Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda och lämna förslag om hur det gränsöverskridande miljö-, vattenrätts- och fiskesamarbetet i det finsk-svenska gränsälvsområdet i framtiden bör utformas.

I utredarens uppdrag ingår bl.a. att utreda och lämna förslag till

• den modernisering och revidering av 1971 års gränsälvsöverenskommelse och därtill hörande bilagor som behövs för att överenskommelsen skall uppfylla Sveriges internationella åtaganden och återspegla modern svensk miljö-, vattenrätts- och fiskepolitik samt
• alternativa former för det gränsöverskridande miljö-, vattenrätts- och fiskesamarbetet i det finsk-svenska gränsälvsområdet.

Bakgrund

Gränsälvsöverenskommelsens innehåll

Riksdagen godkände år 1971 en överenskommelse mellan Sverige och Finland om gränsälvarna mellan de två länderna. Överenskommelsen som trädde i kraft den 1 januari 1972 innehåller en utförlig materiell reglering i fråga om byggande i vatten, vattenreglering och skydd mot vattenförorening i Könkämä och Muonio älvar, den del av Torne älv och de sjöar i vilka riksgränsen mellan Finland och Sverige löper (gränsälvarna), gränsälvarnas tillflöden, sidoflöden och särskilda utflöden samt delar av skärgårdsområdet utanför Torne älvs mynning. Regleringen i överenskommelsen omfattar också fisket i gränsälvarna och dessa älvars sido- och utflöden samt i delar av skärgårdsområdet. I överenskommelsen anges att de berörda vattenområdena skall nyttjas så att båda länderna får tillgodonjuta fördelarna av gränsvattendragen och gränsbygdens intressen främjas på bästa sätt. Särskild vikt skall fästas vid naturvårdsintresset. Så långt möjligt skall fiskbeståndet tryggas och förorening av vatten motverkas. Enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvs-överenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland gäller överenskommelsen som svensk lag. Till överenskommelsen finns tre bilagor, bilagorna A, B och C, som inkorporerats i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1016) om tillämpning av stadgan för finsk-svenska gränsälvskommissionen, kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde och kungörelsen (1971:1019) om tillämpning av stadgan om prövnings- och anmälningsskyldighet för verksamhet som avses i kap. 6 art. 3 i gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland.

Gränsälvskommissionen

Genom överenskommelsen inrättades en gemensam finsk-svensk gränsälvskommission. Kommissionen svarar i fråga om gränsvattendragen för de uppgifter som annars i Sverige vilar på vattendomstolarna och i viss utsträckning, huvudsakligen i fråga om fiske, de uppgifter som vilar på länsstyrelserna och Fiskeriverket. Vidare prövar den sådana frågor om tillstånd till utsläpp till vatten som annars i Sverige prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd eller länsstyrelse. Den har vidare vissa tillsynsuppgifter. Kommissionen består av sex medlemmar av vilka Finlands och Sveriges regeringar utser vardera tre. En medlem från varje stat skall vara lagkunnig och erfaren i domarvärv och en tekniskt sakkunnig. Den tredje, som för Sveriges del utses efter förslag av länsstyrelsen i Norrbottens län, skall vara en person förtrogen med gränsbygdens förhållanden. Kommissionen biträds av en sekreterare och två kanslister. Dess kansli finns i Haparanda.

Översyn av gränsälvsöverenskommelsen

Vid en överläggning i Haparanda den 3 september 1993 mellan representanter för Finland, Sverige och representanter för Gränsälvskommissionen kom deltagarna bl.a. överens om att en översyn av gränsälvsöverenskommelsen borde ske. Ett motiv för översynen var att överenskommelsen bör anpassas till modern miljörätt och till Finlands och Sveriges internationella åtaganden inom de områden som regleras i överenskommelsen. Översynen har i Sverige inletts genom att Miljödepartementet genom ett remissförfarande inhämtat vissa svenska myndigheters och kommuners uppfattning om önskvärda ändringar i överenskommelsen. Synpunkter har sålunda inhämtats från Fiskeriverket, Kammarkollegiet, Statens naturvårdsverk, Koncessionsnämnden för miljöskydd, Finsk-svenska gränsälvskommissionens svenska grupp och Länsstyrelsen i Norrbottens län. Länsstyrelsen har till sitt remissyttrande fogat synpunkter från Kiruna, Pajala, Övertorneå och Haparanda kommuner.

Högsta domstolens dom den 13 juni 1996

I kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torneälvs fiskeområde föreskrivs att stadgan skall gälla i Sverige så länge gränsälvsöverenskommelsen är i kraft. Nya överenskommelser mellan länderna har föranlett ändringar i kungörelsen åren 1979 och 1987. Ändringen 1987 innebar bl.a. en utökad rätt för Gränsälvskommissionen att besluta om föreskrifter för fisket.

Högsta domstolen har i en dom den 13 juni 1996, DB 118, konstaterat att 1987 års ändring av kungörelsen inneburit överlåtelse till mellanfolklig organisation att meddela föreskrifter. Emellertid har, enligt domstolen, den i regeringsformen föreskrivna ordningen för en sådan överlåtelse i väsentligt hänseende åsidosatts genom kungörelseändringen. Domstolen har därför i det aktuella brottmålet inte tillämpat en av Gränsälvskommissionen med stöd av 1987 års kungörelseändring meddelad fiskeföreskrift.

Proposition 1996/97:94 om fisket inom Torne älvs fiskeområde

I anledning av Högsta domstolens nämnda dom beslutade regeringen den 20 mars 1997 proposition 1996/97:94 om fisket inom Torne älvs fiskeområde. I propositionen föreslogs en lag som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela fiskeföreskrifter för de delar av Torne älvs vattenområde och de delar av älvens mynningsområde i Bottenhavet som regleras av fiskeföreskrifterna i gränsälvsöverenskommelsen. Dessutom föreslogs att regeringen skall kunna överlämna till Gränsälvskommissionen att besluta i särskilda fall i fråga om fisket inom fiskeområdet. Riksdagen har godkänt regeringens förslag (bet. 1996/97 JoU21, rskr. 1996/97:194).

Den beslutade ändringen gör det dock inte möjligt för Gränsälvskommissionen att meddela föreskrifter om fisket inom fiskeområdet i den utsträckning som förutsätts i gränsälvsöverenskommelsen. I propositionen anför regeringen därför att frågan om hur fisket inom Torne älvs fiskeområde långsiktigt bör lösas bör ingå i den pågående översynen av överenskommelsen.

Särskilda skäl för översyn avgränsälvsöverenskommelsen

EU-medlemskapet

Sedan den 1 januari 1995 är både Sverige och Finland medlemmar av Europeiska unionen. Detta innebär att EG:s direktiv och förordningar på bl.a. miljö- och fiskeområdet skall tillämpas i båda länderna.

EG:s miljöskyddsregler finns huvudsakligen i form av direktiv. Enligt Romfördraget skall medlemsstaterna genomföra ett direktiv genom sin nationella lagstiftning. De miljöskyddsdirektiv som direkt har anknytning till överenskommelsens tillämpningsområde är framför allt ramdirektivet 76/464/EEG om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö med därtill hörande ämnesrelaterade direktiv, direktiv 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen samt direktiv 91/271/EEG om rening av kommunalt avloppsvatten i tätbebyggelse.

Vidare finns regler för miljöprövning av vissa särskilt angivna industriella verksamheter i direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. I direktivet föreskrivs bl.a. att i samband med tillståndsgivning skall göras en samordnad prövning av utsläppen till luft, vatten och mark.

Särskilt intressant i detta sammanhang är också direktivet 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Enligt direktivet skall en medlemsstat som uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat översända information till och samråda med den medlemsstaten.

EG-kommissionen har nyligen för rådet presenterat ett förslag till ett ramdirektiv för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik. Förslaget berör även gränsöverskridande vattendrag. Enligt förslaget blir medlemsstaterna bl.a. skyldiga att definiera miljökvalitetsnormer för vatten, upprätta åtgärdsprogram och planer för att uppnå dessa miljökvalitetsnormer till år 2010, övervaka tillståndet i miljön och rapportera till kommissionen med vissa intervaller.

Mot bakgrund av förslaget till ramdirektiv för vattenpolitik och de möjligheter att definiera miljökvalitetsnormer och upprätta åtgärdsprogram som nämns i förslaget till miljöbalk tillsatte regeringen år 1996 en utredning om system för avrinningsområdesvis vattenadministration (dir. 1996:57). Utredaren skall senast den 1 juni 1997 lämna förslag till hur ett sådant administrativt system praktiskt skall kunna genomföras i Sverige.

Fisket i Östersjön och i större delen av Bottenhavet omfattas av EU:s gemensamma fiskeripolitik och regleras av EG:s förordningar på området. En förordning är enligt Romfördraget till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Delar av det skärgårdsområde utanför Torne älvs mynning som ingår i Torne älvs fiskeområde omfattas av regleringen i EG:s fiskeförordningar.

Mot bakgrund av EU-medlemskapet tillsatte regeringen i november 1996 en utredning om översyn av fiskeri-administrationen m.m. (dir. 1996:97). Utredaren skall dels göra en översyn av fiskeriadministrationen, särskilt avseende Fiskeriverket, dels föreslå åtgärder för en effektiviserad forsknings- och utvecklingsverksamhet på fiskets område. Uppdraget skall redovisas senast den 15 november 1997.

Övriga internationella överenskommelser

Sedan gränsälvsöverenskommelsen kom till har både Finland och Sverige genom att vara parter i internationella överenskommelser folkrättsligt åtagit sig förpliktelser som även omfattar det finsk-svenska gränsälvsområdet. Följande internationella överenskommelser berör särskilt de rättsområden som regleras i gränsälvsöverenskommelsen.

• Den nordiska miljöskyddskonventionen som syftar till att i nationell lagstiftning likställa grannländernas miljöskydds-intressen med det egna landets. Myndigheterna i de fyra nordiska länderna skall vid prövning av tillåtligheten av miljöskadlig verksamhet likställa störningar som sådan verksamhet medför eller kan medföra i någon annan föredragsslutande stat med störningar i det egna landet.
• Konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo-konventionen) Enligt konventionen skall parterna informera varandra om planerade verksamheter samt vidta alla lämpliga och effektiva åtgärder för att förebygga, minska och kontrollera betydande skadlig gränsöverskridande miljöpåverkan från sådan verksamhet. Parterna är skyldiga att genomföra miljökonsekvensbedömning av planerad verksamhet med gränsöverskridande miljöpåverkan.
• Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö (Helsingforskonventionen) antogs 1974. Konventionens syfte är att förhindra och minska förorening samt att skydda och förbättra den marina miljön i Östersjöområdet. Parterna skall var för sig eller gemensamt vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda Östersjöområdets marina miljö från föroreningar från olika källor. Utsläpp av vissa angivna ämnen skall förbjudas och utsläpp av vissa andra ämnen skall kontrolleras och begränsas. Konventionen har år 1992 moderniserats. Den nya konventionen omfattar även vattenområdet närmast kusterna. Vidare har det i den nya konventionen införts begrepp som försiktighetsprincipen, bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis.
• Konventionen om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar. Enligt konventionen skall parterna vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra, kontrollera och minska gränsöverskridande påverkan. Vidare behandlas i konventionen bl.a. övervakning av gränsöverskridande vattendrag, informationsutbyte, samarbete och samråd mellan parter, ansvar, information till allmänheten samt institutionella bestämmelser.
• Konventionen rörande fisket och bevarandet av de levande tillgångarna i Östersjön och Bälten. I konventionen föreskrivs bl.a. att de föredragsslutande parterna skall samarbeta nära i syfte att bevara och föröka de levande tillgångarna i Östersjön och Bälten och att få en optimal avkastning av dem. En enligt konventionen tillsatt kommission, kan fastställa rekommendationer om sammanlagd tillåten fångstkvantitet.

Ändringar i nationell lagstiftning

Sedan gränsälvsöverenskommelsen ingicks har miljö- och vattenlagstiftningen genomgått omfattande förändringar både i Sverige och Finland. Sverige har t.ex. i naturresurslagen (1987:12) förbjudit vattenkraftsutbyggnad i Torneälven med tillhörande vattenområde. Sverige är nu också i slutskedet med att inarbeta bland annat gällande miljöskydds- och vattenlagstiftning i en miljöbalk. Detta innebär att en utifrån miljöhänsyn skärpt lagstiftning på området skapas liksom ett nytt prövningssystem som innefattar miljödomstolar. Vidare har en ny fiskelag trätt i kraft i Sverige den 1 januari 1994 och en därtill hörande förordning den 1 januari 1995. Enligt den nya fiskelagstiftningen är det Fiskeriverket som centralt meddelar fiskeföreskrifter för fiske i havet och längs kusterna till första definitiva vandringshindret. Dessa bestämmelser gäller dock inte inom Torne älvs fiskeområde. Den nyligen beslutade lagen om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde medför dock möjlighet att överlämna motsvarande föreskriftsrätt till Fiskeriverket vad gäller detta fiskeområde.

Även i Finland har miljörätts-, vattenrätts- och fiskelagstiftningen ändrats. Sedan våren 1995 har också den regionala myndighetshanteringen av miljöfrågor koncentrerats till en myndighet, ett miljöcentrum.

Övrigt

Det har sedan länge pågått en diskussion om Gränsälvskommissionens sammansättning, bl.a. frågan om kommissionen skall utökas med en ledamot som är sakkunnig på miljöområdet. Vidare har kritik riktats mot att gränsälvsöverenskommelsen i de flesta fall inte medger att kommissionens beslut överklagas.

Uppdraget

På flera områden som berörs av regleringen i gränsälvsöverenskommelsen har omfattande förändringar skett sedan överenskommelsen ingicks år 1971. Inför förestående förhandlingar med Finland om en ändring av överenskommelsen bör därför en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda och lämna förslag om hur det gränsöverskridande miljö-, vattenrätts- och fiskesamarbetet i det finsk-svenska gränsälvsområdet i framtiden bör utformas.

Utredaren skall bl.a. utreda och lämna förslag till den modernisering och revidering av 1971 års gränsälvsöverenskommelse och därtill hörande bilagor som behövs för att överenskommelsen skall uppfylla Sveriges internationella åtaganden och återspegla modern svensk miljö-, vattenrätts- och fiskepolitik. Därvid skall även regeringens förslag till miljöbalk samt huvuddragen i förslaget till ramdirektivet för gemenskapsåtgärder på vattenpolitikområdet beaktas liksom det förslag till avrinningsområdesvis vattenadministration som skall lämnas under sommaren 1997. Vidare skall utredaren ha kontakt med den utredare som tillkallats för att se över fiskeriadministrationen m.m. Utredaren skall också se över och i förekommande fall lämna förslag till ändring av gränsälvsöverenskommelsens regler om Gränsälvskommissionens sammansättning och om överklagande av kommissionsbeslut.

Vidare skall utredaren utreda och lämna förslag till alternativa former för det gränsöverskridande miljö-, vattenrätts- och fiskesamarbetet i det finsk-svenska gränsälvsområdet. Därvid skall det särskilt övervägas former för detta samarbete som innebär att föreskrifter och bindande beslut meddelas av myndigheter och domstolar i Finland och Sverige. Utredaren skall även beakta beslutssystemet i Finland.

En grundläggande utgångspunkt för utredningen skall vara att så långt möjligt minska och förenkla regleringen.Om utredaren lämnar förslag med kostnadskonsekvenser skall förslag till finansiering också lämnas.

Vid uppdragets genomförande skall utredaren samråda med Länsstyrelsen i Norrbottens län samt med övriga närmast berörda svenska myndigheter och kommuner. Vidare skall utredaren skaffa upplysningar och synpunkter från Gränsälvskommissionens svenska grupp. För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittér och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om jämställdhetspolitiska aspekter (dir 1994:124) samt om redovisning av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 1997.