Beslut vid regeringssammanträde den 24 april 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall föreslå ett nytt system för statlig inköpssamordning som innebär att den samlade statliga upphandlingen blir effektivare än för närvarande. Inriktningen av den fortsatta inköpssamordningen skall övervägas. Behovet av reglering samt frågor om finansiering är några av de områden som skall belysas. Även organisationen av samordningsfunktionen samt behovet av stöd för denna funktion och för de upphandlande myndigheterna skall utredas.

Utredaren skall vidare pröva några frågor med anknytning till inköpssamordningen. En sådan fråga är om och hur resultaten från Toppledarforums projekt om elektronisk handel kan tillgodogöras inköpssamordningen. Andra frågor är hur den föreslagna modellen för inköpssamordning i framtiden kan tänkas klara förändringar i EG:s upphandlingsregler och vad en utvidgning till de kommunala och landstingskommunala områdena kan innebära.

Bakgrund

Den offentliga upphandlingen i Sverige styrs till största delen av lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, EG:s rättssystem på området samt överenskommelsen om offentlig upphandling (Government Procurement Agreement) inom ramen för WTO. För närvarande sker en omarbetning av lagen. I framtiden kan det bli aktuellt med ytterligare anpassningar av upphandlingsreglerna bl.a. med anledning av Europeiska kommissionens grönbok på upphandlingsområdet och Svenska kyrkans konstitutionella förändring.

I samband med att lagen om offentlig upphandling tillkom inrättades en myndighet, Nämnden för offentlig upphandling (NOU). Myndigheten fick bl.a. i uppgift att informera om lagen och att utöva tillsyn över den offentliga upphandlingen inklusive inköpssamordningen. Man fick också i uppdrag att verka för en effektivare offentlig upphandling. Regeringen har för avsikt att inom den närmaste framtiden även se över behovet av bl.a. information, rådgivning och tillsyn inom ramen för LOU och därmed pröva NOU:s roll och uppgifter.

Den totala statliga inköpsvolymen uppgick under budgetåret 1994/95 till ca 150 miljarder kronor. Hälften av inköpen var tjänster medan investeringar och varuköp svarade för resten. Vissa inköp samordnades. Därigenom uppnåddes fördelaktigare villkor dels för den upphandlan de myndigheten, dels för staten som helhet. Samordningen går till så att ett antal myndigheter med stora inköpsvolymer av vissa produkter eller tjänster (s.k. funktionsansvariga myndigheter) träffar ramavtal om pris, leveransvillkor m.m. med sina leverantörer. Andra myndigheter kan sedan använda sig av dessa avtal vid sina inköp. Av den totala upphandlingen på 150 miljarder kronor utgjorde 6 miljarder kronor upphandling genom ramavtal. Därutöver förekommer viss samordning mellan statliga organ på regional och lokal nivå samt mellan stat, kommuner och landsting.

En översyn av upphandlingsreglerna pågår inom Branschsaneringsutredningen (Ju 1995:11). Utredningens syfte är att bättre kunna förebygga ekonomisk brottslighet (tilläggsdirektiv 1997:29). Arbetet skall redovisas före utgången av juni 1997.

Vissa myndigheter samordnar på eget initiativ sina inköp med andra myndigheter. För att bättre kunna utnyttja de möjligheter samordnade inköp ger krävs dock en central samordningsfunktion i staten.

Den centrala samordningen utförs för närvarande av Riksrevisionsverket (RRV) med hjälp av de funktionsansvariga myndigheterna. Den ingår dock inte längre bland RRV:s instruktionsenliga uppgifter. Verksamheten drivs därför endast i begränsad omfattning. RRV lämnade 1994 en rapport till regeringen med förslag till en effektivare inköpssamordning samt en begäran att RRV:s uppgifter inom området skulle upphöra.

Den nuvarande inriktningen och omfattningen av den centrala samordningen medför vissa problem. Bland annat är det sannolikt så att de befintliga ramavtalen inte täcker alla produkt- och tjänsteområden som kan vara angelägna att inrymma inom en samordning. Den besparingspotential som finns genom samordnade inköp blir därför inte utnyttjad i tillräcklig utsträckning.

Det övergripande målet för utredaren är att verka för att de statliga inköpen effektiviseras. Detta skall i första hand ske genom att det statliga systemet för inköpssamordning utvecklas. Därigenom kan den befintliga besparingspotentialen tillgodogöras på ett bättre sätt än för närvarande. Ramavtalen bör även i fortsättningen utgöra ett centralt inslag i den statliga inköpssamordningen.

En utgångspunkt för arbetet är att samordningen skall vara frivillig och att den i första hand skall finansieras genom avgifter. Uppdraget omfattar primärt samordning av inköp i statlig verksamhet. Utredarens överväganden skall göras mot bakgrund av att statens intressen som helhet skall tillgodoses.

Uppdraget består av två delar. Utredaren skall för det första föreslå en modell för statlig inköpssamordning som möjliggör att en väsentligt högre andel av den statliga upphandlingen kan samordnas jämfört med dagens situation. I ett andra steg skall utredaren pröva ett antal frågor förknippade med en samordnad statlig inköpsverksamhet.

Utredaren skall analysera vilken typ av inköp som bör samordnas, dvs. vilka grupper av varor och tjänster (inkl. entreprenadtjänster) som lämpar sig för gemensam upphandling inom den statliga förvaltningen. För att kunna åstadkomma detta måste utredaren också precisera vad som bör avses med staten i detta sammanhang, dvs vilka upphandlande enheter samordning skall omfatta - myndigheter, affärsverk, statliga bolag och stifteler etc.

Hittills har ramavtalen främst avsett varor. Utredaren skall därför särskilt bedöma möjligheterna att öka inköpssamordningen när det gäller tjänster. Utredaren skall också belysa hur strävan efter ökade miljöhänsyn vid upphandling av varor och tjänster kan underlättas av en inköpssamordning.

Även om inköpssamordningen i princip skall vara frivillig kan det finnas behov av att i något avseende reglera denna. Utredaren skall vid sina överväganden om behovet av reglering även beakta konkurrens- och miljöaspekter på den statliga upphandlingen. Om viss reglering föreslås skall det belysas i vilken grad denna kan antas påverka samordningens omfattning.

Numera styrs den offentliga upphandlingen till väsentlig del av EG:s regelverk. Frågan om i vilken utsträckning dessa regler påverkar den statliga inköpssamordningen skall därför analyseras.

Utredaren skall föreslå hur inköpssamordningen, dvs. såväl upphandlingen av ramavtal som själva samordningsfunktionen, skall finansieras. Inledningsvis kan det bli nödvändigt med viss anslagsfinansiering. Utredaren bör överväga hur en sådan anslagsfinansiering skulle kunna utformas. Efter uppbyggnadsstadiet är det meningen att inköpssamordningen i sin helhet skall finansieras med avgifter från leverantörer, myndigheter eller på något annat sätt. Utredaren skall föreslå hur avgifterna skall beräknas samt hur betalningarna skall hanteras tekniskt.

Utredaren skall lämna förslag till verksamhetsform och ny organisation för den statliga inköpssamordningen. Utredaren skall vidare se över det nuvarande systemet med funktionsansvariga myndigheter och, om det bedöms vara ändamålsenligt även i framtiden, precisera vad detta ansvar bör innebära. Detta innefattar förslag till fördelning av roller och uppgifter mellan funktionsansvariga myndigheterna och den centrala samordningsfunktionen och frågan om vilka myndigheter som bör få funktionsansvar inom de olika verksamhetsområdena. Det är mycket viktigt att finna väl fungerande samarbetsformer mellan myndigheter och den centrala samordningsfunktionen för att uppnå en så stor anslutning till systemet med inköpssamordning som möjligt.

För att den statliga inköpssamordningen skall kunna utföras på ett effektivt sätt behövs stöd av olika slag. Det kan gälla informationsdatabaser över aktuella ramavtal eller system för att kunna följa den faktiska upphandlingens inriktning och omfattning. Utredaren skall överväga och lämna förslag till vilket tekniskt stöd som kan bedömas komma att behövas.

Utredaren skall redovisa hur övervägandena och förslagen om en utbyggd statlig inköpssamordning förhåller sig till de decentraliserade styrprinciper som numera gäller inom statsförvaltningen.

Inköpssamordning inom statlig verksamhet förekommer även i andra länder. Utredaren skall därför inhämta erfarenheter av utländska förhållanden på området.

Utredaren skall uppskatta möjligheterna till besparing för staten som helhet av de förslag som läggs fram. En uppskattning skall även göras av hur stor del av de statliga inköpen som i praktiken kan förväntas ske samordnat samt vilka besparingar som därvid kan uppnås. Utredaren skall också undersöka inom vilka verksamhetsområden den största besparingspotentialen förefaller finnas.

För närvarande drivs ett projekt om elektronisk handel inom ramen för Toppledarforum. Avsikten med detta är att hela kommunikationsprocessen mellan köpare och säljare i en framtid skall kunna hanteras elektroniskt. Projektet involverar såväl de statliga myndigheterna som kommuner och landsting. Utredaren skall undersöka i vilken mån resultatet av detta projekt kan tillgodogöras den statliga inköpssamordningen samt föreslå vilka eventuella åtgärder som bör vidtas.

Den modell för inköpssamordning inom staten som utredaren skall föreslå i uppdragets första del avser i allt väsentligt ett system med ramavtal. I en framtid är det inte otänkbart att även andra former av samordnade inköp kan bli av intresse, bl.a. beroende på utvecklingen av EG:s regelverk. Exempel på detta är olika typer av direktupphandlingar, lagerhållning hos leverantörer etc. Utredaren skall därför överväga vilka andra typer av samordningsuppgifter som den föreslagna samordningsfunktionen kan tänkas få i ett framtidsperspektiv.

En annan tänkbar utveckling av den statliga inköpsmodell som utredaren skall föreslå är att även kommuner och landsting i en framtid deltar i systemet. Utredaren skall belysa vilka konsekvenser detta skulle kunna få och vilka anpassningar som skulle behöva göras. Frågan om vilka konsekvenser den avsevärda ökningen av upphandlingsvolymen som en sådan utveckling skulle innebära, bl.a. för små och medelstora företag, skall särskilt belysas. En annan fråga i detta sammanhang som utredaren bör fundera över är möjligheter till och konsekvenser av samordnade inköp som även sträcker sig utanför landets gränser.

Inom ramen för pilotprojektet "Miljöledningssystem i statlig förvaltning" har 25 myndigheter fått i uppdrag att införa miljöledningssystem och att också redovisa frågor kring miljöanpassning av sin upphandling. Pilotprojektet pågår under hela 1997. Utredaren bör samla erfarenheter även från detta projekt.

Senast den 1 oktober 1997 skall utredaren redovisa en principlösning för den statliga inköpssamordningen. Vid samma tidpunkt skall utredaren lämna antingen färdiga lösningar på de övriga frågor som uppdraget innehåller eller, i den mån detta inte visat sig möjligt, redovisa hur dessa problem bör hanteras vidare.

Eftersom inköpssamordningen även i fortsättningen i huvudsak skall ske på frivillig väg bör utredaren samråda med funktionsansvariga myndigheter och även med andra myndigheter som har centrala uppgifter på området. Utredaren bör även samråda med Branschsaneringsutredningen (Ju 1995:11).

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:123) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).