är att stävja fusk, är det vik— tigare att utveckla metoderna för tillsyn och kontroll än att kraftigt höja straffen för de som upptäcks. I kapitel 5 behandlades frågan om av- stängnings- och frånkännanderegler.

8.4. Tillsyn och kontroll

Förslag

Tillsynsverksarnheten hos AMS, som nyligen omstrukturerats, bör inte åter förändras. Storleken på anslaget till tillsyn bör dock varje år vara föremål för prioritering inom ramen för statsbudgeten, dvs. inte vara en fast andel av arbetslöshetskassomas finansieringsavgift.

Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återkräva statsbidrag från kassor som felaktigt tillämpar gällande regler. Tillsynsmyndighetens beslut om återbetalning bör kunna överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Återbetalningsskyldigheten bör kunna nedsättas i vissa fall.

Frågan om statens regressrätt mot en arbetslöshetskassa avsende ska- destånd som staten tvingats utbetala kräver särskild utredning i ett stör- re sammanhang. Inga förslag läggs därför på denna punkt.

Dagens system för tillsyn av arbetslöshetskassoma

AMS riktlinjer

Tillsynsorgan för arbetslöshetskassoma är AMS. Riksdagen beslutade våren 1995 att tillsynen skulle byggas ut och att finansieringen av verksamheten därför skulle ske på nytt sätt. Beslutet trädde i kraft den 1 juli 1995. Tillsynsuppgiften, som tidigare utfördes av försäkringsen- heten, utförs nu av en ny enhet benämnd Arbetsmarknadsstyrelsen Försäkring (AMS Försäkring).

Enligt de riktlinjer som beslutats av AMS den 24 maj 1996 omfattar tillsynsverksamheten fyra moment:

— regelgivning

registrering och godkännande — verksamhetskontroll och

-— verksamhetsanalys.

Regelgivning

Momentet regelgivning innebär att föreskrifter, råd och kommentarer till ALF-lagen ska utarbetas. AMS ger ut regelböcker för arbetslös- hetskassoma vad avser försäkringsbestämmelser och föreningsrättsliga bestämmelser. När AMS anser att det är påkallat, ska förslag lämnas till regeringen på nödvändiga förändringar i de lagar och förordningar som reglerar kontantstöden till arbetslösa.

AMS ska verka för att bestämmelserna i regleringarna av arbets- löshetsersättningen ska tillämpas likformigt och rättvist. Som ett led i denna verksamhet har AMS fr.o.m. den 1 oktober 1995 fått möjlighet att överklaga arbetslöshetskassas och allmän förvaltningsdomstoltts beslut om ersättning eller medlemskap. Regeringen har framhållit” möjligheten att få fram vägledande domar är en förutsättning för AMS föreskrifts- och tillsynsarbete. Då AMS upphörde som överklagnings- instans i ärenden rörande arbetslöshetsersättning, ansågs det motiverat att få fram en förstärkt normgivning, som skulle göra både ersättnings- tagare och utbetalare av ersättning på ett tydligare sätt medvetna om försäkringens roll som omställningsförsäkring.

AMS har även ansvar för att genom råd och anvisningar vägleda arbetslöshetskassoma i deras uppgift att få fram prejudicerande av- göranden. Mer handfast kan detta komma till uttryck genom att AMS träder in som part i stället för kassan, trots att kassan överklagat.

Registrering och godkännande

En förening ska registreras som arbetslöshetskassa och ha rätt till stats- bidrag endast om föreningen uppfyller bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsförsälning. AMS Försäkring ska godkänna bildandet av arbetslöshetskassor, fusioner mellan kassor, valordningar etc samt föra register över arbetslöshetskassoma. AMS Försäkring bistår vid utform-

n Proposition 1994/95:218.

ningen av stadgetext samt utfärdar normalstadgar för arbetslöshets- kassorna.

Verksamhetskontroll

AMS ska granska kassomas verksamhet och vid behov meddela de erinringar som är påkallade. Även utbildningsinsatser kan förekomma. Kontrollen ska vara framåtsyftande och innebär att olika projekt ska drivas, men även mer akuta frågor och utredningar kan förekomma.

Konkret innebär detta att AMS ska följa upp att kassomas styrelser tar det övergripande ansvaret för verksamheten och att kassomas be- slutsdelegering sker på ett korrekt sätt. Som framgick i avsnitt 8.2 har arbetslöshetskassoma olika sätt att organisera sin verksamhet. I knappt hälften av kassorna har beslutanderätten delegerats till lokal nivå. Handläggare på lokal nivå kan vara anställda av arbetslöshetskassan centralt eller av fackförbunds lokalavdelning och då genom avtal utföra arbetsuppgifter åt arbetslöshetskassan. Sammanlagt finns det ca 300 handläggningsställen att granska. Kontroll ska även ske av kvaliteten på och omfattningen av kassomas utbildning av sin personal.

Arbetslöshetskassomas administration och ekonomiska förvaltning ska ske enligt utfärdade föreslqifter. I AMS tillsynsuppgift ingår att granska att kassorna följer krav på bokföring och årsredovisning. Kon- trollen ska omfatta kassomas medlemsregister och diarium samt hand- läggningen av enskilda ersättnings- och medlemsärenden.

Granskningen av enskilda ärenden syftar till att undanröja brister i rutiner och kunskaper för att säkerställa en likformig tillämpning. Även mer omfattande insatser ska genomföras, som tema- eller områdes- granskningar, och avse vissa typer av ärenden eller Vissa yrkesområd- en.

Som exempel kan nämnas att en studie nyligen genomfördes av ar- betslöshetskassomas hantering av frånkännande och återkrav av arbets- löshetsersättning. Bakgrunden till att undersökningen genomfördes var att AMS hade uppmärksammat att arbetslöshetskassoma inte alltid handlade denna sorts ärenden på ett enhetligt sätt. AMS slutsatser var bl.a. att en utbildning rörande hanteringen av bedrägeriärenden borde genomföras för arbetslöshetskassomas handläggare.

AMS Försäkring kontrollerar också att kassorna beslutat om och följer upprättad Säkerhetspolicy vad avser förvaltning, ADB-säkerhet, intrång, brand och dokumentförvaring. Kontroll ska även ske av att använda rutiner medför korrekt handläggning av ärenden.

Statsbidragsrekvisitionema ska kontrolleras, både i formellt avseen- de och rimlighetsperspektiv.

Verksamhetsanalys

AMS Försäkring ska följa upp och analysera arbetslöshetsförsäkring- ens utveckling och arbetslöshetskassomas verksamhet i syfte att samla underlag för regelgivning och verksamhetskontroll. Även analys av hur olika grupper berörs av förändringar i lagstiftningen ska göras. Verk- samheten ska bedrivas genom inhämtning och sammanställning av sta- tistik, t.ex. avseende omfattningen av olika typer av ärenden och beslut hos arbetslöshetskassoma.12

Finansiering och organisation av tillsynen

Tillsynen finansieras genom att en procent av vad arbetslöshetskas- soma erlägger i finansieringsavgift går till tillsynsverksamheten. Den totala finansieringsavgiften uppgår för närvarande till ca 1,2 miljarder kronor per år. AMS erhåller alltså årligen 12 miljoner kronor för till- syn. AMS medel för tillsynen har utökats betydligt. Innan riksdagen fattade beslut om att utöka tillsynen uppgick kostnaderna för AMS till— synsverksamhet till 2,3 miljoner kronor. Det motsvarade drygt sex årsarbetskrafter. Detta antal hade då i huvudsak varit konstant i 20 år trots att arbetsuppgiftema ökat kraftigt, bl.a. på grund av det ökade antalet utbetalningar och decentraliseringen inom arbetslöshetskassor- na, som medfört att det finns ett större antal arbetsställen där beslut om ersättning fattas.

AMS Försäkring disponerar omkring 25-30 årsarbetskrafter. Av dessa arbetar fyra personer i den juridiska ombudsgruppen med att ut- färda föreskrifter samt företräda staten i ersättningsärenden som har överklagats till allmän domstol. Det finns två tillsynsgrupper som sammanlagt består av 17 personer. Dessa är bl.a. kontaktpersoner för de olika arbetslöshetskassoma. AMS Försäkring har även andra arbets- uppgifter som inte innebär tillsyn, exempelvis Viss hantering av EG- ärenden”.

12 Hösten 1996 har en rapportserie startats av AMS Försäkring. Rapporter med aktuell statistik ska utges halvårsvis. Se rapporten ”Beslut i ärenden om arbetslös- hetsersättning och KAS m.m.” Fbe 1996:1. '3 Enligt EG-förordning 1408/71.

Överväganden angående tillsynen

Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag till hur tillsynen ska utformas, vem som ska utöva tillsynen, samt vilka befogenheter som ska ges den myndighet som kommer att utöva tillsynen.

AMS upphörde fr.o.m. den 1 oktober 1995 som överklagningsin- stans för beslut från arbetslöshetskassoma och KAS-regionema. Nu- mera överklagas beslut av arbetslöshetskassa eller länsarbetsnämnd till länsrättema.

Den 1 oktober 1995 hade försäkringsenheten i balans ett stort antal ärenden som ännu inte avgjorts. Först den 1 juli 1996 hade beslut fattats i dessa ärenden. Detta har inneburit att försäkringsenheten inte fullt ut har kunnat utnyttja de utökade resurser som tilldelats AMS för tillsynsverksamheten. Först fr.o.m. den 1 juli 1996 har den nya orga- nisationen trätt i full funktion.

Med hänsyn till att den nuvarande organisationen är nyligen genom- förd är det svårt att utvärdera denna tillsynsverksamhet. Däremot anser utredningen att det finns ett visst intresse av att studera den tidigare verksamheten vid försäkringsenheten för att dra slutsatser om hur den framtida tillsynsverksamheten bör utformas.

Riksrevisionsverket har med anledning av sitt löpande uppdrag att granska AMS nyligen genomfört en granskning och utvärdering av hur AMS Försäkrings tillsynsverksamhet sker. Slutsatserna kommer att redovisas under hösten 1996. Utredningen har haft kontakt med granskningen men har inte kunnat få del av resultaten. Utredningen kan därför inte grunda sitt ställningstagande i denna del på detta gransk- ningsförfarande.

RRV har emellertid tidigare riktat kritik mot AMS tillsynsverksam- het. En del av den kritik som har riktats mot AMS Försäkring är att till- synsverksamheten inte i tillräcklig omfattning inneburit regelrätt granskning av kassomas verksamhet. Vidare har viss kritik även fram- förts mot att Försäkringsenheten inte utfärdat föreskrifter samt gett vägledning i tillräcklig omfattning.

Den nu anförda kritiken kan delvis förklaras av den ökade ärende- tillströmningen. Genom att instansordningen ändrats har AMS dubbla roll som överklagandeinstans och tillsynsmyndighet upphört. AMS har dessutom tillförts ökade resurser som på sikt bör kunna leda till att till- synsverksamheten sköts på ett tillfredsställande sätt.

Med hänsyn till att den nuvarande tillsynsverksamheten är ny med delvis förändrad inriktning, anser utredningen att det på detta stadium inte bör genomföras några genomgripande förändringar av denna verk- samhet.

Utredningen anser dock att formen för att bestämma storleken på anslaget till tillsyn bör förändras. En lämpligare modell är att till- synsverksamheten tilldelas ett särskilt anslag som justeras varje bud- getår och som grundar sig på den ambitionsnivå på tillsynen som rege- ring och riksdag önskar ha.

Återkrav av statsbidrag

En arbetslöshetskassa kan under vissa förutsättningar drabbas av sank- tioner som innebär antingen att utbetalat statsbidrag återkrävs eller att kassan blir frånkänd rätten till sådant bidrag.

Enligt ALF-lagen kan en arbetslöshetskassa bli återbetalningsskyl- dig om den har fått statsbidrag utan att vara berättigad till det eller när den har fått för stort bidrag. AMS kan också under vissa förutsättningar förklara att en arbetslöshetskassa för viss tid helt eller delvis ska förlo- ra sina statsbidrag. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att i vissa fall återkräva statsbidrag har funnits sedan tillkomsten av 1935 års kassa- förordning.

I samband med att riksdagen våren 1995 behandlade vissa föränd- ringar angående instansordningen i ALF-lagen, påtalades från arbets- marknadsutskottet att tillsynsreglema var oklaraM. Utskottet anförde bl.a. följande

”Utskottet anser det viktigt att verka för en likformig och rättvis till— lämpning av bestämmelserna hos kassorna. Fortfarande kvarstår vissa oklarheter om AMS befogenheter som tillsynsmyndighet. Av bestäm- melserna i 93-96 åå framgår inte annat än att AMS kan göra erinringar mot en kassas verksamhet och - om rättelse inte vidtas förklara kassan förlustig rätten till statsbidrag helt eller delvis.

Situationen är som utskottet ser den oreglerad såvitt avser möjlig- heterna för tillsynsmyndigheten att fatta beslut om återkrav av felaktigt utbetalade statsbidrag”

SO har i en skrivelse15 till utredningen påpekat de problem som finns vad gäller AMS tillsynsverksamhet och att det är oklart vad som gäller vid återlqav av statsbidrag från kassorna. SO har vidare påtalat att de anser att det är felaktigt att AMS går in och ändrar i av kassorna fattade beslut samt att ett frånkännande av statsbidrag måste gå att överklaga till allmän förvaltningsdomstol.

” Se 1994/95zAU15 s. 29. 15 1996-08-29.

Med anledning av detta påpekande har AMS Försäkring tillfrågats av utredningen om hur man i dag tillämpar tillsynsreglema. AMS Försäkring har i en skrivelse16 kortfattat redogjort för de principer man faktiskt tillämpar i dag. Av denna skrivelse framgår bl.a. följande

1. ”AMS Försäkring ändrar inte beslut som har fattats av en arbetslös- hetskassa.

2. Om AMS Försäkring anser att ett uppenbart felaktigt beslut bör änd- ras i förhållande till den enskilde medlemmen, överklagar AMS Försäkring beslutet till länsrätt.

3. Om en arbetslöshetskassa fattat ett beslut, som uppenbart strider mot gällande lagstiftning eller av AMS utfärdade föreskrifter, åter- kräver AMS Försäkring statsbidraget till den ersättning, som utbeta- lats till följd av beslutet.

4. Om AMS till en enskild arbetslöshetskassa eller till samtliga arbets— löshetskassor framför ett påpekande om att exempelvis vissa prin— ciper eller ändrade principer skall tillämpas i fråga om beslut av en viss art och ett sådant påpekande inte följs, återkräver AMS Försäk- ring statsbidragen till de ersättningar som utgått till följd av beslut fattade efter att påpekandet lämnats.

5. I fall där rättsläget är oklart överklagar AMS Försäkring en arbets- löshetskassas beslut för att få vägledning i lagtolkningen. Det slutli- ga beslutet i en sådan process ges arbetslöshetskassoma till känna. Statsbidraget till ersättning, som därefter utges i strid med den tolkning som domstol slagit fast återkrävs.”

Dessa principer tillämpas enligt AMS Försäkring sedan oktober 1995.

Enligt utredningens mening ska arbetslöshetskassomas beslut en- dast kunna ändras genom att kassoma själv omprövar sina beslut eller att besluten överklagas. Enligt egen uppgift ändrar inte längre AMS kassomas beslut.

Möjligheten att återkråva statsbidrag bör enligt utredningens mening kvarstå. Det ger tillsynsmyndigheten möjlighet att på ett verk- ningsfullt sätt kontrollera kassomas beslut och att de följer gällande regler. Arbetslöshetskassoma har givits ett stort förtroendeuppdrag från statens sida. Detta kräver effektiva korrigeringsmekanismer.

Omfattningen av återkravsrätten är väl avvägd. Genom att AMS förfar på det ovan beskrivna sättet, finns det en förutsägbarhet för kassorna.

Begreppet påpekande i punkt 4 är i vissa fall en av AMS gjord tolkning. Arbetslöshetskassoma kan göra en annan tolkning än AMS och ha fog för detta. Utredningen anser därför att sådana påpekanden

'6 1996-09—13.

inte ska kunna ligga till grund för återkrav av statsbidrag. Om påpe- kandena innehåller upplysningar om ändringar i gällande lagstiftning eller nya föreskrifter samt ändrad rättspraxis, ska de givetvis respek- teras.

För att undvika eventuella missförstånd bör återkravsreglema komma till tydligare uttryck i lagtexten. Det är viktigt att AMS För- säkring följer upp domstolarnas utslag och är aktiva för att få till stånd prejudicerande avgöranden. Vidare är det viktigt att information om olika ställningstaganden snabbt Sprids till samtliga arbetslöshetskassor.

Överklagande av beslut om återbetalning av statsbidrag

Arbetslöshetskassoma anses vara återbetalningsskyldiga för statsbidrag som utbetalats felaktigt. Utredningen har föreslagit att arbetslöshets- kassoma även i framtiden ska vara återbetalningsskyldiga för felaktigt utbetalda statsbidrag

Beslut om återbetalningsskyldi het fattas av AMS. Dessa beslut kan med stöd av AMS-instruktionen 7 överklagas hos regeringen. Från flera håll har till utredningen framförts önskemål om att det i den nya lagen ska införas en uttrycklig bestämmelse om att AMS beslut om återbetalning av statsbidrag ska kunna överklagas av berörd arbetslös- hetskassa. Utredningen delar denna uppfattning.

Frågan är då om dessa överklaganden även i fortsättningen bör prövas av regeringen eller om de i stället bör prövas av allmän förvaltningsdomstol. Den nuvarande kompetensfördelningen mellan allmän förvaltningsdomstol och regeringen bygger på huvudprincipen, att sådana överklaganden, som huvudsakligen gäller rättsfrågor, ska handläggas av förvaltningsdomstol, och att överklaganden, där ända- målsenlighets- och lämplighetsfrågor dominerar, ska avgöras av regeringen. Denna huvudprincip är dock inte genomförd konsekvent, dels därför att det är svårt att dra en klar skiljelinje mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor, dels därför att det ofta finns både rättsfrågor och lämplighetsfrågor i ett och samma fall. Frågan om återbetalning av statsbidrag innefattar i huvudsak rättsfrågor. Prövning bör därför ske av allmän förvaltningsdomstol.

Beslut som går en arbetslöshetskassa emot kan innebära att kassan tvingas återbetala mycket stora belopp. Detta kan äventyra kassans ekonomiska situation. Det bör därför finnas möjlighet att i dessa fall jämka eller nedsatta återbetalningsskyldigheten helt.

” 51 g förordningen(1988:1l39).

Skadestånd på grund av en arbetslöshetskassas handläggning

Enligt skadeståndslagen18 ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten ansvarar. Arbetslöshetskassomas administration av arbetslöshetser- sättning anses innefatta sådan myndighetsutövning mot enskild, för vilken staten bör ett skadeståndsrättsligt ansvar.

Staten har vid ett flertal tillfällen betalat ut skadestånd till enskilda p.g.a. arbetslöshetskassors felaktiga rådgivning och uppgiftslämnande. Frågan har uppkommit om staten ska ha rätt att av den ansvariga kassan helt eller delvis kräva ersättning för det utgivna skadeståndet (regressrätt). En sådan ordning förutsätter reglering antingen i lag eller i avtal mellan staten och arbetslöshetskassoma.

Den aktuella frågeställningen har bärighet på alla områden där staten har delegerat uppgifter som innefattar myndighetsutövning till privaträttsliga subjekt. För närvarande finns ingen reglering, vare sig i lag eller avtal, mellan staten och något privaträttsligt subjekt angående statens regressrätt för utgivet skadestånd.

Utredningen anser mot denna bakgrund att denna fråga bör utredas i ett större sammanhang och lämnar därför inga förslag i denna del.

8.5. AMS försäkringsdelegation

Förslag

AMS instruktion bör ändras så att arbetslöshetsförsäkringsdelegationen blir ett organ för samråd angående principiella frågor om arbetslöshets- försäkringen.

Enligt AMS instruktion ska myndigheten ha en arbetslöshetsförsäk- ringsdelegation. Delegationen ska följa utvecklingen av det ekonomis- ka stödet till arbetslösa och besluta i principiella ärenden om arbets- löshetskassor och rätt till kontant arbetsmarknadsstöd. Delegationen består av generaldirektören som är ordförande och fem andra leda- möter, varav tre representerar arbetslöshetskassoma.19 Ledamöter och ersättare utses av generaldirektören.

18 3 kap. 2 €. '9 Förordning 199111579 och 1995:1332, föreskrift AMSFS 199616.

Delegationens uppgift att fatta beslut har förändrats på senare år. AMS är inte längre överklagningsinstans i ärenden rörande arbetslös- hetsförsäkringen. Överklagningsärenden av principiell betydelse prö- vades tidigare av delegationen. Numera informeras delegationen i efterhand om avgöranden som rör överklagade ärenden.

AMS styrelse fattar beslut om de föreskrifter angående arbetslös- hetsförsäkringen och KAS som utfärdas. Inför dessa beslut bereds för- slagen i delegationen.

Utredningen har kunnat konstatera att det numera inte finns några frågor som kräver beslut i arbetslöshetsförsälqingsdelegationen. Utred- ningen föreslår därför att instruktionen ändras, så att delegationen blir ett organ för samråd angående principiella frågor om arbetslöshets- försäkringen.

9. Internationella aspekter

9.1. Inledning

Av direktiven framgår att utredningen ska belysa den svenska arbets- löshetsförsäkringen i ett EU-perspektiv och i det sammanhanget sär- skilt överväga regler som rör rätten till inträde i en svensk arbets- löshetskassa och rätten till KAS.

I kapitel 10 berörs kortfattat hur finansieringen av arbetslöshets- försäkringen sker i andra länder. I delbetänkandet har i kapitel 5 det teoretiska och empiriska sambandet mellan arbetslöshetsersättning och arbetslöshet redovisats och därvid har internationella forskningsresultat behandlats. Utredningen redovisar inte i övrigt någon internationell jämförelse vad gäller ersättningsregler i arbetslöshetsförsälq'ingen. Däremot görs i detta kapitel en beskrivning av de regler avseende ar- betslöshetsförsäkringen och det kontanta stödet vid arbetslöshet som genom avtalet om Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES- avtalet) och senare inträdet i EU kom att gälla i Sverige som lag. Vida- re beskrivs andra konventioner som påverkar tillämpningen av svensk lag.

Utredningen kommer i det följande peka på en del konsekvenser och problem vid samordningen av den nya arbetslöshetsförsäkringen och vissa internationella överenskommelser.

9.2. Internationella överenskommelser

Genom Sveriges medlemskap i EU har EG:s förordning om social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen] blivit gällande som lag i Sverige (EG- förordningen). Till EG-förordningen hör en tillämpningsförordningz.

' Rådets förordning (EEG) nr 1408/71. 2 Rådets förordning (EEG) nr 574/72.

Genom EES-avtalet gäller dessa förordningar även mellan länderna inom gemenskapen och EES-ländema Norge och Island.

EG—förordningen innehåller regler för samordning av systemen för social trygghet vid migration. Samordningsreglema avser inte bara er- sättning Vid arbetslöshet utan även annan ersättning eller annan förmån t.ex. sjukpenning och pension. Förordningen gäller för dem som är medborgare i medlemsstaterna, statslösa bosatta inom en medlemsstat och flyktingar enligt Genévekonventionen. En av de fyra friheterna inom unionen är ”personers rörlighet”. Rörligheten för personer inne- bär t.ex. att hinder för arbetskraften att flytta fritt inom området ska undanröjas. I EG-förordningen regleras bl.a personers rätt att överföra perioder med upparbetade förmåner, som antingen grundas på anställ- ning eller att han eller hon omfattats av det ursprungliga landets arbets- löshetsförsäkring.

Innan EES-avtalets tilkomst och Sveriges inträde i EU gällde flera bilaterala konventioner mellan Sverige och ett antal EU-länder. För medborgare från tredje land som inte omfattas av bestämmelserna i EG-förordningen gäller fortfarande konventionerna. De konventioner som avses är de som Sverige ingått med Storbritannien och Nordirland, Italien, Tyskland, Grekland och Nederländerna. Med medborgare från tredje land avses personer som varken är medborgare i Norge, Island eller i ett EU-land. För att kunna få överföra upparbetade kvalifika- tionsperioder, dvs. perioder som kan medföra rätt att erhålla arbets- löshetsersättning, från något av dessa länder, krävs att arbete utförts i Sverige i minst fyra veckor innan arbetslösheten.

Sverige har även ingått avtal med de övriga nordiska länderna av- seende flyttningar inom Norden. Detta avtal gäller framför allt med- borgare från tredje land som omfattas av reglerna om förmåner vid ar- betslöshet i ett nordiskt land. Vissa delar av avtalet innehåller mer långtgående regler än EG- förordningens. Dessa regler finns i nordisk konvention den 15 juni 1992 om social trygghet, samt i förordning om tillämpning av en överenskommelse den 18 augusti 1993 om tillämp- ning av den nordiska konventionen om social trygghet. Vägledande kommentarer till den nordiska konventionen om social trygghet publi- ceras av Riksförsäkringsverket.

Mellan Sverige och Israel gäller också en bilateral överenskommel- se som innebär att den enskilde får överföra kvalifikationsperioder när han eller hon flyttar mellan olika länder. För rätt till ersättning i Sveri- ge krävs att den inflyttade utfört arbete häri minst 100 dagar.

3 SFS 1993:1529. 4 SFS 1993:1530.

Sverige har även ratificerat den konvention som ILO:S arbetskon- ferens antog år 19885. Kortfattat innebär denna att varje medlemsstat ska vidta lämpliga åtgärder för att samordna socialförsäkringssystem och sysselsättningspolitik. Systemet ska utformas så att det bidrar till att främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning samtidigt som det inte ska ta bort incitamenten för att arbeta eller erbjuda arbete. Person- kretsen bör omfatta minst 85 procent av alla anställda, inklusive offent- ligt anställda och lärlingar. De som är skyddade ska garanteras likabe- handling utan diskriminering på grund av ras, hudfärg, kön, religion, politisk åsikt, nationell härkomst, medborgarskap, etniskt eller socialt ursprung, handikapp eller ålder. Diskrimineringsförbudet innebär dock inte att man inte kan införa Specialregler, exempelvis gällande dem med Särskilda behov på arbetsmarknaden.

AV ILO-konventionen framgår även att arbetslöshetsersättning ska utgå vid hel arbetslöshet. Varje medlemsstat ska sträva efter att medge deltidsarbetslösa och permitterade rätt till ersättning. I dessa fall ska man se till att summan av förmåner och inkomster från deltidsarbetet är Så avvägda att intresset för att ta heltidsarbete upprätthålls. Med- lemsstaterna får ha nationella regler för indragning, återkrav och sam- ordning av arbetslöshetsersättningen.

9.3. Sambandet mellan svensk lagstiftning och EG-förordningen

Sammanläggning av perioder enligt EG-förordningen

En person som flyttat till ett EU- eller EES-land och som blivit ar- betslös där, har om inte han eller hon har arbetat tillräckligt i detta land för att uppfylla de nationella kraven för ersättningsrätt, rätt att få till- godorälma sig kvalifikationsperioder som han eller hon fullgjort i en annan medlemsstat eller EES-land6. Reglerna innebär dock inte att en person ska kunna flytta som arbetslös till ett annat land och där erhålla arbetslöshetsersättning.

Syftet med förordningen är således att Skydda den som har haft en fast förankring på arbetsmarknaden i ett land men som har flyttat till ett

5 Konventionen nr 168 om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet. 6 Artikel 67 i EG-förordning 1408/71.

annat land för att arbeta. Vid eventuell arbetslöshet ska den inflyttande inte stå utan arbetslöshetsersättning p.g.a. att han eller hon inte har hunnit upparbeta rätt till förmåner i det landet. Den som begär att få tillgodoräkna sig kvalifikationsperioder från ett land måste först upp- fylla de nationella kraven på att omfattas av försäkringen i det land han eller hon söker ersättning. Därför krävs för att sammanläggning av upparbetade perioder ska kunna Ske, att den Sökande fullgjort antingen anställnings- eller försäkringsperioder i det land där han eller hon söker ersättning. Sökanden kan därefter, med hjälp av kvalifikationsperioder från ett annat land, uppfylla de nationella Villkoren avseende arbets- villkor etc. Om det behövs för att ersättning ska kunna utgå, kan även perioder som upparbetats i fler än ett land tillgodoräknas.

I Sverige krävs enligt gällande bestämmelser att den sökande arbe- tar minst 17 timmar per vecka för att kunna Söka inträde i en arbetslös- hetskassa. Det finns inget motsvarande inträdeskrav för att blir berätti- gad till KAS. Detta beror på att KAS inte betraktas som en försäkring.

Dagpenningberäkning enligt EG-förordningen

Dagpenningen ska beräknas uteslutande på den inkomst som den Sö- kande hade i sin anställning i det land där han eller hon söker er- sättning, förutsatt att anställningen inte varade kortare tid än fyra veck— or7. Om anställningen varade kortare tid än fyra veckor ska dag- penningen grundas på normallönen på den arbetslösa personens bo- sättnings- eller Vistelseort vid en anställning som motsvarar eller liknar hans senaste anställning inom en annan medlemsstats territorium.

Detta innebär att om en person söker ersättning i Sverige efter att ha arbetat här i tre veckor och dessförinnan i Tyskland, så ska ersätt- ningen grundas på den lön han eller hon hade i Tyskland. Den lön som den Sökande hade i Tyskland används inte direkt som underlag för att beräkna dagsförtjänsten, utan en jämförelse görs med vad personen normalt skulle ha erhållit i lön i Sverige för motsvarande arbete.

Detta kan illustreras med följande exempel.

Exempel A arbetar heltid i Storbritannien under två år. Därefter reser hon till Sverige och påbörjar en anställning. A:s anställning upphör ef- ter fem veckor och hon blir då arbetslös. A har beviljats inträde i en svensk arbetslöshetskassa och hon söker därför ersättning från denna. Kassan prövar om hon uppfyller medlems— och arbetsvillkoren i ALF-

7 Artikel 68 i EG—förordning 1408/71.

lagen. A har varit medlem i den svenska arbetslöshetskassan i fem veckor och dessförinnan omfattats av den brittiska försäkringen. Därför uppfyller hon kravet på tolv månaders medlemskap. A uppfyller även arbetsvillkoret på 80 dagars arbete fördelat på fem månader med hjälp av dels den svenska anställningen, dels arbetet i Storbritannien. Arbets- löshetskassan ska därefter fastställa A:s normalarbetstid och dag— penning. Eftersom hon arbetat mer än fyra veckor i Sverige, ska arbets- löshetskassan uteslutande beakta den arbetstid och lön hon hade i sin anställning här. Om A däremot hade arbetat mindre än fyra veckor i Sverige, hade kassan beaktat den lön hon hade i anställningen i Storbri- tannien och jämfört den med vad ett motsvarande arbete hade inbringat i Sverige.

Problem med dagens regler

Som framgår av redogörelsen ovan innehåller inte EG-förordningen regler som medför att exempelvis arbetsvillkoret och ersättningens storlek är lika inom hela gemenskapen. Förordningen reglerar enbart samordningen av förmånerna inom det sociala trygghetssystemet. Inte heller finns några regler om miniminivåer etc. inom EG-rätten. För individen innebär reglerna att utfallet av förmåner kan bli mycket Skiftande beroende på vilket land han eller hon upparbetat rätten till förmåner i och i vilket land han eller hon senare erhåller dessa.

Olika länder har olika krav på hur länge en person måste arbeta för att omfattas av en arbetslöshetsförsäkring. I Sverige krävs som tidigare påpekats minst 17 timmars arbete per vecka för att beviljas inträde i en arbetslöshetskassa. Detta kan jämföras med att det krävs fyra veckors arbete i Finland, ca tio veckors arbete i Island och åtta veckor 1 Dan- mark och Norge, för att en person ska kunna omfattas av respektive lands arbetslöshetsförsäkring och få tillgodoräkna sig perioder av an- ställning eller försäkring. Sverige har således ett inträdesvillkor i ar- betslöshetsförsäkringen som är lägre än i övriga nordiska länder.

När det gäller KAS finns inget uttryckligt krav på hur mycket arbete den sökande ska ha utfört för att kunna erhålla detta stöd. Vissa länsar- betsnämnder har krävt att sökanden ska ha utfört minst en dags arbete här. Frågan är om detta är riktigt och om man över huvud taget kan ställa ett sådant krav.

KAS betraktas, som tidigare påpekats, inte som en försäkring, utan som ett kontant stöd som utbetalas vid arbetslöshet oberoende av tidi- gare inkomst etc. Innan EES-avtalets tillkomst utbetalades inte KAS, med stöd av de då gällande konventionerna, till inflyttande från länder

som inte hade motsvarande grundskydd i sin lagstiftning. KAS kunde således endast utges till personer som flyttat till Sverige från Finland. Det innebar att inflyttande var tvungna att vara medlemmar i en arbets- löshetskassa.

Inför EES-avtalet diskuterades om KAS skulle kunna anses tillhöra förordningamas tillämpningsområde, eller om stödet skulle betraktas som en form av socialt bistånd, p.g.a. den låga nivån på stödbeloppet. Förordningen reglerar samordningen mellan olika system för social trygghet, inte socialt bistånd som karakteriseras av att det kan utges oberoende av tidigare sysselsättningsgrad, medlemskap etc. Med hän- syn till att KAS inte är behovsprövat och bygger på att den sökande bl.a. uppfyllt ett arbets- eller utbildningsvillkor ansågs att KAS tro- ligtvis skulle räknas till de förmåner som omfattas av förordningarna.

När EG-förordningen började gälla i Sverige uppstod en del frågor om KAS. Vid tillämpningen av samordningsreglema begär andra län- der att Sverige ska intyga om en person har fullgjort försäkrings- eller anställningsperioder och även omfattningen av dessa perioder. Proble- met är om den som varit anställd i Sverige utan att ha varit medlem i en arbetslöshetskassa ska anses ha omfattats av reglerna om ersättning vid arbetslöshet. Ett sätt att bedöma detta skulle vara att kräva att per- sonen i fråga ska ha uppburit KAS. Ett annat sätt skulle vara att göra en fiktiv bedömning av om den sökande innan flytten från Sverige upp- fyllde ett arbetsvillkor och därvid skulle ha kunnat söka KAS.

I dag tillämpas följande förfarande. När en person flyttat från Sveri- ge lämnas upplysningar till det nya landet om under vilka tider som han eller hon har arbetat här. Anställningsperioder likställs med för- säkringsperioder och ingen bedömning görs av om han eller hon skulle kunna tänkas bli ersättningsberättigad i det land vederbörande flyttat till. Orsaken till detta är att det finns möjligheter att göra ytterligare sammanläggningar med perioder av arbete som utförts i andra med- lemsstater.

Ett annat problem är om utbildningsvillkoret i KAS-lagen kan anses vara uppfyllt med hjälp av studier utomlands. Med detta avses inte den situationen att en person som bor i Sverige flyttar till annat land och studerar utomlands, utan situationen att en person som omfattas av ett annat medlemslands lagstiftning studerar i sitt hemland och sedan an- söker om KAS i Sverige.

Utredningen har upplysts om att det förekommit åtminstone ett fall då en finsk medborgare ansökt om KAS i Sverige efter att ha bedrivit studier i Finland och därefter arbetat i Sverige i några dagar. Enligt ordalydelsen i den nuvarande bestämmelsen i KAS-lagen som reglerar

utbildningsvillkoret8 skulle det vara tänkbart att en finsk medborgare som avslutat en utbildning i Finland, som omfattar minst ett läsår och som berättigar till svenskt studiesocialt stöd, skulle kunna söka KAS på utbildningsvillkoret. Det är utbildningen i sig som ska ha berättigat till studiesocialt stöd och det är irrelevant om personen sökt och erhållit sådant. Många utbildningar i utlandet berättigar till svenskt studie- socialt stöd om vissa villkor är uppfyllda. I det aktuella fallet skulle inte den Sökande ha kunnat erhålla svenskt studiemedel, eftersom han bl.a. var finsk medborgare.

Vid tillkomsten av KAS-lagen avsågs troligtvis inget annat än att personer som hade anknytning till Sverige skulle kunna söka KAS. Det bör även beaktas att Sverige innan EES—avtalet och inträdet i EU inte utgav KAS till inflyttande från länder som inte hade samma sorts grundskydd i sin nationella lagstiftning.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen har redogjort för hur mycket arbete som bör krävas för att en person ska kunna erhålla inträde i en arbetslöshetskassa (se närmare avsnitt 5.3). Utredningen anser att förslaget om att kravet på 17 tim- mars arbete per vecka ska preciseras till att avse en månad även kom- mer att medföra ett klargörande av vilka möjligheter inflyttande har att kunna erhålla medlemskap och eventuell inkomstbortfallsersättning i Sverige.

Däremot innebär inte utredningens förslag att situationen ändras för dem som ansöker om grundbelopp eller nytillträdandeersättning, efter- som man i dessa fall inte behöver något medlemskap. Det uppstår där- för samma tillämpningsproblem som föreligger i dag vad gäller KAS. Utredningen har övervägt om det är önskvärt eller lämpligt att kräva att visst arbete ska ha utförts i Sverige, för att en sökande ska kunna erhål- la nytillträdandeersättning eller grundbelopp. Utredningen har därvid kommit fram till att det är tveksamt om det kan ställas krav på att arbe- te måste ha utförts i Sverige för att den arbetslöse ska kunna erhålla arbetslöshetsersättning.

Konsekvensen kan bli att Sverige får betala ut ersättning till perso- ner som flyttar till Sverige och som aldrig haft någon anknytning till den svenska arbetsmarknaden. Utredningen har inte haft möjlighet att göra någon beräkning av de kostnader detta skulle kunna tänkas inne- bära.

8 95 KAS—lagen.

Ett liknande problem är om, och i så fall hur, utredningens förslag om efterskydd ska utgå till en person som flyttar till Sverige. Efter- skydd är avsett för dem som nått den bortre gränsen då de inte lyckats erhålla en fast förankring på arbetsmarknaden, trots att de varit arbets- lösa under lång tid. Om en person flyttar till Sverige och uppfyller vill- koren för inkomstbortfallsersättning eller grundbelopp är det tänkbart att han eller hon så småningom även kommer att erhålla efterskydd. Den inflyttande som kvalificerat sig till nytillträdanderersättning kan dock inte erhålla efterskydd.

Den som i Sverige har uppfyllt de villkor som krävs för att han eller hon skulle vara berättigad till inkomstbortfallsersättning kommer även att kunna exportera sina rättigheter, dvs. få tillgodoräkna Sig upparbe- tade förmåner i annat land. Detsamma får troligen anses gälla för de personer som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa, utan skulle ha kunnat ansöka om nytillträdandeersättning eller grundbelopp.

Gränsarbetare

Särskilda regler gäller för gränsarbetare och andra än gränsarbetare som bor i ett land och arbetar i ett annat, s.k. sällanhemvändare. En gränsarbetare är en anställd eller egenföretagare som är verksam inom en medlemsstats territorium och bosatt inom en annan medlemsstats territorium, dit han i regel återvänder dagligen eller åtminstone en gång iveckanlo.

Huvudregeln är att en gränsarbetare ska omfattas av den lagstiftning som reglerar förmåner vid arbetslöshet i det land där han eller hon ar- betar. En gränsarbetare som är delvis eller periodvis arbetslös ska ha rätt till förmåner i det land i vilket han eller hon tidigare arbetade11 . Om gränsarbetaren blir helt arbetslös, har han eller hon rätt till arbets- löshetsersättning i den medlemsstat där han är bosatt.

En anställd som inte är gränsarbetare men som betraktas som en sällanhemvändare och som blir helt, delvis eller periodvis arbetslös, ska ha rätt till de förmåner han eller hon har upparbetat i den med- lemsstat där han eller hon tidigare arbetade. Detta förutsätter att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande i det landet. Vid hel arbetslöshet kan den arbetslöse även söka ersättning från bosättnings- landet.

9 Se avsnitt 6.3. lo Artikel 1 i EG-förordningen. ” Artikel 71 i EG-förordningen.

Utredningen bedömer inte att förslaget om den nya arbetslöshets- försäkringen kommer att medföra några särskilda konsekvenser för gränsarbetare.

Tremånaderssökande

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning i Sverige krävs enligt svensk lag att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande i Sverige. Från denna bestämmelse finns ett undantag i EG-förord- ningen. En anställd eller företagare som är helt arbetslös och som upp- fyller villkoren för rätt till ersättning enligt en medlemsstats lag- stiftning och som beger sig till en eller flera andra medlemsstater för att söka arbete där, kan behålla rätten till förmåner under vissa vill- korn. Dessa är att han eller hon ska ha varit registrerad som arbetssö- kande och tillgänglig för arbetsförmedlingen i det land i vilket han el- ler hon upparbetat rätten till förmåner i minst fyra veckor innan avfär- den. Vid framkomsten till söklandet ska den arbetslöse registrera sig hos arbetsförmedlingen och i övrigt följa detta lands regler för arbets- sökande. Ersättningen betalas ut av vistelselandet som senare kräver tillbaka denna av det land som den sökande kommer ifrån.

Den maximala tid som den arbetslöse kan vistas utanför Sitt hem- land utan att förlora sin rätt till arbetslöshetsersättning är tre månader. Om han eller hon återvänder senare så förlorar vederbörande rätt till fortsatt ersättning. Möjligheten att resa som arbetssökande till annan medlemsstat är begränsad på så sätt att ny resa inte beviljas förrän han eller hon haft en ny anställningsperiod. För svenskt vidkommande in- nebär detta att den som åter vill resa som tremånadersökande först måste uppfylla ett arbetsvillkor, dvs. arbeta i fem månader.

Utredningen har övervägt om dess förslag om en allmän och sam- manhållen arbetslöshetsförsäkring får några konsekvenser för dem som vill utnyttja möjligheten att resa utomlands som tremånaderssökande. Skärpningen av arbetsvillkoret innebär att de som inte uppfyller villko- ret inte heller kan resa som tremånaderssökande. Vidare måste den som vill resa en ytterligare gång som tremånaderssökande uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Även den bortre gränsen kan medföra att en person som riskerar att utförsäkras inte kan resa ut i slutet av sin sista delperiod.

Det sistnämnda förhållandet innebär i sig inte någon förändring av gällande bestämmelser. Den som i dag är i slutet av sin ersättnings- period, och vill resa som tremånaderssökande, kan inte erhålla fler än

'2 Artikel 69 i EG—förordningen.

det antal dagar han eller hon har kvar av perioden. Utredningens för- slag om delperioder på 200 ersättningsdagar medför i sig inte att det blir svårt för en person att Söka arbete utomlands med bibehållen er- Sättning.

Däremot kan det eventuellt uppstå en intressekonflikt mellan arbets- förmedlingen och den arbetslöse, om förmedlingen exempelvis anser att det bäst gagnar den arbetslöse att delta i en utbildning i Sverige. Den arbetslöse kan anse att han eller hon har större möjlighet att erhål- la ett arbete utomlands. Utredningen förutsätter att detta är något som kan lösas i och med upprättandet av individuella handlingsplaner.

9.4. Sambandet mellan svensk lagstiftning och den nordiska konventionen

Villkoren i konventionen

Den nordiska konventionen gäller för flyttningar inom Norden och är till vissa delar mer långtgående än EG-förordningen. Först och främst är personkretsen vidare. Enligt den nordiska konventionen så omfattas inte bara nordiska medborgare utan även medborgare från tredje land. Den som inom en femårsperiod återvänder till ett nordiskt land där han eller hon tidigare omfattades av försäkringen eller uppbar förmåner, behöver inte uppfylla villkoren i EG-förordningen på att utföra arbete för att åter omfattas av landets försäkring. Ansökan om medlemskap i arbetslöshetskassan måste inlämnas inom åtta veckor räknat från det att han eller hon lämnade försäkringen i det land han eller hon flyttade från.

Samordningsproblem

Utredningen har uppmärksammat att det finns vissa problem när det gäller den nordiska konventionen. Enligt den s. k. femårsregeln har en person som flyttar inom Norden och återvänder till Sverige inom fem är rätt att omedelbart få inträde i sin förra arbetslöshetskassa, utan att uppfylla kravet på arbete 17 timmar per vecka. Det innebär att en svensk som arbetar i Norge kan flytta tillbaka som arbetslös till Sveri- ge inom fem år. Trots att han eller hon är arbetslös får han eller hon

omedelbart inträde i sin förra arbetslöshetskassa och har rätt att erhålla ersättning på grund av arbetet i Norge.

Det är dock oklart vad som gäller om personen exempelvis haft ett avbrott i sitt medlemskap. Medlemmen kan ha utträtt ut kassan flera veckor innan han eller hon flyttat och senare erhållit ett arbete i ett an- nat nordiskt land. Genom arbetet där har han eller hon kommit att om- fattas av detta lands försäkring och även upparbetat ett arbetsvillkor. Vid återvändandet till Sverige vill han eller hon återinträda i kassan och frågan uppkommer då om det krävs något arbete för att han eller hon ska beviljas inträde.

Ett annat exempel är att personen t.o.m. kan ha blivit utesluten p.g.a. att han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat orik- tig eller vilseledande uppgift angående förhållande som har betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning. Därefter har han eller hon upparbetat rättigheter i ett annat land och vill vid en sena- re tidpunkt återinträda i arbetslöshetskassan.

En tredje situation som är problematisk och som hittills inte har lösts kan åskådliggöras genom följande exempel.

Exempel A omfattas av den svenska försäkringen. A flyttar till Norge för att arbeta. Han arbetar där under tre år. Därefter beger han sig till ett utomnordiskt land för att arbeta. Efter ett års tid återvänder A till Norge och arbetar där en kortare tid. Slutligen flyttar han tillbaka till Sverige.

Frågan är om femårsregeln är tillämplig och om arbetet i det utom- nordiska landet är tillgodoräkningsbart i detta fall.

Utredningen har bedömt om dess förslag till en ny arbetslöshets- försäkring kommer att medföra några konsekvenser vid tillämpningen av den nordiska konventionen och har därvid inte funnit några sådana konsekvenser. Utredningen anser att de problem som finns vid tillämp- ningen av den nordiska konventionen lämpligen borde kunna lösas via det nordiska samarbete som sker i olika arbetsgrupper. Det synes svårt att införa regler i svensk lag som skulle lösa de problem som kan upp- komma vid tillämpning av femårsregeln.

9.5. Sammanfattning

Utredningen har i enlighet med direktiven belyst de svenska reglerna avseende ersättning vid arbetslöshet i ett EU-perspektiv. Utredningen har pekat på att preciseringama av Villkoren för att kunna bli medlem i

en arbetslöshetskassa13 innebär ett klargörande av vilka möjligheter migrerande arbetskraft har att kunna erhålla medlemskap och eventuell arbetslöshetsersättning.

Utredningen har även pekat på en del problem för svenskt vid- kommande som uppkommer i dag vid tillämpning av samordningsreg- lema.

Utredningen har vidare redovisat de konsekvenser som dess förslag får vid tillämpning av den nordiska konventionen och EG- förordningen.

Vidare har utredningen uppmärksammat att vissa tillämpnings- svårigheter också skulle kunna uppstå i den nya arbetslöshets- försäkringen. Utredningen har funnit att en del av dessa kan lösas ge- nom överenskommelser mellan Sverige och andra stater.

” Se avsnitt 5.3.

10. Arbetslöshetsförsäkringens finansiering

10.1. Inledning

De tidigare kapitlen har handlat om arbetslöshetsförsäkringens ena sida, de ersättningar som betalas ut och reglerna för detta. Detta kapitel behandlar försäkringens andra sida, dess finansiering Via avgifter och skatter. Även kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringens administra- tion tas upp.

Utredningen slår fast ett antal principer för hur finanseringen bör utformas och visar sedan ett konkret förslag till hur den nya arbetslös- hetsförsäkringens finansieringsstruktur ska se ut. Kapitlet avslutas med en analys av arbetslöshetsförsäkringens utgifter, inkomster och resultat vid olika antaganden om sysselsättning och arbetslöshet.

10.2. Arbetslöshetens kostnader

I utredningens direktiv ingår att överväga hur ansvaret för finan- sieringen av arbetslöshetsförsäkringen kan delas mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat. I direktiven ingår också att föreslå en långsiktig finansiering av arbetslöshetsförsäkringen vid olika arbetslöshetsnivåer.

Denna utredning är avgränsad till arbetslöshetsförsäkringen och hur dess kostnader ska finansieras. Arbetslöshetsersättningen kostar cirka 37 miljarder kr år 1996. Den offentliga sektorns samlade kostnader för arbetslösheten uppskattas dock till över 100 miljarder kr.1 Arbetslös-

heten medför dessutom ytterligare kostnader som bärs av andra i sam- hället.

1 Se tabell 4.21 iutredningens delbetänkande SOU l996z51.

1) De arbetslösa förlorar en betydande del av sin inkomst. Arbetslösa med full ersättning från arbetslöshetsförsäkringen förlorar i dag en fjärdedel av sin bruttoinkomst vid arbetslöshet. Andra arbetslösa förlorar mer. 2) De arbetstagare som behåller sina arbeten får indirekt betala en del av kostnaden för arbetslöshetsersättningen genom arbetsmarknads- avgiften, som på sikt påverkar löneutrymmet. 3) Alla skattebetalare, varav de förvärvsarbetande är den stora majo- riteten, får betala den del av arbetslöshetsersättningen som inte täcks av arbetsmarknadsavgiften. Alla skattebetalare finansierar också den aktiva arbetsmarknadspolitiken och det skattebortfall som uppstår p.g.a. arbetslösheten. Skattebetalarna i kommunerna får di- rekt betala kostnaden för socialbidrag som orsakas av arbetslös- heten. 4) Alla som är anslutna till arbetslöshetsförsäkringen betalar kostna- derna för försäkringens administration samt en mindre del av den utbetalda ersättningen. 5) Arbetsgivarna bär också en del av kostnaden för arbetslösheten via trygghetsavtal och löner som betalas ut under uppsägningstiden m.m. Arbetsmarknadsavgiften betalas in av arbetsgivarna. 6) Utöver detta finns de indirekta kostnaderna för det produktionsbort- fall som är en följd av arbetslösheten.

Detta kapitel berör bara kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen och hur dessa bör finansieras.

10.3. Finansiering av arbetslöshetsför- säkringen

Försäkringens utgiftssida

Arbetslöshetsförsäkringen har två sidor, den ersättning som betalas ut och de avgifter och skatter som finansierar utbetalningarna. Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen får av naturliga skäl mest uppmärksamhet. Ersättningen påverkar olika faktorer i samhället som hushållens inkomster, inkomstfördelningen och arbetsmarknadens Sätt att fungera. Långt innan den statsunderstödda arbetslöshetsför- säkringen infördes i Sverige år 1935, fördes en mycket aktiv debatt om

de positiva och negativa effekterna av en allmän arbetslöshetsförsäk- ring. Under hela arbetslöshetsförsäkringens historia har ambitionen alltid varit att utforma ersättningsreglema på ett Sådant sätt att man uppnår fördelarna med en arbetslöshetsförsäkring med så få negativa effekter som möjligt. Huvuddelen av utredningens betänkande ägnas också åt arbetslöshetsförsäldingens utgiftssida.

Finansieringens betydelse

Finansieringen av försäkringen förtjänar dock också en hel del upp- märksamhet.

Utgiftema för arbetslöshetsförsäkringen är utomordentligt stora och varierar kraftigt över tiden. Mellan åren 1992 och 1996 har arbets- löshetsersättningen varje år motsvarat mellan två och tre procent av den samlade produktionen2 i Sverige. Så stora belopp är omöjliga att samla in - via skatter eller avgifter - utan att det påverkar både efterfrå- gan i ekonomin och inkomstfördelningen i samhället. Vem som ska betala arbetslöshetsförsäkringens utgifter och när betalningen ska ske är därför mycket viktiga beslut.

Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen har konsekvenser för den sociala tryggheten och för maktförhållandena på arbetsmarknaden. Hur betalningen delas mellan den enskilde medlemmen och kollektivet påverkar hur många och vilka som ansluter sig till arbetslöshetsförsäk- ringen.

Finansieringen av försäkringen kan påverka hur parterna på arbets- marknaden agerar och i slutänden få konsekvenser för sysselsättning och lönenivåer i olika branscher och på hela arbetsmarknaden.

2 BNP.

10.4. Finansiering och administration

Förslag

En del av statens regleringar av arbetslöshetskassomas administration föreslås bli borttagna. Systemet med avgifter och bidrag som jämnar ut en del av kostnaderna för administrationen avskaffas. Den fulla kostna- den för varje arbetslöshetskassas administration av inkomstbortfallsde- len av försäkringen bör bäras av medlemsavgifter.

Ett större eget ansvar för administrationskostnadema kräver ökad frihet för arbetslöshetskassoma. Dessa bör få rätt att hålla ett större eget kapi- tal än i nuläget, bl.a. för att inte behöva göra alltför kraftiga förändring- ar i sina medlemsavgifter mellan åren.

Tre finansieringskällor

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen finansieras ur tre källor; med- lemsavgifter, arbetsgivaravgifter samt allmänna skattemedel. Arbets- löshetskassoma beslutar Själva om storleken på sina medlemsavgifter, men avgiften ska godkännas av AMS.

Tabell 10.1 visar de beräknade utgifterna år 1996 för de utgifts- poster3 som belastar anslagen till arbetslöshetsersättningen och redo- visar även de inkomster som av hävd brukar kopplas samman med ar- betslöshetsersättningen. Som framgår av tabell 10.1 motsvarar intäk- terna från arbetsmarlmadsavgiften och finansieringsavgiften - den se- nare tas från medlemsavgiftema till arbetslöshetskassoma - i stort sett ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen och KAS år 1996.

3 Anslag A5 i statsbudgeten.

Tabell 10.1 Arbetslöshetsersättningen år 1996 Miljarder kr

Inkomster Utgifter

Arbetsmarknadsavgiften 35,2 Arbetslöshetsförsäkringen 34,6 Finansieringsavgiften1 1,2 KAS 2,2 ALU 5,9 Datortek 1,0 Räntor på arbetsmarknads- 5,9 fonden

Summa 36,4 Summa 49,6

1) Den andel av medlemsavgiftema som finansierar ersättningen i arbetslöshetsförsäk- ringen. Återstoden av medlemsavgiften betalar arbetslöshetskassomas administration. Källa: Arbetsmarknadsdepartementet samt RRV.

Ersättningen från det obligatoriska grundskyddet vid arbetslöshet, det kontanta arbetsmarknadsstödet , finansieras helt av statsbidrag.

Ersättningen från den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen uppgick till 40,2 mdr kr år 1995 och finansierades till nästan 97 procent med statsbidrag. De återstående tre procenten täcktes av finansieringsavgif- ten som är den del av medlemsavgiftema som arbetslöshetskassoma betalar in till staten. Finansieringsavgiften är ett grundbidrag till arbets- löshetsförsäkringen4. Om arbetslösheten stiger bland någon kassas medlemmar betalar staten 100 procent av den extra kostnaden.

Administrationen av arbetslöshetsförsäkringen kostade 670 milj kr år 1995 och finansieras helt genom medlemsavgiftema till kassorna. Staten jämnar ut en del av skillnaderna i administrationskostnad mellan kassorna med utjämningsbidrag till vissa kassor. Bidraget finansieras av kassoma själva genom en utj ämningsavgift till staten.

Diagram 10.1 illustrerar de olika komponentemas samband ur ar- betslöshetskassomas synvinkel.

4 Finansieringsavgiften ska vara 70 procent av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen per medlem i kassan.

Diagram 10.1 Arbetslöshetskassomas inkomster och utgifter år 1995

Inkomster 42,4 mdr kr

Medlemsavgifter 4.s% Övrigt 01%

Statsbidrag 95,3%

Utgifter 42,3 mdr kr

Finansieringsavgift 2,9% Administration 1 ,6%

Arbetslöshetsersättning 95,5%

Källa: AMS Försäkring

I diagram 10.1 ingår inte utjämningsavgiftema respektive utjämnings- bidragen till kassomas administration. Dessa tar ut varandra storleks- mässigt för arbetslöshetskassoma tillsammans.

Högre statsbidrag mer utj ämning5

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 finansierade arbetslöshetskassomas medlemmar och fackförbunden huvuddelen av försäkringens kostnader. Staten gav ett bidrag som mot-

5 Finansieringens historia beskrivs mer noggrant i utredningens delbetänkande SOU 1996:51 kapitel 6.

svarade en dryg tredjedel av ersättningen medan kassomas medlemmar och fackförbunden betalade återstoden av ersättningen, samt administ- rationen av försäkringen. Med tiden växte statens bidrag. Vid mitten av 1960-talet betalade staten två tredjedelar av ersättningen och i början av 1980-talet hade statens andel vuxit till 90 procent. År 1995 motsva- rade statsbidragen 97 procent av ersättningen från arbetslöshetsförsäk- ringen.

Diagram 10.2 Statsbidragens andel av ersättningen från arbetslös- hetsförsäkringen åren 1935 till 1995

Procent

100 90 ' 80 70 ' 60 50 * 40 30 20 ' 10 '

1935 1945 1955 1965 1975 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Anm: Arbetslöshetskassomas finansieringsavgift till staten avskaffades tillfälligt under 1994. Källa: AMS, försäkringsenheten

I takt med att statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen har vuxit har också staten allt mer jämnat ut skillnader mellan arbetslöshetskassor- nas kostnader. Från början av 1960-talet betalade staten ett grundbid- rag och ett progressivt bidrag som gav mer pengar till kassor med hög arbetslöshet. Från och med år 1983 motsvarade grundbidraget 80 procent av den utbetalade ersättningen. Kassor med hög arbetslöshet kunde få ett progressivt bidrag på upp till 98 procent av den ersättning de betalade ut.

År 1989 togs det sista sambandet bort mellan medlemsavgiftema och den utbetalda ersättningen i varje kassa. Sedan år 1989 grundas medlemsavgiften till arbetslöshetsförsäkringen enbart på den genom- snittliga dagpenningen i kassan. Medlemsavgiften fungerar i praktiken som ett grundbidrag till försäkringen. Arbetslösheten inom den egna kassans verksamhetsområde påverkar inte den enskilde medlemmens avgift. Om en arbetslöshetskassa har högre arbetslöshet än andra eller om arbetslösheten ökar i alla kassor täcks hela den extra kostnaden av statsbidrag.

Diagram 10.2 visar också att statens bidrag till arbetslöshetsför- säkringen är progressivt. Statsbidragsreglema var desamma år 1995 som år 1990. Men eftersom arbetslösheten var högre år 1995 var också statsbidragens andel av arbetslöshetsersättningen större.

Finansiering av administrationen

Arbetslöshetsförsäkringen administreras av 40 frivilliga arbetslöshets- kassor. Förvaltningskostnadema täcks helt av medlemsavgiftema till kassoma. Kostnaden för administrationen motsvarade 1,7 procent av arbetslöshetsersättningen år 1995. Som framgår av tabell 10.2 har ar— betslöshetskassomas förvaltningsskostnader per medlem stigit kraftigt under 1990-talet. Förklaringen är den höga arbetslösheten. I förhållan- de till antalet personer som lyfter ersättning har kostnaderna för admi- nistrationen sjunkit betydligt under samma period.

Tabell 10.2 Arbetslöshetskassomas förvaltningskostnader åren 1990 till 1995

Förvaltnings- Kr per Kr per ersätt- Procent av kostnader milj .kr medlem ningstagare ersättning

1990 316,4 89 1207 4,8 1991 372,4 104 1034 3,1 1992 460,7 126 818 1,9 1993 575,3 154 747 1,4 1994 665,9 177 777 1,6 1995 666,3 176 810 1,7

Källa: AMS

Sedan det nya statsbidragssystemet till arbetslöshetsförsäkringen inför- des år 1989 och bl.a. arbetslöshetskassomas fonder avskaffades, regle- rar staten administrationen av försäkringen på flera sätt.

1) Medlemsavgiften ska motsvara kostnaden för att administrera för- säkringen i den egna kassan samt avgifter6 till staten. Den enskilda kassans medlemsavgift beror enbart på kassans genomsnittliga dag— penning samt kassans egna administrationskostnader. 2) Sedan arbetslöshetskassomas fonder avskaffades får kassorna bara hålla ett litet eget kapital. Maximalt får en kassas eget fria kapital motsvara 15 procent av den högsta dagpenningen - 85 kr år 1996 - per medlem. 3) Staten försöker jämna ut medlemsavgiftema mellan arbetslöshets- kassoma genom utjämningsbidrag till administrationen i vissa kas- sor. Bidraget motsvarade år 1995 drygt nio procent av arbetslös- hetskassomas förvaltningskostnader och finansieras av en fast av- gift per medlem från varje kassa.

Utj ämningsbidraget består av två delar.

Utjämningsbidrag I tillfaller kassor med speciellt hög arbetslöshet7. Detta bidrag tillföll 21 kassor och omfattade 63,6 mkr år 1995. Huvud- delen av bidraget gick dock till ett fåtal kassor. Fem kassor8 fick till- sammans mer än två tredjedelar av utjämningsbidraget år 1995. Mest utjämningsbidrag fick Byggnadsarbetamas kassa -18,9 mkr - och Mc- tallindustriarbetamas kassa - 11,7 mkr. Av de fem kassor som fick hu- vuddelen av utjämningsbidraget hade fyra kassor högre medlems- avgifter än genomsnittet. (Se tabell 10.3.)

Utjämningsbidrag 2 går till små kassor med höga medlemsavgifter. Under år 1995 tillföll detta bidrag enbart Fiskarenas arbetslöshetskassa som fick knappt 250 000 kr. Bidraget motsvarade drygt sju procent av kassans förvaltningskostnader. Fiskarenas kassa hade den i särklass högsta medlemsavgiften bland samtliga kassor - 98 kr i månaden år 1995.

Utjämningsavgiften betalas in i januari under efterföljande år, me- dan utjämningsbidragen betalas ut först sex månader senare, när samt-

6 Finansieringsavgiften, som är kassomas bidrag till ersättningen och som år 1995 motsvarade tre procent av ersättningen, saint utjämningsavgiften som finansierar administrationsbidragen som går till vissa kassor. 7 För att vara berättigad till detta bidrag måste kassan ha minst 10 fler ersättnings- dagar per medlem och år än genomsnittet för samtliga kassor. 8 Byggnadsarbetamas, Metallindustriarbetamas, Hotell— restaurang- och kaféan— ställdas, Handelsanställdas samt Industrifackets arbetslöshetskassor.

liga arbetslöshetskassors bokslut är avslutade. Det har hävdats att ef- tersläpningen i bidraget orsakar problem med likviditeten för Vissa kassor.

Tabell 10.3 visar nettot av utjämningsavgifter och utjämningsbidrag för 13 arbetslöshetskassor år 1995. Övriga kassor betalade eller fick högst en krona per medlem och månad från utjämningssystemet.

Tabell 10.3 Nettot av utjämningssystemet för 13 arbetslöshets- kassor år 1995

Kronor per medlem och månad

Arbetslöshetskassa Netto av utjäm- Medlemsavgift2 ningsystemet 1995 Metallindustriarbetamas 1 5 49 Sveriges fiskares 14 98 Byggnadsarbetamas 12 55 Musikemas 12 55 Skogsarbetamas 12 50 Bleck- och plåtslagamas 8 49 Sveriges arbetares 7 52 Hotell- restaurang- och 6 55 kafeånställdas Målamas 6 66 Sj öfolkets 6 76 Sveriges teaterverksam- 4 51 mas Träindustriarbetamas 4 38 Lantarbetamas 3 46 Industrifackets 3 45 Genomsnitt1 0 42

1) Genomsnitt för samtliga kassor 2) lntäktema från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS

Utjämningen av administrationskostnadema hjälper till att jämna ut medlemsavgiftema mellan arbetslöshetskassoma som avsikten var. Nettobidragstagama år 1995 var alla, med ett undantag, kassor med högre avgifter än genomsnittet. Frånsett Sveriges fiskares kassa hade

dock inte de största nettobidragstagama anmärkningsvärt höga med- lemsavgifter.

Överväganden angående administrationen

Utredningen anser att en del av statens regleringar av arbetslöshets- kassomas administration kan tas bort utan att det medför några större negativa effekter. Utjämningsbidragen till kassomas administration bör enligt utredningens mening kunna avskaffas tillsammans med de utj ämningsavgifter som finansierar bidragen.

Dessa bidrag och avgifter åstadkommer en viss utjämning av med- lemsavgiftema mellan arbetslöshetskassoma, men utjämningen är re- lativt liten i förhållande till bidragens storlek. Utredningen bedömer inte att ett avskaffande av utjämningssystemet skulle orsaka så stora omfördelningar av medlemsavgiftema mellan arbetslöshetskassoma att anslutningen till arbetslöshetsförsälningen skulle skadas.

Eftersom det inte längre är möjligt att bilda kassor med färre än 10 000 medlemmar, är det också tveksamt att fortsätta att ge ett Särskilt stöd till existerande kassor med färre än 10 000 medlemmar.

Utredningen är medveten om att arbetlöshetskassoma själva inte alltid har ansvaret för Skillnader i administrationskostnader mellan kas- sorna. Skillnaderna kan bero på Speciella förhållanden i de yrken och arbetsområden som arbetslöshetskassans medlemmar finns inom. Ut- redningen anser dock att det är bra om den fulla kostnaden för arbets- löshetskassans administration visar sig i medlemsavgiften. Detta bör uppmuntra till en fortsatt rationell och sparsam administration av ar- betslöshetsförsäkringen. På sikt bör arbetslöshetskassoma bli färre, om de krav som redovisats i kapitel 8 angående administrationen ska kun- na uppfyllas.

I utredningens förslag till finansiering av den nya arbetslöshetsför- säkringen ingår ett schablonmässigt administrationsbidrag till den ob- ligatoriska delen av arbetslöshetsförsäkringen, d.v.s den lägsta dag- penningen - grundbeloppet. Kassor med hög arbetslöshet kommer därmed att kompenseras för en del av sina högre administrationskost- nader på ett enklare och snabbare sätt än i dagens utjämningssystem. (Se avsnitt 10.8.)

Ett större ansvar för administrationskostnadema kräver dock ökad frihet för arbetslöshetskassoma. Om varje enskild kassa ska bära Sina egna administrationskostnader år för är, bör den ha rätt att hålla ett större eget kapital, bl.a. för att inte behöva göra alltför kraftiga föränd- ringar i Sina medlemsavgifter. Utredningen anser därför att arbetslös-

hetskassoma bör få rätt att hålla ett större eget kapital än i dag. (Se även avsnitt 8.1 .)

Finansiering av statsbidragen

Statens bidrag till arbetslöshetsförsäkringen betalades länge med all- männa skattemedel. År 1974 infördes en särskild arbetsgivaravgift, arbetsmarknadsavgiften, på 0,4 procent av lönesumman för att finan- siera en del av statsbidragen till försäkringen. Arbetsmarknadsavgiften höjdes flera gånger under 1980-talet och uppgick år 1988 till 2,88 pro- cent av lönesumman.

År 1989 skapades den s.k. arbetsmarknadsfonden som skulle betala ut all arbetslöshetsersättning och helt finansieras av arbetsmarknads— avgiften och medlemsavgifter. Arbetslösheten ökade mycket kraftigt mellan åren 1991 och 1994 och fonden gick med stora underskott. Un- derskotten täcktes först genom särskild upplåning, men vid halvårs- skiftet 1995 avskaffades arbetsmarkrradsfonden och arbetslöshetsersätt- ningen finansierades åter inom statsbudgeten.9

År 1994 infördes en allmän egenavgift på en procent av löne- summan till arbetslöshetsförsäkringen. Egenavgiften togs bort är 1995 och arbetsmarkrradsavgiften höjdes till 4,32 procent av lönesumman. Arbetsmarknadsavgiften höjdes ytterligare till 5,42 procent år 1996.

I sammanfattning har staten sedan slutet av 1980-talet försökt fl- nansiera bidragen till arbetslöshetsförsälqingen med arbetsmarknads- avgiften. Under 1994 kompletterades arbetsmarlmadsavgiften tillfälligt med en egenavgift på lönesumman. På grund av den kraftigt ökande arbetslösheten i början av 1990-talet räckte inte intäkterna från arbets- marknadsavgiften till under flera år, utan statsbidragen till försäkringen fick delvis finansieras med allmänna skattemedel.

Finansiering i andra länder

Sverige tillhör den minoritet bland industriländema som har en frivillig statsunderstödd arbetslöshetsförsäkring. Sverige, Finland, Danmark och Island har frivilliga arbetslöshetsförsäkringar som administreras av

9 När arbetsmarkrradsfonden avskaffades uppgick dess skuld till cirka 87 miljarder kr. Räntorna på Skulden belastar under budgetåret 1995/96 anslaget till arbetslös- hetsförsäkringen. Från och med år 1997 kommer arbetsmarknadsfondens skuld att läggas till den övriga statsskulden.

intresseorganisationer - i huvudsak fackförbund - men som till största delen finansieras av offentliga medel. Belgien har en obligatorisk ar- betslöshetsförsäkring, där fackförbunden deltar i administrationen.

Den danska arbetslöshetsförsäkringen finansieras av en fast med- lemsavgift samt av allmänna skattemedel. Den finska försäkringen fi- nansieras av medlemsavgifter, avgifter på lönesumman från både lön- tagare och arbetsgivare samt av allmänna skattemedel.

Övriga industriländer har genomgående obligatoriska arbetslöshets— försäkringar som adminstreras och betalas inom den offentliga sektorn. De finansieras med avgifter på lönesumman, som betalas in av arbets- givare eller av löntagare, samt av allmänna skattemedel. USA är unikt genom att finansiera sin arbetslöshetsförsäkring helt genom individuel- la arbetsgivaravgifter (se avsnitt 10.7).

10.5. Vem ska betala arbetslöshetsförsäkringen?

Förslag

En arbetslöshetsförsäkring som ska kunna ge ett tillfredsställande skydd mot inkomstbortfall åt alla som har en fast anknytning till arbetsmark- naden måste till en betydande del finansieras med offentliga medel.

De offentliga bidragen till försäkringen bör i första hand finansieras med avgifter direkt från de förvärvsarbetande. Eftersom arbetslöshets- försäkringen ersätter inkomstbortfall, är det naturligt att finansiering sker via avgifter på lönesumman, vilka betalas in av arbetsgivarna.

En frivillig försäkring som förvaltas av medlemmarna får större legi- timitet, om medlemmarnas direkta och synliga avgifter till försäkringen är mer än ett symboliskt bidrag. Mer av arbetslöshetsförsäkringens ut- gifter bör därför finansieras med medlemsavgifter än i dag.

Den enskilda kassans medlemsavgift bör avspegla den totala voly- men utbetald ersättning i samtliga kassor, d.v.s. kostnaderna för arbets- löshetsersättningen bör även i fortsättningen jämnas ut mellan arbets- löshetskassoma.

En privat arbetslöshetsförsäkring?

Förutsättningar

De flesta risker går att försäkra på den privata försäkringsmarknaden, olycksfall, stölder, bränder m.m. Privata sjukförsäkringar och privata pensionsförsäkringar kompletterar de offentliga lösningarna inom samma områden. Trafikförsäkringen är ett obligatoriskt Skydd som staten påbjuder men helt har överlåtit till den privata marknaden.

Är även arbetslösheten en risk som skulle kunna skötas genom pri- vata försäkringar?

För att en risk ska vara möjlig att försälaa på en privat marknad måste utbetalningarna från försäkringen:

1) Vara möjliga att förutsäga för försäkringsbolaget. 2) Inte kunna kontrolleras av försäkringstagaren. 3) Helst vara spridda över tiden.

Förutsägbarhet

I en privat försäkring ska priset premien - täcka de förväntade utbe- talningarna från försäkringen för varje individ så länge som försäkring- en varar. För att kunna bestämma vilken premie någon ska betala, måste ett försäkringsbolag kunna uppskatta sannolikheten för att per- sonen ska bli arbetslös någon gång och hur mycket ersättning hon eller han kan komma att göra anspråk på.

Risken att någon ska bli arbetslös är delvis möjlig att förutsäga. En del av de faktorer som bestämmer risken att bli arbetslös är synliga. Arbetslösheten är högre i vissa delar av landet. Unga, lågutbildade och människor med invandrarbakgrund har större risk att bli arbetslösa än andra. Ett privat försäkringsbolag har därför vissa möjligheter att upp- skatta en enskild människas risk att bli arbetslös.

Att risken för att bli arbetslös delvis är möjlig att förutsäga gör det mindre sannolikt att alla på arbetsmarknaden skulle ha möjlighet att teckna en privat arbetslöshetsförsäkring. Arbetstagare i rätt åldrar, at- traktiva yrken och bosatta i landsdelar med en god arbetsmarknad har troligen goda möjligheter att teckna en privat arbetslöshetsförsäkring till en rimlig premie.

Andra kan få det svårare. Arbetstagare i ”högriskgrupper” kan få mycket svårt att hitta ett privat försäkringsbolag som vill ge dem en

försäkring annat till en mycket hög premie eller med en låg och kort- varig ersättning. Enskilda individer som själva har en bra förankring på arbetsmarknaden skulle på en privat försäkringsmarknad också kunna få lida av att tillhöra en grupp där arbetslösheten är hög.

Tabell 10.4 visar hur höga medlemsavgiftema skulle behöva ha varit år 1995 för att motsvara utbetalningarna i de elva största arbets- löshetskassoma vilka organiserade 80 procent av försäkringens med- lemmar. Tabellen ger en bild av hur premierna skulle kunna variera mellan de största yrkesgruppema i en privat försäkring. I en privat ar- betslöshetsförsäkring skulle dessutom premierna skilja sig mellan människor inom samma yrkesgrupper.

Tabell 10.4 Utbetalningarna i de elva största arbetslöshetskassoma per medlem och månad är 1995

Kronor

Arbetslöshetskassa Utbetalning Byggnadsarbetamas 2760 Industrifackets 1 35 l Handelsanställdas 1213 Metallindustriarbetamas 1202 Genomsnitt] 906 Ak SEKO 865 Kommunalarbetamas 822 Industritj änstemännens 8 17 Kommunaltjänstemännens 509 Småföretagamas 429 Statstj änstemännens 357 Akademikernas 3 3 7

1) Genomsnitt för samtliga kassor. Källa: AMS Försäkring

Kontroll

Den totala arbetslösheten beror främst på faktorer som ligger utanför enskilda arbetslösas makt att påverka. Varje människa kan dock öka sina egna chanser att undvika arbetslöshet genom att söka arbete mer intensivt, vara beredd att byta yrke, gå ned i lön, eller att byta bostads-

ort m.m. En arbetslös kan definitivt minska sina chanser att finna arbe- te genom att inte söka arbete helhjärtat eller ställa höga krav på de ar- beten han eller hon är beredd att acceptera.

Få privata försäkringsbolag är beredda att sälja en arbetslöshets- försäkring som ersätter hela den förlorade inkomsten under obegränsad tid tills den arbetssökande hittar ett arbete som han själv är nöjd med. I en offentlig försäkring kan staten genom kontroll och övervakning se till att den arbetslöse aktivt söker arbeten och accepterar alla rimliga erbjudanden om arbete. Ett privat försäkringsbolag har inte dessa möj- ligheter. Det talar för att en privat arbetslöshetsförsäkring, med hanter- liga premier, som mest kan ersätta en del av den förlorade inkomsten under en kort tid.

Riskspridning

En risk är lättare att försäkra om utbetalningarna är spridda i tiden. Om stora utbetalningar kan komma oväntat och snabbt, som kan vara fallet vid naturkatastrofer eller mycket stora olyckor, måste försäkrings- bolaget ha tillgång till ett stort eget kapital eller kunna återförsäkra sig hos andra bolag. I båda fallen ökar kostnaden för försäkringen.

Arbetslösheten följer i hög grad svängningarna i de ekonomiska konjunkturerna. På en kort tid kan en stor del av den arbetsföra be- folkningen behöva ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Mellan åren 1990 och 1993 ökade utbetalningarna från arbetslöshetsförsäk- ringen och KAS från drygt 6 miljarder kr till närmare 39 miljarder kr.

Det är inte sannolikt att något försäkringsbolag, eller ens en grupp av bolag, skulle vara beredda att äta sig risken att behöva betala ut så stora summor på så kort tid. Eftersom en del av svängningarna i kon- junkturerna är internationella, är det också svårt att återförsäkra en ar- betslöshetsförsäkring internationellt.

Slutsats

Utredningen är av den meningen att om en arbetslöshetsförsäkring ska omfatta alla på arbetsmarknaden och ge ett tillfredsställande skydd för den förlorade arbetsinkomsten under en längre tid måste den åtmin- stone delvis finansieras med offentliga medel.

Medlemsavgifter och offentliga bidrag

När den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen infördes år 1935 hade frivilliga arbetslöshetskassor funnits inom LO-området i mer än 40 år. Dessa arbetslöshetskassor försörjdes närmast helt och hållet av de egna medlemmarnas bidrag. År 1995 stod medlemsavgiftema i ge- nomsnitt för tre procent av ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. Återstoden täcktes med statsbidrag. Medlemsavgiftens andel av ersätt- ningen varierar mellan kassoma. I kassor med hög arbetslöshet betalar medlemmarna en mindre andel och i kassor med låg arbetslöshet är andelen större.

Tabell 10.5 Medlemsavgifternas bidrag1 till ersättningen i de elva största arbetslöshetskassoma år 1995

Procent

Arbetslöshetskassa Andel Akademikernas 8,9 Statstj änstemännens 7,8 Småföretagamas 6,2 Kommunaltjänstemännens 5,0 Industritj änstemännens 3,6 Ak SEKO 3,3 Genomsnitt2 3,0 Kommunalarbetamas 2,9 Metallindustriarbetamas 2,4 Industrifackets 2,0 Handelsanställdas 2,0 Byggnadsarbetamas 1,1

l) Finansieringsavgiften. 2) Genomsnitt för samtliga kassor. Källa: AMS försäkringsenheten

Hur stor del av försäkringen bör betalas av medlemsavgifter och hur stor del av offentliga medel?

En frivillig försäkring kräver en stor anslutning för att vara legitim. Ambitionen att alla på arbetsmarknaden som uppfyller villkoren för arbetslöshetsförsäkringen ska vara medlemmar i försäkringen, sätter ett tak för hur höga medlemsavgiftema kan vara.

På den ena sidan finns grupper med en stark ställning på arbets- marknaden som inte är beredda att bli medlemmar i en offentlig arbets- löshetsförsäkring på vilka villkor som helst. Dessa grupper kan upple- va att deras egen risk att bli arbetslös är väldigt liten. De kan också ha höga inkomster, som bara till en liten del skulle täckas av arbetslös- hetsförsäkringen. Blir den allmänna arbetslöshetsförsäkringen för dyr, skulle de vinna på att teckna egna privata försäkringar, individuellt eller i grupp. Om dessa grupper lämnar den offentliga försäkringen försvinner en del av dess legitimitet.

På den andra sidan finns grupper med låga löner som kommer att ställa sig utanför arbetslöshetsförsäloingen om avgifterna är för höga, även om de kunde ha goda skäl att vara medlemmar.

Var gränsen går ärinte självklart. Utredningen anser dock att arbets- löshetsförsäkringens utformning som en frivillig försäkring som förval- tas av medlemmarna får större legitimitet om medlemmarnas direkta och synliga avgifter till arbetslöshetsförsäloingen är mer än ett symbo- liskt bidrag. Om en större del av arbetslöshetsförsäkringen finansieras av medlemsavgifter, delas på ett synligt sätt en större del av kostnaden för arbetslösheten mellan alla förvärvsarbetande som får skydd från försäkringen. När arbetslösheten minskar tillfaller också en del av be- sparingen försäkringens medlemmar direkt.

Utj ämning mellan arbetslöshetskassor?

Medlemsavgiftema till arbetslöshetsförsäkringen är i dag bara i liten utsträckning kopplade till kostnaderna i medlemmens egen arbets- löshetskassa. Hela kostnaden för arbetslöshetsersättningen och en del av administrationsskostnadema jämnas ut mellan alla arbetslöshets- kassor.

De höga statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen i kombination med att medlemsavgiftema jämnas ut mellan alla kassor, innebär att arbetslöshetsförsäkringen mycket kraftigt subventionerar branscher och yrkesgrupper med hög arbetslöshet. Systemet med fullständig utjäm- ning mellan arbetslöshetskassoma är relativt nytt. Före år 1989 betala- de alla medlemmar en viss andel av arbetslöshetsersättningen inom sin egen kassa.

Utjämningen mellan arbetslöshetskassoma innebär att de arbetande medlemmarna i en kassa inte har något särskilt betalningsansvar för de arbetslösa inom sitt eget verksamhetsorrrråde. I debatten kring arbets-

marknadspolitiken förs ofta fram att detta bidrar till en högre arbets- löshet.10

Om medlemsavgiften ska utgöra en viss andel av den totala ersätt- ningen inom varje arbetslöshetskassa, kan avgifterna bli betydande i kassor med hög arbetslöshet. Tabell 10.6 visar hur stora avgifterna skulle ha varit i de elva största arbetslöshetskassoma år 1995 om med- lemsavgiftema skulle ha täckt tio respektive 25 procent av kassans ut- gifter. Som framgår av tabell 10.6 skulle det bli relativt stora skillnader i avgifter även mellan de största yrkesgruppema. Byggnadsarbetamas arbetslöshetskassa skulle behöva femdubbla sin medlemsavgift för att finansiera en tiondel av sina kostnader. Statstjänstemännens, akademi- kemas och småföretagarnas arbetslöshetskassor skulle däremot kunna Sänka sina medlemsavgifter.

Tabell 10.6 Medlemsavgifterna i de elva största arbetslöshets- kassorna år 1995 vid olika nivåer på statsbidragen

Kr per medlem och månad

Arbetslöshetskassa 75 procent 90 procent Faktisk avgift 19952 Byggnadsarbetamas 690 276 5 5 Industrifackets 33 8 13 5 45 Handelsanställdas 303 121 36 Metallindustriarbetamas 300 120 49 Genomsnitt] 226 91 42 Ak SEKO 2 16 86 39 Industritj änstemännens 204 82 42 Kommunalarbetamas 206 82 33 Kommunaltj änstemännens 127 5 1 42 Småföretagamas 107 43 5 l Statstjänstemännens 89 36 41 Akademikernas 84 34 42

]) Genomsnitt för samtliga arbetslöshetskassor. 2) Intäkterna från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS, försäkringsenheten

lo Se avsnitt 10.5 för en djupare diskussion.

Höga medlemsavgifter ökar risken för att grupper med låga löner inte längre upplever att de har råd att bli medlemmar, trots att de har Skäl att vara med i försäkringen. Om anslutningen till den frivilliga arbets- löshetsförsäkringen ska vara så stor som möjligt, sätter det en gräns för hur pass mycket medlemsavgiftema kan spegla utbetalningarna inom den enskilda arbetslöshetskassan. En annan risk med att lägga en del av utbetalningarna direkt på kassans medlemmar är att kassorna kan för- söka undvika att ge medlemskap till människor som har stor sannolik- het att bli arbetslösa.

En möjlighet är att låta en större andel av de totala utgifterna i ar- betslöshetsförsäkringen finansieras av medlemsavgifter, men ändå jämna ut en del av kostnaderna mellan kassorna. Under 1980-talet beta- lade staten drygt 90 procent av den totala ersättningen från arbetslös- hetskassoma, men upp till 98 procent av ersättningen i kassor med hög arbetslöshet. Tabell 10.7 visar hur stora medlemsavgiftema skulle ha varit till varje arbetslöshetskassa år 1995 med denna typ av system.

Det gamla statsbidragssystemet ersatte högst 98 procent av kassor- nas kostnader på marginalen, jämfört med 100 procent i dagens sys- tem. Om det gamla statsbidragssystemet återinfördes skulle skillnaden i avgifter mellan kassor med hög och låg arbetslöshet öka.

Det gamla statsbidragssystemet gav dock 98 procents bidrag vid en arbetslöshet på minst 22 ersättningsdagar per medlem. År 1995 mot- svarade den genomsnittliga arbetslösheten i kassorna drygt 23 ersätt- ningsdagar per medlem. Om det gamla statsbidragssystemet tillämpa- des år 1995, Skulle också det genomsnittliga bidraget till arbetslöshets- kassoma bli högre än i dag. Detta framgår av tabell 10.7 som visar att arbetslöshetskassomas genomsnittliga medlemsavgift skulle kunna sänkas med en fjärdedel, om det gamla systemet tillämpades.

Tabell 10.7 Medlemsavgifterna i de elva största arbetslöshets- kassorna år 1995 enligt statsbidragsreglerna före år 1989

Kr per medlem och månad

Arbetslöshetskassa Avgift Faktisk avgift

19952 Byggnadsarbetamas 82 5 5 Industrifackets 45 45 Metallindustriarbetamas 43 49 Småföretagamas 38 51 Handelsanställdas 35 36 Industritj änstemännens 32 42 Genomsnitt] 31 42 Kommunaltj änstemännens 3 1 42 Akademikernas 30 42 Statstj änstemännens 27 41 Ak SEKO 25 39 Kommunalarbetamas 24 33

1) Genomsnitt för samtliga kassor. 2) Intäkterna från medlemsavgifter per årsmedlem. Källa: AMS

Utredningen bedömer att medlemmarna bör kunna ta ett större direkt ansvar för arbetslöshetsförsäkringens finansiering. Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassoma är små i förhållande till de förmåner försäk- ringen ger. Försäkringen vinner legitimitet om medlemmarnas synliga bidrag blir större.

Utredningen anser därför att medlemsavgiftema till försäkringen bör motsvara en större andel av utbetalningarna än de gör i dag. Utred- ningen anser dock att kostnaderna för arbetslöshetsersättningen även i fortsättningen bör jämnas ut mellan arbetslöshetskassoma. Om med- lemsavgiftema till varje arbetslöshetskassa skulle bero av den utbetalda ersättningen i kassan skulle avgifterna bli mycket höga i vissa kassor. Så höga att anslutningen till arbetslöshetsförsälqingen skulle kunna minska betydligt.

Finansiering av de offentliga bidragen

Arbetslöshetsförsäkringen är inte en socialförsäkring som t.ex. sjukför- säkringen. Arbetslöshetsförsäkringen ska täcka förlorad inkomst vid arbetslöshet för alla som har vunnit ett visst fotfäste på arbetsmarkna- den. Inträdesvillkoren är restriktiva och kommer att skärpas ytterligare. Endast arbetsföra personer i vissa åldrar har rätt till ersättning från för- säkringen.

Bara aktiva deltagare i arbetskraften kan ansluta sig till arbetslös- hetsförsäkringen. Det är enligt utredningens mening ett tungt Skäl för att de offentliga bidragen till arbetslöshetsförsäkringen i första hand bör finansieras med avgifter direkt från de förvärvsarbetande.

Eftersom arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäk- ring, är det naturligt att finansiera den med avgifter på lönesumman. De inkomster som försäkras utgör då också underlaget för den kollek- tiva avgift till försäkringen som staten tar ut. En viss del av samtliga sysselsattas arbetsinkomster avsätts för att garantera att en del av ar- betskraften blir försörjd, om den står utan inkomst under en tid.

I dag finansieras i stort sett hela det statliga bidraget till arbetslös- hetsförsäkringen med en arbetsgivaravgift, den sk arbetsmarknads- avgiften som år 1996 motsvarar 5,42 procent av lönesumman. Under år 1994 fanns en egenavgift till arbetslöshetsförsäkringen motsvarande en procent av lönesumman som löntagarna direkt betalade. I princip är Skillnaden liten mellan egenavgifter och arbetsgivaravgifter. ] Arbets- givaravgiftema betalas in av arbetsgivarna men är en del av kostnader- na för arbetslqaften och därmed en del av det löneutrymme som ar- betsgivare och arbetstagare förhandlar om. När arbetsgivaravgiftema höjs eller sänks förändras också löneutrymmet. På kort sikt kan ar- betsgivaravgiftema förändras utan att lönerna behöver påverkas. På längre sikt finns det dock ett samband.

” När det nya pensionssystemet införs ingår också en betydande växling av arbetsgivaravgifter mot egenavgifter.

10.6. Hur ska försäkringen betalas?

Förslag

Det finns argument för att låta arbetslöshetsförsäkringen vara en egen enhet inom den offentliga sektorn försörjd av öronmärkta avgifter. Praktiska svårigheter och ett misslyckat försök i den riktningen under åren 1988 till 1995 talar dock emot detta.

Arbetslöshetsförsäkringen bör även i fortsättningen adminstreras inom statsbudgeten. Försäkringens utgifter bör kontinuerligt prövas mot andra statliga utgifter.

Slutet system eller löpande räkning

För- och nackdelar

Utgiftema för arbetslöshetsersättningen varierar med de ekonomiska konjunkturerna och kan periodvis vara mycket höga. Mellan åren 1990 och 1993 ökade de årliga utbetalningarna från arbetslöshetsförsäk- ringen och KAS med mer än 30 miljarder kr.12 Arbetslöshetsersätt- ningens andel av statens utgifter ökade från 1,4 procent år 1990 till 5,8 procent år 1993 och har legat kvar på den nivån sedan dess. Ökningen av kostnaderna för arbetslöshetsersättningen mellan åren 1990 och 1993 motsvarade nästan fyra femtedelar av statens anslag till utbild- ning och forskning eller mer än dubbelt så mycket som u-landsbistån- det år 1996.

När arbetslöshetsförsälqingen finansieras över den löpande stats- budgeten finns risk för att utgifterna i försäkringen växer okontrollerat och tränger undan andra angelägna offentliga åtaganden. Samma kritik brukar riktas mot andra offentliga transfereringssystem som sjukför- säkringen och pensionssystemet. Ett sätt att hålla kontroll över både inkomster och utgifter inom stora transfereringssystem är att organisera dem i slutna enheter som försörjs med öronmärkta avgifter.

Det finns fördelar med att bokföra arbetslöshetsförsäkringen som en egen enhet. Kostnaden för arbetslöshetsersättningen blir mer synlig.

[2 Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen och KAS var 6,8 mdr kr 1990 och hade vuxit till 38,6 mdr kr 1993. Under samma period ökade kassomas fmansie- ringsavgift från 0,5 mdr kr till 1,2 mdr kr.

Detta kan tvinga fram prioriteringar mellan storleken på avgifterna och förmånerna i försäkringen. Det blir också lättare att undvika att utgif- terna i arbetslöshetsförsäkringen tränger ut andra angelägna offentliga utgifter.

Det finns också nackdelar med att ha arbetslöshetsförsäkringen i ett slutet system. Kostnaden för arbetslösheten kan variera mycket kraftigt mellan hög- och lågkonjunkturer. Arbetslöshetsförsäkringen hjälper till att dämpa nedgångar i konjunkturen. Försäkringen minskar inkomst- förlusten för dem som blir arbetslösa och bidrar därmed till att hålla uppe den privata efterfrågan i ekonomin.

Om en arbetslöshetshetsförsäkring ska klara sig som en sluten en- het, med balans mellan inkomster och utgifter, måste avgifterna och förmånerna tillåtas att variera över konjunkturerna. När arbetslösheten ökar måste antingen förmånerna reduceras eller avgifterna höjas kraf- tigt. Om variationerna är för stora kan arbetslöshetsförsäkringen bidra till att förvärra en nedgång i konjunkturen i stället för att dämpa den.

Svårare med en generös försäkring

Kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen varierar mindre med arbets- lösheten om ersättningsnivån i försäkringen är låg och ersättningstiden relativt kort. Då blir det lättare att parera variationer i utgifterna med justeringar av avgifterna. Om ersättningsnivån är hög och ersättnings- tiden lång, är de genomsnittliga utgifterna högre. Som en följd av detta blir variationerna i de totala utgifterna mellan låg- och högkonjunk— turer större räknat i kronor. Om arbetslösheten ökar kraftigt krävs stör- re justeringar av avgifterna för att balansera de ökade kostnaderna. Det går dock också att hävda motsatsen. Om försäkringsreglema är generö- sa, finns det större möjligheter att spara pengar genom att t.ex. sänka ersättningsnivåema eller korta ersättningstidema.

Buffertfonder inom försäkringen kan hjälpa till att hålla avgifter och förmåner på ungefär samma nivåer även mellan hög- och lågkon- junkturer. För att detta ska fungera måste överskott som uppstår under år med låg arbetslöshet verkligen fonderas för framtiden. Tillfälliga överskott i försäkringen får inte användas till andra ändamål eller till att sänka avgifterna till försäkringen. I de fall då buffertfondema inte räcker, utan underskott tillfälligt måste täckas med allmänna skatteme- del, måste det finnas regler som garanterar att detta bara är en tillfällig lösning. Ett exempel kan vara att försäkringen bara får låna medel från staten och enbart på marknadsmässiga villkor.

Det kan vara svårt politiskt att hålla arbetslöshetsförsäkringen utan- för den övriga offentliga ekonomin. Om de offentliga finanserna går

med underskott, är det frestande att låna pengar från arbetslöshets- försäkringens fonder. Höjningar av andra skatter och avgifter kan till- fälligt döljas genom sänkningar av avgifterna till arbetslöshetsförsäk- ringen. Om arbetslöshetsförsäkringen går med stora underskott, kan det också vara lättare att täcka underskotten med allmänna skattemedel än med höjda avgifter till försäkringen.

För att det ska gå att förvalta arbetslöshetsförsäkringen oberoende av den övriga offentliga ekonomin måste det finnas möjligheter att förutsäga utgifterna på ett rimligt sätt. Arbetslösheten kan variera kraf- tigt på kort tid. En annan källa till osäkerhet är att antalet personer som behöver arbetslöshetsersättning i hög grad bestäms av hur arbets- marknadspolitiken bedrivs. Om fler människor lyfts över från öppen arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller ges plats i ut- bildningssystemet, minskar belastningen på arbetslöshetsförsäkringen. Om arbetsmarknadspolitiska åtgärder kvalificerar till arbetslöshets- ersättning ökar utgifterna i försäkringen.

Om reglerna för arbetslöshetsförsäkringen luckras upp så att ersätt- ningen kan användas för att försörja människor i utbildning, offentliga arbeten m.m. ökar utgifterna kraftigt. Arbetslöshetsförsäkringens utgif- ter påverkas också i hög grad av vilka regler som gäller för sjukersätt- ning och förtidspension.

Ju mer utgifterna för arbetslöshetsförsäldingen beror av andra delar av den offentliga sektorn, verksamheter och bidragssystem, desto svå- rare blir det att lägga försäkringen i ett slutet system.

Exemplet Kanada

Arbetslöshetsförsäkringen i Kanada är ett exempel på hur en offentlig arbetslöshetsförsäkring kan organiseras inom ett slutet system.

Den kanadensiska arbetslöshetsförsäkringen är en obligatorisk stat- lig försäkring. Reglerna varierar något mellan delstater och regioner. Den kanadensiska arbetslöshetsförsälningen ger ersättning under maxi- malt ett år. Drygt 90 procent av alla anställda är anslutna till försäk- ringen. Egna företagare omfattas däremot inte.13

Under 1970- och 1980-talen täcktes en stor del av arbetslöshets- försäkringens utgifter av allmänna skattemedel. Genom nedskärningar

'3 För att vara berättigad till ersättning krävs minst 15 timmars arbete per vecka under 12-20 veckor. Ersättningsrätten växer med anställningstiden men kan inte överstiga 36-50 veckor. Ersättningsnivån är i genomsnitt 55 procent. Inkomster upp til 4000 kr per vecka berättigar till ersättning. Avgifter betalas enbart på den delen av inkomsten.

av förmånerna och reformer av avgiftssystemet har den kanadensiska staten sökt skapa en helfinansierad och stabil arbetslöshetsförsäkring.

Sedan år 1990 finansieras den kanadensiska arbetslöshetsförsäk- ringen helt via egenavgifter från arbetstagarna och arbetsgivaravgifter. Avgifterna sätts utifrån prognoser över de kommande tre årens utgifter i arbetslöshetsförsäkringen. Målet är att undvika såväl stora underskott som stora överskott i försäkringen och att hålla avgifterna så stabila som möjligt över tiden. Överskott i arbetslöshetsförsäloingen får inte användas för andra offentliga utgifter och underskott måste täckas med lån från staten till marknadsmässig ränta. Avgiftemas storlek bestäms av en federal kommission, men måste godkännas av finansministern.

När arbetslösheten ökade i Kanada mellan åren 1990 och 1992 höj- des avgifterna till dess att försäkringen var i balans år 1994. Efter det stabiliserades avgifterna igen.

Exemplet Sverige

Mellan åren 1988 och 1995 gjordes ett försök i Sverige att hålla kon- troll över arbetslöshetsförsäkringen genom att bokföra försäkringens inkomster och utgifter separat från statsbudgeten i den s.k. arbets- marknadsfonden. Under perioder med låg arbetslöshet skulle fonden bygga upp ett överskott, som skulle finansiera utbetalningarna när ar- betslösheten växte.

Försöket föll inte väl ut. Fram till och med år 1991 var arbetslöshe- ten låg och arbetsmarknadsfonden gick med betydande överskott. En del av medlen i fonden fördes då över till andra ändamål. När arbets- lösheten nästan fyrdubblades mellan åren 1991 och 1994 var inte fon- den tillräckligt stor för att täcka de växande utgifterna. Nedskämin- gama i förmånerna i arbetslöshetsförsäkringen år 1993 och höjningen av avgifterna till försäkringen år 1994 var för små för att täcka under- skotten. Arbetsmarkrradsfonden avskaffades den 30 juni 1995. Då hade dess samlade underskott vuxit till cirka 87 miljarder kronor.14

Överväganden

Förutsättningama för att bryta ut arbetslöshetsförsäkringen till ett slutet system är inte så goda i Sverige. Jämfört med Kanada är ersättnings-

H Arbetsmarknadsfondens historia beskrivs mer noggrant i kapitel 6 i delbetän- kandet.

nivåerna i den svenska arbetslöshetsförsäkringen högre och ersätt- ningen sträcker sig längre i tiden. Det betyder att de genomsnittliga utgifterna är högre och variationerna mellan hög- och lågkonjunkturer blir kraftigare. Arbetsmarknadsfondens sammanbrott visar hur stora svårigheterna är att parera yttre påfrestningar på arbetslöshetsförsäk- ringen enbart genom att variera förmåner och avgifter inom försäkring- en. Låt vara att konjunktumedgången mellan åren 1991 och 1994 var den kraftigaste på sextio år.

Motiven för att bryta ut arbetslöshetsförsäkringen till ett eget sys- tem är också få. Utgiftema i försäkringen påverkas direkt av många offentliga beslut. Arbetsmarknadsåtgärdernas omfattning, antalet ut- bildningsplatser, regler för studiestöd, långtidssjukskrivningar och för- tidspension är exempel på detta. Arbetslöshetsersättningens storlek och ersättningstidens längd har å sin sida konsekvenser för kostnaden för arbetsmarknadsåtgärder och socialbidragsutgiftema.

Utredningen anser att både praktiska och sakliga skäl talar för att arbetslöshetsförsäkringen även i fortsättningen ska administreras inom statsbudgeten och att försäkringens utgifter kontinuerligt bör prövas mot andra statliga utgifter på samma Sätt som sker i dag.

10.7. Incitament att hålla ned arbetslösheten

Förslag

Medlemsavgifterna till arbetslöshetsförsäkringen bör inte differentieras efter arbetslöshetens omfattning och kostnader inom den egna arbets- löshetskassan.

Däremot behövs en bättre tillämpning och en viss skärpning av de regler som hindrar att arbetslöshetsförsäkringen regelmässigt används till löneutfyllnad i vissa yrken, branscher och sektorer.

Försäkringens utformning

Det finns flera huvudförklaringar till arbetslösheten.

Enligt en syn bestäms arbetslösheten av förhållandet mellan efter- frågan och tillgången på arbetskraft i samhället. Detta beror i slutänden på den ekonomiska utvecklingen och ligger utanför de arbetssökandes möjligheter att påverka. Enligt denna förklaring har utformningen av arbetslöshetsförsäkringen liten betydelse för arbetslösheten.

En annan förklaring betonar hur styrkeförhållanden på arbetsmark- naden och individuella beslut påverkar arbetslösheten genom t.ex. lö- nebildningen och de arbetssökandes vilja att söka och acceptera er- bjudna arbeten.

Eftersom arbetslöshetsförsälqingen påverkar både individuella be- slut och styrkeförhållandena på arbetsmarknaden, har den betydelse för arbetslöshetens storlek.

En heltäckande arbetslöshetsförsäkring gör det lättare för arbetslösa att helhjärtat söka arbete istället för att oroa sig för sin privatekonomi. Detta kan bidra till att sänka arbetslösheten.

Arbetslöshetsförsäkringen kan också bidra till att höja arbetslöshe- ten. En allmän arbetslöshetsförsäkring ökar fackförbundens förhand- lingsstyrka och risken blir större att de i löneförhandlingama tar mind- re hänsyn till hur antalet arbetslösa påverkas av lönekostnademas ut- veckling. En generös arbetslöshetsförsäkring kan medföra att arbetslö- sa anstränger sig mindre för att få ett nytt arbete. En gemensam arbets- löshetsförsäkring för hela arbetsmarknaden är också en indirekt sub- vention till branscher och yrken med osäker sysselsättning och kan för- svåra strukturomvandlingen när den är nödvändi .

Utredningen redogjorde i sitt delbetänkande 5 för den existerande forskningen om sambanden mellan arbetslöshetsersättning och arbets- löshet. Utredningen drog slutsatsen att efterfrågan på arbetskraft är den viktigaste förklaringen till arbetslösheten. Om det inte finns några ledi- ga arbeten att söka hjälper det lite att söka mer intensivt.

Utredningen anser dock att arbetslöshetsförsäkringens utformning kan påverka arbetslösheten på flera av de sätt som nämnts ovan. Trots insikten om dessa samband har alla utvecklade industriländer någon form av offentlig, eller offentligt understödd, arbetslöshetsförsäkring. Ambitionen måste vara att utforma arbetslöshetsförsäkringen så att den inte förvärrar det problem den ska lindra.

I tidigare kapitel har utredningen diskuterat hur ersättningsregler samt tillsyn kan minska risken för att försäkringen bidrar till att höja arbetslösheten. Avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen kan också ut- formas så att de motverkar de negativa effekter försäkringen kan ha på lönebildning och strukturomvandling. En metod som ofta förespråkas är att via differentierade avgifter på bransch- eller kassanivå:

1) Motverka att arbetslöshetsförsälningen subventionerar vissa bran- scher och yrken.

” sou l996:51 kapitel 5.

2) Öka motiven för fackförbund och företagarorganisationer att genom aktiva insatser försöka minska arbetslösheten bland sina medlem- mar. * 3) Föra in kostnaden för arbetslösheten i lönebildningen.

Differentierade medlemsavgifter

Utj ämning

Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassoma betalar bl.a. kostnaderna för administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningen från försäkringen finansieras till 97 procent via de statsbidrag som arbets- löshetskassoma erhåller. Det finns inget samband mellan den utbetalda arbetslöshetsersättningen inom en arbetslöshetskassa och medlemsav- giften annat än indirekt via administrationskostnadema. Sedan år 1989 täcker statsbidragen 100 procent av kassomas kostnader på marginalen. När arbetslösheten ökar bland en arbetslöshetskassas medlemmar, täcks den ökande kostnaden för utbetalda ersättningar helt via statsbi- draget till kassan.

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen har byggts upp av frivilliga arbetslöshetskassor inom olika branscher och yrken, där medlemmarna från början gemensamt bar kostnaden för arbetslöshetsersättningen inom sitt eget område. De höga statsbidragen och utjämningen av medlemsavgiftema mellan kassoma har inneburit att arbetslöshetsför- sälqingen i praktiken lägger kostnaden för arbetslösheten på alla ar- betstagare, både de som är försäkrade och de som inte är det.

För- och nackdelar med en gemensam finansiering

Det finns flera fördelar med en arbetslöshetsförsäkring med låga indi- viduella avgifter. Det kan vara det enda sättet att uppnå en försäkring med hög anslutning. Närmare 90 procent av alla personer i arbetskraf- ten är anslutna till arbetslöshetsförsäkringen. Yrkesgrupper med hög arbetslöshet, som inte skulle ha möjlighet att teckna en egen arbetslös- hetsförsäkring, har fått råd när kostnaden för arbetslösheten delats med samtliga arbetstagare.

Det finns dock också några nackdelar med en helt gemensamt fi- nansierad försäkring.

1) En gemensamt finansierad försäkring tenderar att subventionera verksamheter med stora svängningar i sysselsättning eller med per- manent hög arbetslöshet.

Arbetslösheten träffar inte slumpmässigt. Vissa verksamheter är mer känsliga för svängningar i konjunkturerna än andra, t.ex bygg- sektorn. I en del branscher varierar sysselsättningen kraftigt mellan säsonger, t.e.x ituristnäringen. 6Vissa yrken, framför allt inom kul- tursektom, är mycketattraktiva och drar till sig betydligt fler arbets- sökande än det finns fast sysselsättning för. När arbetslöshetsförsäk- ringen finansieras av alla arbetstagare, subventionerar den i prakti- ken verksamheter med stora svängningar i sysselsättningen. Vissa branscher får periodvis en reserv av arbetskraft försörjd av arbets- löshetsförsäkringen. Efiersom försäkringen gynnar just branscher med osäker sysselsättning, tenderar den att höja arbetslösheten.

Även inom verksamheter med stabil sysselsättning kan arbets- löshetsförsäkringen göra det lättare för arbetstagarna att acceptera osäkra anställningsförhållanden och därmed bidra till en högre ar- betslöshet. Ett exempel på detta är visstidsanställda lärare som får arbetslöshetsersättning under sommarmånaderna.17 2) En gemensamt finansierad försäkring tar bort den enskilda arbets- löshetskassans ekonomiska motiv att hålla nere arbetslösheten bland sina medlemmar.

Om en del av ersättningen bärs direkt av arbetslöshetskassans medlemmar har de fackförbund och företagarorganisationer som har starka kopplingar till kassoma motiv att försöka minska arbetslöshe- ten inom sitt verksamhetsområde. Det kan handla om olika åtgärder för att aktivera de arbetssökande, uppmuntra dem att byta bostads- ort eller vidareutbilda sig för att bryta arbetslösheten. Detta ansvar vilar i dag främst på arbetsförmedlingen.

3) En gemensamt finansierad försäkring minskar också fackför- bundens motiv att bidra till en lägre arbetslöshet inom sina verk- samhetsområden genom att visa återhållsamhet i löneförhandlin- garna.

Vid centraliserade löneförhandlingar har arbetsmarknadens par- ter ett egenintresse av att ta hänsyn till de samhällsekonomiska kon- sekvenserna av de avtal de sluter. Om höga löneökningar bidrar till

'6 Avsnitt 3.4 samt bilaga 5 går igenom säsongarbetslöshetens omfattning i Sverige. '7 Ett löneavtal trädde i kraft i augusti 1996 som ger uppehållslön mellan terrni- nema även för visstidsanställda lärare. Om detta innebär att deras rätt till arbets— löshetsersättning under skolloven försvinner är i skrivande stund ännu inte avgjort.

att öka arbetslösheten får alla betala, via allmänna avgifter till ar- betslöshetsförsäkringen eller genom skatter.

När löneförhandlingama är decentraliserade till branscher och företag, är inte konsekvenserna lika tydliga. En grupp kan förhandla till sig kraftiga löneökningar. Om löneavtalen bidrar till att arbets- lösheten ökar inom deras yrkesområde, bärs kostnaden för arbets- lösheten av alla på arbetsmarknaden.

Skäl för differentierade medlemsavgifter

En vanlig ståndpunkt i den nationalekonomiska debatten är att fackför- bundens lönekrav på branschnivå skulle ta större hänsyn till arbetslös- heten bland de egna medlemmarna, om avgiften till varje arbetslös- hetskassa speglade kostnaden för arbetslöshetsersättningen i kassan.18

Dagens organisation av arbetslöshetsförsäkringen ger de fackliga organisationerna en starkare position i löneförhandlingama. Att bygga in ett lönedämpande motiv i arbetslöshetsförsäkringen skulle kunna vara ett sätt att väga upp detta. De starka kopplingarna mellan fackför- bunden och arbetslöshetsförsäkringen har - åtminstone historiskt - varit en stor fördel för dem när de rekryterat medlemmar.

Om lönehöjningar inom en sektor kan orsaka arbetslöshet och höjda medlemsavgifter till sektorns arbetslöshetskassa, påverkas de anställda på två sätt. Å ena sidan blir det mindre lönsamt på marginalen att höja lönerna om en stor andel av lönehöjningen försvinner i höjda med- lemsavgifter. Detta borde dämpa löneökningama och även arbetslös- heten. Å andra sidan förlorar löntagarna en del av sin köpkraft, när av- gifterna till arbetslöshetskassan stiger och de kan då vilja höja sina lö- ner ytterligare som kompensation. Detta borde driva upp lönerna.

Om den löneåterhållande effekten ska vara starkast, måste avgifter- na till den egna arbetslöshetskassan öka kraftigt, när arbetslösheten inom sektorn ökar. Avgiftshöjningen måste vara så stor att de anställda och deras ombud tar hänsyn till den, när de formulerar Sina lönekrav.

Anhängarna av denna typ av avgifter förespråkar vanligen ett sys- tem där staten ger en form av grundbidrag till arbetslöshetsförsäk- ringen, men där varje arbetslöshetskassas medlemmar får betala en större del av den ökande kostnaden när arbetslösheten växer. I princip skulle staten fortfarande betala lejonparten av den totala ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen, men medlemmarna i varje enskild kassa

18 Se t.ex. Holmlund (1996).

skulle få betala en märkbar del av kostnaden på marginalen om arbets- lösheten skulle växa.

I dag fungerar statsbidragssystemet på motsatt vis. Arbetslöshets- kassomas medlemmar betalar, vid sidan av administrationskostnader- na, tre procent av den totala ersättningen från arbetslöshetsförsäloing- en, men ingenting av den ökande ersättningen om arbetslösheten växer.

Problem och invändningar

Utredningen ser ett par invändningar mot att koppla medlems- avgiftema till de totala utbetalningarna inom den egna arbetslöshets— kassan.

1) Arbetslösheten och ersättningen varierar kraftigt mellan olika ar- betslöshetskassor (se tabell 10.4). En minskad utjämning av kostna- derna mellan kassoma och en ökad finansiering av försäkringen via medlemsavgifter kommer att få konsekvenser för inkomstfördel- ningen på hela arbetsmarknaden. I vissa arbetslöshetskassor kom- mer avgifterna att behöva höjas kraftigt. I andra kassor skulle avgif- terna till och med kunna sänkas.

Om detta upplevs som ett problem beror på vilka krav som ska ställas på arbetslöshetsförsäkringen. Mer egenfrnansiering inom varje kassa minskar subventionen av branscher och yrken som re- gelmässigt har högre arbetslöshet. Enligt utredningens mening finns det fördelar med detta. 2) Anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen riskerar att bli mindre om låglönegrupper med hög arbetslöshet får kraftiga höjningar av sina avgifter. 3) Risken för segregation är stor. Arbetslösheten skiljer sig inte bara åt mellan branscher. Risken för arbetslöshet beror också på synliga personliga egenskaper som utbildning, ålder, medborgarskap och hälsotillstånd. Om varje arbetslöshetskassa ska bära en betydande del av kostnaderna för den egna ersättningen, kommer arbetslös- hetskassoma att ha motiv att försöka neka vissa personer medlem- skap.

I en del fall består arbetslöshetskassoma av ett flertal yrkesgrup- per med olika hög arbetslöshet. Mer egenfrnansiering kommer att ge starka grupper på arbetsmarknaden motiv att bilda egna arbets- löshetskassor med låga avgifter, medan svagare grupper hänvisas till egna kassor med högre avgifter.

4) Om finansieringen av arbetslöshetsförsäloingen ska påverka löne- bildningen, måste medlemsavgiften till arbetslöshetskassan öka kraftigt, när arbetslösheten växer inom kassans område.

I praktiken är det svårt att åstadkomma detta utan att också kraf- tigt minska de totala statsbidragen till arbetslöshetsförsäkringen. Om medlemmarna i en enskild arbetslöshetskassa ska betala t.ex. en fjärdedel av de ökade kostnaderna för ersättningen, när arbetslöshe- ten stiger bland kassans medlemmar, måste de i praktiken betala även en fjärdedel av den utbetalda ersättningen i kassan vid varje tillfälle. Detta kommer att leda till mycket höga avgifter i vissa ar- betslöshetskassor och kan hota anslutningen till arbetslöshetsför- säkringen.(Se tabell 10.6.) 5) Det är tveksamt om höjda medlemsavgifter till försäkringen i prak- tiken skulle påverka lönebildningen som teorin förutsätter. Arbets— löshetskassomas verksamhetsområden stämmer bara ibland överens med löneförhandlingsområdet.

Inom LO-området finns ofta en arbetslöshetskassa per löneför- handlande fackförbund, även om samma fackförbund numera vanli- gen tecknar en hel rad olika löneavtal med ett flertal olika ar— betsgivare. Akademikernas arbetslöshetskassa omfattar medlemmar från 23 olika fackförbund. Även inom TCO-området tecknas flera löneavtal inom samma arbetslöshetskassas verksamhetsområde. In- om industritjänstemännens arbetslöshetskassas verksamhetsområde tecknade Industritjänstemannaförbundet (SIF) t.ex. ett femtiotal lö- neavtal år 1995.

Differentierade arbetsgivaravgifter - exemplet USA

En annan väg att använda finansieringen av arbetslöshetsförsälqingen för att minska arbetslösheten är att låta avgifterna till försäkringen be- straffa arbetsgivare som ofta friställer arbetskraft. 19

USA är ensamt bland industriländema om att finansiera en allmän arbetslöshetsförsäkring genom individuella arbetsgivaravgifter. I USA är arbetsrätten lösare än i Sverige och det är lättare att säga upp perso- nal. Arbetslöshetsförsäkringen ses inte som en kollektiv försäkring utan istället som en fortsättning av lönesystemet. Ersättningen är därför i första hand den före detta arbetsgivarens ansvar.

Den amerikanska arbetslöshetsförsäkringen började införas under 1930-talet och syftet med finansieringen var att kostnaden för arbets-

19 . . S.k. experience-rating.

lösheten skulle vägas in i varje företags produktionskostnadzo. Företag skulle uppmuntras att behålla arbetslcraft över konjunktursvackor. Fö- retag och branscher som regelmässigt friställde personal - t.ex. på grund av säsongvariationer - skulle få betala för det och inte subven— tioneras av andra företag.

Sättet att bestämma avgiftens storlek varierar något mellan delsta- terna. I allmänhet betalar arbetsgivarna en avgift till arbetslöshetsför- säkringen på mellan två och sju procent av lönesumman för sina an- ställda. Avgiften beror i regel på förhållandet mellan den arbetslöshets- ersättning som arbetsgivarens före detta anställda har lyft och den lö- nesumma som arbetsgivaren betalat ut under de tre senaste åren.

Systemet får som konsekvens att om en arbetsgivare säger upp per- sonal som blir arbetslös, ökar arbetsgivarens avgifter till arbetslöshets- försäkringen för den personal han har kvar. Om en arbetsgivare i stället nyanställer personal, minskar avgifterna till försäkringen. I princip be- talar en arbetsgivare en form av efterlön till de anställda han sagt upp. I stället för att tvingas betala hela summan samtidigt sprids betalningen ut som extra avgifter till arbetslöshetsförsälq'ingen under flera år. Äldre amerikanska studier har visat att enskilda arbetsgivare verldigen har tagit hänsyn till de framtida avgifterna till arbetslöshetsförsälcingen, när de fattat beslut om tillfälliga neddragningar av personalen (se Becker 1972 och 1981).

I praktiken tillämpas inte principen fullt ut. Avgiften till försäkring- en stiger inte fullt ut med kostnaden för arbetslöshetsersättningen. Ar- betsgivare kan fortfarande spara pengar på att tillfälligt friställa perso- nal t.ex. på grund av konjunktur- eller säsongsvackor. Arbetslöshets- försäkringen gynnar därmed fortfarande företag som friställer persona- len ofta. Men subventionen är mindre än den skulle ha varit om alla arbetsgivare betalat samma avgift, som t.ex. fallet är i Sverige.

Amerikanska studier på företagsnivå har visat att arbetslöshets— försäkringen regelmässigt subventionerat jordbruket och framför allt byggnadsindustrin i minst 30 år. Dessa branscher har sysselsatt fler personer, på bekostnad av andra branscher, än de skulle ha gjort om de burit sina egna kostnader (Anderson och Meyer, 1993). Gynnandet av branscher med osäker sysselsättning har bidragit till att höja den totala arbetslösheten. Topel (1983) uppskattade att 30 procent av den arbets— löshet som berodde på friställningar skulle kunna undvikas, om ar-

20 En av konstruktörerna Edwin Witte skrev: I en marknadsekonomi går vinsterna från produktionen till enskilda företagare. Då bör också alla kostnaderna för produktionen, inklusive kostnaderna för arbetslösheten, bäras av företaget

(Becker, 1981).

betsgivama fick betala hela arbetslöshetsersättningen för den personal de sade upp.

Överväganden

Det ligger närmare till hands att använda individuella arbetsgivar- avgifter som ett styrinstrument, när hela finansieringen och en stor del av administrationen av arbetslöshetsförsäkringen ligger på arbets- givarna som i USA. Det är också lättare att ha differentierade arbetsgi— varavgifter till en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Att tillämpa det amerikanska avgiftssystemet direkt på den frivilliga svenska arbetslös- hetsförsäkringen skulle innebära att det blir billigare för arbetsgivare att friställa anställda som inte är anslutna till försäkringen.

I Sverige har arbetslöshetsförsälo'ingen byggts upp från löntagar- sidan. Individuella arbetsgivaravgifter skulle vara en främmande fågel i den svenska försäkringen.

Mycket tyder på att även den svenska arbetslöshetsförsäkringen indirekt stödjer vissa näringar och regioner permanent. Utredningen anser dock att detta problem går att bekämpa med instrument som re- dan finns inom systemet. En metod är att bättre tillämpa och skärpa de regler som hindrar att arbetslöshetsförsälq'ingen används som löneut- fyllnad i vissa branscher och sektorer.

I Sverige finns också ett tydligt arbetsgivaransvar för fast anställd personal genom turordningsregler och reglerade uppsägningstider. Det finns även kompletterande trygghetsavtal som ger ersättning för upp- sagd personal. 2

21Se kapitel 6 i utredningens delbetänkande SOU 1996:51.

10.8. Finansiering av den nya försäkringen

Förslag

Ansvaret för finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen bör även i fortsättningen delas mellan arbetslöshetskassomas medlemmar, alla ar- betstagare och staten.

Den allmänna arbetsmarknadsavgiften föreslås täcka utgifterna för grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen, nytillträdandeersättningen och efterskyddet.

Inkomstbortfallsdelen av försäkringen föreslås till 80 procent fi- nansieras av arbetsmarknadsavgiften. De resterande 20 procenten av inkomstbortfallsersättningen föreslås täckas av avgifter från arbetslös- hetskassomas medlemmar. Medlemsavgiftema till arbetslöshetskassor- na behöver på grund härav höjas till 3,0 miljarder kr, jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Höjningen motsvarar cirka 25 kr i månaden per medlem.

Tillfälliga underskott i arbetslöshetsförsäkringen bör täckas med all- männa budgetmedel. Tillfälliga överskott i försäkringen tillfaller i gen- gäld statsbudgeten.

Finansieringen i korthet

Utredningen föreslog i kapitel 5 en allmän och sammanhållen arbets- löshetsförsäkring bestående av en obligatorisk del med ett grundbe- lopp, lika för alla, och en frivillig inkomstbortfallsdel. Utredningen föreslog också att den nya arbetslöshetsförsäkringen kompletteras med en speciell ersättning för nytillträdande på arbetsmarknaden samt med ett efterskydd för personer som utförsäkrats från den nya arbetslöshets— försäkringen.

Utredningen föreslår att ansvaret för finansieringen av den nya sammanhållna arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande er- sättningsformema delas mellan arbetslöshetskassomas medlemmar, samtliga arbetstagare och staten. Detta medför att staten även i fort- sättningen bestämmer de grundläggande villkoren för avgifter och förmåner i arbetslöshetsförsäkringen.

Ryggraden i finansieringen ska vara den allmänna arbetsmark- nadsavgiften, som formellt betalas in av arbetsgivarna men som indi- rekt kommer från alla arbetstagare. Arbetsmarknadsavgiften ska be- stämmas till en nivå där den på lång sikt täcker en viss andel av de för-

väntade utgifterna för försäkringen och de kompletterande ersättning- arna. Medlemsavgifter till arbetslöshetskassoma ska vara en viktig del av finansieringen av inkomstbortfallsdelen i försäkringen.

Vid perioder av högre arbetslöshet kan det uppstå tillfälliga under- skott i finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen och de komplette- rande ersättningarna. Statens ansvar blir att täcka dessa underskott med allmänna budgetmedel. Tillfälliga överskott som kan uppstå i arbets- löshetsförsäkringen i perioder av låg arbetslöshet tillfaller i gengäld automatiskt statsbudgeten.

Finansiering av arbetsmarknadsåtgärder

Utredningen föreslår att finansieringen av arbetslöshetsförsäloingen samt de kompletterande ersättningarna konsekvent skiljs från finan- sieringen av alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett villkor för en starkare koppling mellan avgifterna till arbetslöshetsförsäkringen och den utgående ersättningen är, enligt utredningens mening, att utgifterna för försäkringen och utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna inte blandas samman.

Under år 1996 belastas anslaget till arbetslöshetsförsälo'ingen och KAS också av utgifterna för ALU och för datortek (se tabell 10.1). Dessa verksamheter är arbetsmarknadspolitiska åtgärder och bör finan- sieras med allmänna skattemedel på samma sätt som övriga arbets- marknadsåtgärder.

Utredningen är samtidigt medveten om det starka finansiella sam- band som finns mellan arbetslöshetsförsäkringen och anslagen till ar- betsmarknadspolitiska åtgärder.

Finansiering av grundbeloppet

Alla förvärvsarbetande som uppfyller grund- och arbetsvillkoren kommer att ha rätt till den obligatoriska delen av den nya arbetslös- hetsförsäkringen - grundbeloppet. Utredningen anser därför att såväl ersättningen som administrationen av grundbeloppet ska finansieras av alla arbetstagare genom arbetsmarknadsavgiften.

Ett statsbidrag som motsvarar hela ersättningen från grundbeloppet ska utgå till samtliga arbetslöshetskassor som administrerar grund— beloppet. Varje arbetslöshetskassa ska också få ett statsbidrag till ad-

ministrationen av grundbeloppet. En del av detta bidrag finansieras från utgifterna för den nuvarande administrationen av KAS.22

Administrationsbidraget till grundbeloppet bör, enligt utredningens mening, vara ett fast belopp per utbetald ersättningsdag i varje arbets- löshetskassa och betalas ut tillsammans med statsbidraget till ersätt- ningen.

Finansiering av inkomstbortfallsersättningen

Den frivilliga inkomstbortfallsdelen av försäkringen tillfaller enbart arbetslöshetskassomas medlemmar. Detta är, enligt utredningens me- ning, ett tungt argument för att medlemsavgiftema till kassorna bör vara ett betydande bidrag till finansieringen av inkomstbortfallsersätt- ningen.

Administrationen av inkomstbortfallsersättningen bör helt finan- sieras av medlemsavgifter. Något statligt bidrag till administrationen av inkomstbortfallsdelen ska därför inte utgå. Utredningen föreslår också att de utjämningsbidrag23 som finansierar delar av admini- strationen i vissa kassor med hjälp av avgifter från andra kassor avskaf- fas.

Arbetslöshetskassoma betalar administrationen för enbart inkomst- bortfallsersättningen, d.v.s. den del av arbetslöshetsersättningen för varje arbetslös som överstiger grundbeloppet. (Se avsnitt 5.2.) Kassor- nas administrationskostnader kommer därför att bli lägre än i dagens system, där kassorna står för den fulla kostnaden för att administrera ersättningen till sina medlemmar. Detta bör, enligt vad utredningen kan bedöma, ge ett viss utrymme för att en större del av medlemsavgiftema till kassorna ska kunna användas för att finansiera ersättningen i den nya försäkringen.

Utredningen föreslår att arbetslöshetskassomas medlemsavgifter finansierar en betydande andel av arbetslöshetsersättningen från in- komstbortfallsdelen av försäkringen. Utredningen anser att finansie- ringsavgiften bör motsvara en femtedel av den förväntade ersättningen från inkomstbortfallsdelen i försäkringen. Detta kräver enligt utred- ningens bedömning att finansieringsavgiften höjs till 2,7 miljarder kr

22 Kostnaden för administrera KAS uppgår till strax under 70 milj kr. Admini— strationen på de fyra KAS-regionema kostade 29 mkr under budgetåret 1995/96 och försäkringskassomas kostnader för att betala ut KAS-beloppen uppgick till cirka 41 milj kr under helåret 1995. I detta belopp ingår dock även kostnaden för den numera avskaffade statliga arbetsmarknadskassan. 23 Se avsnitt 10.4.

om året år 1998. Kostnaden för administrationen av inkomstbortfallser- sättningen beräknas till 300 miljoner kr. Medlemsavgifterna blir 3,0 miljarder kr år 1998 jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Utredningen bedömer att detta kommer att kräva en höjning av den genomsnittliga medlemsavgiften till arbetslöshetskassoma med 300 kr om året eller 25 kr i månaden.24

Utredningen är dock inte beredd att föreslå att medlemsavgiftema ska täcka en viss andel av försäkringsersättningen i varje arbets- löshetskassa. Den del av medlemsavgiften som finansierar inkomst- bortfallsersättningen från försäkringen - finansieringsavgiften — bör inte heller i fortsättningen ha något samband med arbetslösheten i den en- skilda kassan. Utredningen anser att kostnaden för ersättningen bör jämnas ut mellan kassor med hög och låg arbetslöshet enligt samma principer som gäller i dag.

Statsbidraget till ersättningen från inkomstbortfallsdelen bör, enligt utredningens förslag, på lång sikt finansieras till 80 procent av arbets- marknadsavgiften och 20 procent av den finansieringsavgift arbetslös- hetskassoma betalar till staten. Detta betyder att finansieringsavgiften kommer att variera med nivån på den totala arbetslösheten.25

Eftersom medlemsavgiftema till arbetslöshetskassoma ska utgöra en fast andel av inkomstbortfallsersättningen, kommer de att stiga om den öppna arbetslösheten stiger. Avgifterna kommer att hållas tillbaka om fler öppet arbetslösa bereds plats i arbetsmarknadspolitiska åtgär- der.

Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassoma ska finansiera en fast andel av den totala ersättningen från inkomstbortfallsdelen. Medlems- avgifterna kommer därför på lång sikt att behöva höjas i takt med det inkomstindex26 som styr ersättningen från inkomstbortfallsdelen.

Tillfälliga under- och överskott i finansieringen av inkomstbort- fallsdelen regleras via statsbudgeten på samma sätt som för grundbe- loppet.

24 Den genomsnittliga medlemsavgiften till arbetslöshetsförsäkringen var 42 kr i månaden år 1995. Totalt gav medlemsavgiftema intäkter på drygt 1,9 mdr kr år 1995. Nästan 700 mkr användes till administration av försäkringen och drygt 1,2 mdr kr finansierade delar av utbetald ersättning. 25 En preliminär fmansieringsavgift bör fastställas i början av året utifrån de för- väntade utbetalningarna från inkomstbortfallsdelen av försäkringen. En definitiv avräkning bör sedan göras i slutet av året. 26 Se kapitel 5.

Finansiering av de kompletterande ersättningarna

Alla som uppfyller villkoren kommer att ha rätt till den speciella er- sättningen för nytillträdande på arbetsmarknaden. Ersättningen för nytillträdande är dagpenning på grundbeloppsnivå under högst 200 ersättningsdagar och kan i princip bara utgå en gång under livet. Ut- redningen anser därför att denna ersättning helt bör finansieras av ar- betsmarknadsavgiften.

Efterskyddet som tillfaller alla som utförsäkrats från arbetslöshets- försäkringen bör också finansieras helt av arbetsmarknadsavgiften. Efterskyddet utgår med dagpenning motsvarande grundbelopp under högst 200 ersättningsdagar.

Utförsäkrade som fyllt 58 år kan få ersättning från efterskyddet un- der en längre tid, s.k. förlängt efterskydd. Dessa arbetslösa har då tap- pat det mesta av sin anknytning till arbetsmarknaden och ersättningen är inte längre något omställningsbidrag. Det förlängda efterskyddet bör, enligt utredningens mening, ses som en arbetsmarlmadspolitisk åtgärd och finansieras med allmänna skattemedel inom ramen för detta anslag, d.v.s. utanför arbetslöshetsförsälqingen.

Försäkringens finansiering vid lägre arbetslöshet

Nedanstående beräkningar över utgifter och inkomster i den nya arbets- löshetsförsäkringen utgår från prognosen i 1997 års budgetproposition över samhällsekonomin fram till år 2001. Budgetpropositionen antar att sysselsättningen kommer att öka stadigt under de kommande åren och att arbetslösheten kommer att sjunka betydligt fram till år 2001. Antagandena framgår av tabell 10.11. Tabell 10.8 Visar de beräknade utgifterna för försäkringen och de kompletterande ersättningarna åren 1998 till 2001.

Tabell 10.8 Utgifter i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001 Miljarder kr, löpande priser

Utgifter 1998 Grundbelopp 1 8,7 Inkomstbortfallsersättning 13,8 Nytillträdandeersättning 0,5 Efterskydd 0,0 Administrationl 0,8 Summa 33,8

]) Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

1999 2000 2001 18,0 16,9 16,6 13,6 13,0 13,6

1,0 1,3 1,4 0,0 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8

33,4 32,9 33,2

Tabell 10.9 visar de beräknade inkomsterna i arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001. Om sysselsättningen, lönerna och arbetslösheten utvecklas enligt antagandena i 1997 års budgetproposition skulle ut- redningens förslag till arbetslöshetsförsäkring vara finansierad under åren 1998 till 2001 med en arbetsmarknadsavgift på 4,0 procent av lönesumman, jämfört med 5,42 procent år 1996.

Medlemsavgifterna till arbetslöshetskassoma skulle totalt uppgå till 3 miljarder kr om året, jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Med- lemsavgifterna till arbetslöshetskassoma skulle i genomsnitt vara 66 kr i månaden. År 1995 var den genomsnittliga medlemsavgiften 42 kr i månaden.

Tabell 10.9 Inkomster i den nya arbetslöshetsförsäkringen åren 1998 till 2001.

Miljarder kronor, löpande priser Inkomster 1998 1999 2000 2001

Arbetsmarknadsavgiften 28,9 30,4 32,0 33,4 4,0 procent Medlemsavgifter] 3,0 3,0 2,9 3,0 Summa 31,9 33,4 34,9 36,4

1) Finansierar administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen samt 20 pro- cent av inkomstbortfallsersättningen. Källa: Finansdepartementet samt egna beräkningar

Om arbetsmarknadsavgiften skulle ligga kvar på 1996 års nivå skulle försäkringen visa ett överskott på 48 miljarder kr fram till år 2001.(Se tabell 10.10.) Detta ska dock ställas mot att arbetslöshetsförsälaingen gick med sammanlagt 87 miljarder i underskott åren 1988 till 1995.

Tabell 10.10 Försäkringens saldo åren 1998 till 2001 Miljarder kr, löpande priser

Arbetsmarknadsavgift 1998 1999 2000 2001 Summa

4,00 procent -l,9 0,0 2,0 3,2 3,3 5,42procent 8,5 10,8 13,3 15,1 47,7

Källa: AMS samt egna beräkningar

Om arbetslöshetskassomas medlemmar istället betalade 25 procent av inkomstbortfallsersättningen samt kostnaden för administrationen av inkomstbortfalldelen av försäkringen, skulle den genomsnittliga med— lemsavgiften behöva vara 960 kr om året eller 80 kr i månaden. Den nya arbetslöshetsförsäkringen skulle då vara fullt finansierad vid en arbetsmarknadsavgift på 3,9 procent av lönesumman.

Tabell 10.11 Antaganden enligt budgetpropositionen för 1997

Procent

Grundantaganden 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Öppen arbetslöshet 7,7 6,9 6,1 5,8 5,7 5,7 Löneökningar 5 ,6 4,5 4,1 4,0 4,0 4,0

Sysselsättningsökning -0,7 0,6 1,4 1,1 0,6 0,6

Källa: Budgetpropositionen för år 1997.

Försäkringens finansiering vid oförändrat hög arbetslöshet

Arbetslöshetsförsälqingens inkomster och utgifter påverkas mycket av nivån på sysselsättningen och arbetslösheten. Beräkningarna i föregå- ende avsnitt byggde på antaganden om en sjunkande öppen arbetslös- het och stigande sysselsättning mellan åren 1996 och 2001. Tabellema 10.12 och 10.13 redovisar beräkningar över försäkringens utgifter och inkomster under åren 1998 till 2001 om arbetslösheten förblir lika hög som år 1996 och sysselsättningen inte ökar alls under perioden. Anta- gandena framgår av tabell 10.15.

Tabell 10.12 Försäkringens utgifter vid hög arbetslöshet och oför- ändrad sysselsättning åren 1998 till 2001

Miljarder kr, löpande priser

1998 1999 2000 2001

Grundbelopp 23,7 24,0 22,7 23,5 Inkomstbortfallsersättning 17,5 17,9 17,6 18,3 Nytillträdandeersättning 0,7 1 ,2 1,7 1,9 Efterskydd 0,0 0,0 1,2 1,2 Administration] 0,8 0,8 0,8 0,8 Summa 42,7 43,9 44,0 45,7

1) Administrationen av samtliga ersättningar. Källa: AMS samt egna beräkningar

En dålig sysselsättningsutveckling innebär minskade intäkter från ar- betsmarknadsavgiften samtidigt som den höga arbetslösheten håller uppe utgifterna i arbetslöshetsförsälaingen. Som framgår av tabell 10.13 krävs att arbetsmarknadsavgiften förblir på 1996 års nivå - 5, 42 procent - för att den nya arbetslöshetsförsäkringen ska vara finansierad under perioden. Försäkringens saldo framgår av tabell 10.14. '

Tabell 10.13 Försäkringens inkomster vid hög arbetslöshet och oförändrad sysselsättning åren 1998 till 2001

Miljarder kronor, löpande priser

Inkomster 1998 1999 2000 2001 Arbetsmarknadsavgiften 38,3 39,8 41,4 43,1 5,42 procent

Medlemsavgifterl 3,8 3,9 3,8 4,0 Summa 42,1 43,7 45,2 47,1

M...—___...— 1) F inansierar administrationen av inkomstbortfallsdelen av försäkringen samt 20 pro- cent av inkomstbortfallsersättningen.

Källa: Arbetsmarknads- och finansdepartementen samt egna beräkningar

De totala medlemsavgiftema till arbetslöshetskassoma skulle i detta fall behöva uppgå till strax under 4 miljarder kr om året, jämfört med 1,9 miljarder kr år 1995. Den genomsnittliga medlemsavgiften till ar— betslöshetskassoma skulle behöva vara 88 kr i månaden, jämfört med 42 kr i månaden år 1995.

Tabell 10.14 Försäkringens saldo vid hög arbetslöshet och oför- ändrad sysselsättning åren 1998 till 2001

Arbetsmarlmadsavgift 1998 1999 2000 2001 Summa

5,42 procent —0,6 —0,2 1,2 1,4 1,8

Källa: AMS samt egna beräkningar

Om medlemsavgiftema betalade administrationen och 25 procent av ersättningen från inkomstbortfallsdelen av försäkringen, skulle den genomsnittliga medlemsavgiften behöva vara 105 kr i månaden. Ar- betslöshetsförsäkringen skulle då vara finansierad med en arbetsmark-