Beslut vid regeringssammanträde den 19 november 1998

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med parlamentariskt inslag får i uppdrag att utreda polisens organisation för att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Målet för utredningen är att säkerställa att sådan kriminalitet kan bekämpas på ett effektivt sätt med hänsyn till det hot som inte minst den grova internationella kriminaliteten utgör mot landet och människorna. För att bekämpa denna typ av brottslighet behöver Sverige en effektiv och dynamisk polisresurs med ett nationellt ansvar och goda internationella kontakter. Kommittén skall bl.a. belysa Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens roller i sammanhanget och pröva om gränsdragningen mellan dessa båda polisorgan bör förändras. Därvid skall också frågan om den demokratiska insynen i och kontrollen av den centrala polisverksamhetenbehandlas.

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 december1999.

Säkerhetspolisens och Rikskriminalpolisens organisation

Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen hör till Rikspolisstyrelsen, som är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet. Rikspolisstyrelsen, som har en parlamentariskt förankrad styrelse, leds av en verkschef, rikspolischefen. Inom myndigheten finns såväl administrativa som operativa enheter. De operativa delarna inom Rikspolisstyrelsen, det vill säga Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen, har under 1990-talet fått en alltmera självständig ställning i förhållande till verksledningen. Rikskriminalpolisen är den organisation inom vilken polisarbetet mot organiserad brottslighet samordnas på nationell nivå. Rikskriminalpolisen svarar för spaning mot och i vissa fall utredning av brottslighet som är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. Rikskriminalpolisen har också vissa andra uppgifter.

Rikskriminalpolisen, som under senare år reformerats med utgångspunkt från RPS-utredningen (SOU 1993:92), består av ett sekretariat, en huvudenhet för kriminalunderrättelsetjänst, en huvudenhet för spaning och utredning samt en ordningspolisenhet. Verksamheten leds sedan 1994 av en rikskriminalchef.

Säkerhetspolisen har under senare år reformerats med utgångspunkt i förslag från SÄPO-kommittén (prop. 1988/89:108, bet. 1988/89:JuU2l, rskr.1988/89:287). Reformerna har gällt bl.a. verksamhetens ledning, organisation, arbetsformer och demokratiska kontroll. Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Säkerhetspolisen bedriver utöver denna uppgift terrorismbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller har samband med statsbesök eller liknande händelser samt i viss utsträckning annat personskydd. Säkerhetspolisen utför också vissa andra uppgifter.

Verksamheten vid Säkerhetspolisen fullgörs inom grenarna säkerhetsskydd, kontraspionage, kontraterrorism och författningsskydd. Till säkerhetsskydd hör även personskydd. Säkerhetspolisen leds av en generaldirektör (säkerhetspolischefen) som ansvarar i princip för den löpande verksamheten vid Säkerhetspolisen och för de uppgifter i övrigt som en myndighetschef har att utföra enligt verksförordningen (1995:1322).

Gränsdragning mellan Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen

Säkerhetspolisen och den öppna polisen, bl.a. Rikskriminalpolisen, men även de lokala polismyndigheterna, har under senare år ökat sitt samarbete. Det har bl.a. gällt åtgärder mot terroristverksamhet och mot brott med anknytning till våldsbenägna och främlingsfientliga extremistgrupper samt i viss mån annan grov organiserad brottslighet. Även på de administrativa och tekniska områdena har det utvecklats ett samarbete. Det har t.ex. omfattat utbildning samt utveckling och användning av viss teknisk utrustning.

På vissa områden svarar Säkerhetspolisen för underrättelseinhämtning medan den öppna polisen svarar för operativa insatser och utredning av brott. Så är i princip fallet när det gäller inhemsk extremism, t.ex. högerextremism.

Inom den öppna polisen har man under senare år fått anledning att utveckla arbetsmetoder som har beröringspunkter med arbetssätt som utvecklats inom Säkerhetspolisen. Det gäller särskilt kriminalunderrättelseverksamheten. Ett skäl är att den internationella brottsligheten under senare år blivit allt mer välorganiserad och därför kräver ett mycket kvalificerat polisarbete för att kunna bekämpas med framgång.

Såväl den öppna polisen, främst Rikskriminalpolisen, som Säkerhetspolisen har ett omfattande internationellt samarbete. Sådant samarbete är en avgörande förutsättning för framgång i den operativa verksamheten.Samarbetet sker dock i delvis olika strukturer. Såväl Rikskriminalpolisen som Säkerhetspolisen deltar i egenskap av polisorganisationer i det internationella polissamarbetet, t.ex. inom Interpol. Det kommande Europolsamarbetet blir för båda en viktig del i verksamheten.

Rikskriminalpolisens Interpolenhet är nationell kontaktpunkt för Interpol i Sverige på samma sätt som Rikskriminalpolisen skall vara den nationella adressen för Europol.

Rutinmässigt samarbete, även genom svenska och andra nordiska polissambandsmän, sker också med utländska säkerhetstjänster samt till exempel med amerikanska FBI och Drug Enforcement Administration (DEA) samt brittiska Special Branch. Rikskriminalpolisen har även annan internationell samverkan genom bl.a. polisflyget, inom den kommersiella flygsäkerheten, inom området fotbollshuliganism och inom finanspolisens område.

För Säkerhetspolisen är den viktigaste samarbetsstrukturen det internationella samarbetet mellan icke militära säkerhets- och underrättelsetjänster. I det samarbetet kan Säkerhetspolisen få tillgång till informationer som polisorganisationer utan motsvarande uppgifter inte förfogar över. Samarbetet bygger i vissa avseenden på särskilda överenskommelser.

Aktuell hotbild

Under senare år har den hotbild som Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen har att ta i tu med förändrats väsentligt. Hotet från den grova organiserade brottsligheten har vuxit. Denna brottslighet har i allt större utsträckning fått riksomfattande och internationell anknytning. Vissa delar av den organiserade brottsligheten innefattar också hot mot samhällsföreträdare, rättssystemet och massmedierna. Så är t.ex. fallet med den s.k. mc-brottsligheten. Det finns också omständigheter som kan tyda på att korruption i dag kan vara ett inslag i organiserad brottslighet.

Det kalla krigets slut har medfört att spioneri och annan underrättelseverksamhet har ändrat karaktär och nu främst är inriktad på andra mål än tidigare. Ekonomi, teknik och politik står numera i centrum för intresset. Däremot har intresset för rent militära mål minskat. De resurser som främmande makt totalt sett lägger ned på underrättelseinhämtning i vårt land har, efter en tydlig minskning i början på 1990-talet, återigen ökat. Dessutom är det i dag betydligt fler länder än tidigare som har underrättelseresurser i Sverige. Den underrättelseverksamhet som främmande makt bedriver i Sverige är dock till stora delar öppen och legal. Endast en mindre del bedrivs numera under konspirativa och olagliga former.

Samtidigt finns det anledning att varna för att den numera omfattande användningen av informationsteknik har gjort det lättare för dem som bedriver underrättelseverksamhet att skaffa sig de informationer som de behöver. Skyddsvärd information är ofta dåligt skyddad i IT-systemen. Också när det gäller den organiserade brottsligheten utgör det svaga skyddet kring IT-systemen ett allvarligt problem. Därtill kommer att IT-system används som brottsmedium, något som ställer nya och speciella krav på de brottsuppdagande organen.

Det finns anledning att befara att skadlig underrättelseverksamhet i inte obetydlig omfattning drabbar sådana delar av svenskt näringsliv som inte hör till totalförsvaret. Sådan underrättelseverksamhet omfattas i princip inte av Säkerhetspolisens ansvarsområde. Det är i stället den öppna polisen som skall verka mot sådan verksamhet i den utsträckning den är brottslig.

Den internationella terrorismen har under senare år kommit att beröra Sverige i allt mindre grad. Det är i dag endast få personer i vårt land som bedriver någon form av verksamhet som omfattar planläggning av eller stöd åt internationell terrorism. Statsunderstödd terrorism berör däremot alltjämt i någon utsträckning vårt land.

För Säkerhetspolisen har förändringarna inom underrättelseverksamheten och terrorismen medfört att behovet av insatser på dessa områden minskat något. Samtidigt händer det att personer som är intressanta från kontraspionage eller kontraterrorismsynpunkt också är involverade i eller har kopplingar till allmänkriminell verksamhet av grovt och organiserat slag. Det gäller i synnerhet sådan brottslighet som har internationell anknytning.

Också när det gäller sådan underrättelseverksamhet som riktas mot näringslivet och inte faller in under Säkerhetspolisens ansvarsområde kan det finnas kopplingar till organiserad brottslighet.

Inom Säkerhetspolisens verksamhetsområde är det i dag den inhemska extremismen, särskilt högerextremismen, som kräver mer insatser än tidigare. Det har uppmärksammats att personer ofta i ledande ställning inom framför allt de högerextremistiska grupperna inte sällan har koppling till eller själva har sysslat med grov allmänkriminell verksamhet, ibland i organiserad form. Vissa av dessa har också sysslat med terrorliknande verksamhet, t.ex. i form av brevbombshot. Denna brottslighet kan emellertid i regel inte betraktas som ett hot mot rikets säkerhet eller statsskick, utan tar sig snarare i allt väsentligt samma uttryck som traditionell brottslighet.

Det kan vidare konstateras att inhemska extremistiska grupper i dag har internationella kontakter med framför allt motsvarande extremistiska organisationer i andra länder. Exempelvis har högerextremister i Sverige kontakter med högerextremistiska grupper i bl.a. Storbritannien, Tyskland och Österrike. Vidare finns kopplingar mellan inhemska extremistgrupper å ena sidan och internationella terrororganisationer och främmande stater å andra sidan.

Utredningsbehovet

Den förändrade hotbild som i dag framträder särskilt en växande grov organiserad brottslighet med internationell anknytning gör det angeläget att säkerställa att Sverige har en effektiv och slagkraftig polisresurs med ett nationellt ansvar och goda internationella samarbetskontakter. Den tidigare beskrivna sammansmältningen av för riket säkerhetshotande verksamhet med verksamhet av allmänkriminell karaktär gör det angeläget att samlat kunna använda de polisiära resurser som har ett särskilt kunnande och särskilda arbetssätt för att bekämpa dessa typer av brottslighet. Frågan om vilka åtgärder som bör vidtas för att uppnå en sådan kraftsamling behöver därför utredas.

Rikskriminalpolisens roll som en kvalificerad förstärkning till polismyndigheterna har minskat i takt med att länskriminalavdelningar har byggts upp. I stället har Rikskriminalpolisen fått en mera specialiserad uppgift på nationell nivå. Rikskriminalpolisen har också under senare år utvecklat spetskompetens inom olika områden, vilken ställs till polismyndigheternas förfogande. Det är viktigt att Rikskriminalpolisen även i fortsättningen har möjlighet att utveckla sådan kompetens. Det finns även anledning att undersöka om Rikskriminalpolisen fått en tillräckligt framträdande roll och tillräckligt ansvar i kampen mot den organiserade brottsligheten. I sammanhanget bör bl.a. analyseras om Rikskriminalpolisens befogenheter i förhållande till övrig polis är tillräckliga för att en nationell samordning skall kunna komma till stånd i fråga om organiserad brottslighet.

Utredningsuppdraget bör anförtros en kommitté inom kommittéväsendet med parlamentariskt inslag.

Uppdraget

Målet för utredningen skall vara att säkerställa att den grova och organiserade kriminaliteten, inte minst den internationella brottsligheten, kan bekämpas på ett effektivt sätt med hänsyn till det hot som sådan kriminalitet utgör mot landet och människorna.

I kommitténs uppgift ingår att analysera hoten och resurserna samt med ledning därav föreslå de förändringar som behövs. En helhetssyn bör anläggas på den aktuella brottsligheten med syfte att skapa en effektiv polisverksamhet och en samlad erfarenhetsuppbyggnad på berörda områden. Om det behövs även organisatoriska förändringar eller förändringar i arbetsfördelningen skall kommittén lägga fram förslag om det. En utgångspunkt bör vara att Sverige på central nivå skall disponera över effektiva polisresurser med ett nationellt ansvar och goda internationella kontakter.

Kommittén skall särskilt undersöka om de centrala polisresursernas befogenheter i förhållande till övrig polis, särskilt vad gäller kriminalunderrättelseverksamheten, behöver förstärkas i syfte att nå nationell samordning av och ett kraftfullt agerande i kampen mot den grövre brottsligheten, särskilt säkerhetshotande eller organiserad sådan eller brottslighet med internationell anknytning.

Kommittén skall beakta att distinktionen mellan underrättelseinhämtning och operativt arbete är viktig vid bedömningen av hur polisarbetet skall organiseras och resurserna fördelas. Utgångspunkten skall därför vara att den centrala nivån skall ha ett operativt ansvar endast när det är särskilt motiverat. Vissa frågor, så som internationella kontakter och polissamarbete över gränserna samt kriminalunderrättelseverksamheten, motiverar dock en central samordningsfunktion.

En viktig del av uppdraget är att belysa Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens roller i sammanhanget samt gränsdragningen mellan dessa båda polisorgan. En möjlighet som särskilt bör studeras är att skapa en samlad nationell polisresurs genom ett samgående mellan Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen. För en sådan lösning kan tala bl.a. att det kan underlätta för polisen att kraftsamla resurser mot de kriminella hot mot landet och människorna som för tillfället är störst samt att specialistkunskaper på central nivå inom polisen skulle kunna utvecklas och användas på ett effektivare sätt.

En sådan lösning underlättas av att stora delar av Säkerhetspolisens verksamhet i framtiden torde kunna inordnas under samma regler som gäller för den öppna polisverksamheten, till exempel när det gäller möjligheter till insyn.

Kontraspionaget är emellertid för sin verksamhet beroende av ett särskilt insynsskydd. Om kommittén föreslår ett samgående mellan Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen, skall kommittén därför utgå från att kontraspionaget skall utgöra en särskild, avskild del.

Ett alternativ till den nämnda organisationsförändringen är att en ändrad och tydligare ansvarsfördelning görs mellan de olika organisatoriska enheterna samtidigt som åtgärder vidtas för att förstärka deras befogenheter i förhållande till övrig polis när det gäller den ifrågavarande brottsligheten.

Det står emellertid kommittén fritt att överväga också andra åtgärder. Utgångspunkten bör dock vara att Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens nuvarande verksamhet också i framtiden skall bedrivas inom Rikspolisstyrelsen med i princip samma organisatoriska ställning och möjligheter till övergripande samordning som finns i dag.

Sedan år 1996 bedriver Sverige tillsammans med samtliga länder kring Östersjön en ny form av internationellt samarbete i kampen mot den organiserade brottsligheten. Verksamheten bedrivs i en aktionsgrupp, "Task-Force on Organized Crime in the Baltic Sea Region", i vilken bl.a. polis, tull, åklagare och kustbevakning ingår. Aktionsgruppens arbete har redan givit mycket goda resultat. Kommittén bör vid sitt arbete beakta att erfarenheterna från aktionsgruppens arbete kan vara av värde för de förslag som kommittén lägger.

Kommittén bör genomlysa den viktiga frågan om demokratisk insyn i och kontroll av den centrala polisverksamheten samt föreslå de förbättringar av denna insyn och kontroll som kan behövas med anledning av de organisatoriska och andra förändringar som föreslås.

Kommittén skall vid utformningen av sina förslag utgå från att regeringen även fortsättningsvis skall styra och inrikta verksamheten i frågor som rör rikets säkerhet. Det bör således även i framtiden ankomma på regeringen att, som sker i dag, utforma parlamentariskt förankrade särskilda riktlinjer för denna verksamhet (se prop. 1988/89:108 s. 15).

Särskilt om Säkerhetspolisen

Även om en strävan skall vara största möjliga öppenhet, är det ofrånkomligen så att den svenska polisiära säkerhetstjänstens verksamhet kräver en hög grad av sekretess. I dag råder i det avseendet goda förhållanden inom Säkerhetspolisen. Det är angeläget att dessa förhållanden kan bestå. Kommittén skall därför särskilt överväga hur detta skall säkerställas, om kommittén föreslår förändringar som berör Säkerhetspolisens verksamhet eller organisation.

Såväl Säkerhetspolisen som Rikskriminalpolisen är för sitt arbete beroende av sina internationella kontakter. Till skillnad från den öppna polisen har Säkerhetspolisens ställning som en särskild säkerhetstjänst medfört att Säkerhetspolisen har fått tillgång till ett värdefullt samarbete med andra länders underrättelse- och säkerhetstjänster. Det bör beaktas att flertalet av dessa utländska tjänster inte är polisorganisationer. Som villkor för samarbetet kräver dessa utländska tjänster regelmässigt att de överlämnade informationerna behandlas på visst sätt. Vidare ser de utländska tjänsterna på sina håll helst att samarbetspartnern också är en säkerhets- eller underrättelsetjänst. Kommittén skall därför noggrant belysa betydelsen av den information som lämnas från utländska säkerhetstjänster och vid utformningen av sina förslag beakta vilka konsekvenser förslagen kan få när det gäller det internationella samarbetet.

Cirka hälften av Säkerhetspolisens resurser används i dag för säkerhetsskyddsverksamheten. En utgångspunkt är att denna verksamhet även i fortsättningen prioriteras. Vidare måste beaktas att det finns ett nära samband mellan säkerhetsskyddsverksamheten och övrig verksamhet. De hotbilder som konstateras inom kontraspionaget, kontraterrorismen och författningsskyddet ligger till grund för de åtgärder som vidtas inom säkerhetsskyddet, inte minst vad gäller personskyddsverksamheten. Kommittén skall därför vid utformningen av sina förslag beakta behovet av ett nära samband mellan säkerhetsskyddsverksamheten och övrig verksamhet.

Säkerhetspolisen samverkar med ett stort antal myndigheter inom och utanförtotalförsvaret. Av särskild betydelse är samverkan med den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Kommittén skall därför beakta de förslag som under år 1998 läggs fram av Underrättelsekommittén (Fö 1996:08).

Övrigt

Kommittén skall under arbetet samråda med Rikspolisstyrelsen och Registernämnden. Företrädare för personalen inom polisen bör ges tillfälle att lämna synpunkter. Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 december 1999.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).